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INFORME JURIDICO SOBRE EL PROYECTO DE REGLAMENTO GENERAL DEL JUEGO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EUSKADI

Se emite el presente informe en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7.3 de la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de Disposiciones de Carácter General, que establece que el servicio jurídico del Departamento que haya instruido el procedimiento de elaboración de la disposición normativa de carácter general en cuestión emitirá, en todo caso, un informe jurídico en el que se analizará su fundamento objetivo, la adecuación de su contenido a la Ley y al Derecho, y la observancia de las directrices de técnica normativa que, en su caso, se establezcan.

Asimismo en virtud de lo establecido en el artículo 11.2.d) del Decreto 194/2013, de 9 de abril, por el que se establece la estructura orgánica y funcional del Departamento de Seguridad, corresponde a la Dirección de Régimen Jurídico, Servicios y Procesos Electorales informar jurídicamente las disposiciones de carácter general.

I.- ANTECEDENTES.

Es objeto del presente informe jurídico el proyecto de reglamento general del juego en la Comunidad Autónoma de Euskadi, que viene a desarrollar la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, reguladora del juego en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Dicha ley ha sido desde su aprobación objeto de diversos desarrollos reglamentarios sectoriales.

El desarrollo de la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, se fue aprobando de modo desincronizado los dispersos reglamentos de las distintas modalidades de juego y apuestas incluidas en el Catálogo de Juegos de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Sobrevenidamente se han hecho modificaciones en cada una de las normativas sectoriales para adaptarse a la evolución del mercado, los cambios tecnológicos o a la aparición de nuevos canales de juego complementarios al canal presencial desarrollado en locales de juego. La regulación resultante a fecha de hoy es excesivamente dispersa y contempla formulaciones desparejas para aspectos que pudieran ser comunes a diversos sectores de juego.

Desde la aprobación de la citada Ley 4/1991, de 8 de noviembre, hasta el momento se ha ido dictando diversas disposiciones reglamentarias con el objetivo de disciplinar distintas facetas de las distintas modalidades de juego y apuestas incluidas en el Catálogo de Juegos de Euskadi, la mayor parte de las cuales esta nueva disposición viene a derogar y sustituir.

a) Casinos de juego: Decreto 39/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de casinos de juego.

b) Bingo: Decreto 31/2004, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del juego del bingo de la Comunidad Autónoma de Euskadi, modificado por Decreto 32/2005, de 22 de febrero, Decreto 55/2008, de 1 de abril, Decreto 620/2009, de 15 de diciembre, Decreto 25/2012, de 28 de febrero y Decreto 14/2015, de 10 de febrero.

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SEGURTASUN SAILA DEPARTAMENTO DE SEGURIDAD

c) Salones de Juego y Salones Recreativos: Decreto 380/1994, de 4 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Salones de Juego y Salones Recreativos, modificado por Decreto 277/2000, de 26 de diciembre y Decreto 25/2012, de 28 de febrero.

d) Apuestas generales: Decreto 95/2005, de 19 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

e) Apuestas hípicas: Decreto 68/2005, de 5 de abril, de Apuestas Hípicas en la Comunidad Autónoma de Euskadi.

f) Máquinas y sistemas de juego: Decreto 600/2009, de 17 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de máquinas y sistemas de juego, modificado por Decreto 25/2012, de 28 de febrero.

g) Boletos: Decreto 314/1994, de 19 de julio, por el que se regula el juego mediante boletos.

Para corregir esta situación es conveniente elaborar un texto único que refunda y de coherencia a la regulación y la actualice conforme a las actuales exigencias normativas y de mercado. De esta forma se pretende igualmente garantizar el mejor conocimiento de este ordenamiento sectorial que proporcione mayor claridad y seguridad jurídica en su interpretación y aplicación.

III.- ESTRUCTURA

El proyecto se estructura en dos títulos con 253 artículos más una serie de disposiciones en dos títulos, el titulo primero y el segundo, ocho disposiciones adicionales, seis disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, dos disposiciones finales, y cuatro anexos dedicados a la planificación, a los eventos sobre los que realizar.

El titulo primero, “reglamentación general”, se divide en 14 capítulos:

Disposiciones generales: objeto, ámbito, prohibiciones y tramitación de los procedimientos;

Autoridades de control del juego: autoridad reguladora del juego; consejo vasco de juego y comisión técnica asesora de juego;

Planificación del juego y promoción del juego responsable: finalidad, planificación, principios del juego responsable; responsabilidad social corporativa, información y rótulos;

Personas jugadoras: definición, derecho y deberes, prohibiciones de participar en el juego, de acceso a locales de juego y a páginas web y registro de interdicciones de juego, condiciones de acceso y derecho de admisión, control de admisión en locales de juego y en el juego telemático;

Empresas operadoras de juego: definición, título habilitante, requisitos generales, procedimiento general; procedimiento mediante concurso público, transmisibilidad y modificación de la autorización, vigencia, declaración responsable);

Locales de juego (definición, título habilitante, requisitos, consulta sobre cumplimiento de distancias entre locales de juego, autorización de instalación y funcionamiento de local de juego, autorización de funcionamiento y apertura de casinos de juego, prelación de las

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solicitudes para la instalación de un local de juego, declaración responsable para la apertura de salón recreativo, modificaciones de los locales de juego, vigencia, horarios;

Sistemas de juego: definición, autorización;

Fianzas: concepto, constitución, disminución y reposición, retirada;

Personal de juego: definición, prohibiciones específicas, documentos profesionales, colaboración con servicios de inspección y control, propinas en locales de juego de bingo y en casinos;

Fabricación, importación, comercialización y asistencia técnica: empresas de fabricación, importación, comercialización y asistencia técnica, unidad de mercado, certificados de fabricación, marcas de fábrica, empresas de asistencia técnica;

Homologación del material de juego: a) reglas generales: homologación de elementos de juego, prohibiciones de homologación, ensayos previos, laboratorios de ensayo, procedimiento de homologación, efectos de la homologación e inscripción, modificación del modelo homologado; cancelación de las inscripciones de modelos, prueba comercial de modelos, prueba de prototipos, exhibición de modelos. B) homologación de máquinas; c) homologación de sistemas de juego: unidad central de juegos, sistemas de interconexión, servidores suministradores de juegos a máquinas de juego, sistemas para la explotación del juego por canales telemáticos; d) empresas prestatarias de sistemas de juego.

Publicidad, patrocinio y actividades promocionales: régimen general, definiciones, principios básicos, prohibiciones, protección de la infancia y de las personas menores de edad, requisitos de la actividad publicitaria, publicidad en el interior de locales de juego, distribución de artículos promocionales y entrega de consumiciones entre los asistentes a locales de juego, publicidad en medios de comunicación audiovisual y radiofónicos, publicidad en prensa, revistas y suplementos, publicidad estática, publicidad mediante folletos de distribución masiva, publicidad en páginas web, exhibiciones comerciales de elementos de juego, comunicación previa;

Control e inspección: a) registro central del juego: objeto, estructura, inscripciones, procedimiento de inscripción, vigencia de las inscripciones, cooperación interadministrativa; b) control e inspección: vigilancia y control, actuaciones inspectoras, monitorización y supervisión de los sistemas de juego;

Régimen sancionador: principios generales, infracciones muy graves, infracciones graves, infracciones leves, responsabilidad, prescripción, caducidad y cancelación de las infracciones, sanciones y medidas cautelares y complementarias, órgano sancionador, procedimiento;

El titulo segundo, “reglamentaciones específicas”, se divide en 9 capítulos:

Máquinas de juego y máquinas auxiliares: a) disposiciones generales: objeto, ámbito y modalidades; b) título habilitante: autorización de explotación e inscripción registral, c) fianza; organización y explotación del juego: requisitos de las máquinas de tipo «b» y tipo “c”, pago de premios, sistemas de interconexión, servidores suministradores de juegos a máquinas de juego; d) instalación de máquinas: permiso de explotación, locales, autorización de instalación, vigencia de la autorización de instalación, extinción de la


autorización de instalación, funcionamiento; e) tipos de máquinas auxiliares:- máquinas de boletos y loterías, máquinas de combinaciones aleatorias, maquinas auxiliares de apuestas.

Casinos de juego: a) disposiciones generales; objeto, ámbito y modalidades, juegos de casino, torneos; b) título habilitante: autorización de explotación e inscripción registral, autorización de apertura y funcionamiento del local, fianza; c) instalaciones y servicios: distancia entre locales de juego, aforo, horario, servicios complementarios, salas de juego, control de admisión, cambio de divisas, cajeros automáticos; d) organización y explotación del juego: funcionamiento de las mesas de juego, naturaleza de las apuestas, apuestas en los juegos de contrapartida, apuestas en los juegos de círculo, apuestas olvidadas o perdidas, barajas o juegos completos de naipes, comprobación y barajado de los naipes, cambio de fichas y placas, anticipos mínimos a las mesas, control de resultados de cada mesa de juego, depósito mínimo para pago de premios, e) personal de juego: órganos de dirección de los juegos, nombramiento de los órganos de dirección, facultades de los órganos de dirección, prohibiciones para los órganos de dirección y personal del casino, ceses o bajas en los órganos de dirección, escuelas de crupieres, f) obligaciones documentales: documentación contable, libro-registro de anticipos, libro-registro de beneficios, libro-registro de control de ingresos, información.

Juego de bingo: a) disposiciones generales: objeto, ámbito y modalidades; b) título habilitante: autorización de explotación e inscripción registral, autorización de instalación y funcionamiento del local, fianza; c) instalaciones y servicios: distancia entre locales de juego, aforo, horario, servicios complementarios, control de admisión, d) organización y explotación del juego: tarjetas para el juego del bingo, elementos de juego, desarrollo y reglas, venta y utilización de las tarjetas de juego, máquinas auxiliares, pago de premios, reglas del bingo tradicional, reglas del bingo derivado, reglas del bingo acumulado, reglas del bingo acumulado interconectado, premio «berezia», habilitación de la explotación del bingo acumulado interconectado, interconexión, e) personal de los locales de juego de bingo: categorías, f) obligaciones documentales: registro en libro de actas.

Salones de juego y recreativos: disposiciones generales: objeto, ámbito y modalidades; b) título habilitante: título habilitante de la empresa operadora de juego, autorización de instalación y funcionamiento del local; fianza. C) instalaciones y servicios: distancia entre locales de juego, aforo, servicios complementarios, horario, control de admisión, condiciones técnicas de salones de juego, d) organización y explotación del juego: explotación de máquinas.

Apuestas generales: a) disposiciones generales: objeto, ámbito y modalidades, definiciones, naturaleza y tipos de apuestas; b) título habilitante: título habilitante de la empresa operadora de apuestas, fianzas, autorización de instalación y funcionamiento del local; c) instalaciones y servicios: distancias, superficie y aforo, horario, servicios complementarios, instalación de máquinas, casinos, bingos y salones de juego habilitados; d) organización y explotación del juego: modelo de boleto de apuestas y del resguardo, límites y reparto de las apuestas, condiciones de formalización de las apuestas, validez de los resultados, pago de premios, información al usuario, apuestas internas, acuerdos con empresas operadoras de apuestas hípicas, e) personal de juego: personal de juego, f) maquinas auxiliares de apuestas: máquinas auxiliares de apuestas, instalación, permiso de explotación, autorización de instalación: f) obligaciones documentales: control y documentación contable.

