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Diagnóstico normativo sobre los Programas de Planeación Territorial y Urbana

en las zonas metropolitanas de la región CAMe

1

Formulación de un Diagnóstico del Marco Jurídico Regional para la homologación normativa en la

región que conforma la CAMe en materia de calidad del aire, zonas de baja emisión

(ECOZONAS), gestión integral de residuos planeación urbana, transporte sustentable y

conservación de la biodiversidad.

Producto: “Diagnóstico normativo sobre los Programas de Planeación

Territorial y Urbana en las zonas metropolitanas de la CAMe”

GLADIUS ASESORES S.C. Octubre 2016

GAL



2

Índice

INTRODUCCIÓN 4

I. MARCO CONTEXTUAL DEL CRECIMIENTO DE LAS CIUDADES EN LA MEGALÓPOLIS. 6

II. CONCEPTOS BÁSICOS DE PLANEACIÓN TERRITORIAL. 24

2.1 ANTECEDENTES DE LAS POLÍTICAS DE PLANEACIÓN TERRITORIAL EN NUESTRO PAÍS. 262.2. GOBERNANZA METROPOLITANA. 322.2.1 RECOMENDACIONES DE LA ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO (OCDE), EN MATERIA DE PLANEACIÓN METROPOLITANA. 362.2.2 ESTUDIOS TERRITORIALES DE LA OCDE, VALLE DE MÉXICO. 492.2.3 ESTUDIOS TERRITORIALES DE LA OCDE, PUEBLA - TLAXCALA. 59

III MARCO JURÍDICO FEDERAL DE LA PLANEACIÓN TERRITORIAL EN MÉXICO. 62

3.1.- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 623.2. LEY GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS (LGAH). 673. 3. LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE (LGEEPA). 783.4. PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS, ORDENAMIENTOS TERRITORIAL Y DESARROLLO URBANO (LGAHOTDU). 87

IV. LEGISLACIONES EN MATERIA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS QUE CONFORMAN LA CAME Y EL DISTRITO FEDERAL. 101

4.1. CIUDAD DE MÉXICO 1014.2. ESTADO DE MÉXICO 1064.3. HIDALGO 1124.4. MORELOS 1194.5. PUEBLA 1244.6. TLAXCALA 1324.7. RECOMENDACIONES 139

V. MARCO INSTITUCIONAL DE LA PLANEACIÓN URBANA 141

5.1. ORGANISMOS DE CARÁCTER INTERESTATAL EN MATERIA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL, EN LA REGIÓN CAME. (COMISIÓN METROPOLITANA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS). 141

VI. MARCO PROGRAMÁTICO. 152



3

6.1. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2013- 2018. 1526.2. PROGRAMA SECTORIAL DE DESARROLLO AGRARIO, TERRITORIAL Y URBANO 2013 – 2018. 1606.3. PROGRAMA NACIONAL DE DESARROLLO URBANO 2014- 2018. 1686.4. PROGRAMA NACIONAL DE VIVIENDA 2014-2018. 1726.5. COMENTARIOS RESPECTO DE LAS POLÍTICAS EN PLANEACIÓN TERRITORIAL EMPRENDIDAS POR LA PRESENTE ADMINISTRACIÓN. 1786.5.1. TRANSPORTE Y MOVILIDAD. 181

VIII.- RECOMENDACIONES DE LA OCDE Y PROPUESTAS DE APLICACIÓN EN LA REGIÓN CAME. 197

CONCLUSIONES GENERALES 205

BIBLIOGRAFÍA. 211



4

Introducción

El crecimiento desordenado de las ciudades, es un fenómeno que impacta

directamente en la dotación de servicios públicos, en el agotamiento de recursos

naturales, en la ruptura del tejido social, y en la capacidad de las grandes urbes a

mantener un desarrollo económico realmente sostenible.

La migración de la población del campo a las ciudades, atraída por oportunidades de

crecimiento económico y mejora en las condiciones de calidad de vida, se ha

incrementado de manera alarmante en los últimos 40 años, llegando a nuestros días a

un número cercano al 80% de la población nacional que vive en las ciudades, situación

que ha puesto en juego la soberanía alimentaria a largo plazo.

En los últimos 20 años la mancha urbana de la Megalópolis ha crecido en un 170%, sin

embargo, la población se ha incrementado únicamente en un 7% (reducción

acelerada de la densidad de población), lo que indica una falta de planeación urbana

y un desarrollo orientado al crecimiento horizontal y no compacto y vertical, como en la

mayor parte de las ciudades de países desarrollados.

Para poder hacer frente a este problema, han surgido en los últimos años nuevos

enfoques de desarrollo urbano, tales como: Desarrollo orientado a transporte; ciudades

poli-céntricas; ciudades innovadoras e inteligentes; ciudades resilientes; etc.

Sin embargo, cualquier enfoque de desarrollo deberá fundamentarse en reformas

legales de carácter estructural, que permitan garantizar un crecimiento adecuado de

las ciudades y generar nuevos espacios de planeación urbana y de gobernabilidad, en

especial en las zonas metropolitanas y regiones interconectadas como la megalópolis

del centro del país.



5

Es por esto, que el presente estudio tiene por objeto efectuar un análisis de la

normatividad vigente, identificando los obstáculos legales y espacios de oportunidad

para mejorar la planeación urbana y territorial de la megalópolis.

Dentro del estudio se analiza la propuesta de la Ley General de Asentamientos

Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, que actualmente se encuentra

en discusión en la Cámara de Diputados y que podría ser un aporte legislativo

importante para orientar el desarrollo futuro de las ciudades en el país. Ya está vigente

la Ley, por lo que este párrafo debe de corregirse señalando que se analizó la LGAH



6

I. Marco contextual del crecimiento de las ciudades en la Megalópolis. Durante la segunda mitad del siglo XX las zonas urbanas en nuestro país crecieron de

manera desordenada y descontrolada. En un primer momento, la migración masiva del

campo a la ciudad fue la responsable de este fenómeno. Las ciudades no se

encontraban preparadas para recibir dichos flujos migratorios y no había una oferta

suficiente de suelo apto y accesible; en consecuencia, millones de mexicanos se

asentaron de manera irregular.

Figura 1. Evolución de la población urbana y rural en México (1900 – 2010)

Fuente: Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013 - 2018

La política de vivienda y desarrollo urbano se caracterizó por ser reactiva y tener como

premisa básica la regularización de la propiedad y la posterior dotación de servicios, en

muchas ocasiones en ubicaciones no aptas para el desarrollo sustentable de las

ciudades.

En la década pasada, el modelo de atención a las necesidades de vivienda privilegió

el otorgamiento masivo de financiamiento para vivienda nueva sin considerar el

impacto territorial y urbano, al tiempo que la industria desarrolladora optó por la



7

producción de vivienda de interés social en suelo barato y alejado de los centros

urbanos y de corredores y estaciones de transporte público de calidad. El crecimiento

de las ciudades no siempre respondió a las necesidades de la población; mientras la

población urbana se duplicó en los últimos treinta años, la superficie urbana se

multiplicó por seis y el uso del automóvil se intensifico. Lo anterior, ha encarecido la

prestación de servicios públicos básicos y ha generado una alta tasa de motorización

en el país, incrementando la emisión de gases de efecto invernadero al incrementar la

tasa de motorización.

Una cantidad importante de planes de desarrollo urbano establecen superficies de

suelo urbanizable muy superiores a las necesidades en el largo plazo, lo que dificulta

avanzar hacia modelos de ciudad compacta y promueve la especulación del suelo.

Esto sucede a pesar de que existen aproximadamente 85 mil hectáreas de predios intra-

urbanos vacíos y baldíos. De acuerdo con el Registro Nacional de Reservas Territoriales

(RENARET), de una muestra de 110 mil hectáreas de reservas territoriales, 59% están

dentro de las manchas urbanas actuales. 1

En los próximos años se deberá hacer frente al aumento de la población urbana, la cual

pasará de 80.4 millones en 2010 a 103.3 millones en 2030; las ciudades, sus autoridades y

la sociedad en su conjunto deberán ser capaces de acomodar de manera sustentable,

responsable y eficiente a las generaciones urbanas actuales y futuras.

La región de la Megalópolis comprende 240 unidades político – administrativas,

agrupadas de la siguiente forma: 16 delegaciones de Ciudad de México, 80 municipios

del Estado de México, 29 municipios de Hidalgo, 33 municipios de Morelos, 22 municipios

de Puebla y 60 de Tlaxcala. La Megalópolis representa un porcentaje muy pequeño del

territorio nacional (1.5%), con 27,785 km2, pero con cerca de un tercio de la poblacional

nacional, con sus 29.7 millones de habitantes. 1 Programa Sectorial de Desarrollo, Agrario, Territorial y Urbano 2013 – 2018, D.O.F. 16 de diciembre de 2013.



8

Dentro de su territorio se cuenta con 17 localidades de más de 500,000 habitantes y 10

zonas metropolitanas.

Tabla 1. Unidades político – administrativas de más 500,000 habitantes en la Megalópolis.

Localidad Población 2016

Zona metropolitana de Puebla - Tlaxcala 2,986,825 Zona metropolitana de Toluca 2,225,286 Iztapalapa 1,798,074 Ecatepec 1,779,404 Nezahualcóyotl 1,185,320 Gustavo A. Madero 1,166,483 Zona metropolitana de Cuernavaca 1,009,450 Naucalpan de Juárez 906,830 Álvaro Obregón 731,617 Tlalpan 668,111 Coyoacán 610,112 Tultitlán 598,659 Pachuca 579,084 Cuautitlán Izcalli 563,090 Atizapán de Zaragoza 542,150 Cuauhtémoc 532,108 Ixtapaluca 529,220 Fuente: Población 2016, Consejo Nacional de Población (CONAPO).

En las últimas décadas, los patrones de crecimiento y distribución de la población en la

megalópolis se han transformado, tendiendo a una desconcentración demográfica a

otras ciudades de la misma región y, al mismo tiempo a otras zonas del interior del país.

El proceso de expansión territorial de la megalópolis es producto de la vinculación e

integración socio-económico que existe entre sus principales zonas metropolitanas,

cuyo centro articulador es la Zona Metropolitana del Valle de México, en donde se

asientan los principales motores económicos y políticos, estableciéndola como la zona

de mayor concentración de población del país.



9

Los procesos de desconcentración demográfica que sufre la Megalópolis pueden ser

interpretados como una respuesta planificada a la saturación de la capacidad de

carga de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), sin embargo, esta

migración intrametropolitana ha causado la expansión territorial de la región, y en su

mayor parte no existe una desvinculación efectiva, dado que en su mayoría la

población transfiere su lugar de residencia, pero mantiene su centro de trabajo, lo que

incrementa el transito diario de acceso al Valle de México.

Figura 1. Principales flujos migratorios intrametropolitanos 2010 - 2015

En términos de la dinámica de crecimiento, la región muestra una tendencia hacia la

desaceleración. En los últimos 20 años (de la década de 1990 a 2010), la tasa de

crecimiento experimentada fue de 2.5%, mientras que para el último periodo censal

(2000- 2010) se aprecia una tasa de 1.2%. Esta dinámica de crecimiento es ligeramente

menor a la experimentada a nivel nacional en la última década (1.4%).



10

En la Megalópolis el 69% de la población (25.5 millones habitantes) es urbana; en

localidades mixtas residen 9% de los habitantes (3.4 millones), y 22% de la población es

rural (8.3 millones). En términos comparativos, la región centro concentra actualmente el

29% de la población urbana en México. 2

En el periodo comprendido entre 2010 a 2015 el mayor flujo migratorio en la región se

dio en Ecatepec – Tecámac con 27,059 personas, el total de migrantes

intrametropolitanos fue de 1.05 millones, lo que representa el 18% del total de los

migrantes intermunicipales a nivel nacional (6.4 millones). 3

Las localidades que en términos absolutos han tenido un mayor crecimiento en la región

CAMe son: Mineral de la Reforma en Hidalgo que presentó un ritmo del orden de 11.7%,

seguido por Huehuetoca (México) con 10%, Ixtapaluca (México), Chicoloapan (México)

y Acolman (México) con tasas cercanas al 8%; y San Antonio La Isla (México), Tecámac

(México), Chimalhuacán (México), Acolman (México) y Tizayuca (Hidalgo) con valores

entre 7.7 y 7.9%.

2 Programa para el Desarrollo Bajo en emisiones de México, Actulización al Diagnóstico de la Megalópolis del centro de México, Centro Mario Molina. 2014. 3 Principales flujos migratorios intrametropolitanos 2010 – 2015, CONAPO, con base en INEGI. Encuentra intercensal 2015.



11

Figura 2. Crecimiento absoluto de las localidades geo-estadísticas 2000 - 2010

Desafortunadamente las zonas que han tenido el mayor crecimiento poblacional en la

región, son las unidades territoriales con el mayor índice de marginación urbana, el cual

se calcula con base en indicadores sobre educación, salud, servicios básicos y bienes

en la vivienda.

Cerca del 37% de la población urbana de la ZMVM se encuentra dentro del grado de

marginación urbana bajo o muy bajo.

Los fenómenos de regularización de asentamientos irregulares ha sido una práctica

utilizada por grupos de poder en los últimos años y han incentivado el crecimiento de las



12

zonas periurbanas del Valle de México, generando zonas marginadas y encareciendo

la dotación de servicios públicos, impactando directamente suelos de conservación o

reservas territoriales de carácter prioritarias.

Esto ha ocasionado que en la práctica los programas de ordenamiento territorial no

puedan ser ejecutados de manera eficiente.

Figura 3. Grado de marginación urbana (2010) 4

La estructura actual de edades de la población megalopolitana muestra un claro

predominio de los grupos infantiles y jóvenes. Destaca el rango de 15 a 19 años, seguido

por los grupos de 5 a 9 y 10 a 14 años; que en conjunto representan 36% de la población

total, mientras que la población de 20 a 59 años representa el 54% de la población total.

Por el contrario, los adultos mayores son el grupo de edad con menor representatividad

dentro de la estructura demográfica (9%). Este fenómeno es de gran relevancia debido 4 CONAPO, Índice de marginación urbana 2010.



13

a sus implicaciones en cuanto a la dotación futura de bienes y servicios que demanda

una población joven como educación, empleo y vivienda, los cuales tienen

repercusiones importantes en el diseño y funcionalidad de una ciudad.

Las tasas de crecimiento poblacional permiten apreciar ritmos y tendencias en relación

al crecimiento demográfico dentro de un territorio en específico. Para el caso de la

Megalópolis, en su conjunto, es posible apreciar un crecimiento del orden del 1.8% para

el periodo 1990-2010, lo que representa un incremento de 8.1 millones habitantes.

En el caso de los dos periodos censales más recientes, 1990-2000 y 2000-2015, las tasas

de crecimiento poblacional observadas son 2.4% y 1.2% respectivamente. Los resultados

indican una tendencia decreciente en el ritmo de crecimiento de 1990 a la fecha.

Comparando el ritmo de crecimiento poblacional a nivel nacional con el

experimentado por la Megalópolis, es posible apreciar que esta última ha crecido a un

ritmo menor al del resto del país: de 2000 a 2015 la población megalopolitana

experimentó un incremento de 1.20%, mientras que a nivel nacional la tasa fue de

1.40%.5

La situación contraria se registra en las delegaciones de Ciudad de México, lo que

corrobora la tendencia de estabilización y en algunos casos de expulsión de población

que se ha venido presentando desde 1980.

Entre las 20 localidades con menores tasas de crecimiento se encuentran diez

delegaciones de Ciudad de México, destacando Azcapotzalco, Venustiano Carranza,

Iztacalco, Gustavo A. Madero y Coyoacán, que presentan tasas negativas de

crecimiento. En esta situación también se encuentran municipios conurbados del Estado

de México que históricamente han tenido un papel relevante en la ZMVM y que para

5 Programa para el Desarrollo Bajo en emisiones de México, Actulización al Diagnóstico de la Megalópolis del centro de México, Centro Mario Molina. 2014.



14

este último periodo censal presentan decrecimiento demográfico, tal es el caso de

Nezahualcóyotl, Tlalnepantla de Baz y Naucalpan.

La tasa de crecimiento anual de la región CAMe muestra un equilibrio y un descenso en

la población ubicadas en los centros metropolitanos, pero un crecimiento significativo

en las zonas periurbanas, destacándose las zonas metropolitanas de Puebla, Toluca,

Cuernavaca en donde su tasa de crecimiento es superior al 10%, pero la región que ha

tenido el mayor crecimiento y expansión en los últimos 10 años es la región oriente de la

Zona metropolitana de Tlaxcala – Apizaco, que se ha expandido cerca del 20%.

El estado de Hidalgo tampoco ha podido contener el incremento de su mancha

urbana y el fenómeno de conurbación de su capital, la cual se ha expandido hacia el

sur y oriente, logrando unirse en menos de 10 años con los poblados de Acayuca y

Pachuquilla.

La distribución poblacional de la Megalópolis se concentra de forma mayoritaria en las

delegaciones de Ciudad de México y municipios del Estado de México, ambos

aglutinan el 75.5% de toda la población megalopolitana. Los 80 municipios del Estado

de México que forman parte de la región CAMe concentran el 45.4% de la población,

en tanto que las 16 delegaciones de Ciudad de México, concentran el 30.1%. Le siguen

en orden de importancia los municipios de Morelos con el 15.3% del total, los municipios

de Puebla con 9.9%, los municipios hidalguenses con 4.6% y finalmente los municipios de

Tlaxcala con 4.0%.



15

Figura 4. Crecimiento de Zonas urbanas en la Megalópolis 1973 – 2010

Fuente: Mapa proporcionado por la Coordinación Ejecutiva de CAMe, elaborado por Geosistemas A.C.

La problemática de expansión de las zonas metropolitanas y la migración de

poblaciones a las periferias de los centros urbanos han incrementado significativamente

los flujos de personas que, con fines de carácter laboral, estudios o recreo se realizan

todos los días, congestionando las principales arterias de comunicación y elevando los

índices de contaminación atmosférica.

Tomando como base la información oficial disponible de la última Encuesta Intercensal

2015, realizada por el INEGI y estimaciones realizadas por el Consejo Nacional de

Población (CONAPO), en la ZMVM 4.2 millones de personas trabajan o estudian fuera de

su municipio de residencia.

Actualmente, el INEGI se encuentra realizando una encuesta de origen – destino que

podrá dar mayores elementos para determinar los factores de atracción y movilidad

dentro de la Megalópolis, dicho estudio estará listo para finales del presente año.



16

Tabla 2. Población según lugar de trabajo y estudio, 2000, 2010 y 2015

Las unidades político – administrativas que más personas reciben en el Valle de México,

son las delegaciones de Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Benito Juárez, lo que muestra la

tendencia de desplazamientos con fines de trabajo, ya que en esas delegaciones se

encuentran los principales centros corporativos y oficinas gubernamentales, tanto de

carácter federal, como de la Ciudad de México.

Por otro lado, los principales centros de atracción por causas de estudios, se localizan al

sur de la ZMVM, en especial la sede de la Universidad Nacional Autónoma de México y

algunas universidades privadas, como el ITAM y el Tecnológico de Monterrey.

2000 2010 2015

Población ocupada1 6,379,472 8,024,611 8,068,651Trabaja en el municipio 3,662,476 4,669,974 4,935,915Trabaja en otro municipio 2,716,996 3,354,638 3,132,736Porcentaje que trabaja en otro municipio 42.6 41.8 38.8Índice de commuters que llegan2 74.3 71.8 63.4Estudia en el municipio 4,228,753Estudia en otro municipio 1,110,094Porcentaje que estudia en otro municipio 20.8Índice de estudiantes que llegan2 26.3

1 De 12 años y más.2 Construido dividiendo a la población que trabaja/estudia en otro municipio entre la quetrabaja/estudia en el municipio, por cien.Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el INEGI, XII Censo General de Población yVivienda 2000, Censo de Población y Vivienda 2010 y Encuesta Intercensal 2015.



17

Figura 5. Delegaciones y municipios con mayor cantidad de commuters que llegan (de destino), 2000 y

2010

Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000, Censo de

Población y Vivienda 2010 y Encuesta Intercensal 2015

Las delegaciones y municipios que reciben la mayor cantidad de estudiantes

diariamente en el 2015, son Coyoacán, Gustavo A. Madero y Cuahutémoc,

destacando Coyoacán, en donde por cada 100 estudiantes que viven dentro de la

Delegación, reciben 143 de otras delegaciones o municipios conurbados del Valle de

México.

