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REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE

Tribunal Administrativo

Plano Corporativo (PLACOR)

2007-2010

Maputo, Outubro de 2006

(Revisto de Maio a Julho de 2008)

PLACOR (Revisto de Maio a Julho de 2008)

2

Índice

ÍNDICE ........................................................................................................................... 2

ABREVIATURAS ........................................................................................................... 3

CONCEITOS .................................................................................................................. 4

SUMÁRIO EXECUTIVO .................................................................................................. 6

PARTE I: INTRODUÇÃO ......................................................................................... 12 Antecedentes ......................................................................................................................... 12 Principais funções do Tribunal Administrativo ....................................................................... 13 Relacionamento institucional.................................................................................................. 16 Desenvolvimentos anteriores .................................................................................................. 19 Situação actual ....................................................................................................................... 21 Fundamentos para a preparação do Plano Corporativo ............................................................ 22

PARTE II: GESTÃO DE NEGÓCIOS ..................................................................... 23 Modelo institucional .............................................................................................................. 23 Tecnologias de informação na gestão de negócios................................................................... 27 Gestão documental no desenvolvimento institucional ............................................................. 29 Estrutura do Tribunal Administrativo e serviços de apoio ....................................................... 30 Financiamento ....................................................................................................................... 30 Análise de forças, fraquezas, oportunidades e ameaças (SWOT analysis) ................................. 30

PARTE III: VISÃO, MISSÃO, VALORES E IMPERATIVOS ESTRATÉGICOS ....... 35 Visão ..................................................................................................................................... 35 Missão ................................................................................................................................... 35 Imperativos estratégicos ......................................................................................................... 35

PARTE IV IMPLEMENTAÇÃO DO PLACOR ........................................................ 36 Estratégias para a implementação do PLACOR ...................................................................... 36 Monitoria ............................................................................................................................... 43

ANEXOS ...................................................................................................................... 45 Anexo I. Análise interna e externa .......................................................................................... 45 Anexo II. Quadro de fortalecimento institucional .................................................................... 45 Anexo III. Quadro de capacitação institucional ....................................................................... 45 Anexo IV. Quadro do plano corporativo ................................................................................. 45 Anexo V. Plano operacional ................................................................................................... 45 Anexo VI. Quadro lógico de 2000 .......................................................................................... 45 Anexo VII. Calendário, Indicadores e Priorização ................................................................... 45 Anexo VIII. Quadro de fundamentação Orçamental ................................................................ 45


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Abreviaturas

AFROSAI-E – African Organisation of Supreme Audit Institutions –

English Speaking Countries

ASDI – Agência Sueca de Desenvolvimento Internacional

AR – Assembleia da República

BR – Boletim da República

CAF – Contas e Auditoria Financeira

CCAF – Contadoria de Contas e Auditoria Financeira

CCGE – Contadoria da Conta Geral do Estado

CDBA – Centro de Documentação, Biblioteca e Arquivo

CI – Cooperação Internacional

CGE – Conta Geral do Estado

CPLP – Comunidade dos Países de Língua Portuguesa

CVI – Contadoria do Visto

DAF – Departamento de Administração e Finanças

DC – Departamento de Cooperação

DCI – Departamento de Comunicação e Imagem

DI – Departamento de Informática

DPCI – Departamento de Planificação e Controlo Interno

DRH – Departamento de Recursos Humanos

GTZ – Cooperação Técnica Alemã

IGF – Inspecção Geral de Finanças

ITA – Instruções de Execução Obrigatória do TA

LOLE – Lei dos Órgãos Locais do Estado

MF – Ministério das Finanças

OE – Orçamento do Estado

PLACOR – Plano Corporativo

PEI – Plano Estratégico Integrado

POPEI – Plano Operativo do Plano Estratégico Integrado

PPFD – Programa de Planificação e Finanças Descentralizadas

Pro-Audit – Projecto de Auditoria

RAS – República da África do Sul

RPCGE – Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado

RPM – República Popular de Moçambique

SISTAFE – Sistema de Administração Financeira do Estado

SADCOSAI – Southern African Development Community Organisation

of Supreme Audit Institutions

SNAO – Sweedish National Audit Office

TA – Tribunal Administrativo

TI – Tecnologias de Informação

TIC – Tecnologias de Informação e Comunicação

UGEA – Unidade Gestora e Executora de Aquisições

UTRAFE – Unidade Técnica de Reforma da Administração

Financeira do Estado

UTREL – Unidade Técnica de Reforma Legal

UTRESP – Unidade Técnica de Reforma do Sector Público


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Conceitos

Accountability

Prestação de contas. “Apresentação, por pessoas responsáveis pela gestão de

recursos públicos, de documentos que expressem a situação financeira e o

resultado das operações realizadas sob a sua responsabilidade”1.

Ambiente Externo

Fazem parte do ambiente externo as entidades que interagem com o Tribunal

Administrativo no âmbito da sua jurisdição.

Factores de Risco

São aqueles que, se não forem considerados e/ou realizados, poderão influir

negativamente sobre a implementação dos imperativos estratégicos.

Imperativos Estratégicos

Aspectos fundamentais (esferas: independência e quadro legal, organização e

gestão, recursos humanos, supervisão, desempenho, metodologias, padrões, etc.)

que a organização define para o fortalecimento da sua posição.

Missão

A missão é o propósito ou razão de existir da organização; o compromisso e o

dever da organização para com a sociedade.

Orçamento

Previsão de custos decorrentes da realização das actividades.

Peer review

Genericamente, é “julgamento por pares”, uma revisão e avaliação especializada.

Peer review está fundada em dois princípios: na veracidade das informações

prestadas pelo fornecedor (ex: pesquisador, gestor público, auditor, etc.) e na

imparcialidade do julgamento das mesmas informações (ou resultados) por outros.

A subversão daqueles princípios pode resultar em trabalhos fraudulentos e

decisões preconceituosas.

Plano Corporativo

Documento integrado. Este inclui o Plano Estratégico, propriamente dito, o Plano

Operacional e o Orçamento.

Plano Estratégico

Documento que define as esferas fundamentais e estratégicas de desenvolvimento

institucional num dado horizonte temporal.

Plano Operacional

Documento que operacionaliza o Plano Corporativo. Apresenta actividades,

acções, previsão temporal e intervenientes responsáveis.

1 Glossário dos Tribunais de Contas da CPLP (Novembro de 2002)


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Questões-Chave

Aspectos cruciais que conduzirão à implementação dos imperativos estratégicos.

Valores

Os valores são um conjunto de crenças e princípios que orienta as actividades da

instituição.

Visão

Corresponde ao sonho (meta) da alta Administração, como ela vê as situações de

sobrevivência da sua organização após a definição dos cenários futuros, do

mercado e da concorrência.


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Sumário Executivo

Antecedentes

I. O Tribunal Administrativo tem vindo a desenvolver e a implementar acções de formação em serviço e em sala, a organizar seminários e

encontros de análise institucional e/ou de transmissão de conhecimentos e

visitas de estudos a instituições congéneres com o apoio dos parceiros

nacionais e estrangeiros, sendo de destacar o Governo, a Comunidade

doadora em Moçambique e a African Organisation of Supreme Audit

Institutions-English speaking/Organização Africana das Instituições

Supremas de Controlo – de língua inglesa/(AFROSAI-E).

Principais funções do Tribunal Administrativo

II. O Tribunal Administrativo é o órgão superior da hierarquia dos tribunais administrativos, fiscais e aduaneiros, conforme a Constituição da

República – artigo 228.

III. As principais funções se distribuem pelas três Secções que formam o Tribunal Administrativo: Primeira Secção (área do Contencioso

Administrativo), Segunda Secção (área do Contencioso Fiscal e

Aduaneiro) e, finalmente, Terceira Secção (área da Fiscalização Prévia ou

Visto e Fiscalização Sucessiva ou Controlo à posteriori e, ainda, a

elaboração do Relatório e Parecer à Conta Geral do Estado).

Relacionamento institucional

IV. Em termos funcionais, o Tribunal é independente de quaisquer outros órgãos de soberania.

Desenvolvimentos anteriores

V. Os desenvolvimentos anteriores ocorridos no Tribunal Administrativo, relacionados com a capacitação institucional, estão intrinsecamente ligados

aos projectos, planos e outras acções desencadeadas, nos últimos dez anos.

A Direcção do Tribunal Administrativo, objectivando o cumprimento

cabal das atribuições e competências acometidas a esta instituição,

delineou, em 1998, um conjunto de acções que culminou na

implementação de planos e projectos de desenvolvimento institucional.

Situação actual

VI. A situação actual é descrita como sendo de consolidação das capacidades já adquiridas, concentrando-se a atenção na transferência de competências.

Não obstante, há uma série de problemas que, se não forem considerados

e/ou resolvidos, poderão afectar negativamente o funcionamento da

instituição. Entre esses problemas há a destacar a existência de off budgets

ao nível das instituições do Estado, o que dificulta a fiscalização por parte


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do TA; a inexistência de mecanismos de comunicação com a sociedade; a

necessidade do aumento da cobertura das auditorias, com enfoque nos

distritos; a necessidade de recrutamento e capacitação técnico-profissional

dos auditores, com vista a possibilitar um aumento das acções de auditoria

a serem levadas a cabo nos próximos anos; a necessidade de se garantir a

cobertura das despesas decorrentes do aumento de pessoal e do número

das auditorias; a necessidade de se proceder à actualização do diagnóstico

institucional do Tribunal Administrativo elaborado em 2006, a revisão dos

mecanismos de disponibilização dos fundos atinentes à participação

emolumentar para evitar os constrangimentos que se verificam e que têm

tido repercussões negativas no funcionamento do Tribunal, como um

elemento fundamental para incentivar os quadros bem como o

recrutamento de novos quadros, tendo em vista a expansão territorial do

Tribunal.

