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Verano 2017 | 09_Planur-e | ARTÍCULOS 1
Planificación turística y desarrollo local La aplicación del Método Destino Turístico Sostenible.
_ Paisaje Transversal
paisajetransversal.com | hola@paisaje transversal.org
Palabras clave
Turismo sostenible, Desarrollo Local, Planificación, Metodología
Abstract
El turismo constituye uno de los sectores clave para la economía española y en la actualidad representa en
torno al 10,9% del PIB. En 2016, el número de turistas alcanza los 75 millones, lo que supone un incremento del 10,6% respecto a 2015.
Conscientes del peso que el sector tiene en la economía española, la Secretaría de Estado de Turismo pone en
marcha en 2012 el Plan Nacional e Integral de Turismo (PNIT) 2012-2015, destinado a impulsar la competitividad de las empresas y destinos españoles. A través del marco del PNIT se diseñó y ejecutó la
actuación «Elaboración del Método Destino Turístico Sostenible», una metodología que pone a disposición de los destinos turísticos un conjunto de herramientas de diagnóstico y planificación destinados a mejorar la
sostenibilidad de su modelo de desarrollo turístico.
Inicialmente aplicado en la isla de Menorca a modo de piloto, el Método Destino Turístico ha sido puesto en práctica en 2016 en los municipios de Cazorla (Jaén) y Sigüenza (Guadalajara), dos destinos turísticos
consolidados de pequeño tamaño en los cuales se ha desarrollado un trabajo de análisis y planificación estratégica para la mejora del modelo de desarrollo turístico bajo criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica.
Arquitecto, editor y consultor. Estudió Arquitectura en la Facultad de
Arquitectura de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM),
Periodismo en la Escuela de Periodismo Carlos Septién García y una
Maestría en Análisis, Teoría e Historia de la Arquitectura en la UNAM.
Escribió para el periódico Reforma, fue editor de la revista Arquine y
consultor de la Subdirección General de Sustentabilidad y Técnica del
Infonavit. Es autor de La utopía como modelo y ha editado más de 20
libros sobre arquitectura, diseño, ciudad e infraestructura. Ha sido
becario del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y de la
Graham FoundationforAdvancedStudies in the Fine Arts. Actualmente es
becario del Programa Jóvenes Creadores del Fondo Nacional para la
Cultura y las Artes (FONCA), coordinador de Sustentabilidad en
Empresas ICA y profesor de la Facultad de Arquitectura de la UNAM y
CENTRO.
Paisaje Transversal es una oficina de innovación urbana que impulsa,
coordina, diseña y asesora procesos innovadores de transformación y análisis urbano desde la participación, la ecología y la creatividad,
siempre adaptados a la realidad local.
La empresa fue fundada en 2011 y desde su creación ha desarrollado más de 70 proyectos diversos de planificación estratégica,
regeneración urbana o mejora del espacio público.
Paisaje Transversal recibió en 2015 el premio a la Excelencia en la Economía Social Madrileña, y en 2016 el Premio Arquia Innova Próxima,
premio nacional para jóvenes arquitectos en su apartado de innovación.
A su vez desde 2007 cuenta con un blog como plataforma de
pensamiento e investigación sobre la ciudad y el territorio, que se ha
consolidado como uno de los más influyentes de urbanismo en castellano en el mundo.
ISSN 2340-8235
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1. Introducción
1.1. Turismo
Durante la segunda mitad del siglo XX, y en paralelo a los procesos de globalización, el turismo se ha
convertido en uno de los sectores económicos más relevantes. Tan sólo en 2015, y de acuerdo a los datos de la Organización Mundial del Turismo (OMT), se produjeron cerca de 1.200 millones de desplazamientos de turistas
en el mundo, un crecimiento del 4,4% que hace que el turismo, a día de hoy, suponga cerca del 10% del PIB mundial (1).
En España, el peso relativo del turismo es todavía mayor. En 2016, el crecimiento ha sido del 4,9% (frente al
3,2% del conjunto de la economía) alcanzando el 11,2% del PIB nacional (3). Si bien en nuestro país el crecimiento del sector turístico en estos últimos años se ha visto condicionado por otros factores externos,
como la situación del Mediterráneo Oriental o el precio del petróleo, resulta indudable el impacto que dicha actividad tiene sobre la economía española.
Sin embargo, y más allá de los datos macro mostrados por organismos nacionales e internacionales, cabe
también contemplar otro tipo de impactos, aparte de los económicos, que pueden generarse a través de la actividad turística; y así, acercándonos a la escala más próxima de lo local, valorar las repercusiones del
turismo sobre el territorio y sobre los destinos de acogida.
Tradicionalmente, los efectos del turismo han estado directa y exclusivamente vinculados a los beneficios de
índole socio-económica, fundamentalmente la generación de ingresos y empleos. Sin embargo, estos beneficios
no tienen que suponer necesariamente un impacto positivo sobre la mejora de vida de la población receptora, ni un enriquecimiento en el ámbito socio-cultural ni, en términos generales, una mejora de las condiciones
económicas ambientales y sociales de los destinos. Estudios como el de la CEPAL (Schulte,2003) demuestran
que, bajo modelos en los que la actividad turística se encuentre concentrada en agentes privados concretos o dependiente de la gestión externa, incluso el impacto económico para las poblaciones locales puede llegar a ser
mínimo.
Por ello, la posibilidad de compatibilización de los objetivos de rentabilidad económica de los agentes e
inversores privados con las repercusiones positivas sobre las comunidades locales resulta pertinente para
analizar las aplicaciones del turismo sobre el desarrollo local desde su componente estratégica y participativa.
1.2. Desarrollo local y sostenibilidad turística
Desde mediados del siglo XX, el turismo comienza a destacarse como uno de los sectores socioeconómicos más
significativos hasta convertirse en 2011, según la OMT, en la mayor industria del mundo (2). El aumento del tiempo, de los recursos y del conocimiento permite que el turismo se extienda entre las poblaciones
acomodadas de los países más desarrollados.