Apuestas hípicas: a) disposiciones generales: objeto, ámbito y modalidades, definiciones; b) título habilitante: título habilitante de la empresa operadora de juego, sociedad de gestión concertada de la apuesta externa, apuesta externa, apuesta interna, autorización previa, fianzas; c) organización y explotación del juego: modelo de boleto de apuestas y del


resguardo, límites y reparto de las apuestas, reparto y pago de las cantidades apostadas, obligaciones de la empresa explotadora de la apuesta, autorización de instalación y funcionamiento del local, distancias. Superficie y aforo, horario, servicios complementarios, instalación de máquinas, información al usuario y a la administración.

Juego de boletos: requisitos específicos de las empresas para la explotación de boletos.

Lotería: objeto y ámbito, definición y modalidades, requisitos específicos de las empresas para la explotación de loterías.

Rifas, tómbolas, combinaciones aleatorias: objeto, ámbito y modalidades, definiciones, requisitos específicos de las empresas para la explotación de rifas y tómbolas, requisitos específicos para la explotación de combinaciones aleatorias, comunicación al órgano competente en materia de tributos.

III.- PARAMETROS DE LEGALIDAD.

1.- Habilitación legal.

La habilitación legal para una regulación semejante deriva del Estatuto de Autonomía del País Vasco, que declara en su artículo 10.35 que la Comunidad Autónoma de Euskadi tiene competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas, con excepción de las Apuestas Mutuas Deportivas Benéficas. Y de la propia Ley 4/1991, de 8 de noviembre, Reguladora del Juego en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Por otra parte, la competencia en particular del Departamento de Seguridad para la propuesta y formulación del Decreto objeto de estudio se ampara en la Disposición Final Primera de la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, reguladora del juego en la Comunidad Autónoma del País Vasco; en el vigente Decreto del Lehendakari, de creación, supresión y modificación de los Departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco y de determinación de funciones y áreas de actuación de los mismos, el Decreto de estructura orgánica y funcional del Departamento de Seguridad y en el artículo 26.3 de la Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno.

2.- Parámetros de legalidad.

1.- Dado que se trata de un reglamento ejecutivo de la ley de juego, el principal parámetro de legalidad del texto a examen es la propia Ley 4/1991, de 8 de noviembre, reguladora del Juego en la Comunidad Autónoma del País Vasco, modificada por la Ley 14/1998, de 11 de junio, del Deporte del País Vasco y por la Ley 7/2012, de 23 de abril, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

2.- Desde el punto de vista competencial debe considerarse que Euskadi dispone de competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas, con exclusión del deportivo benéfico (art. 10.35 del Estatuto de Autonomía). Se trata, pues, de una competencia plena, no existiendo en la Constitución expresa reserva de competencia normativa en la materia para el Estado. No obstante, la reserva al Estado de las apuestas mutuas deportivo benéficas actúa como un elemento delimitador a la hora de afrontar el ámbito de aplicación de esta norma, al igual que la jurisprudencia constitucional que ha dado por buena la capacidad del Estado para


organizar determinados juegos o loterías en la medida que suponen ingresos hacendísticos de exacción voluntaria. Atendiendo a lo cual el Estado ha dictado la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego.

Dicha regulación estatal limita su objeto y ámbito a los juegos de Loterías y Apuestas del Estado y de la ONCE, en tal caso con independencia de su canal de comercialización y a los juegos que se realicen a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos siempre que tengan un ámbito estatal y los medios presenciales tengan un carácter accesorio (art. 1 y 2 de la ley citada). En caso de que juegos autorizados conforme a la legislación estatal requirieran accesoriamente apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos, la propia ley estatal exige que se sometan a la legislación de juego de la Comunidad Autónoma correspondiente y a sus autorizaciones administrativas (art. 9.1 tercer párrafo).

3.- Pese a la exclusividad de la competencia autonómica respecto al título habilitante prevalente de esta iniciativa, debe considerarse la existencia de ciertos límites o condicionantes ya sean de tipo constitucional, ya por la existencia de otros títulos estatales colaterales y de normativa básica estatal. Los parámetros para examinar la regulación propuesta referida son los siguientes:

a) La ordenación estatal relativas a las bases del régimen jurídico y procedimiento administrativo común contenidas a día de hoy en la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico y procedimiento administrativo común (LRJPAC), teniendo en cuenta su próxima derogación cuando entren en vigor las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y 40/2015.

b) El principio constitucional de unidad de mercado consagrado en el art. 139 CE, que descansa sobre la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio español, y la prohibición de los obstáculos directos o indirectos a la misma (art. 139.2 CE), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 y 149.1.1ª CE). La libertad de empresa se halla naturalmente relacionada con la necesaria unidad de la economía nacional y la exigencia de que exista un mercado único que permita al Estado el desarrollo de su competencia constitucional de coordinación de la planificación general de la actividad económica (SSTC 96/1984, 64/1990 y 118/1996). Al respecto debe tenerse en consideración la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

c) Las libertades comunitarias relativas a la libertad de establecimiento (artículo 43 del TCE) y la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad (artículo 49 TCE), que han dado origen a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 , relativa a los servicios en el mercado interior y su incidencia en el ordenamiento interno en leyes tales como la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, Ley 2/2011, de Economía Sostenible o la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios.

No obstante, debe considerarse que la Directiva de Servicios excluye de su ámbito en su art. 2 apartado 2, letra h), todo servicio que implique apuestas de valor monetario en juegos de azar, incluidos en particular los juegos numéricos como las loterías, las tarjetas de sorteo directo, los servicios de juego ofrecidos en casinos y otras instalaciones con licencia, los servicios de apuestas, el bingo y los servicios de juego gestionados por


instituciones benéficas u organizaciones sin ánimo de lucro y prestados a beneficio de éstas. Por el contrario, los juegos de habilidad, las máquinas de juego que no dan premios o que solo recompensan en forma de juegos gratis o promocionales cuyo propósito exclusivo es promover la venta de bienes o servicios, no son objeto de la exclusión y, por tanto, quedan regulados por la Directiva de servicios.

Del mismo modo el art. 2.2. h) de la Ley 17/2009, excluye de su ámbito las actividades de juego, incluidas las loterías, que impliquen apuestas de valor monetario.

3.- Tramitación del proyecto de decreto.

En relación con la tramitación del Decreto propuesto, ha de tenerse en cuenta en primer término lo dispuesto por la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General.

En cuanto a su redacción debe estarse a lo dispuesto en las directrices para la elaboración de proyectos del Ley, Decretos, Órdenes y Resoluciones, aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 23 de marzo de 1993, por el que se aprueban las directrices para la elaboración de proyectos del Ley, Decretos, Órdenes y Resoluciones (BOPV nº 71, de 19 de abril).

La Ley 8/2003 contempla en su artículo 8 el trámite de audiencia y de información pública. El trámite de audiencia se llevará a cabo con los colectivos afectados más directamente por la regulación prevista como son las asociaciones de jugadores y de consumidores ubicadas en la Comunidad Autónoma y los profesionales del sector. Dada la generalidad de la regulación propuesta se estima oportuno someter el proyecto al trámite de información pública previsto en la Orden de Inicio.

La preceptividad del informe del Consejo Vasco de Juego viene establecida en el artículo 38.1.a) de la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, reguladora del Juego en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Igualmente se debe solicitar informe de la Comisión Consultiva de Consumo de Euskadi.

La preceptividad del informe de Impacto en Función de Genero viene establecida por el artículo 19.1 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, de Igualdad de Mujeres y Hombres.

La preceptividad del informe de verificación de Emakunde – Servicio Vasco de la Mujer viene establecida de conformidad con lo previsto en los artículos 19 y 20 de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la Igualdad de Mujeres y Hombres.

La preceptividad del informe de la Dirección de Normalización Lingüística, del Departamento de Cultura, respecto a la incidencia de la norma a su incidencia en la normalización del uso del euskera y a su adecuación a la normativa vigente en materia lingüística, viene establecida en el artículo 2 del Decreto 128/2007, de 31 de agosto.

Al tratarse de una reglamentación técnica, resulta necesario someterlo al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas previsto en la Directiva 2015/1535 CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información.


La Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General contempla en su artículo 10 la elaboración de una memoria económica y de una memoria sucinta.

La preceptividad del informe de la Oficina de Control Económico viene establecida en el artículo 22.1 a) de la Ley 14/1994, de Control Económico y Contabilidad en la Comunidad Autónoma de Euskadi.

La preceptividad del dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi viene establecida en el artículo 3.1 c) de la Ley 972004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.

Respecto al informe de la Oficina de Control Económico y al dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, la Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, modifica mediante la Primera de sus Disposiciones Finales los artículo 23.1 y 27.1 de la Ley 14/1994, de 30 de junio, de Control Económico y Contabilidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi, siendo el nuevo tenor del artículo 27.1 de la Ley 14/1994 el que dispone que el informe de control económico normativo es previo al dictamen de la Comisión Jurídica Asesora.

Finalmente, el texto del proyecto de Decreto será sometido a su aprobación por el Consejo de Gobierno, tras lo cual se publicará en el BOPV.

IV.- EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO.

1.- Ámbito de aplicación y adecuación al ámbito competencial.

Los artículos 1 y 2 del proyecto definen el objeto y ámbito de aplicación del proyecto por remisión a la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, de la que es desarrollo.

Se incluyen en el ámbito de aplicación de dicha ley todas las actividades de juego y apuestas, en todas sus modalidades y denominaciones, incluyendo las realizadas por medios electrónicos, informáticos o telemáticos o por cualquier otro medio de comunicación a distancia, siempre que se realicen en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

La Ley incluye como actividad de juego aquellas actividades en las que se aventuren cantidades de dinero u otros objetos económicamente evaluables sobre los resultados, con independencia de que predominen en ellos la habilidad, destreza o maestría de los participantes, o sean exclusiva o primordialmente de suerte, envite o azar, tanto si se desarrollan mediante la utilización de máquinas automáticas como si se llevan a cabo a través de la realización de actividades humanas. Y como apuesta aquella actividad de juego por la que se arriesga una cantidad de dinero sobre los resultados de un acontecimiento previamente determinado, de desenlace incierto y ajeno a las partes intervinientes en la apuesta.

Por otra parte delimita negativamente lo que no es “actividad de juego” para la ley y por lo tanto no entra dentro de su ámbito de aplicación: juegos o competiciones deportivas, con o sin ánimo de lucro (a salvo de las apuestas sobre los mismos); juegos o competiciones de puro pasatiempo o recreo de carácter tradicional, familiar o amistoso que no sean objeto de explotación lucrativa o máquinas recreativas de mero pasatiempo sin premio adicion

La ley de juego considera que las actividades de juego y apuestas sólo son permisibles cuando las mismas estén calificadas como tales en el catálogo de juegos de Euskadi y han sido objeto de reglamentación sobre tanto los elementos esenciales de las reglas del juego como respecto


a su régimen de autorización. Conforme al art .3.4 de la ley de juego se consideran prohibidos los juegos no incluidos en el Catálogo de Juegos y los que estándolo se realicen sin la autorización correspondiente. El catálogo de juegos vigente se contiene en el Decreto 277/1196, de 26 de noviembre, por el que se aprueba el Catálogo de Juegos de la Comunidad Autónoma del País Vasco y sus modificaciones.