Fundamentos para a preparação do Plano Corporativo

VII. Partindo da situação acima descrita, os seminários de planificação estratégica, baseando-se numa análise de forças, fraquezas, oportunidades

e ameaças, apontaram, como objectivo central de preparação e

implementação de um plano corporativo, a solução, imediata e a médio

prazo, dos constrangimentos ainda existentes e a potenciação do Tribunal

Administrativo.

VIII. As análises interna e externa, com a participação dos quadros do Tribunal Administrativo e com os das instituições parceiras nacionais e

internacionais, conduziram a resultados pertinentes que se encontram

devidamente reflectidos no Quadro de Fortalecimento Institucional

IX. No âmbito do Desenvolvimento Estratégico, identificam-se os seguintes imperativos:

a) Aumentar a cobertura do controlo dos fundos públicos; b) Consolidar a importância do Tribunal Administrativo na

construção e desenvolvimento de um Estado de Direito;

c) Adequar a estrutura organizacional e a infra-estrutura, considerando as funções e as necessidades do TA;

d) Considerar, de maneira activa, o impacto das possíveis mudanças em políticas do Governo e do Parlamento, procedimentos e

sistemas nas suas operações;

e) Garantir a autonomia financeira; e f) Fortalecer a independência dos juízes no exercício da função

jurisdicional

Quanto ao Desenvolvimento Profissional, destacam-se os seguintes

objectivos:

a) Desenvolvimento de competências dos recursos humanos para fazer face aos desafios actuais e futuros do TA;

b) Melhoria da interacção com outros poderes e órgãos;


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c) Desenvolvimento de metodologias de acordo com as normas e padrões profissionais internacionais;

d) Fortalecimento da governança, supervisão e avaliação sistemática do desempenho;

e) Elevação da eficiência e eficácia dos processos e actividades do TA através de uma melhor organização interna e uma cultura de

melhoria contínua;

f) Promoção de boas práticas e garantia de qualidade.

Modelo institucional

X. O Tribunal Administrativo exerce a função jurisdicional que consiste em assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir

a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e

privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, fiscais e

aduaneiras, e ainda exercer a fiscalização da legalidade das despesas

públicas e julgar as contas dos exactores e tesoureiros da administração

pública.

XI. As actividades relativas ao controlo financeiro inserem-se no modelo designado por fiscalização jurisdicional, ou seja, por via de um tribunal. O

Tribunal Administrativo tem natureza colegial e exerce a função de

auditoria e a função jurisdicional de julgamento da responsabilidade

financeira. Privilegia o controlo da legalidade e da regularidade

financeiras, que pode ser exercido a priori, a posteriori e, ainda, em termos

concomitantes.

Tecnologias de informação na gestão do negócio

XII. A informatização do Tribunal Administrativo permitirá uma maior eficiência no controlo da tramitação processual dos actos administrativos e

da legalidade das despesas públicas, contribuirá para uma maior eficácia

na gestão financeira no aparelho do Estado, ao mesmo tempo que

assegurará uma crescente transparência de contas públicas e boa

governação.

Gestão documental no desenvolvimento institucional

XIII. O sucesso de qualquer organização reside na capacidade de gestão de informação relativa à sua esfera de actuação. No Tribunal Administrativo,

o Centro de Documentação, Biblioteca e Arquivo (CDBA) constitui, a par

de outras áreas, um dos principais elementos da implementação efectiva do

Plano Corporativo, prestando a sua contribuição para uma melhor gestão

da informação documentada. A demanda dos sectores, que tem vindo a

crescer nos últimos anos, decorrente do crescimento dos mesmos e do

aumento de pessoal, tem resultado numa aparente fraca capacidade de

resposta desta área, especialmente em informação técnica.

XIV. No âmbito da implementação do PLACOR, importantes acções a serem desencadeadas, mormente, a implementação do manual do arquivo, o


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desenvolvimento de aplicações informáticas de gestão blibliotecária e

arquivística, desenho de um manual de procedimentos para o sector e

revisão do regulamento da biblioteca poderão conduzir a resultados

extremamente positivos..

Estrutura do Tribunal Administrativo e serviços de apoio

XV. O Tribunal Administrativo funciona em Plenário, em secções e em subsecções. O Plenário é constituído pelo Presidente do Tribunal e por

todos os juízes em exercício. A distribuição dos processos é feita por todos

os Juízes Conselheiros, incluindo o Presidente, no exercício de funções

jurisdicionais, com excepção do relator do acórdão impugnado. O Plenário

é presidido pelo Presidente do Tribunal Administrativo, funcionando como

instância última, com a presença de metade mais um dos juízes em

efectividade de funções, e, por vezes, nos termos da lei, em primeira,

última e única instância. O Ministério Público é representado, no Plenário,

pelo Procurador-Geral da República e, nas Secções, pelos Procuradores-

Gerais Adjuntos designados pelo Procurador-Geral da República.

Financiamento

XVI. À semelhança de todas as instituições públicas, o funcionamento do TA é financiado pelo OE, que é aprovado pela Assembleia da República, sendo

os limites orçamentais propostos pelo Governo.

Análise de forças, fraquezas, oportunidades e ameaças

(SWOT analysis)

XVII. São considerados pontos fortes do TA, em termos dos recursos financeiros e económicos, a existência do orçamento de funcionamento e a prestação

do apoio financeiro a esta instituição pelos parceiros internacionais.

Porém, estes recursos continuam exíguos, não correspondendo às

necessidades do seu crescimento. Ademais, não há disponibilização

atempada de fundos para a realização das actividades planificadas.

Tornou-se, assim, necessário, um diagnóstico detalhado para quantificar as

reais necessidades financeiras do TA, sobretudo em face do processo de

desconcentração, diagnóstico este que foi elaborado com o apoio de

especialistas.

XVIII. O facto de a localização geográfica do Tribunal Administrativo ser apenas na capital do País, tem acarretado problemas relacionados com a prestação

de serviços ao cidadão, apesar de constituir um aspecto forte, na medida

em que a instituição se encontra perto dos órgãos centrais do poder. Mas, a

exiguidade do espaço físico não corresponde às suas necessidades.

Estando, hoje, o TA a funcionar em três edifícios separados, se agudizam

os problemas de gestão financeira, administrativa, de racionalização de

recursos materiais e outros. É necessário quantificar as necessidades

futuras em termos de equipamentos, infra-estrutura e recursos humanos,

tendo em vista a ampliação das actividades do TA. Acresce a exiguidade

dos espaços disponíveis para o melhor funcionamento do TA e a


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necessidade de espaços adicionais para acomodar mais quadros técnicos

recentemente recrutados e a recrutar nos próximos anos.

Visão

XIX. Ser instituição de excelência no controlo da legalidade dos actos administrativos, das disputas fiscais e aduaneiras, e das receitas e despesas

públicas.

Missão

XX. Contribuir para o maior acesso à justiça administrativa, fiscal e aduaneira bem como para a melhoria da prestação de contas e da transparência na

vertente do contencioso financeiro, tendo em vista a optimização do uso

dos recursos públicos.

Valores

XXI. Os valores são crenças e princípios que orientam as actividades da instituição.

Imperativos estratégicos

XXII. Constituem imperativos estratégicos do Tribunal Administrativo para o período de 2007 a 2010 os seguintes:

a) Aumentar a cobertura do controlo dos fundos públicos; b) Consolidar a importância do Tribunal Administrativo na

construção e desenvolvimento de um Estado de Direito;

c) Adequar a estrutura organizacional e da infra-estrutura, considerando o papel e as necessidades do TA;

d) Considerar, de maneira activa, o impacto das possíveis mudanças em políticas do Governo e Parlamento, procedimentos e sistemas

nas suas operações;

e) Garantir a autonomia financeira; e f) Fortalecer a independência dos juízes no exercício da função

jurisdicional.

Estratégias para a implementação do PLACOR

XXIII. Os seis imperativos estratégicos que o Tribunal definiu enquadram-se no Desenvolvimento Estratégico, havendo uma série de estratégias

operacionais que devem ser implementadas, de forma sistemática:

a) Aumentar a cobertura das auditorias em todos os níveis, considerando o processo de descentralização das finanças públicas;

b) Disseminar a importância do contencioso administrativo, fiscal, aduaneiro e financeiro na construção e desenvolvimento de um

Estado de Direito;


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c) Desenvolver e implementar mecanismos de interacção com a sociedade;

d) Desenvolver uma nova estrutura organizacional; e) Considerar as políticas do Governo e do Parlamento, com ênfase na

implementação dos processos de descentralização e

desconcentração;

f) Criar mecanismos de fortalecimento da autonomia financeira do TA; e

g) Criar condições para um exercício mais eficiente e eficaz das suas funções.