El aumento del volumen de negocio generado por la actividad turística hace que pase de ser una actividad
complementaria a, en muchos lugares, un elemento vertebral de la actividad económica, posibilitado además
por su efecto multiplicador en otros sectores y su capacidad para involucrar a un espectro amplio de agentes en su cadena productiva: transportes y comunicaciones, comercio, hostelería y construcción son sólo algunos
ejemplos de actividades que encuentran en el turismo un catalizador de su actividad (De la Torre, 1980).
Sin embargo, se empieza a cuestionar entonces el impacto real que sobre las poblaciones de acogida tiene el desarrollo turístico. Frente a los potenciales beneficios –de desarrollo social y económico, posibilidades de
recuperación del patrimonio, aparición de nuevos nichos de empleo- empiezan a materializarse los riesgos derivados del colapso de las infraestructuras, los impactos ambientales, el consumo de recursos, el
desplazamiento de la población local hacia empleos poco cualificados o la especialización comercial hacia el
turista, entre otros aspectos. Además, la ausencia de organismos públicos o público-privados especializados en la gestión turística, unida a los modelos fundamentados en grandes grupos empresariales sin vínculos con lo
local, acaban por deteriorar las características del lugar al atraer personas de otras regiones para gestionar esta actividad (Moreira et al., 2010).
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1.2.1. Turismo sostenible y nuevas iniciativas
El cuestionamiento de estos modelos y de los impactos que generan sobre el entorno y sus poblaciones y la aparición de manera incipiente de los primeros principios de sostenibilidad, inicia un proceso de diversificación
de los modelos turísticos. Así surgen variantes como el eco-turismo definido por la International Ecotourism
Society (TIES) como «Viajar en forma responsable hacia áreas naturales, conservando el ambiente y mejorando el bienestar de las comunidades locales» (Lindberg y Hawkins, 1993). Igualmente surgen otras variantes dentro
del ámbito del turismo alternativo, como son el turismo sostenible, el turismo de naturaleza, el turismo verde o
el turismo cultural, entre otros.
Se trata en definitiva de variantes que vienen a plantear alternativas de gestión de la actividad turística
respecto a los modelos establecidos. Se fundamentan en un modelo ideal en el que los valores y activos patrimoniales, correctamente gestionados, son capaces de atraer visitantes que disfrutan de manera
responsable de dichos valores, generando beneficios en las poblaciones locales que son a su vez reinvertidos en
la propia gestión y protección de dichos activos.
Otro hito relevante se produce en 1988, año en que la OMT propone el concepto de turismo sostenible, como
respuesta a la reflexión que empieza a cuestionar la contribución del turismo al desarrollo, y que identifica los impactos negativos, la fuga de beneficios y a la necesidad de una gestión turística realizada desde los propios
destinos, siguiendo los criterios de desarrollo endógeno.
El concepto tiene continuidad hasta nuestros días en los que ha alcanzado una especial relevancia. Conscientes de la necesidad de concienciar sobre los impactos que la actividad turística puede tener a las escalas local y
global, la OMT ha declarado 2017 como el Año Internacional del Turismo Sostenible para el Desarrollo.
Planteado en el contexto de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Año Internacional del Turismo Sostenible tiene como objetivo «sensibilizar a las instancias decisorias y al público en general respecto a la
contribución del turismo sostenible al desarrollo, movilizando a todos los agentes interesados para que juntos hagan del turismo un catalizador de cambio positivo».
Tal y como se recoge en el Discussion Paper «El turismo presenta interesantes y abundantes atributos como
herramienta de desarrollo, habida cuenta del tamaño sustancial del sector, su contribución al comercio internacional, su rápido crecimiento y sus vínculos con otros sectores a través de su cadena de valor, las
perspectivas que abre para las mujeres y los jóvenes, y su importancia relativa para los Estados en desarrollo, las zonas rurales y las comunidades indígenas, así como su potencial para incentivar la conservación de los
bienes naturales y culturales, y su capacidad para promover la interacción y el entendimiento. No obstante,
persisten numerosos problemas, como la susceptibilidad del sector a las influencias del mercado, el hacinamiento, la eventual creación de una dependencia excesiva, las inquietudes respecto de las condiciones
laborales, las emisiones de gases y la contaminación, y los eventuales efectos adversos sobre la biodiversidad, el patrimonio y las comunidades» (4).
Se puede pensar que la declaración de este tipo de años temáticos por parte de algún organismo internacional
suele ser indicativo de que, en realidad, estamos aún muy lejos de resolver el problema. No obstante, y a pesar de poder tomar estas iniciativas con cierta cautela en relación a su capacidad de incidir de manera real en
dinámicas a menudo muy instauradas, la declaración de 2017 como año del Turismo Sostenible viene a
visibilizar, para la generalidad de la población, el cuestionamiento de la relación causal del desarrollo turístico y el desarrollo económico de las comunidades receptoras.
A pesar de los impactos positivos que este tipo de modelos pueden generar, modalidades como el eco-turismo o el turismo sostenible no están exentas de conflictos. La todavía notable diferencia entre la teoría y la práctica,
la dificultad de implementar estrategias a largo plazo –sobre todo en destinos minoritarios con escasos
recursos- o la tendencia a reinvertir los beneficios en la atracción de nuevos turistas que ponen en riesgo la capacidad de carga de los destinos y en otras iniciativas –como la publicidad y márketing- que no generan un
beneficio real sobre las poblaciones locales suponen algunos de los principales conflictos que la actividad turística, incluso bajo estos modelos, sigue generando.
El turismo sigue teniendo así, incluso en sus variantes más respetuosas, un enfoque excesivamente sectorial y
fundamentado en los enfoques más productivistas. Esto queda reflejado en multitud de planes estratégicos de turismo, como el Plan Nacional e Integral de Turismo (PNIT) 2012-2015 en cuya introducción se establece
como motivación del plan «impulsar la competitividad de las empresas y nuestros destinos, renovar el liderazgo
mundial de nuestro país para las próximas décadas y contribuir a la generación de riqueza, empleo y bienestar de los ciudadanos» (5). Este tipo de planes ponen de manifiesto la necesidad de un enfoque multidimensional e
integrado, en el que el turismo se inserte como una pieza más en los procesos de desarrollo territorial y mejora de la calidad de vida. Estos planteamientos, si bien tímidamente, se entendían más asumidos en el Plan del
Turismo Español Horizonte 2020 (6), aprobado en 2008, y el PNIT parece en este aspecto un paso atrás.
