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POBREZA, EMPLEO YDESARROLLO SOCIALEN EL ECUADOR:EVOLUCIÓNRECIENTE YPERSPECTIVAS
Carlos Larrea (*)
1. Introducción
El desarrollo social en el Ecuador, tra-dicionalmente débil, enfrenta nuevosobstáculos en el contexto actual, ca-racterizado tanto por un prolongadoestancamiento económico como porel incremento de la desigualdad so-cial y la pobreza. Aunque el país man-tuvo un elevado crecimiento por variasdécadas hasta la crisis de los añosochenta, sus efectos redistributivosfueron débiles y no condujeron a unasignificativa integración social. En losúltimos tres lustros, el país ha atrave-sado por un proceso de ajuste largo,tardío e inconcluso, sin haber alcan-zado una recuperación de su creci-miento. A los limitados resultados eco-nómicos del proceso de ajuste se aña-de su elevado costo social. En la ac- (*) Profesor de FLACSO Ecuador y consultor
del Proyecto de Modernización del Estado.
tualidad, los principales desafíos se vin-culan no solamente con la definición deuna estrategia que posibilite una inte-gración estable del país en el actualcontexto internacional, sino también conla equidad social y sustentabilidad am-biental del crecimiento.
La experiencia ecuatoriana ilustra losobstáculos al desarrollo social que hanprevalecido, inclusive en etapas deprolongado crecimiento económico, enalgunos países pequeños de Améri-ca Latina con menor desarrollo relati-vo. Además plantea las dificultadesactuales, tanto para la superación dela crisis, como para el desarrollo so-cial, que enfrentan algunos países dela región, con economías tradiciona-les, escasamente diversificadas, y al-tos niveles de inequidad.
El objetivo de este trabajo es presen-tar los antecedentes históricos, la evo-lución reciente y las perspectivas deldesarrollo en el Ecuador, con énfasisen sus aspectos sociales, particular-mente pobreza, empleo, distribucióndel ingreso y educación. La experien-cia ecuatoriana es ilustrativa sobre los
límites económicos y sociales de laactual estrategia de desarrollo, y lanecesidad de opciones alternativaspara algunos países de la región conrasgos similares.
2. El contexto histórico
Hasta 1970, la estructura socio-eco-nómica ecuatoriana presentaba algu-nas características centrales que hanincidido sobre la evolución posterior dela pobreza, el empleo, y la distribucióndel ingreso. Su sector exportador, con-formado principalmente por tres pro-ductos agrícolas tropicales - banano,café y cacao - presentaba ventajascomparativas tradicionales, basadasen la amplia disponibilidad de manode obra barata no calificada y en losfavorables recursos naturales. Desdela época colonial, en el sector rural haexistido un extenso sector tradicional,con una economía de subsistencia,conformado principalmente por la po-blación indígena. La elevada concen-tración en la tenencia de la tierra, que
ha impedido una distribución másequitativa de los beneficios del creci-miento, ha incidido históricamente so-bre la pobreza de la mayor parte de lapoblación rural. En estas condiciones,el mercado de trabajo ha mantenidouna masiva sobreoferta de mano deobra no calificada, y el subempleo es-tructural y la baja productividad de lossectores tradicionales han conducidoen la persistencia de la pobreza. Lascondiciones sociales (y económicas)del Ecuador se ubicaban entre las másatrasadas de América Latina.
A partir de 1972 el Ecuador se convir-tió en exportador de petróleo, y duran-te la década siguiente experimentó uncrecimiento económico ubicado entrelos mayores de América Latina. Elauge petrolero transformó rápida yprofundamente este contexto tradicio-nal. El estado apropió y redistribuyó lamayor parte de los excedentes, con-virtiendo a las políticas públicas en elelemento clave de la estrategia dedesarrollo económico y social. Esta sebasó en un modelo de sustitución deimportaciones y modernización agro-pecuaria. La amplia disponibilidad de
capital y de divisas, alimentada por losexcedentes petroleros, permitió unamplio flujo de créditos subsidiados, ycondujo a la adopción de tecnologíascapital-intensivas. Aunque el ingresopor habitante se duplicó entre 1972 y1982, el crecimiento se concentró so-bre todo en la manufactura (9 % anualentre 1972 y 1982) y la construcción(5.2 %), mientras la producción agro-pecuaria por habitante se mantuvoestancada. Paralelamente, se produje-ron rápidos procesos de urbanización,crecimiento del sector público y de losestratos medios en las ciudades.
Las políticas sociales condujeron aimportantes avances en educación,salud y dotación de infraestructurabásica. Mientras la tasa de analfabe-tismo declinó, entre 1974 y 1982, del23.7 % al 14.8 %, la escolaridad me-dia de la población ascendió de 3.6 a4.7 años. La esperanza de vida ascen-dió de 58.9 años en 1970-75 a 64.3años en 1980-85, y la mortalidad in-fantil descendió significativamente. Seprodujeron importantes avances enelectrificación rural y en la dotación deagua potable y alcantarillado. Sin
embargo, la generación de empleo fuemuy limitada, hasta el punto de que,pese al elevado crecimiento económi-co, los porcentajes de asalariados enla PEA declinaron tanto en el área ur-bana como en la rural. En efecto, en-tre 1974 y 1982 este porcentaje cayódel 67.2 al 65.7 % en las ciudades,mientras en el sector rural cayó del40.1 % al 38.5 %. En el caso particularde la agricultura, se produjo una reduc-ción, en números absolutos, de aproxi-madamente 100.000 empleos asalaria-dos, equivalentes a un tercio del total.Hacia 1980, según PREALC, el 62 %de la PEA estaba subempleada.
En este contexto, los efectos socialesdel acelerado crecimiento y la diversi-ficación de la economía durante elauge petrolero, se vieron limitados porla reducida generación de empleo pro-ductivo en el sector moderno, y poruna estrategia de desarrollo, basadaen la adopción de una tecnología ca-pital-intensiva, que favoreció despro-porcionadamente al sector formal ur-bano. Ante la ausencia de otras políti-cas de redistribución del ingreso, y lalimitada aplicación de la reforma agra-
ria, prevalecieron sin cambios signifi-cativos tanto las elevadas desigualda-des sociales, principalmente respectoal sector rural, como la elevada con-centración del ingreso y los recursosproductivos. Sin embargo, la expansiónde las clases medias urbanas, vincula-da al auge petrolero, redujo la tradicio-nal polaridad de la estructura social.
El crecimiento económico y la expan-sión del sector público durante losaños 70 fueron financiados no sola-mente por los ingresos petroleros, sinotambién por la elevada disponibilidadde créditos externos. La deuda exter-na ascendió así de 513 millones dedólares en 1975 a 6.633 en 1982, al-canzando uno de los niveles más crí-ticos en la región.
Hacia 1982, cuando la crisis de la deu-da y otros factores externos desfavo-rables condujeron al fin del auge eco-nómico, Ecuador mantenía un sectorexterno predominantemente primario,poco diversificado, y estructurado so-bre las ventajas comparativas tradicio-nales ya mencionadas; prevalecían unagudo problema de subempleo, y una
estructura social altamente polarizada.
La estrategia de desarrollo implemen-tada durante el auge petrolero no so-lamente se mostró frágil e insustenta-ble en el mediano plazo. El surgimien-to de condiciones externas desfavo-rables en la década de los ochentamostró además las rigideces de laeconomía para adaptarse a las nue-vas condiciones, derivada de factorescomo la “enfermedad holandesa”. Porúltimo, los limitados avances en elcampo social evidenciaron las dificul-tades de transformar el crecimientoeconómico en desarrollo.
3. Crisis y ajuste estructural des-de 1982
A partir de 1982 la economía ecuato-riana se ha visto afectada, como lamayor parte de los países latinoame-ricanos, tanto por la crisis de la deudacomo por la evolución desfavorable delos términos de intercambio. La deu-da externa, que llegaba al 50 % delPIB en 1982, ha continuado crecien-do, pese a sus servicios y a las suce-
sivas renegociaciones, hasta alcanzarlos 14.760 millones de dólares, equi-valentes al 74 % del PIB, en 1997. Losprecios de las exportaciones ecuato-rianas fueron afectados duramentepor la caída del petróleo a mediadosde los ochenta y por otros eventosdesfavorables. Como resultado, la re-lación de intercambio ha declinado enun 44 % entre 1982 y 1995.1 Por último,el país se ha visto también afectado pordesastres naturales, como las inunda-ciones provocadas por el fenómeno delNiño en 1983 y 1997, y el terremoto de1987, que suspendió por seis meses lasexportaciones de petróleo.
El proceso de ajuste estructural enel Ecuador
Como respuesta a la crisis, desde1981 el Estado ha impulsado políticasde estabilización y ajuste estructural,y ha promovido progresivamente elcambio de las estrategias de desarro-llo hacia un modelo de promoción ydiversificación de exportaciones, conel propósito de reanudar el crecimien-
1 Véase: CEPAL, Anuario Estadístico deAmérica Latina y el Caribe , 1996.
to económico. Las políticas de estabi-lización y ajuste se aplicaron durantelos años 80 en forma lenta, gradual, yen muchos casos, poco consistente.El proceso fue conflictivo, en una at-mósfera caracterizada por la ausen-cia de consensos políticos duraderos.En general, el resultado de estos pro-cesos ha sido una escasa consisten-cia de las políticas económicas, y uncrónico conflicto político. En efecto,ningún gobierno desde 1981 ha logra-do consolidar una mayoría estable enel congreso. Los conflictos políticos delajuste, y la falta de consistencia de laspolíticas económicas han sido parti-cularmente visibles durante la admi-nistración conservadora de FebresCordero (1984-1988), caracterizadaen sus últimos años por una abultadaexpansión del déficit fiscal bajo una re-tórica populista, que condujo a un subs-tancial repunte de la inflación y de losdesequilibrios macroeconómicos.