Monitoria

XXIV. A monitoria visa a avaliação sistemática e contínua do progresso da implementação do PLACOR.


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Parte I: Introdução

Antecedentes

1. Com o advento da Independência, em 25 de Junho de 1975, a Constituição da R.P.M era omissa relativamente à Jurisdição Administrativa, Fiscal e de

Contas. No entanto, por força do artigo 79 desta primeira Constituição,

toda a legislação anterior à Independência estava ressalvada quanto à sua

vigência, desde que a sua letra e o seu espírito não violassem as normas

constitucionais. Deste modo, mantinham-se os aspectos legais respeitantes

ao Tribunal Administrativo, Fiscal e de Contas. Como exemplos de

legislação em vigor nesta matéria, podemos apontar a chamada Reforma

Administrativa Ultramarina (RAU) e o Regimento do Tribunal

Administrativo, Fiscal e de Contas.

2. No entanto, é a Constituição de 1990 que, em termos abertos e expressivos, ao fazer constar do elenco dos tribunais, o Tribunal

Administrativo, fixava, como suas atribuições, o controlo da legalidade

dos actos administrativos e a fiscalização da legalidade das despesas

públicas (artigo 173), remetendo à lei ordinária a competência, a

organização, a composição desta jurisdição (artigo 174).

3. Finalmente, a Constituição de 2004, no n.º 1, alínea b), do art. 223, define, explicitamente, que, na República de Moçambique, existem o Tribunal

Supremo, o Tribunal Administrativo e os tribunais judiciais. Entretanto, o

n.º 2, do mesmo artigo, acresce, ainda, que “podem existir tribunais

administrativos, de trabalho, fiscais, aduaneiros, marítimos, arbitrais e

comunitários”, o que constitui novidade deste texto constitucional no

referente à existência de demais tribunais administrativos.

4. O n.º 2, do art. 230, desta mesma Constituição, define, assim, as competências do Tribunal Administrativo: julgar as acções que tenham por

objecto litígios emergentes das relações jurídicas administrativas; julgar os

recursos contenciosos interpostos das decisões dos órgãos do Estado, dos

respectivos titulares e agentes; conhecer dos recursos interpostos das

decisões proferidas pelos tribunais administrativos, fiscais e aduaneiros;

emitir o relatório e o parecer sobre a CGE; fiscalizar, previamente, a

legalidade e a cobertura orçamental dos actos e contratos sujeitos à

jurisdição do TA; fiscalizar, sucessiva e concomitantemente, os dinheiros

públicos; fiscalizar a aplicação dos recursos financeiros obtidos no

estrangeiro, nomeadamente através de empréstimos, subsídios, avales e

donativos.

5. O TA tem a sua sede em Maputo e está estruturado em três secções (1ª, 2ª e 3ª). A primeira exerce a função de contencioso administrativo; a

segunda, de contencioso fiscal e aduaneiro; e a terceira, a de fiscalização

das despesas públicas e do visto. Esta última, funciona como um

verdadeiro tribunal de contas.


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6. Assim, os planos director, estratégicos e operacionais concebidos e postos em prática pelo Tribunal Administrativo visavam, precisamente, a sua

capacitação institucional de modo a que se cumprisse cabalmente as

atribuições e competências que lhe são conferidas.

7. O Tribunal Administrativo tem vindo a desenvolver e a implementar acções de formação em serviço e em sala, a organizar seminários e

encontros de análise institucional e/ou de transmissão de conhecimentos e

visitas de estudos a instituições congéneres com o apoio dos parceiros

nacionais e estrangeiros, sendo de destacar o Governo, a comunidade

doadora em Moçambique, o Conselho de Estado Francês, o Supremo

Tribubunal Administrativo de Portugal, os Tribunais de Contas de Portugal

e do Brasil, o Tribunal de Contas do Estado de Pernanmbuco e a African

Organisation of Supreme Audit Institutions-English speaking Countries

/Organização Africana das Instituições Supremas de Controlo – países de

língua inglesa/ (AFROSAI-E).

Principais funções do Tribunal Administrativo

8. O Tribunal Administrativo é o órgão superior da hierarquia dos tribunais administrativos, fiscais e aduaneiros, conforme a Constituição da

República – artigo 228.

9. Compete ao Tribunal Administrativo, de acordo com o artigo 230, da Constituição de 2004 e artigo 23 da Lei nº 5/92, de 6 de Maio:

a) julgar as acções que tenham por objecto litígios emergentes das relações jurídicas administrativas;

b) julgar os recursos contenciosos interpostos das decisões dos órgãos do Estado, dos respectivos titulares e agentes;

c) conhecer dos recursos interpostos das decisões proferidas pelos tribunais administrativos, fiscais e aduaneiros;

d) emitir o relatório e o parecer sobre a Conta Geral do Estado; e) fiscalizar, previamente, a legalidade e a cobertura orçamental dos actos

e contratos sujeitos à jurisdição do Tribunal Administrativo;

f) fiscalizar, sucessiva e concomitantemente os dinheiros públicos; g) fiscalizar a aplicação dos recursos financeiros obtidos no estrangeiro,

nomeadamente através de empréstimos, subsídios, avales e donativos.

10. O Tribunal está estruturado em três Secções, que funcionam em primeira instância e o Plenário que é comum a essas três Secções, que, como regra

exerce as suas funções em última instância. Constituem competências do

Plenário, apreciar:

a) os recursos dos actos administrativos ou em matéria administrativa praticados por órgãos de soberania ou seus titulares;

b) os recursos dos actos do Conselho de Ministros ou dos seus membros relativos a questões fiscais e aduaneiras;


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c) os pedidos de suspensão de eficácia dos actos referidos nas alíneas anteriores;

d) os recursos dos acórdãos das Secções que, em relação ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de

regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta a de acórdãos das

mesmas Secções;

e) os conflitos de jurisdição entre as secções do tribunal e qualquer autoridade administrativa, fiscal ou aduaneira;

f) os recursos dos acórdãos das secções; g) os recursos dos actos do Presidente do Tribunal bem como de

suspensão da eficácia desses actos;

h) os pedidos relativos à produção antecipada de prova.

11. No que respeita ao Contencioso Administrativo, o Tribunal, em primeira instância, conhece:

a) os recursos dos actos administrativos ou em matéria administrativa praticados por qualquer autoridade, exceptuando os praticados pelos

órgãos de soberania e seus titulares;

b) os recursos de actos administrativos dos órgãos dos serviços públicos com personalidade jurídica e autonomia administrativa;

c) os recursos dos actos administrativos das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa;

d) os recursos de actos administrativos dos concessionários; e) os recursos de actos administrativos de associações públicas; f) as acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse

legalmente protegido;

g) as acções relativas a contratos administrativos e ainda quanto à responsabilidade das partes pelo seu incumprimento;

h) as acções sobre a responsabilidade civil do Estado, de quaisquer outras entidades públicas e dos titulares dos seus órgãos e agentes por

prejuízo derivado de actos de gestão pública, incluindo-se as acções de

regresso;

i) os pedidos de suspensão da eficácia dos actos referidos nas alíneas anteriores;

j) os pedidos de execução das suas decisões e, ainda, dos acórdãos proferidos pelo plenário, na parte aplicável;

k) os pedidos relativos à produção antecipada de prova; l) os pedidos de intimação a autoridade administrativa para facultar a

consulta de documentos ou processos e passar certidões, com a

finalidade de permitir aos requerentes o uso de meios administrativos

ou contenciosos;

m) os pedidos de intimação a particular ou a concessionário para adoptar ou se abster de determinada conduta, com a finalidade de assegurar o

cumprimento de normas de direito administrativo;

n) outros recursos e pedidos que lhe forem confiados por lei.


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12. No que toca ao Contencioso Fiscal e Aduaneiro, em segunda instância, compete conhecer:

a) os recursos dos actos de quaisquer autoridades, respeitantes a questões fiscais ou aduaneiras;

b) os pedidos relativos à execução dos seus acórdãos; c) os pedidos de produção antecipada de prova; d) a suspensabilidade da eficácia dos actos referidos na alínea a), desde

que seja prestada caução;

e) os recursos interpostos dos tribunais fiscais e aduaneiros de primeira instância;

f) as demais matérias atribuídas por lei.

13. No que respeita à fiscalização da legalidade das despesas públicas e do visto (3ª Secção), compete ao Tribunal Administrativo: emitir o Relatório

e Parecer sobre a Conta Geral do Estado; fiscalizar previamente a

legalidade e a cobertura orçamental dos actos e contratos sujeitos à sua

jurisdição; fiscalizar, sucessiva e concomitantemente, a aplicação dos

dinheiros públicos e fiscalizar a aplicação dos recursos financeiros obtidos

no estrangeiro, nomeadamente de empréstimos, subsídios, avales e

donativos.

14. Estão sujeitas a julgamento das despesas públicas as seguintes entidades2:

a) O Estado e todos os seus serviços; b) Os serviços e organismos autónomos; c) Os órgãos locais representativos do Estado; d) As autarquias locais; e) As empresas públicas e as sociedades de capitais exclusiva ou

maioritariamente públicos;

f) Os exactores, tesoureiros, recebedores, pagadores e mais responsáveis pela guarda ou administração de dinheiros públicos;

g) Os responsáveis por contas relativas a material ou equipamento e quaisquer entidades que giram ou beneficiem de receitas ou

financiamentos provenientes de organismos internacionais ou de

entidades referidas nas alíneas anteriores, ou obtidos com a intervenção

destas, consubstanciados nomeadamente em subsídios, empréstimos ou

avales;

h) Os conselhos administrativos ou comissões administrativas; i) Os administradores, gestores ou responsáveis por dinheiros públicos ou

outros activos do Estado, seja qual for a sua designação, bem como

pelos fundos provenientes do exterior sob forma de empréstimos,

subsídios, donativos ou outra;

j) As entidades a quem forem adjudicados, por qualquer forma, fundos do Estado;

k) Outras entidades ou organismos determinados pela lei.

