poderes de agenda condicionales en américa latina - george tsebelis, eduardo alemán

8/3/2019 Poderes de agenda condicionales en Amrica Latina - George Tsebelis, Eduardo Alemn

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POSTDaDaDaDaDatatatatata12,

77POSTData12,Agosto/2007, ISSN 1515-209X, (pgs. 77-106)

PODERES DE AGENDA CONDICIONALESEN AMRICA LATINA*

por George Tsebelis**y Eduardo Alemn***

Los poderes de veto presidencial han sido estudiados tanto a nivelterico (Hammond y Miller 1987, Cameron 2000, Krehbiel 1998, Camerony McCarty 2004) como emprico (McCarty y Poole 1995, Spitzer 1988).Varios autores han examinado los poderes de veto para comparar la influen-cia de los presidentes en diferentes sistemas polticos (Shugart y Carey 1992,Metcalf 2000). Sin embargo, los especialistas han olvidado analizar unasignificativa ventaja de procedimiento: la posibilidad por parte del presi-dente de hacer cambios a las leyes vetadas. En muchos pases de AmricaLatina, y aun en aquellos en donde el veto puede ser rechazado slo por una

mayora absoluta del congreso, como Per y Venezuela, los presidentes tie-nen el poder de hacer observaciones (amendatory observations). Las observa-ciones presidenciales son modificaciones introducidas en un proyecto deley despus de que el mismo ha sido aprobado por el congreso. Estas nuevasenmiendas son devueltas al congreso para una nueva votacin. En la mayo-ra de los pases las observaciones requieren una mayora absoluta para seraceptadas, pero algunas veces son puestas en vigencia automticamente, amenos que una mayora calificada las rechace. Nuestro argumento es que

* Originalmente publicado en World Politics, Vol. 57, N 3, 2005. Reproducidoaqu con la autorizacin de los autores y de World Politics. Una versin prelimar deeste documento fue presentada en la reunin anual de la Asociacin Americana deCiencia Poltica, Chicago, 2003. Los autores agradecen a Lisa Baldes, John Carey,Carlos Carmona, Daniel Chasquetti, Barbara Geddes, Jeffrey L. Lax, Andrs Meja

Acosta, Juan Andrs Moraes, Benito Nacif, Patricio Navia, Gabriel Negretto,Sebastin Saiegh, y a los jurados annimos por sus comentarios. [Traduccin deDiego Reynoso, controlada por los autores].

** Profesor de Ciencia Poltica en la University of California, Los Angeles. E-mail:

[email protected].*** Profesor de Ciencia Poltica en la University of Houston. E-mail: [email protected].


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esta prerrogativa presidencial poco estudiada es una forma de poder deagenda condicional (Tsebelis 1994); esto es, permite al presidente introduciruna ltima propuesta que puede mitigar aquellas caractersticas no deseadas del

proyecto de ley presentado por el congreso, siempre y cuando pueda obtener elsuficiente apoyo parlamentario para evitar su modificacin o rechazo. Sin em-bargo, si la propuesta del presidente es inaceptable para el congreso, la iniciativaregresa al congreso y el poder de introducir observaciones es eliminado.

Las observaciones estructuran las relaciones entre el ejecutivo y ellegislativo de forma notablemente diferente a como lo hace el arquetpicoveto total existente en Estados Unidos. La nueva literatura sobre las institu-ciones polticas latinoamericanas no ha prestado suficiente atencin a estadiferencia; con excepcin del anlisis de Londregan (2000) sobre la polticalegislativa en Chile1. No obstante, la mayora de las clasificaciones influyen-tes sobre el poder presidencial padecen esta debilidad2. En una recienterevisin de la literatura, Jones (2002) se suma al saber convencional al sea-lar que en Amrica Latina el poder de veto es una prerrogativa reactiva delejecutivo utilizada solamente para proteger el statu quo. Aunque el vetoslo puede ser empleado despus de una accin del congreso (esto es, des-pus la aprobacin de un proyecto de ley), la posibilidad de introducirobservaciones le otorga al presidente mucho ms que un voto reactivo con-

tra la ley propuesta por el congreso. Esta prerrogativa le brinda al presidenteun autntico poder de agenda, lo que constituye una valiosa herramientapara influir sobre la legislacin. Este artculo analiza los poderes de veto endieciocho pases latinoamericanos y demuestra que las observaciones sonsiempre significativas legislativamente, y algunas veces tienen consecuen-cias de gran importancia. Nuestro enfoque difiere de la literatura previa,que tiende a considerar conjuntamente diferentes prerrogativas presiden-ciales sobre una amplia variedad de reas de poltica pblica, muy frecuente-mente a travs de un ndice aditivo que supuestamente refleja el poder legis-

lativo total del presidente. En cambio, aqu nos focalizamos exclusivamente

1 Londregan (2000: 98-99) sostiene que: sujeto solamente a las restricciones per-tinentes a la propuesta, el poder de veto habilita al presidente a presentar pro-puestas a modo de observaciones, las cuales deben ser consideradas bajo reglascerradas de votacin. As, aun en reas de polticas pblicas no reservadas por laConstitucin a la iniciativa presidencial, el presidente puede hacerle al congresouna propuesta del tipo tmalo o djalo.

2 Ver Shugart y Carey (1992), Shugart y Haggard (2001) y Payne et al. (2002).

Estos trabajos clasifican a los presidentes de acuerdo con sus prerrogativas consti-tucionales, pero ninguno le otorga peso alguno al poder de hacer observaciones.

George Tsebelis y Eduardo Alemn


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sobre los procedimientos establecidos para la aprobacin final de la legisla-cin ordinaria, y presentamos la estructura institucional a travs de unaserie de juegos que especifican las opciones disponibles de cada rama de

gobierno. Nuestros resultados muestran un presidente mucho ms activoque el retratado hasta el momento por la literatura institucional sobre sepa-racin de poderes: en efecto, lo revelan como un estratgico rectificador deleyes con poder para mejorar los resultados al final del proceso, aun cuandoel congreso pueda anular el veto slo con una mayora absoluta.

El artculo est organizado en tres secciones. En la primera, se comparade forma estilizada el tpico veto total con el poder de hacer observaciones.Esto permite ser ms especficos acerca de la discrecin con que cuenta elpoder ejecutivo bajo marcos institucionales alternativos. En la segunda sec-cin, se analizan las reglas de veto en dieciocho pases latinoamericanos y selas presenta en forma de juegos. A continuacin procedemos a construir unndice alternativo de autoridad presidencial que resume qu tan lejos puede irun presidente bajo diferentes marcos institucionales. En la ltima seccin sepresentan casos empricos que confirman las implicancias de los anlisis te-ricos y demuestran cmo esas prerrogativas institucionales afectan el procesoconcreto de elaboracin de la poltica pblica en Amrica Latina.

Veto total versus observaciones

Estudiemos los efectos de dos casos tpicos: el primer caso presenta lasituacin enfrentada por un presidente que slo posee el veto total (tam-bin llamado block veto package veto o veto absoluto), y el segundocaso la situacin enfrentada por un presidente que puede hacer observacio-nes que requieren una mayora absoluta o bien una mayora calificada paraser rechazadas. Casos arquetpicos de la primera situacin seran Guatema-

la u Honduras (o Estados Unidos), y de la segunda Per y Uruguay. Estacomparacin aclara las razones tericas para repensar los efectos legislativosde los poderes de veto en las democracias presidenciales, y ser la base denuestro ndice de autoridad presidencial presentado en la prxima seccin.