Con excepción del intervalo mencio-nado, el proceso de ajuste puede divi-dirse en dos etapas.2 En la primera,durante los años ochenta, prevalecie-ron políticas de estabilización econó-
mica, liberalización del tipo de cambioy tasas de interés, austeridad fiscal, ylenta reducción de los subsidios has-ta su virtual eliminación. En este faseel avance fue particularmente lento yconflictivo.
Unicamente en una segunda fase delajuste, iniciada en 1990, el proceso seprofundiza, adquiere mayor consisten-cia, y se incluyen algunas medidasde cambio estructural, relacionadastanto con la desprotección arancela-ria y la liberalización de las importa-ciones, como con reformas impositivas- la introducción del impuesto al valoragregado y otros cambios en el im-puesto a la renta - que condujeron auna limitada mejora en la capacidadde recaudación fiscal. En 1995 se re-negoció la deuda externa en el marcodel Plan Brady. Tanto la reducción deltamaño del Estado como la austeridadfiscal adquirieron mayor consistencia,y se reforzaron las medidas de controlde la inflación. Los avances en rela-ción a liberalización laboral han sidohasta el momento parciales, y la pri-vatización de las empresas públicasapenas se ha iniciado.
La segunda fase de ajuste, sin embar-go, ha sufrido de reveses e inconsis-tencias, como las experimentadas du-rante la corta administración populis-ta del presidente Bucaram, caracteri-zada por la corrupción, el reapareci-miento de un abultado déficit fiscal, yel repunte inflacionario. Otras crisispolíticas recientes, como la que con-dujo a la renuncia y fuga del conser-vador vicepresidente Dahik, acusadode corrupción en 1995, han restadocredibilidad al proceso.
El conflicto bélico con Perú a iniciosde 1995 tuvo también efectos negati-vos sobre la economía nacional, y laincertidumbre política continúa pre-sente durante el actual interinato delpresidente Alarcón.
Pese a su relativa consolidación en ladécada actual, el proceso de ajustese encuentra aún incompleto, y la eco-nomía no ha alcanzado un equilibrioestable. La inflación alcanza el 30 %anual, valor relativamente alto en el
2 Véase: Luis Jácome, Carlos Larrea y Rob Vos,“Ajuste Estructural y Pobreza en Ecuador” (ver-sión preliminar), CORDES-PNUD, 1997.
contexto ecuatoriano (el país no hatenido una experiencia de hiperinfla-ción); la evolución errática de las ta-sas de interés, y su excesiva tenden-cia al alza en los últimos años hanobstaculizado la inversión y han con-ducido a una sobrevaluación relativade la moneda nacional; la capacidadimpositiva del estado es todavía dé-bil, como lo demuestra el hecho de queel impuesto a la renta haya alcanzadoúnicamente al 1.8 % del PIB en 1996,y el peso de la deuda, cuyo servicioha superado el 40 % del presupuestonacional en 1997, ha significado undesembolso superior al 9 % del PIBen 1995-1996. La privatización de lasprincipales empresas estatales, prin-cipalmente en comunicaciones y elec-trificación, está todavía en la agenda,de la misma manera que algunas re-formas en el campo laboral.
Resultados económicos del ajustey la promoción de exportaciones
Los resultados económicos de las po-líticas de ajuste y promoción de expor-taciones han sido, hasta el momento,modestos. Como puede observarse en
el Gráfico 1, el Producto Interno Bruto(PIB) por habitante en 1995 fue ape-nas un 2 % superior al de 1981. En1996 el crecimiento del ingreso por ha-bitante fue nulo. En otras palabras,después de tres lustros de ajuste, elingreso personal actual en el Ecuadores similar al prevaleciente antes de lacrisis.
Las exportaciones han evidenciadouna recuperación y han crecido signi-ficativamente desde 1994, con unaexpansión particularmente importan-te en un grupo de productos no tradi-cionales, principalmente primarios,como flores frescas, frutas, verdurasy madera. Pese a ello, la diversifica-ción es aún limitada, y un grupo redu-cido de productos primarios o esca-samente elaborados (petróleo y susderivados, banano, cacao, café y suselaborados, camarones y otros pro-ductos de mar) continuaron aportan-do con el 80 % de las exportacionesen 1996. Según la CEPAL, en 1995sólo el 7.6 % de las exportacionesecuatorianas correspondieron a pro-ductos manufacturados. Este valor esuno de los menores en la región, mien-
tras la cifra para Costa Rica fue del 24% y para Colombia del 38 %.
Los niveles de inversión total, y de in-versión directa extranjera en especial,como porcentajes del PIB, se mantie-nen bajos, limitando las expectativaspara una reactivación económica enel corto plazo.3 Además, la deuda ex-terna, que continúa ascendiendo, re-presenta una carga significativa parael país y continuará pesando en elmediano plazo. Por último, como re-sultado acumulado de la baja inversiónen los últimos lustros se han genera-do serios problemas en la disponibili-dad de infraestructura básica, princi-palmente en electricidad y comunica-ciones, limitando las perspectivas parael futuro crecimiento.
3 Véase: Carlos Larrea. “Structural adjustment,income distribution and employment in Ecua-dor”, en Albert Berry (editor), Poverty, econo-mic reform and income distribution in LatinAmerica , Lynne Rienner Publishers, Boulder,1997.
4. El gasto social
Los programas sociales prestados porel sector público, principalmente en loscasos de educación, salud y seguri-dad social, tienen una incidencia di-recta sobre las condiciones de vida dela población de bajos recursos por dosrazones: en primer lugar proveen, enforma gratuita o altamente subsidia-da, servicios que mejoran el acceso alas necesidades básicas, permitiendouna reducción de la pobreza por ca-rencias en las mismas. La segundacontribución central se vincula con lainversión en la formación de capitalhumano, de central importancia tantopara el desarrollo social como en laconsolidación de condiciones para elmismo crecimiento económico en elmediano y largo plazo.
De acuerdo a un estudio reciente deCEPAL, el Ecuador se ubica entre lospaíses con un gasto social medio enAmérica Latina, y en el caso particu-lar de salud, se encuentra en el grupode gasto bajo. El gasto social per cá-pita en el Ecuador se ubica como com-parable o inferior al promedio latino-
americano, y su evolución a partir de 1980 ha sido desfavorable con relación ala media de la región. El país ha experimentado una declinación de su gasto eneducación más pronunciada que la de la región, y en el caso de salud, el con-traste es notable. En general, mientras en América Latina la declinación del gastosocial a mediados y fines de los años 80 ha sido compensada, al menos en granparte, por una recuperación en los años 90, en el Ecuador las tendencias a larecuperación reciente son débiles, como puede observarse en el Cuadro 1.
Cuadro 1Gasto Social por habitante en el Ecuador y en América Latina: 1980-1995(dólares de 1987)
1980-81 1982-89 1990-95
Educación:Ecuador 66.4 53.2 41.0América Latina 59.8 52.9 52.7
Salud:Ecuador 24.3 22.0 20.3América Latina 50.8 46.3 50.8
Gasto social total:Ecuador 146.0 122.2 108.6América Latina 194.8 177.8 202.3
Fuente: Cominetti, Rosella y Ruiz, Gonzalo, Evolución del Gasto Público Socialen América Latina. Cuadernos de la CEPAL, 1996.
Un análisis más detallado de la experiencia ecuatoriana muestra que el gastopúblico en educación, salud, y otros componentes del desarrollo social, quemantuvo un perfil modesto antes de 1970, ascendió fuertemente durante losaños del “boom” petrolero, tanto como porcentaje del PIB como en términosreales por habitante, conduciendo a una mejora significativa en la satisfacción
de las necesidades básicas, cuyosefectos se prolongaron posteriormen-te. Entre 1982 y 1991, por el contra-rio, se produce un considerable dete-rioro. En el caso de la educación, lacaída fue del 5.1 % del PIB en 1982 al2.6 % en 1992. En los últimos años seencuentra una recuperación que logracompensar solo parcialmente el des-censo previo. Este repunte es consi-derable en salud, pero menos dinámi-co en educación. En este último casoel gasto convalece al 3.5 % del PIBen 1994 y al 4.6 % en 1995.
Las tres etapas en la evolución delgasto social en el Ecuador se puedendiferenciar claramente en el Gráfico 2,y las tasas de crecimiento del gastoper cápita, medido en sucres constan-tes, se ilustran en el Cuadro 2. El gas-to social en el Ecuador tiene, como lamayor parte de los países de la región,tres componentes básicos: educación,salud y seguridad social, que han ab-sorbido respectivamente, el 4.2%,1.8% y 2.4 % del PIB en el intervalo1973-1995.4
PIB por Habitante: 1965-1995(sucres de 1975 )
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1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995
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Capacidad Ad quisit iva de las Ex portaciones: 1965-1995(miles de US$ de 1975 )
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Inversión Bruta/PIB: 1965-1995(p orcenta jes a precios corrientes )
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Deuda Externa Ecuatoriana: 1970-1995(millones de US$ )
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Términos de Intercambio del Ecuador: 1965-1996(1970 = 100)
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Inflación: 1966-1996
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Gráfico 1Indicadores económicos básicos del Ecuador, 1965-1996
4 Los porcentajes han sido estimados a pre-cios de 1975.
Nota: La capacidad adquisitiva de las exporta-ciones ha sido calculada deflactando las ex-portaciones corrientes para el índice de pre-cios de las exportaciones de manufacturas delos países desarrollados, estimado por Nacio-nes Unidas.
