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EUSKO JAURLARITZA

AHOLKU BATZORDE JURIDIKOA

GOBIERNO VASCO

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA

DICTAMEN Nº 32/1999:

TÍTULO: Consulta 44/1999 relativa al anteproyecto de Ley por la que se aprueban los

Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2000. (Ref.:

1733/1999)

INTERVENCION DE LA COMISION

1. El presente informe se emite en virtud de lo establecido en el artículo 3.2 a) del Decreto 187/1999, de 13 de abril, por el que se crea y regula la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno Vasco.

2. La petición de informe ha tenido entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora el día 20 de octubre y, de acuerdo con el artículo 23 del citado Decreto 187/1999, de 13 de abril, la consulta ha merecido la calificación de urgente, fijándose el día 25 como plazo máximo para su emisión.

3. A la petición de informe se ha acompañado inicialmente el texto articulado del anteproyecto con cuatro anexos y memoria. Con posterioridad, el día 21, se ha remitido informe jurídico de la Dirección de Servicios del Departamento de Hacienda y Administración Pública.

OBJETO

4. Se somete al dictamen de la Comisión el anteproyecto de Ley por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2000.

5. El anteproyecto se estructura en 5 Títulos, 31 Artículos, 10 Disposiciones Adicionales, 2 Disposiciones Finales y los Anexos correspondientes, estructura que reproduce fundamentalmente la contenida en las Leyes 8/1992, de 23 de diciembre, 9/1993, de 22 de diciembre; 1/1995, de 12 de abril, 6/1995, de 29 de diciembre, 10/1996, de 27 de diciembre, 21/1997, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1993, 1994, 1995, 1996, 1997 y 1998 respectivamente (durante el ejercicio 1999 se aprobó la Ley 2/1999, de 25 de junio, de medidas complementarias en materia económica, presupuestaria y financiera para dicho ejercicio).

PLANTEAMIENTO DEL INFORME

6. En el informe concurren dos circunstancias relevantes que condicionan su elaboración: el breve plazo otorgado a la Comisión para cumplir su función consultiva es la primera y la remisión por el órgano consultante de un informe jurídico que aborda un análisis de la iniciativa en profundidad, la segunda.

7. Por ello, este dictamen abordará, básicamente los aspectos del anteproyecto que, a juicio de la Comisión y, teniendo presente el referido informe jurídico, merezcan una reflexión añadida.

CONTENIDO Y FUNCIÓN DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS

8. Antes de abordar el examen del articulado, es oportuno realizar –siquiera en forma muy sucinta– un acercamiento teórico al producto normativo “ley de presupuestos”.

9. Para ello, en primer término es oportuno recordar la especificidad de las leyes de presupuestos generales, sintéticamente concretada por el Tribunal Constitucional (entre otras, STC 195/1994) en función de tres elementos: “...en primer lugar, de la específica función que constitucionalmente se atribuye a este tipo de leyes (aprobar anualmente los Presupuestos Generales del Estado incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado y ser uno de los vehículos o instrumentos de la política económica del Gobierno); en segundo lugar, de las especificidades de su tramitación parlamentaria (que conllevan ciertas limitaciones de las facultades de propuesta, examen y enmienda de las Cortes Generales –SSTC 65/1987, fj 5º, y 76/1992–), y por fin, de las exigencias del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, entendido como certeza del derecho (debido a la incertidumbre que una regulación de ese tipo origina –STC 65/1990, fj 3º– o, como dice la 76/1992, fj 4º, … a que ese principio de certeza ‘exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido’ como la de presupuestos generales, ‘no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional’).”

10. Ese contenido “constitucionalmente definido” ha sido precisado por el Alto Tribunal, a través de la distinción –constante en su doctrina acerca de los límites materiales de las Leyes de Presupuestos– de un contenido mínimo, necesario e indisponible constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos y un contenido posible no necesario o eventual (TC SS 63/1986, 65/1987, 126/1987, 134/1987, 65/1990, 76/1992, 237/1992, 83/1993, 178/1994, 195/1994, 61/1997, 203/1998 y 130/1999).

11. El contenido eventual, precisa el Alto Tribunal, no significa que pueda referirse a cualquier materia sino que debe cumplir tres requisitos: (1) la materia incluida debe guardar relación directa con los ingresos y gastos que integran el presupuesto; (2) su inclusión debe estar justificada por ser un complemento de los criterios de política económica de la que el concreto presupuesto sea instrumento y (3) su inclusión debe asimismo ser complemento

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necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecución del presupuesto (por todas, la STC 130/1999).

12. De ese contenido potencial se excluyen además las normas típicas de Derecho codificado, por la inseguridad jurídica que implica su modificación a través de esta vía (por todas, STC 195/1994). Y, lógicamente, aquel contenido excluido por la directa aplicación de los preceptos constitucionales que identifican ámbitos expresamente vedados a las leyes de presupuestos; fórmula de delimitación de la que resulta ejemplo paradigmático el artículo 134.7 CE que taxativamente prohibe a la Ley de Presupuestos la creación de tributos.

13. La precedente doctrina ha sido construida por el Alto Tribunal básicamente al hilo del examen de sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado. No obstante, a juicio de esta Comisión, la misma, como a continuación se razona, es aplicable a las Leyes de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

14. El primer elemento que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, cualifica sustancialmente la Ley de Presupuestos estatal, también concurre en el caso de la Ley presupuestaria vasca pues así se desprende del artículo 25.1 en relación al artículo 44, ambos del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (en adelante, EAPV) y de las normas que en desarrollo de dichos preceptos se han dictado: en especial, el Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco y el Decreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes sobre Régimen Presupuestario de Euskadi.