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1.2.2. Enfoque integrado: desarrollo local
En paralelo al proceso de crecimiento acelerado del turismo comienza a surgir en la década de 1970 el concepto de Desarrollo Local. En realidad, ambos resultan herederos del proceso de globalización incipiente que se
acelera en las décadas posteriores, con la creciente capacidad del ser humano para intervenir sobre su
territorio, la explosión de la revolución tecnológica, el éxodo rural y el abaratamiento de los costes de transporte. Todos estos fenómenos, entre otros muchos, ponen de manifiesto las dificultades de las poblaciones
locales para articular procesos de desarrollo en la nueva lógica globalizada.
Más que como una oposición a la globalización, el concepto de desarrollo local –si bien difuso y con numerosas definiciones- implica la identificación de oportunidades endógenas en este nuevo marco de articulación local-
global. De acuerdo a la definición que cita Boisier «El desarrollo local es un proceso endógeno registrado en pequeñas unidades territoriales y asentamientos humanos capaz de promover el dinamismo económico y la
mejoría en la calidad de vida de la población. A pesar de constituir un movimiento de fuerte contenido interno,
el desarrollo local está inserto en una realidad más amplia y compleja con el cual interactúa y del cual recibe influencias y presiones positivas y negativas (…) El desarrollo local dentro de la globalización es una resultante
directa de la capacidad de los actores y de la sociedad local para estructurarse y movilizarse en base a sus potencialidades» (Boisier, 2005).
El desarrollo local se basa así en ciertos parámetros particulares:
La planificación se plantea no como un modelo impuesto, sino como un camino que cada sociedad ha de elegir.
Tiene un enfoque sistémico, estratégico e integrado, en el que la idea de desarrollo no se fundamenta
exclusivamente en el crecimiento económico.
Requiere de la implicación de los actores locales en el planteamiento estratégico, en la toma de decisiones y
en la resolución de los conflictos que habitualmente se generan.
1.2.3. El Desarrollo Local en España
Las experiencias vinculadas al desarrollo local en España son diversas y heterogéneas. Sin una pretensión exhaustiva, cabe mencionar algunas de ellas. La más extendida es la figura del Agente de Empleo y Desarrollo
Local, con una función más operativa y de asistencia vinculada al fomento del empleo que estratégica.
Por otro lado encontramos las políticas vinculadas al desarrollo rural, surgidas a partir de la Iniciativa
Comunitaria LEADER y el Programa PRODER, en las que se persigue una mayor integración de las distintas
actuaciones que se desarrollan en el ámbito rural desde los ejes de refuerzo del sector agrario y forestal, la mejora de la competitividad y la preservación del medio ambiente. Si bien todavía con un enfoque ciertamente
sectorizado, las políticas de Desarrollo Rural permiten así una aproximación más amplia al desarrollo local, hecho que se ha reforzado gracias a la presencia de los Grupos de Acción Local a nivel comarcal. Sin embargo,
las fricciones con determinadas políticas de desarrollo rural, como la concentración parcelaria o la financiación
para la introducción de cultivos de regadío, ponen en cuestión la vertiente medioambiental de dichas políticas.
Por último, cabe mencionar la experiencia del programa Agenda21 Local. Surgido de la Conferencia sobre Medio
Ambiente y Desarrollo organizada en Río de Janeiro en 1992, el programa busca la integración de la
sostenibilidad en las políticas locales. Según los datos de 2009 del Observatorio de la Sostenibilidad en España, el 40,54% de los municipios españoles habían elaborado al menos el diagnóstico inicial para la implantación de
la Agenda 21 (7). Sin embargo, su continuidad ha resultado mucho más reducida, siendo pocos los municipios que han pasado de la fase de elaboración, han desarrollado acciones concretas o han mantenido un plan de
seguimiento. A esto ha ayudado la falta de fondos destinados a su implantación con la llegada de la crisis de
2007 y, probablemente, su marcado carácter ambientalista, con las consiguientes dificultades para incidir sobre aspectos nucleares de otros sectores, algo que resultaría esencial para que las Agendas 21 hubieran sido
capaces de generar un cambio efectivo. A pesar de ello, teniendo en cuenta que el programa partió de una casi total ausencia de políticas de sostenibilidad a nivel local, la experiencia ha resultado al menos un primer inicio,
hecho que demuestran las recientes estrategias DUSI, herederas de las Agendas 21 en ciertos aspectos como el
planteamiento metodológico, la perspectiva integrada y multinivel y el reconocimiento, al menos en la teoría, del papel de los agentes sociales.
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Figura 1: Mapa de las Agendas 21 Locales en España en 2006. Fuente: Observatorio de la Sostenibilidad de España.
2. Método Destino Turístico Sostenible
2.1. Origen
Precisamente como una ramificación del Programa 21, la Organización Mundial de Turismo, el Consejo Mundial de Viajes y Turismo (WTTC) y el Consejo de la Tierra publican en 1996 la «Agenda 21 para la Industria de
Viajes y Turismo» (8), un documento en el que se definen retos y criterios tanto para la integración del turismo en las políticas de sostenibilidad local como para la incorporación de prácticas y programas sostenibles en la
planificación y la gestión turística a largo plazo. Siguiendo además los planteamientos del Programa 21, la
Agenda 21 para la Industria de Viajes y Turismo señala la importancia de las asociaciones entre los gobiernos implicados, los agentes turísticos, la industria y la sociedad civil.