Fuentes: Banco Central del Ecuador. Cuen-tas Nacionales (varios números); Banco Cen-tral del Ecuador. Boletín An uario (varios nú-meros); Banco Central del Ecuador. Informa-ción Estadística Mensual (varios números);CEPAL, Anuario Estadístico de AméricaLatina y el Caribe , 1996. United Nations.Monthly Bulletin of Statistics. (varios núme-ros).
¬
®Fuente: Banco Centrral del Ecuador, CuentasNacionales (varios números).
Gasto en salud/P IB: 1973-1995
0
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1970 1975 1980 1985 1990 1995Año
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GastoTendencia
Gasto social percápita : 1973-1995
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/. 1
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GastoTendencia
Tasas anuales de crecimiento:
1973-81: 7.2 %1981-91: -4.2 %1991-95: 9.2 %
Gasto Social Tota l/P ÏB: 1973-1995
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1970 1975 1980 1985 1990 1995Año
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GastoTendencia
Gasto público en educación/P IB: 1973-1995
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1970 1975 1980 1985 1990 1995Añ o
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GastoTendencia
Gasto público en salud per capita: 1973- 1995
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1970 1975 1980 1985 1990 1995Año
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GastoTendencia
Tasas anuales de crecimiento:
1973-81: 8.7 %1981-91: -3.2 %1991-95: 10.2 %
Gasto público en educación percápita : 1973-1995
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1970 1975 1980 1985 1990 1995Añ o
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Gasto
TendenciaTasas de crecim iento anual:
1973-81 6.9 %1918-91 -5.7 %1991-95 3.3 %
Gráfico 2El Gasto Social en el Ecuador: 1973-1995
Cuadro 2Tasas anuales de crecimiento del gasto social per cápita en sucres: 1973-1995
Rubro 1973-81 1981-91 1991-95
Educación 6.9 5.7 3.3
Salud 8.7 -3.2 10.2
Gasto Social Total 7.2 -4.2 9.2
Fuente: Banco Central del Ecuador, Cuentas Nacionales (varios números)Nota: Las tasas han sido calculadas con regresiones exponenciales, partiendode datos en sucres de 1975. El gasto social total incluye educación, salud,seguridad social, vivienda, recreación y cultura.
La primera etapa, correspondiente al “boom” petrolero, presenta un ascensorápido y consistente en todos los rubros del gasto social. Como resultado, enun intervalo de 8 años, los niveles de gasto en educación, salud y seguridadsocial casi se duplican. Las reformas institucionales, la expansión de la cober-tura de los servicios básicos y la mejora de su calidad, permitieron un efectivoascenso en las condiciones sociales, que se tradujo en los mencionados avan-ces en los campos de escolaridad y esperanza de vida, y en la declinación dela mortalidad infantil y el analfabetismo. Estos resultados beneficiaron tambiéna las áreas rurales, aunque se mantuvo un pronunciado segso urbano en todaslas políticas sociales.
Durante los años 70 se consolida el aparato institucional del Ministerio de Sa-lud, creado en 1967, y se sientan las bases para la expansión de la medicinapreventiva, que se expandirá en los años 80, con la generalización de serviciosde vacunación y la ampliación de la atención primaria al área rural.
El enfoque de las políticas educativasen los años 70 enfatizó la ampliaciónde la cobertura, buscando como prio-ridades la reducción rápida del anal-fabetismo y la generalización de ac-ceso a la instrucción primaria. Se pres-tó poca atención a la calidad de laeducación y a la pertinencia de suscontenidos y métodos. En la medidaque se enfatizó en la universalidad delos sevicios, su focalización y eficien-cia respecto a los grupos más pobresno fueron atendidos adecuadamente.
En la segunda fase (1981-91), la cri-sis económica, la deuda externa, y losefectos de las políticas de austeridadafectaron fuertemente al gasto social,y en particular a la educación. Si bienalgunos indicadores de resultado con-tinuaron mejorando, su evolución obe-deció a los efectos positivos del desa-rrollo institucional alcanzado en la faseanterior. A pesar de la declinación pro-nunciada del gasto social, no se en-cuentra una reducción importante enla cobertura de los servicios básicos;por el contrario, en algunos camposimportantes, como las vacunacionesy la instrucción primaria, se produjo
una expansión. En consecuencia, sepuede suponer que la reducción en elgasto social afectó principalmente alas remuneraciones de los empleadospúblicos por una parte, y a la inver-sión por otra. La tendencia marcada ala caída de los salarios reales duranteesta etapa confirma esta hipótesis.Ante la caída en las remuneracionesy la obsolescencia de los equipos, eldeterioro de los servicios sociales sereflejó principalmente en términos desu calidad. Existen evidencias en estesentido en las áreas de educación,salud y seguridad social.
La tercera fase de recuperación delgasto social en los años 90, compren-de un modesto restablecimiento eneducación, y una mejora pronunciadaen salud. El gasto social total experi-menta también un ascenso importan-te, consecuencia de la recuperaciónen la seguridad social. El repunte obe-dece a varios factores. En primer lu-gar se encuentra una mayor estabili-dad macroeconómica, la reforma im-positiva, y la modesta recuperación delcrecimiento económico, que reducenlas presiones sobre el gasto fiscal. Otro
Cuadro 3Indicadores de Educación: 1982-1995
Indicador 1982 1990 1995
Tasa de Analfabetismo mayores de 14 años (%). Urbana 6.0 5.7 6.0. Rural 27.7 21.0 17.9. Nacional 16.2 11.7 10.5
Años de escolaridad mayores de 23 años. Urbana 7.1 8.5 8.7. Rural 2.9 3.9 4.3. Nacional 5.1 6.7 7.1
Tasas netas de asistencia (%)Primaria. Urbana 67.2 93.3 90.2. Rural 57.9 84.7 87.7. Nacional 62.1 89.3 89.0Secundaria. Urbana 42.5 59.0 64.7. Rural 15.1 23.3 22.9. Nacional 28.8 43.6 49.6Superior. Urbana 11.1 15.9 14.9. Rural 1.5 3.0 2.6. Nacional 7.0 11.1 10.3
Fuentes: INEC, Censo de Población de 1990; STFS, El Desarrollo Social en elEcuador. Quito: STFS, 1997.
importante factor es la recuperaciónde los salarios reales, que constituyenel componente más importante delgasto en educación y de las recauda-ciones de seguridad social. Finalmen-te intervienen algunos proyectos degran alcance que se han iniciado eneducación y salud con financiamientode organismos internacionales comoel Banco Mundial y el BID.
En esta tercera fase se evidencia tam-bién un rezago en los indicadores deresultado, como puede observarse enel Cuadro 3. Pese a la recuperacióndel gasto social, la evolución de losindicadores de educación muestra unasituación cercana al estancamiento.Se encuentra además evidencia de undeterioro en la calidad y cobertura dealgunos servicios básicos de salud yeducación, y el repunte de algunasenfermedades infecto-contagiosas,como el cólera, el dengue y la tuber-culosis, además de la expansión delSIDA. El análisis combinado de las tresfases sugiere que los indicadores deresultado reflejan con considerablerezago la evolución de las políticassociales.
La evolución conjunta de los indica-dores de salud es menos clara. La co-bertura de las vacunaciones, que as-cendió hasta casi el 100% entre 1982y 1990, comienza a declinar y mues-tra un comportamiento errático en losúltimos años, la cobertura del partoinstitucional también declina, y el nú-mero de camas de hopital por cadamil habitantes continúa cayendo. Porotro lado, hay indicadores que man-tienen su tendencia a la mejora, comolos de la transición epidemiológica deenfermendades infecto-contagiosashacia crónico-degenerativas.5
La crisis acumulada en el sistema desalud pública se ha manifestado encierres temporales de hospitales pú-blicos, su saturación frente a la deman-da, y paralizaciones prolongadas porconflictos laborales, que han afecta-do también a la educación pública.
5. La pobreza y su evolución
La información estadística sobre po-breza, empleo y distribución del ingre-so en el Ecuador es limitada y presentaproblemas de consistencia y compa-
rabilidad. La única fuente reciente ycompleta a nivel nacional es la En-cuesta de Condiciones de Vida (ECV)de 1995, realizada por el Banco Mun-dial y el Instituto Nacional de Estadís-ticas y Censos (INEC). A partir de lamisma se ha medido el consumo fa-miliar por persona, y se ha aplicadouna línea de pobreza equivalente alcosto de dos canastas básicas de ali-mentos, y una línea de indigencia iguala una canasta de alimentos, siguien-do una metodología similar a la utili-zada por la CEPAL. El empleo del con-sumo, en lugar del ingreso, para lamedición de la pobreza, conduce aresultados más estables y confiables,al evitar el problema del subregistro delos ingresos, común en las encuestasde hogares.