2 Estas entidades são hoje em número aproximado de 800.


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15. As actividades do Tribunal Administrativo, na sequência do imperativo constitucional, são, também, reguladas pelos seguintes diplomas:

a) A Lei n.º 5/92, de 6 de Maio, que constitui a Lei Orgânica do Tribunal Administrativo

b) O Decreto n.º 45/2005, de 22 de Novembro, que é relativo à aprovação do quadro de pessoal do Tribunal

3;

c) O Decreto n.º 28/96, de 9 de Julho, que actualiza a Tabela de Custas; d) O Decreto n.º 29/96, de 9 de Julho, que regulamenta a aplicação da

Tabela de Custas;

e) A Lei n.º 13/97, de 10 de Julho, que estabelece o regime jurídico da fiscalização prévia das despesas públicas.

f) A Lei n.º 14/97, de 10 de Julho, que define o regime jurídico da fiscalização sucessiva das despesas públicas e, ainda, as normas

relativas à elaboração do Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do

Estado;

g) A Lei n.º 16/97, de 10 de Julho, que define a organização, o funcionamento e o processo atinente à Terceira Secção do Tribunal

Administrativo, enquanto órgão de controlo externo e independente do

controlo financeiro das despesas públicas;

h) Instruções de Execução obrigatória do Tribunal Administrativo; i) Os diplomas que aprovam os qualificadores profissionais; j) Decreto nº 33.531, de 21 de Fevereiro de 1944 – Contencioso Fiscal e

Aduaneiro;

k) Diploma Legislativo nº 783, de 18 de Abril de 1942; l) A Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho, que constitui a regulação do Processo

Administrativo Contencioso e estabelece as normas para o

funcionamento do Contencioso Administrativo;

m) A Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro, que cria o Sistema de Administração Financeira do Estado (SISTAFE) ;

n) Decreto n.º 54/2005, de 13 de Dezembro, que aprova o Regulamento de Aquisicoes;

o) Regimento do Tribunal Administrativo.

16. Cada secção é constituída por três Juízes, sendo presidida pelo seu titular. O Plenário é formado pelo Presidente do TA e pelos juízes do Tribunal,

cabendo ao Presidente voto de qualidade. Quanto à investidura do

Presidente, é nomeado pelo Presidente da República, sob proposta do

Conselho Superior de Magistratura Judicial e ratificada pela Assembleia

da República. O cargo de Presidente é exercido por cinco anos, renováveis.

Relacionamento institucional

17. Em termos funcionais, o Tribunal é independente de quaisquer outros órgãos do Estado.

3 Este decreto revoga o Decreto n.º 2/96, de 18 de Junho.


17

18. O Presidente assegura as relações do Tribunal com os demais órgãos de soberania e autoridades públicas

4.

19. Relativamente à fiscalização das despesas públicas, este aspecto constitui um factor muito importante para o exercício das funções do Tribunal

Administrativo, como Instituição Suprema de Controlo (ISC),

propiciando um juízo externo e independente sobre a aplicação dos

recursos públicos pelo Poder Executivo, e não só.

20. Todas as entidades públicas ou privadas são obrigadas a fornecer, com toda a urgência e de preferência a qualquer outro serviço, as informações

e processos que lhes forem pedidos.

21. A Terceira Secção do Tribunal pode determinar a requisição de serviços de inspecção e auditoria aos órgãos de controlo financeiro interno e, bem

assim, a contratação de empresas especializadas, com esse mesmo

objectivo5.

22. As entidades públicas devem comunicar à Terceira Secção as irregularidades de que tomem conhecimento no exercício das suas

funções, sempre que a apreciação das mesmas se insira no domínio das

atribuições e competências da Terceira Secção do Tribunal6.

23. As relações entre o Tribunal Administrativo e a Assembleia da República estão previstas no n.º 2, do artigo 3, da Lei n.º 14/97, que

determina que o Relatório e o Parecer do Tribunal Administrativo sobre

a Conta Geral do Estado devem ser enviados à Assembleia da República.

24. A Lei n.º 9/2002, de 12 Fevereiro, estabelecendo os princípios básicos que norteiam a elaboração, gestão, execução, controlo e fiscalização do

OE e CGE, fixa a relação entre o Tribunal Administrativo e o

Parlamento: “O Relatório e o Parecer do Tribunal Administrativo sobre a

Conta Geral do Estado devem ser enviados à Assembleia da República

até ao dia 30 de Novembro do ano seguinte àquele que a Conta Geral do

Estado respeite ”7.

25. No que tange ao Executivo, o Ministério da Justiça apresenta propostas ao Conselho de Ministros, quanto à legislação pertinente ao Tribunal.

26. É de competência complementar do Tribunal, de acordo com o art.º 11, alíneas b) e c), do Regimento da Terceira Secção, emitir e publicar, com

carácter imperativo, as instruções indispensáveis ao exercício da sua

competência, nomeadamente no referente ao modo como as contas e os

processos devem ser submetidos à sua apreciação, propor as medidas

4 Artigo 20, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 5/92, de 5 de Maio 5 Artigo 3, n.º 2 do Regimento do Tribunal Administrativo (Lei n.º 16/97, de 17 de Julho) 6 Artigo 3, n.º 3 do Regimento do Tribunal Administrativo (Lei n.º 16/97, de 17 de Julho) 7 Artigo 50, n.º 2 da Lei n.º 9/2002


18

legislativas e administrativas que julgue necessárias, nesta área específica,

e intervir nos processos legislativos respeitantes à mesma.

27. Acresce o facto de a competência administrativa – normativa relacionada com os órgãos de jurisdição constantes da Lei n.º 5/92, de 6 de Maio, ser

exercida pelo Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro da Justiça,

incluindo-se, aqui, a competência para a criação ou extinção das Secções.

28. Por sua vez, o Ministério Público representa o Estado junto dos tribunais. A Lei Orgânica do Tribunal Administrativo (Lei n.º 5/92

8) prevê nos

seguintes termos as funções do Ministério Público: “O Ministério Público

representa o Estado nas acções em que for parte, e nos termos da

legislação processual administrativa; cabe ainda ao Ministério Público

representar ou defender os interesses de outras pessoas definidas pela lei”.

29. No Plenário, o Ministério Público é representado pelo Procurador-Geral da República e, nas Secções, por Procuradores-Gerais Adjuntos.

30. As relações entre o Tribunal, a Inspecção Geral de Finanças e outras instituições de controlo encontram-se previstas no Regimento da Terceira

Secção do Tribunal Administrativo – Lei n.º 16/97, de 10 de Julho, Artigo

3, n.º 2 (a Terceira Secção do Tribunal pode determinar a requisição de

serviços de inspecção e auditoria aos órgãos de controlo financeiro

interno…) e n.º 3, artigo 3 (as entidades públicas devem comunicar à

Terceira Secção do Tribunal as irregularidades de que tomem

conhecimento no exercício das suas funções…).

31. Os órgãos de controlo interno têm o dever de colaboração com o Tribunal. A lei sobre finanças autárquicas (Lei n.º 11/97, de 31 de Maio) determina

esta mesma obrigatoriedade às autarquias. No domínio das autarquias

locais, a lei estabelece que o envio das contas destes entes ao Tribunal

Administrativo deve ter lugar com o conhecimento do órgão de tutela

(Ministro das Finanças), através da Inspecção Geral de Finanças, que

elabora um relatório a ser enviado ao Tribunal Administrativo.

32. A cooperação com os órgãos de controlo interno permite a complementaridade de análise dos dados, sem prejuízo do exercício pelo

Tribunal de um controlo autónomo, selectivo e global, competindo-lhe,

ainda, como órgão de controlo externo, avaliar a eficácia dos órgãos de

controlo interno.

8 Artigo 34.


19

Desenvolvimentos anteriores

33. Os desenvolvimentos anteriores ocorridos no Tribunal Administrativo, relacionados com a capacitação institucional, estão intrinsecamente ligados

aos projectos, planos e outras acções desencadeadas nos últimos treze

anos. A Direcção do Tribunal Administrativo, visando o cumprimento

cabal das atribuições e competências acometidas a esta instituição,

delineou, em 1998, um conjunto de acções que culminaram, nos anos

seguintes, na implementação de planos e projectos de desenvolvimento

institucional.

34. Antes, porém, várias acções de formação e capacitação dos magistrados do Tribunal Administrativo nas áreas do Contencioso Administrativo tiveram

lugar a partir de 1996, tendo se consubstanciado em estágios e programas

de cooperação em várias instituições parceiras do Tribunal Administrativo,

como sejam o Tribunal de Apelação de Marselha, o Supremo Tribunal

Administrativo de Portugal, de entre outras.