Veto total

Bajo el ms conocido veto total, el congreso realiza una propuesta

legislativa al presidente, quien tiene luego el poder de rechazarla. Si la pro-puesta es vetada, el congreso puede rechazar el veto presidencial si una ma-

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yora calificada (Q) vota insistir con el proyecto de ley original. Qu lepermite hacer al presidente este poder?

La Figura 1 ofrece una respuesta visual a esta pregunta. La figura

muestra el statu quo (SQ) y el conjunto de alternativas que superan el SQpor mayora (el winsetdel statu quo W(SQ)). Adems, presenta el conjuntode alternativas que pueden superar el SQ por una mayora calificada Q (lamayora calificada del statu quo (Q(SQ)). Si bien el winsetdel SQ existe casisiempre, no hay ninguna garanta de que el winsetdel SQ por mayora califi-cada no sea un conjunto vaco. En efecto, pueden no existir alternativas querenan una mayora calificada de votos en su favor contra el SQ.

Si el congreso propone un proyecto de ley en el conjunto (W(SQ) Q(SQ)),el presidente puede vetarlo, y el veto se mantendr porque no hay suficien-tes votos para rechazarlo. Si, en cambio, el congreso propone un proyectode ley dentro del conjunto Q(SQ), el veto presidencial (si fuera ejercido)sera rechazado. Si el conjunto Q(SQ) est vaco, entonces el presidentepuede vetar exitosamente cualquier iniciativa del congreso. Este sera el casoen un pas donde el presidente cuenta con el slido respaldo de un nmerosuficiente de legisladores para impedir cualquier intento del congreso derechazar el veto (por ejemplo, al menos un tercio del congreso en Hondu-ras, Guatemala o Estados Unidos). En sntesis, el poder presidencial de veto

total puede restringir el resultado legislativo dentro del rea Q(SQ). Sinembargo, el presidente no puede seleccionar la alternativa que preferiraentre aquellas que se encuentran dentro de Q(SQ) el conjunto de alterna-tivas que una mayora calificada prefiere sobre el statu quo. Por ejemplo, enla Figura 1 el presidente (P) no puede evitar el resultado X (a pesar de queprefiera el SQ a X), ni siquiera vetando el proyecto. De este modo, el con-greso conserva el rol de nico proponente de legislacin y la accin delpresidente es simplemente negativa.

El poder de las observaciones

Asumamos ahora que el presidente puede introducir observaciones(esto es, incorporar o eliminar cualquier cosa del proyecto de ley propuestopor el congreso). Asumamos tambin que cualquiera sea la propuesta revi-sada que el presidente reenve al congreso, sta se convierte automticamenteen ley despus de un perodo corto de tiempo, a menos que una mayoracalificada la anule, apoyando el proyecto original aprobado por el congreso.

Bajo estas reglas, la interaccin resultante entre las dos ramas de gobierno essignificativamente diferente de aquella producida por el tpico poder de



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veto analizado previamente. Dos diferencias son particularmente impor-tantes: primero, es el presidente quien selecciona ahora la propuesta queprefiere entre todas las alternativas disponibles; y segundo, el conjunto de

alternativas a partir del cual el presidente puede seleccionar su contrapropuestapuede ser ms amplio que Q(SQ).La Figura 2 nos ayuda a visualizar la situacin. El congreso propo-

ne un proyecto B, que se encuentra ubicado dentro del winsetdel statuquo W(SQ). Este proyecto puede ser derrotado por varias alternativas quepertenecen al winsetde B (W(B)). Sin embargo, el presidente no necesitaseleccionar su contrapropuesta entre estas alternativas preferidas por lamayora. Slo necesita seleccionar una alternativa dentro del conjuntoms amplio NQ(B), que abarca aquellas alternativas que B no puede de-rrotar por una mayora calificada. Entre las alternativas incluidas en NQ(B)el presidente puede seleccionar aquella que prefiere (Y). Es ms, si la ma-yora requerida para rechazar la contrapropuesta presidencial es, por ejem-plo, 3/5, el presidente necesita un apoyo apenas mayor a los 2/5 de losmiembros del congreso para que su propuesta revisada prevalezca. Esteprocedimiento no es un arreglo institucional imaginario utilizado confines expositivos; sino que corresponde al conjunto de reglas que regulanel proceso de toma de decisiones en Uruguay (que requiere 3/5 para re-

chazar la propuesta revisada del presidente) y Ecuador (que requiere 2/3).An ms, en estos dos pases, despus de vencido el plazo para rechazar lacontrapropuesta del presidente, las observaciones introducidas por el pre-sidente se convierten automticamente en ley.

La mayora de los institucionalistas ha subestimado la relevancia de losvetos presidenciales que requieren una mayora absoluta para ser rechazados.No obstante, incluso cuando las instituciones no exigen una mayora califica-da para rechazar las observaciones realizadas por el presidente, y aun cuandola comparacin implcita no sea slo con B sino tambin con el SQ, el presi-

dente an puede hacer uso de esta prerrogativa para hacer modificacionessignificativas. El presidente, por ejemplo, podra responder con una propues-ta alternativa Y en la interseccin de los winsetsde B y SQ (W(B) W(SQ)).

An cuando las observaciones deban superar la propuesta realizada por elcongreso o la alternativa por defaultpor una mayora absoluta, stas siguensiendo una herramienta presidencial muy til una ventaja generalmenteinadvertida en la literatura sobre las instituciones polticas latinoamericanas.Si para el rechazo de las observaciones realizadas por el presidente se requiriera

una mayora calificada, y la nueva versin an tuviera que superar el SQ,como es el caso en algunos otros pases latinoamericanos, el presidente po-



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dra hacer una propuesta exitosa devolviendo al congreso un proyecto Y enla interseccin de W(SQ) y NQ(B).

Los presidentes se ven favorecidos por su capacidad para introducir

observaciones aun cuando existe informacin completa sobre las prefe-rencias de los actores. Bajo condiciones de informacin completa, el con-greso anticipar estos resultados, y con tal de superar el SQ, incorporaren la propuesta original los cambios que hara el presidente, evitando deeste modo el veto presidencial. Si el congreso hace cualquier otra pro-puesta, el presidente introducir observaciones para modificar el proyec-to original de acuerdo con sus preferencias y la propuesta revisada seraceptada, a menos que debido a la informacin incompleta de parte delpresidente la contrapropuesta caiga fuera del conjunto factible. Por tanto,el resultado alcanzado depende de los votos requeridos para superar lapropuesta presidencial y de cules sean las alternativas por default; y quinhace la propuesta ganadora depender de si el congreso se anticipa estra-tgicamente o no. Sin embargo, ms all del umbral requerido para supe-rar la propuesta presidencial y de cules sean las alternativas por default, ysin tener en cuenta si los actores poseen informacin completa o incom-pleta, el poder de hacer observaciones le otorga al presidente mayor dis-crecin para influir en la aprobacin final de la legislacin que lo que le

permite el veto total (y el rechazo por mayora calificada).Por consiguiente, hay dos grandes diferencias entre el ms y mejorexaminado poder de veto total, que puede ser rechazado por una mayoracalificada, y el poder de hacer observaciones, que pueden ser rechazadas por elmismo tipo de mayora. En el primer caso, el presidente simplemente reducelas iniciativas del congreso del conjunto W(SQ) al conjunto Q(SQ); mientrasque en el segundo caso, el presidente puede tomar la iniciativa y proponer unproyecto de ley modificado, que para el congreso es mejor aceptar que re-chazar. Advirtase que el segundo poder es ms importante que el prime-

ro. En efecto, debido a que Q(SQ) W(SQ) NQ(SQ), un presidentecon el derecho de introducir observaciones no solamente puede seleccionaruna alternativa, sino que adems cuenta con un conjunto ms amplio de opcio-nes para elegir que bajo el veto total. Esto no slo se aplica en el caso extremo enque se exige el requisito de mayora calificada, sino que tambin se aplica encaso que se requiera una mayora absoluta. El hecho que bajo condiciones deinformacin completa el congreso presente una propuesta aceptable para elpresidente no afecta nuestro argumento: el poder de introducir observaciones

a los proyectos vetados le brinda a los presidentes una discrecin mayor parainfluir sobre los resultados legislativos que la que le otorga el tpico veto total.