También como una recomendación de la Agenda 21, la Federación EUROPARC lanza en 1997 la Carta Europea de Turismo Sostenible, un compromiso y una metodología para la aplicación voluntaria de los principios de
turismo sostenible en los espacios naturales protegidos de Europa, desde la conservación de los recursos
naturales, el desarrollo económico viable y un desarrollo social equitativo.
Todo este recorrido supone una paulatina toma de conciencia desde las instituciones europeas –y
consecuentemente de las instituciones nacionales, regionales y locales- en relación a la sostenibilidad
económica, social y ambiental del turismo, si bien los conceptos de competitividad y crecimiento siguen presentes como objetivos últimos del desarrollo turístico. En 2006, la Comisión Europea crea el denominado
«Grupo para la Sostenibilidad del Turismo» (GST) compuesto por diferentes actores del sector turístico, y cuyos principales hitos han sido el documento base para la aprobación en 2007 de la Agenda 21 del Turismo Europeo
(9) y la creación del European Tourism Indicator System (ETIS) (10), una metodología para la gestión y mejora
de los destinos turísticos con características similares a la de las Agendas 21.
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Figura 2: Esquema de implementación de la metodología del European Tourism Indicator System. Fuente: Comisión Europea
Si bien las experiencias en esta materia son cada vez más numerosas, gracias en parte a la financiación de
proyectos desde la propia comisión, las experiencias siguen siendo todavía marginales, tanto a nivel de implantación en el sector turístico como en su incidencia dentro de estrategias más integradas. Por lo general,
los proyectos mantienen el carácter puramente sectorial, asociados por lo general a etiquetas «eco-friendly»,
reconocimientos o creación de productos turísticos que introducen elementos ambientalmente responsables en puntos concretos de la cadena (transporte, infraestructuras, etc.). No obstante, estas y otras iniciativas van
poco a poco visibilizando nuevos modelos turísticos e incrementan el grado de concienciación de los visitantes
que identifican estas prácticas como elementos de decisión en sus viajes, con los aspectos positivos y negativos que esto tiene.
En su traslación hacia la escala nacional, el turismo sostenible queda recogido en el Plan Nacional e Integral de Turismo Sostenible 2012-2015. En él se recoge la necesidad de poner en marcha un instrumento inspirado en
la Agenda 21 de Turismo sostenible que ayude a los planificadores de las entidades locales a conocer la
situación actual de su modelo de desarrollo turístico, a aplicar indicadores de seguimiento y a diseñar planes de acción de turismo sostenible que incluyan acciones de comunicación de estos atributos.
Surge así el Método Destino Turístico Sostenible como un conjunto de procedimientos destinados a ayudar a los responsables de las políticas locales a planificar y gestionar la actividad turística con criterios de sostenibilidad.
El método diseñado busca que los destinos sean capaces, de manera sencilla, de realizar un diagnóstico sobre
la sostenibilidad turística del territorio, elaborar e implementar un plan de acción y realizar el seguimiento de las actuaciones.
La implantación del Método DTS implica un cambio de filosofía en el quehacer del destino turístico ya que, aplicando los planteamientos propios del desarrollo local y de la metodología de la Agenda 21, se proponen de
manera transversal una serie de mecanismos destinados a fomentar la implicación de los agentes sociales y
económicos locales así como la sensibilización de residentes y turistas y la divulgación de los resultados.
2.2. Desarrollo
El método DTS mantiene una estructura similar a la metodología para la elaboración de la Agenda 21,
incidiendo sobre la componente estratégica:
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El análisis de los problemas, retos y factores determinantes del modelo turístico desde la doble perspectiva
del análisis técnico y de la percepción que los agentes tienen de los mismos.
La definición de un marco estratégico de estructura secuencial que parte de las metas y los objetivos a
alcanzar, establece las líneas de actuación y se concreta finalmente en un conjunto de acciones
programadas económica y temporalmente.
El establecimiento de una serie de mecanismos para el seguimiento del Plan de Acción que permitan evaluar
la efectividad y el impacto de las acciones y hacer las adaptaciones necesarias.
2.2.1. Diagnóstico de la sostenibilidad del destino.
El diagnóstico de sostenibilidad del destino requiere de la elaboración de un análisis temático que permita establecer la situación de partida del modelo de desarrollo turístico en relación a su sostenibilidad ambiental,
social y económica.
El diagnóstico se estructura en torno a los 8 bloques recogidos de los principios de desarrollo turístico sostenible, y que la metodología considera más influyentes para mejorar la sostenibilidad del destino turístico:
Planificación Demanda Turística
Oferta Turística
Medio Ambiente Economía local
Aspectos sociales
Seguimiento y evaluación Comunicación y participación
Cada uno de estos bloques agrupa una serie de criterios o requisitos (criterios DTS) que deberá cumplir el destino para ser considerado un Destino Turístico Sostenible y que permitirá obtener una fotografía de cómo
está trabajando el destino en materia de sostenibilidad y elaborar una estrategia y un plan de acción
encaminados en esta dirección.
El trabajo de diagnóstico se complementa con el análisis de los proyectos e iniciativas que el destino ha llevado
a cabo en materia de sostenibilidad turística.
2.2.2. Establecimiento de una estrategia de turismo sostenible.
Las conclusiones del diagnóstico llevan a definir unos objetivos y una estrategia de sostenibilidad turística, que al igual que los trabajos de la fase anterior, se desarrolla de manera participada. La metodología pre-establece
unas líneas de mejora que debería regir la definición de la estrategia, relativas a la mejora del conocimiento del modelo de desarrollo turístico –oferta, demanda, calidad, satisfacción- y de los impactos que este genera, la
creación de mecanismos de gestión ambiental y patrimonial, la sensibilización de la población y los visitantes, la
implementación de sistemas de control de la afluencia y del uso de recursos, y la creación de mecanismos de gestión integrada.
2.2.3. Elaboración del Plan de Acción.
La Estrategia de turismo sostenible se materializa en un plan de acción, que detalla las actuaciones concretas
que permitirían resolver los problemas detectados en el diagnóstico.