15. De dicho marco normativo, interesa destacar ahora cómo el citado Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, delimita la función de las Leyes de Presupuestos Generales de Euskadi, como algo más que la mera aprobación de los estados de gastos e ingresos del sector público autonómico. En plena sintonía con el carácter de “...instrumento combinado que trasciende el ámbito interno de la Administración Pública de la Comunidad para convertirse en una herramienta idónea de política económica” que predica de aquéllos la Exposición de Motivos, el artículo 5.1 expresamente señala que los Presupuestos Generales de Euskadi “son la expresión formal documental, en términos financieros y contables, del conjunto integrado de decisiones que constituyen el programa directivo de la actividad económica a realizar por la Comunidad Autónoma de Euskadi en cada ejercicio económico o presupuestario”.

16. En otras palabras, también en el ordenamiento autonómico, los presupuestos generales, además de incluir la totalidad de gastos e ingresos del sector público vasco, son vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al Gobierno y en la que participa el Parlamento en la función peculiar de su aprobación.

17. En orden al segundo elemento que cualifica a la Ley de Presupuestos estatal también concurre en el ordenamiento autonómico, toda vez que las Leyes de presupuestos tienen una tramitación parlamentaria específica (Capítulo Cuarto, del Título VI del Reglamento del


Parlamento Vasco); debiendo dejarse apuntado aquí el carácter instrumental del procedimiento legislativo respecto del pluralismo político, valor superior del ordenamiento jurídico.

18. En cuanto al tercer elemento también la Ley de Presupuestos de Euskadi debe respetar los límites que para su contenido derivan del principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE), entendido no sólo como certeza y claridad del derecho, sino también en el derecho. Si bien esta cuestión, atendiendo a algunos de los problemas que se suscitan en el análisis del articulado del anteproyecto sometido a informe, merece una reflexión más detenida (pues, conviene avanzarlo ya, el anteproyecto, crea tributos, introduciendo nuevas tasas).

19. Según lo dicho, la doctrina del Tribunal Constitucional, alude de forma constante al requisito de que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado respeten el “contenido constitucionalmente definido”.

20. Se trata ahora de analizar si dicho requisito es o no aplicable, en términos de identidad sustantiva, a la Ley de Presupuestos de Euskadi.

21. Ninguna duda se suscita en orden a la identidad del contenido mínimo e indisponible, la cuestión se ciñe, por tanto, a la delimitación del contenido no necesario o eventual.

22. Y, en ese ámbito, no cabe obviar que el propio Tribunal Constitucional ha mantenido una doctrina vacilante. Inicialmente, en su STC 116/1994, entendió –si bien con el voto particular de cuatro magistrados– que no resultaba de aplicación a la Comunidad Foral de Navarra, la prohibición contenida en el artículo 134.7 “in fine” CE, al tener éste precepto como objeto directo la regulación de una institución del Estado –entendido aquí como sinónimo de organización central o general– y ser doctrina reiterada que, de los preceptos constitucionales destinados, como el citado, a regular instituciones del Estado no pueden inferirse sin más, reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones autonómicas.

23. Sin embargo, tal doctrina ha sido muy matizada en la reciente STC 130/1999, de 7 de julio, donde si bien se reitera que de los preceptos constitucionales que regulan instituciones del Estado no pueden inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación por vía analógica, a las instituciones autonómicas se precisa, con énfasis, que entre las fuentes normativas de dichas instituciones autonómicas figuran, sin duda, “...las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes públicos que conforman el Estado en sentido amplio”.

24. Y, en lo que especialmente interesa a los efectos limitados de este informe, conviene analizar si atendiendo a lo expuesto, la Ley de Presupuestos de Euskadi puede integrar, dentro de su contenido posible o eventual, la creación “ex novo” de tributos, al no existir en el ordenamiento autonómico un precepto como el artículo 134.7 CE o, si por el contrario, esa prohibición deriva de las reglas y principios constitucionales aplicables a todos los poderes públicos.


25. La existencia de esa limitación para la Ley de Presupuestos de Euskadi no arroja dudas para la Comisión, básicamente por lo siguiente:

a) El análisis del artículo 134.7 CE revela que éste se limita a esplicitar, reforzando el principio de legalidad en materia tributaria, aplicable a todos los poderes públicos (artículo 31.3 CE).

b) El principio de legalidad tributaria hunde sus raíces en el principio democrático, “...responde en su esencia a la vieja idea cuyo origen se remonta a la Edad Media, de garantizar que las prestaciones que los particulares satisfacen a los Entes Públicos sean previamente consentidas por sus representantes; la reserva de ley se configura como una garantía de autoimposición de la comunidad sobre sí misma y, en última instancia, como una garantía de la libertad patrimonial y personal del ciudadano (STC 19/1987). En el Estado social y democrático de derecho la reserva cumple sin duda otras funciones, pero la finalidad última, con todos los matices que hoy exige el origen democrático del poder ejecutivo, continúa siendo la de asegurar que cuando un ente público impone coactivamente una prestación patrimonial a los ciudadanos, cuente para ello con la voluntaria aceptación de sus representantes” (STC 185/1995).