La pobreza afectaba en 1995 al 56 %de la población nacional, y su inciden-cia en el área rural llegaba al 76 %,mientras que en el sector urbano seubicaba en el 42 %. La indigencia al-canzaba el 20 % a nivel nacional y el
5 Véase: STFS, El Desarrollo Social en el Ecua-dor; STFS-UNICEF, Los Niños del Ecuador.Quito, 1996.
34 % en el campo. Los resultados des-agregados por regiones y ciudades sepresentan en el Cuadro 4. El análisisde otras fuentes, que varían en sucobertura y metodología, confirma elcarácter masivo de la pobreza en elEcuador y su mayor incidencia en elcampo.
Los grupos sociales más afectadospor la pobreza
La pobreza afecta en forma desiguala la población, y es importante identi-ficar a los grupos sociales más vulne-rables. El Cuadro 5 contiene la inci-dencia de la pobreza e indigencia paraalgunos de los grupos más desfavo-recidos.
Las desigualdades regionales en elEcuador son pronunciadas, y las áreasrurales sufren la pobreza en formamás intensa.6 La dimensión étnicaconstituye otra manifestación de ladesigualdad social en el país. La po-blación indígena no solamente se en-
Cuadro 4Incidencia de la pobreza e indigencia por área y región: 1995(porcentajes)
Area Región o ciudad P obreza Indigencia
Rural Costa 74.9 30.5Sierra 77.7 39.1Oriente 69.9 23.8
Total 75.8 33.9
Urbana Costa 42.5 9.2(Guayaquil) 37.5 8.0Sierra 42.2 12.6(Quito) 29.9 7.8Oriente 47.2 14.4
Total 42.4 10.6
Total Costa 53.9 16.6Sierra 57.6 24.1Oriente 65.5 22.0
Total 55.9 20.0
Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social, con base en: INEC-Banco Mun-dial. Encuesta de condiciones de vida, 1995.
6 Véase: Carlos Larrea et.al. La Geografía dela Pobreza en el Ecuador. Quito: PNUD-STFS,1996.
cuentra más afectada por la pobreza,sino que sufre de condiciones másdesfavorables en educación, mortali-dad infantil, y acceso a la salud. Aun-que no hay información disponible so-bre la población negra, se conoce queeste pequeño grupo étnico tambiénsufre una situación discriminatoria.
Los niños conforman otro grupo so-cial especialmente impactado por lapobreza: el 63 % de los menores de15 años son pobres. Existe una inte-racción entre pobreza, alta fertilidad ybaja educación, que explica que loshogares pobres e indigentes seannumerosos y tengan más niños. Entrelas dimensiones más duras del impac-to de la pobreza en los niños puedenmencionarse la elevada mortalidadinfantil (50 por mil nacidos vivos) y ladesnutrición crónica (45 % de los me-nores de 5 años).
Factores determinantes de la pobreza
Las raíces de la persistencia y exten-sión de la pobreza en el Ecuador es-tán determinadas por el limitado ca-rácter redistributivo de las estrategias
Cuadro 5Grupos más afectados por la pobreza en 1995(porcentajes de incidencia)
Pobreza Indigencia
Condición étnica:. Indígenas 73.2 36.7. No indígenas 54.9 19.0
Area:. Rural 75.8 33.9. Urbana 42.4 10.6
Edad:. Menores de 15 años 63.1 25.2. Entre 15 y 60 años 51.6 16.8. Más de 60 años 51.4 17.0
Tamaño del hogar:. 1 o 2 personas 21.8 5.6. 3 a 6 personas 46.9 11.6. Más de 6 personas 79.1 38.4
Total 55.9 20.0
Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social, con base en: INEC-Banco Mun-dial. Encuesta de condiciones de vida, 1995.
Nota: un hogar ha sido clasificado como indígena si al menos un miembro de lafamilia declara hablar quichua o shuar.
de desarrollo implementadas en elpaís; por tanto, una reducción signifi-cativa de la pobreza no puede alcan-zarse sin un cambio profundo en lasmismas, que incluya un amplio refuer-zo de las políticas distributivas y so-ciales. El contrate entre el ingreso percápita del país (1630 dólares en 1996)y la línea de pobreza (aproximada-mente 700 dólares al año) ilustra laimportancia de la inequidad en la per-sistencia de la pobreza.
Sin desconocer los elementos estruc-turales que han conducido a la pobre-za masiva en el país, se puede identi-ficar ciertas características comunesde los trabajadores pobres, que en elcontexto socio-económico actual, con-forman factores conducentes a la po-breza. Entre ellos, se presentan losniveles bajos de educación formal, unainserción laboral precaria, y el limita-do acceso a la tierra en el área rural.Los Cuadros 6 y 7 contienen datosilustrativos respecto a los dos prime-ros factores.
Las diferencias en los porcentajes depobreza en relación a los niveles de
Cuadro 6Incidencia de la pobreza e indigencia según nivel de educación y área(porcentajes)
Nivel de educación P obreza Indigencia
Area rural:. ninguno 83.3 41.1. primaria incompleta 79.4 37.9. primaria completa 74.9 31.7. secundaria 61.4 16.7. post-secundaria 26.8 3.7
total 74.8 32.6
Area urbana:ninguno 60.7 23.2primaria incompleta 51.4 14.8primaria completa 49.9 13.8secundaria 37.6 6.5post-secundaria 18.5 2.9
total 41.3 10.1
Total:. ninguno 75.0 34.5. primaria incompleta 66.3 27.1. primaria completa 62.3 22.7. secundaria 42.8 8.7. post-secundaria 19.2 3.0
total 54.5 19.0
Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social, con base en: INEC-Banco Mun-dial. Encuesta de condiciones de vida, 1995.
Cuadro 7Incidencia de la pobreza e indigencia por categoría ocupacional y área
Area Rural Urbana Nacional
Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia Pobreza Indigencia
Asalariado del gobierno 46.8 8.4 23.9 2.8 28.4 3.9Asalariado privado 73.4 28.4 43.7 10.9 49.6 14.3Asalariado agrícola 83.6 44.2 70.7 19.6 81.8 40.8Empleado doméstico 77.8 36.5 42.2 11.1 49.0 16.0Patrono 48.6 12.6 20.9 4.4 25.7 5.8Trabajador por cuenta propia 63.0 20.7 40.6 10.2 46.8 13.1Patrón o trabajador de propia finca 68.9 26.9 48.6 12.2 66.5 25.2Trabajador sin pago 77.3 35.9 45.1 8.8 67.7 27.8
Total 73.1 31.5 40.3 9.5 54.2 18.8
Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social, con base en: INEC-Banco Mundial. Encuesta de condiciones de vida,1995.
educación son marcadas, y evidencianque la mayor parte de los trabajado-res no calificados o escasamente ca-lificados son pobres. En efecto, entrelos grupos sin instrucción o con ins-trucción primaria, la pobreza superacasi siempre el 50 %, llegando hastacubrir el 83 % para los trabajadoresrurales sin instrucción. Por el contra-rio, entre la fuerza de trabajo califica-da del área urbana (con instrucción
post-secundaria) menos de la quintaparte son pobres.
La pobreza acompaña también a si-tuaciones de empleo precarias o ines-tables, y normalmente de baja produc-tividad. Entre las categorías presen-tadas en el Cuadro 7 son los asalaria-dos agrícolas y los campesinos o pe-queños propietarios rurales (patrón otrabajador de su propia finca) los más
afectados. Es también relativamentedesfavorable la situación de los traba-jadores familiares no remunerados, delos trabajadores por cuenta propia yde los empleados domésticos, quie-nes se hallan frecuentemente en con-diciones de informalidad. Es interesan-te observar también que los asalaria-dos del sector privado presentan unasituación similar a la media nacional,lo que evidencia tanto la extensión de
relaciones informales de trabajo, comolos efectos de los salarios bajos paralos trabajadores no calificados.
El Banco Mundial encuentra, a partirde la Encuesta de Condiciones deVida de 1994, una definida asociaciónentre pobreza rural y la falta de tierraentre los campesinos y pequeños pro-pietarios (minifundistas) rurales. Tan-to los trabajadores sin tierra como lospropietarios de predios menores de 5hectáreas sufren de una elevada inci-dencia de la pobreza, mientras queésta declina al aumentar el acceso ala tierra.7
A partir de los factores mencionados,pueden establecerse orientacionespolíticas para la reducción de la po-breza. Posiblemente las políticas, pro-gramas y proyectos de mayor impactoserán aquellas que promuevan la edu-cación y capacitación laboral, las quepromuevan la generación de empleoproductivo y el crecimiento de activi-dades intensivas en el empleo demano de obra, y también los meca-nismos concretos que permitan latransferencia de tierras y otros recur-
sos productivos a los pequeños y me-dianos productores.
Evolución de la pobreza
No existe información fácilmente com-parable sobre la evolución de la po-breza a nivel nacional en los últimosaños. Se pueden realizar comparacio-nes, sin embargo, con encuestas depresupuestos familiares realizadasdurante el auge petrolero, en 1975para el sector urbano y en 1979 en elárea rural. Aunque este método tienelimitaciones metodológicas por las di-ferencias en los cuestionarios y mues-tras, proporciona al menos elementospara establecer algunas conjeturas. Lainformación sugiere una reducción dela pobreza rural a partir de 1979, mien-tras que en el caso de la pobreza ur-bana los resultados son ambiguos:habría declinado su incidencia, perosu severidad se habría incrementado.8
La reducción de la pobreza rural po-dría ser el resultado de varios facto-res, como el crecimiento económico;los mayores niveles educacionales (re-ducción del analfabetismo y aumento dela escolaridad); la inversión en infraes-
tructura rural, principalmente electrifica-ción; y eventuales efectos redistributivosde la importante expansión y diversifi-cación de exportaciones agrícolas, prin-cipalmente a partir de 1993.