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Esta autoridad institucional para hacer una propuesta y conseguir suaceptacin bajo condiciones ms sencillas que aquellas en donde el congre-so respondera con su propia propuesta, se ha llamado control de agenda

condicional. Ello se debe a que si quien detenta el control de la agenda vademasiado lejos con su propuesta obtendr como resultado el rechazo desus observaciones (Tsebelis 1994). Este sera el caso si el presidente (P) en laFigura 2 hiciera su propuesta ideal. Comparemos dos casos conocidos decontextos de agenda condicional la Unin Europea y los pases latinoa-mericanos puesto que hay diferencias instructivas en sus procedimientos.En la UE (bajo el procedimiento de cooperacin) una propuesta introduci-da por el Parlamento y adoptada por la Comisin requiere una mayora de5/7 para ser aprobada por el Consejo y la unanimidad para ser modificadao rechazada. Por consiguiente, el Parlamento y la Comisin pueden calcu-lar lo que el Consejo podra hacer por unanimidad (adoptar una propuestadentro del winsetque supera el statu quo por unanimidad (U(SQ)), y portanto proponer un proyecto para una mayora calificada de miembros delConsejo que sea mejor que lo que ellos pudieran hacer por unanimidad. Deeste modo, dicha propuesta X sera aprobada. Lo que genera el control deagenda condicional en la UE es la diferencia en la regla de toma de decisio-nes del Consejo (mayora calificada para acordar y unanimidad para discre-

par). Si el Parlamento o la Comisin cometen un error y proponen unproyecto ms prximo a sus ideales de lo que se encuentra X, ellos pierdenla iniciativa, y el Consejo puede adoptar una decisin por unanimidad quees menos ventajosa para el Parlamento y la Comisin.

Los casos latinoamericanos comparten esta ltima caracterstica: siun presidente vacilante comete un error y propone una solucin inacepta-ble, pierde la iniciativa, y se adopta el proyecto previamente propuesto o semantiene el statu quo. No obstante, no se requieren como en el casoanterior diferentes tipos de mayoras para la adopcin y el rechazo de la

propuesta presidencial. En este caso, el presidente tiene una ventaja debidoa que la observacin modifica un aspecto particular del proyecto aprobadopor el congreso, de modo que (con informacin completa) puede seleccio-nar cualquier alternativa dentro del winset, sin importar cul sea la alterna-tiva por default, y sabiendo que el congreso aprobar esta contrapropuesta.

En ambos casos, la legislatura (el Consejo en el caso de la UE, elcongreso en el caso de los pases latinoamericanos) aprobar la propuestadel ejecutivo en lugar de rechazarla o modificarla. Sin embargo, si frente

a la duda el ejecutivo comete un error, la iniciativa vuelve a la legislatu-ra. Por tanto, el poder de agenda est sujeto a la habilidad del presidente de



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hacer una contrapropuesta que resulte ganadora, despus de no haber sido capazde alcanzar el resultado deseado anticipndose a las reacciones del legislativo.

Procedimientos de veto

En esta seccin se revisan los procedimientos de veto en Amrica Latina.Las reglas que regulan el veto presidencial estn escritas en todas las constitucioneslatinoamericanas; y en algunos casos las leyes orgnicas, las reglas legislativas, lasprcticas de uso comn, y las reglamentaciones constitucionales han contribuidoa aclarar algunos de los detalles de los pasos establecidos. Nosotros estudiamosesos documentos y en varios casos examinamos los archivos legislativos. A partirde ese anlisis, ha sido posible agrupar las reglas de veto en siete tipos diferentes.

El primer grupo est constituido por tres pases en los cuales el pre-sidente tiene slo la facultad de veto total: Guatemala, Repblica Dominicanay Honduras3. De la misma forma que en Estados Unidos, en estos pases lasconstituciones requieren mayoras legislativas calificadas para rechazar unveto presidencial: 2/3 de los miembros en Repblica Dominicana (en am-bas cmaras) y en Guatemala, y 2/3 de los votos en Honduras4. En estostres pases si el congreso no alcanza la mayora calificada, prevalece el statu

quo. Estas reglas pueden representarse en forma de un juego secuencialestilizado que aparece como Juego 1 en el Apndice. El presidente (P) pue-de aceptar el proyecto (B), en cuyo caso es el resultado final, o bien puedevetarlo; si el proyecto es vetado, entonces el Congreso (C) puede rechazar elveto (promulgando de este modo B) o bien nada se promulga y prevalece elstatu quo (SQ).

El segundo grupo est constituido por aquellos pases donde el pre-sidente tiene el poder de veto total y tambin el de veto parcial, pero sin la

3 Para Guatemala, ver los artculos constitucionales 178 y 179; para Repblica Domini-cana, ver los artculos constitucionales 41 y 42; y para Honduras, ver los artculosconstitucionales 216-218.

4 En Guatemala el presidente tiene 15 das para devolver el proyecto vetado y el Con-greso (unicameral) tiene 30 das para alcanzar 2/3 de los votos del total de los miem-bros para rechazar el veto presidencial. En Honduras el presidente tiene 10 das paradevolver el proyecto vetado y el Congreso (unicameral) puede rechazarlo con 2/3 delos votos (sin un lapso de tiempo especificado). El presidente hondureo no puedevetar el presupuesto. El presidente dominicano tiene tres u ocho das para devolver el

proyecto vetado, dependiendo de la urgencia declarada por la cmara, y se requiere2/3 de los votos de los miembros de cada cmara para rechazar el veto presidencial.



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facultad de promulgar en forma parcial el proyecto: Colombia, Paraguay yPanam5. El procedimiento le permite al presidente eliminar partes delproyecto de ley aprobado por el congreso antes de que el proyecto sea

devuelto para una ltima ronda de votacin. En Colombia y Paraguay lamayora requerida para rechazar el veto es >1/2 de los miembros (de am-bas cmaras), mientras que en Panam la mayora requerida es 2/3 de losmiembros6. Ninguno de estos presidentes puede promulgar en forma au-tomtica la ley sin las partes vetadas (es decir, no tienen la facultad depromulgacin parcial), y en los tres pases los legisladores pueden votarpara aceptar la propuesta revisada del presidente (requisito necesario parapromulgar el proyecto parcialmente vetado). El juego que representa esteprocedimiento aparece en el Apndice como Juego 2. Aqu, despus deque el ejecutivo veta parcialmente el proyecto, el Congreso puede rechazarel veto (forzando la promulgacin de B), o bien aceptar la versin presiden-cial del proyecto (permitiendo que X sea el resultado), o bien nada es pro-mulgado (SQ).

El tercer grupo est compuesto por dos pases, Argentina y Brasil, enlos cuales el presidente cuenta con el poder de veto total y veto parcial, ascomo con la facultad de promulgar las partes no objetadas del proyecto(X)7. En Brasil el veto es tratado en una reunin bicameral dentro de los

treinta das a partir de la fecha de su recepcin, y slo puede ser rechazadopor una mayora absoluta de diputados y senadores que realizan una vota-cin secreta en una sesin conjunta. En Argentina la mayora requeridapara rechazar el veto es 2/3 de los votos (en ambas cmaras)8. El juegogenerado por estas reglas aparece identificado como Juego 3 en el Apndice.Si el congreso no consigue rechazar el veto, X se convierte en ley.