0

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

Cuau

htém

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e Juá

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Azc

apot

zalc

o

200020102015



18

Figura 6. Índice de estudiantes que llegan diariamente procedentes de otras delegaciones o municipios en

la ZMVM

Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el INEGI, Encuesta Intercensal 2015.

La carencia de información actualizada de origen – destino, hace imposible que

podamos afirmar categóricamente la procedencia de cada uno de los visitantes

diarios, ya sean de trabajo o estudio, sin embargo, nos podemos dar una idea clara de

sus rangos de origen identificando el tiempo que tardan en su traslado para realizar

dichas actividades.

El 36.9% de los visitantes diarios por fines laborales, esto es, 1,155,539 personas invierten

entre 31 minutos a 1 hora para trasladarse a sus sitios de trabajo, y cerca de 1,100,000

invierten más de 1 hora y hasta 2 horas de tiempo.



19

Tabla 3. Tiempo de traslado al trabajo, 2015

Así mismo, el 35.6% (394,736) de los estudiantes que ingresan a una delegación o

municipio diferente del que viven, invierten entre 31 minutos a 1 hora de tiempo, y el

26.5% (293,783) ocupan entre 1 hora y hasta 2 horas para ir a su centro de estudio.

Tabla 4. Tiempo de traslado a la escuela, 2015

Zona Metropolitana del Valle de México: Tiempo de traslado al trabajo, 2015

Absolutos Relativos Absolutos Relativos

754,236 15.3 4,955 0.2Hasta 15 minutos 1,325,448 26.9 93,827 3.016 minutos a 30 minutos 1,395,036 28.3 453,775 14.531 minutos a 1 hora 862,552 17.5 1,155,539 36.9Más de 1 hora hasta 2 horas 231,153 4.7 1,079,457 34.5Más de 2 horas 38,325 0.8 291,605 9.3

No especificado1 329,165 6.7 48,766 1.6Total 4,935,915 100.0 3,127,924 100.0

1 Incluye la opción "No es posible determinarlo".Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el INEGI, Encuesta Intercensal 2015.

Se traslada

No se traslada

Trabaja en el municipio CommutersTiempo de traslado

Zona Metropolitana del Valle de México: Tiempo de traslado a la escuela, 2015

Absolutos Relativos Absolutos Relativos

26,652 0.6 2,622 0.2Hasta 15 minutos 2,464,913 58.3 94,345 8.516 minutos a 30 minutos 1,258,717 29.8 269,996 24.331 minutos a 1 hora 343,821 8.1 394,736 35.6Más de 1 hora hasta 2 horas 57,059 1.3 293,783 26.5Más de 2 horas 3,899 0.1 47,198 4.3

72,749 1.7 7,068 0.64,227,810 100.0 1,109,748 100.0

Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el INEGI, Encuesta Intercensal 2015.

Total

Tiempo de trasladoEstudia en el municipio Estudia en otro municipio

No se traslada

Se traslada

No especificado



20

Estos datos nos muestran una carencia absoluta de planeación urbana, en donde la

tendencia por mucho tiempo, fue unificar centros de trabajo o estudios en zonas

determinadas, sin diversificar los usos de suelo para vivienda, incentivando de esta

manera, la densificación de las ciudades en zonas en donde la oferta de empleo y

estudio se localizará cerca de los principales desarrollos de oferta de vivienda.

Desafortunadamente, esto también se ve reflejado en el alto índice de desocupación

de vivienda que existe en algunos municipios periurbanos, carentes de opciones

adecuadas de movilidad y que se convierten en focos de atracción para ocupaciones

ilegales y el encarecimiento de los servicios públicos.

Esta situación la encontramos muy marcada en la zona norte del Valle de México, en

donde encontramos los índices más altos de viviendas desocupadas u ocupadas

temporalmente de toda la Megalópolis, destacando el municipio de Huehuetoca,

Estado de México, en donde encontramos un porcentaje del 52.6% de desocupación

en la vivienda.



21

Figura 7. Porcentaje de vivienda deshabilitada y de uso temporal, 2010

La distribución socioeconómica de la megalópolis es otro elemento interesante que

muestra la evolución del crecimiento desordena de las zonas metropolitanas y su

relación en la infraestructura urbanas y periurbanas.

Las zonas metropolitanas del Valle de México y de Pachuca, son los espacios que

concentran los mayores porcentajes de población de nivel socio económico alto con

13% y 9% respectivamente. De forma inversa, la Zona Metropolitana de Toluca registra el

mayor porcentaje de población en el nivel socio económico muy bajo (11%). La

población de nivel socio económico bajo se concentra de forma mayoritaria en la zona

Huehuetoca (52.6%)



22

Metropolitana de Tulancingo con 33%. En lo que respecta al nivel medio bajo, este es

predominante en las zonas metropolitanas de Cuautla (43%), de Tulancingo (37%), de

Tula (36%) y de Apizaco- Tlaxcala (34%). Finalmente, el nivel socio económico medio se

destaca en las zonas metropolitanas de Tula con un 33%, de Cuernavaca con 31% y de

Apizaco-Tlaxcala con 30%. Las otras ocho zonas metropolitanas registran valores entre

21 y 26%. 6

Tratándose de la Zona Metropolitana del Valle de México, la concentración de los

niveles alto y medio alto se concentra en las zonas centro poniente, sur poniente y

norponiente, que abarca las delegaciones de Benito Juárez, Cuauhtémoc, y áreas

puntuales de Coyoacán y Tlalpan. Además, destacan municipios del Estado de México

como Huixquilucan, Naucalpan de Juárez, Atizapán y Cuautitlán Izcalli.

Un patrón similar se aprecia en el resto de las zonas metropolitanas de la Megalópolis,

en donde se identifica una segregación socio espacial (auto segregación) de los

estratos alto y medio alto, dejando las zonas marginadas a las regiones más lejanas, sin

embargo, se puede apreciar dentro de todas las entidades, zonas concretas en donde

la falta de visión en la expansión de las ciudades ocasiona que complejos residenciales

de muy alta plusvalía se ubiquen colindantes a colonias carentes de servicios y con un

índice de desarrollo sumamente bajo, casos como: Residencial Bosque Real – Ejido de

San Cristóbal Texcalucan (Huixquilucan, Estado de México); Bosques de Santa Fe –

Colonia Memetla (Cuajimalpa, Ciudad de México); Residencial Portofino – Colonia

Árbol de la Vida (Metepec, Estado de México); Fraccionamiento Lomas de Angelópolis -

Colonia La Purísima (Santa Clara Ocoyucan, Puebla); y Club de Golf Tabachines, Las

Brisas – Colonia Alcatraces (Cuernavaca, Morelos).

6 Programa para el Desarrollo Bajo en emisiones de México, Actulización al Diagnóstico de la Megalópolis del centro de México, Centro Mario Molina. 2014.



23

Figura 9. Ejemplo del contraste en zonas residenciales y zonas marginadas.

Fuente: Los guettos de Santa Fe; la diferencia entre pobres y ricos, publicación electrónica de fecha 19 de abril de 2015.

En el caso de los estratos bajos y muy bajos, estos se localizan de manera dominante en

la zona oriente y nororiente de la Zona Metropolitana del Valle de México, destacando

las delegaciones de Iztapalapa, Tláhuac y Milpa Alta en el Distrito Federal; y los

municipios mexiquenses de Nezahualcóyotl, La Paz, Ixtapaluca, Chimalhuacán,

Texcoco, Chalco, Valle de Chalco y algunas áreas de Ecatepec.

En las restantes zonas metropolitanas el patrón dominante es centro-periferia, es decir,

los estratos bajos y muy bajos se asientan en las zonas periféricas a los municipios

centrales de las mismas, y como ya se mencionó, los estratos alto y medio alto se

localizan predominantemente en las zonas centrales. Por su parte, los estratos medio y

medio bajo tienen un patrón de localización más heterogéneo que los ubicados en los

extremos.



24

II. Conceptos básicos de Planeación Territorial.

La planeación territorial desde un punto de vista netamente geográfico, la podemos

concebir como “la acción y la práctica (más que una ciencia, la técnica o el arte) de

disponer con orden, a lo largo del espacio de un país y con una visión prospectiva, los

hombres y sus actividades, las infraestructuras y los medios de comunicación que

pueden usar, tomando en cuenta los condicionamientos naturales, humanos y

económicos, inclusive estratégicos”7.

Por otro lado, si tratamos de entender a la planeación territorial, desde una perspectiva

económica, entonces se podría definir como: “El ordenamiento del territorio que tiene

por finalidad promover la valorización de los recursos regionales y mejorar el marco de

vida y las condiciones de los habitantes, atenuando las disparidades regionales y de

desarrollo económico y social gracias a un organización prospectiva del espacio,

sostenida por una orientación voluntarista y concentrada de las infraestructuras y de las

actividades”8.

Bajo la concepción política, Eugène Claudius-Petit, la define como: “El ordenamiento

del territorio es la búsqueda, en el marco geográfico, de una mejor repartición de los

hombres en función de los recursos naturales y de las actividades económicas. Esta

búsqueda se hace en la preocupación constante de dar a los hombres mejores

condiciones de hábitat, de trabajo, mayores facilidades para el ocio y la cultura. Esta

búsqueda no se hace entonces solamente con fines estrictamente económicos, sino

más bien para el bienestar de la población” 9

7 Hiernaux Nicolás Daniel; Torres Baños Rino Enzo y Delgadillo Macías Javier; Política Territorial en México: Hacia un Modelo Basado en el Territorio; Secretaria de Desarrollo Social - Universidad Autónoma de México; 2008, p. 98 8 Idem 9 Eugène Claudius-Petit, Pour un plan national d’aménagement du territoire, Communication Conseil de Ministres, febrero 1950.



25

Un visión más integral considera a la planeación territorial como: una ciencia

interdisciplinaria que para su aplicación conlleva, una política y técnica administrativa,

concebida con un enfoque global, que analiza, desarrolla y gestiona los procesos de

planificación y desarrollo de los espacios geográficos y territorios, tanto urbanos como

rurales de escala local, regional o nacional, según sus posibilidades ambientales,

económicas y sociales, propiciando su desarrollo sostenible.” 10

De las definiciones anteriores, podemos concluir que la planeación territorial debe ser

concebida como una materia que integra en sus procesos una gama de disciplinas

(geografía, economía, medio ambiente, antropología social, urbanismo, demografía,

manejo de recursos naturales, etc.) Por ello, para lograr un enfoque de mayor impacto

en el desarrollo sostenible de las ciudades o jurisdicciones territoriales, se deben

considerar todos los aspectos sociodemográficos y patrones de crecimientos presentes

en cada una de las regiones, integrando esquemas que regulen las actividades

productivas y sociales actuales y sus proyecciones tendenciales de crecimiento para el

futuro.

No obstante, del carácter interdisciplinario de la planeación territorial, nuestro país, se

ha caracterizado por dotarle de una doble visión, por un lado, bajo un enfoque

meramente ecológico, y el cual se plasma en el Ordenamiento Ecológico Territorial

(OET), como instrumento de política ambiental para regular la expansión territorial y la

protección del capital natural, en términos del artículo 27 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, y por la otra bajo una visión urbanística, regulada por el

Ordenamiento General del Territorio, considerado éste, como un instrumento de política

territorial integral y una estrategia de desarrollo socioeconómico, mediante la

articulación de políticas sectoriales y la promoción de patrones sustentables de

ocupación y aprovechamiento. 10 Boville Belem; Sánchez Gonzales Diego; Planificación Territorial y Desarrollo Sostenible en México, Perspectiva Comparada; Universidad de Barcelona – Universidad Autónoma de Tamaulipas; 2007; p. 465



26

2.1 Antecedentes de las Políticas de Planeación Territorial en nuestro país.

La mayoría de los tratadistas coinciden en señalar que los primeros planteamientos en

cuanto a una política de planeación territorial en México, se ubican en los tiempos del

expresidente Lázaro Cárdenas del Río, toda vez que en su administración se plantearon

los primeros esbozos para regionalizar el territorio nacional, inventariar sus recursos y

adoptar políticas que fomentaran un desarrollo en el país, en especial en las regiones

más retrasadas. 11

Los primeros ejercicios de ordenamiento territorial, los encontramos en las Comisiones de

las cuencas hidrológicas, cuyas políticas se centraban en tomar como base geográfica

las principales cuencas hidrológicas del país. Dicha política, tomo como modelo de

creación la reglamentación estadounidense aplicada en el Valle de Tennessee. 12

Así pues, el modelo del desarrollo regional, a partir de la adopción de la visión por

cuenca hidrológica, fue aceptado por presidentes posteriores a Lázaro Cárdenas, por

ello, en el año de 1947 surgen las primeras Comisiones de esta índole, las cuales se

conocieron como las Comisiones del Papaloapan y Telcatepec, posteriormente en

1950, se incluye la de Lerma- Chapala- Santiago, en 1951 la de Grijalva y El Fuerte y en

1960 la del Río Balsas. 13

Durante los años 1958 a 1970, se desarrollaron de manera consecutiva una serie de

programas sectoriales con efectos regionales (por ejemplo: programas de impulso a la

industrialización, programas regionales de apoyo al crecimiento urbano ordenado de la

frontera norte, para combatir la pobreza en las zonas áridas, de fomento a la economía

y al desarrollo del Istmo de Tehuantepec y la Península de Baja California, entre otros),

11 Hiernaux Nicolás Daniel; Torres Baños Rino Enzo y Delgadillo Macías Javier; Op. Cit, p. 99 12 Idem p. 100 13 Sánchez Salazar María Teresa; Casado Izquierdo José María y Bocco Verdinelli Gerardo; La Política del Ordenamiento Territorial en México: De la teoría a la práctica. Reflexiones sobres sus avances y retos futuros; Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático – Universidad Autónoma de México; 2013, p. 23



27

así como el nacimiento de programas dirigidos a la creación de polos de desarrollo

regional a partir de actividades motrices (como los de puertos industriales y turísticos). 14

Posteriormente en el periodo de 1970 a 1974, en el gobierno del expresidente Luís

Echeverría Álvarez, se pusieron en marcha numerosos programas sectoriales que

buscaron fomentar el desarrollo regional mediante la promoción de la industrialización

regional, así mismo en este periodo surgen diversas comisiones de desarrollo de regiones

especiales, como la fue la comisión de la península de Baja California.

A partir de 1974, la acción gubernamental fue adquiriendo un carácter más orgánico,

dándose los primeros pasos para la constitución de un sistema de planeación regional.

En el ámbito federal, se creó la Comisión Nacional de Desarrollo Regional, así como la

Dirección General de Desarrollo Regional de la Secretaría de la Presidencia.

Análogamente a estas dependencias, se constituyeron en las entidades federativas los

Comités Promotores de Desarrollo (Coprodes), con el propósito de concertar las

acciones federales y estatales en cada entidad. 15

“En 1976 se promulgó la Ley General de Asentamiento Humanos, (LGAH) lo cual se

traduce en un gran avance en la materia, ya que, es el primer antecedente legislativos

que consolida la participación activa del Estado para regular la organización del

territorio nacional. En dicha legislación aparece por primera vez el concepto de

ordenamiento territorial en relación con los asentamientos humanos y se estableció

como objetivo lograr una distribución sustentable de la población y las actividades

económicas”. 16

14 Idem 15 Revora Alberto; El Ordenamiento Territorial y Urbano en México; Revista de Comercio Exterior; Vol. 28; núm. 10; 1978, p. 1181 16 Sánchez Salazar María Teresa; Casado Izquierdo José María y Bocco Verdinelli Gerardo; Op. Cit, p. 24



28

Cabe señalar que, a partir de la LGAH, también se derivaron los primeros instrumentos

de gestión ambiental, los eco-planes, precursores de los actuales Programas de

Ordenamiento Ecológico del Territorio. Asimismo, en ese mismo año se publicó el primer

Plan de Desarrollo Urbano, así como la creación del Sistema Nacional de Planeación

Urbana. 17

Posteriormente en 1982, se promulga la Ley Federal para la Protección al Ambiente,

además de darse la transformación de la Secretaría de Asentamientos Humanos y

Obras Públicas (SAHOP), en la Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), la

cual, además de encargarse de las políticas de ordenamiento territorial, ejerció

funciones en cuanto al desarrollo de los ordenamientos ecológicos, siendo este último

concepto reforzado con la reforma de la Ley Federal para la Protección al Ambiente en

el año de 1983. 18

En 1988, se decretó la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente

(LGEEPA), incorporando el concepto de ordenamiento ecológico, como un instrumento

de política ambiental.

Para el año 1992, se extingue la SEDUE y se crea la Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL), dando nacimiento a los principales órganos desconcentrados de la nueva

Secretaría, el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de

Protección al Ambiente (PROFEPA). Bajo esta Secretaría se decreta en el estado de

Colima, el primer ordenamiento ecológico del país en el año de 1993.19.

En 1994, se crea la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

(SEMARNAP), otorgándosele atribuciones específicas para el diseño y aplicación de los

ordenamientos ecológicos, reservando la rectoría de la política urbana y las 17 Idem 18 Idem, p. 25 19 Idem



29

atribuciones para elaborar el ordenamiento general del territorio a la SEDESOL,

funciones vigentes hasta el 2013, en donde se crea la actual Secretaria de Desarrollo

Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU).

Para el año de 1999, se publica el primer “Manual de Ordenamiento Ecológico del

Territorial”, el cual se constituyó como la primera guía metodológica para realizar este

tipo de ejercicios en el País.

En este mismo año, se constituyó el Grupo Interinstitucional de Ordenamiento Territorial

(GIOT), el cual fue liderado por la SEDESOL, y con la participación del Instituto de

Ecología, la SEMARNAT, el Consejo Nacional de Población (CONAPO), la Secretaria de

Gobernación y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), el

objetivo de este grupo radicó en impulsar la elaboración de Programas Estatales de

Ordenamiento Territorial (PEOT), así como los ordenamientos municipales con un

enfoque integral y de desarrollo sustentable. 20

Posteriormente y con el cambio de administración, en el sexenio del expresidente

Vicente Fox Quesada, se continuó con la política del desarrollo territorial basada en

acciones entre el gobierno federal y los gobiernos estatales, y éstos últimos entre sí y con

sus contrapartes a nivel municipal. La definición de la política territorial partió de la idea

de identificar al territorio nacional en 5 mesorregiones, y por ello y para llevar a cabo el

modelo de planeación se crearon los siguientes programas federales: el Programa

Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del territorio (2001-2006); el Plan Puebla

Panamá; el Programa Marcha Hacia el Sur 21; Programa de Desarrollo de la Frontera

Norte; y el Programa de Desarrollo de la Escalera Náutica Mar de Cortés, etc.

20 Idem 21 Hiernaux Nicolás Daniel; Torres Baños Rino Enzo y Delgadillo Macías Javier; Op. Cit, p. 105



30

En cuanto al Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio,

puesto en marcha en 2001, se sentó como objetivo la reducción de las desigualdades

regionales, en donde intervendrían los tres órdenes de gobierno, por ello se

emprendieron diversos planes de acción, en los cuales participaron la inversión pública

y privada; así como otras acciones estratégicas en donde se promovía la capacitación

a funcionarios estatales y municipales en materia de ordenamiento territorial, asistencia

técnica a los ejecutores del programa y regulación de la situación jurídica de

asentamientos urbanos en todo el país.

Por lo que respecta al sexenio del expresidente Felipe Calderón Hinojosa, las políticas

de desarrollo urbano quedaron plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012,

así como en el Programa Sectorial de Desarrollo Social, 2007 – 2012, cuyas políticas

pretendieron lograr un patrón territorial nacional, que frenara la expansión

desordenada de las ciudades, proveyendo el suelo apto para el desarrollo urbano y

facilitar el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como

rurales. De igual manera, se planteó como objetivo el identificar y aprovechar la

vocación y el potencial productivo del territorio nacional, a través del ordenamiento

ecológico por medio de acciones armónicas con el medio ambiente garantizando el

aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

En la actual administración del Presidente Enrique Peña Nieto, las políticas en materia

de Ordenamiento Territorial, han generado diversas expectativas, ya que, al principio

de su mandato, se efectuaron cambios estructurales, siendo el primero y más

significativo, la extinción de la Secretaria de la Reforma Agraria y la creación de la

Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, (SEDATU), entidad que atrajo

algunas atribuciones en materia de ordenamiento territorial que anteriormente eran

competencia de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL).