En el sector urbano, las transforma-ciones indicarían la superposición dedistintos efectos, como la duplicacióndel ingreso por habitante, y la notableexpansión de los estratos medios du-rante el “boom” petrolero, que seríancontrarrestados por los efectos nega-tivos del estancamiento económico, laacelerada inflación, las políticas deajuste y reducción del gasto social quehan prevalecido a partir de 1982.
Los cambios en la incidencia y severi-dad de la pobreza durante la etapa de
7 Véase: World Bank. Ecuador: Poverty Re-port, 1996. Pg. 126.
8 La comparación se ha realizado usando unalínea de pobreza de US$ 60 (PPP) del 1985por persona. La reducción relativa de la po-breza rural sería del 56 % al 38 %, mientrasen el sector urbano la incidencia de la pobrezahabría descendido del 20 al 17 %, al tiempoque su severidad habría aumentado entre0.015 y 0.033. Véase: Luis Jácome, CarlosLarrea y Rob Vos, “Ajuste Estructural y Pobre-za en Ecuador” (versión preliminar).
crisis y ajuste estructural pueden es-tudiarse únicamente para el área ur-bana, y a partir de 1988, debido a laausencia de encuestas periódicas pre-vias o con cobertura en el sector ru-ral. Las encuestas urbanas de empleopermiten elaborar series de tiempoentre 1988 y 1995; sin embargo suconfiabilidad es limitada debido a cam-bios en los cuestionarios introducidosen 1991 y 1992, y a modificacionesen el marco muestral en 1995, que li-mitan la comparabilidad de los resul-tados de los años mencionados conlos anteriores.
El segundo problema de la mediciónde ingresos en las encuestas de em-pleo urbano es el subregistro. Aunquelos salarios generalmente son capta-dos adecuadamente, se ha estimadoque en las encuestas se reporta úni-camente el 20 % de los ingresos nosalariales. Para compensar este pro-blema, se ha ajustado los ingresos delas encuestas a los valores estimadosa partir de las cuentas nacionales, conajustes separados para ingresos sa-lariares y no salariales. Este procedi-miento también está sujeto a error,
Gráfico 3Evolución reciente de la pobreza urbana: 1988-1994
Incidencia de la pobreza urbana: 1988-1995(Resultados ajustados con cuentas nacionales)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Año
Pob
reza
(%)
Fuentes: INEM-INEC, Encuestas de Empleo Urbano 1988-1995; Banco Cen-tral, Cuentas Nacionales (varios números).Nota: El ajuste de los ingresos familiares con las cuentas nacionales se harealizado aplicando coeficientes de corrección distintos para los ingresos sala-riales, y a los ingresos adicionales provenientes del capital y de otras fuentesen cada año, para ajustar el ingreso total reportado en las encuestas con elingreso nacional no agrícola no petrolero de las cuentas nacionales.
pero conduce a resultados más con-fiables que el cálculo de la pobreza sincorrección.
El Gráfico 3 contiene la incidencia dela pobreza urbana entre 1988 y 1995.Se puede observar un aumento delporcentaje de población pobre, produ-cido principalmente a fines de los años80, y una estabilización posterior. Lapobreza urbana ascendió de un pro-medio del 34.9 % en 1988-1989 al40.5 % en 1994-1995.
Las encuestas muestran que, ademásdel incremento en los porcentajes depoblación pobre en el área urbana, haaumentado la profundidad de la po-breza. Los indicadores de brecha y se-veridad de Foster, Greer y Thorbekepermiten medir en forma combinada lamagnitud e intensidad de la pobreza. Labrecha, que mide el déficit porcentualpromedio de los ingresos de toda lapoblación respecto a la línea de pobre-za, refleja no solamente la extensiónsino la profundidad de las carencias deingresos que originan la pobreza. Laseveridad incorpora también la desigual-dad de ingresos entre los pobres.9
Tanto la brecha como la severidad dela pobreza han aumentado en formasimilar a su incidencia. Puede concluir-se entonces que el deterioro social enel área urbana no se manifiesta sóloen un aumento del número de pobreso de su porcentaje, sino que ademásimplica una caída de los ingresos rea-les de los hogares pobres, que ensan-cha su brecha en relación a la líneade pobreza, y además aumenta ladesigualdad entre los pobres. Así, elpromedio de ingresos de los pobresdescendió de un 53 % de la línea depobreza en 1988 al 44. 7 % en noviem-bre de 1994.10
Consistencia de los resultados
En principio, las conclusiones sobre lavariación en la incidencia y profundi-dad de la pobreza dependen de la lí-nea de pobreza que se adopte, y pue-den cambiar de acuerdo con la mis-ma. Es importante entonces analizarla confiabilidad de los resultados, re-feridos en este caso al aumento de laincidencia y profundidad de la pobre-za urbana. El Banco Mundial, a partirde análisis de consistencia de la infor-
mación mediante estudios de dominan-cia con funciones de distribución acu-mulada del ingreso, aplicables a cual-quier línea de pobreza, concluye que“la severidad de la pobreza se incremen-tó [entre 1989 y 1993] tanto en el áreaurbana nacional como en la Sierra ur-bana y la Costa urbana por separado”.11
Un estudio reciente sobre la pobrezaen América Latina, realizado por RobVos y José Antonio Mejía, encuentratambién que en el caso ecuatorianoun aumento de la pobreza entre 1988y 1993, observable con cualquier lí-nea de pobreza que se adopte parael análisis.12
9 Véase: Alejandro Izurieta y Rob Vos. “Ajusteestructural y costo social en la América Lati-na. ¿Qué nos explican los estudios recientes?”.El trimestre económico , 1994; Martin Rava-llion. Poverty comparisons. World Bank, 1993.
10 Estas cifras han sido estimadas sin incluirla corrección de ingresos con las cuentas na-cionales. Los resultados corregidos siguen lamisma tendencia.
11 World Bank. Ecuador: Poverty Report. Pg.59. (la traducción es nuestra).
12 Véase: José Antonio Mejía y Rob Vos. “Po-verty in Latin America and the Caribbean: Aninventory, 1980-95”. Washington: INDES-IDB(borrador), 1997.
Esta conclusión se confirma en granparte con el análisis de la distribuciónacumulada del ingreso (medido encanastas básicas de alimentos) que sepresenta en el Gráfico 4. Este gráficocontiene los porcentajes de la pobla-ción que obtienen ingresos por deba-jo de diferentes líneas de pobreza quepueden adoptarse. Si al comparar lascurvas para dos años distintos, como1988 y 1994, se encuentra que unade ellas (en este caso la de 1994) seubica sobre la otra para todo el inter-valo, puede concluirse que, para cual-quier línea de pobreza que se adop-te, siempre se encontrará una mayorincidencia en 1994 que en 1988. Alcomparar los años 1988, 1992 y 1994se puede encontrar un pronunciadodeterioro entre 1988 y 1992, que soloha sido parcialmente revertido hasta1994. En este último año, en todocaso, se observa una mayor inciden-cia de la indigencia y una mayor pro-fundidad de la pobreza (con cualquierlínea) que en 1988.13
Gráfico 4Consistencia en las estimaciones de pobreza: 1988-1994
Fuentes: INEC-INEM, Encuestas de empleo urbano.
Incidencia, Brecha y Severidad de Pobreza: 1988-1994(línea de pobreza de US$ 60 de 1985 (PPA) por mes)
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10
15
20
25
30
35
40
45
50
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Año
Indi
cado
r (
%
IncidenciaBrechaSeveridad
INGRESOS EN CANASTAS BASICAS DE ALIMENTOS Y PORC. POBLACION: 1988-1994
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3
INGRESOS EN CANASTAS BASICAS DE ALIMENTOS
PO
RC
EN
TA
JE A
CU
MU
LAD
O D
E P
OB
LAC
IO
19881992Nov.1994
13 Estas cifras han sido estimadas sin incluir lacorrección de ingresos con las cuentas nacio-nales.
El Gráfico 4 presenta también estima-ciones alternativas sobre la incidencia,brecha y profundidad de la pobrezaentre 1988 y 1994, definidas a partirde una línea de pobreza de 60 dóla-res por persona por mes, a precios de1985, (calculados con paridad de po-der adquisitivo PPA según la metodo-logía empleada por el PNUD). Es cla-ra, en este caso también, la tendenciaascendente de los tres indicadores.14
No se ha incluido en éste último gráfi-co los datos de la encuesta de em-pleo de 1995, dada su baja compara-bilidad con el resto de la serie. El es-tudio de la evolución de la pobrezaentre 1994 y 1995 puede inferirse conmayor confiabilidad de las encuestasde condiciones de vida. Según ellas,la pobreza urbana fue del 41.1 % en1994 y del 42.6 % en 1995, las cifrassobre indigencia son similares. Puedeentonces concluirse que entre losaños mencionados no se ha produci-do un cambio estadísticamente signi-ficativo en la pobreza urbana.