El cuarto grupo incluye cuatro pases en los que el presidente tieneel poder de veto total y la facultad de realizar observaciones: Nicaragua,

5 Para Colombia, ver los artculos constitucionales 165-169 y las reglas internas delCongreso detalladas en la Ley 5 de 1992 (artculos 197-200). Para Paraguay, ver losartculos constitucionales 205-209. Para Panam, ver los artculos constitucionales162-165 y las reglas internas de la Asamblea Legislativa (artculos 205 y 206).

6 En Colombia el presidente tiene hasta 20 das para ejercer el veto, en Paraguay 12das, y en Panam 13 das. El Congreso colombiano se rene a discutir slo la parteobjetada por el veto presidencial.

7 Para Argentina, ver los artculos constitucionales 80-83; para Brasil, ver el artculoconstitucional 66; y Lessas Bastos (2000).

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En Argentina, el veto tiene que ser ejercido dentro de los 10 das de aprobado elproyecto por el congreso; y en Brasil, dentro de los 15 das.



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Venezuela, Per y El Salvador9. En los cuatro pases una mayora absolutapuede aceptar las observaciones introducidas por el ejecutivo (Y), y si nin-guna votacin se lleva a cabo prevalece el statu quo (SQ). La mayora reque-

rida para rechazar el veto en Nicaragua y Per es >1/2 de los miembros delCongreso, y en Venezuela es >1/2 de los votos10. Dentro de este grupo en-contramos al nico pas latinoamericano que exige mayoras diferente paracada tipo de veto: El Salvador requiere 2/3 de los votos para rechazar elveto total, pero >1/2 de los miembros para superar las observaciones. El

Juego 4 del Apndice muestra el juego generado por estos procedimientos.El quinto grupo incluye a Bolivia, Costa Rica y Mxico11. Como en

el procedimiento anterior, los presidentes pueden ejercer el veto total y pue-den introducir observaciones, con el statu quo como resultado si el congre-so no emprende accin alguna. En este caso, sin embargo, la votacin paraaceptar o rechazar las observaciones, que requiere una mayora absoluta, serealiza normalmente antes que la votacin para rechazar el veto, que exigeuna mayora calificada. La mayora requerida para anular el veto es 2/3 delos votos en Bolivia (en sesin conjunta de las cmaras) y Mxico (en ambascmaras) y de 2/3 de los miembros en Costa Rica12. Estos procedimientosse resumen en el Juego 5 del Apndice.

El sexto procedimiento es el que se utiliza en Chile. Es similar al

anterior el presidente tiene tanto el poder de veto total como el de hacerobservaciones pero el resultado que se alcanza si el congreso no empren-de ninguna accin es la aprobacin de las partes del proyecto que no hansido vetadas. La contrapropuesta puede ser aceptada o rechazada por unamayora absoluta, y se requiere 2/3 de los miembros para anular el veto13.

9 Para Nicaragua, ver los artculos constitucionales 142 y 143 y las reglas internas de laAsamblea Nacional detalladas en la Ley 122 de 1991 (artculo 58); para Venezuela, ver el

artculo constitucional 214; para Per, ver el artculo constitucional 108 y las reglas inter-nas del Congreso (artculos 79 y 80); y para El Salvador, ver el artculo constitucional 137.10 Los presidentes de Per y Nicaragua tienen 15 das despus de que el proyecto haya

sido aprobado para poder ejercer el veto; el presidente de Venezuela tiene 10 das,mientras que el presidente de El Salvador tiene 8 das.

11 Para Bolivia, ver los artculos constitucionales 76-78; para Costa Rica, ver los artcu-los constitucionales 126-128 y las reglas internas de la Asamblea Legislativa (artcu-los 181-183); para Mxico, ver el artculo constitucional 72 y Magar y Weldon (2001).

12 En los tres pases se le otorga al presidente 10 das para usar el veto y no hay ningntiempo lmite para el Congreso. El presidente costarricense no puede vetar el presupuesto.

13

Para Chile, ver los artculos constitucionales 70 y 117, la Ley Orgnica Constitu-cional del Congreso de 1990 (artculos 32-36), las reglas internas de la Cmara de



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Este procedimiento le permite al presidente construir dos alternativas alproyecto del congreso: el proyecto enmendado (Y) y el proyecto sin laspartes enmendadas (X), que es el resultado que se obtiene si el congreso no

emprende ninguna accin. Este procedimiento se representa mediante elJuego 6 del Apndice.El sptimo y ltimo procedimiento es el que est vigente en Uruguay

y Ecuador14. Los presidentes en estos dos pases poseen el poder de vetototal y el de introducir observaciones, pero a diferencia de otros pases, laversin presidencial del proyecto de ley es promulgada a menos que el con-greso rechace el veto por una mayora calificada. Esta facultad es muy im-portante, tal como lo hemos mencionado anteriormente, dado que le otor-ga al presidente el poder de hacer una ltima contrapropuesta legislativa queslo puede ser rechazada por una mayora calificada en el congreso. EnUruguay la mayora requerida para rechazar el veto es 3/5 de los miem-bros de cada cmara en una sesin conjunta del Congreso. En Ecuador es2/3 de los miembros del Congreso, pero la votacin para rechazar el veto

total slo puede programarse para un ao despus, mientras que las obser-vaciones pueden ser anuladas dentro del mes de haber sido introducidas15.En ambos pases, si ninguna votacin se lleva a cabo dentro de los treintadas, todas las modificaciones introducidas por el ejecutivo se consideran

aprobadas. Este procedimiento se presenta como Juego 7 en el Apndice.Hemos presentado los detalles de los procedimientos de veto vigentes endieciocho pases latinoamericanos. Qu puede lograr el presidente bajo cadaestructura institucional? Los resultados para cada pas se resumen en el Cuadro 1.Ellos reflejan la interaccin resultante entre las ramas de gobierno que se presen-ta en los juegos expuestos previamente. El Cuadro indica si el presidente tienepoderes de control de agenda condicionales (esto es, el derecho de introducirobservaciones a los proyectos vetados), y la ltima columna especifica el resulta-do que se obtiene segn nuestra exposicin terica y nuestra revisin de los

procedimientos de cada pas. En los tres primeros casos es el congreso quienhace una propuesta al ejecutivo. En los otros casos el ejecutivo le devuelve alcongreso una versin modificada, ya sea parcialmente objetada (X) o con ob-

Diputados (artculos 167-172) y del Senado (artculos 187 y 188), y comunica-cin personal con Carlos Carmona y Patricio Navia.

14 Para Uruguay, ver los artculos constitucionales 137-140, y comunicacin perso-nal con Juan Andrs Moraes. Para Ecuador, ver los artculos constitucionales 152 y

153, y comunicacin personal con Andrs Meja Acosta.15 Ambos presidentes tienen 10 das para vetar la legislacin aprobada por el congreso.



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servaciones (Y). Los pases estn ordenados segn el poder que posee el presi-dente en la fase final del proceso legislativo (de menor a mayor).