Más que como acciones aisladas, el plan de acción busca establecer una sistemática para planificar y ejecutar
aquellas medidas o actuaciones que permitan que la gestión del destino turístico contribuya eficazmente a la
sostenibilidad del mismo.
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El primer paso para la realización del Plan de Acción de Turismo Sostenible consiste en la identificación de las
actuaciones o medidas que lo han de configurar, para las cuales se establecen una serie de objetivos generales de viabilidad, igualdad y prosperidad y bienestar social, control local, riqueza cultural y conservación ambiental,
diversidad biológica, eficiencia en el uso de recursos, etc.
Cada una de las acciones queda definida a través de la descripción de las actuaciones a implementar, los agentes ejecutores y los agentes implicados, los recursos económicos y materiales para su desarrollo y la
programación temporal, así como por los indicadores necesarios para evaluar el impacto de la actuación una
vez implementada.
2.2.4. Procedimiento de Seguimiento.
Como elemento de evaluación del proceso de implementación del Plan de Acción, el Método DTS establece un
procedimiento para dotar a los destinos de un sistema de seguimiento de la sostenibilidad del modelo turístico
del destino. La medición de esta sostenibilidad contempla:
Medición de la evolución de los criterios DTS que inciden en calificar a un destino turístico como sostenible.
Medición del resultado del Plan de Acción de Turismo Sostenible a través de las medidas o actuaciones de mejora de la sostenibilidad del turismo.
Medición del grado de implicación y comunicación de los actores intervinientes del destino turístico.
Para ello, se establece un Sistema de Indicadores de Sostenibilidad Turística que ha de permitir evaluar el estado del destino en materia de sostenibilidad en el momento del cálculo y hacer un seguimiento de la
evolución de dichos indicadores. El sistema de indicadores permite el seguimiento de varias cuestiones, para las
cuales se establece una batería de indicadores específica:
Indicadores para medir la evolución del destino turístico.
Indicadores para el seguimiento del Plan de Acción
Indicadores para evaluar el grado de participación y comunicación a los agentes implicados.
2.2.5. Procedimiento de participación y comunicación
El método DTS prevé el mantenimiento de las estructuras de participación generadas durante el desarrollo de
los trabajos, así como la implementación de otras acciones e instrumentos de consulta que permitan encauzar la participación de los agentes, recoger percepciones de estos y realizar las labores de divulgación y
sensibilización de la población residentes y de turistas y visitantes.
Para ello se propone la puesta en marcha de un Foro de Sostenibilidad Turística -instrumento heredado de las Agenda 21 Locales-como espacio de participación, planificación y decisión, y la realización de encuestas a los
diversos agentes.
Complementariamente, el destino debería planificar un plan de comunicación que permita tanto divulgar los
resultados y las acciones implementadas como realizar las labores de sensibilización a la población y a los
negocios turísticos sobre el importante papel que desempeñan en el desarrollo sostenible del turismo en el destino.
3. Casos Sigüenza y Cazorla
En noviembre de 2015, la Subdirección General de Desarrollo y Sostenibilidad Turística, perteneciente al
Ministerio de Industria, Energía y Turismo lanza el proyecto para la implantación del Método Destino Turístico
Sostenible en los municipios de Sigüenza y Cazorla. Desde ese momento hasta junio de 2016 se llevan a cabo
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los trabajos de diagnóstico y planificación de este método, que ya se había desarrollado a modo de piloto en la
isla de Menorca.
Se eligen dos municipios de pequeño tamaño -8.173 habitantes en el caso de Cazorla, 4.551 en el caso de
Sigüenza- pero con una actividad turística consolidada. Los dos municipios cuentan con una cierta
infraestructura turística y oficinas de turismo, y tienen un marcado carácter de destino de interior; Sigüenza con un carácter más asociado al turismo cultural, Cazorla vinculado al turismo de naturaleza. Esta distinción se
mostraría durante el desarrollo de los trabajos más difusa de lo que sus respectivas imágenes turísticas
parecían indicar en un principio.
Cazorla es un municipio de la provincia de Jaén integrado en la Comarca de la Sierra de Cazorla, una de las
tres que configuran el destino turístico de la Sierra de Cazorla, Segura y Las Villas. Más del 60% de su superficie se encuentra dentro del Parque Natural de las Sierras de Cazorla, Segura y Las Villas, declarado
como tal en 1986.
Hasta los años setenta, el turismo que recibía el municipio de Cazorla era de carácter minoritario y elitista, asociado a la caza y representado en la apertura del Parador Nacional de Cazorla en 1965. Con el desarrollo del
turismo de naturaleza e interior, frente al modelo de sol y playa que empieza a generar insatisfacciones, Cazorla comienza a recibir un mayor número de turistas (Sánchez Martínez et al., 2002).
El modelo turístico del municipio de Cazorla está, por tanto, basado fundamentalmente en el Parque Natural,
que constituye el destino turístico primario para el que Cazorla actúa como cabecera de referencia. Sin embargo, el turismo de naturaleza se ha ido ampliando por el municipio a través de una oferta complementaria
asociada fundamentalmente a la cultura (Festival de Blues, Festival de Flamenco).
A pesar de este proceso de cierta diversificación, Cazorla sigue teniendo un modelo turístico fundamentado en la naturaleza, como demuestra el análisis de su tejido de empresas turísticas –vinculadas mayoritariamente a
los servicios de guías e interpretación y al turismo de aventura- y la propia imagen del destino, aún muy centrada en estos aspectos. Incluso los instrumentos de planificación con los que cuenta están asociados al
parque natural: Plan de Dinamización del Producto Turístico del Parque Natural de las Sierras de Cazorla,
Segura y Las Villas, Plan de Desarrollo Sostenible, la Estrategia de Desarrollo Sierra de Cazorla 2020.