Inequidad y distribución del ingreso
Aunque la información sobre distribu-ción del ingreso en el Ecuador es limi-tada, los datos sugieren la existencia deuna pronunciada desigualdad antes de1970, que se redujo parcialmente comoresultado de la urbanización y la expan-sión de los estratos medios durante el“boom” petrolero. Según Barreiros et.al., en 1975 el coeficiente de Gini delingreso urbano fue de 0.44.15
Aunque existen todavía problemas deconfiabilidad en la información, se pue-de afirmar, a partir de la serie de en-cuestas de empleo urbano y de otrosindicadores, que ha habido un incre-mento en la concentración del ingre-so urbano de aproximadamente 5 o 6puntos en el coeficiente de Gini, apartir de 1990, y que éste no se hasido revertido. Al parecer, pueden dis-tinguirse tres momentos: entre 1988 y1990, con el nivel inicial; el momentode incremento (1990-1992), y unanueva estabilización a partir de 1993,con una concentración mayor. El co-eficiente de Gini entre perceptores ur-banos fluctúa alrededor de 0.43 para
el primer momento, y de 0.49 para elsegundo. El momento de concentra-ción corresponde al periodo de aper-tura comercial y consolidación delajuste. La elevada inflación prevale-ciente en la segunda mitad de la dé-cada de los 80 y hasta 1992 inclusive,así como la caída de los salarios rea-les mínimos y medios ayudan a expli-car el escenario de aumento de la con-centración. Quizás más importantesson algunas causas vinculadas a la di-ferencia en el nivel de educación de lapoblación, que se hacen más eviden-tes el momento que la economía se abrea la competencia internacional.
Esta concentración se produce sobretodo en el sector formal de la econo-mía y entre los ingresos no salariales.La heterogeneidad de los salarios seincrementa también, tanto en relación
14 La línea de pobreza de 60 dólares de 1985por persona al mes, con paridad de poder ad-quisitivo, es ampliamente empleada para rea-lizar comparaciones internacionales confiables.
15 Véase: Barreiros, Lidia, Kouwenaar, Arend,Teekens, Rudolf y Vos, Rob. Ecuador: Teoríay Diseño de Políticas para la Satisfacciónde las Necesidades Básicas. Santiago deChile: ISS-PREALC, 1987.
a la educación como al interior de losgrupos educacionales.
La desigualdad social en el sector ru-ral es menos conocida, sin embargolos datos disponibles muestran la per-sistencia de una elevada concentra-ción en la tenencia de la tierra, quesegún el Banco Mundial, se ha redu-cido en forma mínima en los últimos20 años. En 1995, el coeficiente deGini fue de 0.82, frente a 0.86 en 1954y 0.82 en 1974 (ECV 94).
Empleo
La estructura del empleo urbanomuestra que apenas un tercio de lafuerza de trabajo urbana se encuen-tra adecuadamente empleada en elsector moderno, y casi la mitad de lostrabajadores sobreviven con empleosinadecuados, sea en el sector infor-mal, o como empleados domésticos otrabajadores agrícolas. En el área ru-ral, el lento crecimiento agrícola y elcambio tecnológico han conducido auna reducción de la capacidad de laagricultura para absorber puestos detrabajo, a pesar del efecto presumible-
mente positivo de la expansión de laagricultura de exportación.
La evolución del empleo a partir de1982 es negativa tanto en le campocomo en las ciudades. En el sectorurbano, entre 1988 y 1995, hay unacaída sostenida del empleo formal ur-bano en el sector publico (del 18 al 13%), una reducción del empleo tanto enla manufactura como (en menor me-dida) en la construcción, y un creci-miento de la importancia relativa delsector informal. Aunque el empleo en-tre los asalariados del sector privadoha mostrado algún dinamismo, no lo-gra compensar la caída del porcenta-je de asalariados (del 63 al 59 % de laPEA) motivada por la reducción delempleo publico. El desempleo abiertose ha mantenido entre el 7 y 9 %, yalcanzó el 10.4 % en 1996.
En el sector rural, los datos muestranuna reducción del porcentaje de asa-lariados en la PEA, que indicaría queel efecto esperado de incremento dela demanda de mano de obra no cali-ficada como resultado de la expansiónde las exportaciones agrícolas no se
ha producido en forma significativa,salvo en productos no tradicionales deinfluencia regionalmente limitada,como las flores frescas. El Cuadro 8contiene información estadística sobreel empleo urbano y rural.
Salarios
La evolución de los salarios mediosurbanos marca claramente una "U",con un inicio alto en 1988, su mínimoen 1992, y una recuperación posterior.Los incrementos de los salarios seconcentran en el sector formal, y sonmarginales en el sector informal. Estarecuperación está asociada, al pare-cer, a una declinación de la inflación ya la recuperación de los salarios míni-mos. El Gráfico 5 permite comparar laevolución de los salarios mínimo ymedio con la incidencia de la pobrezaurbana.
Por otra parte, se evidencia un aumen-to en la dispersión salarial, tanto en-tre grupos correspondientes a distin-tos niveles de calificación y experien-cia, como al interior de los mismos. Engeneral, aparece un cambio en la es-
Indices de salarios medio y mínimo, y pobreza urbana : 1 970-1996(1988=100)
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Salario mínimoSalario medio
Pobreza urbana
Gráfico 5
Fuentes: Banco Central del Ecuador, Boletín Anuario (varios Números), Ban-co Central del Ecuador, Información Estadística Mensual , (varios Números),INEM-INEC, Encuestas de empleo urbano.Nota: Los índices de salario mínimo y medio toman como base el salario míni-mo de 1988. El índice de pobreza parte también de una base 100 en 1988.
tructura de la demanda laboral, en fa-vor de empleos calificados, que al pa-recer, no ha sido equilibrado por laoferta, dadas las deficiencias del sis-tema educativo.
Se observan también importantes di-ferencias de salarios, tanto rural-urba-nas, como por género. Estas últimasno han cambiado significativamenteen la última década. Los trabajos fe-meninos son, por otra parte, de inferiorcalidad, y de menor remuneración quelos masculinos. Las diferencias salaria-les por género fluctúan entre el 25 % yel 30 %. A base de estudios de regre-sión se comprueba que, bajo similarescondiciones de experiencia, educación,sector, etc. los salarios urbanos femeni-nos son inferiores a los masculinos enaproximadamente un 22 %.
Uno de los posibles efectos de la cri-sis sobre las diferencias de género hasido un aumento de la participaciónlaboral de la mujer, generalmente entrabajos secundarios y frecuentemen-te informales, como estrategia de sub-sistencia para compensar la caída delos ingresos reales. Este fenómeno se
Cuadro 8-AEmpleo urbano: 1988-1996
Composición de la fuerza de trabajo urbano: 1988-1996
Año 1988 1989 1990 1991 1992 jul-93 nov-93 jul-94 nov-94 jul-95 nov-95 nov-96
Ocupados Plenos S. moderno 37.1 33.2 31.8 30.3 31.4 31.0 32.0 32.0 34.9 36.4 35.7 35.0S.Invisible S. Moderno 4.1 5.9 9.6 4.8 5.5 5.2 4.7 5.0 4.3 3.7 3.2 2.4Sub. Visible. S. moderno 2.7 3.6 1.4 3.5 1.4 2.5 2.3 4.3 2.3 2.5 1.5 2.0Desempleados Cesantes 3.6 4.1 2.9 5.8 5.1 5.6 5.1 4.6 4.5 4.8 4.1 6.4Desempleados Primerizos 2.9 3.8 3.2 2.7 3.8 3.8 3.3 3.8 2.6 3.7 2.7 3.9
Subtotal Sector Moderno 50.3 50.6 48.9 47.0 47.1 48.1 47.4 49.6 48.5 51.0 47.3 49.8Sector Informal 38.7 38.5 39.4 40.5 41.3 40.8 40.6 38.6 39.6 37.9 41.5 39.4Agricultura 5.8 6.4 6.4 7.0 6.0 6.3 6.7 6.6 6.5 6.0 5.8 5.9S. Domestico 5.1 4.5 5.3 5.4 5.6 4.8 5.3 5.2 5.4 5.1 5.5 4.9PEA 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Tasa de desempleo abierto 6.5 7.9 6.1 8.5 8.9 9.4 8.3 8.4 7.1 8.4 6.9 10.4
Fuente: INEC, Encuestas de Empleo Urbano.Nota: El cambio en el marco muestra a partir de 1995 reduce la comparabilidad de la serie.
ha dado también en relación al traba-jo infantil, y se ha revertido parcialmen-te en los últimos años, ante la recupe-ración de los salarios reales.