Nuestro argumento, esto es que los presidentes pueden afectar la agen-

da legislativa las opciones disponibles enfrentadas por los miembros delcongreso en la votacin de un proyecto de ley ordinario incluso cuando serequiere una mayora absoluta para rechazar el veto, cuestiona los hallazgosde trabajos anteriores sobre el poder de veto. La mayora de los anlisis sobrelas reglas de veto (y los rankingsasociados a ellas) se han enfocado en qu tanalto es el umbral requerido para superar el veto, sin considerar las ventajasderivadas del poder de introducir observaciones y los resultados alcanzadosen caso que el congreso no emprenda accin alguna. Por ejemplo, Shugart yCarey, en uno de los trabajos ms influyentes escritos en los ltimos veinteaos sobre las instituciones polticas latinoamericanas, afirman que cuandono se requiere una mayora ms grande para rechazar el veto del presidenteque para aprobar la propuesta original (...) el proceso no constituye un eficazpoder de veto del ejecutivo, tal como normalmente se lo entiende. Ms bien,constituye un proceso formal a travs del cual los presidentes pueden apelaral publico (Kernell 1986) con sus objeciones a una legislacin en particular,forzando al congreso a reenfatizar su apoyo a un proyecto (1992: 136). Peroen realidad, todos los presidentes latinoamericanos que enfrentan un umbral

no mayor a una mayora absoluta para superar el veto pueden devolver unapropuesta modificada al congreso (sea a travs de un veto parcial o una obser-vacin), y en consecuencia tienen ms opciones que la defensa pblica delstatu quo. En la primera seccin del artculo se ofrecieron las razones tericasde la importancia de esta institucin. En la seccin siguiente se presentan trescasos de vetos legislativos para ilustrar nuestro argumento de que esta prerro-gativa tiene consecuencias reales sobre la poltica pblica, incluso en aquelloscasos donde no se requiere una mayora calificada para superar el veto.

Nuestro anlisis muestra tambin que varios pases tpicamente conside-

rados con dbiles poderes de veto (por ejemplo, Uruguay, Per y El Salvador),en realidad han otorgado a sus presidentes una autoridad sustancial al permitir-les introducir observaciones a un proyecto de ley vetado. Por ejemplo, en unestudio reciente Shugart y Haggard (2001) colocan al presidente uruguayo en-tre los ms dbiles en trminos de poderes de veto a pesar del derecho que tienede realizar observaciones, que si el congreso no acta el resultado que se obtienefavorece a su contrapropuesta, y que el umbral requerido para rechazar su pro-puesta es 3/5. Para mostrar cmo este dispositivo institucional afecta las op-

ciones legislativas, en la prxima seccin se proporciona un ejemplo de un pro-yecto de ley vetado por el presidente uruguayo.



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El Cuadro 2 ofrece una comparacin entre nuestro ndice y tres ndicesalternativos derivados de los trabajos de Shugart y Carey (1992), Shugart yHaggard (2001) y Payne et al. (2002). Los pases estn ordenados en trminos

de la autoridad que posee el presidente para afectar la agenda legislativa en laltima fase del proceso legislativo cuanto mayor es la autoridad proporciona-da por las reglas de veto, ms baja es la posicin que ocupa el pas en el cua-dro. Nuestro anlisis de los poderes de veto prioriza qu tan amplio es elpoder del presidente para reescribir la legislacin. De este modo, aquellos pasesque permiten observaciones a los proyectos vetados son posicionados inmedia-tamente debajo de aqullos que slo permiten el veto parcial. Estos ltimos, asu vez, son colocados debajo de aqullos que limitan al presidente a ejercer sloel veto total. Entre los pases que permiten observaciones y vetos parciales, aquelloscasos que permiten alcanzar resultados que favorecen al presidente si el congre-so no acta (esto es, la promulgacin automtica, por default, de un proyecto deley modificado) han sido colocados ms abajo en el cuadro. Y dentro de esteltimo grupo, colocamos en una posicin ms baja (esto es, tienen un podermayor) a los pases que requieren umbrales ms altos para rechazar el veto pre-sidencial. Tal como puede apreciarse, nuestro ranking es evidentemente dife-rente no hay ninguna asociacin estadstica presente. Las diferencias entrenuestro ndice y el de Shugart y Carey pueden estar, en parte, afectadas por

algunos pocos cambios constitucionales que ocurrieron durante los aos no-venta, pero los otros dos son anlisis recientes. Este desacuerdo es relevante, porsus implicaciones, para aquellos estudios ms amplios que busquen compararla influencia institucional relativa de los presidentesvis--vislos congresos. Dadala forma en que los incentivos en la ltima fase del proceso legislativo reflejan laselecciones que se hicieron al comienzo del juego legislativo, las prerrogativas deveto de los presidentes son de suma importancia.

En resumen, se ha mostrado cmo en la mayora de los pases de Am-rica Latina las reglas de veto tienden a dotar a los presidentes con mucho ms

que poderes negativos o reactivos. En efecto, les proporcionan adems unpoder de agenda positivo en una etapa crucial del proceso legislativo. En laprxima seccin se presentan tres casos de vetos legislativos para ilustrar lasventajas y restricciones generadas por las diferentes instituciones.

Poderes de veto y proceso legislativo

Nuestro anlisis ha enfatizado la autoridad del presidente en la aproba-cin final de la legislacin y se ha focalizado en el estudio de los procedimien-



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tos que permiten al presidente introducir observaciones a los proyectos vetados.Hemos especificado los posibles resultados para cada pas segn la existencia deeste poderoso, pero an desapercibido, dispositivo institucional. En esta sec-

cin se presentan tres casos de vetos legislativos que ilustran la interaccin entreel ejecutivo y la legislatura bajo diferentes reglas. Los casos analizados corres-ponden a Uruguay, El Salvador y Argentina. Por qu estos pases? Por un lado,porque muestran diferentes grados de autoridad presidencial; y por otro, por-que permiten disipar algunos equvocos sobre el poder de veto en estos pases.

El presidente uruguayo goza de una gran ventaja procedimental unavez que el proyecto llega a su escritorio, situacin que se presenta contraria alsaber establecido, como puede verse en el Cuadro 2. El primer caso presentaevidencias de esa ventaja en ocacin del tratamiento de un proyecto de ley depresupuesto decisivo. En el segundo caso se muestra cmo un presidente do-tado con un poder de veto aparentemente inocuo puesto que puede serrechazado por una mayora absoluta puede de hecho utilizar las observa-ciones para realizar modificaciones sustantivas. Finalmente, se examina el casode una polmica ley de patentes en Argentina. Este caso muestra a un presi-dente, generalmente considerado como portador de un poder de veto muypoderoso, limitado por su incapacidad para introducir observaciones. El pre-sidente est obligado a negociar en varias instancias, y enfrentar demoras,

confrontaciones y cambios, que hubiera podido evitar de haber tenido lafacultad de hacer observaciones. Aunque el relato muestra que el presidenteha tenido xito con las modificaciones en todos los aspectos controvertidos,es un caso en el que el presidente realmente quiso imponer cambios (modifi-caciones concretas en lugar de supresiones) que habran sido aceptados poruna mayora del congreso, aunque bajo las reglas vigentes se tuvo que limitara enviar un nuevo proyecto. El acuerdo eventualmente es alcanzado, pero esun compromiso diferente al que se habra logrado bajo el procedimiento deintroducir observaciones (es decir, es menos favorable al presidente).