31

El trasfondo de esas modificaciones en la Administración Pública Federal, atendió

principalmente a finalizar con la regulación agraria nacional y crear una cabeza de

sector (SEDATU), con el objeto de impulsar y cumplir con las metas previstas en el Plan

Nacional de Desarrollo 2013 – 2018, en lo que corresponde al ordenamiento general del

territorio, y estar en condiciones de articular los seis objetivos previsto en el nuevo

Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014 – 2018, en especial, fomentar la

Planeación Territorial bajo el enfoque de desarrollo social y crecimiento económico.

Cabe destacar que, en el presente sexenio, se han incorporado novedosas estructuras

normativas y de política de planeación urbana encaminadas a integrar y desarrollar

entre otros: Aspectos sociales (equidad de género y participación ciudadana);

económicos (organización en los gastos presupuestados para la infraestructura e

inversión en trasporte multimodal); coordinación interinstitucional y entre los tres niveles

de gobierno (incluyendo el reconocimiento de los fenómenos metropolitanos); y

ambientales (ciudades sustentables y resilientes).



32

2.2. Gobernanza Metropolitana.

Uno de los factores que ha obstaculizado el desarrollo de políticas de planeación en

zonas metropolitanas y megalopolitanas, es la carencia de fundamentación legal para

incorporar mecanismos de participación social e integración de actores no

gubernamentales en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas,

elementos que se consideran como la base del concepto de gobernanza

metropolitana, el cual ya fue ampliamente desarrollado en otros componentes del

presente proyecto. 22

Sin embargo, el concepto de gobernanza aplicado a la planeación, reviste un

significado especial, a la luz de las nuevas propuestas de planeación que se incorporan

en la iniciativa de la Ley General de Asentamiento Humanos, Ordenamiento Territorial y

Desarrollo Urbano, que se encuentra actualmente en discusión en la Cámara de

Diputados del H. Congreso de la Unión, la cual integra la obligatoriedad de la SEDATU

de constituir Consejos Regionales de Desarrollo Metropolitano, con la finalidad de

incorporar a los diferentes sectores sociales, económicos y académicos en la

planeación y elaboración de programas de ordenamiento para las zonas

metropolitanas del país.

Este tipo de instrumentos, han permitido en otros países incorporar visiones de largo

plazo en los instrumentos de políticas de desarrollo urbano, garantizando que los

cambios de autoridades administrativas no modifiquen los programas de ordenamiento

territorial por intereses político – económicos de corto plazo, fortaleciendo la capacidad

del gobierno para orientar y conducir los procesos urbanos; en el contexto

metropolitano con la construcción de instancias de coordinación intermunicipal y/o de

gobiernos supramunicipales que inciden positivamente en el funcionamiento

22 Veáse el estudio denominado “Dianóstico de la estructura de la Comisión Ambiental de la Megalópolis y generación de propuestas para su fortalecimieto institucional”, elaborado por Gladius Asesores S.C.



33

metropolitano, en particular para atender las problemáticas que no conocen límites

administrativos.

El Banco Mundial incorpora en sus recomendaciones globales, la necesidad de abrir

espacios en donde el conjunto de actores públicos y privados colaboren directamente

en la formulación de políticas públicas para definir el destino de bienes colectivos y la

provisión de servicios públicos. 23

Abrir espacios de participación y coordinación entre todos los actores, incluyendo a las

estructuras político – administrativas autónomas, es indispensable para resolver los

conflictos que se presentan en el ámbito metropolitano, cuyos problemas adquieren

una dimensión diferente, no sólo por el tamaño y complejidad económica y social de

las áreas, sino también por el carácter fragmentado y multijurisdiccional en el que se

desarrollan. Dicha fragmentación se crea de manera artificial, ya sea por el mandato

de ley o por la esfera reglamentaria administrativa, ya que su integración espacial y

vinculación de relaciones funcionales de sus habitantes, desconoce los límites o

fronteras administrativas, de hecho, una característica de las zonas metropolitanas, es

que sus habitantes no identifican en la mayor parte de los casos, cuando transitan entre

una y otra jurisdicción municipal o estatal, producto inequívoco de la conurbación

territorial.

Sin embargo, esta fragmentación administrativa genera múltiples conflictos de

coordinación entre autoridades, al momento de definir las responsabilidades para la

dotación de bienes y servicios. De acuerdo con este argumento, la fragmentación

político-administrativa genera una estructura de incentivos que motiva a los funcionarios

electos a no cooperar con otras jurisdicciones, aplicando la dimensión de los problemas

23Véase: http://www.forogobernanzametropolitana.org/que-es-la-gobernanza-metropolitana



34

sociales y de política pública, situación que genera la ausencia de una perspectiva

regional o metropolitana. 24

En algunos países desarrollados se ha intentado dar respuesta a los problemas

metropolitanos, mediante la consolidación de gobiernos regionales o metropolitanos,

que no en todos los casos han sido éxitos, algunos de ellos se han enfrentado a la

conceptualización tradicional de que entre más pequeño sea el gobierno, más

cercano se encuentra a los gobernados, pero sin duda, el mayor obstáculo que

enfrentan los gobiernos metropolitanos, se encuentra dentro de los propios sistemas

políticos, ya que cuando la formación de las estructuras de toma de decisión se

someten al voto popular, los residentes de las unidades territoriales más pequeñas o

menos vinculadas con los beneficios de la unión metropolitana, no se sienten

representadas y terminan por buscar su separación. Además, la mayoría de los

funcionarios y actores políticos tienden a resistirse a la formación de gobiernos

consolidados, ya que piensan que perderán sus empleos o su imagen pública disminuirá

con el tiempo.

A pesar de estos obstáculos, en algunos casos los esfuerzos de unificación de gobiernos

locales han resultado exitosos. Estos casos han permitido identificar ciertos factores que

contribuyen a la superación de los obstáculos para la formación de gobiernos

unificados. 25 Entre estos factores destaca la crisis en la provisión de los servicios públicos,

capaz de atraer la atención de los votantes y promover un debate sobre los problemas

de la fragmentación del área metropolitana. Otro factor relevante ha sido el liderazgo

24 Graizbord, B. (2002), “Elemento para el ordenamiento territorial: uso del suelo y recursos”, Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 17, núm. 2 (50), pp. 411-423.

25 Stephens, G.R. y N. Wikstrom (2000), Metropolitan Government and Governance: Theoretical Perspectives, Empirical Analysis, and the Future, Nueva York, Oxford University Press.



35

que ejercen algunos grupos, como los empresarios, políticos o grupos civiles interesados

en mejorar el desempeño de los gobiernos. Con frecuencia este liderazgo atrae la

participación de algunos emprendedores o gestores de políticas públicas dispuestos a

invertir su tiempo y sus recursos en la formación de un gobierno metropolitano. Un tercer

factor que favorece la unificación ha sido el andamiaje institucional dentro del cual se

debate y se adopta la decisión de formar o no un gobierno regional. Por ejemplo, en

algunos estados es suficiente con que una mayoría de votantes dentro de toda el área

metropolitana apoye la consolidación, lo que reduce el poder de oposición de la

población de las pequeñas ciudades que se oponen a los cambios.

Es evidente que este tipo de estructuras de gobierno deberán contemplarse en los

marcos normativos, no siendo el caso de nuestra legislación y tradición jurídica, por lo

que los esquemas de gobernanza metropolitana, deberán estar basados en los

convenios de coordinación y en la conformación de Comisiones intermunicipales o

regionales, en donde se cuente con una participación ciudadana efectiva e

incluyente.

La solución de los problemas medio ambientales y la mejora en los servicios púbicos en

las zonas metropolitanos, no podrán ser atendidos, si no se fortalecen los esquemas

coordinación y gobernanza urbana, los cuales deben ser incorporados de los

instrumentos de planeación territorial y definición de los usos de suelo presentes y

futuros.

Un caso sumamente exitoso en la construcción de instrumentos de planeación y

gobernanza metropolitana, se dio en el Área Metropolitana de Bucaramanga,

Colombia (integrada por los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, San Juan de

Girón y Piedecuesta) y que establecieron una autoridad metropolitana, con

atribuciones supra-local para definir los instrumentos de planeación, desarrollo urbano,



36

transporte y medio ambiente, derivando en la publicación del Programa de Integración

Urbano-Regional y Metropolitana.

2.2.1 Recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en materia de planeación metropolitana.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) tiene como

principal objetivo promover políticas que mejoren el bienestar tanto económico como

social de las personas alrededor del mundo.

Su antecedente es la Organización para la Cooperación Económica Europea (OCEE)

creada en 1948, por los países vencedores de la Segunda Guerra Mundial, con el

propósito de asegurar una paz duradera a través de la cooperación y la

reconstrucción. Una nueva Convención en 1960 fundó la OCDE, y entró en vigor el 30

de septiembre de 1961. 26

La OCDE a través de foros busca que los países miembros compartan sus experiencias y

busquen soluciones a los problemas comunes, desde entender las razones del cambio

económico, social y ambiental; medir la productividad y los flujos globales del comercio

e inversión; analizar y comparar datos para realizar pronósticos de tendencias; fijar

estándares internacionales en temas de políticas públicas; entre otros. 27

Los temas que incluye la OCDE son: agricultura y pesca; economía; finanzas, inversiones

y fiscal; asuntos sociales y de bienestar; educación; gobernanza y administración

26 Véase http://www.oecd.org/centrodemexico/laocde/historia-ocde.htm 27 Véase http://www.oecd.org/centrodemexico/laocde/



37

pública; ciencia, tecnología; empleo; industria, comercio y turismo; desarrollo y

economías emergentes; energía y transporte; medio ambiente y desarrollo sostenible.28

Actualmente este Organismo, tiene 35 países miembros, siendo que México se

reconoció como participante de este Organismo el 18 de mayo de 1994, sin embargo,

oficialmente el Decreto de promulgación de la Declaración del Gobierno de los Estados

Unidos Mexicanos sobre la aceptación de sus obligaciones como miembro de la

Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, fue publicado en el Diario

Oficial de la Federación el 05 de julio del mismo año. 29

En la mayoría de los países de la OCDE coexisten diferentes niveles de gobierno.

órganos de gobiernos centrales, respaldados por una red de instituciones y normas,

funcionan junto con gobiernos regionales y locales que tienen sus propios conjuntos de

normas y atribuciones. En este contexto, los diferentes niveles de gobierno tienen la

capacidad de diseñar, implementar y hacer cumplir las regulaciones. Este marco

regulatorio multinivel plantea una serie de retos que afectan las relaciones de las

entidades públicas con los ciudadanos y los factores productivos y que, cuando es mal

administrado, puede tener un impacto negativo en el crecimiento económico, la

productividad y la competitividad. Los retos incluyen evitar la duplicación o

superposición de normas, la regulación de baja calidad y la aplicación desigual, entre

otros.

Los Principios Rectores para la Calidad y Desempeño Regulatorio de la OCDE 2005,

estipulan que los países deben “fomentar una mejor regulación en todos los niveles de

gobierno, mejorar la coordinación y evitar la superposición de responsabilidades entre

las autoridades regulatorias y los niveles de gobierno”. 30 28 Véase http://www.oecd.org/centrodemexico/temas/ 29 Véase https://www.oecd.org/centrodemexico/laocde/laocdeenmexico.htm

30 OCDE (2005), Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, Paris.



38

Incluso antes, la OCDE había identificado el reto de incluir a jurisdicciones sub-

nacionales en el marco para la mejora regulatoria. En un reporte del 2002, la

organización definió el reto de ampliar el alcance de la política regulatoria para incluir

un enfoque sustancialmente mayor en materia de elaboración de regulaciones a nivel

local, metropolitano y supranacional, así como tomar en cuenta la importancia de la

actividad regulatoria conjunta entre los diferentes órganos de gobierno.

La expansión urbana en las ciudades y zonas metropolitanas de México ha generado

altos niveles de inversión pública y privada en las periferias urbanas, lo que ha llevado a

un despoblamiento de las zonas centrales de las ciudades y en algunos casos ha

contribuido a la segregación social y económica, como en el caso de todas las zonas

metropolitanas de la Megalópolis, de acuerdo de la OCDE, en la última década,

México tuvo la mayor tasa de expansión urbana de todos los países miembros.

El crecimiento de la mancha urbana es resultado de múltiples factores, incluyendo la

ubicación y el tipo de construcción de viviendas. Los subsidios a los préstamos

hipotecarios y de vivienda han contribuido a la expansión y al despoblamiento de las

zonas centrales, al facilitar la construcción de vivienda formal nueva en la periferia de

las ciudades. Según datos del Registro Único de Vivienda, entre 2006 y 2013, en 46 de las

59 zonas metropolitanas de México, más del 70% de los hogares registrados en el nuevo

registro fueron construidos ya en zonas de expansión intermedia o en zonas periféricas.31

Entre 2000 y 2010, en las zonas metropolitanas con al menos 500,000 habitantes, la zona

centro-ciudad registró una cauda promedio del 7.5% en la densidad de población; en

contraste, la densidad de población en las zonas situadas a más de 10 km. del centro

de la ciudad aumentó en un 6.8% en promedio.

31 Estudios de políticas urbanas de la OCDE, México, transformando la pol´tica urbana y el financiamiento de la vivienda, 2014.



39

En múltiples estudios en materia de desarrollo urbano que han sido elaborados por la

OCDE, se recomienda la creación de instrumentos de planeación territorial con visión

regional, para lograrlo, se deberán establecer estructuras sólidas de coordinación y

participación, con atribuciones conferidas por sus miembros, en donde seden parte de

sus facultades normativas en beneficio de la cohesión de zonas metropolitanas,

fomentando su competitividad y garantizando su desarrollo sostenible.

Las políticas territoriales deberán incluir los ámbitos rurales y urbanos, evitando la

separación entre áreas productivas y desencadenando una pérdida de soberanía

alimentaria, con el objetivo de recuperar la equidad regional y contribuir al crecimiento

inclusivo, lo que permitirá mejorar la productividad y el rendimiento del sector

agropecuario, un sector clave en términos de empleo y migración a las ciudades.

La inadecuada planeación del uso de suelo y el inapropiado manejo de los permisos,

además de la ausencia de oferta de suelo apto y accesible a la población de menores

ingresos, han incentivado la ubicación de muchos asentamientos en zonas de riesgo,

como los lechos de ríos, barrancas y colinas inestables, con costos sociales y

económicos devastadores cuando ocurre un desastre.

Es por esto, que es indispensable fortalecer y mejorar la planeación urbana municipal y

garantizar un blindaje, para que no se otorguen permisos de construcción en zonas de

riesgo.

Otra muestra de la inadecuada planeación urbana en nuestro país, es el hecho de que

actualmente se presenta una de las tasas más altas de viviendas deshabitadas de los

miembros de la OCDE, con un 14.2% (equivalente a una séptima parte del parque

habitacional), una de las principales causas fue la aplicación por décadas de políticas

de vivienda de interés social con enfoque cuantitativo, desarrollando complejos



40

habitacionales en zonas sumamente alejadas de los centros de trabajo y desarrollo de

las ciudades, aunado a la migración e inseguridad de muchas regiones del país.

Principales elementos que considera la OCDE para realizar una planeación territorial

efectiva:

a) Reforzar el transporte urbano.

Uno de los principales restos de las zonas metropolitanas y ahora de las megalópolis, es

el relacionado con el desarrollo del sector del transporte urbano. Del aumento de

medios de transporte privados se derivan altos niveles de tráfico que perjudican a la

competitividad local. Si coincide un bajo uso de transporte público con una reducción

de los precios del petróleo, puede producirse un incremento de las emisiones de CO2

debido al congestionamiento y al aumento de vehículos en circulación en las ciudades.

Además, a excepción de la red de autobuses rápidos, como el Metrobús, la flota de

autobuses suele ser antigua, con tecnología descontaminante limitada y escaso

mantenimiento. El uso del vehículo privado, sobre todo de la motocicleta, es el principal

foco de contaminación atmosférica local en muchas ciudades, como Bogotá,

Colombia, Caracas, Venezuela y Nueva Deli, en la India. 32

Se requiere que los instrumentos de política pública y ordenamiento territorial impulsen

la mejora del marco reglamentario del transporte urbano dentro de las zonas

metropolitanas, mediante una mejor gestión de los puntos de entrada para el transporte

comercial y con un mejor cumplimiento de la normativa en materia de transporte local

(autobuses públicos y taxis).

32 Foro Internacional de transporte de la OCDE, 2005.



41

b) Conectar las zonas urbanas y rurales para un desarrollo inclusivo.

Los motores de crecimiento, en concreto los que se basan en la extracción de materias

primas, son mucho menos urbanos de lo que parece indicar la distribución de la

población. Este patrón se repite en la contribución de los activos rurales al crecimiento

nacional (productos energéticos, por ejemplo) y a los niveles de vida de la población

rural. Los indicadores socioeconómicos para los hogares rurales son significativamente

más bajos, y ciertas comunidades rurales remotas resultan especialmente vulnerables en

términos de pobreza y de infraestructura. Además, las regiones rurales siguen estando

muy aisladas y desconectadas de las áreas urbanas, y sus instituciones locales suelen ser

más débiles que las del resto del país, lo cual limita su capacidad de apoyo a la

estrategia de desarrollo local.

La atención que actualmente se está prestando al desarrollo urbano debe

compensarse con un mayor interés en el papel que representan las características y las

redes territoriales en un enfoque holístico del desarrollo rural. En ese sentido, Misión de

Ciudades (Programa creado por la OCDE) contribuye a mejorar las comunicaciones

entre los polos urbanos y el mundo exterior. De hecho, las principales ciudades, con

estructuras de producción relativamente similares, no presentan cifras importantes de

intercambio comercial.

Es necesario que los planes de desarrollo territorial integren estrategias para reforzar la

conexión urbana con políticas que fomenten la creación de nuevas oportunidades;

entre otras, el fomento del emprendimiento y del capital humano en ciudades

secundarias interconectadas comercialmente con las zonas metropolitanas.

El mejorar la evaluación de potenciales desarrollos agroindustriales a través de

diferentes regiones e identificar vínculos con actividades manufactureras para zonas

aledañas a las metrópolis debería ser un elemento rector de la política territorial.



42

c) Promoción de un crecimiento inclusivo desde el punto de vista social, y sostenible

desde el punto de vista ambiental.

El patrón de desarrollo económico de países en desarrollo ha intensificado la presión

medioambiental. La creciente extracción de petróleo y de recursos minerales es una de

las principales causas de la contaminación del suelo y el agua, de la degradación de

los ecosistemas y de severos daños a la salud de las personas.

La intensidad de emisiones de CO2 ligadas a la electricidad es otro elemento que debe

ser atendido desde el enfoque de planeación urbana y territorial, impulsando el uso de

energías más limpias, mediante la disposición de espacios óptimos para su generación.

En lo relativo al acceso al agua potable, México está cerca de cumplir los Objetivos de

Desarrollo del Milenio, pero hay que insistir en la mejora del saneamiento. En cualquier

caso, la mala calidad del aire y del agua se traduce en unos costos anuales para la

salud que equivalen al 7% del PIB nacional. Además, la población con menos recursos

es la que más sufre los efectos de la contaminación y no tiene acceso a los servicios

vinculados con el medio ambiente.

Entre los esfuerzos para poner en práctica el Plan Nacional de Desarrollo 2012 - 2018,

debería contemplarse una ampliación y un incremento de los impuestos relacionados

con el medio ambiente y de las tasas a los usuarios. Los subsidios a los precios de los

combustibles, la electricidad y el gas, el agua y la gestión de residuos están pensados

para que los precios que pagan los hogares más humildes se mantengan bajos. Sin

embargo, ahora solo una pequeña parte de estas ayudas llega a las personas más

desfavorecidas, que no tienen incentivos para hacer un uso eficiente de los recursos y

minimizar los residuos. Cabe tener en cuenta asimismo que las tasas a los usuarios siguen

estando por debajo del costo de los servicios relacionados con el medio ambiente, por

lo que la OCDE recomienda ir eliminando los subsidios públicos e invertir en el desarrollo

de los grupos vulnerables.