Figura 3: Plaza de Santa María, Cazorla. Fuente: Paisaje Transversal
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El municipio de Sigüenza se sitúa en el tercio norte de la provincia de Guadalajara, en la Comarca de la Sierra
Norte. El territorio está marcado por la amplia zona de Alcarrias y Parameras, así como por los cursos fluviales del río Henares, que atraviesa el término municipal prácticamente de Norte a Sur, el río Dulce, que da nombre
al Parque Natural, y otros afluentes del Henares, entre los que destaca el Río Salado por sus valores
paisajísticos, naturales y culturales. Sin embargo, en el caso de Sigüenza no ha sido su territorio ni su patrimonio natural el que ha conformado el principal atractivo turístico.
Su proximidad con Madrid, junto con su alto valor patrimonial, han hecho de él un destino turístico ya desde la
década de 1950, cuando la actividad se inicia a través del turismo vacacional y de poderes adquisitivos altos. La posterior declaración de Conjunto Histórico Artístico en 1965 y la apertura del Parador en 1976, unido a los
factores localización antes mencionados, lo convierten en la actualidad es el segundo destino turístico de Castilla-La Mancha en número de visitantes.
La cercanía a grandes ciudades, y especialmente a Madrid, lo convierten en un destino turístico con una gran
capacidad de captación de turistas. Pero al mismo tiempo esta proximidad genera un modelo con ciertas debilidades derivadas de su condición de destino de día, dificultando la permanencia de turistas por periodos
largos de tiempo. Así, encontramos un perfil turístico de personas que visitan la ciudad durante un día, y en ocasiones durante el fin de semana.
Es un destino con un modelo típico de turismo de interior, que ha experimentado un importante crecimiento
durante las últimas décadas, y que en el caso de Sigüenza está fundamentado en la oferta patrimonial. Solo recientemente, con la declaración en 2003 del Parque Natural del Barranco del Río Dulce, se empieza a
incrementar la actividad turística asociada al parque, que carece de una oferta muy desarrollada.
Figura 4: Plano de localización de los equipamientos turísticos ofertados por la Oficina Municipal de Turismo, Sigüenza. Fuente: Paisaje Transversal.
3.1. Aplicación del método DTS
La doble escala de gobernanza del proyecto, promovido desde la administración del estado, pero implementado y gestionado desde los destinos locales, implicó durante el inicio de los trabajos un proceso de contacto y
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acercamiento a los municipios para explicar los objetivos del proyecto y los procedimientos de desarrollo. Este
aspecto resultaba especialmente relevante por la necesidad de que los responsables y técnicos municipales se implicaran en un proceso cuya implementación exigiría posteriormente su compromiso.
Para ello, se mantuvieron entrevistas y sesiones de trabajo que permitieron ir adaptando la metodología
genérica a las particularidades locales, orientar el trabajo de diagnóstico y realizar la primera identificación de agentes. La receptividad por parte de los entes locales, si bien positiva, puso de manifiesto la complejidad de
implantar este tipo de procedimientos en municipios que, por sus características cuentan con escasos recursos
humanos y económicos.
Las entrevistas con agentes sociales y económicos ponen a menudo de manifiesto las tensiones existentes
entre los diversos sectores, fruto de los intereses divergentes de los mismos y de la falta de canales para la resolución de los conflictos. Este hecho, identificado también en ambos destinos, puso de manifiesto la
necesidad por un lado, de generar un marco de planificación conjunto, en el que los agentes pudieran
identificar colectivamente los retos y objetivos de la actividad turística.
Para ello se puso en funcionamiento el Foro de Sostenibilidad Turística, el espacio que aglutinaría a los agentes
institucionales, sociales y económicos y que debería funcionar como un foro abierto al análisis, la planificación y el posterior seguimiento. Durante el resto del proceso tuvieron lugar varias reuniones coincidiendo con los
momentos de elaboración del diagnóstico, planificación estratégica y definición de acciones y cierre del proceso.
Si bien la participación resultó en términos generales positiva, sí se percibió un declive en la capacidad de convocatoria coincidiendo con el inicio de la temporada alta, especialmente en el caso de Sigüenza, cuya
estacionalidad resulta más marcada.
Durante la fase de diagnóstico se realizaron también encuestas destinadas a recoger tanto las valoraciones y percepciones tanto de empresarios turísticos, comercios generalistas y turistas como datos para la identificación
del perfil de visitantes.
Los datos recogidos a través de la encuesta, así como los facilitados por el propio ayuntamiento y otros
organismos sirvieron de base para la realización del análisis técnico, que requirió del desarrollo de los criterios
DTS, el cálculo del sistema de indicadores establecidos en el método y el análisis de los instrumentos de planificación existentes.
El estudio del grado de cumplimiento de los criterios DTS resultó ser lógicamente bajo, dada la profundidad de los mismos en relación a las capacidades de ayuntamientos de estas características para disponer de
instrumentos de análisis, seguimiento y planificación en el amplio espectroque comprenden los criterios
(planificación urbana, turismo, medio ambiente, economía, participación y comunicación, etc.).
En relación al sistema de indicadores, los análisis iniciales de la metodología demostraron carencias del sistema
respecto al ámbito de la cultura -identificación de BIC, intervenciones de preservación del Patrimonio, empleo vinculado, fiestas tradicionales, equipamientos culturales, visitas guiadas culturales- así como en otras
cuestiones que se consideraron necesarias para una adecuada caracterización de los destinos tanto en el
ámbito socio-económico -temporalidad del empleo, Índice de Actividad Económica, niveles de renta, población en riesgo de exclusión- como en la caracterización de la imagen turística de los destinos -publicaciones,
presencia en la web-.
No obstante, la falta de datos para el cálculo de gran parte de los indicadores establecidos en el método DTS se mostró como uno de los principales impedimentos en el desarrollo de los trabajos de diagnóstico. Esto resultó
especialmente notorio en los indicadores vinculados a cuestiones ambientales –gasto de agua, gestión de residuos, consumos energéticos-, así como en las cuestiones de impacto económico que pudieron ser no
obstante solventadas parcialmente a través de las encuestas a establecimientos y el cálculo de estimaciones.