La regulación del proyecto de decreto es conforme con tal definición del ámbito positivo y negativo de aplicación de la norma.

La competencia que ostenta la CAPV sobre el juego es exclusiva en su ámbito territorial, no obstante, el art. 10.35 EAPV reserva al Estado lo referente a las apuestas mutuas deportivo benéfico y la jurisprudencia constitucional ha avalado la competencia estatal para organizar juegos estatales de lotería atendiendo a sus atribuciones en materia de hacienda general. La Ley estatal 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, regula no sólo los juegos de Loterías y Apuestas del Estado y de la ONCE, sino igualmente los juegos de ámbito estatal que se realicen a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos. Esta ley pretende fundarse en lo dispuesto en los números 6, 11, 13, 14 y 21 del apartado primero del artículo 149 de la Constitución y no ha sido impugnada ante el Tribunal Constitucional.

Dicha regulación estatal limita su objeto y ámbito, en tal caso con independencia de su canal de comercialización y a los juegos siempre que tengan un ámbito estatal y los medios presenciales tengan un carácter accesorio (art. 1 y 2 de la ley citada). En caso de que juegos autorizados conforme a la legislación estatal requirieran accesoriamente apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación en los juegos, la propia ley estatal exige que se sometan a la legislación de juego de la Comunidad Autónoma correspondiente y a sus autorizaciones administrativas (art. 9.1 tercer párrafo).

El proyecto de Decreto atiende adecuadamente a tal delimitación:

a) Excluyendo de su ámbito de aplicación la lotería estatal y las apuestas mutuas deportivo-benéficas competencia de la Administración estatal.

b) Excluyendo de su ámbito de aplicación los juegos a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos autorizados por la administración estatal conforme a la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, sin perjuicio de su explotación a través de locales presenciales abiertos al público en Euskadi se someterá igualmente al presente reglamento.

La previsión de que los juegos telemáticos autorizados por el Estado se sometan igualmente a la normativa vasca cuando empleen medios presenciales en el territorio autonómico está contemplada en el art. 9.1 tercer párrafo de la Ley 13/2011

2.- Análisis del acceso a la actividad económica.

Las actividades de juego reguladas en el proyecto suponen actividades económicas y como tales están incluidas en el ámbito de la Ley de garantía de la unidad de mercado (en adelante LGUM).

Hay que destacar que la LGUM, a diferencia de la normativa europea sobre prestación de servicios en el mercado interior y su trasposición estatal, si resulta aplicable a los juegos de azar.


La LGUM recoge una serie de principios para garantizar las libertades de establecimiento y de circulación similares a los contenidos en la Directiva comunitaria sobre prestación de servicios en el mercado interior, extendiendo su aplicación al mercado estatal: a) principio de no discriminación de derechos por razón de la residencia o establecimiento del operador económico; b) principio de confianza mutua, que comporta el reconocimiento de las actuaciones de otras administraciones en cuanto a autorizaciones, homologaciones, certificados, etc.; c) principio de necesidad y proporcionalidad de las medidas regulatorias, que obliga a motivarlas en las razones contempladas en el art. 3.11 de la ley 17/2009 (arts. 5 y 17 de la LGUM); y d) principio de eficacia en el territorio nacional de los títulos habilitantes expedidos por cualquier administración.

En virtud del principio de necesidad y proporcionalidad, la exigencia de autorización previa o de inscripción habilitante en un registro para operar debe venir contemplada en una ley y motivarse por razones de orden público, seguridad pública o protección del medio ambiente y debe justificarse que tales intereses no pueden garantizarse por medio de una declaración responsable o comunicación previa. En el caso de instalaciones o infraestructuras físicas la necesidad de una autorización previa debe justificarse en la protección del medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad, la salud pública, el patrimonio histórico o artístico. La exigencia de una comunicación previa debe justificarse en la necesidad de conocer el número de operadores, instalaciones o condiciones del mercado.

A diferencia de la trasposición de la Directiva de servicios, que contempla una lista negra y otra gris de medidas que generan o pueden generar barreras o limitaciones a las libertades de circulación y establecimiento, en el art. 18.2 de la LGUM se contempla un único listado de medidas o requisitos que limitan tales libertades y es el siguiente:

a) Requisitos discriminatorios para el acceso a una actividad económica o su ejercicio basados directa o indirectamente en el lugar de residencia o establecimiento del operador

b) Requisitos de obtención de una autorización, homologación, presentación de una declaración responsable o comunicación o de inscripción en algún registro para el ejercicio de la actividad.

c) Requisitos de cualificación profesional adicionales a los requeridos en el lugar de origen.

d) Requisitos de seguros de responsabilidad civil o garantías equivalentes o comparables en lo esencial, adicionales a los establecidos en la normativa del lugar de origen.

e) Especificaciones técnicas para la circulación legal de un producto o para su utilización para la prestación de un servicio distintas a las establecidas en el lugar de fabricación.

f) Exigencia, para obtener ventajas económicas, de una autorización, homologación, acreditación, calificación, certificación, cualificación o reconocimiento o de presentación de una declaración responsable o comunicación o inscripción registral para acreditar la equivalencia de las condiciones que reúne el operador establecido en otro lugar del territorio con los requisitos exigidos para la concesión de dichas ventajas económicas

g) Requisitos de naturaleza económica que supediten la concesión de la autorización a la prueba de la existencia de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, a que se evalúen los efectos económicos, posibles o reales, de la actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se ajusta a los objetivos de programación económica fijados por la autoridad competente o a que se comercialicen productos o servicios de un tipo o procedencia determinada. Las razones imperiosas de interés general que se invoquen no podrán encubrir requisitos de planificación económica.


h) Intervención directa o indirecta de competidores, incluso dentro de órganos consultivos, en la concesión de autorizaciones o en la adopción de otras decisiones de las autoridades competentes relativas al establecimiento para el ejercicio de una actividad de servicios, sin perjuicio de la actuación de colegios profesionales y consejos generales y autonómicos de colegios profesionales, como autoridades competentes, en el ámbito de las competencias que les otorga la ley. Esta prohibición no afectará a la consulta de organismos como las cámaras de comercio o de los interlocutores sociales sobre asuntos distintos a las solicitudes de autorización individuales, ni a una consulta del público en general.

i) Requisitos que contengan la obligación de haber realizado inversiones en el territorio de la autoridad competente.

j) Cualquier otro requisito que no guarde relación directa con el objeto de la actividad económica o con su ejercicio.

Por su parte el art. 6 y el capítulo V de la LGUM contemplan el principio de eficacia nacional, que implica la no exigencia de requisitos adicionales tales como una nueva autorización, declaración responsable u obtención de cualificaciones profesionales o inscripciones en registros constitutivos cuando un operador ya cuente con un título habilitante en alguna parte del territorio. Tal principio implica que un operador económico legalmente establecido en cualquier parte del territorio estatal tal puede ejercer su actividad en cualquier lugar del mismo, siempre que cumpla los requisitos de acceso del lugar de origen. Y cualquier producto legalmente producido al amaro de la normativa de un lugar del territorio estatal puede circular y ofertarse en el resto del territorio. Asumir la plena validez de estos, aunque sean diferentes o aun cuando en origen no se exija ningún requisito o control.

La Comisión mixta Estado-CAPV ha interpretado esta cláusula en el sentido de que la autoridad de destino asumirá la validez de los requerimientos en origen para acceder a una determinada actividad económica, sin que tal asunción alcance al régimen de ejercicio que las autoridades de destino establezcan en su territorio. Asimismo, la asunción de la plena validez de los regímenes de acceso determinados por las autoridades de origen se entenderá sin perjuicio de que puedan ejercitarse todos los medios de impugnación oportunos conforme a Derecho.

Esta interpretación consensuada parece distinguir requisitos para el acceso a la actividad y requisitos o condiciones para el ejercicio de la actividad, lo cual implicaría que la autoridad de destino no debería exigir el cumplimiento de las exigencias de su normativa en cuanto a la autorización o inscripción registral de una empresas en los registros administrativos propios, pero si podría exigir que para el ejercicio de la actividad se cumplan las normas de destino.

La autoridad de origen, cuando el operador está asentado en diversos lugares, será la que elija y comunique el operador, y en caso de no haberlo comunicado la del lugar donde el operador económico ejerce la dirección efectiva de su actividad económica, centraliza la gestión administrativa y la dirección de sus negocios donde se estableció en primer lugar para llevar a cabo esa actividad económica.

Por otra parte las autorizaciones, habilitaciones, cualificaciones profesionales e inscripciones obtenidas por un operador económico en cualquier parte del territorio estatal tendrán eficacia en todo el mismo, sin que se les pueda exigir nuevos requisitos o tramites adicionales. Lo mismo sucede con las acreditaciones de organismos de evaluación, acreditación, certificación y otros.

Además debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el art. 20.4 LGUM conforme al cual el principio de eficacia no se aplica a las autorizaciones, declaraciones responsables y comunicaciones


vinculadas a una concreta instalación o infraestructura. Si un operador económico ya está establecido en otro lugar del territorio estatal las autorizaciones o declaraciones responsables no podrán contemplar otros requisitos no ligados específicamente a la instalación o infraestructura.

Atendiendo a lo antedicho se pasa a analizar las reglas contenidas en el proyecto que deben ser contrastadas con la ley de garantía de la unidad de mercado, teniendo en consideración que la mayor parte de las mismas no derivan propiamente del proyecto a examen sino de la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, reguladora del juego en la Comunidad Autónoma del País Vasco:

a) Exigencias registrales.

Conforme al principio de eficacia nacional contenido en la LGUM no sería necesaria la inscripción constitutiva de un operador ya habilitado en el territorio de origen, sin perjuicio de lo cual pudiera exigírsele en el territorio de destino copia del asiento registral en el que se inscribió por primera vez a la Administración de origen o una declaración responsable de estar inscrito en otra Comunidad Autónoma.

En la regulación propuesta la inscripción registral no es un acto constitutivo sino la consecuencia de la autorización conferida en el caso de que se solicite la misma.

El art. 22.2 del proyecto contempla que las empresas de juego habilitadas en otras Administraciones de juego autonómicas o estatal no requerirán de autorización como empresa por la autoridad vasca del juego. Lo cual implica el reconocimiento de tales títulos habilitantes en el sentido de la LGUM.

Ello no obstante, y atendiendo a la propia LGUM y a su interpretación por la comisión bilateral Estado-Euskadi, la explotación de locales de juego y otros establecimientos físicos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Euskadi por tales empresas requiere la obtención de los correspondientes títulos habilitantes conforme al presente Reglamento, así como acreditar la existencia de un título habilitante conforme a la normativa de origen.

En definitiva, se reconoce la validez de las inscripciones realizadas en los registros de juego existentes en las Comunidades Autónomas, si bien ello no desplaza la necesidad de las autorizaciones para explotar las concretas modalidades de juego presencial conforme a la normativa vasca.