35. Em 2005, foi assinado um Memorando de Entendimento entre o Tribunal Administrativo, a AFROSAI-E, a ASDI e o SNAO.

36. Em 2006, foi elaborado o Plano Corporativo 2007-2010 do Tribunal Administrativo, que se enquadra num conjunto de esforços empreendidos

pela AFROSAI-E na capacitação institucional das Instituições Supremas

de Controlo nela filiadas. Ainda neste ano, com o apoio do Programa de

Planificação e Finanças Descentralizadas (PPFD), deu-se início às

auditorias aos distritos e foi realizado o Diagnóstico Institucional do TA e,

em sequência, o Projecto Executivo de Aperfeiçoamento Institucional para

a Desconcentração do Tribunal Administrativo – 3ª Secção. No sentido de

reforçar a capacidade do TA no âmbito da Descentralização /

Desconcentração, foi assinado o Convénio com o Tribunal de Contas do

Estado de Pernambuco – Brasil. Também, neste ano, procedeu-se à auto-

avaliação dos sistemas e tecnologias de informação do Tribunal, com o

apoio da Holanda e AFROSAI-E.

37. Em 2007, foi assinado um Memorando de Entendimento com a Holanda, Suécia, Alemanha e Finlândia e constituído o Fundo Comum para apoio à

implementação do PLACOR. Como contribuição adicional ao reforço da

capacidade institucional do Tribunal, iniciou-se, em 2008, o apoio da GTZ

a esta instituição.

38. Um estudo previamente elaborado resultou na necessidade de se desenhar um plano estratégico de desenvolvimento da Terceira Secção que

conheceu as seguintes fases: fase da formulação, que teve lugar entre

Novembro de 1999 e Outubro de 2000; fase de execução subdividida em

primeira sub-fase (arranque do Projecto), de Novembro de 2000 até ao fim

de Junho de 2001 e de execução plena do projecto (capacitação), de Julho

de 2001 a Dezembro de 2003, a qual foi, subsequentemente, prolongada

até Dezembro de 2004. Estas constituem, no seu conjunto, a Primeira Fase


20

do Projecto de Auditoria - de capacitação institucional. A Segunda Fase,

2005-2006, é considerada como sendo de transferência de competências

a grupos-alvo previamente identificados.

39. Resumidamente, o Tribunal Administrativo registou os seguintes e principais resultados:

a) Cresceu o número de processos julgados na 1ª Secção de 28, em 2003, para 152, em 2007;

b) Cresceu o número de processos julgados na 2ª Secção de 3, em 2003, para 45, em 2007;

c) Foram realizadas acções de capacitação aos Juízes Conselheiros da 1ª e 2ª Secções;

d) A instituição emitiu Relatórios e Pareceres relativos às Contas Gerais do Estado de 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 e 2006 e

entregou-os à Assembleia da República dentro dos prazos fixados por

lei.;

e) De 2000 à 2005 cresceu significativamente o número de contas submetidas pelas instituições sob a jurisdição do Tribunal

Administrativo, de 26 para 462, enquanto que, de 2006 a 2007, o

número decresceu para 406 e 407, respectivamente;

f) Cresceu a sensibilidade dos gestores públicos quanto à obrigação de prestação de contas. Contribuíram para esta melhoria as acções de

formação dirigidas a quadros de várias instituições públicas

relativamente às Instruções de Execução Obrigatória do Tribunal

Administrativo;

g) O número de contratos administrativos não relativos a pessoal (contratos de empreitada de obras públicas, de concessão, de prestação

de serviços e outros) submetidos ao Tribunal Administrativo para

Visto aumentou consideravelmente;

h) Melhoraram as condições de trabalho, através de aquisição de novos espaços físicos, embora estejam aquém de satisfazer as necessidades de

crescimento do Tribunal a curto prazo;

i) Realizaram-se várias auditorias financeiras e a contratos, a nível central e regional;

j) Criou-se o Departamento de Recursos Humanos e Formação, tendo sido estabelecidos procedimentos para a gestão de pessoal e da

formação, o Departamento de Planificação e Controlo Interno, o

Departamento de Comunicação e Imagem, o Departamento de

Cooperação, o Departamento de Informática, o Departamento de

Documentação, Biblioteca e Arquivo e a Unidade Gestora e Executora

de Aquisições;

k) Foram desenvolvidas linhas de orientação para o recrutamento de funcionários;


21

l) Foram elaborados perfis profissionais e avançados pontos de referência para um sistema de avaliação de desempenho, avaliação da formação

em sala e em serviço;

m) Durante esse período, o Governo de Moçambique aprovou o aumento salarial para a carreira específica da Terceira Secção, visando a

retenção de pessoal;

n) Cresceu, substancialmente, o parque informático; o) Os vários sectores de trabalho foram ligados em rede; p) Foram criadas as páginas da Intranet e Internet; q) Foram fortalecidas a comunicação interna e a cultura organizacional; r) Consolidou-se uma clara divisão dos papéis e responsabilidades entre

os serviços de apoio do Tribunal Administrativo, criando-se novos

departamentos, tais como os de Informática, Cooperação,

Comunicação e Imagem, Documentação, Biblioteca e Arquivo,

Planificação e Controlo Interno e Unidade Gestora Executora de

Aquisições;

s) Foi criada a figura de Assessor de Juiz Conselheiro, definindo-se também as suas funções;

t) Melhoraram os processos de trabalho com o auxílio de tecnologias de informação e manuais de procedimentos;

u) Foram fortalecidas parcerias com diferentes membros da comunidade doadora em Moçambique;

v) Imprimiu-se nova dinâmica de trabalho, com base nos recursos disponíveis;

w) Foi elaborado um projecto de reestruturação do sistema de arquivo; x) Foi realizada uma consultoria sobre a implantação de uma unidade de

informação e documentação;

y) Foram aprovados diversos instrumentos legais, tais como, as Leis n.ºs 13/97, 14/97 e 16/97, de 10 de Julho; Lei 9/2001, de 7 de Julho.

40. Estes principais resultados mostram um quadro de capacitação progressiva do Tribunal Administrativo nas áreas-chave de funcionamento.

41. Sublinhe-se que parte destes resultados decorreu de actividades simultaneamente identificadas no Plano Estratégico Integrado do Sector da

Justiça (2002-2006) e no respectivo Plano Operativo (POPEI),

nomeadamente nos capítulos concernentes ao Tribunal Administrativo.

Situação actual

42. Se considerarmos que os primeiros estágios de desenvolvimento de Instituições Supremas de Controlo são o de implantação e de

consolidação, e que este segundo tem, como desafios centrais, a conquista

da credibilidade em termos da sua capacidade de execução das suas

decisões e a extensão do foco do controlo prévio para o controlo

concomitante, e sobretudo ex post, com o fortalecimento da capacidade de

auditoria, pode-se considerar que o TA encontra-se a consolidar o primeiro

estágio e a iniciar a transição para o segundo.


22

43. Neste sentido, a situação actual é descrita como sendo de consolidação das capacidades já adquiridas, concentrando-se a atenção na transferência de

competências, sobretudo o reforço da capacidade: (a) para análise e

emissão do Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado, (b) para a

verificação de contas e auditoria financeira, (c) para a verificação de

contratos e auditorias, (d) do Departamento de Informática, (e) do

Departamento de Recursos Humanos, (f) do Departamento de

Documentação, Biblioteca e Arquivo, (g) do Departamento de

Administração e Finanças, (h) do Departamento de Cooperação, (i) do

Departamento de Planificação e Controlo Interno (para gestão operacional

e da gestão estratégica).

44. Terminado o Projecto de Auditoria em Dezembro de 2006, o apoio a ser concedido consubstancia-se na garantia da continuidade e sustentabilidade

do capital adquirido, através da realização dos imperativos estratégicos e

das respectivas estratégias operacionais definidos pelos seminários de

planificação estratégica.

45. Não obstante, há uma série de problemas (Vide Anexo I. Análise Interna e Externa) que, se não forem considerados e/ou resolvidos, poderão afectar

negativamente o funcionamento da instituição, nomeadamente:

a) A existência de off budgets ao nível das instituições do Estado, que dificulta a fiscalização por parte do TA;

b) A inexistência de mecanismos de comunicação com a sociedade; c) A necessidade do aumento da cobertura das auditorias, com enfoque

nos distritos;

d) A necessidade de recrutamento e capacitação técnico-profissional dos auditores, com vista a possibilitar um aumento das acções de auditoria

a serem levadas a cabo nos próximos anos;

e) A necessidade de se garantir a cobertura das despesas decorrentes do aumento de pessoal e do número das auditorias;

f) A revisão dos mecanismos de disponibilização dos fundos atinentes à participação emolumentar para evitar os constrangimentos que se

verificam e que têm tido repercussões negativas no funcionamento do

Tribunal, como um elemento fundamental para incentivar os quadros;

g) O recrutamento de novos quadros, tendo em vista a expansão territorial do Tribunal;

h) A nomeação de novos juízes conselheiros.

Fundamentos para a preparação do Plano Corporativo

46. Partindo da situação acima descrita, os seminários de planificação estratégica, baseando-se numa análise de forças, fraquezas, oportunidades

e ameaças, apontaram, como objectivo central de preparação e

implementação de um plano corporativo, a solução, imediata e a médio

prazo, dos constrangimentos ainda existentes e a potenciação do Tribunal

Administrativo para uma maior capacidade de intervenção futura no

controlo das receitas e despesas públicas, privilegiando-se a execução de


23

auditorias que abranjam mais instituições, mais pontos geográficos e,

consequentemente, maior cobertura orçamental.