43

Se recomienda el fortalecimiento de los sistemas de gestión ambiental en el que

intervienen los distintos niveles de gobierno, sobre todo mediante una definición más

clara de sus funciones y responsabilidades.

Los instrumentos de planeación territorial deberán integrar la ubicación de zonas

especiales para la gestión integral de residuos sólidos urbanos, incluyendo zonas de

transferencia y disposición final, cumpliendo con la normatividad ambiental y de salud

pública, evitando las prácticas de pepena y tiraderos a cielo abierto, además de la

promoción de la valorización y utilización de los residuos.

d) Integración de la biodiversidad en las políticas económicas y sectoriales.

Buena parte de la biodiversidad nacional se encuentra en sus bosques, que cubren más

de un tercio del territorio, bastante más que en la mayoría de los países de la OCDE. La

transformación de esos bosques en zonas de pastoreo para ganado es la primera causa

de deforestación, a menudo incentivada por políticas concretas. La expansión de la

minería representa también una amenaza para la biodiversidad. La mayoría de las

concesiones mineras se concentran dentro de Áreas Naturales Protegidas, las que

posee el número más alto de especies amenazadas. Las actividades ilegales, tanto en

minería como en deforestación, representan una amenaza persistente para la

biodiversidad.

Para 2020, México se ha comprometido a lograr la meta de Aichi, considerando como

áreas protegidas el 17% de las zonas terrestres y de las aguas interiores, y el 10% de las

zonas marinas y costeras, lo que exigirá mayores esfuerzos. En general, dado que más

del 80% de las tierras dentro de áreas naturales se encuentra en manos de ejidos y

comunidades, por lo que es necesario fortalecer el marco regulatorio para garantizar



44

que el aprovechamiento de la biodiversidad sea en beneficio de los poseedores del

capitán natural, partiendo de un plan de desarrollo territorial que fomente el pago por

servicios ambientales y la retribución a las limitaciones de uso de suelo que han sido

impuestas dentro de las zonas de conservación y protección de recursos naturales.

La falta de información sigue siendo un obstáculo clave para la toma de decisiones. Es

necesario tener acceso a mejor información, sobre todo en lo referente a cambios de

uso de suelo dentro y fuera de los ecosistemas forestales. Si se cuenta con datos a una

escala más precisa, se facilitarán las actuaciones en el sistema de manejo ambiental

descentralizado. Un mejor conocimiento científico también reforzará las bases para

cuantificar el valor económico de los servicios de los ecosistemas. Los avances que la

Comisión Nacional para el Uso y Aprovechamiento de la Biodiversidad (CONABIO) han

sido importantes para la inclusión de la biodiversidad en las políticas sectoriales y

económicas, y a otorgar un mayor reconocimiento al papel que el capital natural

representa para fortalecer el desarrollo económico. 33

Es conveniente reducir los incentivos para la ganadería extensiva y apoyar la

intensificación sostenible de la cría de ganado, haciendo un mayor uso de las prácticas

de silvopastoreo (que combinan el pastoreo y la agricultura con la plantación de

árboles) en zonas con el potencial adecuado.

Otro elemento indispensable es la necesidad de coordinar de una mejor manera el

Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio (principalmente indicativo)

y los planes de desarrollo de los estados y municipios, debido a que no existe

vinculación real entre los instrumentos, siendo a nivel municipal el principal factor de

opacidad al momento de ejecutar las directrices de crecimiento urbano, en gran

medida por la rotación trianual que existe en el marco político vigente, lo que incentiva

33 OCDE. Evaluaciones del desempeño ambiental: México 2014, OCDE, París.



45

cambios en el otorgamiento de permisos y autorizaciones para desarrolladores en zonas

que no cuentan con un potencial adecuado de crecimiento y carecen de servicios

básicos que controlen la capacidad de carga para la atención de la población.

e) Romper brechas de interconectividad en regiones con falta de infraestructura

adecuada de transporte de mercancías.

En México, la brecha de infraestructura de transporte se ha mejorado de manera

significativa, sin embargo, hay regiones que todavía se encuentran lejos de la mayor

parte de los países miembros de la OCDE.

El ordenamiento territorial, deberá fomentar la movilidad y logística de mercancías,

impulsando la mejora de la infraestructura existente y mejorando la competitividad de

las zonas metropolitanas.

El déficit de infraestructuras es el principal factor responsable del pobre rendimiento

logístico en algunas regiones del sur de país. Además, si comparamos los altos costos de

transporte con los avances realizados para aprobar acuerdos comerciales en México, la

relación de costos de transporte con los aranceles comerciales prácticamente

multiplica por 15 la de los países de la OCDE. 34 Así, con una reducción de los costos de

transporte y de logística se podría diversificar la economía aumentando

significativamente la competitividad de numerosos bienes comercializables.

34 Perspectivas Económicas de América Latina 2015: Educación, competencias e innovación para el desarrollo, OCDE, París.



46

En el pasado, la falta de evaluación de la viabilidad ex ante y, en general, la

priorización y planeación ineficientes perjudicaron a las infraestructuras de transporte.

En concreto, siempre se ha dado preferencia a la inversión en nuevos proyectos, por

delante del mantenimiento de la infraestructura existente, aunque vistas las condiciones

de las carreteras actuales, cerca de un 50% de las inversiones debería destinarse a

mantenimiento. Además, la situación económica local y mundial ha afectado las

inversiones prioritarias en Programa Nacional de Infraestructura.

f) Cambiar la política de vivienda con una visión de densificación de las ciudades.

Con el objeto de promover mejores ciudades en México, se recomiendan cinco

prioridades en la planeación urbana:

• Remover las barreras para la reutilización de los espacios infraurbanos

desaprovechados. Se requiere promover un uso intensivo de la tierra

dentro de los límites existentes de la ciudad (reutilización de los espacios

urbanos subutilizados), para lo cual se deberá diversificar los usos de suelo

en las zonas centrales de la ciudad y/o desalentar la construcción fuera

de los limites existentes, obligando a la compactación urbana.

Para lo cual, las políticas públicas podrían incentivar la reutilización de espacios

interurbanos no utilizados, mediante el abaratamiento de sus costos de

remodelación y agilizar los permisos de remodelación.



47

También puede ser útil promover la agregación de parcelas o predios a través de

los distritos de agregación de parcelas, zonificación de la densidad graduada y

la creación de planes parciales de desarrollo.

Simultáneamente, los planes de desarrollo urbano deben incorporar medidas

para hacer la expansión urbana más difícil, por ejemplo, a través de la creación

de límites de crecimiento y el incremento de espacios verdes.

• Vincular la planeación y el financiamiento de la vivienda con el desarrollo de

proyectos de transporte. El Programa Nacional de Desarrollo vigente, tiene por

objeto central asegurar modos de transporte sustentables y accesibles. Sin

embargo, los problemas de gobernanza hacen que sea difícil vincular las

inversiones urbanas y de infraestructura, ya que la construcción de viviendas está

por lo general, excluida de las estrategias de transporte, en donde no participan

las autoridades municipales.

En particular se, se requiere de una mayor cooperación entre SEDATU y

BANOBRAS, en las decisiones de inversión para la movilidad urbana. En este

sentido, se sugiere modificar las reglas de operación del Fondo Federal de

Infraestructura (FONADIN), el cual, es el principal vehículo para la financiación

federal para el transporte urbano, además de incrementar el monto de

financiamiento a proyectos de transporte urbano sustentable.

En este sentido, el Fondo Metropolitano podría vincular los proyectos de

movilidad a planes metropolitanos de inversión, que involucren actores locales en

el proceso de toma de decisión.

• Resolver la problemática de vivienda deshabitada. Es indispensable que el

INFONAVIT incorpore en sus estrategias incentivos para fomentar la problemática

de la vivienda deshabitada. Dentro de las posibles vías der acción, se sugiere la



48

reforma del impuesto predial, transformándolo en un impuesto sobre el valor de

la tierra (no las estructuras), o la creación de un sistema de impuesto

diferenciado, que imponga una tasa de impuesto más alta al suelo que a las

estructuras.

Por último, en algunos países de la OCDE, se han establecido bancos de tierra,

manejados por el sector público, como estrategia para hacer frente al tema de

casas deshabitadas, especialmente para propiedades que han sido

embargadas por los bancos.

• Eliminar las barreras al mercado de la vivienda para alquiler. El desarrollo de un

mercado de arrendamiento se puede lograr a través del establecimiento de una

política coherente. La experiencia en los países miembros de la OCDE, sugiere

que un enfoque de programación poco sistemático hacia el arrendamiento es

una limitante para la ampliación de la oferta.

Modificar el marco regulatorio para la vivienda de alquiler, generando trato

igualitario para arrendatarios y arrendadores y estableciendo lineamientos

mínimos de calidad en los inmuebles es uno de los primeros pasos que se deben

tomar.

Otro elemento importante es la generación de programas gubernamentales de

apoyo para la renta de casas, generando subsidios para el alquiler, vincúlalos

con beneficios fiscales para las partes.

• Mejorar la capacidad institucional para la planeación y el desarrollo urbano. Se

requiere fortalecer las capacidades técnicas y operativas de los municipios para

profesionalizar la planeación urbana y territorial. En concreto, se recomienda



49

aprovechar los institutos de planeación existentes y fortalecer los sistemas de

recolección de datos y elaboración de políticas a escala metropolitana.

•

2.2.2 Estudios Territoriales de la OCDE, Valle de México.

En 2015 fue publicado el resultado del estudio denominado “OECD Territorial Reviews:

Valle de México, México” 35, con la colaboración de la Secretaría de Medio Ambiente

de la Ciudad de México y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores (INFONAVIT), el cual efectúa un diagnóstico de la situación de desarrollo

urbano y vivienda del Valle de México, incorporando una serie de recomendaciones

que consideramos indispensables tomar en cuenta para el fortalecimiento de los

instrumentos de planeación territorial en la región CAMe y explorar la viabilidad de legal

de ser implementados en el corto y mediano plazo.

La Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) para efectos del estudio

comprende 7 866 km2 (casi cinco veces el tamaño de la región del Gran Londres y tres

veces el de Luxemburgo), y comprende las 16 delegaciones de Ciudad de México, 59

municipios del Estado de México y un municipio del estado de Hidalgo, todos miembros

de la región CAMe.

La definición de la de la ZMVM, coincide con el ámbito geográfico establecido por el

Consejo Nacional de Población (CONAPO), no obstante que su crecimiento y

expansión deberá ser actualizado para incorporar regiones vinculadas por los flujos de

personas, hacia los municipios de Ocoyoacac, Lerma, Metepec y Toluca en el Estado

de México.

35 Véase https://www.oecd.org/regional/regional-policy/valle-de-mexico-highlights-spanish.pdf



50

Según el estudio, la ZMVM se ha consolidado como tercera zona metropolitana más

grande de la OCDE, después de Tokio y Seúl, y ha sido un factor indispensable para el

desarrollo general del país, siendo el principal foco de atracción político y económico

de los últimos 50 años.

Figura 10. Zonas metropolitanas más grandes de la OCDE (2012)

Fuente: “Metropolitan areas”, OECD Regional Statistics (database), 2015.

Sin embargo, el Valle de México posee una estructura de gobernanza muy

fragmentada, que afecta en forma negativa sus niveles de productividad y que, en

comparación con otras zonas metropolitanas de México, la productividad económica

se ubica apenas ligeramente arriba del promedio nacional.

El Valle de México produce casi un cuarto del Producto Interno Bruto (PIB) nacional.

Según la definición de zona metropolitana, comparable internacionalmente, utilizada

por la OCDE, el Valle de México representa el 17% de los habitantes y el 18% de los



51

empleados de México, quienes producen el 23% del PIB del país. Sin embargo, las zonas

metropolitanas de la OCDE con una proporción de población similar a la del Valle de

México, como Londres y París, producen alrededor del 30% del PIB nacional. Asimismo,

el crecimiento económico de la ZMVM no ha cumplido las expectativas. El PIB del Valle

de México aumentó 1.7% anual entre 2003 y 2010, impulsado sobre todo por el aumento

poblacional. No obstante, el crecimiento económico per cápita anual promedio fue

sólo de 0.5%, es decir, un nivel intermedio entre las zonas metropolitanas de la OCDE,

pero muy por debajo del crecimiento económico potencial al de una aglomeración

similar en una economía emergente. Como resultado, entre las 275 zonas

metropolitanas de la OCDE, el Valle de México se mantiene en el 10% con el PIB per

cápita más bajo. En 2010, el PIB per cápita promedio en el Valle de México fue de USD

16,060, cifra que no refleja las marcadas variaciones entre los niveles de la ciudad de

México (USD 26 550) y los municipios del estado de México (USD 7,140). 36

El estudio refiere que las zonas metropolitanas más grandes, tienden a alcanzar una

mayor productividad, sin embargo, el Valle de México tiene niveles agregados de

productividad laboral similares a los de otras zonas metropolitanas de menos población

como Guadalajara y Monterrey, una posible explicación, puede ser la discrepancia

existente entre la zona socioeconómica real en la que sus empresas y habitantes residen

y trabajan, y los límites administrativos de las jurisdicciones en la zona Metropolitana,

esto es, que entre más actores político – administrativos existan, aumenta el grado de

complejidad de la labor de diseño e implementación de políticas públicas que

demandan coordinación, lo que puede obstaculizar la productividad de las

aglomeraciones urbanas, añadiendo además, que el problema se agrava por la falta

de marcos de planeación regional estratégicos derivados de la ambigüedad de las

definiciones constitucionales sobre las “zonas metropolitanas” y la débil coordinación

entre los gobiernos a nivel federal, estatal y municipal para el desarrollo urbano.

36 Estudios territoriales de la OCDE, Valle de México, Resumen Ejecutivo, 2015.



52

Por lo cual, es indispensable establecer instrumentos de coordinación entre los

diferentes actores, en los cuales sedan parte de sus atribuciones de planeación y

desarrollo en beneficio de una región metropolitana de la cual forman parte y romper

con los obstáculos administrativos que han ocasionado ruptura en la continuidad de la

infraestructura urbana y el deterioro de la calidad de los servicios públicos prestados.

Un ejemplo claro de la falta de coordinación entre municipios y delegaciones, es la

segregación social que sufre la ZMVM y la carencia de un sistema de transporte

multimodal e interconectado. No obstante, que se han efectuado esfuerzos importantes

en los últimos años para impulsar el transporte público masivo, éste continua, siendo

rebasado, recalcando que la baja capacidad y mala calidad del servicio, ocasionan

que el uso de vehículos individuales crezca rápidamente. Entre 2010 y 2013, el número

de automóviles registrados aumentó 8.5% al año. La congestión vehicular en la zona

metropolitana es una de las más altas del mundo. Según el Instituto de Políticas para el

Transporte y el Desarrollo (ITDP, por sus siglas en inglés), los embotellamientos producen

una pérdida anual del 3.1% del PIB en la ZMVM.

El sistema de transporte no ha podido ir de la mano con el rápido crecimiento urbano.

La vivienda y el crecimiento poblacional se han dado en gran medida fuera de la

Ciudad de México, a sitios donde la regulación de uso del suelo y su aplicación tienden

a ser menos restrictivas y la vivienda suele ser más accesible en términos económicos.

Este proceso ha contribuido a la expansión urbana. Sin embargo, el empleo ha seguido

concentrándose en el núcleo metropolitano: en las cuatro delegaciones centrales de

Ciudad de México se ofrece un tercio de los empleos y el 43% de los empleos del sector

servicios. Como resultado, en la ZMVM, más del 40% de los habitantes cruzan al menos

una frontera municipal para llegar a su trabajo. La creciente distancia entre los centros

residenciales y los centros de empleo ha provocado un aumento en las distancias y

tiempos de traslado.



53

Para mejorar los sistemas de transporte y movilidad en la ZMVM es necesario resolver dos

problemas importantes: El primero de ellos radica en reforzar la limitada coordinación

metropolitana en relación con la planeación espacial y la movilidad, y la falta de una

capacidad sólida en el diseño de políticas públicas, regulatoria y financiamiento a nivel

de gobierno local, y el segundo estriba en una mala planeación metropolitana

coordinada, por lo cual, es necesario rescatar y fortalecer la Comisión Metropolitana de

Transporte y Vialidad (COMETRAVI).

Para lograrlo, se requiere diseñar un marco normativo común que permita dotar de

atribuciones y facultades vinculantes a la COMETRAVI, incluyendo el desarrollo de

proyectos de movilidad independientes a las dependencias de cada entidad, para la

zona metropolitana y generar una red de transporte integrado.

El crecimiento de la mancha urbana en la ZMVM, es otro de los problemas abordados

en el estudio, sobre todo, desde el punto de vista del deterioro de la infraestructura de

vivienda y el empobrecimiento de las poblaciones que se han desplazado por décadas

a las periferias de la región.

Por lo que se recomienda la incorporación de un nuevo modelo de regeneración

urbana más integrado, partiendo de la unificación de objetivos de los programas

iniciados por la Ciudad de México y por el INFONAVIT de desarrollo orientado a

transporte y revitalización urbana con inversiones en el sector.

Es importante que estos programas se extiendan a los municipios del Estado de México,

muchos de los cuales no han sido atendidos de manera correcta y su deterioro urbano

y ruptura del tejido social continúa acelerándose.

Dos elementos esenciales de las experiencias internacionales tienen una importancia

especial para México: i) un sistema transversal y exhaustivo para la regeneración



54

urbana mediante iniciativas multidimensionales que abarquen educación, empleo,

cultura, seguridad, servicios públicos y cohesión social, y ii) el desarrollo de planes

nacionales que apoyen iniciativas locales para regenerar barrios desfavorecidos. Se

podría incorporar una estrategia nacional de regeneración urbana al marco de los

programas nacionales de desarrollo urbano y vivienda encabezada por la Secretaría de

Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y la Comisión Nacional de Vivienda

(CONAVI). Sería fundamental que esta estrategia ampliara su foco de atención del

abandono de la vivienda a un concepto más amplio de regeneración urbana que

abarque la vivienda y el entorno de ésta, el acceso a empleos y servicios, así como

conexiones eficientes de transporte. Otro componente importante de las estrategias de

regeneración de la vivienda en otros países de la OCDE ha sido la diversidad de

medidas —incluidas demoliciones de viviendas en los asentamientos habitacionales de

mayor deterioro— para mejorar las condiciones de vida de los habitantes.

Estrategias para guiar el desarrollo urbano y vivienda en la ZMVM.

Facilitar el desarrollo de zonas centrales para permitir el fomento de vivienda nueva y de

bajo costo en el núcleo metropolitano. Esto puede lograrse reduciendo los obstáculos

para el desarrollo y la densificación de las zonas centrales (por ejemplo, mediante la

modificación de las regulaciones de estacionamiento vehicular y directrices de diseño

existentes), y reintroducir una política de uso de suelo incluyente, como aquella dirigida

a permitir un mayor desarrollo de la densidad a cambio del desarrollo de vivienda de

bajo costo. No obstante, las políticas que fomentan mayores densidades no son

adecuadas en todas partes y tendrían que acompañarse de ampliaciones y

mejoramientos de las redes de infraestructura. Por último, también podría utilizarse, bajo

ciertas circunstancias, un subsidio para vivienda de interés social proporcionado por

instituciones nacionales de vivienda, con el fin de aumentar la asequibilidad de la



55

vivienda en el centro de la ciudad para familias de ingresos bajos; pero esta de ninguna

manera sería una solución general al problema de la vivienda.

Eliminar los obstáculos para el desarrollo del mercado de alquiler como medio de oferta

de vivienda más accesible para las familias de ingresos bajos y que son, en muchos

casos, de mejor calidad que las unidades ocupadas por sus propietarios construidas

específicamente para este grupo de ingresos. El desarrollo de más viviendas para

alquiler también podría incrementar la movilidad de los trabajadores de la zona

metropolitana. El suministro de vivienda de alquiler en barrios centrales y accesibles

puede ser una estrategia más adecuada que la de algunos programas actuales que se

orientan a concentrar la vivienda de alquiler en zonas periféricas. Al igual que en casi

todas las demás regiones de México, la mayoría de las casas son propiedad de sus

habitantes. La tasa de propiedad de casas en la ZMVM es una de las más altas entre las

zonas metropolitanas de América Latina, aunque se encuentra ligeramente por debajo

del promedio nacional de México, de 76%. El mercado de vivienda de alquiler aún está

subdesarrollado.