En el caso de empresas de fabricación, importación y comercialización de los materiales y elementos de juego, y la asistencia técnica de los mismos, la necesidad de inscripción no supone un límite a la unidad de mercado dado que, conforme al art 52 del proyecto, las empresas de tal tipo reconocidas por otras comunidades autónomas pueden ejercer su actividad en Euskadi previa comunicación del título habilitante obtenido fuera del territorio de la Comunidad Autónoma de Euskadi, procediendo en tal caso a su inscripción de oficio en el Registro Central de Juego. Tal comunicación atiende a exigencias de disponer de datos fiables sobre el número de empresas operantes a efectos de realizar las tareas de planificación y control y el registro carece de naturaleza constitutiva.

En el caso de los laboratorios de ensayo y entidades de inspección en el proyecto se elimina la exigencia de que quienes estuviesen habilitados fuera de Euskadi debieran ser reconocidos en esta Comunidad en condiciones de reciprocidad. Tal requisito supondría exigir la convalidación o certificación de títulos o certificados que acrediten determinadas cualificaciones profesionales emitidas por autoridades o entidades de otras Comunidades Autónomas y el requisito de la reciprocidad no es exigible conforme a la LGUM. En el proyecto las certificaciones y ensayos


que realicen laboratorios de ensayos y entidades de inspección acreditadas fuera de Euskadi serán perfectamente válidos siempre que certifiquen que se han realizado tales ensayos tomando en consideración la normativa aplicable en Euskadi.

b) Exigencia de autorización previa como regla general.

La ley de juego parte del principio de que para la explotación de juegos de azar es preciso disponer de una previa autorización. De hecho proscribe cualquier juego de azar no catalogado, sujeto a regulación y autorizado. El art. 5 de la Ley 4/1991 somete a autorización previa la explotación del juego y a exigencia de fianza para asegurar el cumplimiento de las obligaciones legales.

No obstante para la realización de combinaciones aleatorias, para la apertura de salones recreativos y para la explotación de máquinas AR basta con presentar una declaración responsable.

La exigencia de autorización previa se justifica en razones de orden público, seguridad pública, protección de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios y prevención de la criminalidad y del fraude fiscal. Sería conveniente que el texto hiciera referencia expresa a las concretas razones de interés público que motivan la necesidad de la autorización previa.

En determinadas modalidades de juego sujetas a una limitación en el número de autorizaciones posibles por exigencias de la planificación justificadas por razones de orden público se contempla como procedimiento de adjudicación de las autorizaciones el concurso público, lo cual es coherente con el criterio, aunque no sea de aplicación directa, contenido en el art. 12.1 de la Directiva de servicios y el art. 8.2.a de la Ley 17/2009 establecen que sólo se puede limitar el número de autorizaciones por criterios de selección públicos, imparciales y transparentes.

c) Requisitos generales del régimen autorizatorio.

Los requisitos generales del régimen autorizatorio deben ser proporcionados, claros e inequívocos, objetivos, transparentes y accesibles y ser hechos públicos con antelación.

Ya la COJUAE había recomendado que la norma de procedimiento no debe complicar innecesariamente la obtención por los interesados de las autorizaciones. Debe diseñar procedimientos ágiles, seguros y que garanticen el trato igual e imparcial de aquéllos, así como la defensa de sus derechos. Ello se consigue mejor si (i) se configuran los requisitos en forma clara, sencilla e inequívoca; (ii) se acotan debidamente las facultades de apreciación de la autoridad pública competente para resolver; (iii) se prevé expresamente qué sucede cuando no se resuelve en plazo (régimen del silencio —preferentemente positivo—); (iv) se incluye información jurídicamente segura sobre los plazos de resolución; (v) se contempla la obligación de motivar las resoluciones denegatorias —medio efectivo para, en su caso, poder recurrir la decisión administrativa—; y (vi) se indican los recursos de los que dispone el interesado en desacuerdo con la decisión administrativa. (DCJA 181/2009 pár. 80 a 83).

Por otra parte la LGUM obliga a minimizar las cargas administrativas soportadas por los operadores económicos. En tal sentido se racionaliza el régimen para la autorización de la explotación, instalación y apertura de casinos, bingos, salones de juego y locales de apuestas unificando la autorización de instalación y funcionamiento y difiriendo la apertura a una comunicación previa, evitándose así la redundancia entre las autorizaciones de instalación y de


funcionamiento y apertura. El caso de los casinos presenta una cierta singularidad puesto que la autorización de explotación se anuda a la adjudicación del concurso público y la apertura implica propiamente la habilitación del local donde funcionará.

d) Aplicación del silencio administrativo.

De conformidad con la normativa vigente sobre procedimiento administrativo la regla general es la de los efectos estimatorios de la no resolución y notificación en plazo de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, a salvo de que se establezca otra cosa por ley formal por razones de interés público.

Hasta la fecha la regla general era la del silencio negativo atendiendo a que así se contemplaba como regla supletoria en el Decreto 277/1996, de 26 de noviembre, por el que se aprueba el Catálogo de Juegos de la Comunidad Autónoma del País Vasco y la reforma de la LRJPAC de 1999 contemplaba la pervivencia transitoria de reglamentos precedentes sin establecer un término para su adaptación.

El proyecto a examen contempla un desarrollo omnicomprensivo de la regulación del juego y de los procedimientos para su legalización que obliga a optar por reflejar como regla general el sentido estimatorio del silencio de los procedimientos a instancia de parte en ausencia de otra previsión en la Ley del juego vigente.

Ello supone la derogación tácita de la previsión supletoria del el Decreto 277/1996, de 26 de noviembre, por el que se aprueba el Catálogo de Juegos de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

e) Duración de los títulos habilitantes:

La vigencia de las autorizaciones es por regla general indefinida, no obstante, en el caso de las autorizaciones sujetas a concurso público la duración de las mismas es por 10 o 5 años renovables por iguales periodos (10 años en caso de casinos o apuestas, 5 años en el caso del juego de boletos)

También se somete a un plazo de vigencia temporal el permiso de explotación de las máquinas de juego y sistemas de juego, en concreto a uno de dos años, con renovación automática por plazos de dos años, si se cumplen los requisitos legales.

Si la renovación es automática en tanto se mantienen los presupuestos que dieron origen a la autorización no se entiende la necesidad de fijar un plazo de vigencia, dado que en la práctica funciona como una autorización de vigencia indefinida que también puede ser revocada en cualquier momento si sobrevenidamente varían las condiciones que posibilitaron su concesión.

En el caso de las autorizaciones derivadas de procedimientos concursales cobra sentido el que periódicamente se compruebe el mantenimiento de los requisitos que motivaron la concesión. El derecho reconocido al desarrollo de la actividad, en la medida que está planificada y limitada por motivos de protección de salud pública, no puede ser un derecho perpetuo o permanente a favor de una persona que vulnere el derecho hipotético de otros agentes económicos a llegar un día a participar en esa actividad económica.


La exigencia de una duración temporal a la autorización es un modo de garantizar el orden público supervisando cada cierto tiempo las instalaciones, más aún cuando la normativa del sector del juego está sometida a cambios constantes.

f) Requisitos exigibles a las empresas de juego.

No se advierte la exigencia de requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en el lugar de residencia o establecimiento del operador.

No se impone, a diferencia de alguna reglamentación precedente, como requisito tener domicilio o residencia en el territorio de la Comunidad Autónoma de Euskadi, ni se aprecian, en general, exigencias que pudieran directa o indirectamente suponer un trato discriminatorio por razón de la residencia del operador.

Con anterioridad a este proyecto en algún reglamentación sectorial se contenía la exigencia de que un operador foráneo fije si no ya una sede un domicilio dentro de Euskadi a efectos de notificaciones. Es una carga leve, pero que podría considerarse discriminatoria conforme a la LGUM, por lo que parece que se ha optado por su desaparición.

No obstante en el art. 25.3.h) referente a los criterios de adjudicación de la explotación en las modalidades que se someten a concurso público, se incluye el criterio de “experiencia en la explotación de otros juegos legalmente autorizados en la Comunidad Autónoma de Euskadi”. Tal mérito, si se interpreta como favorecimiento de la experiencia en la propia Comunidad Autónoma vasca, constituiría una discriminación no justificada para otras empresas operantes fuera de esta Comunidad. Es posible que el dictado quiere referirse a valorar la experiencia en la explotación de cualesquiera juegos autorizables en Euskadi, es decir, incluidos en su catálogo de juegos, aunque la experiencia se haya adquirido fuera de Euskadi. En cualquier caso, sería conveniente modificar la redacción para clarificar su sentido atendiendo a la segunda interpretación dada, más coherente con las exigencias de la LGUM.

No se aprecian requisitos discriminatorios para el acceso a la actividad o su ejercicio basados directa o indirectamente en el lugar de residencia o establecimiento del operador. No se exige que el establecimiento o el domicilio social en Euskadi o disponer de establecimiento físico allí, ni haber residido u operado con anterioridad en Euskadi ni la empresa ni su personal, ni una formación singular.

Si se exige autorización para la explotación del juego (o en su caso declaración responsable), pero tal exigencia no constituye un requisito de acceso a la actividad económica, sino un requisito de su ejercicio vinculado a locales e instalaciones ubicadas en el territorio de la Comunidad Autónoma. El proyecto contempla la no exigencia de autorización e inscripción como empresa operadora de juego de aquellas que disponen de título habilitante en su territorio de origen, pero las mismas deben someterse a la regulación vasca en lo que atañe al ejercicio de la actividad en Euskadi. Además las autorizaciones habilitan para la explotación del juego en locales e instalaciones físicas a cuya autorización no es aplicable el principio de eficacia nacional.

Ni la ley, ni el proyecto de reglamento, a diferencia de otras regulaciones pretéritas, imponen a los operadores del juego una forma jurídica predeterminada, pudiendo ser incluso personas físicas. No se exige una forma jurídica determinada a los operadores, dado que ello podría interferir en la libertad de prestación de servicios y de establecimiento al obligar a que cada operador tuviera que constituirse en una forma jurídica distinta en cada territorio, y porque ello


no conllevaría unas mayores garantías a la hora de desarrollar la actividad, más aún al exigirse la constitución de una fianza.

Es más la normativa permite que sean operadores tanto personas físicas como personas jurídicas constituidas bajo cualquier forma de personificación.

No obstante, en algunas modalidades de juego se imponen como requisitos adicionales en el caso de personas jurídicas un capital social mínimo superior al de la forma societaria de que se trate o que el objeto social sea exclusivamente la modalidad de juego de que se trate y sus servicios complementarios.

La justificación de la exigencia de un capital social mínimo se vincula a la necesidad de garantizar determinadas salvaguardas desde el punto de vista del orden público, por ejemplo con arreglo a la probidad o solvencia del operador, que no es posible garantizar con un medio menos restrictivo.

Por ello tal exigencia aparece fundamentalmente en aquellos sectores del juego sujetos a límites en el número de autorizaciones y a concurso para su adjudicación (casinos, apuestas, apuesta hípica, boletos, loterías,…)

Cabría considerar si la exigencia de fianza pudiera suplir a la del capital mínimo de las personas jurídicas pero, visto desde otra perspectiva, si no se exigiera un capital social mínimo, dichas personas jurídicas tendrían problemas para poder acceder a las fianzas que exige la legislación sectorial.