El resultado de los trabajos de diagnóstico constituyó la base del proceso de planificación estratégica posterior, que al igual que la fase anterior fue desarrollado en colaboración con los responsables y técnicos municipales y
con los agentes sociales y económicos, con los que se mantuvieron sesiones de trabajo para la validación del diagnóstico, el ajuste de las conclusiones y la definición de las líneas estratégicas.
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Figura 5: Sesión de trabajo sobre la estrategia de turismo sostenible de Cazorla. Fuente: Paisaje Transversal
En metodologías de este tipo, la definición de unas líneas estratégicas coherentes con los retos y problemas identificados en el diagnóstico resulta esencial, pues la experiencia demuestra que las acciones específicas
pueden variar durante el proceso de implementación; sin embargo, el planteamiento de estas líneas resulta esencial para definir las metas y la visión de futuro.
La creación de un marco estratégico compartido con los agentes es también uno de los principales retos, pues
las dinámicas de planificación y ejecución más normalizadas priorizan los resultados concretos y las intervenciones específicas. El «qué» sigue así primando sobre el «para qué», y las acciones a emprender se
convierten en fines en sí mismos y no en medios para alcanzar objetivos.
Esta toma de conciencia sobre la importancia de supeditar las acciones a desarrollar a los objetivos a largo
plazo exige, entre otras cuestiones, de procesos con un mínimo tiempo de desarrollo que excede el trabajo que
se pueda desarrollar en una o dos sesiones de trabajo, algo con lo que este proceso no pudo contar. En el trabajo de pensar, compartir y asumir «qué queremos ser» es en el que se deben generar esas relaciones de
entendimiento entre los agentes que permiten la eficacia posterior de las acciones a implementar y la
coordinación de los esfuerzos, y donde se empiezan a conformar los vínculos necesarios para promover procesos de verdadero desarrollo local. Estos procesos no tienen que ser siempre dependientes de técnicos o
profesionales externos y tampoco consisten en que los procesos deban alargarse ad infinitum, pero sí de conformar los mecanismos y de disponer los recursos humanos que permitan su funcionamiento autónomo
durante la fase de implementación y seguimiento.
Si bien este proceso no pudo contar con estas condiciones, el proceso se finalizó a través de la definición participada y el ajuste de las líneas estratégicas y las acciones a desarrollar, entre las cuales se identificaron
aquellas que, por sus características, tuvieran la capacidad de funcionar como catalizadoras de procesos posteriores. La propia conformación del Foro de Sostenibilidad Turística, un espacio de relación entre los
agentes implicados con el que ninguno de los municipios contaba anteriormente, constituye en sí mismo un
avance en el aprovechamiento de los recursos endógenos de los destinos. Y en este espacio, así como en los responsables municipales, queda el aprovechar tanto el trabajo de análisis elaborado como la primera
aproximación realizada a una posible visión de futuro que deberá necesariamente ir evolucionando.
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En paralelo, el trabajo realizado con los responsables y técnicos municipales ha permitido, a través de las
sesiones realizadas, desdibujar los esquemas tradicionalmente compartimentados que rigen la mayor parte de las administraciones. Si bien estas inercias resultan imposibles de romper en periodos tan acotados de tiempo -
y con trabajos que no están específicamente destinados a ese fin-, el trabajo realizado ha tratado de visibilizar
la importancia de abordar los procesos de planificación, en este caso turística, desde perspectivas integradas en las que las diversas disciplinas participen de manera activa en la identificación de problemas, el reconocimiento
de los activos del territorio y en la coordinación de saberes y esfuerzos.
3.2. Conclusiones comparativas
El desarrollo de los trabajos puso de manifiesto una serie de aspectos relevantes que resultan indicativos de las
dificultades para aplicar procesos de planificación turística en territorios de estas características.
Incluso para una actividad como el turismo, que supone a día de hoy uno de los principales sectores en ambos destinos, municipios como Sigüenza y Cazorla encuentran importantes dificultades para realizar una gestión
proactiva de la actividad turística, hecho que se acentúa cuando estos procesos se plantean desde criterios de
sostenibilidad. El personal técnico con el que ambos destinos cuentan es exclusivamente el encargado de la gestión de las oficinas de turismo, un personal a menudo estacional y no siempre con formación específica en la
materia. Este hecho implica la imposibilidad de realizar un seguimiento de calidad, desde los aspectos más fundamentales de recogida y procesado de datos (afluencia, estacionalidad, procedencia, satisfacción, número
de pernoctaciones, número de plazas hoteleras y ocupación media) hasta las cuestiones de planificación,
implementación de acciones y facilitación de los procesos de cooperación con agentes.
Se trata en definitiva de destinos cuya actividad turística resulta dependiente de factores que a menudo
escapan a su control (su localización estratégica, el patrimonio territorial) y que, cuando son propios, resultan difíciles de gestionar. Es el caso de Sigüenza, en donde el Conjunto Histórico Artístico y el patrimonio histórico
se encuentra en una situación de notable precariedad, con parte de la oferta turística parcial o totalmente
cerrada por imposibilidad de contratar personal y con edificaciones abandonadas y en estado de ruina.
Figura 6: Planificación temporal de las acciones del Plan de Acción de Turismo Sostenible de Cazorla. Fuente: Paisaje
Transversal
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Estos factores se ven también acrecentados por la elevada estacionalidad, mayor en el caso de Sigüenza pero
también importante en Cazorla. La oferta turística se ve en determinados periodos ampliamente sobrepasada por la demanda que genera situaciones de colapso de las infraestructuras y de los activos turísticos. La
dificultad de dar una respuesta planificada, y cierta tendencia a incidir en campañas de comunicación de sus
principales activos, concentra la afluencia en periodos muy determinados del año. Este fenómeno, que se acentúa en Sigüenza por su proximidad a Madrid, resulta insostenible durante determinados eventos.
Una de las principales líneas de trabajo debe ser así, especialmente en el caso de Sigüenza, un cambio de
mentalidad que sustituya la idea de una mayor afluencia por la de una «mejor» afluencia, así como por la revisión de las políticas que se aplican de manera que los beneficios económicos se evalúen en relación a los
umbrales ambientales y culturales sostenibles. Complementariamente, este trabajo pasa por una diversificación de la oferta turística que entienda la fragmentación de los perfiles de visitantes, una descentralización de los
espacios que sufren un mayor colapso y una reducción de la estacionalidad.