c) Atendiendo a la razón y sentido del meritado principio de legalidad en materia tributaria, resulta difícil sostener que la Ley de Presupuestos de la CAPV pueda crear tributos sin que padezca el principio democrático, pues en su aprobación existen restricciones a las facultades del legislativo si se comparan con las que disponen los representantes de la soberanía popular cuando otorgan su consentimiento para establecer coactivamente un nuevo tributo a los ciudadanos mediante la correspondiente ley tributaria “ordinaria”. Sin posibilidad de profundizar en la cuestión, baste destacar la ubicación de los nuevos tributos dentro del Título destinado al Estado de Ingresos, para extraer la especificidad que conlleva su modificación vía enmienda (artículo 124.8 del Reglamento del Parlamento Vasco).

d) Asimismo, padece el principio de seguridad jurídica –de indudable aplicación a todos los poderes públicos– (1º) porque es innegable que la Ley de Presupuestos de Euskadi tiene una función institucional idéntica a la de los Presupuestos Generales del Estado que impide incluir en ella normas que no guarden la relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto, y (2º) porque idénticos límites se derivan del propio ordenamiento autonómico (si la doctrina constitucional sobre el contenido limitado de las leyes de presupuestos se construye sobre la especificidad de su configuración normativa (básicamente, artículos 66.2 y 134.1 CE) que fundamentan la teoría de la aprobación de la ley de presupuestos generales como una competencia específica desdoblada de la genérica potestad legislativa será plenamente aplicable al caso examinado si, como sucede, aquellos preceptos encuentran entero reflejo en los artículos 25 y 44 EAPV.


e) Es cierto que el legislador autonómico “ordinario” ha señalado como contenido posible o eventual predeterminado la posibilidad de que las Leyes de Presupuestos de Euskadi extiendan “...su objeto a la regulación de otra serie de cuestiones propias de la Hacienda General del País Vasco o relacionadas con ésta, tales como el régimen de las retribuciones del personal y de los haberes pasivos correspondientes a los créditos pertenecientes a los presupuestos generales, el régimen presupuestario y de ejecución del gasto público de los mismos, el régimen de los tributos propios de la Comunidad Autónoma, y el de las condiciones de endeudamiento” (artículo 6.2 del Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre). No obstante, esa determinación legislativa ha de ser necesariamente interpretada como una enumeración meramente ejemplificativa de algunas de las materias que suelen cumplir los tres requisitos antes enumerados son susceptibles de integrar el contenido eventual de las Leyes de Presupuestos.

f) No puede ahora abordarse –por las razones expuestas al inicio de este informe– el detenido examen de lo que haya de ser cada uno de esos ámbitos, más precisamente de qué es lo que haya de entenderse por “...régimen de los tributos propios de la Comunidad Autónoma”. Pero, en todo caso queda fuera de toda duda que la “regulación del...régimen de los tributos propios” no comprende su creación, como “el régimen de las retribuciones del personal y de los haberes pasivos” no puede ser la regulación sustantiva de las retribuciones –contenido típico de las normas codificadas en materia de función pública–.

g) Y tal interpretación encuentra cabal confirmación para el tipo de tributo que examinamos (las tasas), en la Ley 13/1998, de 29 de mayo, reguladora de las tasas y precios públicos, donde tras señalarse expresamente en su Exposición de Motivos, la necesidad de respetar el principio de legalidad tributaria, lo enuncia, con carácter general, en su artículo 5, especificando a continuación que: “...las tasas se regirán: a) por esta ley o por la ley propia de cada tasa; b) por la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco; c) por las normas reglamentarias dictadas en desarrollo de esas leyes” (artículo 6), enumeración demostrativa de la voluntad excluyente de la Ley presupuestaria como fuente ordinaria para el establecimiento de tributos.

EXAMEN DEL ARTICULADO

26. Conforme al esquema propuesto al inicio, se obvia el examen descriptivo del anteproyecto correctamente realizado en el informe jurídico remitido, para abordar únicamente el examen de aquellos preceptos que suscitan la necesidad de un análisis más detenido.

I. Título I (Aprobación y contenido de los presupuestos Generales de Euskadi para el ejercicio 2000). Artículos 1 a 9.

27. Dos son los preceptos de este título que merecen una especial consideración.


28. El apartado 3 del artículo 2 contempla la dotación presupuestaria de la Comunidad Autónoma del País Vasco a la Universidad del País Vasco–Euskal Herriko Unibertsitatea, por primera vez, en una Ley de Presupuestos (antes se incluyó una previsión semejante en la Ley de Medidas complementarias en materia económica, presupuestaria y financiera para el ejercicio 1999), de acuerdo con el desglose de conceptos (subvención ordinaria, créditos para la ejecución de contratos y créditos para dotar el programa plurianual de inversión e infraestructuras) que al efecto determina el artículo 29 de la Ley 19/1998, de 29 de junio, de Ordenación Universitaria de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

29. El apartado 3 del artículo 9 merece un examen detenido. El precepto parece tener como única finalidad sujetar a la previa autorización del Departamento de Hacienda y Administración Pública (1) la modificación de las condiciones de endeudamiento de los entes públicos de derecho privado y sociedades públicas a través de operaciones financieras accesorias, (2) las operaciones que dichas entidades realicen para garantizar la estabilidad en los resultados de dichas entidades y (3) las que lleven a cabo para su aseguramiento o cobertura .

30. No obstante, su análisis a la luz de la Ley 8/1996, de 8 de noviembre, de Finanzas de la Comunidad Autónoma de Euskadi revela que tiene un objeto más amplio que el de establecer un trámite autorizatorio y más amplio que el delimitado por la rúbrica del precepto (límite de las operaciones de endeudamiento).