47. Verifica-se que, numa abordagem sistémica, a prossecução desta potenciação implica a solução de problemas, não somente dos serviços de

apoio técnico (Contadoria da Conta Geral do Estado, Contadoria de Contas

e Auditoria Financeira, Contadoria do Visto, Secretaria e Cartórios das três

Secções), como, também, dos de apoio instrumental (Departamento de

Planificação e Controlo Interno, Departamento de Recursos Humanos,

Departamento de Administração e Finanças, Departamento de Informática,

Departamento de Cooperação, Departamento de Comunicação e Imagem).

48. As análises interna e externa, com a concorrência dos quadros do Tribunal Administrativo e com os das instituições parceiras nacionais e

internacionais, conduziram a resultados pertinentes que se encontram

devidamente reflectidos no Quadro de Fortalecimento Institucional (vide

Anexo II).

49. Este quadro divide-se em duas metas, uma, concernente ao Desenvolvimento Estratégico e a outra, ao Desenvolvimento Profissional.

Cada uma destas desagrega-se em objectivos e imperativos estratégicos a

serem considerados no contexto da capacitação institucional.

50. Na sequência dos progressos alcançados no primeiro ano de implementação do PLACOR, dos resultados do Projecto de Diagnóstico

Institucional e do imperativo de integrar a 1ª e 2ª Secções do Tribunal

neste documento orientador, identificou-se a necessidade de realizar um

exercício de revisão e actualização do mesmo, o qual foi efectivado no

mês de Junho de 2008.

Parte II: Gestão de negócios

Modelo institucional

51. O Tribunal Administrativo exerce a função jurisdicional que consiste em assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir

a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e

privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, fiscais e

aduaneiras e, ainda, exercer a fiscalização da legalidade das despesas

públicas e julgar as contas dos exactores e tesoureiros da administração

pública.

52. Relativamente às funções administrativas, fiscais e aduaneiras do Tribunal Administrativo, cabe esclarecer que o Estado, na sua vertente de

Administração Pública, em sentido amplo, pode praticar actos que se

apresentam como violadores das normas jurídicas protectoras dos direitos

e interesses legítimos dos particulares, quer sejam pessoas singulares, quer

pessoas colectivas.


24

53. Então, a lei dá a esses particulares meios para a defesa dos seus direitos que, no contencioso administrativo, consistem em usar garantias que são o

recurso contencioso de anulação, as acções administrativas e os meios

processuais acessórios, ou sejam, as medidas cautelares de carácter

urgente, para além da execução das sentenças do próprio Tribunal.

54. Os recursos são meios de defesa dos direitos dos cidadãos e são apresentados junto do Tribunal Administrativo, esgotados que sejam as

chamadas garantias graciosas – recursos – da competência da própria

Administração Pública.

55. As decisões do Tribunal Administrativo podem ter como conteúdos:

- a anulação dos actos recorridos;

- a declaração de nulidade dos actos recorridos;

- a declaração de inexistência jurídica dos actos recorridos; e, finalmente,

- a declaração de manutenção do acto em recurso.

56. As três primeiras situações têm lugar sempre que o acto administrativo se encontre inquinado por determinados vícios ou ilegalidades que

determinam as sanções administrativas designadas por anulabilidade,

nulidade ou inexistência jurídica do próprio acto.

57. Inversamente, se o acto recorrido se mostrar conforme às normas jurídicas aplicáveis, o Tribunal apenas tem uma solução, que é de confirmar esse

acto praticado pelo Estado, por ser um acto que está conforme com a lei,

em sentido amplo.

58. Quanto aos meios processuais acessórios, constituem instrumentos de carácter urgente para serem usados pelos particulares perante o Tribunal

Administrativo, assumindo o carácter do que se pode apelidar de

procedimento cautelar.

59. Entre estes meios contam-se o pedido de suspensão da eficácia dos actos administrativos, o pedido de intimação para informação, consulta de

processo ou passagem de certidão, o pedido de intimação a órgão

administrativo, a particular ou concessionário para adoptar ou abster-se de

determinada conduta e o pedido de produção antecipada de prova.

60. Naturalmente que o recurso contencioso administrativo, como qualquer processo contencioso civil, comercial, criminal, fiscal, aduaneiro, entre

outros, contém diversas fases processuais de modo a garantir os direitos

daqueles que se encontram no processo, designadamente, o recorrente e o

recorrido, ou seja, em termos normais, o particular e o Estado de

Moçambique.

61. Como fases principais do processo, podemos referir a fase da petição, que deve ser convenientemente instruída, nos termos legais, a fase da resposta

ou da chamada impugnação, para a qual são chamados o Estado ou/e os

particulares que são designados por contra-interessados, isto é, as pessoas


25

que têm interesses opostos ao autor da petição, a fase de produção de

prova, a fase das alegações, a fase do julgamento e sentença, a fase do

eventual recurso para o Plenário do Tribunal e a necessária fase da

execução da sentença.

62. Quanto ao outro meio de garantia dos particulares que consiste nas chamadas acções administrativas, estas podem abranger três grupos:

- As acções relativas a contratos administrativos;

- As acções sobre a responsabilidade da Administração Pública (Estado)

ou dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes por prejuízos

decorrentes de actos de gestão pública;

- As acções para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente

protegidos.

63. Também, nesta matéria, encontramos a necessidade de o Tribunal Administrativo dever seguir determinadas fases processuais,

genericamente aproximadas das referenciadas para o recurso contencioso

de anulação, incluindo-se a fase de recursos e a execução das respectivas

sentenças.

64. Quanto ao Contencioso Fiscal, a mais recente legislação versa matérias que são passíveis de recurso contencioso de todo o acto definitivo,

independentemente da forma que assume para a defesa dos direitos e

interesses legalmente protegidos a favor dos particulares, nos termos das

formas de processo constantes da lei.

65. Dentre tais actos, destacam-se a liquidação de tributos, a fixação dos valores patrimoniais, a determinação da matéria colectável, o

indeferimento, expresso ou tácito, total ou parcial, de reclamações,

recursos ou pedidos de revisão de liquidação, a fixação de taxas, a

aplicação de juros, coimas, multas e sanções assessórias em matéria fiscal

e aduaneira, entre outras matérias.

66. Relativamente aos meios processuais, estão legalmente contemplados os recursos, as acções, os procedimentos cautelares, entre outros.

67. Quanto às infracções tributárias, estas apresentam-se como diversas, sendo umas, de natureza criminal e outras, de natureza contravencional ou

transgressional.

68. No que tange ao Contencioso Aduaneiro, para além do que anteriormente foi referido sobre esta categoria de jurisdição, importa acentuar que, neste

ramo do Direito, estão consagradas muitas realidades pertinentes, pela sua

própria natureza, ao Contencioso Administrativo e ao Contencioso Fiscal,

sobressaindo, com autonomia, as infracções aduaneiras que têm cariz

criminal e contravencional.

69. Para o conhecimento de tais infracções, o legislador criou, igualmente, meios processuais diversos e adequados, os quais se encontram rodeados

das garantias favoráveis aos particulares para a defesa dos seus direitos e

interesses legítimos.


26

70. As actividades relativas ao controlo financeiro inserem-se no modelo designado por fiscalização jurisdicional, ou seja, por via de um tribunal. O

Tribunal Administrativo tem natureza colegial e exerce a função de

auditoria e a função jurisdicional de julgamento da responsabilidade

financeira. Privilegia o controlo da legalidade e da regularidade

financeiras, que pode ser exercido a priori, a posteriori e, ainda, em termos

concomitantes.

71. O Tribunal Administrativo, no âmbito do Contencioso Financeiro, segue, assim, um modelo distinto do de Auditor-Geral, órgão singular, com forte

ligação ao Parlamento e com funções exclusivas de auditoria, tendendo a

privilegiar o controlo da boa gestão financeira; difere, também, do modelo

chamado “sistema misto”, resultante da combinação das características dos

sistemas de Tribunal de Contas e de Auditor-Geral.

72. O Tribunal adopta, no que respeita à Terceira Secção, os seguintes tipos de controlo:

a) Fiscalização prévia; b) Fiscalização sucessiva; c) Fiscalização concomitante.

73. Em conformidade com a Lei n.º 13/97, Artigo 1, “a competência do Tribunal Administrativo em matéria de fiscalização prévia da legalidade

das despesas públicas exerce-se através da concessão ou recusa do Visto

nos actos, contratos e mais instrumentos emanados pelo Estado e demais

entidades públicas, traduzindo-se na análise da legalidade e cabimento

financeiro dos mesmos e, relativamente aos contratos, na indagação

também sobre se foram observadas as condições mais favoráveis para o

Estado”.

74. Todavia, o n.º 4 do art. 3 desta mesma lei concede a faculdade ao Tribunal Administrativo de, anualmente, determinar que certos actos sejam isentos

da fiscalização prévia, sem prejuízo da sua submissão ao Tribunal para

fiscalização sucessiva.

75. Como muito bem se salienta no Manual de Auditoria e Procedimentos9, a fiscalização sucessiva é uma actividade que consiste em verificar,

posteriormente à sua realização, se a actividade das entidades sujeitas a

fiscalização se desenvolveu de acordo com as leis em vigor e os objectivos

fixados, podendo-se traduzir em julgamento de contas e auditorias.