Las ventajas de las observaciones y de resultados favorablespordefault: el proyecto de presupuesto quinquenal (2000-2004)en Uruguay

El proyecto de presupuesto quinquenal que lleg al Congreso uruguayoel 31 de agosto de 2000, era un proyecto mnibus complejo que inclua variosimpuestos y disposiciones de gastos, y el financiamiento para agencias del go-

bierno y varios programas nacionales populares. La Cmara de Diputados loaprob el 19 de octubre de 2000, despus de cuatro das de debate y siendo el



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ltimo da permitido por las reglas. La versin aprobada modific el proyectodel presidente en varios aspectos, siendo el ms importante la eliminacin de lasdisposiciones para disminuir exenciones al impuesto al valor agregado y otros

impuestos bancarios y comerciales, las restricciones al aumento del impuesto altrabajador autnomo, y el rechazo de un nuevo impuesto en los servicios depaquetes postales inferiores a $50 afectando aproximadamente $40 millo-nes de los ingresos que el gobierno pretenda. El proyecto recibi el apoyo dela alianza gobernante el Partido Colorado (PC) y el Partido Nacional (PN), que juntos tenan cerca del 55 por ciento de los escaos de la cmara. Laoposicin, que apoy muchas de las disposiciones particulares del proyecto,estaba conformada por el Frente Amplio (FA), que posea el contingente legis-lativo ms numeroso en ambas cmaras, y Nuevo Espacio (NE), un partidoms pequeo, ambos situados a la izquierda de la coalicin gobernante.

Despus que el proyecto de presupuesto fuera enviado al Senado, tuvolugar un evento significativo. El ejecutivo agreg 156 artculos adicionales a unya extenso proyecto de aproximadamente 500 artculos, cambiandosignificativamente la primera versin enviada a la cmara baja. Adems, el Senadointrodujo modificaciones antes de comenzar la votacin el 8 de diciembre de2000. A medida que se acercaba la fecha lmite de cuarenta y cinco das, elSenado se vio envuelto en una carrera contra reloj y aprob los ltimos 378

artculos, sin debate, slo ocho minutos antes de la medianoche de la fechalmite. Nuevamente, el proyecto fue aprobado con el apoyo de la coalicin gober-nante, y muchas disposiciones particulares recibieron el apoyo de todos los parti-dos. El proyecto retorn luego a la Cmara de Diputados, que procedi a aprobarla versin del Senado en una votacin realizada el 21 de diciembre de 2000.

Una vez que el presidente recibi el nuevo proyecto de presupuesto,lo vet y present treinta y cuatro observaciones a treinta y siete artculos(treinta y dos referidas cada una a un artculo mientras que las otras inclu-yeron cambios a un conjunto continuo de dos y tres artculos). Los cambios

se referan a polticas impositivas, salarios, planes de estudios de las escue-las, beneficios y fondos para varios programas del gobierno, e incluyeron laeliminacin de ciertas partes del texto, agregados a los artculos y reescrituradel texto (sustituciones). Segn la Constitucin, los legisladores tenan treintadas para rechazar el veto; de no hacerlo, todos los cambios presidenciales alproyecto de presupuesto se convertiran en ley16.

16 Como fue sealado con anterioridad, el Congreso necesita el voto de 3/5 de los

miembros de cada cmara en una sesin conjunta (55 diputados y 18 senadores)para superar las observaciones presidenciales.



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Los cuatro partidos en el Congreso acordaron convocar a una AsambleaGeneral (una sesin conjunta) y reunirse en la comisin de presupuestopara discutir las acciones del Congreso en relacin con los cambios realiza-

dos por el presidente. Las transcripciones de la reunin de la comisin mues-tran que los legisladores discutieron y votaron slo sobre nueve de las treintay cuatro observaciones. En seis artculos votaron por unanimidad para re-chazar las modificaciones del ejecutivo. El PN busc conseguir el apoyopara rechazar otra observacin (al artculo 118), pero ningn partido loapoy. El FA busc apoyo para rechazar otras dos enmiendas (a los artculos583 y 597), pero ningn otro partido apoy la solicitud. La Asamblea Ge-neral se reuni finalmente el 14 de febrero de 2000 y vot en forma unni-me para rechazar seis de los cambios introducidos por el presidente. Debidoa que no tom ninguna accin para las otras veintiocho modificaciones,stas se promulgaron como parte del presupuesto17.

El veto al presupuesto quinquenal es representativo de la amplia dis-crecin otorgada al presidente uruguayo. Muestra cmo las observacionesfueron utilizadas por el presidente para realizar mejoras significativas envarias reas de poltica, mitigar los cambios del Congreso no deseados, ylograr que la mayora de sus modificaciones se promulgaran como ley. Comomuestra el ejemplo, la mayor parte de su contrapropuesta se convirti en

ley por defaultes decir, el presidente no tuvo que construir una mayoralegislativa para obtener la aprobacin de su propuesta.

Observaciones sin rechazo por mayora calificada:el proyecto sobre la Oficina Nacional de Auditora en El Salvador

En julio de 2002 el interventor y auditor general de El Salvador,Hernn Contreras, anunci a los miembros de la Asamblea Legislativa unapropuesta para modificar la ley que regula la Oficina Nacional de Auditora

(ONA). El proyecto se envi formalmente varias semanas despus por sietelegisladores, incluyendo miembros de ARENA (el partido del presidente),democristianos (PDC), y el presidente de la cmara, Ciro Zepeda, miem-bro del Partido de la Conciliacin Nacional (PCN). El proyecto incluatreinta y seis reformas a la legislacin hasta entonces vigente.

El proyecto en su gran mayora no era controvertido, pero haba unadisposicin que resultaba particularmente polmica. Se trataba del artculo

17

Durante el debate, el Frente Amplio expres su apoyo a otros 5 cambios presiden-ciales no discutidos en la comisin (114, 185, 319, 354 y 546-547).



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46 que se refera a la naturaleza pblica de las investigaciones de la agencia.El statu quo se basaba en la legislacin aprobada en 1995 que estableca quecualquier persona poda ir a la ONA y tener acceso a cualquier informe de

investigacin sobre funcionarios pblicos. El artculo 46 del nuevo proyec-to buscaba cambiar la ley restringiendo el acceso pblico a cualquier inves-tigacin hasta despus que el proceso judicial estuviera terminado y el acu-sado fuese encontrado culpable o declarado libre de culpa y cargo. Si elproyecto era aprobado, el pblico (es decir, la prensa, las ONGs y los parti-dos de oposicin) ya no estara informado sobre las investigaciones de co-rrupcin en proceso. Debido a que en El Salvador los procesos judicialesson largos y a menudo quedan irresueltos, los opositores sealaron que elcambio propuesto protegera a los funcionarios pblicos corruptos y des-alentara la transparencia gubernamental.

Las acciones de la ONA haban generado hasta ese momento varios con-flictos, debido a que los periodistas y las ONGs buscaban pero rara vez conse-guan informacin sobre los centenares de investigaciones de corrupcin pbli-ca emprendidas en los aos recientes18. La ONA haba sido muy activa desdesu creacin, con ms de cuatro mil irregularidades comprobadas. A pesar delos casos destapados, la oficina fue puesta en jaque por una controversia a razde que ex directores fueron acusados de malas prcticas por la oposicin19.

El 26 de septiembre de 2002, la Asamblea Legislativa de El Salvadoraprob el proyecto de reforma de la Oficina Nacional de Auditora con elnuevo artculo 46 intacto. El proyecto recibi el apoyo de los partidos decentro derecha ARENA, PCN y PDC y el centrista CDU, recibiendo untotal de cincuenta votos (sin ningn registro de votacin). El izquierdistaFMLN fue el nico partido en votar en contra de la propuesta20. Poco des-pus de la aprobacin, varios crticos comenzaron a hacer lobbysobre el pre-sidente para que la vetara. Representantes de la Asociacin de PeriodistasSalvadoreos (APES) se reunieron con el ejecutivo y reclamaron el veto. Pero

los crticos de la propuesta no slo eran periodistas y miembros de la oposi-

18 El Mundo, San Salvador, 18 de octubre y 8 de noviembre de 2002.19 A modo de ejemplo, el ex interventor y lder del PCN, Cruz Zepeda, fue forzado a

dar un paso al costado como director de la ONA en 1989, enfrentando acusacio-nes de corrupcin.