En cuanto al régimen de fianzas el art. 5 de la Ley 4/1991 contempla que reglamentariamente se fijen las fianzas que deban prestar las empresas para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones legales.

El proyecto contempla la exigencia de fianzas para asegurar el cumplimiento de la normativa administrativa, el pago de tasas, el cumplimiento de sanciones y el pago de premios, generalmente vinculadas a los concretos locales de juego o al número de máquinas de juego instaladas. En el caso de las autorizaciones obtenidas por concurso la exigencia de la fianza se corresponde con la entidad adjudicataria (casino, empresa de apuestas, empresa de juego de boletos, etc.)

Dichas fianzas se exigen en las distintas normativas autonómicas con unas coberturas y finalidades semejantes, si bien divergen en las cuantías en algunos casos.

No se exige fianza para fabricantes, importadores, exportadores, distribuidores e intermediarios de máquinas de juego.

A diferencia de otras regulaciones de nuestro entorno, en la propuesta no existe una dualidad de fianzas: una para inscribirse en el Registro autonómico correspondiente y otra para prestar el servicio propiamente dicho. Por lo tanto no se advierte tal redundancia y además tampoco afectaría a las empresas ubicadas fuera de la Comunidad Autónoma de existir, ya que no se precisa, conforme al proyecto, inscripción constitutiva cuando el operador económico ya está habilitado en su territorio de origen.

Es decir, se suprimen las fianzas que se soliciten en el momento de la inscripción registral, quedando exclusivamente las que se deban de constituir en el momento de la efectiva prestación del servicio, ya sea tomando por referencia cada local de juego, el volumen de máquinas en explotación o la explotación del juego en su conjunto.


El art. 18 de la LGUM no imposibilita la exigencia de tales garantías, sino que se limita a calificar la exigencia de fianzas en destino de limitadora de la libertad de establecimiento y de circulación cuando supongan una duplicidad o redundancia con las fianzas de origen, siempre que en origen se exijan garantías equivalentes o comparables en lo esencial en cuanto a su finalidad y a la cobertura que ofrezcan. En nuestro caso no existe duplicidad o redundancia dado que las fianzas exigibles no se refieren a la inscripción constitutiva como empresa sino a la explotación o el ejercicio de la actividad.

En cualquier caso, una interpretación racional del precepto no debería suponer que en el caso más extremo de desregulación total por alguna comunidad autónoma ello supusiera el vaciamiento de los riesgos cubiertos por la fianza. Por ello existen grupos de trabajo entre comunidades autónomas con el objetivo de elaborar propuestas para racionalizar el importe de las fianzas exigibles por cada regulador que pudieran dar lugar a un acuerdo de conferencia sectorial.

Por otra parte, cabría plantearse la posibilidad de suplir tal fianza por otras formas de aseguramiento o caución a elección del operador, no obstante ello no cuenta en la actualidad con una previsión habilitantes en la ley vasca de juego.

Pasando a otra cuestión, tanto en la ley como en el proyecto se contempla la obligación de los operadores de prestar determinada gama de servicios. Por ejemplo al regular las apuestas hípicas en cuanto a la obligación de la empresa de la apuesta externa de ofertar apuestas sobre los eventos de los hipódromos vascos. Y en el artículo 11 de la ley de juego al obligar a los casinos a prestar o disponer determinados servicios complementarios de hostelería.

La exigencia de que los casinos presten determinados servicios adicionales a los de juego evita confusiones con otros tipos o categorías de establecimientos y resulta relevante puesto que contemplar la exigencia, la posibilidad o la prohibición de compatibilizar el juego y otras actividades de ocio o el consumo de alcohol resulta relevante desde la perspectiva del control de la disponibilidad y accesibilidad del juego.

En cualquier caso se trata de una cuestión fuera del alcance la LGUM por afectar al ejercicio de la actividad y no a su acceso, así como estar vinculados a instalaciones físicas, por lo que resultaría de aplicación lo dispuesto en el artículo 20.4 de la LGUM.

g) Planificación del número de autorizaciones, locales de juego y máquinas de juego.

El art. 4 de la Ley 4/1991 contempla una planificación de la oferta del juego y de los propios juegos para, entre otras razones, impedir actividades monopolísticas y oligopolísticas y no fomentar su hábito, en particular en relación con los menores de edad y, en general, con aquellas personas que tengan reducidas sus capacidades volitivas, así como reducir sus efectos negativos. Dicha planificación comprende a los locales de juego y conforme a la disposición final segunda de la ley el número máximo de autorizaciones de elementos de juego, de locales autorizados y de aforos máximos.

La justificación de la planificación se contiene en la memoria presente en el expediente y se funda en los datos obtenidos en el Segundo libro blanco del juego presentado en 2015.

A continuación pasamos a analizar las consecuencias de la planificación:

- Limitaciones de número de las autorizaciones.

En determinadas modalidades de juego se limita el número total de operadores autorizados. Así en el sector de juegos de casinos a 3 casinos; en el sector de las apuestas generales a 3 empresas operadoras de apuestas; en el sector de las apuestas hípicas a 1 empresa


operadora de la apuesta externa y a 1 hipódromo para la apuesta interna y en los sectores del juego de loterías y del juego de boletos a 2 empresas respectivamente.

La decisión de limitar el número de autorizaciones que puede tener un mismo operador afecta a la potestad de planificar el volumen de juego dentro del territorio de una Comunidad y prevenir de tal modo los problema de orden público y de salud que motivaría un crecimiento exponencial del negocio susceptible de siendo éste aspecto competencia exclusiva autonómica.

Se trata de una limitación al ejercicio de la actividad y no al acceso, por lo que no está dentro del ámbito de aplicación de la LGUM. Y en cualquier caso dicha limitación está justificada por motivos de orden público, seguridad pública, protección de los consumidores y usuarios y prevención del fraude que son justificados razonablemente caso por caso en la memoria de la planificación que obra en el expediente.

- Limitaciones a la participación en empresas de juego o al número de locales de juego por empresa operadora.

El art. 19.8 Ley 4/1991 ordena al reglamento que se puedan establecer límites a la participación de personas físicas o jurídicas en diferentes empresas operadoras de juego. Tal precepto se refleja en el art. 23.g) del proyecto que remite a las reglamentaciones específicas, no obstante sólo la reglamentación de las apuestas contempla una limitación semejante en el art. 203.3.b) que contempla que ninguna empresa de apuestas pueda participar en más del 10% en otras empresas de apuestas.

Por otra parte una misma empresa de apuestas sólo puede poseer un mínimo de 8 y un máximo de 25 locales de apuestas; la empresa operadora de la apuesta hípica externa de 15 locales específicos para la apuesta externa.

No se contemplan otras limitaciones al número de autorizaciones de locales que pueda tener un mismo operador en el ámbito de una misma Comunidad Autónoma.

- Limitaciones relativas al número de locales de juego, su aforo o superficie.

El art. 7 de la Ley 4/1991 contempla que las reglamentaciones específicas de los juegos deben determinar los locales de juego y sus normas técnicas, aforos y distancias mínimas entre los mismos. El art. 11 de la misma Ley exige que el aforo de un casino oscile entre 300 y 600 jugadores, que el número máximo de casinos y su distribución geográfica se fije reglamentariamente. El art. 12 de la Ley 4/1991 contempla que el aforo de la totalidad de salas de bingos no superará las 10.000 plazas.

En el proyecto se establecen limitaciones en lo que atañe a los locales de juego de diversas formas:

a) En cuanto a su número global en la CAPV: 3 casinos (uno por Territorio); 75 locales de apuestas; 1 hipódromo con apuestas; 15 locales de apuestas hípicas externas; 210 locales de bingo.

b) En cuanto al número de locales de juego por empresa operadora: locales de apuestas (mínimo 8 y máximo 25); locales de apuestas hípicas externas (15).

c) En lo que atañe a las distancias entre locales de juego: regla general: 100 metros medida radialmente entre locales de juego de distinta naturaleza, salvo casinos. Reglas particulares entre locales de las misma naturaleza: 1) entre locales de apuestas y apuestas hípicas: 200


metros medida radialmente; 2) entre salones de juego: 500 metros medida radialmente entre salones de juego; 3) entre locales de bingo: 600 metros medida radialmente.

d) En lo que atañe al aforo o a la superficie mínima del local: 1) casinos: 300-1000 plazas de aforo; 2) locales de bingo: aforo conjunto del total de salas 10.000 plazas; aforo de cada local no inferior a 150 plazas; y superficie útil mínima de los locales 250 metros cuadrados; 3) locales de apuestas y de apuesta hípica externa: superficie mínima de 50 metros cuadrados; 4) salones de juego (superficie útil mínima 100 metros cuadrados), 5) salones recreativos: superficie útil mínima 50 metros cuadrados.

Tales medidas se justifican en la memoria de la planificación por motivos de orden público y de seguridad pública, derivadas de la potestad de planificar el volumen de juego dentro de Euskadi y contener su oferta para evitar el riesgo de adicciones. Además existen razones medioambientales, de protección del entorno y la salud, y en ningún caso se trata de garantizar la viabilidad económica de determinados prestadores.

Dichas medidas son justificadas razonablemente en la memoria de la planificación que obra en el expediente.

En cualquier caso se trata de una limitación al ejercicio de la actividad y no al acceso y estar ligada la autorización a una instalación física, por lo que estaría fuera del ámbito de aplicación de la LGUM.

Exigir un mínimo y un máximo de implantación de locales de apuestas en el territorio para poder prestar el servicio no es contrario al artículo 18.1.a) de la LGUM. Dicho precepto considera como actuación prohibida por discriminatoria el solicitar que el establecimiento o el domicilio social se encuentre en el territorio de la autoridad competente, o que disponga de un establecimiento físico dentro de su territorio, y en este caso la exigencia deriva del número limitado de autorizaciones previstas en la planificación. Tal limitación pretende evitar actitudes monopolistas u oligopolistas que ocurrirían si alguno de los tres operadores con una estructura consolidada acabasen monopolizando el mercado de las apuestas.

Las limitaciones que se imponen dentro de los locales en cuanto a superficies mínimas, además de resultar proporcionadas, se justifican por razones de orden público o la salud pública que derivan de su propia naturaleza singular respecto de lo que en el resto de establecimientos abiertos al público pudiera exigirse en la legislación urbanística aplicable.

- Limitaciones relativas al número de máquinas de juego y a su ubicación.

El art. 13 de la Ley 4/1991 ordena al reglamento que limite el número máximo de permisos de explotación de máquinas (B y C); su art. 14 establece en 1.000 determinaba el número máximo de máquinas instaladas en salones de juego (superado por planificaciones posteriores), y el art. 16 contempla límites a la instalación de máquinas de juego el locales de hostelería.