Planear un crecimiento inteligente en zonas periféricas y así promover una forma de

vivienda más sustentable. En vez de restringir el crecimiento en zonas periféricas, los

diseñadores de políticas tendrían que trazar estrategias para anticipar el crecimiento en

un número mayor de estas zonas y priorizar el desarrollo sobre inversiones de

infraestructura estratégica. La experiencia sugiere que las políticas fallidas de

contención pueden tener consecuencias más graves que los elementos requeridos

para una expansión urbana planificada. El desarrollo del Nuevo Aeropuerto

Internacional de la Ciudad de México (NAICM) y el ferrocarril México-Toluca constituyen

oportunidades decisivas para nuevas y bien planeadas iniciativas de desarrollo y

regeneración urbanas. De forma más general, es recomendable que estos desarrollos

consideren traslados relativamente rápidos en transporte público a las grandes zonas de

empleo.



56

Por lo que se refiere a la integración de los aspectos ambientales a la política y

planeación urbanas, para poder reducir el impacto de la mancha urbana al suelo de

conservación, y a la vez, mejorar la calidad de vida de los habitantes, se implementar

directrices, estándares y normas ambientales en la planeación de uso de suelo, la

movilidad, regeneración urbana, vivienda e infraestructura urbana.

Expresamente el estudio reconoce la importancia que tiene la Comisión Ambiental de

la Megalópolis (CAMe), recomendando su fortalecimiento estructural, con el objeto de

que sus decisiones sean vinculantes para sus miembros y que cuente con el

financiamiento adecuado para el desarrollo de sus funciones.

La OCDE enfatiza que, en la ZMVM, se requiere de una planeación estratégica regional

la cual podría ayudar a decidir dónde y cómo debería ocurrir un nuevo crecimiento.

Asimismo, señala que ésta, planeación regional/metropolitana sería decisiva para

garantizar viviendas de bajo costo que permitan a los habitantes vivir razonablemente

cerca de su sitio de trabajo, además que la planeación regional permitiría crear un

marco de movilidad metropolitana que facilite la integración física operativa y

financiera de medios de transporte y la puesta en marcha de proyectos de movilidad

desde una perspectiva regional.

Para lo cual, la planeación territorial en el Valle de México debe de dejarse hacerse de

manera tradicional, unidimensional y sectorial, y que ésta sea sustituida por un enfoque

transversal e integrado de formulación de políticas públicas.

Las políticas públicas urbanas en la actualidad se definen en gran parte, con base en

necesidades y prioridades sectoriales, y de manera reactiva y esto se agrava dado que

ciertos sectores también están fragmentados en el aspecto administrativo, como la

vivienda, el transporte y la prestación de servicios de agua, y por no existir una visión de

largo plazo compartida para el Valle de México.



57

Existen pocos mecanismos, instrumentos y organismos para evaluar los resultados y el

impacto de los planes y proyectos de desarrollo urbano en el mediano y largo plazos.

Es por ello que se sugiere la creación de una Agencia de Desarrollo Metropolitano que

lleve a la práctica los planes de desarrollo en total colaboración con las autoridades de

los tres niveles de gobierno, enfatizando que este organismo ayudaría a impulsar el

apoyo a una visión de largo plazo para el desarrollo metropolitano y tendría que ser

claramente responsable de los asuntos y lugares de importancia metropolitana.

Dentro de la región existen instituciones que podrían fortalecer los esquemas de

desarrollo ordenado, sin embargo, su desempeño no es el deseable, entre otras cosas

por:

i) Hay organismos que atienden a un solo sector y tienden a actuar de manera

reactiva antes asuntos o problemas específicos.

ii) Estas instituciones no actúan conforme a una visión metropolitana común que

guíe la forma en que las acciones deberían implementarse, coordinarse y

controlarse.

iii) El marco regulatorio para la coordinación metropolitana es bastante vago en

su definición de lo que es la zona metropolitana.

iv) Los diferentes actores en la zona metropolitana están sujetos a una amplia

variedad de restricciones financieras.

v) No se da el seguimiento adecuado a las decisiones y acuerdos tomados y se

carece de evaluaciones rigurosas de resultados.

vi) La competencia entre estados, el régimen fiscal y la falta de una cultura de

cooperación limitan también la coordinación y la colaboración

metropolitanas.



58

El estudio también recomienda, que para mejorar la coordinación y la colaboración

administrativa entre los tomadores de decisión se podría hacer uso de las diferentes

comisiones metropolitanas existentes y subraya que es esencial que se consideren tres

aspectos: i) Se tenga presente que las comisiones tienen una mandato independiente a

de los gobiernos a nivel estatal, aunque subsidiario; ii) todas las decisiones tomadas al

interior de las comisiones sean jurídicamente vinculantes para todos los gobiernos y

organismos: y iii) las comisiones tengan autoridad para controlar, evaluar y establecer

alguna forma de sanciones por mal desempeño o incumplimiento en lo relativo a

proyectos de desarrollo urbano.

Al igual que en otros países miembros de la OCDE, se recomienda fomentar la creación

de sistemas institucionales intermunicipales, como medio de coordinación y gestionar el

impacto de la fragmentación administrativa, en especial para la dotación de bienes y

servicios públicos.

Otro obstáculo identificado para el desarrollo urbano en la ZMVM, es la complejidad del

sistema fiscal, ya que los gobiernos estatales reciben un gran porcentaje de su ingreso

de transferencias federales, las cuales fluctúan año con año, limitando la planeación a

largo plazo, por lo que las autoridades locales tendrían que asegurarse de que no se

emprendan estrategias de movilidad o regeneración urbanas, sin las herramientas para

recuperar parte de la inversión pública y lograr la viabilidad de otros proyectos en el

mediano y largo plazo.

Por último, la OCDE señala que el Fondo Metropolitano, subsidio federal para financiar

proyectos de desarrollo urbano, requiere ajustar sus reglas de operación dentro de un

marco metropolitano y una visión integral de desarrollo urbano.



59

2.2.3 Estudios Territoriales de la OCDE, Puebla - Tlaxcala. Estudio elaborado en el 2013, con la finalidad de efectuar un diagnóstico de la zona

metropolitana de Puebla – Tlaxcala y emitir recomendaciones para incrementar su

competitividad y crecimiento armónico y sostenible.

La zona metropolitana de Puebla y Tlaxcala, es la cuarta área metropolitana más

grande de México y se constituye, como un espacio estratégico entre la Ciudad de

México y el puerto de Veracruz, con una economía regional basada en la producción

manufacturera.

El crecimiento desordenado de esta zona metropolitana ha ocasionado que tenga la

densidad poblacional total más baja entre las diez áreas metropolitanas más grandes

de México; su mancha urbana se amplió casi ocho veces más rápido que su población

entre 1980 y 2010, siendo el crecimiento demográfico más rápido en la periferia

metropolitana que en el centro histórico de la ciudad, donde las tasas de

desocupación de la vivienda pueden alcanzar el 40%. La inadecuada prestación de

servicios y las desigualdades territoriales son sólo dos de las consecuencias del desarrollo

expansivo de la región. En muchas colonias de la periferia de la zona metropolitana,

más del 70% de casas carece del acceso a la red de agua potable. Además, la

proporción de hogares en Puebla – Tlaxcala viven en colonias con grado de

marginación alto y muy alto (el 49%), cifra que duplica la media nacional de las zonas

metropolitanas del país (el 22%), incluyendo la ZMVM.

Las recomendaciones que efectúa el estudio son muy similares a las que de manera

general se presentan en todas las zonas metropolitanas, destacando:

1. Vincular oportunidades de uso de suelo y transporte reforzando el potencial de

desarrollo de la red de autobús de tránsito rápido, conocido como RUTA,



60

generando incentivos que permitan incorporar elementos de plusvalía a las

viviendas (valor agregado).

2. Abordar el problema de la tasa de desocupación de la vivienda, en especial en

el centro histórico de la ciudad de Puebla, estableciendo un inventario público

de terrenos baldíos, imponiendo impuestos y gravámenes a propiedades

desocupadas, para lo cual, se puede establecer un impuesto al valor de la tierra

y no a la construcción para impulsar que a las propiedades se les dé un mayor

uso, tal y como opera en Mexicali, Baja California.

3. Desarrollar instrumentos para equilibrar los costos y beneficios del desarrollo a

través de cuotas a desarrolladores y un papel, cada vez más fuerte en el proceso

de desarrollo para el Banco de Tierra del Estado de Puebla.

Al igual que el resto de las zonas metropolitanas del país, la región de Puebla – Tlaxcala

ha sido objeto de la fractura administrativa de las autoridades, que ha evitado la

conformación de soluciones metropolitanas para la solución de conflictos y lograr una

planeación territorial ordenada, que incluya proyectos de transporte sostenible

vinculados a la vivienda. La mayor parte de los municipios de la región son pequeños y

tienen poca capacidad recaudatoria, además que la rotación administrativa de

personal constituye una carencia de continuidad de la política de planeación urbana,

generando vacíos de capacidad dentro de las autoridades de regular el desarrollo

territorial.

Por lo cual, el estudio recomienda:

a) Reforzar la capacidad recaudatoria de los municipios, reformando la

contribución por impuesto predial, actualizando los montos y mejorando los

sistemas de recaudación.



61

b) Limitar los cambios del personal técnico – administrativo, y de ser posible generar

la figura de un administrador de ciudad o City Manager, que también podría

ayudar a mejorar el nivel de profesionalización dentro de la administración

pública.

c) Construir administraciones municipales más eficientes, incorporando mecanismos

de participación social en la toma de decisiones.

d) Transición hacia acuerdos de gobernanza metropolitana para facilitar la

elaboración de políticas en una escala más funcional y mejorar la coordinación

intergubernamental.

e) Establecimiento de un Consejo Metropolitano encargado de recopilar datos

metropolitanos y diseñar políticas generales para la región.



62

III Marco Jurídico Federal de la Planeación territorial en México. 3.1.- Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

De acuerdo a las bases constitucionales vigentes, la materia de planeación territorial, es

una facultad concurrente, en la cual participan en su regulación la federación, las

entidades federativas y los municipios.

Recordemos que en la planeación urbana y territorial participan múltiples disciplinas,

tales como; medio ambiente; movilidad; vivienda; desarrollo económico; coordinación

administrativa; combate a la pobreza, etc., por lo que, la revisión de sus fundamentos

legales deberá realizarse de manera multifactorial, y no centrarse únicamente en los

instrumentos de rectoría y planeación de las políticas públicas.

Al ser el principal instrumento de plataforma para el desarrollo integral del país,

empezaremos por afirmar que la planeación de vincula directamente con los siguientes

artículos:

Artículo 4.

Uno de los principios que se consagra en este artículo, es el derecho que toda persona

tiene a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar, siendo responsabilidad

del Estado garantizar los mecanismos para lograrlo, por lo cual, la instrumentación de

políticas públicas que regulen las condiciones del desarrollo territorial, urbano y

ecológico, deberán elaborarse tomando como eje rector el bienestar del ser humano,

el cual deberá ser incluyente, equilibrado ambientalmente y propicio para el desarrollo

de las presentes y futuras generaciones.

Considerar este enfoque corresponsabiliza a los tres niveles de gobierno a garantizar

que el crecimiento de las ciudades se realice de tal manera, que se cuente con bienes



63

y servicios públicos en cantidad y calidad adecuada, además de que las condiciones

de vivienda, educación y salud pública se encuentren a disposición de la totalidad de

la población.

Artículo 25. Al establecer el concepto de rectoría económica del Estado, la planeación territorial

deberá ser entendida, como el instrumento articulador de las políticas de desarrollo

económico, toda vez que regula los espacios geográficos para aprovechar las

vocaciones del suelo y las cuencas productivas nacionales.

El ordenamiento territorial deberá vincularse con el Plan Nacional de Desarrollo y con los

programas sectoriales de desarrollo de infraestructura, vivienda, transporte e

hidrocarburos, con el objeto de sentar las bases de la competitividad y crecimiento

nacional.

Artículo 26. Bajo esta garantía constitucional se engloba el desarrollo democrático del país, el cual

deberá ser conducido bajo la rectoría del Estado, además de sentar las bases para la

elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, por lo que su

vinculación con la Planeación territorial es directa, como instrumento articulador de la

participación multisectorial y el involucramiento ciudadano.

El desarrollo agrario y su vinculación con el crecimiento de las ciudades, no puede

concebirse de manera aislada, por lo que este artículo fortalece la relación normativa

entre los instrumentos de fomento productivo y el ordenamiento territorial.



64

Artículo 27. En el primer párrafo del artículo 27 Constitucional, se plasma el concepto de la

propiedad originaria que tiene la Nación en las aguas y tierras comprendidas en los

límites del territorio nacional, la cual debe ser entendida, como el dominio eminente o

de imperio de la Nación sobre las tierras y aguas que en ella se encuentran, teniendo la

facultad de constituir la propiedad privada, reservándose el derecho de establecer las

modalidades y limitaciones necesarias para regular su aprovechamiento y disposición,

en beneficio del bien público.

La propiedad en México cumple una función social y económica de interés público, por

lo que la Nación (Estado), tiene la responsabilidad de garantizar la distribución

equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo

equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural

y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los

asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos

de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular

la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los

latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y

explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña

propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y

de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de

los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la

sociedad.

Es en éste, precepto jurídico en donde la Planeación urbana y territorial fundamenta su

actuación de garantizar el interés público y establecer limitaciones que regulen el

potencial de desarrollo del territorio nacional.



65

Artículo 73 fracción XXIX, incisos C) y G). El Congreso de la Unión tiene la facultad para expedir leyes que establezcan la

concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y municipios en el

ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamiento humanos,

protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico.

Será entonces, el Congreso quien establezca el marco normativo para distribuir las

competencias en materia de desarrollo urbano y planeación territorial, otorgando a los

diferentes niveles de gobierno facultades de concurrencia y ámbitos de acción

determinados, mediante la creación de Leyes Generales (Ley de General de

Asentamientos Humanos; Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente;

Ley de Planeación, etc.).

Artículo 115 fracción V y VI. Consagra las atribuciones conferidas a los municipios para conducir la política de

desarrollo urbano y establecer la base de la estructura de usos de suelos en las unidades

territoriales, para el efecto estable, que los municipios son responsables de:

a. Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano

municipal;

b. Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

c. Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán

estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la

Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán

asegurar la participación de los municipios;

d. Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su

competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;



66

f. Otorgar licencias y permisos para construcciones;

g. Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la

elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

h. Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de

pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; y

i. Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del

artículo 27 de la Constitución, los municipios expedirán los reglamentos y disposiciones

administrativas que fueren necesarios para establecer el ordenamiento territorial en sus

unidades territoriales (Planes de Desarrollo Urbano y Territorial).

Un elemento que es importante destacar, es que la fracción VI del citado artículo 115,

establece que, cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de

dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad

demográfica (zonas metropolitanas), la Federación, las entidades federativas y los

Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de

manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley

federal de la materia, sentando las bases del establecimiento de instrumentos de

gobernanza metropolitana.

Sin embargo, el mismo artículo 115 establece que, como célula de la estructura del

Estado, el Ayuntamiento dura en su ejercicio únicamente tres años, por lo que, desde

sus bases constitucionales, se genera uno de los principales problemas de la correcta

rectoría del desarrollo urbano y territorial, su corta temporalidad. Situación que evita la

generación de programas de planeación territorial con visión de largo plazo,

incentivando los cambios recurrentes en los modelos y conceptos del crecimiento

urbano.



67

3.2. Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH).

Con fecha 26 de mayo de 1976, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley

General de Asentamientos Humanos, normatividad que fomentó el proceso de

ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos de nuestro país, con una

visión de desarrollo económico, pero una realidad en donde más del 70% de la

población vivía en zonas rurales.

Posteriormente en los años de 1981 y 1984, la LGAH fue sujeta a modificaciones con el

fin de incorporar regulaciones específicas para el desarrollo urbano y la vivienda, pero

no fue hasta el año de 1993, cuando la Ley sufre sus primeros cambios estructurales,

basados en la consolidación del reparto agrario y la regularización del campo

mexicano, además de regular una realidad social con un marcado desarrollo urbano,

con más del 60% de la población asentadas en ciudades, consolidándose en todo el

país el establecimiento de zonas metropolitanas.

En la actualidad se encuentra en discusión en el Congreso de la Unión una propuesta

legislativa, para el establecimiento de una nueva Ley General de Asentamientos

Urbanos y Desarrollo Urbano y Territorial, que sin duda será publicada en breve, por lo

que nos permitimos efectuar posteriormente un análisis específico en el marco del

presente estudio.

La LGAH consta de 60 artículos distribuidos en 9 capítulos: Disposiciones Generales, de la

Concurrencia y coordinación de Autoridades, de la Planeación del Ordenamiento

Territorial de los Asentamientos Humanos y del Desarrollo Urbano en los Centros de

Población, de las Conurbaciones, de las Regulaciones a la Propiedad en los Centro de

Población, de las Reservas Territoriales, de la Participación Social, del Fomento y del

Control del Desarrollo Urbano.



68

La Ley tiene por objeto, fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento

territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y

crecimiento de los centros de población, estableciendo la concurrencia de la

Federación, de las entidades federativas y de los municipios, para la ordenación y

regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional.

La distribución de competencias para regular y planear el desarrollo territorial y urbano

del país, se encuentra plasmado en los artículos 7, 8 y 9 de la Ley.

Tabla 5. Distribución de competencias en materia de desarrollo territorial y urbano.

Federación Estado Municipios

Pla

nea

ción

Coordinar la planeación del desarrollo regional.

Formular el Programa Nacional de Desarrollo Urbano.

Formular el Programa estatal de desarrollo urbano.

Formular los planes o programas de desarrollo urbano.

Reg

ula

ción

Definir las necesidades de reservas territoriales para el desarrollo urbano, considerando la disponibilidad de agua.

Participar en el ordenamiento y regulación de zonas conurbadas.

Legislar en materia de ordenamiento territorial.

Participar en la regulación de las conurbaciones.

Regular y controlar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población.

Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones.



69

Federación Estado Municipios

Ges

tión

y co

ntro

l

Coordinar acciones para el desarrollo sustentable de las regiones en el país.

Apoyar el financiamiento para el desarrollo regional y urbano.

Promover la construcción de infraestructura.

Autorizar la fundación de centros de población.

Participar en el ordenamiento territorial de los asentamientos urbanos.

Convenir la administración conjunta con los municipios de los servicios públicos.

Administrar la zonificación prevista en los planes o programas de desarrollo urbano.

Prestar los servicios públicos.

Expedir autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, re-lotificaciones y condominios.

Intervenir en la regularización de la tenencia de tierra urbana.

Vig

ilanc

ia

Vigilar la ejecución de obras de infraestructura.

Imponer medidas de seguridad y sanciones a los infractores de las disposiciones de desarrollo urbano.

Imponer medidas de

seguridad y sanciones a los

infractores de las

disposiciones de desarrollo

urbano.

La Ley promueve la coordinación entre autoridades, inclusive con los sectores privados

y sociales, para el desempeño de las atribuciones de ordenamiento y planeación

urbana, generando facultades para celebrar convenios y establecer mecanismos de

colaboración y apoyo técnico.

Sin embargo, una crítica que se hace a este tipo de convenios, es su falta de regulación

reglamentaria, con el objeto de que sus disposiciones sean de carácter vinculatorias,

por lo que su incumplimiento no genera responsabilidades, por lo que se constituyen



70

como acuerdos de buena voluntad con muy poca efectividad para el cumplimiento

de objetivos de desarrollo territorial.

No obstante, los convenios de coordinación podrían ser utilizados para sentar las bases

de participación ciudadana y gobernanza metropolitana, cumpliendo con la finalidad

de involucrar a los diferentes sectores interesados en la generación de planes de

desarrollo integrales.