20 La composicin de la Asamblea Nacional en ese momento era la siguiente: ARE-NA, 28 diputados; PCN, 16; CDU, 5; PDC, 5; y FMLN, 31. El presidente perte-neca al partido ARENA, que estaba en minora. Una coalicin informal entre los

derechistas ARENA y PCN y los democristianos del PDC haba conducido a unacuerdo para rotar en la direccin de la Asamblea.



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cin del FMLN, sino tambin el procurador general, quien pblicamenteconden la aprobacin del polmico artculo21.

El presidente Flores vet el proyecto el 16 de octubre de 2002. Lo

devolvi al Congreso con una observacin que modificaba el artculo 46.Cuando el presidente devuelve un proyecto con una observacin, la Asam-blea Nacional puede aceptarlo con el voto de la mayora de los presentes opuede intentar rechazarlo con una votacin de ms de la mitad del total delos miembros. Debe resaltarse que en El Salvador el veto total habra reque-rido una mayora calificada de 2/3 para rechazarlo; sin embargo, el presi-dente quiso darle forma al contenido del proyecto, en lugar de preservar elstatu quo, por eso escogi realizar una observacin a pesar de que exista unumbral ms bajo para la anulacin de la misma.

El presidente reescribi el artculo, especificando que la ONA ten-dra que hacer informes pblicos sobre los funcionarios acusados cuandohubiera prueba de irregularidades relevantes. El presidente argumentque el statu quo era problemtico porque daba a los funcionarios de laONA el poder para usar polticamente las investigaciones en curso; sinembargo, tambin critic el proyecto del Congreso porque desde su puntode vista iba demasiado lejos al restringir el acceso pblico a las investigacio-nes de la ONA22. La observacin presidencial, al mismo tiempo que limita-

ba el acceso permitido bajo la legislacin vigente, dejaba efectivamente enmanos de la ONA la decisin de hacer pblicas las investigaciones.El partido del presidente (ARENA) sali en apoyo de la versin en-

mendada, mientras que el partido del interventor de la ONA (PCN) parecaindiferente, argumentando que la observacin era sustantivamente similar alartculo originalmente aprobado por el Congreso. El PDC, que durante eldebate del Congreso haba propuesto sin xito una enmienda para permitirun mayor acceso pblico, tambin se mostr de acuerdo con la observacin.

A comienzos de diciembre la versin enmendada del artculo 46, enviada

por el presidente a la Asamblea Legislativa, fue aprobada con el apoyo de ARENA,PCN y PDC, en una votacin que no qued registrada ni se public en losmedios de comunicacin. El presidente, que exitosamente atenu una modifica-cin no deseada, promulg el nuevo proyecto el 18 de diciembre de 2002.

En este ejemplo, un presidente dotado del poder para hacer observa-ciones enmend exitosamente un proyecto polmico, a pesar de ser vulne-rable a un rechazo de su enmienda por una mayora absoluta de los miem-

21

El Diario de Hoy, San Salvador, 28 de septiembre de 2002.22 La Prensa Grfica, San Salvador, 19 de octubre de 2002.



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bros del Congreso. El presidente no solamente enfrent el posible rechazode su enmienda por una mayora absoluta sino tambin la posible inaccindel congreso (= SQ). A travs de un uso inteligente de la observacin, el

presidente Flores pudo atenuar los cambios no deseados y obtener el apoyode una mayora legislativa para promulgar una propuesta alternativa.

Ventajas y lmites del veto parcial:el proyecto de patentes durante el gobiernode Menem en Argentina

En octubre de 1991 el presidente argentino Menem (1989-1999) enviun proyecto de ley de patentes a la cmara baja. El proyecto inclua una modi-ficacin de la Ley de Medicinas promulgada a mitad del siglo XIX, que eraconsiderada por el gobierno como obsoleta y un impedimento a la inversinextranjera en la industria. Despus que el proyecto ingres en la Cmara deDiputados, los miembros de la comisin y los legisladores de la mayora delPartido Justicialista (PJ) expresaron pblicamente su oposicin, aduciendo, en-tre otras cosas, que un requisito previo para una nueva ley de patentes era ellevantamiento de las barreras agrcolas en los pases desarrollados. Sin habersalido de la comisin, el proyecto fue retirado a principios de 1993. La siguiente

jugada del ejecutivo fue entonces enviar el proyecto de ley de patentes al Senado(tambin controlado por el partido del presidente, el PJ), el cual inici en mayode 1993 una serie de reuniones pblicas con varios grupos de inters, acadmi-cos y el Ministro de Economa. El proyecto de ley era muy polmico y enfrenta-ba a las compaas farmacuticas locales y a otros industriales, quienes enfatizabanlas consecuencias de precios ms altos y monopolios extranjeros, contra las com-paas farmacuticas extranjeras con funcionamiento en el pas, que estaban res-paldadas por la diplomacia de Estados Unidos, Alemania y otros pases europeos.

El proyecto fue aprobado por el Senado en julio de 1994. Las modifica-

ciones ms polmicas introducidas por los miembros de la cmara alta fueron:

1- un perodo de transicin que demoraba los pagos de derechos depropiedad sobre los medicamentos durante ocho aos;

2- el requerimiento de iniciar la produccin local o en el Mercosur des-pus de tres aos de tener una licencia;

3- una serie de requerimientos para evitar prcticas monoplicas, queincluan vender medicamentos a precios razonables para conservar

la propiedad de las licencias y producir el artculo con exclusividaddurante tres aos;



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4- una disposicin que permita excepciones al pago de patentes para losnuevos descubrimientos farmacuticos que ofrecieran beneficios sig-nificativos para la salud de las personas; y

5- disposiciones relativas a la organizacin, tareas y control de la agenciacon autoridad sobre los derechos de patentes, que incluan la capaci-dad de la agencia de cuestionar patentes, y el establecimiento de unacomisin bicameral para vigilar su funcionamiento.

El gobierno, por su parte, pretenda el reconocimiento de nuevas pa-tentes, un rgimen de pagos de derechos de propiedad que empezara a regir alao siguiente, pocas exenciones a la distribucin forzada de patentes, ningu-na produccin local obligatoria, y un rol ms importante para el poder ejecu-tivo en todo el proceso. El principal partido de oposicin, el partido Radical(UCR), haba presionado por un perodo de transicin ms largo, pero laversin del PJ finalmente prevaleci, estableciendo el comienzo de los pagosde derechos de propiedad ocho aos despus, en 2003. La cmara baja apro-b el proyecto tal como lleg del Senado, en marzo de 1995 (Ley 24.481).

A pesar de las advertencias del Congreso en sentido contrario, elpresidente Menem vet el proyecto de ley. El ejecutivo introdujo 16objeciones, eliminando 9 artculos ntegramente y algunas partes de

otros 7 artculos, de un proyecto compuesto por un total de 105 artcu-los. El veto parcial introdujo cambios en las cinco reas polmicas men-cionadas previamente.

El Senado vot en contra del veto del presidente a mediados de mayo.Era la primera vez que el Congreso argentino utilizaba semejante procedi-miento desde la promulgacin de la Constitucin de 1994, y fue considera-do un hecho histrico. Los senadores votaron para rechazar algunas obje-ciones, aunque dejaron otras en pie. En la sesin plenaria los senadoressuperaron los 2/3 requeridos para insistir con 9 artculos referidos a los

puntos 1, 3, 4 y 5 mencionados previamente. No obstante, el Senado noinsisti con la disposicin que exiga la fabricacin local de medicamentos(punto 2), ni tampoco en otros aspectos menores relacionados con exencio-nes. La Cmara de Diputados vot despus durante ese mismo mesdel mismo modo en que lo haba hecho la cmara alta23.