En el reglamento la instalación de máquinas de juego se somete a diversas limitaciones cuantitativas:

a) No hay limitaciones en el número de empresas operadoras de máquinas.

b) No obstante, sólo se permite la explotación efectiva de máquinas B cuando la empresa operadora es titular de un mínimo de 10 permisos de explotación con máquinas instaladas.


c) En casinos se pueden instalar: un número máximo de máquinas C en función del aforo y del número de mesas de juego; máquinas B, máximo 3 máquinas auxiliares de apuestas (5 si está habilitado como local de apuestas) y 1 de apuestas hípicas.

d) En locales de apuestas se pueden instalar: máximo 10 máquinas auxiliares de apuestas y 2 máquinas B (en el conjunto de locales de apuestas el máximo de máquinas B a instalar es de 150).

e) En locales de apuesta hípica externa: máximo 10 máquinas auxiliares de apuesta hípica externa.

f) En locales de bingo: 300 máquinas B en el total de bingos; 12 BS o BS+ por local. Además 3 máquinas auxiliares de apuestas (5 si local habilitado de apuestas) y 1 auxiliar de apuesta hípica.

g) En salones de juego: maquinas B; 3 máquinas auxiliares de apuestas (máximo 5 si local habilitado); 1 máquina auxiliar de apuesta hípica externa.

h) En hostelería, hoteles, etc.: en cada local: máximo 3 máquinas (máximo 1 tipo B, 2 AR y 1 máquina auxiliar).

i) Número máximo de máquinas auxiliares fuera de los locales de apuestas o habilitados: 1000 máquinas. Máximo de máquinas auxiliares de apuestas y de boletos: 1.500 (500 por empresa); máximo de auxiliares de apuestas hípicas 100.

La necesidad de las limitaciones descritas y su proporcionalidad es analizada en la memoria sobre la planificación que se contiene en el expediente. Parece indiscutible el carácter adictivo de las máquinas de juego por la accesibilidad del juego, los estímulos visuales y acústicos, su presencia en locales de ocio y consumo de alcohol, la inmediatez de los premios, etc. De hecho resulta una de las modalidades más adictivas. Y por ello entre las medidas preventivas a regular resultan imprescindibles además de las campañas preventivas otras destinadas a regular los estímulos del juego (velocidad de la jugada, etc.) y otras como las descritas, dirigidas a contener razonablemente la expansión ilimitada del parqué de máquinas tanto en número como en su localización geográfica.

Con respecto a las limitaciones descritas cabe reseñar particularmente la exigencia de mínimo de 10 permisos de explotación para que una empresa operadora explote el negocio. Como se ha dicho no se trata de un requisito para inscribirse como empresa de máquinas sino para ejercer la actividad. La finalidad de esta medida parece ser impedir la proliferación de empresas minúsculas y la atomización de este subsector. No se trata de una medida novedosa dado que ya estaba vigente en regulaciones anteriores.

El proyecto prevé la contingentación del número de permisos de explotación de máquinas tipo B, de forma que no se concederán nuevos permisos durante el periodo de la planificación, si bien se sortearán las bajas definitivas no procedentes del canje a final de cada año.

No se establece un número máximo de permisos de explotación dado que el mismo será en cada momento el resultante del canje de permisos entre máquinas de hostelería y máquinas de salón, de un modo que supone que 6 permisos de hostelería se canjearán por uno de salón, quedando los otros 5 en baja definitiva que no se suma a los sorteos anuales. Esta medida favorecerá la disminución del número total de permisos de explotación notablemente (empezando por aquellos numerosos que actualmente se encuentran en expectativa) y particularmente de las máquinas ubicadas fuera de locales de juego. Por el contrario aumentarán relativamente las máquinas en salones de juego para lo cual


desaparece la limitación total de máquinas en salones y se suple por la determinación de un número máximo de 210 salones.

Es de reseñar la evolución de la planificación en referencia al número máximo de máquinas a instalar en salones de juego. Si bien en la Ley de 1990 tal número se estipulaba en 1.000, planificaciones posteriores lo fueron ampliando sucesivamente a 1.500 y a 2.500. Tales incrementos están habilitados por la potestad planificadora atendiendo a lo dispuesto en la disposición final segunda de la ley vasca de juego, la cual permite que el Consejo de Gobierno en uso de su potestad planificadora pueda revisar con periodicidad trianual los límites cuantitativos establecidos relativos al número máximo de autorizaciones de elementos de juego, de locales autorizados y de aforos máximos en la Comunidad Autónoma.

h) Personal de juego.

El art. 7 y el art. 22 de la Ley 4/1991 prevén que el personal que se determine reglamentariamente deba cumplir determinados requisitos como ausencia de antecedentes penales por circunstancias previstas en el art .19.4 y no haber sido sancionado por faltas graves o muy graves. Tal personal debe disponer de un documento profesional expedido por la autoridad de juego y su empresa comunicar sus datos.

El proyecto contempla ciertas reglas referentes al personal de empresas de juego cuando así lo establezca cada reglamentación específica. Concretamente ello sucede en el caso de los casinos (en referencia al personal de dirección), las salas de bingo y las empresas de apuestas (analistas). Las empresas en tales casos deben comunicar los datos de tales trabajadores a la autoridad de juego para que expida la correspondiente documentación acreditativa profesional. No se establece un número determinado de trabajadores en cada categoría profesional.

El proyecto reconoce la validez y eficacia de los documentos profesionales expedidos por otras autoridades de juego, sin perjuicio de que facilite el documento profesional expedido por ella. Por lo tanto la regulación no resulta discriminatoria porque no exige requisitos adicionales o nueva habilitación a la de la autoridad de origen, ni su convalidación.

i) Homologación de los elementos del juego

El artículo 7 de la ley 4/1991 remite a las reglamentaciones específicas a la hora de fijar normas técnicas para la homologación de los elementos del juego.

Se exige la homologación de los elementos del juego atendiendo a las especificaciones técnicas reguladas para la utilización de los mismos en cada reglamentación específica. Ello para la circulación legal de un producto o para su utilización para la prestación de un servicio distinto a las establecidas en el lugar de fabricación.

La LGUM considera discriminatorio exigir requisitos adicionales o nueva habilitación u homologación a la de la autoridad de origen, tanto como exigir especificaciones técnicas para la circulación legal de un producto o para su utilización para la prestación de un servicio distintas a las establecidas en el lugar de fabricación.

Conforme al artículo 19.2 de la LGUM la exigencia de nueva homologación sería inadecuada ya que dispone que “cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un


lugar del territorio español podrá circular y ofertarse libremente en el resto del territorio desde el momento de su puesta en el mercado”.

En puridad parecería que no sería preciso si está homologada en la comunidad de origen que se exigiese recabar una nueva homologación en la de destino. Sin embargo no parece que cupiese otorgar los permisos de explotación a una máquina que no cumpliese los requisitos técnicos previstos en la normativa de destino.

Debe recordarse que la homologación de los elementos del juego es una competencia autonómica reconocida por el Tribunal Constitucional y una ley ordinaria estatal no puede desapoderar de tal competencia.

La sentencia del TCO 52/1988, de 24 de marzo, expresa lo siguiente: “Entre las condiciones básicas para el ejercicio de la libertad de empresa, se halla la garantía de la libre circulación de bienes en todo el territorio nacional, pero la interpretación conforme a esta exigencia constitucional …, no impide, por extensiva que se pretenda esta interpretación, la atribución a las Comunidades Autónomas de competencias para regular las características que debe reunir un determinado producto o las de los materiales o el régimen de fabricación de aquellos artículos que han de ser utilizados en su territorio (cuando esa competencia autonómica proviene de un título competencial, cuyo ejercicio puede y debe comportar normalmente una diversidad de condiciones de fabricación y homologación del producto), ni obstaculiza por sí misma al empresario para ejercer su actividad libremente, ni excluye su acceso al mercado en cualquier parte del territorio nacional, o fuera del mismo, aunque ello le obligue a una cierta diversificación de la producción. Pero esta consecuencia no es incompatible con la atribución a las Comunidades Autónomas de la competencia para regular diversamente las características que deben reunir ciertos productos industriales al efecto de garantizar la protección de los bienes o fines jurídicos que su Estatuto de Autonomía les asigna, ni, en suma, puede entenderse que resulte del art. 149.1.1 de la C.E., … la necesidad de absoluta uniformidad de las características legalmente exigibles a todos los productos industriales, en todo el territorio nacional, pues ello significaría una restricción excesiva de la legítima acción autonómica en cumplimiento de aquellos fines.”

En consecuencia, incluso entendiendo la conveniencia de no duplicar innecesariamente requisitos formales cumplidos en el lugar de origen, podrá denegarse la instalación de una máquina homologada conforme a otra normativa autonómica si la misma no cumple los requisitos para su funcionamiento conforme a la normativa vasca.

La comprobación de tal exigencia se produce con el acto de homologación propio, la homologación por parte de la autoridad de origen no hace necesariamente prueba de tal cumplimiento, por lo que corresponderá al peticionario de la autorización tal prueba.

Atendiendo a lo antedicho en el reglamento reconoce la validez de las homologaciones de elementos de juego realizadas por otras administraciones de juego del territorio estatal por lo cual no se les exigirá una nueva homologación en Euskadi, si bien la explotación del modelo concreto en locales presenciales en Euskadi requerirá cumplir con el ordenamiento vasco de juego.

Para facilitarlo los fabricantes o comercializadores podrán comunicar sus modelos a la autoridad vasca de juego junto con el certificado de homologación ya disponible y un certificado de laboratorio de ensayo o entidad equivalente que certifique que se ajusta además a la normativa vasca, para su inscripción de oficio en la sección de modelos del registro central de juego de Euskadi.


Cuestión diversa es la de la validez de los certificados expedidos por los laboratorios de ensayos establecidos fuera de Euskadi siempre que certifiquen que el ensayo se ha realizado atendiendo a la normativa vasca.

j) Conclusiones.

Atendiendo a lo expuesto se concluye que la regulación propuesta es compatible con las exigencias de las libertades comunitarias y del principio de unidad de mercado estatal, teniendo en cuenta las singularidades concurrentes en los juegos de azar, dado que se justifica razonadamente la necesidad y proporcionalidad de las medidas propuestas en el propio expediente en la memoria de planificación por razones de seguridad pública, protección de la salud pública, prevención del fraude y la criminalidad, protección de derechos de los consumidores, etc.

La doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea expresada en sentencias como las dictadas en los asuntos Schindler, Läärä, Zenatti y Gambelli y proseguida en otras más próximas como las del caso Digibet y la más próxima de 11 de junio de 2015 (asunto Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató Kft. y otros / Magyar Állam), corroboran lo expuesto.

En la sentencia del asunto C-156/13 (Digibet Ltd y Gert Albers / Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG) de 12 de junio de 2014, se expresa lo siguiente: “ha de observarse, en primer lugar, el carácter particular del ámbito de los juegos de azar, en el que, a diferencia del establecimiento de una competencia libre y no falseada en un mercado tradicional, la aplicación de tal competencia en un mercado tan específico como el de los juegos de azar, es decir, entre varios operadores que estarían autorizados a explotar los mismos juegos de azar, puede conllevar efectos negativos asociados al hecho de que estos operadores tenderían a rivalizar en inventiva para hacer su oferta más atrayente que la de sus competidores y, de este modo, aumentar los gastos de los consumidores ligados al juego así como los riesgos de ludopatía de éstos”.