La participación social se considera parte integrante de la construcción de las políticas

públicas de asentamientos urbanos, por lo que el artículo 49 de la Ley, fomenta que la

sociedad se involucre directamente en:

• La formulación, modificación, evaluación y vigilancia del cumplimiento de los

planes o programas de desarrollo urbano, en los términos de los artículos 16 y 57

de esta Ley;

• La determinación y control de la zonificación, usos y destinos de áreas y predios

de los centros de población;

• La construcción y mejoramiento de vivienda de interés social y popular;

• El financiamiento, construcción y operación de proyectos de infraestructura,

equipamiento y prestación de servicios públicos urbanos;

• El financiamiento y operación de proyectos estratégicos urbanos, habitacionales,

industriales, comerciales, recreativos y turísticos;

• La ejecución de acciones y obras urbanas para el mejoramiento y conservación

de zonas populares de los centros de población y de las comunidades rurales e

indígenas;

• La protección del patrimonio cultural de los centros de población;

• La preservación del ambiente en los centros de población, y



71

• La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y

urbanos en los centros de población.

Un elemento destacable de la regulación de asentamientos urbanos, es la obligación

de las autoridades, en sus tres niveles de gobierno, para constituir agrupaciones

comunitarias que participen en el desarrollo urbano de los centros de población, sin

embargo, es evidente que esta figura de participación fue parte del legado de las

políticas de principios de siglo pasado, en donde se promovía la generación de nuevos

centros de población. En la actualidad, no conocemos que existan organizaciones

comunitarias que participen directamente en la elaboración de los planes de desarrollo

territorial a nivel municipal, únicamente se someten a consulta pública los instrumentos

antes de su publicación, limitando en gran medida la posibilidad de una participación

activa de la sociedad.

Es pertinente, que se considere retomar en la nueva legislación la conformación de

estructuras formales de participación comunitaria, que permitan dar respuesta a las

problemáticas actuales de zonas metropolitanas dentro de regiones interconectadas,

como en la megalópolis del centro del país, además de establecer condiciones de

transparencia en la toma de decisión, en especial en las definiciones de cambios de

uso de suelo y en la capacidad de dotación de servicios públicos en el establecimiento

de nuevos fraccionamientos o condominios que proliferan en las periferias de las zonas

conurbadas.

Estas estructuras podrían garantizar la continuidad y evaluación de los programas de

desarrollo territorial y adaptarse a las necesidades cambiantes de las poblaciones

asentadas en cada una de las ciudades, las cuales se transforman gracias a la

interacciones sociales y económicas.



72

La Ley General de Asentamiento Humanos enlista los instrumentos de política de

desarrollo territorial y urbano, jerarquizando, con fundamento en el artículo 133 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la competencia en el ámbito

federal, estatal y municipal.

Los instrumentos considerados para la planeación del territorio son:

I. El programa nacional de desarrollo urbano;

II. Los programas estatales de desarrollo urbano;

III. Los programas de ordenación de zonas conurbadas;

IV. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano;

V. Los programas de desarrollo urbano de centros de población, y

VI. Los programas de desarrollo urbano derivados de los señalados en las fracciones

anteriores y que determinen esta Ley y la legislación estatal de desarrollo urbano.

La elaboración del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, corresponde al Ejecutivo

federal por conducto de la SEDATU, y es elaborado en concordancia con el Plan

Nacional de Desarrollo, el cual es elaborado cada 6 años y permite adecuar el

crecimiento de las ciudades al impulso económico estratégico del país.

Por su parte, los programas estatales de desarrollo urbano, son elaborados y publicados

por las entidades federativas, por medio de sus Secretarías de Ordenamiento Territorial o

Urbano, aunque siguen las directrices generales del Programa Nacional, el nivel de

escala con el que se elabora, les permite ubicar con mayor precisión las unidades

territoriales y establecer lineamientos específicos para regular el crecimiento de las

ciudades, atender problemáticas en zonas conurbadas y generar acciones estratégicas

para impulsar el desarrollo del campo e industrial.



73

Los Programas de Ordenamiento de Zonas Conurbadas, son elaborados por los

gobiernos estales en donde se enclavan las metrópolis, o en su caso por el gobierno

estatal, tratándose de zonas en donde convergen varios municipios, su objetivo

principal es sentar las bases de aquellos temas comunes y emergentes con los cuales

deberán construirse acuerdos sobre la gran diversidad de problemáticas que se

presentan en las zonas.

En la región CAMe se cuenta con los siguientes programas de ordenamiento territorial

en zonas metropolitanas:

- Programa de Ordenamiento de la Zona Metropolitana del Valle de México.

- Plan regional de Desarrollo Urbano del Valle de Toluca.

- Programa de Ordenación de Zona Conurbada Intermunicipal en su modalidad

de Centro de Población de Cuernavaca, Emiliano Zapata, Jiutepec, Temixco y

Xochitepec.

- Programa de desarrollo urbano y ordenamiento territorial de la zona

metropolitana de Pachuca – Tizayuca - Norte del Valle de México.

- Plan de Desarrollo de la Zona Metropolitana de Tlaxcala – Apizaco.

- Plan de Desarrollo de la Zona conurbada de Puebla – Tlaxcala.

Los Programas o Planes Municipales, son elaborados por los Ayuntamientos (cabildos) y

son la base de la unidad territorial del país, estableciendo los usos de suelo en sus

demarcaciones, con el objeto de regular el crecimiento de los asentamientos urbanos,

servicios y comercios de los municipios.

Por su parte, los Programas de desarrollo de centros de población son instrumentos de

planeación territorial enfocados de manera exclusiva a una cabecera municipal y

tienen por objetivo principal determinar el déficit o superávit del equipamiento urbano,

infraestructura y servicios para orientar el crecimiento del centro de población.



74

No todos los municipios cuentan con este tipo de instrumentos, ya que en su mayoría

incorporan dentro de sus planes de ordenamiento municipal, los lineamientos

específicos para el centro de población.

La conurbación es un fenómeno demográfico que ha sido incorporado en la LGAH,

definiéndola, como la continuidad física y demográfica que formen o tiendan a formar

dos o más centros de población.

Por su lado, define a la zona metropolitana, como el espacio territorial de influencia

dominante de un centro de población.

Los conceptos en muchas ocasiones se han considerado como sinónimos y han

conflictuado la instrumentación de los alcances en los niveles de coordinación entre

autoridades, sobre todo de carácter municipal.

Podemos apuntar que la conurbación, es una región que comprende una serie de

ciudades, pueblos grandes y otras áreas urbanas que, a través del crecimiento

poblacional y su crecimiento físico se fusionan.

Por otro lado, la Zona Metropolitana (metrópolis), es una gran extensión urbana

formada por una ciudad principal (metrópoli) de gran tamaño y complejidad funcional,

rodeada por una corona de desarrollo que abarca varios municipios. Entre la ciudad

central y los municipios se establecen relaciones económicas y sociales, movimientos

pendulares, importante desarrollo de transportes y comunicaciones y continuidad

geográfica, lo que genera la necesidad de planificación y coordinación.

En los últimos años, se ha venido incorporando a la teoría de la planeación urbana, un

nuevo concepto, el de megalópolis, el cual no ha sido definido, ni incorporado en la

legislación mexicana.



75

El término fue introducido por el geógrafo francés Jean Gottmann en 1961, al referirse al

sistema urbano conformado por una población igual o superior a los 10 millones de

habitantes, 37 y se aplica al conjunto de áreas metropolitanas, cuyo crecimiento urbano

acelerado lleva al contacto del área de influencia de una con las otras, creando una

red urbana continua, por lo que la urbanización alcanza una escala suprarregional.

El artículo 22 de la LGAH estipula que, para la atención de la problemática de las zonas

conurbadas, la federación, las entidades federativas y los municipios deberán

coordinarse, mediante la creación de convenios de coordinación, los cuales deberán

publicarse en el Diario Oficial de la Federación, en los medios de difusión oficial de los

estados y periódicos de mayor circulación en la región.

Los convenios deberán contener, cuando menos:

- La localización, extensión y delimitación de la zona conurbada;

- Los compromisos de la Federación, de las entidades federativas y de los

municipios respectivos, para planear y regular conjunta y coordinadamente los

centros de población conurbados, con base en un programa de ordenación de

la zona conurbada;

- La determinación de acciones e inversiones para la atención de requerimientos

comunes en materia de reservas territoriales, preservación y equilibrio ecológico,

infraestructura, equipamiento y servicios urbanos en la zona conurbada;

- La integración y organización de la comisión de conurbación respectiva, y

- Las demás acciones que para tal efecto convengan la Federación, las entidades

federativas y los municipios respectivos.

37 The long road to Megalopolis (“El largo camino a Megalópolis”), Luca Muscarà, Ekistics, 2003, vol. 70, n.418-9, páginas.23-35



76

La Ley establece que uno de los principales resultados de la coordinación derivada de

los convenios, es la creación de Comisiones de Conurbación, quienes ejercerán sus

atribuciones en la respectiva zona conurbada, integrada por la Federación, Entidad

Estatal y Municipio(s) correspondientes al lugar, la cual deberá ser presidida por un

representante de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y funcionará

como mecanismo de coordinación institucional y de concertación de acciones e

inversiones con los sectores social y privado.

Las Comisiones de Conurbación, serán las encargadas de formular y aprobar los

programas de ordenamiento de la zona conurbada y evaluar su cumplimiento, por lo

que la Ley, les atribuye funciones especiales, que de principio les correspondería ejercer

de manera concurrente, a los municipios y a las entidades federativas, por lo que, de

derecho, al constituirse se delega parte de su autonomía para la solución de problemas

comunes, que de otra manera no podrían ser resueltos.

Este modelo de coordinación y sesión de facultades, sin perder soberanía, sería

indispensable incorporarlo al marco regulatorio de la CAMe, lo que facilitaría su

operación y daría mayor impacto a sus decisiones en materias relacionadas con la

calidad de aire, manejo integral de residuos y protección de ecosistemas compartidos.

Para lograrlo, se requeriría realizar una reforma constitucional, con el objeto de

fundamentar la delegación de facultades, tal y como sucede con las atribuciones

descritas para las Comisiones de Conurbación, que derivan de la fracción VI del Artículo

115 de la Constitución.

Con objeto de garantizar la protección de los recursos naturales dentro de los

instrumentos de planeación territorial, el artículo 19 de la LGAH establece, que los

programas de desarrollo urbano deberán contemplar los criterios de regulación

ecológica de los asentamientos humanos que se prevén en la Ley General de Equilibrio



77

Ecológico y la Protección al Ambiente, así como en las Normas Oficiales Mexicanas que

para el efecto se elaboren. Situación que obliga a los responsables de elaborar los

programas de desarrollo territorial a coordinarse con la SEMARNAT, a efecto de respetar

los criterios del programa de ordenamiento ecológico del territorio, sin embargo, no es

raro encontrar, sobre todo en el ámbito municipal, disposiciones que atentan contra el

capital natural y que resultan contradictorios con las políticas de protección de los

recursos naturales.

Por lo cual, es recomendable que los nuevos ordenamientos de planeación urbana,

incorporen la obligatoriedad de que los planes y programas de desarrollo territorial,

sean construidos con base en el ordenamiento ecológico, estipulando que, en el caso

de existir controversias entre ambos instrumentos, prevalecerá la protección y

conservación de los recursos naturales.

Es evidente que el marco legislativo que regula el desarrollo de los asentamientos

humanos y el ordenamiento del territorio, ha quedado rebasado por la realidad del

crecimiento desordenado de las ciudades y zonas metropolitanas, por lo que es

indispensable que se realice una reforma estructural, que permita darle viabilidad de

futuro al desarrollo territorial y económico del país.

Se deben fortalecer las estructuras de coordinación entre los diferentes actores niveles

de gobierno, e incrementar los espacios de participación de la sociedad civil en la

toma de decisiones sobre el territorio y la forma en la que se planea el crecimiento de

las ciudades.

Así mismo, el nuevo marco legislativo deberá profundizar en la problemática de las

zonas metropolitanas e incorporar los fenómenos de vinculación supra-regional o

megalopolitanos.



78

3. 3. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA).

Tal y como lo expresamos con anterioridad, las políticas de planeación territorial en el

marco jurídico mexicano, se desarrollan en dos vertientes, la primera va dirigida a la

planeación de asentamientos urbanos, y la segunda, se enfoca hacia la planeación

sustentable del territorio, mediante la aplicación de los ordenamientos ecológicos

territoriales.

En términos de la LGEEPA, el ordenamiento ecológico del territorio es un instrumento de

política ambiental, cuyo objetivo principal es el regular o inducir el uso del suelo y las

actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente, la

preservación de los ecosistemas, y el aprovechamiento sustentable de los recursos

naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de

aprovechamiento de los mismos.

Al igual que en materia de planeación de asentamiento humanos, las competencias o

atribuciones previstas en la Ley para la formulación y aplicación de los ordenamientos

ecológicos territoriales, es una facultad concurrente que le compete a los 3 niveles de

gobierno.

La LGEEPA clasifica los ordenamientos ecológicos en 4 tipos:

1. Ordenamiento General del Territorio;

2. Ordenamientos Regionales;

3. Locales, y

4. Ordenamientos Marinos.

Como parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, le corresponde al

Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos



79

Naturales (SEMARNAT), la formulación del Ordenamiento Ecológico General del

Territorio, contando con el consenso participativo de la sociedad y la participación de

las entidades federativas y municipios.

El Ordenamiento Ecológico General del Territorio, es un instrumento de política

ambiental, de carácter obligatorio a nivel nacional, cuyo objetivo principal es el

minimizar los conflictos ambientales derivados del uso del territorio y de sus recursos

naturales, a través de una correcta y equilibrada planificación territorial, lo que permite

que las acciones y programas de la Administración Pública Federal observen la variable

ambiental en términos de la Ley de Planeación.

El 7 de septiembre de 2012, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el

Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorial vigente, el cual fue el

producto de 5 años de arduo trabajo de muchos sectores a lo largo y ancho del

territorio nacional.

Por su parte, los Programas de Ordenamientos Ecológicos Regionales, son elaborados

por los Gobiernos de los estados y atienen a la totalidad del territorio estatal o a una

región específica, que abarca varios municipios. Son elaborados por las Secretarías o

dependencias encargadas de la atención de los temas ambientales, y tienen por

objetivo principal establecer lineamiento, acciones, criterios de regulación ecológica

para normar los diversos usos de suelo en el área de ordenamiento, por medio del

establecimiento de Unidades de Gestión Ambiental (UGAs).

Los Programas de Ordenamiento Ecológico de competencia local, por lo general, son

solicitados e impulsados por los Ayuntamientos y elaborados en colaboración con las

Secretarías de Medio Ambiente de los estados.



80

Tabla 6: Programas de Ordenamiento Ecológico Vigentes en la Región CAMe

Entidad

Federativa Fecha de

publicación Tipo Nombre

Ciudad de México

1/Ago/2000 Regional Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal

Estado de México

27/May/2009 Regional Programa de Ordenamiento Ecológico del Territorio del Estado de México

Estado de México

6/Dic/2011 Regional Programa de Ordenamiento Ecológico Regional del Territorio de la Zona Metropolitana del Valle de Toluca

Estado de México

17/Ago/2009 Local Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial de Almoloya de Juárez

Estado de México

9/Abr/2010 Local Programa de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Chalco

Estado de México

29/May/2011 Local Programa de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Ecatepec

Estado de México

24/Feb/2012 Local Programa de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Huehuetoca

Estado de México

28/May/2012 Local Programa de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Nicolás Romero

Estado de México

12/Oct/2012 Local Programa de Ordenamiento Ecológico Local del Municipio de Zumpango

Hidalgo 16/Feb/2009 Regional Programa de Ordenamiento Ecológico del Territorio del Hidalgo

Hidalgo 10/Feb/2014 Regional Ordenamiento Territorial de la Región Valle Pachuca - Tizayuca

Hidalgo 27/Ene/2014 Regional Ordenamiento Territorial de la Región Tula - Tepeji

Hidalgo 28/Jun/2004 Local Programa de Ordenamiento Local del Municipio de Tepeji del Rio

Morelos 29/Sep/2004 Regional Programa de Ordenamiento Ecológico Regional del Estado de Morelos

Morelos 28/Mar/2012 Local Programa de Ordenamiento Local del Municipio de Ayala

Morelos 26/Dic/2012 Local Programa de Ordenamiento Local del Municipio de Axochiacan

Morelos 14/May/2008 Local Programa de Ordenamiento Local del Municipio de Cuautla

Morelos 14/May/2008 Local Programa de Ordenamiento Local del Municipio de Cuernavaca

Morelos 25/Ene/2012 Local Programa de Ordenamiento Local del Municipio de Jiutepec



81

Entidad Federativa

Fecha de publicación

Tipo Nombre

Morelos 26/oct/2011 Local Programa de Ordenamiento Local del Municipio de Jonacatepec

Morelos 21/Oct/2009 Local Programa de Ordenamiento Local del Municipio de Tepoztlán

Morelos 16/Jun/2010 Local Programa de Ordenamiento Local del Municipio de Huitzilac

Puebla 28/Ene/2005 Regional Programa de Ordenamiento Ecológico de la Región del Volcán Popocatépetl y su zona de Influencia

Puebla 03/Dic/2010 Local Programa de Ordenamiento Local del Municipio de Cuetzalan del Progreso

Tlaxcala 6/Jun/2012 Regional Programa de Ordenamiento Ecológico General del Estado de Tlaxcala

En la construcción de todas las modalidades de Ordenamiento Ecológico que

establece la Ley, se obliga a la participación de la sociedad en general, y de los

sectores académico, empresarial y comercial, en lo particular.

Desafortunadamente, en la práctica se observa, que son realmente pocos los sectores,

salvo los académicos y organizaciones de la sociedad civil, que se involucran de

manera directa en la construcción de los programas de ordenamiento, en especial en

los de nivel local, siendo que son las unidades territoriales más importantes por su nivel

de escala y las atribuciones constitucionales conferidas a los municipios para establecer

los usos del suelo en el territorio nacional.

Otro elemento importante que se deriva de la reglamentación de la participación

social en la construcción de los ordenamientos, es que la Ley y su Reglamento no

definen claramente los alcances de la participación social, en especial en cuando nos

encontramos con posiciones contrarias en las opiniones y hasta donde serán tomadas

en cuenta las aportaciones de los diferentes sectores, lo que inhibe en gran medida que

su involucramiento sea mayor.

La conformación de los Comités de Ordenamiento Ecológico debería reforzarse con la

generación de grupos de transparencia y seguimiento liderados por representantes



82

comunitarios, los cuales podrían dirigir la consulta pública y garantizar que las

aportaciones sean consideradas de manera integral.

Por otro lado, la LGEEPA establece que, en la elaboración de los ordenamientos

ecológicos, deben existir mecanismos de coordinación entre los 3 niveles de gobierno

(convenios de coordinación), sin embargo, la Ley es omisa en establecer, cuáles serían

las consecuencias jurídicas de la falta de participación de alguno o algunos de los

niveles de gobierno.

El artículo 20 Bis 2, de la LGEEPA señala que, cuando una región ecológica se ubique en

el territorio de dos o más entidades federativas, el Gobierno Federal, el de los Estados y

Municipios respectivos, y en su caso el del Distrito Federal (Ciudad de México), en el

ámbito de sus competencias, podrán formular un programa de ordenamiento

ecológico regional. Para tal efecto, la Federación celebrará los acuerdos o convenios

de coordinación procedentes con los gobiernos locales involucrados.

Cuando los ordenamientos ecológicos integren zonas metropolitanas ubicadas en la

jurisdicción de dos o más entidades federativas, sugerimos que su elaboración sea

coordinada por Comisiones Metropolitanas que se encuentren vinculadas con los

aspectos de desarrollo territorial, con el objeto de que se garantice que el crecimiento

de la mancha urbana, no atente en contra del suelo de conservación y los cinturones

verdes o de protección de recursos naturales que por sus atributos biológicos requieran

ser preservados.