23 El ministro de Economa Domingo Cavallo atac a los legisladores por rechazaresos cambios, acusndolos de ser vctimas de las presiones de industriales y farma-

cuticos argentinos (esto es, la Unin Industrial Argentina y la Cmara Industrial deLaboratorios Farmacuticos Argentinos).



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Poco despus de que el proyecto fuera aprobado, el presidente co-menz a dialogar con legisladores del PJ sobre un nuevo proyecto que in-troducira cambios a la controvertida legislacin. A principios de junio el

senador Molina, presidente de la Comisin de Salud, anunci un acuerdoen torno a una nueva legislacin (Ley Correctiva). El nuevo proyecto intro-duca cambios importantes: estableca un perodo de transicin de cincoaos para comenzar con el pago de derechos de propiedad a las compaasfarmacuticas extranjeras, reduciendo as tres aos el calendario original(punto 1); alteraba la modalidad de designacin del consejo directivo de laagencia a cargo de las patentes (INPI) pasando del Senado a estar enmanos del presidente, modificaba el sistema de reclamos desplazndoloal poder judicial, y cambiaba los agentes de control desde una comi-sin bicameral a la oficina del auditor general (punto 5); por ltimo,eliminaba exenciones para los nuevos descubrimientos farmacuticos queofrecieran beneficios significativos a la salud de las personas (punto 4). Elnuevo proyecto fue aprobado por el Senado (julio de 1995) y la cmara baja(septiembre de 1995) con el apoyo de la mayora del PJ, y de este modo elpresidente lo promulg sin veto alguno.

En este caso particular, el presidente argentino mejor su posicinrechazando ciertas disposiciones e introduciendo una nueva propuesta (ms

consensuada). Las reglas le impusieron lmites que lo obligaron a presentarun nuevo proyecto que estaba sujeto, una vez ms, a posibles modificacio-nes del Congreso. En cambio, si el presidente hubiera podido introducirdesde el comienzo sus modificaciones como observaciones (las que debenser aceptadas o rechazadas), creemos que habra tenido ms xito. De todosmodos, el poder de veto del ejecutivo en Argentina es poderoso, pero esms restrictivo para el presidente que el poder para realizar observaciones.

Conclusin

Este artculo ha examinado los diversos procedimientos de veto utili-zados en Amrica Latina. El anlisis demuestra que las diferencias en losdetalles institucionales son importantes, ponindose nfasis en las venta-

jas que otorga un tipo especfico de poder: las observaciones presidenciales.Aunque esta prctica est presente en la mitad de los pases latinoamerica-nos, no ha sido examinada por los analistas.

Contrariamente al punto de vista convencional, el poder de veto enAmrica Latina est frecuentemente acompaado de la facultad de hacer



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observaciones, lo que le otorga al presidente poderes de agenda significati-vos. Demostramos adems por qu sta es una prerrogativa fundamentalincluso cuando la contrapropuesta del presidente puede ser rechazada por

una mayora absoluta. En general, los diseos constitucionales latinoameri-canos confieren a los presidentes tanto poderes negativos como positivos enla fase final del proceso legislativo. Los juegos implicados por las diferentesreglas revelan qu tan lejos pueden llegar los presidentes, y muestran porqu la facultad de hacer sugerencias positivas a los proyectos vetados lepermite al presidente una mayor discrecin que el ms conocido veto total.Estos hallazgos nos llevan a reevaluar los anteriores diagnsticos sobre elpoder presidencial en Amrica Latina, que tienden a dar un peso considera-ble a los umbrales requeridos para rechazar el veto pero que ignoran elpoder que tienen algunos presidentes para hacer observaciones as como losresultados por defaultque las reglas generan. Nuestro anlisis conduce aresultados que no tienen prcticamente ninguna correlacin con los ndicespresentados por la literatura previa. Por qu resulta significativo saber si,por caso, Uruguay y El Salvador tienen presidentes ms fuertes, como no-sotros sugerimos, y no tan dbiles, como indican otras clasificaciones? Por-que si los presidentes de Uruguay y El Salvador tuvieran un poder de vetodbil, sus preferencias probablemente tendran un impacto considerable-

mente menor sobre la legislacin y el congreso sera capaz de rechazar susvetos, tal como parecen insinuar los anlisis anteriores. An ms, examina-mos ejemplos histricos que corroboran nuestras expectativas de que esospresidentes son capaces de influir significativamente en las polticas. La com-prensin del impacto de la estructura institucional en la fase final del proce-so legislativo nos llevara a tener expectativas muy diferentes cuando existeun conflicto entre el congreso y el presidente.

Hemos presentado aqu un modelo terico, as como alguna evi-dencia que lo corrobora, de cmo los presidentes influyen en los resulta-

dos legislativos. Sin embargo, el anlisis emprico es anecdtico. La nece-sidad ahora consiste en realizar una comparacin sistemtica de la inci-dencia del poder de veto sobre los resultados legislativos en diferentespases con el propsito de evaluar qu tan frecuente es el uso de estosprocedimientos, as como el efecto de las disposiciones institucionalesque hemos descrito en este artculo.



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FIGURA 1

Veto total

El presidente con poder de veto total puede restringir el resultado de W(SQ) a Q(SQ).

FIGURA 2

Observaciones

El presidente con el poder de hacer observaciones puede seleccionarsu alternativa preferida del conjunto permitido por las reglas.



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CUADRO 1Procedimientos de veto y control de agenda condicional

Nota: aEn El Salvador el umbral requerido para rechazar el veto total es de 2/3 de los votos.



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CUADRO 2Comparacin de los rankings de pases segn los poderes

de veto del presidente

Nota: Los tres rankingsalternativos reflejan el resultado de sumar los valores de lasvariables de veto parcial y total, como lo establecen los autores. Los tres trabajosincluyen variables institucionales adicionales en sus ndices agregados del poder presi-

dencial total. Los pases estn ordenados de menor a mayor poder presidencial. Losresultados de la correlacin de Spearmean aparecen debajo de los rankingsde pases.



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Tsebelis, George (1994) The Power of the European Parliament as a Conditional

Agenda-Setter, enAmerican Political Science Review, Vol. 88, N 1.


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Resumen

Diez presidentes latinoamericanos poseen unpoder que no ha recibido an la atencin quemerece: la facultad de hacer sugerencias posi-

tivas a proyectos vetados. Estas observacio-nes vuelven al congreso para una nueva vo-tacin. A veces la versin presidencial del pro-yecto se convierte automticamente en ley si

el congreso no emprende ninguna accin, ypuede requerir una mayora calificada para seranulada. Los autores analizan los procedimien-tos de veto en dieciocho pases latinoamerica-

nos y argumentan que el poder de realizarobservaciones aumenta significativa-mente elpeso del presidente en el proceso legislativo.

Palabras clave

Amrica Latina - poder ejecutivo - poder de veto - observaciones - proceso legislativo

Abstract

Ten Latin American presidents have a powerthat has not received the study that itdeserves: the ability to make positivesuggestions to vetoed bills. Theseamendatory observations return to Congressfor a final round of voting. Sometimes thepresidential version of the bill becomes the

default alternative automatically and mayrequire qualified majorities to be overturned.The authors analyze veto procedures ineighteen Latin American countries and arguethat amendatory veto power significantlyincreases presidential weight in legislativedecision making.

Key words

Latin America - executive power - veto power - amendatory observations - legislativedecision making



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George Tsebelis y Eduardo AlemnGeorge Tsebelis y Eduardo Alemn

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poderes de agenda condicionales en américa latina - george tsebelis, eduardo alemán

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