3.- Protección de las personas jugadoras y protección de colectivos vulnerables.

El proyecto de reglamento a examen contiene diversos preceptos destinados directa o indirectamente a asegurar la protección de consumidores y usuarios de dichos servicios, e incluso establece un precepto dedicado a los derechos y deberes de los jugadores.

Los derechos que se reconocen en este proyecto son reflejo de las propias obligaciones que imponen la ley de juego y su desarrollo a las empresas operadoras de juego y complementan lo dispuesto en la normativa general de consumo, constituida a nivel autonómico por la Ley 6/2003, de 22 de diciembre, de Estatuto de las Personas Consumidoras y Usuarias (modificada por las leyes 9/2007, de 29 junio: 7/2008, de 25 junio; y 2/2012, de 9 febrero), además de entrar igualmente en el ámbito de aplicación de la Ley 10/2015, de 23 de diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas. En el ámbito estatal debe tenerse en consideración al menos el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias y la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad (y sus modificaciones).


La regulación propuesta se justifica en gran medida por la finalidad de protección de las personas jugadoras y de ciertos colectivos vulnerables concretamente las personas menores de edad y aquellas afectadas por problemas o patologías asociadas al juego.

Atendiendo a tales finalidades en el proyecto se advierten diversas formas de prevención e intervención, además de las medidas regulatorias y planificadoras destinadas a restringir o no estimular la disponibilidad y accesibilidad del juego que ya han sido examinadas:

a) Medidas preventivas de índole informativo o de fomento del juego responsable.

El art. 10 del proyecto regula los principios del juego responsable y su promoción mediante campañas informativas y preventivas y la información sobre tales principios en todas las actividades a realizar por las empresas operadoras de juego.

El art. 10.3 contempla los principios que debería presidir la conducta de la persona jugadora, que pese a que se emplee un verbo imperativo no cabe considerar que se trate de obligaciones legales sino de meras recomendaciones tanto para tal persona como para ser tenidas en cuenta en la información y campañas preventivas que se promuevan tanto por la autoridad de juego como por las empresas operadoras de juego.

Se contempla expresamente la promoción del juego responsable por la autoridad de juego mediante campañas preventivas y educativas y la colaboración de asociaciones dedicadas al tratamiento de conductas adictivas en programas de asistencia.

E igualmente se contempla que las empresas operadoras de juego deban ofrecer información sobre los juegos y sus riesgos y el juego responsable. Concretamente se obliga a que los locales de juego y las páginas web informen sobre tales reglas y sobre las interdicciones de acceso al juego, al igual que en los folletos de información de los juegos. Asimismo se les obliga a impartir a su personal cursos de formación relativos al juego responsable.

En el caso del juego telemático se les obliga a remitir al jugador información sobre los detalles de su participación y se establece como regla que la aceptación de la práctica del juego deberá ser expresa, resultando la empresa de juego obligada a probar dicha aceptación expresa.

b) Medidas preventivas de carácter informativo y regulación de la publicidad.

Se contemplan los derechos de los jugadores, entre los cuales deben señalarse los relativos a la información sobre el juego y al cobro de los premios, así como sus deberes de respetar las reglas del juego, no alterar el orden (más que mantenerlo como se dice) y al uso adecuado de los elementos de juego.

Se regulan los rótulos que deben exhibir los locales de juego en sus fachadas, además de los cuales debe exhibirse en locales y páginas web de juego información referente tanto al título habilitante y los juegos ofertados y sus condiciones, como a las reglas del juego responsable y las interdicciones del juego. Deben tener a disposición de los jugadores las reglamentaciones de los juegos y las internas del establecimiento, así como de hojas de reclamaciones.

Las máquinas de juego B y C deben informar de las reglas del juego, jugadas y premios y la prohibición a menores de edad y las reglas del juego responsable.

Respecto a la regulación de la publicidad nos remitimos al apartado específico de este informe en el que se examinan.

b) Medidas de control del acceso al juego.


La regulación diferencia en preceptos diversos la prohibición de jugar y la relativa al acceso a locales de juego y webs. Se trata de prohibiciones complementarias pero con un alcance diferenciable: no todos los que tienen proscrito jugar tienen prohibida la entrada a locales y webs (por ejemplo, el personal de las empresas o de la administración de juego).

El art. 23 de la ley vasca de juego y su correspondiente del proyecto contemplan la prohibición de jugar para determinadas categorías de personas:

a) Por razón de la falta de autonomía de voluntad: menores de edad (salvo máquinas AR) e incapacitados legales.

b) Por razón de prevención del juego problemático y patológico: personas incluidas en el registro de interdicciones de acceso al juego por resolución judicial o por solicitarlo voluntariamente.

c) Por razones de tranquilidad y orden público: quienes estén perturbando el orden o el desarrollo de los juegos (que pueden ser expulsados) así como quienes lo han perturbado que pueden ser sancionados con la prohibición de jugar y ser incluidos en el registro de interdicciones de acceso al juego a solicitud de una empresa operadora de juego.

d) Por razón de asegurar la integridad del juego: accionistas, partícipes o titulares de las empresas operadoras de juego, sus directivos y empleados, así como cónyuges, ascendientes y descendientes en primer grado de todos ellos; jueces deportivos y quienes resuelvan recursos contra sus decisiones respecto a tales deportes; deportistas o entrenadores respecto a los eventos en los que participen; y empleados públicos de control e inspección del juego.

El acceso a los locales de juego y páginas web tiene otra dimensión que afecta en parte a los mismos que tienen prohibido jugar, como es el caso de los menores respecto a locales de juego y webs, así como a los inscritos en el registro de interdicciones de acceso al juego respecto a las modalidades a las que afecta tal inscripción. Además no debe permitirse la entrada en locales de juego de personas con signos de embriaguez o de estar bajo la influencia de sustancias psicotrópicas, o que manifiesten un comportamiento agresivo o violento.

En el caso del acceso a las páginas web de juego se proscribe la apertura y registro de cuenta de usuario o usuaria a las personas incursas en prohibición de jugar.

Para controlar el cumplimiento de las anteriores restricciones de acceso al juego y a los propios locales o webs se contempla la exigencia en algunos casos de servicios de control de admisión.

El art. 19 contempla el establecimiento por los locales de juego de condiciones añadidas de acceso y el ejercicio del derecho de admisión, siempre que sea no discriminatorio y sea publicitado en el local, pudiendo comprender en caso de bingos y casinos reglas relativas a la vestimenta o etiqueta. Al respecto debe tenerse en consideración la aplicabilidad de las reglas contempladas en el art. 22 de la Ley 10/2015, de 23 de diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.

Se exige la instalación de sistemas de control de admisión en casinos, bingos y en los salones de juego que oferten máquinas BS+. Por medio de dicho control de admisión debe comprobarse que se impide el acceso a los locales de las personas que tengan prohibida la entrada en tales locales de juego, para lo cual es preciso exigir a cada persona su identificación personal y que los locales cuenten con conexión con el registro de interdicciones de acceso al juego a fin de comprobar tal extremo.


Y en el caso del juego online se exige, con independencia de la modalidad de que se trate, el sistema informático debe identificar al jugador y comprobar que no está incursa en prohibiciones de jugar. La identificación del jugador se realiza mediante la apertura previa de una cuenta de jugador con los datos que permitan comprobar la no incursión en prohibición de jugar además de la residencia del jugador. La empresa de juego debe verificar dichos datos y contrastarlos con el registro de interdicciones de acceso al juego antes de abrir la cuenta del jugador. Igualmente debe consultar el Registro de Interdicciones de acceso al Juego cada vez que el jugador acceda a su cuenta.

Atendiendo a lo visto el registro de interdicciones de acceso al juego se convierte en un elemento clave para la prevención y tratamiento de los casos de juego problemático y patológico.

4.- Publicidad.

La Ley 34/ 1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad, modificada por las Leyes 1/ 2000, de 7 de enero, 39/ 2002, de 28 de octubre y 29/2009 de 30 de diciembre, en su art. 5 especifica que la publicidad sobre juegos de suerte, envite o azar podrá ser regulada por sus normas especiales o sometida al régimen de autorización administrativa previa. Y que los reglamentos que desarrollen lo dispuesto en el número precedente especificarán: a) La naturaleza y características de los servicios cuya publicidad sea objeto de regulación y la exigencia de que en la publicidad de estos productos se recojan los riesgos derivados, en su caso, de la utilización normal de los mismos; b) la forma y condiciones de difusión de los mensajes publicitarios; c) los requisitos de autorización y, en su caso, registro de la publicidad, cuando haya sido sometida al régimen de autorización administrativa previa.

En el ámbito de los juegos autorizables por la Administración estatal su ley contempla las actividades de publicidad, patrocinio y promoción en su art. 7 conforme al cual se prohíbe tales actividades cuando se carezca de la correspondiente autorización para la realización de publicidad contenida en el título habilitante. Es decir en este caso la realización de tales actividades y sus formas derivan del propio título habilitante que las autoriza, englobando las mismas tanto el envío de comunicaciones publicitarias o promocionales, la inclusión de anuncios u otras modalidades publicitarias de los juegos en medios de comunicación y otros soportes publicitarios, la actividad de patrocinio en acontecimientos deportivos que sean objeto de apuestas, la inserción de carteles publicitarios de actividades de juego en los lugares en que se celebren acontecimientos cuyos resultados sean objeto de apuestas o loterías, el desarrollo de los concursos televisivos y las obligaciones de información sobre los requisitos esenciales del juego, etc. Al tiempo obliga a que las agencias de publicidad y los medios de comunicación que difundan tal publicidad y promoción deben abstenerse de hacerlo si quien las solicite carece de título habilitante de juego que le autorice a tal publicidad. Y se habilita a la autoridad de juego para requerir el cede de la publicidad de las actividades de juego no amparada en la norma.

La ley vasca de juego no contiene más reglas sobre la publicidad que la habilitación a su regulación reglamentaria en su art. 6 tanto en referencia al exterior e interior de los locales como a los medios de comunicación, y que en el caso del interior de los locales deben tender a de las normas oportunas tendentes a garantizar el adecuado conocimiento de las reglas y condiciones en que se desarrolle cada juego por parte de sus usuarios. Y la consideración de infracción muy grave de infringir las normas sobre publicidad de los juegos.


Las reglamentaciones específicas actualmente vigentes desarrollan tales previsiones ad hoc para cada modalidad de juego y resultan parcialmente coincidentes pero con diferencias significativas que el nuevo reglamento trata de reconducir a un régimen común.

En el caso de los casinos la regulación vigente exige autorización expresa para realizar promociones informativas, salvo las actividades promocionales que expresamente refiere la norma. Las actividades promocionales sólo pueden ser informativas, no incitar al juego, cumplir la normativa general sobre publicidad y es excepcional la autorización de tales actividades en televisión y en cualquier caso limitadas a franjas horarias nocturnas.

En el caso del juego de boletos la normativa vigente sólo contempla una campaña publicitaria informativa de 15 días por año natural y previa autorización. Los anuncios en radio y televisión no pueden realizar más que en horario nocturno (aunque no coincide con el de los casinos).