6. Efectos de los cambios recien-tes sobre las condiciones so-ciales
La liberalización comercial adoptadahacia 1990 ha incidido, al parecer, tan-to en un aumento de la pobreza comoen una concentración del ingreso ur-
bano. Este resultado puede explicar-se por el impacto negativo de la ex-posición a la competencia internacio-nal abierta de un sector tradicional-mente protegido, productor de bienespara el mercado doméstico. Su limita-da eficiencia, y la falta de inversiónreciente han limitado su capacidad de
Cuadro 8-BCambios en la Estructura de la Fuerza de Trabajo en el Ecuador: 1974-1990
1974 1982 1990
Porcentaje de asalariados en PEA Urbana 67.2 65.7 55.1Porcentaje de asalariados en PEA Rural 40.1 38.5 33.7Porcentaje de la manufactura en la PEA urbana 16.8 16.8 14.0Porcentaje de asalariados industriales en PEA urbana 10.6 10.8 7.2Trabajadores en la agricultura (miles) 873.1 773.8 1007.7Asalariados agrRcolas (miles) 322.3 223.7 224.8PEA rural (miles) 1088.3 1119.6 1439.8PEA total (miles) 1910.7 2326.4 3110.2
Fuente: Carlos Larrea, The Mirage of Development: Oil, Employment andPoverty in Ecuador (1972-1990), Tesis de Ph.D. York University, 1993. (datoscalculados a partir de los censos).Nota: Para facilitar la comparabilidad, se ha excluido de los totales a los casossin informaci\n completa y a los trabajadores nuevos, por consiguiente los da-tos no necesariamente corresponden a los totales reportados en los censos.
algunas de las actividades de expor-tación, como el banano y las flores,son intensivas en su demanda demano de obra no calificada y han cre-cido notablemente. Es posible que lasnuevas actividades de exportación ensu conjunto tengan un efecto menorde lo esperado sobre el empleo, comoresultado de la creciente adopción detecnologías de punta y de innovacio-nes tecnológicas que ahorran fuerzade trabajo. En el caso de la agricultu-ra, debe añadirse que con frecuenciaestas actividades desplazan a unaproducción tradicional que es más in-tensiva en su demanda de empleo,con un resultado neto menos positivo.
El virtual estancamiento en el ingresopor habitante observado a partir de1982 ha limitado las posibilidades dereducción de la pobreza. La experien-cia ecuatoriana durante el auge pe-trolero, y otros casos similares mues-tran, sin embargo, que el crecimientopor sí solo no necesariamente conlle-va un cambio positivo en la genera-ción de empleo productivo, y en la con-siguiente reducción de la pobreza. Esnecesario el concurso de otros facto-
respuesta. Esta situación es particu-larmente crítica en la pequeña y me-diana industria, cuyo acceso al crédi-to y a la asistencia técnica han sidolimitados. Como resultado, numerosasempresas han quebrado o han redu-cido su personal, con graves efectossobre el empleo. La simultánea reduc-ción del sector público ha agravadoesta situación.
El cambio en la estructura productivaen favor de los bienes transables, y enparticular el crecimiento de exporta-ciones de productos agrícolas tradicio-nales y no tradicionales, u otros bie-nes intensivos en mano de obra, po-dría potencialmente revertir los efec-tos adversos mencionados. Este resul-tado positivo no ha sido observado conclaridad hasta el momento, pese a que
Cuadro 8-CComposición de la Población Ocupada Rural: 1974-1995
Categoría Ocupacional 1974 1982 1990 1995
Asalariados 40.1 38.5 33.7 33.4Patronos 1.2 2.6 5.5 5.6Trabajadores autónomos 58.7 59.0 60.8 60.9
Total 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuentes: INEC, Censos de Población de 1974, 1982, 1990; Banco Mundial-INEC, Encuesta de Condiciones de Vida, 1995.Nota: Para facilitar la comparabilidad, se ha excluido de los totales a los casossin informaci\n completa y a los trabajadores nuevos, por consiguiente los da-tos no necesariamente corresponden a los totales reportados en los censos.
7. Situación y perspectivas delas políticas sociales
La reducción en el tamaño del Estadono ha sido acompañada, hasta el mo-mento, de un cambio hacia la mayorfuncionalidad de los servicios públicos,en particular los sociales. Los cortespresupuestarios han estado domina-dos por necesidades de corto plazo,no se han regido por criterios vincula-dos con la eficiencia y eficacia del gas-to, ni han dado resultados considera-bles los esfuerzos hacia una mejor fo-calización del gasto social. De la mis-ma forma, la descentralización, des-concentración y mayor participaciónde la sociedad civil en la ejecución depolíticas sociales se encuentran en unestado apenas inicial.
La situación de la educación públicaes particularmente crítica. Como resul-tado de los cortes presupuestarios,casi la totalidad del gasto público sedestina a remuneraciones y otros com-ponentes de consumo. La persisten-cia de bajas inversiones ha conduci-do a un pronunciado deterioro. Loscontenidos, métodos y procedimientos
res para mejorar la capacidad redistri-butiva del crecimiento.
Es ampliamente conocido también elefecto negativo de la inflación sobrelos salarios reales, la distribución delingreso y la pobreza. En el caso ecua-toriano los niveles de inflación alcan-zados en los años 80 fueron marca-damente mayores a sus niveles histó-ricos, como puede apreciarse en elGráfico 1. En el presente año, se es-pera una inflación del 30 %, relativa-mente alta para el país y para las ac-
tuales condiciones internacionales.
Como lo muestra el Gráfico 5, existeuna tendencia a la relación inversaentre los salarios reales (mínimos omedios) y la incidencia de la pobreza.La recuperación de los salarios obser-vada en la actual década ha contribui-do a compensar o detener el deterio-ro social observado en los años ante-riores.
organizativos de la educación en elpaís son obsoletos e inadecuados. Ala declinante calidad de la educaciónse suma la falta de una profunda re-forma curricular y organizativa de lainstrucción pública, pese a algunosesfuerzos realizados en esta dirección.La crisis es particularmente severa enel caso de la educación superior y lasactividades de investigación. Comoresultado, la formación de capital huma-no en el Ecuador presenta deficienciasde fondo, sin que los esfuerzos pormejorarla hayan conducido a resultadosperceptibles a escala nacional.
Las políticas centradas en la expan-sión de la cobertura, que se mantu-vieron hasta los años 80, alcanzaronen buena medida sus metas. En 1990el analfabetismo se había reducido al11.7% de la población mayor de 15años, y la tasa neta de asistencia a laprimaria llegaba al 86%. Sin embar-go, han persistido pronunciadas dife-rencias sociales, aún en estos indica-dores, en perjuicio de las áreas rura-les, de los indígenas y también de lasmujeres. En el año mencionado la tasade analfabetismo de las mujeres en el
campo llegaba al 25.6 %, y en el sec-tor rural la cobertura de la instrucciónprimaria llegaba a solo el 81 %.
La ejecución de las políticas de saludcarece de unidad y consistencia, al noexistir un organismo único responsa-ble de su diseño y evaluación. Tantoel ministerio de salud como la seguri-dad social implementan programas desalud sin la adecuada coordinación.La actual crisis de la salud pública seagrava por la escasez de recursos, laobsolescencia de los equipos, su bajacobertura en las zonas rurales, la de-bilidad de la medicina preventiva y laatención primaria, la ausencia de po-líticas de recuperación parcial de loscostos y focalización, y los continuosconflictos laborales que han conduci-do a frecuentes paralizaciones en losservicios. Según el ministerio de sa-lud, la cobertura actual de los servi-cios médicos del sector público es del40 % de la población.
Finalmente, debe añadirse la crisisestructural de la seguridad social,como resultado de los cambios demo-gráficos, el aumento de la población
en la tercera edad, y la caída de lascontribuciones reales. No se ha imple-mentado aún ninguna reforma al sis-tema, cuyos servicios son cada vezmenos efectivos.
Los estudios realizados en el Ecua-dor desde los años 70 hasta la actua-lidad coinciden en señalar que la fo-calización de los servicios sociales esmuy limitada, y que la distribución so-cial de sus beneficios es desigual. Losesfuerzos hacia la reforma del Estadoy hacia una mejora en la eficiencia delas políticas sociales han sido débilesy han conducido a pocos resultadosen estos campos. Si bien la instruc-ción primaria se encuentra relativa-mente bien focalizada,16 su calidad espronunciadamente menor en las áreasrurales, y en las escuelas fiscales alas que asiste la población pobre.17 En
16 Véase, entre otros, Stephen Younger, Mau-ricio Villafuerte y Lily Jara, Incidencia delGasto Público y Funciones de Demanda enel Ecuador. Quito: FLACSO, 1997.
17 La encuesta Aprendo, implementada recien-temente, demuestra diferencias consistente enla calidad de la educación en contra de la Cos-ta, las áreas rurales y los establecimientos fis-cales.
el caso de la salud, los servicios deseguridad social benefician sobre todoa los trabajadores protegidos y a losestratos medios. Mientras tanto loscentros de salud del Ministerio tienentodavía un alcance limitado, sobre todoen las áreas rurales. Finalmente, lacobertura de la seguridad social alcan-za apenas al 12% de la población.
En síntesis, la reforma en las políticassociales, hacia una focalización adecua-da, mejora en la eficiencia y eficacia,programación por resultados, descen-tralización y mayor participación, y for-talecimiento institucional se encuentratodavía en la agenda en el Ecuador.
8. Evaluación global del desarro-llo social en el Ecuador y susperspectivas
La magnitud de problemas como lapobreza y el subempleo, y la débil for-mación del capital humano en el Ecua-dor evidencian el limitado desarrollosocial alcanzado. Desde una perspec-tiva de largo plazo, se observan esca-sos avances en estos campos duran-
te las últimas décadas. Si bien desdemediados de los años 70, como resul-tado del rápido crecimiento económi-co durante el auge petrolero, se pro-dujo alguna reducción de la pobreza,la magnitud del subempleo es com-parable o peor a las cifras históricas,y en general el desarrollo educacio-nal es débil. Más aún, la evolución apartir de 1982 de las condiciones so-ciales muestra tendencias al incremen-to de la pobreza, la concentración delingreso, el deterioro en la estructuradel empleo y un virtual estancamientoen la formación del capital humano.