Estos fenómenos también ponen de manifiesto la necesidad de establecer mecanismos de coordinación interadministrativa, pues son en parte las dinámicas y las debilidades territoriales las que inciden
negativamente sobre el desarrollo de estos destinos. Resulta significativo que el contacto con los agentes mostrara las cuestiones de la pérdida de servicios, el sistema de transportes, la pérdida de población y la
debilidad de los sectores tradicionales como los aspectos más relevantes para el desarrollo territorial. Dejando
al margen una cierta mentalidad que fundamenta el desarrollo de los territorios en la expansión de las infraestructuras, todavía extendida, este hecho debería poner en cuestión las aproximaciones exclusivamente
ambientalistas en territorios de estas características. Como señaló una de las personas entrevistadas en
Sigüenza «aquí la principal especie en peligro de extinción son las personas».
Buscando una perspectiva más amplia que la que puede aportar la planificación turística en estos territorios, se
pone de manifiesto la necesidad de articular estrategias locales más integradas. Estrategias que contemplen el territorio en su conjunto, con sus dinámicas económicas y sociales, y en las que la actividad turística se
planifique de manera coordinada a otras actividades, sirviendo como complemento y catalizador de otros
sectores tradicionales. La falta de un plan viable a largo plazo, que garantice el mantenimiento de la población y el equilibrio siempre complejo entre estas y su entorno, resulta mucho más significativo que la sostenibilidad
del turismo.
4. Valoración
El turismo, como cualquier otra actividad, genera desequilibrios en los territorios donde se desarrolla. Los
modelos de gestión turística, las relaciones con otros sectores productivos y las dinámicas de los territorios donde se inscribe determinan cómo se materializan los beneficios de dicha actividad y qué impactos, tanto
positivos como negativos, genera sobre determinadas poblaciones y colectivos.
Ante esta realidad, las poblaciones tienen el reto de resolver, bajo sus propios mecanismos, las tensiones intrínsecas que genera el turismo, derivadas de las contradicciones entre los deseos de los turistas, los
intereses privados de los agentes turísticos, los responsables políticos y las poblaciones locales. El uso y disfrute de los recursos locales, la sostenibilidad de los servicios públicos ante volúmenes de demanda muy
fluctuante, el impacto sobre otras actividades menos rentables a corto plazo, la definición de la capacidad de
carga real que evite la sobre-explotación y, en general, los intereses contrapuestos entre colectivos son algunos de los retos que una nueva aproximación al turismo debe necesariamente afrontar.
El cambio de modelo no resulta en todo caso fácil. Si bien la casuística relatada en el texto ha quedado alejada
de los grandes destinos, la envergadura de los retos en estos es proporcional a la actividad turística que acogen. Romagosa et al., (2011)señalan que, si bien el turismo de masas no es intrínsecamente insostenible, la
creación de la oferta y las infraestructuras en los grandes destinos consolidados -sobre todo los asociados a la oferta de sol y playa- en un periodo en el que no existían apenas criterios de sostenibilidad conlleva por lo
general que estos espacios supongan un elevado impacto sobre el medio y generen un elevado consumo de
recursos. Sin embargo, las dinámicas instauradas en estos destinos hacen difícil una apuesta decidida por la renovación de las infraestructuras bajo criterios de sostenibilidad, la definición de los límites de la capacidad de
carga y la reinversión de los beneficios en la minimización de los impactos y las externalidades.
En pequeños destinos el cambio de modelo resulta también complejo. Las situaciones de precarización del
tejido productivo, pérdida de población y de recursos de las administraciones, dificultan la proactividad de los
destinos, y con ello la toma de decisiones que puedan influir de manera decisiva sobre la sostenibilidad. A ello se suma la dependencia de las actuaciones desde instancias superiores en materia de servicios, transportes o
dinamización económica, entre otras, y la visión compartimentada que estas administraciones suelen tener
sobre su actuación en el territorio.
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En estos entornos, solo una aproximación integrada, no enfocada desde aspectos sectoriales -ni desde la
sostenibilidad como hecho aislado- sino desde la perspectiva más amplia del desarrollo local y territorial, parece tener capacidad para incidir sobre la mejora social, económica y ambiental.
Programas de visión amplia, capaces de coordinar recursos y de identificar las sinergias entre sectores y
que conformaran mecanismos de implementación y seguimiento complejos que engarzaran los distintos planes sectoriales en estrategias integradas.
Que tuvieran capacidad para movilizar a los grupos de interés y a los agentes involucrados, y que
dispusieran de recursos para la facilitación de estos procesos en forma de presupuestos y personal específico.
Contando con la complicidad y la colaboración de las distintas instancias administrativas, tanto en el apoyo en aspectos específicos (como el emprendimiento productivo que permita que los beneficios de sectores
como el turismo no queden concentrados en agentes o empresas específicas) como en una verdadera
apuesta por la sostenibilidad del entorno rural, sin la cual resulta inviable que el turismo u otros sectores puedan ser calificados de sostenibles.
Notas
(1) Fuente: Organización Mundial del Turismo
(2) Fuente: Exceltur
(3) Organización Mundial del Turismo
(4) UNWTO Tourism for development. Discussion Paper on the occasion of the International Year of Sustainable
Tourism for Development 2017
(5) Plan Nacional e Integral de Turismo 2012-2015. Secretaría de Estado de Turismo. Instituto de Turismo de España (Turespaña)
(6) Plan del Turismo Español Horizonte 2020. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. 2008
(7) Fuente: Observatorio de la Sostenibilidad de España
(8) Agenda 21 for the Travel and Tourism Industry. WTO. 1997
(9) European Agenda 21 for tourism
(10) European Tourism Indicator System TOOLKIT For Sustainable Destinations. DG Enterprise and Industry.
2013
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