31. En realidad, el precepto modifica por un lado, el régimen de endeudamiento de los entes institucionales de la Comunidad Autónoma que se rigen por el derecho privado (hoy contenido en el Capítulo II del Título II de la Ley 8/1996, de 8 de noviembre, de Finanzas de la Comunidad Autónoma de Euskadi) al permitir la formalización de operaciones accesorias a dichos entes –antes sólo contempladas para la Administración General (artículo 27 de la Ley 8/1996)–, y , por otro, amplía el tipo de operaciones financieras que puedan realizar tales entes a aquellos que persigan “garantizar la estabilidad de los resultados… o el aseguramiento o cobertura de los mismos”.

32. Sin perjuicio de que efectivamente cómo se indica en el informe jurídico, la materia pueda incardinarse “en las cuestiones propias de la Hacienda General del País Vasco” que el Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, atribuye a las Leyes de Presupuestos -siendo su concreta incardinación dentro del listado de materias que contiene el artículo 1.2 de dicho texto legal problemática (sobre todo para las operaciones financieras de aseguramiento de resultados)–, el precepto supone una modificación del vigente régimen de endeudamiento de los entes institucionales de la CAPV y una innovación respecto de las operaciones financieras que éstos pueden realizar.

33. Siendo esto así, el principio de seguridad jurídica impone que se señale expresamente que se está modificando la citada Ley 8/1996, de 8 de noviembre, así como autorizando expresamente a los entes institucionales de la CAPV a formalizar operaciones financieras con el fin de asegurar sus resultados –decisión, sin duda, de gran calado– así como


expresa mención a si tales modificaciones se contraen al ejercicio 2.000 o, si por el contrario, como parece deducirse de su actual redacción, tienen vocación de permanencia.

II. Título II (El Estado de Gastos). Artículos 10 a 25.

Capítulo I (Tipos de Créditos especialidades) Artículos 10 a 16.

34. En este capítulo interesa reparar en los siguientes preceptos.

35. El apartado 3 del artículo 10 (créditos ampliables) y el apartado 2 del artículo 11 (créditos de compromiso), donde se introducen previsiones específicas para la denominada “iniciativa “Euskadi 2000Tres”.

36. En el primer precepto se precisa que las necesidades de financiación derivadas de su ejecución que motiven la ampliación de créditos podrán ser ejecutadas por el Consejo de Gobierno con cargo a remanentes de tesorería, a lo que nada cabe objetar.

37. Valoración distinta merece, sin embargo, el segundo de los preceptos citados (artículo 11.2) cuyo ámbito de aplicación plantea serias dudas.

38. Si conforme al artículo 30.3 del Decreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre, en relación a los créditos de compromiso autorizados, el Gobierno ya se encuentra facultado para proceder “...a la modificación y distribución por anualidades de los créditos de compromiso autorizados cuando la necesidad del gasto así lo demande y siempre que el crédito de pago no se vea afectado ni se sobrepase el crédito de compromiso entendido en su conjunto”, no se alcanza a comprender cuál es la modificación puntual que, respecto de ese régimen general, pretende introducir el anteproyecto en el citado artículo 11.2.

39. Razones obvias de técnica jurídica recomiendan clarificar en qué radica dicha modificación, debiendo a tal efecto recordarse lo dicho por esta Comisión en su Dictamen nº 9/1999 sobre los problemas que plantean las autorizaciones al ejecutivo para crear “ex novo” créditos de compromiso que superen el total inicialmente autorizado sin acudir a la figura de la Ley de crédito adicional.

40. En cuanto a los créditos de personal, el artículo 13 establece el carácter limitativo de la plantilla presupuestaria, entendida como el total agregado de plazas de personal funcionario, personal laboral fijo y eventual de la Administración de la Comunidad Autónoma y de los Organismos Autónomos y, como regla general al servicio de esa limitación, el artículo 14 1 determina que “con carácter general, la creación de nuevos puestos de trabajo requerirá la simultánea amortización de otros que representen igual o superior coste anual bruto”, delimitando, en el apartado 2, una serie de excepciones que plantean dificultades interpretativas.

41. La que figura en el apartado a) contempla la posibilidad de crear nuevas dotaciones de personal en términos similares a los que figuraban en la Disposición Adicional Undécima de


la Ley 21/1997, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para 1998 y ningún problema plantea.

42. La segunda excepción [artículo 14.2.b)] se refiere a la posibilidad de ampliar las dotaciones de personal como consecuencia de la puesta en marcha de la Unidad de Cuidados Especiales del Hospital Psiquiátrico de Álava.

43. A juicio de la Comisión, la inclusión de este apartado resulta ajena al ámbito de la regla que pretende excepcionar. El personal estatutario no figura en el ámbito de aplicación de la regla general: el artículo 13.1 del anteproyecto no incluye a ese colectivo y esta omisión aparece en plena sintonía con el artículo 22 del Decreto Legislativo 1/1994, de 27 de septiembre que, tratándose de entes públicos de derecho privado -como es el caso del Ente público Osakidetza–Servicio Vasco de Salud– no proyecta la limitación más que en relación a la cuantía del crédito, no a la plantilla.