9 No âmbito da fiscalização sucessiva, estão sujeitos à prestação de contas os recebedores, tesoureiros, exactores e demais responsáveis pela cobrança, guarda ou administração de dinheiros

públicos, bem como os responsáveis, de direito ou de facto, pela gestão das entidades sujeitas à

jurisdição e controlo financeiros do Tribunal, qualquer que seja o grau da sua autonomia, ainda que

as suas despesas sejam parcial ou totalmente cobertas por receitas próprias ou que, umas e outras,

não constem do Orçamento do Estado (Manual de Auditoria e Procedimentos. Tribunal de Contas

de Portugal, Vol.I.)


27

76. O artigo 10, do Regimento relativo à organização, funcionamento e processo da Terceira Secção do Tribunal Administrativo, que constitui a

Lei n.º 16/97, de 10 de Julho, define, como uma das competências do

Tribunal, no âmbito da Terceira Secção, “fiscalizar sucessiva e

concomitantemente”.

77. A fiscalização concomitante é uma actividade que consiste em verificar, simultaneamente à execução orçamental, a exactidão, a regularidade e a

correcção económico-financeira das operações orçamentais, executadas

por aquelas entidades sujeitas à jurisdição e controlo financeiros do

Tribunal. Traduz-se, em geral, no acompanhamento da execução da

actividade financeira.

78. A realização daqueles tipos de controlo é efectuada mediante as seguintes formas de apreciação das contas:

a) Verificação interna de 1º grau ou preliminar; b) Verificação interna de 2º grau; c) Auditoria; d) Julgamento.

79. A verificação interna de 1º grau traduz-se em verificar se as contas se fazem acompanhar dos documentos exigidos pelas respectivas instruções e

se os mesmos estão escriturados correctamente, a par do exame sumário da

legalidade, regularidade financeira e contabilística das operações e registos

que integram essas contas.

80. A verificação do 2º grau traduz-se na análise dos documentos de despesa e da forma de instrução da conta, na perspectiva não apenas da sua

conformação formal e substancial relativamente às instruções aplicáveis,

mas também da verificação da consistência dos documentos, da correcção

contabilística e da legalidade e regularidade das operações e registos neles

evidenciados, a par da liquidação da conta, da fixação dos emolumentos e

da finalização do respectivo relatório.

81. As auditorias, sejam às contas ou aos projectos, revistam o carácter geral ou sectorial, sejam financeiras propriamente ditas ou sejam de mera

legalidade e regularidade, constituem instrumentos privilegiados de

controlo financeiro, tendo em vista habilitar o Tribunal a emitir juízos

sobre a legalidade substantiva dos actos, com base em critérios de

economia, eficácia e eficiência.

82. O julgamento das contas traduz-se na apreciação da legalidade da actividade das entidades sujeitas à prestação de contas, bem como da

respectiva gestão económico-financeira e patrimonial e no apuramento e

eventual efectivação da inerente responsabilidade financeira.

Tecnologias de informação na gestão de negócios

83. A informatização do Tribunal Administrativo permitirá uma maior eficiência no controlo da tramitação processual dos actos administrativos,


28

fiscais e aduaneiros e da legalidade das despesas públicas, contribuirá para

uma maior eficácia na gestão financeira no aparelho do Estado, ao mesmo

tempo que assegurará uma crescente transparência de contas públicas e

boa governação.

84. Em 2005, as atenções do Sector de Informática estiveram viradas para melhorias do sistema em uso, com adequações pontuais na perspectiva de

corresponder às exigências dos Sectores destinatários das aplicações

(Livro de Porta de Entrada – Secretaria Geral, Visto).

85. Medidas foram oportunamente tomadas para impedir que os técnicos continuassem a cometer erros na exploração das aplicações para a

tramitação processual do Visto. Essas medidas consistiram na alteração

das aplicações com vista a seguir procedimentos sequenciais obrigatórios

na tramitação informatizada dos processos.

86. Na Secretaria Geral, foi introduzido o “Livro de Correspondência”, que veio facilitar o controlo processual. No que diz respeito ao “Registo do

Cadastro dos Funcionários”, começaram a ser inseridos na base de dados

do Ficheiro do Visto de Pessoal (Cadastro), os processos

visados/anotados/recusados. Foram também registados todos os elementos

de identificação dos funcionários, constantes dos processos de novos

ingressos e todos os processos de contratos de pessoal.

87. Estes são exemplos de avanços na informatização do Tribunal Administrativo. Porém, muito trabalho carece, ainda, de ser desenvolvido

nesta área, como provam os diversos factores de risco identificados no

processo de planificação estratégica.


29

Gestão documental no desenvolvimento institucional

88. O sucesso de qualquer organização reside na capacidade de gestão de informação relativa à sua esfera de actuação. No Tribunal Administrativo

o Centro de Documentação, Biblioteca e Arquivo (CDBA) constitui, a par

das diversas áreas, um dos principais elementos da implementação efectiva

do Plano Corporativo, prestando a sua contribuição para a melhor gestão

da informação documentada.

89. O CDBA promove a política de aquisição de documentação, assegura o tratamento material e intelectual da documentação/informação, bem como

os serviços de atendimento às solicitações das áreas, fornece ao utilizador

as informações necessárias ao processo decisório e contribui para a

preservação da memória da instituição.

90. Para melhor corresponder àquelas competências, os funcionários afectos a esta área participaram em diversas acções de capacitação técnico-

profissional, nomeadamente, em matéria de gestão da biblioteca,

catalogação e indexação dos documentos, gestão de arquivo do TA,

classificação dos arquivos sectoriais, transferência de documentos do

arquivo corrente para o arquivo intermédio, etc.

91. Em 2003, desenvolveu-se um projecto de reestruturação do sistema de arquivo. Nesse âmbito, foram elaborados um manual de arquivo, um plano

de classificação de documentos para arquivo, uma tabela de temporalidade

para a gestão do arquivo encontrando-se, ainda, em elaboração o

regulamento do arquivo.

92. Em 2005, uma consultoria avançou a proposta sobre a reestruturação do sistema de gestão da biblioteca e incremento da capacidade de pesquisa

técnica para a criação de uma unidade de informação e documentação, de

base única de dados.

93. A demanda dos sectores, que tem vindo a crescer nos últimos anos, decorrente do crescimento dos mesmos e do aumento de pessoal, tem

resultado numa aparente fraca capacidade de resposta desta área,

especialmente em informação técnica.

94. No âmbito da implementação do PLACOR, poderá, assim, desenvolver-se uma série de acções que concorram para a adequação do sistema de gestão

documental e arquivo às necessidades de crescimento institucional. Maior

enfoque, em termos do acervo bibliotecário, poderá ser dado à informação

técnica relativa à auditoria financeira e outras, à planificação, ao

contencioso administrativo, fiscal e aduaneiro.

95. Importantes acções a serem desencadeadas poderão ser, mormente, a implementação do manual do arquivo, o desenvolvimento de aplicações

informáticas de gestão bibliotecária e arquivística, desenho de um manual

de procedimentos para o sector e revisão do regulamento da biblioteca.


30

Estrutura do Tribunal Administrativo e serviços de apoio

96. O Tribunal Administrativo funciona em Plenário, em Secções e em Subsecções. O Plenário é constituído pelo Presidente do Tribunal e por

todos os Juízes em exercício. A distribuição dos processos é feita por todos

os Juízes, incluindo o Presidente, no exercício de funções jurisdicionais,

com excepção do relator do acórdão impugnado. O Plenário é presidido

pelo Presidente do Tribunal Administrativo, funcionando como instância

última, com a presença de metade mais um dos juízes em efectividade de

funções. O Ministério Público é representado, no Plenário, pelo

Procurador-Geral da República e, nas Secções, pelos Procuradores-Gerais

Adjuntos designados pelo Procurador-Geral da República.

97. No que tange aos serviços de apoio, supervisados pelo Secretário-Geral, o Tribunal Administrativo dispõe de:

a) Cartório da Primeira Secção (Contencioso Administrativo); b) Cartório da Segunda Secção (Contencioso Fiscal e Aduaneiro); c) Cartório da Terceira Secção (Contencioso Financeiro); d) Contadoria da Conta Geral do Estado; e) Contadoria de Contas e Auditoria Financeira; f) Contadoria do Visto; g) Departamento de Planificação e Controlo Interno; h) Departamento de Comunicação e Imagem; i) Departamento de Cooperação; j) Departamento de Administração e Finanças; k) Departamento de Recursos Humanos; l) Departamento de Informática; m) Departamento de Documentação, Biblioteca e Arquivo; n) Unidade Gestora e Executora de Aquisições; o) Secretaria Geral.

Financiamento

98. À semelhança de todas as instituições públicas, o TA é financiado pelo OE, que é aprovado pela Assembleia da República, sendo os limites

orçamentais estabelecidos pelo Governo.

Análise de forças, fraquezas, oportunidades e ameaças (SWOT analysis)

99. Nos seminários I, II e III de planificação estratégica, realizados entre Fevereiro e Maio de 2006, foram analisados e sistematizados aspectos de

impacto directo sobre o funcionamento e desenvolvimento do TA, como,

por exemplo, recursos financeiros, aspectos políticos e legais,

tecnológicos, de parceiros ou beneficiários dos serviços do TA, de

concorrência, de tendências do mercado, aspectos económicos,

sócioculturais, etc. No que concerne especificamente ao terceiro

seminário, há a destacar terem sido avançados mais imperativos

estratégicos, questões-chave e factores de risco, que foram alinhados e

priorizados, considerando os inputs dos seminários anteriores. Igualmente,


31

procedeu-se à análise comparativa da situação actual em relação àquela

que prevalecia no ano de 2000 (Vide Anexo VI Quadro lógico de 2000).