Lo anterior se ve fortalecido por lo dispuesto en el artículo 23 de la LEGPA, al establecer

que, para contribuir al logro de los objetivos de la política ambiental, la planeación del

desarrollo urbano y la vivienda, además de cumplir con lo dispuesto en el artículo 27

constitucional en materia de asentamientos humanos, considerará los siguientes

criterios:



83

I. Los planes o programas de desarrollo urbano deberán tomar en cuenta los

lineamientos y estrategias contenidas en los programas de ordenamiento

ecológico del territorio;

II. En la determinación de los usos del suelo, se buscará lograr una diversidad y

eficiencia de los mismos y se evitará el desarrollo de esquemas segregados o

unifuncionales, así como las tendencias a la suburbanización extensiva;

III. En la determinación de las áreas para el crecimiento de los centros de

población, se fomentará la mezcla de los usos habitacionales con los productivos

que no representen riesgos o daños a la salud de la población y se evitará que se

afecten áreas con alto valor ambiental;

IV. Se deberá privilegiar el establecimiento de sistemas de transporte colectivo y

otros medios de alta eficiencia energética y ambiental;

V. Se establecerán y manejarán en forma prioritaria las áreas de conservación

ecológica en torno a los asentamientos humanos;

VI. Las autoridades de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios,

en la esfera de su competencia, promoverán la utilización de instrumentos

económicos, fiscales y financieros de política urbana y ambiental, para inducir

conductas compatibles con la protección y restauración del medio ambiente y

con un desarrollo urbano sustentable;



84

VII. El aprovechamiento del agua para usos urbanos deberá incorporar de manera

equitativa los costos de su tratamiento, considerando la afectación a la calidad

del recurso y la cantidad que se utilice;

VIII. En la determinación de áreas para actividades altamente riesgosas, se

establecerán las zonas intermedias de salvaguarda en las que no se permitirán los

usos habitacionales, comerciales u otros que pongan en riesgo a la población;

IX. La política ecológica debe buscar la corrección de aquellos desequilibrios que

deterioren la calidad de vida de la población y, a la vez, prever las tendencias

de crecimiento del asentamiento humano, para mantener una relación

suficiente entre la base de recursos y la población, y cuidar de los factores

ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad de la vida, y

X. Las autoridades de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios,

en la esfera de su competencia, deberán de evitar los asentamientos humanos

en zonas donde las poblaciones se expongan al riesgo de desastres por impactos

adversos del cambio climático.

Como podemos observar, el marco normativo vigente establece con claridad la

vinculación ineludible que existe entre la planeación urbana y el ordenamiento

ecológico, situación que debería bastar por sí sola, para construir un crecimiento

económico y social sustentable, sin embargo, en la realidad observamos que siguen

existiendo conflictos entre la visión de desarrollo y la protección del medio ambiente,

continuando con la expansión de la mancha agrícola y urbana, en detrimento de la

cobertura natural protegida.



85

No es raro encontrar en muchas partes del país, espacios territoriales que se encuentran

en conflicto social, por la lucha del poder económico en implementar proyectos

industriales, de aprovechamiento de la biodiversidad o de desarrollo inmobiliario, dentro

de áreas naturales protegidas o en zonas cuya vocación natural pone en riesgo la

evolución y continuidad de gran cantidad de especies de flora y fauna.

Es por esto, que recomendamos efectuar un análisis profundo de la forma en la que se

construye en nuestro país la planeación urbana y de desarrollo, la cual como sucede en

muchos países desarrollados, debiera ser elabora sobre la estructura ecológica del

territorio, excluyendo de forma inmediata proyectos o visiones de desarrollo que

puedan poner en riesgo la protección de los ecosistemas.

No hay mayor pobreza en un país, que la perdida de sus recursos naturales, por lo que

los principios rectores del crecimiento económico deberán estar construidos sobre la

base de la protección, conservación y restauración del capital natural. Estos conceptos

se encuentran plasmados en el texto del artículo 27 de la Constitución, el cual

establece la función económica, social y ecológica de la propiedad privada,

prevaleciendo el interés general a los intereses privados, por lo que no existe justificación

para que el impulso económico ponga en riesgo el desarrollo de las futuras

generaciones.

Por último, nos permitimos a efecto de conclusión del presente apartado, establecer las

diferencias estructurales que existen entre los instrumentos de Planeación Territorial y

Urbana y el Ordenamiento del Ecológico Territorial.



86

Tabla 7: Características del Programa de Desarrollo Territorial y del Programa de Ordenamiento Ecológico

del Territorio. 38

Tema Ordenamiento Ecológico Ordenamiento Territorial y Urbano

Institución que lo Coordina.

Secretaría de Medio Ambiente y recursos Naturales

Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

Objetivos que persiguen las instituciones que los coordinan.

Uso y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales

Desarrollo Urbano y Rural. Certeza Jurídica en la tenencia de la tierra en núcleos agrarios. Crecimiento ordenado de las ciudades y asentamientos humanos.

Instrumentos. Pasivos, no vinculantes. Programan de Ordenamiento Ecológico Territorial General. Programa de Ordenamiento Ecológico Regional. Programan de Ordenamiento Ecológico Local. Programa de Ordenamiento Ecológico Marino.

Activos, vinculantes. Programa Nacional de Desarrollo Urbano. Programas Estatales de Desarrollo Urbano. Programas de Ordenación de Zonas Conurbadas. Planes o programas de Desarrollo Urbano Municipal. Programas de Desarrollo Urbano en Centros de Población Atlas de riesgos.

Metodología. Manual de Ordenamiento Ecológico Territorial. Criterios (Reglamento LGEEPA): Términos de referencia para elaborar Programa Municipal de Ordenamiento Ecológico. Términos de referencia para los Ordenamientos Ecológicos locales. Términos de referencia para los Ordenamientos Ecológicos Regionales.

Términos de referencia del Programa Estatal de Ordenamiento Territorial. Metodologías a escala estatal y meso-regional. Metodología para elaboración de Programa de Ordenamiento Territorial Municipal

Enfoque. Teoría: Integral. Práctica: Sectorial Ecológico- Ambiental

Teoría: Integral

Practica: Sectorial Urbano- Asentamientos Humanos.

38 Información basada en la obra, Sánchez Salazar María Teresa; Casado Izquierdo José María y Bocco Verdinelli Gerardo, Op. Cit, p. 29 y 30.



87

3.4. Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Asentamientos

Humanos, Ordenamientos Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU).

En las últimas décadas se ha presentado en el país un crecimiento exponencial del fenómeno de la concentración poblacional en asentamientos humanos que conforman conglomerados urbanos que en muchas ocasiones no han seguido los lineamientos básicos que se requieren para garantizar la seguridad, la sustentabilidad y la calidad de vida de sus habitantes.

Estos asentamientos se han realizado en zonas de riesgo o en zonas que debieron de haber sido preservadas para garantizar la viabilidad de los sistemas hídricos, de los mantos freáticos y de la preservación del equilibrio del medio ambiente para las regiones que los rodean.

Este crecimiento que se había dado debido al crecimiento natural y al de las corrientes migratorias, se vio acelerado en los últimos años por la construcción masiva de viviendas alrededor de las ciudades, haciéndolos cada vez más extensas, lo cual ha implicado una gran dispersión e inversión en tiempo, vialidades, transporte, gasto de energía que está haciendo cada vez más difícil su manejo y conectividad.

Lo cual hace que nuestras ciudades sean cada vez más costosas de mantener, más complejas y también más inseguras, porque no se ha construido vida comunitaria, ni la cohesión social que la vida urbana requiere.

Estas tendencias de ubicación y dispersión, tanto de los conjuntos de vivienda y otros usos como de los asentamientos humanos irregulares, se han dado los fenómenos climatológicos derivados del calentamiento global con situaciones catastróficas de sequias, inundaciones y derrumbes, que han dejado saldos de cientos de miles de damnificados y de millares de personas que han abandonado sus viviendas.

Esta tendencia a la conurbación ha ido conformando las nuevas metrópolis que



88

implican la interacción funcional de diversas ciudades y centros de población que colindan en un espacio común y que rebasan límites políticos y administrativos, por lo que pueden darse entre diversos municipios, entre entidades federativas e incluso a nivel transfronterizo, y que, por su complejidad, tamaño y número de habitantes, requieren de una visión conjunta para resolver los problemas que les son comunes.

Esta nueva realidad metropolitana en la que vive más de la mitad de los mexicanos, requiere una nueva actitud frente a la responsabilidad conjunta que implica su planeación, coordinación y gestión de los servicios públicos para poder enfrentar los múltiples retos que las aquejan, entre los que destacan: los relativos al suelo y la vivienda, los hídricos y del manejo de desechos sólidos, los que derivan de la movilidad de sus habitantes que requieren transporte público y no motorizado y no solo vialidades, los del desarrollo económico que permita a estos centros de interacción brindar oportunidades a sus habitantes, los de orden social que exigen el mantenimiento y crecimiento de los sistemas de salud, educativos, deportivos y culturales, así como el funcionamiento de los espacios públicos que permitan la convivencia armónica.

Es por esto, que la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados ha elaborado un

dictamen de iniciativa para la creación de una nueva Ley General de Asentamientos

Humanos, Ordenamientos Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), la cual, sin duda

de ser aprobada, constituirá un cambio radical en la planeación y desarrollo futuro de

las ciudades en nuestro país, por lo cual, nos permitimos dedicar un apartado especial

en el presente estudio a su análisis

De manera general, la iniciativa de la nueva ley de asentamientos humanos incorporar

conceptos novedosos, tales como: La creación de un Consejo Nacional de

Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano para la consulta, asesoría, seguimiento y

evaluación de las políticas nacionales en materia de Asentamientos Humanos; la

conformación de Consejos Locales y Municipales de Ordenamiento Territorial, Desarrollo



89

Urbano y Metropolitano, con objeto de regular de manera coordinada la conurbación

y zonas metropolitanas.

La nueva Ley constituiría un Sistema General de Planeación Territorial, encargado de la

planeación, regulación y evaluación del ordenamiento territorial de los Asentamientos

Humanos y del Desarrollo Urbano, que integraría la estrategia Nacional de

Ordenamiento Territorial y el Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo

Urbano.

El contar con una “Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial”, permitirá que los

programas sectoriales cuenten con una visión integradora y homogénea en los 3 niveles

de gobiernos, toda vez que le iniciativa contempla, que una vez publicada en el Diario

Oficial de la Federación, las dependencias y entidades de la Administración Pública

Federal, las entidades federativas y los municipios ajustarán sus procesos de planeación

a lo establecido en dicha estrategia.

El nuevo marco regulatorio, fortalece la manera en que serán aprobados, ejecutados,

evaluados y modificados los Programas Estatales de Ordenamiento Territorial y

Desarrollo Urbano por las autoridades locales, incorporando elementos, mecanismos,

instrumentos y procedimientos para garantizarla gobernanza en las Zonas

Metropolitanas.

Un elemento destacable de la iniciativa de Ley, es lo relativo a la forma en la que

regula el ejercicio del derecho de propiedad o de posesión dentro de los Centros de

Población, así como, la forma en que trata de abordar la problemática de los

asentamientos irregulares, tratando de asegurar zonas no urbanizables o reservas de

contención.



90

La incorporación de una visión integradora de temas, tales como; movilidad y

transporte; resiliencia; zonas de riesgo; participación ciudadana (gobernanza); respeto

a los derechos humanos de grupos vulnerables; y recuperación de espacios públicos,

son muestra clara de lo innovadora que resulta la iniciativa.

Dentro del objetivo de la iniciativa de la Ley, se contemplan el fijar criterios para que, en

el ámbito de sus respectivas competencias exista una efectiva congruencia,

coordinación y participación entre la Federación, las entidades federativas, los

municipios y las Demarcaciones Territoriales para la planeación de la Fundación,

Crecimiento, Mejoramiento, consolidación y Conservación de los Centros de Población

y Asentamientos Humanos, garantizando en todo momento la protección y el acceso

equitativo a los espacios públicos.

Los principios de política pública que promueve en materia de asentamientos humanos

y desarrollo urbano, la nueva Ley son: El derecho a la ciudad; equidad e inclusión;

derecho a la propiedad urbana; coherencia y racionalidad; participación democrática

y transparencia; productividad y eficiencia; protección y progresividad del espacio

público; resiliencia, seguridad urbana y riesgo, sustentabilidad ambiental y accesibilidad

universal y movilidad.

La iniciativa fortalece la participación multisectorial en la construcción de la política

territorial, mediante la creación órganos deliberativos y auxiliares, tales como: El Consejo

Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano; y los Consejos de Desarrollo

Metropolitano; y los Consejos Locales y Municipales de Ordenamiento Territorial y

Desarrollo Urbano.

El Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, será la instancia de

carácter consultivo nacional, encargada principalmente de:



91

I. Conocer, analizar y formular propuestas sobre el proyecto de estrategia nacional

de ordenamiento territorial que le someta a su consideración la SEDATU, así

como sus modificaciones y adiciones;

II. Conocer y opinar sobre el proyecto de programa nacional de ordenamiento

territorial y sus informes anuales de ejecución;

III. Conocer, opinar y proponer cambios en las políticas públicas, programas y

acciones que la Secretaría formule en materia de ordenamiento territorial y

Desarrollo Urbano;

IV. Conocer y opinar las políticas o acciones de las dependencias y entidades de la

Administración Pública Federal o instancias integrantes del Consejo Nacional

ejecuten directamente o en coordinación con otras dependencias o entidades

de la Administración Pública Federal, entidades federativas o municipios,

relacionadas con el Desarrollo Regional y urbano;

V. Conocer y opinar los lineamientos, acuerdos y normas oficiales mexicanas

emitidas por la Secretaría;

VI. Conocer y opinar los convenios de zonas metropolitanas;

VII. Conocer y opinar de la creación de nuevos Centros de Población;

VIII. Promover la creación de institutos de planeación, observatorios ciudadanos,

consejos participativos y otras estructuras institucionales y ciudadanas;



92

IX. Opinar sobre los presupuestos de las dependencias y entidades de la

Administración Pública Federal y de los organismos nacionales, estatales y, en su

caso, municipales y de las Demarcaciones Territoriales, destinados a programas y

acciones urbanísticas;

X. Proponer los cambios estructurales necesarios en materia de ordenamiento

territorial y Desarrollo Urbano, de conformidad con los análisis que se realicen en

la materia, así como del marco regulatorio federal, de las entidades federativas,

de los municipios y de las Demarcaciones Territoriales:

XI. Proponer criterios para la planeación y ejecución de las políticas y programas de

Desarrollo Urbano en los ámbitos federal, regional, estatal, municipal y de las

Demarcaciones Territoriales;

XII. Proponer esquemas generales de organización para la eficaz atención,

coordinación y vinculación de las actividades de Desarrollo Urbano en los

diferentes sectores de la Administración Pública Federal, con las entidades

federativas, los municipios, y las Demarcaciones Territoriales con los diversos

sectores productivos del país;

XIII. Solicitar y recibir información de las distintas dependencias y entidades que

realizan programas y acciones de Desarrollo Urbano;

XIV. Emitir los lineamientos para su operación y funcionamiento;



93

XV. Aprobar la creación de comités y grupos de trabajo para la atención de temas

específicos y emitir los lineamientos para su operación.

El hecho de que los acuerdos que emita el Consejo Nacional sean publicados en el

Diario Oficial de la Federación, dotará de mucha transparencia a la construcción e

instrumentación de la política territorial del país.

Siguiendo el principio de participación sectorial y ciudadana, los Consejos

Metropolitanos, locales y Municipales, deberán estar constituidos de manera plural por

iniciativa de los ejecutivos de las entidades federativas y/o municipios.

Estos organismos auxiliares, tienen como función principal la de emitir opiniones y

formular propuestas sobre la aplicación y orientación de las políticas de ordenamiento

territorial y la planeación del Desarrollo Urbano y Desarrollo Metropolitano que elabore

la entidad federativa, así como la planeación regional que elabore la autoridad federal

o la entidad federativa cuando en éstos se afecte al territorio de sus municipios, así

como, a las autoridades de los tres órdenes de gobierno las políticas, programas,

estudios y acciones específicas en materia de ordenamiento territorial y Desarrollo

Urbano.

A diferencia de la legislación vigente la propuesta de Ley, regula de manera más clara

los mecanismos de participación ciudadana y transparencia en la formulación y

modificación de ordenamientos territoriales, destacando la incorporación de

audiencias públicas para que los interesados presenten en forma impresa en papel y en

forma electrónica, a través de sus sitios web, a las autoridades competentes, los

planteamientos que consideren respecto del proyecto del plan o programa de

Desarrollo Urbano o de sus modificaciones. Por otro lado, la autoridad está obligada a

contestar las aportaciones, fundamentando y motivando su improcedencia o

incorporación llegado el caso.



94

Sin duda, la propuesta de iniciativa de LGAHOTDU, incorpora de mejor manera la

regulación de los fenómenos de conurbación y de las zonas metropolitanas, un aporte

indispensable para mejora las condiciones presentes y futuras de las ciudades.

Al respecto destacamos la incorporación del concepto de megalópolis, la cual para

efectos de la Ley se define como el sistema de zonas metropolitanas y centros de

población y sus áreas de influencia, vinculados de manera estricta geográfica y

funcionalmente. El umbral mínimo de población de una Megalópolis es de 10 millones

de habitantes.

Las Megalópolis o zonas metropolitanas con relaciones funcionales económicas y

sociales, y con problemas territoriales y ambientales comunes, se coordinarán en las

materias de interés metropolitano con la SEDATU, demás dependencias y entidades de

la Administración Pública Federal, y con el gobierno de las entidades federativas de las

zonas metropolitanas correspondientes.

De igual manera, se contempla que la federación, las entidades federativas y

municipios, de manera coordinada deberán convenir la constitución y delimitación de

una zona metropolitana y conurbada. Sin embargo, y para el caso de las zonas

metropolitanas y conurbadas interestatales, la legislación prevé una mayor

coordinación, ya que, para estos casos, se establece la conformación de una comisión

de ordenamientos de carácter permanente, la cual se conformará por un

representante de la federación por conducto de la SEDATU, un representante de cada

entidad federativa y uno de cada municipio.

Desafortunadamente, en la toma de decisiones en este tipo de comisiones, no se

considera al sector privado, el cual únicamente puede participar con voz, pero sin voto.



95

Cabe hacer mención que el carácter que el Proyecto de Decreto de Ley otorga a este

tipo de comisiones de ordenamiento metropolitano, va más allá de ser órganos

auxiliares, dado que les otorga atribuciones para formular, aprobar, gestionar y evaluar

el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana, situación que mejora

significativamente el marco de acción de los organismos de coordinación que

actualmente contempla la Ley.

No obstante, habría que considerar si esta disposición no viola los principios de

autonomía del municipio en términos del artículo 115 constitucional.

La iniciativa establece que los Programas de Ordenamiento en las zonas metropolitanas

y conurbaciones estatales (en una sola entidad federativa), deben contemplar:

1) La planeación del ordenamiento del territorio y los Asentamientos Humanos;

2) La infraestructura vial, tránsito, transporte y la Movilidad;

3) El suelo y las reservas territoriales;

4) La Densificación, consolidación urbana y uso eficiente del territorio, con espacios

públicos seguros y de calidad, como eje articulador;

5) Las políticas habitacionales y las relativas al equipamiento regional y

metropolitano;

6) La localización de espacios para desarrollo industrial de carácter metropolitano;

7) La gestión Integral del agua y los recursos hidráulicos, incluyendo el agua

potable, el drenaje, saneamiento, tratamiento de aguas residuales, recuperación

de cuencas hidrográficas y aprovechamiento de aguas pluviales;

8) La preservación y restauración del equilibrio ecológico, el aprovechamiento

sustentable de los recursos naturales y la protección al ambiente, Incluyendo la

calidad del aire y la protección de la atmósfera;



96

9) La gestión integral de residuos sólidos municipales, especialmente los industriales y

peligrosos;

10) La prevención, mitigación y Resiliencia ante los riesgos y los efectos del cambio

climático;

11) La infraestructura y equipamientos de carácter estratégico y de seguridad;

12) La accesibilidad universal y la Movilidad;

13) La seguridad pública;

14) Las instancias que permitan la prestación de servicios públicos comunes, y 15) Los mecanismos y fuentes de financiamiento de las acciones metropolitanas

contemplando, entre otros, el fondo metropolitano.

Condiciones que obligan a incorporar en el diseño de los Programas Metropolitanos

aspectos de carácter técnico especializados, que no pueden ser incorporados, sino

mediante convenios de coordinación y la elaboración de diagnósticos e inventarios

robustos.