44. Por otro lado, se observa que la excepción se configura con abstracción de la normativa sustantiva que resulta de aplicación para llevar a efecto la ampliación de las dotaciones de personal referidas a personal sanitario. La Ley 8/1997, de 26 de junio, de Ordenación Sanitaria de Euskadi determina en su artículo 26, apartado 3 que las plantillas de personal del ente público las aprueba su Consejo de Administración –a propuesta de las distintas organizaciones del Ente Público –artículo 8.4 f) de sus Estatutos Sociales aprobados por Decreto 255/1997, de 11 de noviembre–, siempre ajustándose al número máximo de efectivos, según grupos profesionales, que anualmente apruebe el Consejo de Gobierno a propuesta del Departamento de Sanidad.

45. El anteproyecto viene a plantear un esquema diferente: se aprueba, en forma puntual, un aumento de las dotaciones de personal en un concreto Hospital por el Consejo de Gobierno, sin intervención del Consejo de Administración del Ente y, no a propuesta del Departamento de Sanidad, sino del de Hacienda y Administración Pública.

46. Este último extremo, conforme a lo expuesto al inicio sobre el contenido adecuado de las Leyes de Presupuestos, merece una valoración negativa (ex artículo 9.3 CE) ya que supone la modificación no expresa del sistema general establecido en la norma sustantiva que regula la ordenación sanitaria.

47. El supuesto que delimita la tercera excepción [artículo 14.2.c)] es el producido “con ocasión de reestructuraciones organizativas”. Así definido el término –que no encuentra sentido exacto en ninguna de las normas jurídicas que regulan la organización de las administraciones públicas– deberá precisarse para que efectivamente configure una excepción (un entendimiento tan amplio de ésta agrava los problemas que plantea el precepto).

48. No se trata, claro está, de que la norma presupuestaria agote la definición del supuesto. Pero sí de que enuncie las pautas para que lo haga el normador reglamentario, pues al margen de la dificultad señalada, es lo cierto que tal y como está ahora, la concreción del


concepto jurídico “reestructuración organizativa” corresponde, caso por caso, al Departamento de Hacienda y Administración Pública.

49. Esta Comisión entiende, no obstante, que la solución ha de venir por una predeterminación en la norma que permita concretar el alcance de las “reestructuraciones administrativas” que en forma excepcional van a permitir la creación de nuevas dotaciones y que parece debería siempre ir a anudada a una alteración sustancial –cuantitativa o cualitativa– de las funciones asignadas.

50. La cuarta excepción [artículo 14.2.d)] se configura predeterminando la finalidad de las nuevas dotaciones (medidas adoptadas “en aras de la consecución de una jornada máxima de 35 horas semanales”) y su vinculación estricta a la aplicación de los Acuerdos que la Administración de la CAPV alcance con los agentes sociales.

51. Ahora bien, las consideraciones formuladas en el párrafo 43 a la excepción del apartado b), en relación a los colectivos a que se refiere, se dan también en este supuesto, ya que dentro del término “Administración de la CAPV” que utiliza el precepto se incluye la Administración Institucional (entes públicos de derecho privado y sociedades públicas).

52. La quinta y última excepción [artículo 14.2.e)] referida a las nuevas dotaciones en las sociedades públicas tiene una redacción confusa.

53. Primero porque, como sucedía con el personal estatutario, el que presta sus servicios en las sociedades públicas de la Administración de la CAPV no se contempla en el artículo 13 del anteproyecto, careciendo de sentido por tanto su configuración como excepción a una regla que no les resulta de aplicación, según lo ya razonado.

54. Segundo, porque el análisis de los supuestos descritos arroja una valoración negativa. Las “necesidades por puesta en marcha” no se consiguen diferenciar de la creación de la sociedad cuya decisión debe conllevar, sin duda, la de dotarla del personal suficiente.

55. En cuanto a las necesidades de “carácter puntual y extraordinario”, difícilmente parece que podrán dar lugar a la creación de nuevas dotaciones de personal en las sociedades públicas. El supuesto, tal y como se encuentra ahora definido, nos remite a los contratos de duración determinada previstos en la vigente normativa laboral (Real Decreto 2546/1994, de 29 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores en materia de contratación).

Capítulo III Régimen de Retribuciones y Haberes Pasivos (Artículos 20 a 24).

56. En el examen de los artículos de este Capítulo cabe realizar las siguientes consideraciones.

57. Como se destaca en el informe jurídico remitido, los artículos 20 y 21 recogen el incremento de retribuciones de todo el personal al servicio de la Administración Pública de


la Comunidad Autónoma (funcionario, estatutario, y laboral) y de los miembros del Gobierno y altos cargos y del personal eventual (artículo 20) y del personal de la Ertzaintza (artículo 21).

58. En el artículo 20 se determina el porcentaje máximo de actualización de las retribuciones para el personal de todo el sector público, conforme a la evolución prevista de la inflación y a la determinación que al efecto contiene el artículo 20 del Proyecto de Ley de Presupuestos del Estado –expresamente declarado básico–.

59. Asimismo el anteproyecto contiene una modificación, en relación a leyes de presupuestos anteriores, que merece una valoración muy favorable, en tanto pone fin a una situación irregular que había sido destacada en sucesivas ocasiones en los informes de legalidad: en el anteproyecto figura la cuantía del complemento de destino correspondiente a cada nivel de puesto de trabajo, dando así cumplimiento a lo establecido en el artículo 79.1 a) de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca y al artículo 74 a) de la Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco.

60. Especial examen merece el apartado 10 del artículo 20 donde se contempla lo siguiente: “Con independencia de lo previsto en los párrafos anteriores de este artículo, se establece un fondo... que se aplicará, en el marco de los Acuerdos que la Administración de la Comunidad Autónoma alcance con los agentes sociales, a la determinación y asignación de los conceptos retributivos que proceda, destinados, entre otros fines, a la reordenación de retribuciones en ámbitos y sectores específicos, a una redistribución equilibrada de efectivos y a incentivar la mejora de la productividad”.