En el caso de las apuestas sólo caben promociones informativas y previa autorización., salvo las actividades ya permisibles que son semejantes a las de los casinos. En radio o televisión las franjas horarias en las que resultan permisibles son las mismas que el juego de boletos y de las 9 horas a las 17 horas. Cabe autorizar además el patrocinio de actividades deportivas por parte de la sociedad explotadora de la apuesta, así como aquellas otras que estén organizadas o amparadas por entidades institucionales, salvo cuando dichas actividades sean para menores de edad.

En el caso de los bingos se entienden autorizadas ciertas actividades promocionales y cabe autorizarse otras con periodicidad semestral así como ciertos patrocinios de actividades no específicas para menores de edad.

En el proyecto de reglamento a examen se dedica a la actividad publicitaria, promocional y de patrocino en capítulo XII de la parte general y pretende configurar un régimen homogéneo común a las distintas modalidades de juego superando las discordancias actualmente imperantes.

El punto de partida es la permisividad de tales actividades por parte de las empresas operadoras del juego siempre que se realicen conforme a la regulación reglamentaria. Se incluye igualmente las actividades de tal tipo que realicen las federaciones o asociaciones representativas de los distintos sectores del juego.

Se definen los conceptos de publicidad, patrocinio, promoción comercial e información comercial a los efectos de reglamento.

Se sujetan dichas actividades a los principios de veracidad e identificación y se establecen ciertas prohibiciones referentes a no incitar directamente al juego, a determinados lugares como centros administrativos, servicios sanitarios o centros de enseñanza, a centros destinados mayoritariamente a menores de edad o a patrocinios de actividades con participación mayoritaria de menores.

Igualmente se prohíbe en la publicidad o promoción emplear mensajes sexistas o racistas o violentos, que inciten al juego, reproducir a personas practicando algún juego, salvo que se trate de la retransmisión de un torneo autorizado; la entrega de regalos promocionales no permitidos conforme al reglamento u operaciones de préstamo o anticipos de dinero a jugadores. Se contemplan además con detalle las restricciones que tienen por objeto proteger a los menores de edad.

Además de prohibir o restringir los mensajes o contenidos promocionales o publicitarios se contemplan medidas positivas en cuanto a sus contenidos: deben contener mensajes recordatorios de la prohibición a menores y del riesgo de adicción.


El apartado 2 del art. 80 tendría mejora acomodo en el art. 81 por cuanto se refiere a la publicidad dentro de los locales de juego.

Se unifican para todas las modalidades de juego las franjas horarias de posible publicidad y promoción en radio y televisión, excepcionando la de las apuestas sobre eventos deportivos si se realiza en programas deportivos.

En las actividades de publicidad y promoción del juego, en prensa, escrita o digital y revistas, sólo se podrán insertar en las secciones dedicadas al ocio, turismo, espectáculos y deportes y el tamaño del anuncio tendrán un máximo de un cuarto de la superficie de la página donde se inserte.

Se restringe la publicidad por distribución de folletos en la vía pública al caso de inauguraciones, salvo en el caso de casinos y bingos que podrá depositar tales folletos en hoteles y establecimientos turísticos ente otros. Y se prohíbe o restringe la distribución masiva personalizada.

Se contempla la información que se puede ofrecer en las páginas web de las empresas de juego y la prohibición de enlazar con entidades financieras.

Se permiten las exhibiciones comerciales de elementos de juego destinadas exclusivamente a profesionales del juego, sin práctica de juegos con dinero, siempre que sean comunicadas previamente a la autoridad de juego.

La celebración de todas las antedichas actividades requiere de comunicación previa a la autoridad de juego (antes autorización) salvo la instalación de rótulos en el acceso, el uso del nombre comercial en el patrocinio de actividades, la publicidad y promoción en revistas del sector o la información en webs propias.

5.- Actividades de control e inspección.

El reglamento regula las actividades de control e inspección, si bien no resulta tan novedosa la regulación en la inspección como en el control, y singularmente en cuanto a la regulación del Registro Central de Juego.

Es significativo que se configure como un instrumento de gestión y control de la actividad del juego, perdiendo el carácter constitutivo que se le atribuye en sus orígenes.

La regulación no contiene una referencia precisa a las implicaciones que pudiera tener dicho registro en cuanto a las obligaciones derivadas de la normativa sobre protección de datos personales.

El aspecto quizá más significativo de este registro central es la inclusión en el mismo del Registro de Interdicciones de Acceso al Juego, que contiene lo que la ley de juego denomina como la “relación de prohibidos” de modo algo anacrónico y algo ofensivo.

Hasta la fecha no se disponía de una regulación coherente de dicho registro de interdicciones, ya que aparecían normas aplicables tanto en la regulación de los casinos como en la de los bingos y sus estipulaciones no eran del todo coincidentes.

Por otra parte planteaban problemas prácticos y jurídicos relevantes los efectos de las inscripciones realizadas en Euskadi o en el resto del Estado fuera de sus correspondientes jurisdicciones, en los casos en los que la persona solicitaba que se le prohibiese en juego en


todo el territorio estatal. En su momento se pretendió canalizar las solicitudes recibidas en cualquier ámbito al resto de los ámbitos posibles; sin embargo, la falta de automatismo en el intercambio de datos y la inseguridad jurídica del momento constitutivo de la prohibición en cada caso o de las modalidades de juego a las que alcanza o del periodo temporal de la prohibición, han supuesto diversos inconvenientes y algunas reclamaciones de responsabilidad patrimonial.

Con la ley estatal de 2011 surge un registro estatal de interdicciones de acceso al juego que parece tener vocación de servir de instrumento común para cualquier jugador que quiera ser prohibido, sin embargo, la inscripción en tal registro sólo afecta directamente a los juegos estatales y las consecuencias que pudiera tener en los autonómicas quedan diferidas a que bien el interesado solicite igualmente su inscripción en el registro autonómico, bien el registro estatal comunique la solicitud al autonómico y éste gestione la correspondiente inclusión en el registro propio.

En el reglamento a examen se contempla un registro autonómico que va a contener la relación de personas que tengan imposibilidad de acceso a los locales de juego donde deban aplicarse sistemas de control de admisión o a los sitios web de juego a través de medios electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos.

Se contempla la intervención de asociaciones de rehabilitación de la adicción al juego para presentar la solicitud de inscripción, sin embargo, no supone algo novedoso si actúan como representantes del interesado. Consideramos que la redacción puede plantear dudas sobre el papel de tales asociaciones en estos casos: no cabe atribuir a dichas asociaciones legitimación para solicitar la interdicción de un jugador cuestión de carácter personalísima e intransferible por cuanto afecta a su capacidad de contratar. El único modo de facilitar la actuación de tales asociaciones en este sentido es el otorgamiento de su representación por parte del interesado. Aconsejamos suprimir o reescribir este párrafo.

El reglamento estipula que el tiempo de interdicción de quienes lo soliciten voluntariamente sea indefinido, si bien no podrá solicitar la cancelación de la inscripción durante los primeros 6 meses, lo cual parece razonable.

No se contempla la posibilidad de que alguien quiera que se le prohíba a su persona el acceso a un concreto local o web o a modalidades concretas de juego o a locales sólo de un territorio. Arbitrar tal posibilidad, además de complejizar la gestión del registro, no sería razonable a la vista de las exigencias rehabilitadoras de estas medidas.

La prohibición sólo puede afectar a las modalidades de juego que dispongan de mecanismos de control de admisión y no a otros.

Se contempla la interconexión a futuro de registros semejantes de otras administraciones del juego y se clarifica el tratamiento a las solicitudes recibidas por el registro estatal equivalente, dado que su inscripción en aquél no tiene efectos directos en los juegos regulados por Euskadi. En estos casos, la comunicación por el registro estatal de la solicitud del interesado se considera como tal solicitud a los efectos de examinar su inscripción en el registro vasco y se notifica la inscripción al interesado respecto a los juegos controlados por la autoridad vasca de juego y con los plazos de inscripción contemplados en la normativa vasca.

La regulación no contempla explícitamente el acceso o cesión de los datos contenidos en el registro de interdicciones de acceso al juego por parte de las empresas operadoras de juego obligadas a disponer de mecanismos de control de admisión, si bien ello se deduce de la regulación en otros preceptos de tal sistema de control de admisión.


6.- Régimen sancionador.

Se dedica en el reglamento un capítulo singular al régimen sancionador.

En materia de infracciones y sanciones administrativas se exige constitucionalmente su predeterminación legal, tanto en sentido formal como material, En sentido formal existe una reserva de ley en materia sancionadora, de forma que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica, si bien puede corresponder al corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley. Y en sentido material por cuanto el legislador debe configurar las infracciones y sanciones con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones.

El régimen de infracciones y sanciones previstas en el Reglamento resulta respetuoso con lo anteriormente señalado: las infracciones contempladas y su graduación encuentran acomodo en la regulación de las mismas en la ley vasca de juego, y constituyen un desarrollo y adaptación de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley en materia de juego.

Precisamente por ello sería conveniente clarificar la dicción del art. 98.1 que parece sobreentender que las posibles infracciones son las contempladas en la ley y adicionalmente en el reglamento, cuando todas las que figuran en el reglamento deben derivar y encontrar acomodo en la ley. En el mismo sentido en su apartado tercero bastaría con hablar de que “3.- Las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves.”. O en la referencia contenida en el artículo dedicado al procedimiento sancionador.

Se contienen en este capítulo referencias a leyes tales como la LRJPAC de 1992 en trance de verse sustituidas por las nuevas leyes de régimen jurídico y de procedimiento administrativo común dictadas en 2015 que entran en vigor en octubre de 2016. Sería prudente realizar referencias genéricas la legislación reguladora del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y al procedimiento administrativo común.

La incidencia en el futuro inmediato de la entrada en vigor de las nuevas leyes reguladoras del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común se aprecia igualmente en otros preceptos como en el art. 102 referente a la responsabilidad, la cual se predica a título de dolo, culpa o simple negligencia, cuando la regulación en ciernes únicamente concibe la responsabilidad por dolo o culpa.

El resto del articulado supone una mera trasposición, adecuando a euros los importes, de los artículos correspondientes de la ley vasca de juego.

7.- Otras observaciones.

En los apartados precedentes se han examinado los aspectos capitales que estructuran la regulación propuesta y que pueden suponer una innovación respecto a la regulación precedente, en la medida que sistematizan, unifican y simplifican la hasta ahora dispersa normativa contenida en diferentes reglamentaciones sectoriales.


Otra buena parte del proyecto a examen viene a reproducir reglas que ya estaban vigentes en las reglamentaciones vigentes hasta la fecha y respecto a las cuales el presente proyecto más que suscitar una innovación supone un esfuerzo compilador o codificador.

Ello supone que las reglamentaciones sectoriales de cada modalidad de juego no experimenta en muchos casos una variación apreciable en sus contenidos, razón por la cual y dada la cercanía temporal de algunas de dichas reglamentaciones, no parece preciso detenerse en ellas y resulta preferible remitirse al contenido de sus dictámenes e informes correspondientes.

FIRMADO DIGITALMENTE POR EL DIRECTOR DE RÉGIMEN JURÍDICO, SERVICIOS Y PROCESOS ELECTORALES

EUGENIO ARTETXE PALOMAR


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