En general, pueden identificarse tresobstáculos estructurales al desarrollosocial en el Ecuador, que han condu-cido históricamente a una reducidadifusión social de los beneficios delcrecimiento económico. En primer lu-gar, la elevada concentración social delos recursos productivos, principal-mente la tierra en el campo, y la pro-piedad del capital y el acceso al crédi-to en el sector urbano, han conducidoa un débil desarrollo de estratos me-dios y medianas y pequeñas empre-sas a nivel nacional. En segundo tér-
mino, el desarrollo del sector moder-no de la economía en el Ecuador hamostrado una limitada capacidad degeneración de empleo productivo des-de los años 70, conduciendo a la per-sistencia de un masivo subempleo queimpide la superación de la pobreza.Finalmente, los efectos redistributivos dela inversión en educación han sido tam-bién modestos, tanto por la falta de con-tinuidad de los esfuerzos en esta línea,como por problemas de adecuación ycalidad de la enseñanza.
A partir de 1982 estos problemas seagudizan ante la crisis económica, losrápidos cambios en el contexto inter-nacional vinculados a la globalización,el cambio tecnológico y la aperturacomercial, y las políticas públicas deajuste estructural. Los resultados eco-nómicos de las políticas de ajuste ypromoción de exportaciones, encami-nadas a reinsertar establemente alpaís en el nuevo escenario internacio-nal y restablecer el crecimiento, hansido modestos. Así lo demuestran elestancamiento del ingreso por habi-tante en los últimos 15 años, la redu-cida inversión, la persistencia del pro-
blema de la deuda y las altas tasas deinflación. Aunque la dinámica del sec-tor externo ha convalecido desde1994, el crecimiento de las exporta-ciones no se ha reflejado en una re-cuperación del crecimiento ni en unamejora perceptible de las condicionessociales.
En el campo social se evidencian ten-dencias, no revertidas, al aumento enla incidencia y severidad de la pobre-za, concentración en la distribución delingreso, y expansión del desempleoy el subempleo. La reducción del gas-to social y la falta de reformas condu-centes a su mayor eficiencia y adecua-ción han conducido a detener y casiestancar los avances en educación ysalud. Finalmente, los cambios econó-micos implementados en los últimosaños han intensificado la presión dela economía sobre los recursos natu-rales, amenazando seriamente la frá-gil sustentabilidad futura de este pro-ceso. Estos resultados adversos seobservan el la creciente erosión y fati-ga de los suelos andinos, principal-mente entre las propiedades campe-sinas, la deforestación casi descontro-
lada de la Amazonía y la Costa y laconsecuente pérdida irreversible debiodiversidad y capital natural, la ten-dencia al agotamiento próximo de lasreservas petroleras, la propensión lasobrepesca y al manejo no sustenta-ble del cultivo del camarón, los efec-tos tóxicos del uso de agroquímicosen la producción de banano y flores,etc.
Los resultados poco alentadores delajuste al nuevo escenario internacio-nal en los aspectos económico, socialy ambiental pueden explicarse por dis-tintas razones. En primer lugar se pue-de mencionar la limitada viabilidadpolítica de las reformas estructurales,que ha conducido a un crónico pro-blema de gobernabilidad, ha imposi-bilitado la conclusión de la “primerageneración” de las políticas de ajuste,y ha producido inconsistencia e ines-tabilidad en la aplicación de las políti-cas económicas.
Un segundo argumento apunta a lasdificultades estructurales de paísespequeños con economías predomi-nantemente primarias y poco diversi-
ficados, y estados política y fiscalmen-te débiles, para insertarse al nuevocontexto internacional. Sus ventajascomparativas tradicionales, basadasen la disponibilidad de mano de obrabarata no calificada y recursos natu-rales favorables, son cada vez menosimportantes en el nuevo escenariomundial, donde las nuevas tecnologíasconducen al ahorro de materias pri-mas, energía y mano de obra, y elconocimiento adquiere un papel cadavez más importante como elementodinamizador del crecimiento. La expe-riencia de otros países con rasgos si-milares en América Latina es escasa-mente satisfactoria. En el caso ecua-toriano, rigideces derivadas de la “en-fermedad holandesa” han dificultadoaún más la transformación requerida.En contraste, el caso de Costa Rica,caracterizada por una estructura so-cial más equitativa, un esfuerzo sos-tenido y profundo de formación decapital humano, y un Estado más fuer-te, muestra que bajo condiciones so-ciales y políticas distintas, los obstá-culos mencionados pueden ser supe-rados.
Perspectivas Futuras
Las expectativas para una mejora decorto o mediano plazo en las condi-ciones sociales y económicas del paísson modestas, bajo la hipótesis decontinuidad o cambios limitados en lasestrategias implementadas en los últi-mos años. Aunque una previsible ex-pansión de las exportaciones no tra-dicionales de productos primarios oelaborados (dirigidos al mercado an-dino) pueda reactivar moderadamen-te el crecimiento, es mas difícil espe-rar que sus beneficios conduzcan auna reducción significativa de la po-breza. Entre los nuevos productos deexportación, pocos poseen capacidadpara ampliar significativamente el em-pleo de mano de obra no calificada.Por otra parte, la estabilidad de suexpansión futura no está garantizadani por la expansión de los mercadosni por la evolución de sus precios, quedifícilmente escaparán al deterioro enlos términos de intercambio.
Los límites al propio crecimiento eco-nómico, y a la sustentabilidad social yambiental de las estrategias de desa-
rrollo en el mediano y largo plazo plan-tean la necesidad de buscar alternati-vas al modelo actualmente vigente.Aunque el planteamiento de tales op-ciones excede los objetivos de estetrabajo, pueden al menos esbozarsealgunos elementos necesarios parasuperar los actuales obstáculos al de-sarrollo humano en el Ecuador. Eneste sentido se presentan cuatro pun-tos básicos.
En primer lugar, es fundamental laconsolidación de las políticas sociales,particularmente en educación y salud,mediante tanto un aumento substan-cial de la inversión en estos campos,como a través de una reforma institu-cional que adapte los contenidos,métodos y calidad de la educación alas necesidades actuales, y que me-jore la eficiencia y focalización de laspolíticas de desarrollo social. El desa-rrollo del capital humano, y en parti-cular de la educación, son condicio-nes indispensables, no solamente des-de la perspectiva social, sino que tam-bién constituyen condiciones básicaspara una inserción internacional alter-nativa en el futuro. La expansión de
las políticas sociales tiene como requi-sito un fortalecimiento de la capacidadtributaria del Estado.
El segundo punto se vincula a las es-trategias para ampliar la generaciónde empleo productivo. En el casoecuatoriano la generación de puestosde trabajo constituye el mecanismomás importante para expandir la ca-pacidad de difusión social del creci-miento en el corto plazo. Como lo hademostrado ampliamente la experien-cia internacional, el crecimiento eco-nómico no es suficiente para una me-jora en las condiciones sociales. En-tre las políticas que pueden promoverla generación de empleo productivopueden mencionarse el apoyo finan-ciero y técnico a la mediana y peque-ña empresa, la ampliación de la infra-estructura rural en beneficio de lospequeños productores, principalmen-te mediante programas de riego, re-cuperación de los suelos, y desarrollode tecnologías apropiadas, etc.
En tercer lugar, parece necesario elimpulso a la redistribución social, quereduzca la polarización en la actual
estructura de la tenencia de la tierra yconsolide la mediana y pequeña pro-piedad rural. En el sector urbano, unmayor acceso al crédito, la capacita-ción y asistencia técnica, y el accesoa tecnologías apropiadas podría con-solidar medianas empresas con ma-yor capacidad de generación de em-pleo, enlaces productivos y distribuciónsocial.
Finalmente, y como complemento a laimplementación conjunta de los pun-tos anteriores, es fundamental la pro-moción de una inserción internacionalalternativa, que supere progresiva-mente la estructura actual, basada enventajas comparativas tradicionales,que carece de sustentabilidad y redu-ce las posibilidades del desarrollo so-cial. Elementos como el potencial tu-rístico del Ecuador harían factible unadiversificación progresiva del sectorexterno hacia una posición más sus-tentable y concordante con el desa-rrollo social.
9. Conc lusión
El análisis de la experiencia ecuato-riana ilustra los obstáculos al desarro-llo social que enfrentan algunos paí-ses pequeños y escasamente diversi-ficados de América Latina, en el ac-tual escenario internacional. El limita-do crecimiento económico y el dete-rioro social en las dimensiones deempleo, distribución del ingreso y po-breza, configuran un panorama pocopromisorio. Estas condiciones tiendena exacerbar algunos rasgos negativosdel proceso de desarrollo latinoameri-cano, caracterizado por su escasocarácter redistribuido y por la persis-tencia de elevados niveles de des-igualdad social.El análisis crítico de estas experien-cias, y de su limitada sustentabilidaden el largo plazo, plantea la necesi-dad de explorar sobre opciones alter-nativas, que promuevan la formacióndel capital humano, refuercen el rol delestado en el desarrollo social, promue-van políticas redistributivas y conduz-can a una inserción internacional másdiversificada, sustentable, y conducen-te a un desarrollo humano.
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