61. Como se advierte en el informe jurídico remitido, esta previsión puede colisionar con los criterios básicos que, en materia de gastos de personal al servicio del sector público, contempla el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado que no cabe obviar en su actual artículo 20.2 “in fine” contiene una previsión expresa de inaplicación de las cláusulas que puedan figurar en los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos superiores a los establecidos tanto en el proyecto de ley como en las normas que lo desarrollen.

III. Título III (Estado de Ingresos). Artículos 26 a 29.

Capítulo II (Normas de Carácter Tributario) Artículo 29

62. Este precepto contiene importantes modificaciones de la Ley 13/1998, de 29 de mayo, de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que no se analizan en el informe jurídico de constante referencia aunque, como hemos analizado en el examen general sobre el contenido lícito de las leyes de Presupuestos Generales de Euskadi, plantean problemas.

63. Comienza el artículo 29 afirmando en su apartado 1 que las tasas de la Hacienda General que sean de cuantía fija se mantienen en las mismas cuantías que resultaban exigibles


para 1998. La aparente inocuidad de este precepto que, prima facie, no supone modificación alguna de las cuantías actualmente aplicables, no impide una reflexión acerca de la procedencia misma de su inclusión en la Ley de Presupuestos Generales. Su lectura lleva directamente a pensar que el mantenimiento de las cuantías se produce por obra del anteproyecto, cuando en realidad dicho mantenimiento se produce por virtud de la última Ley en que aquéllas se fijaron. Desde esta perspectiva, el precepto viene a negar el principio de bifurcación de la legalidad financiera, según el cual la autorización al Estado para imponer y recaudar prestaciones patrimoniales de los particulares se desvincula de las leyes presupuestarias anuales. Entiende, por tanto, esta Comisión que lo procedente es la eliminación de esta declaración, y sin que el eventual argumento de la claridad que el mismo pueda suponer para los destinatarios presente la relevancia suficiente para su mantenimiento, pues la imperatividad y alcance de las leyes deriva directamente del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, en el que la vigencia de un precepto no está sujeta a su continua y reiterada inclusión o mención en leyes posteriores.

64. De los 30 apartados en que se divide el artículo 29, cinco de ellos constituyen creación de nuevas Tasas:

Tasa 11.01, por expedición del Diploma de Mediador de Seguros titulado, apartado 5.

Tasa 07.02, por expedición del carné "Gazte Txartela / Carné Joven", apartado 23.

Tasa 07.03, por expedición de los carnés de alberguista con reconocimiento internacional en la CAPV, apartado 24.

Tasa 07.04, por expedición de las tarjetas de ventajas internacionales de la Asociación "International Student Travel Confederation (ISTC)", apartado 25.

Tasa 04.09, por expedición de la licencia de pesca marítima recreativa, apartado 29

65. Tal como ha quedado reflejado en el párrafo 25 del presente Dictamen, la creación de tributos, y las tasas lo son, queda reservada a la Ley, pero no a la Ley de Presupuestos Generales, por lo que los indicados apartados son contrarios a Derecho.

66. Otros apartados de este artículo modifican alguna de las Tasas creadas por la Ley 13/1998, modificaciones que tienen distinta relevancia y merecerán diferente calificación en este Dictamen. Así, cuatro de ellos suponen la inclusión de nuevos hechos imponibles:

El apartado 3 altera el hecho imponible de la Tasa 01.01 por inserción de textos en el Boletín Oficial del País Vasco, suprimiendo la sujeción a aquella de la inserción de textos en la Sección IV (Administración de Justicia) e incorporando la inserción de textos en la Sección II (Autoridades y Personal).

El apartado 6 incluye un nuevo hecho imponible entre los sujetos a la Tasa 03.02 por autorizaciones de juego, la "compulsa de documentos" junto con el actualmente existente de "diligenciado de libros reglamentariamente exigidos". En lógica consecuencia, el


apartado 8 modifica la tarifa de esta Tasa para incluir las correspondientes a la compulsa de documentos.

El apartado 9 elimina como hecho imponible de la Tasa 03.03, de espectáculos, las "inspecciones previas a la apertura de los locales y establecimientos públicos", e incorpora como nuevo hecho imponible el "Diligenciado de libros exigidos reglamentariamente y compulsa de documentos". Por su parte, el apartado 12 modifica la tarifa de esta Tasa coincidente con el nuevo hecho imponible.

El apartado 16 añade un nuevo hecho imponible "ensayos y contraste de objetos fabricados con metales preciosos" a la Tasa 04.02, por servicios de industria, mientras que el apartado 17 añade la tarifa equivalente.

67. En estos casos, la introducción de nuevos hechos imponibles equivale a la creación de nuevas Tasas, pues todo tributo se define y configura precisamente por su hecho imponible, de forma que la decisión de cuándo una conducta o actividad origina el pago de un tributo constituye precisamente establecimiento o creación del mismo. Conforme a lo expuesto en el párrafo 65, los apartados señalados en el párrafo precedente devienen contrarios a Derecho.

68. De esta conclusión se exceptúan, sin embargo, la supresión de hechos imponibles en ellos contenidos, precisamente porque el alivio que ello supone para el patrimonio del contribuyente no reviste las características que propician la exclusión de la creación o establecimiento de tributos de las leyes presupuestarias.