100. Adicionalmente aos três Seminários de elaboração do PLACOR, anteriormente referidos, realizou-se, de 2 a 6 de Junho de 2008, o

Seminário de Revisão do PLACOR, em que se incorporaram, neste

documento, aspectos inerentes à Primeira e Segunda Secções, com recurso

à análise SWOT.

101. São considerados pontos fortes do TA, em termos dos recursos financeiros e económicos, a existência do orçamento de funcionamento e a prestação

do apoio financeiro a esta instituição pelos parceiros internacionais.

Porém, estes recursos continuam exíguos, não correspondendo às

necessidades do seu crescimento. Ademais, a não disponibilização

atempada de fundos do OE para a realização das actividades planificadas e

a existência de off budgets nas instituições do Estado têm afectado as

acções de fiscalização do TA. Torna-se necessário actualizar o diagnóstico

instituicional, já realizado, para quantificar as reais necessidades

financeiras do TA, tendo em conta a revisão do PLACOR e os processos

de descentralização e desconcentração.

102. Relativamente aos aspectos político-legais, há abertura do Governo para a introdução da reforma legislativa com vista à melhoria do ordenamento

jurídico institucional do TA, é visível o efeito preventivo geral da actuação

desta instituição sobre a gestão dos fundos públicos, o papel que

desempenha para a boa governação. Assim, há um quadro constitucional e

legal favorável ao desenvolvimento e expansão do TA, estabilidade

política, reforma do sector público em curso (por exemplo, um dos seus

indicadores é a implementação da Lei do SISTAFE). Em contrapartida,

denota-se, ainda, baixo nível salarial em comparação com o dos auditores

de outras instituições do Estado, falta de autonomia financeira,

inexistência de uma lei específica de responsabilização financeira e

coexistência de dois sistemas de gestão financeira (manual e informático).

O Tribunal carece, ainda, de aprovação de leis e regulamentos específicos

necessários ao seu desenvolvimento, bem assim da actualização de

legislação referente aos Contensiosos Administrativo, Fiscal, Aduaneiro e

Financeiro.

103. No que tange à estrutura organizacional, constata-se que ela mostra-se desajustada e carece de ser alinhada às necessidades actuais e aos desafios

futuros. A título de exemplo, as estruturas dos cartórios encontram-se

desajustadas, há a necessidade de institucionalizar o gabinete de

desenvolvimento estratégico, técnico e institucional. Há uma clara

definição de competências, responsabilidades e definição de poderes,

assim como a realização de múltiplas tarefas por limitado número de

técnicos. No entanto, a carreira profissional de contador-verificador

continua desajustada às necessidades de desenvolvimento organizacional

da instituição, verifica-se a falta de enquadramento da maioria dos técnicos

dos cartórios, nas carreiras profissionais dos oficiais de justiça, não


32

existem planos de desenvolvimento organizacional aprovados, os recursos

para a implementação do plano de infra-estruturas são insuficientes, não

existe regulamentação sobre o funcionamento dos serviços de apoio e

alguns sectores não têm documentadas as suas competências.

104. Ao se avaliar a problemática de pessoal, sublinhou-se o seguinte: insuficiência de incentivos para os funcionários; fosso salarial entre o

pessoal do regime geral e do regime diferenciado; reduzido número de

quadros devidamente qualificados e com experiência para o desempenho

das tarefas; insuficiente experiência do pessoal técnico na comunicação

com os destinatários; baixo nível salarial aplicado à carreira de contador-

verificador técnico; ausência de subsídio de risco de auditoria; diferenças

salariais significativas entre funcionários da Terceira Secção em relação às

demais Secções (1.ª e 2.ª) e às áreas de apoio. Os grandes avanços

relacionam-se com a tendência positiva do equilíbrio do género na

instituição, experiência-piloto do sistema de avaliação de desempenho e de

potencial para a Terceira Secção, formação e capacitação crescente

técnico-profissional do pessoal.

105. Quanto aos sistemas, é visível o impacto positivo que a informatização criou na tramitação processual do Visto, embora não exista ainda um plano

director de sistemas e tecnologias de informação. O TA continua a

debater-se com a baixa capacidade de planificação e monitoria das

actividades e com a falta de normas internas de regulação dos sistemas.

106. Apesar do Tribunal Administrativo conhecer, nos últimos tempos, desenvolvimentos significativos na aplicação da informática na gestão dos

seus negócios, socorrendo-se das ferramentas e aplicações disponibilizadas

pelo mercado, ressente-se da falta de aplicações correspondentes às

especificidades de algumas das suas actividades e do não uso de sinergias

interinstitucionais no acompanhamento dos avanços tecnológicos.

107. O estilo de liderança é considerado do tipo participativo, o que se tem consubstanciado por realização de reuniões periódicas de

planificação/balanço/coordenação intersectorial e encontros de trabalho

entre chefias e o pessoal a vários níveis. Existe a necessidade de uma

contínua formação em técnicas de liderança para gestores operacionais e

coordenadores.

108. O facto de a localização geográfica do Tribunal Administrativo ser, apenas, na capital do País, tem acarretado consigo problemas relacionados

com a prestação de serviços ao cidadão, apesar de constituir um aspecto

forte, na medida em que a instituição se encontra perto dos órgãos centrais

do poder. Mas, a exiguidade do espaço físico não corresponde às suas

necessidades. Estando, hoje, o TA a funcionar em três edifícios separados,

se agudizam problemas de gestão financeira, administrativa, de

racionalização de recursos materiais e outros. É necessário quantificar as

necessidades futuras em termos de equipamentos, infra-estrutura e

recursos humanos, tendo em vista a ampliação das actividades do TA.

109. No quadro social, cultural e da imagem da instituição, defende-se estar-se a criar uma opinião pública favorável, embora a disseminação dos actos do


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TA seja insuficiente e as suas decisões cheguem tarde aos destinatários. A

entrega do RPCGE é feita dentro dos prazos definidos por lei.

110. Os destinatários dos actos do TA apontam a melhoria que se registou na articulação entre o TA, o Parlamento, a Administração Publica e outras

entidades, mas muito trabalho deve ainda ser feito neste âmbito. Cresce o

número das instituições auditadas, mas continua limitada a capacidade

para a cobertura do universo dos destinatários a auditar. Também, há

necessidade de melhorar as constatações e recomendações do RPCGE.

111. Nota-se, pois, que é crescente a procura de serviços do TA, o que constitui tendência positiva do mercado que se torna cada vez mais

exigente quanto à qualidade e celeridade dos serviços.

112. No que toca à comunicação, há a referir que não existe uma estratégia de comunicação interna e externa. Actualmente, a comunicação é realizada

através de um sistema de Internet e Intranet em funcionamento nos três

edifícios onde está o TA; foi, para o efeito, criada a área de

Comunicação e Imagem.

113. Relativamente à metodologia e procedimentos, o TA, no âmbito das auditorias, segue os padrões, normas de auditoria e código de ética da

INTOSAI; existem o Manual de Auditoria (AFROSAI-E) e o Manual de

Procedimentos (CCGE, DRH). No entanto, não existe o Manual de

Auditoria adaptado ao ordenamento jurídico moçambicano, faltam

manuais de procedimentos em alguns sectores e carece-se, ainda, de

aprovação de determinados mecanismos (ex: regulamentos) para o

funcionamento normal dos serviços.

114. Continua a verificar-se o atraso na publicação10, no BR, do Relatório e Parecer sobre a CGE e de outras decisões (acórdãos) do TA; o

incumprimento da legislação financeira vigente pela maior parte dos

clientes; a deficiente instrução dos processos submetidos ao TA; a fraca

coordenação com a maioria dos parceiros nacionais; a insuficiente

informação dos nossos parceiros sobre as decisões do TA (acórdãos); fraco

envolvimento do TA no processo de implementação da Reforma do Sector

Financeiro (SISTAFE).

115. Não obstante, há registo de abertura do Governo quanto às necessidades de desenvolvimento do TA e quanto à expansão do mesmo; encorajamento ao

contínuo esforço de capacitação; existência de um programa de Governo

que aponta para a valorização e promoção da cultura de prestação de

contas, combate à corrupção e burocratismo; implementação do SISTAFE

e abertura para a integração do TA neste novo processo; clareza do

Governo quanto as atribuições e competências do TA e expectativa no que

se refere ao aprimoramento da qualidade de trabalho na fiscalização da

legalidade e cobertura orçamental dos actos, contratos e dinheiros

10 Não obstante, o Tribunal Administrativo tem, sistematicamente, publicado os acórdãos na

página da internet do TA, cujo endereço é: www.ta.gov.mz


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públicos, quer sejam nacionais, quer sejam provenientes de avales,

subsídios e donativos.

116. Refira-se, também, a existência de um novo regime jurídico de procurement, que consagra, entre outros, a existência de unidade funcional

de supervisão de aquisições, a abertura do Governo para, em parcer

plano corporativo estratgicos/placor i.pdfplano corporativo, prestando a sua contribuição para uma...

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