69. El apartado 2 del artículo 29 añade una nueva causa de exención de la Tasa 00.02, por Servicios Administrativos, incluyendo a todos aquellos que soliciten la legalización de la firma de las autoridades de las Administraciones Públicas vascas en relación con documentos que deban surtir efectos en el extranjero. Se trata de la modificación de uno de los elementos esenciales configuradores del tributo, lo que únicamente puede hacerse por Ley (artículos 5 y 16 de la Ley 13/1998) resultando para ello inhábil la Ley de Presupuestos Generales, por lo ya señalado anteriormente, razonamiento que se refuerza por cuanto las exenciones tributarias directamente al principio de igualdad afectan en su vertiente tributaria (artículo 14 en relación al 31.1, ambos CE). Además, el anteproyecto no justifica la discriminación que esta exención supone para los casos en que los documentos deban surtir efectos en el territorio estatal.

70. Contrariamente a lo hasta aquí expuesto, las restantes modificaciones de la Ley 13/1998 operadas por el artículo 29 del anteproyecto resultan conformes al ordenamiento jurídico. Así sucede con la actualización de la tarifa exigible por el "lanzamiento de artificios pirotécnicos", apartado 11, determinación que encaja entre los contenidos posibles de las leyes presupuestarias por encontrarse directamente vinculados a la consecución de los objetivos contemplados en los presupuestos que se aprueban en el anteproyecto. E igualmente con las tarifas de la Tasa 08.02, por prestación de servicios del Laboratorio de Control de Calidad de la Edificación, contempladas en el apartado 26, y con la tarifa T–5,


servicio a embarcaciones deportivas de recreo, de la Tasa 09.01, por servicios generales y específicos en los puertos de titularidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a que se refiere el apartado 27.

71. Más clara aún resulta la legalidad del artículo 29 en aquellos apartados en los que las modificaciones no constituyen sino precisiones de los actuales contenidos normativos, de forma que aquéllas no suponen, propiamente dicho, cambios a ninguno de los elementos configuradores de los tributos. Es el caso de los apartados 10, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 22 y 28.

72. Sin embargo, el apartado 30, último del artículo 29, merece un serio reproche, pues confunde la técnica de la refundición –que conlleva la aparición de una nueva norma en el ordenamiento jurídico, derogando aquellas que se refunden– con la mera edición de un texto legal actualizado. Para que proceda una refundición, además de la autorización parlamentaria, se requiere la existencia de un número de disposiciones legislativas reguladoras de una determinada materia, producidas en un lapso temporal de forma que su mera promulgación propicie una dificultad objetiva y casi insalvable de conocimiento del mandato normativo vigente, hasta el punto de que la única solución posible para salvaguardar el principio de seguridad jurídica y posibilitar realmente el papel ordenador que a la Ley corresponde es la del recurso a la técnica refundida. Este no es el caso que se plantea, ya que la Ley 13/1998 no ha sido modificada una sola vez. El anteproyecto constituye la primera modificación, es de carácter puntual a determinados preceptos y su integración con la Ley 13/1998 es directa y sencilla, sin que la parcela jurídico–social a cuya ordenación se dirige padezca lo más mínimo. En consecuencia, no procede efectuar refundición alguna.

73. Si, por el contrario, lo que prevé este apartado 30 es la mera edición de un texto actualizado, para ello el Gobierno no necesita de autorización parlamentaria alguna.

74. Por último, y desde una perspectiva sistemática, es criticable a juicio de la Comisión, la introducción de todas las modificaciones que el anteproyecto pretende en un solo artículo, que adquiere una inusitada extensión y dificulta notablemente la comprensión de su contenido. Resulta mucho más apropiado dividir su contenido en varios artículos, sea uno por cada actual apartado, sea agrupándolos por contenidos. La división del texto en Capítulos tiene por finalidad no sólo la parcelación del contenido del anteproyecto en función de los diversos preceptos que contiene, sino también la agrupación en bloques de un conjunto de artículos con contenidos dotados de homogeneidad, finalidad ésta que no se cumple en el anteproyecto por cuanto el Capítulo III sólo incluye un artículo, el 29.

Disposición Adicional Primera.– (Comisión de seguimiento)

75. Esta disposición permanece idéntica a la Disposición Adicional Primera de la Ley 21/1997, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para 1998. Como se decía en el informe de legalidad emitido por la Secretaria General de Régimen Jurídico y Desarrollo Autonómico en fecha 27 de octubre


de 1997 (Ref. 261/99), “en este precepto, que constituye al igual que en años anteriores una Comisión para el control y el seguimiento de la aplicación del programa 13500 (ahora, programas 32110 y 32310), se echa en falta indicar expresamente a qué Departamento queda adscrito así como precisar algo más el alcance de sus funciones, determinaciones de aplicación en virtud de lo dispuesto en los artículos. 22 y 11 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común”

76. Además de ello debe señalarse la deficiente técnica utilizada al disponer, de nuevo, la creación de una Comisión ya existente en ejercicios anteriores para desempeñar idénticas funciones. La reiteración de esta Disposición en sucesivas leyes presupuestarias debe incitar a una reflexión respecto de la conveniencia de dotarla de la permanencia en el tiempo que aquella reiteración parece demostrar.

Disposición Adicional Quinta (Fondo de Inversiones Estratégicas)

77. Esta disposición resulta idéntica a la disposición adicional sexta de la Ley 21/1997, por lo que resultan plenamente aplicables las consideraciones contenidas en el informe de legalidad a que se ha hecho referencia en el párrafo 75.

78. Se decía en dicho informe que “esta disposición, repetición de la incluida como adicional novena en la Ley 1/1995 y como adicional sexta en las Leyes 6/1995 y 10/1996, autoriza al Gobierno Vasco a conceder ayudas y asumir compromisos presupuestarios respecto de inversiones estratégicas que estén soportadas financieramente en los acuerdos del Consejo Vasco de Finanzas Públicas. Se refiere a acciones que apliquen proyectos que por tener una relevancia capital para la promoción y desarrollo económico del País Vasco precisen de una asignación de recursos muy importante y afecten al conjunto de instituciones, supuesto en el cual corresponde al citado Consejo determinar la forma de financiación, esto es, su distribución entre las instituciones forales y comunes."

79. Este precepto [continúa el informe] “debe entenderse exclusivamente como mera autorización parlamentaria a la concesión de ayudas a inversiones estratégicas así como a asumir compromisos por esta razón, pero no puede entenderse que constituya la norma que establece, defina y regule las ayudas a que apunta. En este sentido, y en virtud del principio de normatividad previa (y como reconocen los artículos 49.1 y 2 de la Ley de Principios Ordenadores de la hacienda General del País Vasco, en la redacción dada por la Ley 7/1997, de 19 de junio, por la que se regula el régimen de subvenciones y ayudas) [actualmente artículos 49.1 y 2 del Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la hacienda General del País Vasco] la concesión de tales ayudas habrá de regularse previamente por una norma, salvo que resulte de aplicación lo prevenido en el apartado 7 del citado art. 49, extremo que debe examinarse caso por caso y no pretenderse con carácter general sin que puedan obviarse estas exigencias mediante la inclusión de esta Disposición Adicional en la ley presupuestaria”.


80. Finalizaba el repetido informe de legalidad indicando que "idéntica reserva a la norma jurídica resulta aplicable a la gestión de las ayudas, tanto si se realiza directamente por la Administración, como si se hace a través de la Sociedad de Capital–Desarrollo de Euskadi, S.A. (párrafo segundo de la Disposición Adicional que se comenta)”.

Disposición Adicional Séptima (Reorganización de las Delegaciones Territoriales)

81. Esta disposición resulta idéntica a la disposición adicional octava de la Ley 21/1997, por lo que resultan asimismo de aplicación las consideraciones contenidas en el informe de legalidad a que se ha hecho referencia en el párrafo 75.

Esta disposición faculta al Departamento de Hacienda y Administración Pública a autorizar sin limitación alguna las modificaciones presupuestarias que se deriven de la reorganización de las Delegaciones Territoriales. Así formulada, la disposición no plantea problema inicial alguno, pues se trata de una regla de ejecución presupuestaria. No obstante, la redacción recogida plantea numerosas cuestiones.

En efecto, según el texto se trata de acuerdos que adopte el Consejo de Gobierno para:

(i) reorganizar las Delegaciones Territoriales, pero no cualquier reorganización, sino aquella que se efectúe mediante la integración física de determinadas funciones en centros unificados de servicios que alberguen actividades territoriales realizadas por el Gobierno en sectores específicos ,

(ii) atribuir la prestación directa de servicios a las Diputaciones Forales y Ayuntamientos, y

(iii) efectuar la racionalización organizativa (de las Delegaciones Territoriales) en función de los procesos de descentralización de la gestión que se lleven a cabo.

(iv) Además, lo anterior se efectuará de modo gradual y en atención a los criterios de subsidiariedad, eficacia y eficiencia que garanticen la coordinación interinstitucional e interadministrativa.

Hay que descartar de entrada que esta disposición se constituya en el elemento normativo en que pretendan ampararse las acciones enumeradas. Todas ellas se enmarcan en la potestad autoorganizatoria de la Administración y para su ejercicio se dispone de sobrados elementos normativos, como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, la Ley del Gobierno o la Ley de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Organos Forales de sus Territorios Históricos, por no citar sino alguno de ellos. Tales normas no sólo amparan las actuaciones anunciadas sino que, además, éstas deberán


ejercerse con sujeción a lo en ellas dispuesto y a través del instrumento normativo preciso.

Por tanto, desde este prisma, la disposición puede reducirse extraordinariamente sin merma de su efectividad. Sin embargo, y a fin de depurar las posibilidades del texto examinado debe hacerse constar la contradicción en que se incurre cuando entre los tipos de acuerdo que en aquel se contempla, el señalado como (i) no es sino una de las posibles concreciones de la racionalización organizativa predicada con carácter general en (iii). No se entiende el alcance o intención de especificar esa concreta medida de entre las posibles. Asimismo extraña la referencia al principio de subsidiariedad, principio que, salvo error u omisión, no está recogido en ninguna de las normas que disciplinan la organización administrativa”.

CONCLUSION

Esta Comisión estima conveniente, por las razones indicadas en el cuerpo del presente Dictamen, la nueva redacción de los siguientes artículos del anteproyecto.

– Artículo 9 apartado 3.

– Artículo 11 apartado 2 “in fine”.

– Artículo 14 apartados b), c), d) y e).

– Artículo 20 apartado 10.

– Artículo 29, en lo referido a la creación de tasas, ampliación de hechos imponibles, ampliación de exenciones así como la autorización al Gobierno que se contiene en el apartado 30.

– Disposiciones Adicionales Primera, Quinta y Séptima.


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