Asimismo, en este ordenamiento se especifica que una vez elaborados y publicados los

programas de ordenamiento en zonas metropolitanos en un plazo no mayor a dos años,

los municipios y demarcaciones territoriales en la que se constituya la zona

metropolitana o conurbada, deberán expedir o adecuar sus programas de desarrollo

urbano, los cuales deben tener la debida congruencia y coordinación con el programa

de zona metropolitana o conurbación correspondiente.

Por lo que corresponde a los Planes y Programas Municipales de Desarrollo Urbano, la

nueva Ley, prevé que los ayuntamientos, una vez que aprueben sus respectivos planes y

programas municipales, deberán consultar a la autoridad estatal competente, para

que este otorgue la congruencia del plan o programa propuesto, lo que constituye un



97

avance importante para garantizar la homologación de políticas públicas en la materia

de ordenamiento territorial.

Se otorga un plazo de 90 días para que la autoridad estatal otorgue el dictamen de

congruencia correspondiente, de lo contrario se aplica la negativa ficta, y en caso de

que dicha entidad federativa no dictamine de manera favorable ese plan o programa,

deberá expresar de manera clara y justificada las razones de su criterio a fin de que el

municipio incorpore las adecuaciones necesarias en su proyecto.

Las entidades federativas y los municipios de una zona metropolitana podrán acceder

a los instrumentos y fondos financieros para el desarrollo metropolitano (Fondo

Metropolitano), mismos que buscarán dar cumplimiento a los siguientes objetivos:

a. Coordinación inter-estatal e inter-municipal en las zonas metropolitanas, y planeación integral, de largo plazo y con participación efectiva de la ciudadanía organizada.

b. Avanzar hacia una estructura física más ordenada, compacta y sustentable en las metrópolis.

c. Movilidad a partir de trasporte masivo y no motorizado (bicicletas, peatonal). d. Tratamiento integral del agua. e. Reducir los riesgos que provocan los fenómenos naturales y antropogénicos en

las metrópolis.

f. Manejo sustentable, integral y de nivel metropolitano de desechos sólidos, particularmente los peligrosos e industriales.

g. Recuperación de las cuencas atmosféricas e hidráulicas desde perspectivas metropolitanas. Desarrollo de infraestructura productiva. Desarrollo de infraestructura vial.

Así mismo, la propuesta de Ley establece la obligatoriedad de que el presupuesto de

egresos federal y local, consideraré las partidas necesarias para ejecutar planes y

programas metropolitanos, en cada ejercicio, y constituirán fondos financieros comunes



98

para la ejecución de acciones coordinadas entre los gobiernos de los estados y los

municipios.

Si algún municipio considera que, por su composición social, demográfica o

económica, ha sido excluido de una zona metropolitana, podrá solicitar su

incorporación al Congreso del Estado que corresponda.

La solicitud deberá exponer las razones y argumentos de carácter técnico y jurídico

para dicha incorporación, así como acreditar que existe acuerdo de su Ayuntamiento

para tales efectos.

El Congreso del Estado correspondiente dictaminará la procedencia o improcedencia

de la incorporación, en un plazo no mayor a 90 días contados a partir de la fecha en

que fue presentada la solicitud.

La incorporación de la materia de movilidad en la iniciativa de la nueva Ley, es una de

sus grandes aportaciones, lo que permitirá que la planeación urbana en el futuro,

oriente el desarrollo urbano al transporte, resolviendo uno de los problemas más

importante que ha presentado el crecimiento de las ciudades en nuestro país.

Otro tema que es interesante, es que se prevé una certificación de especialistas en

materia de asentamientos humanos, un fomento a la capacitación, y se impulsaran

acciones para una mejora regulatoria que propicien uniformidad en trámites, permisos y

autorizaciones.

Asimismo, se prevé el sistema de información territorial y urbana el cual formará parte

de una plataforma nacional de información a cargo de la SEDATU donde se

concentrará la información relativa a los programas y planes de ordenamiento.



99

Finalmente, la Ley incorpora a los observatorios ciudadanos como un concepto

novedoso, que busca la creación y funcionamiento de la asociaciones o participación

plural de la sociedad para el estudio, investigación organización y difusión de la

información y conocimientos sobre los problemas socio espaciales y los nuevos modelos

de políticas urbanas y regionales y de gestión pública.

Es claro que la nueva propuesta de legislación en la materia, impulsa nuevos conceptos

y fortalece la regulación de anteriores temas que ya se encontraban legislados, por lo

cual es imperante que esta propuesta se haga realidad.

Sin embargo, el hecho de contar con una buena legislación en la materia no garantiza

que realmente se solucione la problemática que hoy en día existe, pero un aspecto

positivo es que ya se están tomando cartas en el asunto tal y como se demuestra en el

proyecto de ley que hoy en día se encuentra en la Cámara de Diputados y hay que

reconocer que es una propuesta legislativa preocupada por fortalecer la participación

social, incorporar nuevos conceptos que se requieren en los desarrollo urbanos y pugna

por una mayor transparencia en los procesos para la formulación y expedición de los

ordenamientos territoriales .

Sugerimos que los miembros de la CAMe y la Coordinación Ejecutiva realicen un

acercamiento ante la Comisión de Desarrollo Urbano y Territorial de la Cámara de

Diputados, con el objeto de plantear la posibilidad de incorporar en la iniciativa los

siguientes elementos:

1. Incorporar a los órganos auxiliares y de coordinación de políticas territoriales a un

Consejo de Desarrollo Megalopolitano.

2. Modificar el artículo 115 de la Constitución con el objeto de que los municipios

puedan ceder parte de sus atribuciones en materia de ordenamiento territorial a

las Comisiones de Desarrollo Metropolitano.



100

3. Incorporar dentro del Sistema Nacional de Planeación Territorial la figura de los

Programas Megalopolitanos de Ordenamiento Territorial.

4. Establecer la factibilidad que los programas megapolitanos puedan acceder a

recursos de los instrumentos y fondos para el Desarrollo Metropolitano.

5. Incorporar la obligatoriedad de considerar en los presupuestos de egresos de

cada año, el financiamiento de programas y proyectos megalopolitanos.



101

IV. Legislaciones en materia de Planeación Territorial en las entidades federativas que conforman la CAMe y el Distrito Federal.

4.1. Ciudad de México

En atención a lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley de Planeación del Desarrollo del

Distrito Federal, el Jefe de Gobierno ejercerá la facultad de conducir y coordinar la

planeación del desarrollo del Distrito Federal (Ciudad de México,) a través del Comité

de Planeación, el cual se integrará por los titulares de las dependencias de la

Administración Pública del Distrito Federal.

La materia de desarrollo urbano en la Ciudad de México se encuentra regulada en la

Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (LDUDF), conforme la cual, las autoridades

competentes dentro del Distrito Federal para conducir el ordenamiento territorial son: La

Asamblea de Representantes; el Jefe de Gobierno; la Secretaría de Desarrollo Urbano y

Vivienda; y los Jefes Delegacionales.

La coordinación entre los tres niveles de gobierno dentro de la demarcación de la

Ciudad de México, le corresponde al Jefe de Gobierno, facultándolo para celebrar

convenios de colaboración con la administración pública federal, estatal o municipal,

incluyendo la faculta de crear comisiones de conurbación, metropolitanas y

megalopolitanas, así como, ordenar su inscripción en el Registro de los Planes y

Programas de desarrollo urbano y en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio.

Para la integración de los programas parciales y delegaciones de desarrollo urbano, la

LDUDF establece que la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI) y las

Delegaciones, promoverán el involucramiento de todas las dependencias de la

administración pública del Distrito Federal (Ciudad de México), incluyendo las

encargadas de medio ambiente, patrimonio arqueológico, artístico e histórico, así



102

como con de Protección Civil, garantizando la construcción de una visión transversal en

la política de desarrollo territorial.

No obstante, que la Ley de Desarrollo Urbano de la Ciudad de México contempla la

posibilidad de crear comisiones de conurbación, metropolitanas y megalopolitanas, no

existen apartados específicos que establezcan los alcances y atribuciones de dichas

comisiones, por lo que su ámbito de desempeño, como órganos auxiliares se limita

exclusivamente a los convenios de colaboración que les da origen, no pudiendo ser

vinculantes sus acuerdos o propuestas de política pública.

Así mismo, la carencia de reglamentación específica, impide garantizar la participación

multisectorial y de la sociedad civil, lo que debilita la función de estos organismos, como

parte de los esquemas de gobernanza metropolitana.

La Ley define a la Zona Conurbada de la Ciudad de México, como la continuidad física

y demográfica formada por la Ciudad de México y los centros de población situados en

los territorios municipales de las entidades federativas circunvecinas.

Concepto que se confunde con el de la Zona Metropolitana del Valle de México, ya

que la define, como el “ámbito inmediato de influencia, socioeconómica y físico-

espacial de la zona urbana del Valle de México; integrada por las 16 demarcaciones

territoriales del Distrito Federal y los municipios correspondientes del Estado de México y

del Estado de Hidalgo” 39.

Por otro parte, la LGDU reconoce como instrumentos de Planeación y Ordenamiento

del Desarrollo Urbano a:

1) El Programa General de Desarrollo Urbano;

2) Los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano;

39 Fracción XL del Artículo 3, de la Ley de desarrollo Urbano del Distrito Federal.



103

3) Los Programas Parciales de desarrollo Urbano;

4) Las Áreas de Gestión Estratégica; y

5) Las Normas de Ordenación.

Las personas físicas o morales, públicas o privadas, están obligadas a la exacta

observancia de los programas y de las determinaciones que la Administración Pública

de la Ciudad establezcan.

El Programa General de Desarrollo Urbano, es el instrumento que determina la política,

estrategia y acciones del desarrollo urbano en el territorio de la Ciudad de México. Es en

éste programa en donde se establece la clasificación y zonificación del suelo en la

Ciudad, clasificándolos en dos grandes rubros: Suelo Urbano y Suelo de Conservación.

Por otro lado, los Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano, son aquellos que

establecen la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial de una

Delegación, estableciendo las condiciones específicas para regular los usos de suelo en

su demarcación, figura similar a los Programas o Planes de Desarrollo de los Municipios.

El Programa Parcial de Desarrollo Urbano, es elaborado para establecer la planeación

del desarrollo urbano en áreas específicas con condiciones particulares.

Existen en la Ciudad de México 45 Programas Parciales de Desarrollo Urbano, de los

cuales 29 corresponden a Suelo Urbano y 12 a suelo de Conservación, y actualmente se

encuentra en elaboración los Programas del Centro Histórico de Coyoacán y el Del

Carmen, ambos en la Delegación Coyoacán.



104

Las Áreas de Gestión Estratégica, son instrumentos de planeación y ordenamiento

territorial del desarrollo urbano-ambiental, en áreas específicas de la ciudad, cuyos

objetivos fundamentales son: incidir positivamente en la regeneración, recualificación y

revitalización urbana y/o ambiental; proteger y fomentar el patrimonio cultural urbano

y/o el paisaje cultural; acciones multidimensionales y multisectoriales; de gestión

participativa; de desarrollo integral y, de interés general; y, definidas por el Comité

Técnico de las Áreas de Gestión Estratégica.

Un ejemplo de Áreas de Gestión Estratégica, es el Plan de Manejo del Centro Histórico

de la Ciudad de México, el cual fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal

el 17 de agosto de 2011.

Al igual que en el ámbito federal, la construcción de los instrumentos de desarrollo

territorial de la Ciudad de México, deberán considerar los aspectos ambientales, en

especial al Ordenamiento Ecológico, el cual es definido por el artículo 28 de la Ley

Ambiental del Distrito Federal, como el instrumento de política ambiental que tiene por

objeto definir y regular los usos del suelo, en el suelo de conservación, los criterios

ambientales aplicables a los usos y destinos del suelo de los Programas de Desarrollo

Urbano en los asentamientos humanos en suelo de conservación, de los recursos

naturales y de las actividades productivas, para hacer compatible la conservación de

la biodiversidad con el desarrollo regional. Este instrumento es de carácter obligatorio

en el Distrito Federal y servirá de base para la elaboración de los programas y proyectos

de desarrollo, así como obras y actividades que se pretendan ejecutar.”



105

Reglamentación del suelo en la Ciudad de México.

El Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, establece que el uso

de suelo urbano se subdivide en:

1. Suelo Urbano:

a) Áreas con potencial de desarrollo;

b) Áreas con potencial de mejoramiento;

c) Áreas con potencial de reciclamiento;

d) Áreas de conservación patrimonial; y

e) Áreas de integración metropolitana.

2. Suelo de conservación:

a) Áreas de rescate ecológico;

b) Áreas de preservación ecológica;

c) Áreas de producción rural y agroindustrial,

d) Áreas de transición; y

e) Áreas de conservación patrimonial.

Para la zonificación del territorio de Ciudad de México se consideran los siguientes usos

de suelo:

Suelo urbano: habitacional; Comercial; De servicios; industrial; Espacio Abierto; Áreas

Verdes, y los demás que establezca el Reglamento.

Suelo de conservación: Turístico; recreación; Forestal; Piscícola; Equipamiento rural;

Agrícola; Pecuaria; Agroindustrial; Áreas de valor ambiental; Áreas Naturales Protegidas,

y las demás que establezca el Reglamento.



106

Las acciones sobre la zonificación quedarán determinadas en los Programas

correspondientes y determinará los usos, destinos y reservas de suelo para las diversas

zonas, así como la especificación de aquellos usos sujetos a dictamen de impacto

urbano.

4.2. Estado de México Por lo que toca a la planeación territorial en el Estado de México, ésta es regulada

conforme al Libro Quinto del Código Administrativo, denominado: “Del Ordenamiento

Territorial de los Asentamientos Humanos y el Desarrollo Urbano en los Centros de

Población”.

Conforme a dicha regulación, las autoridades en materia de Desarrollo Urbano, son: el

Gobernador del Estado, La Secretaria de Desarrollo Urbano y Municipios.

Dentro de los instrumentos que regulan la planeación, la Ley del Estado de México,

considera los siguientes:

I. El Plan Estatal de Desarrollo Urbano, que tendrá por objeto establecer las

políticas, estrategias y objetivos de ordenamiento territorial de los asentamientos

humanos en el territorio del Estado, así como la clasificación del territorio estatal y

los criterios básicos para el desarrollo urbano de los centros de población;

II. Los planes regionales de desarrollo urbano, que tendrán por objeto establecer las

políticas, estrategias y objetivos para la atención de las necesidades y problemas

comunes de los centros de población de una región o de una zona

metropolitana o conurbada;



107

III. Los planes municipales de desarrollo urbano, que tendrán por objeto establecer

las políticas, estrategias y objetivos para el desarrollo urbano de los centros de

población en el territorio municipal, mediante la determinación de la

zonificación, los destinos y las normas de uso y aprovechamiento del suelo, así

como las acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento en los centros

de población; y

IV. Los planes parciales de desarrollo urbano.

Algo especialmente atractivo que se regula en el Estado México, y que puede ser

replicado en el resto de las entidades CAME, es la creación del Consejo Consultivo

Estatal de Desarrollo Urbano, que es un órgano de asesoría, consulta y participación

social en asuntos materia de desarrollo urbano de interés estatal.

Dentro de las atribuciones de este Consejo se encuentran:

i. Promover la participación social en el proceso de elaboración del Plan Estatal de

Desarrollo Urbano, los planes regionales de desarrollo urbano y los parciales que

deriven de éstos, recabando sus opiniones y propuestas;

ii. Formular propuestas en materia de planeación, regulación e inversión para el

desarrollo urbano de la entidad;

iii. Proponer medidas para la ordenación sustentable del territorio del Estado;

iv. Plantear mecanismos e instrumentos para la ejecución de los programas

derivados de los planes estatales de desarrollo urbano;

v. Proponer medidas legislativas y administrativas que tiendan a mejorar la

planeación, ordenación, regulación y promoción del desarrollo urbano en el

Estado;



108

vi. Sugerir las bases conforme a las cuales se celebren convenios de concertación

con instituciones públicas, sociales o privadas, en esta materia;

vii. Expedir su reglamento interno para regular su organización y funcionamiento; y

viii. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones.

Para la ordenación y regulación de las zonas conurbadas o metropolitanas

Interestatales, el Gobierno del Estado y los municipios respectivos, previa declaratoria de

la Legislatura del Estado, participarán con la Federación y las entidades federativas

limítrofes, en la elaboración, aprobación y ejecución de planes y programas, así como

en la suscripción de convenios en materia de desarrollo urbano, conforme a la

legislación federal aplicable.

Los instrumentos de coordinación y planeación que al efecto deberán suscribir el Estado

y sus municipios, en ningún caso podrán ser contrarios o menoscabar las atribuciones

que constitucionalmente les corresponden.

El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los

centros de población, tendrán una orientación estratégica que contribuya a mejorar la

calidad de vida de la población urbana y rural, así como a establecer condiciones para

la competitividad económica y social de los centros de población.

En atención a la regulación del Estado de México, les corresponde a los municipios

determinar la zonificación del suelo, tomando en consideración:

I. En las áreas urbanas y urbanizables:

a) Los aprovechamientos predominantes de las distintas áreas;

b) Las normas para el uso y aprovechamiento del suelo;c) Las zonas de

conservación, mejoramiento y crecimiento;



109

c) Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de

inmuebles del dominio público; y

d) Las demás disposiciones que sean procedentes de conformidad con la

legislación aplicable. III. Respecto de las áreas no urbanizables, la referencia a:

e) Las políticas y estrategias de ordenamiento territorial de los asentamientos

humanos o de desarrollo urbano que no permiten su urbanización;

f) Los instrumentos jurídicos o administrativos de los que se deduzca un uso o aptitud

incompatible con su urbanización; o

g) Las condiciones climatológicas, hidrológicas, geológicas, ambientales o de riesgo

que sirvieron para determinar su no aptitud para ser incorporadas al desarrollo

urbano.

II. Zonas no urbanizables.

Reglamentación del suelo en el Estado de México.

Les corresponde a los municipios el establecimiento de los usos de suelo en su

demarcación, para lo cual dictarán programas específicos para su aprovechamiento

considerando:

- Los usos y destinos del suelo permitidos y prohibidos;

- La densidad de vivienda;

- El coeficiente de utilización del suelo;

- El coeficiente de ocupación del suelo;

- Frente y superficie mínima del lote;

- La altura máxima de las edificaciones;

- Los requerimientos de cajones de estacionamiento; y

- Las restricciones de construcción.



110

Las acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de

población, serán previstas conforme a los criterios siguientes:

Se orientará el crecimiento hacia áreas que comparativamente requieran una menor

inversión en infraestructura y equipamiento urbano, siempre que no se afecte el

equilibrio de los ecosistemas.

Se evitará el crecimiento habitacional hacia áreas de alto o mediano aprovechamiento

agrícola, forestal, pecuario o industrial, así como hacia áreas naturales protegidas o que

tengan bellezas naturales o elementos que contribuyan al equilibrio ecológico; así

como hacia zonas de alto riesgo.

Se propiciará el aprovechamiento del suelo mixto para facilitar el acceso a los servicios,

obtener un mayor aprovechamiento del suelo, mantener en forma constante la

actividad urbana y lograr una mayor seguridad para los habitantes.

La articulación de la regularización de la tenencia de la tierra con la dotación de

servicios básicos, que permitan su incorporación al desarrollo urbano.

En relación con la infraestructura y equipamiento urbano la Ley del Estado de México,

establece que:

a) La dotación de servicios, equipamiento e infraestructura urbana se orientará a

zonas carentes de ellos, a fin de incorporarlas a la estructura urbana del centro

de población;

b) Las plazas cívicas, jardines y espacios semejantes, se ubicarán de preferencia en

sitios centrales de cada uno de los distintos barrios o colonias del centro de

población y a su alrededor se situarán edificios destinados a fines que,



111

guardando concordancia con el carácter de tales espacios, contribuyan a

elevar la imagen del entorno;

c) Los edificios de establecimientos dedicados a la atención de la salud y a la

educación se ubicarán de preferencia en las inmediaciones de las áreas verdes,

procurando que queden alejados del ruido y demás elementos contaminantes y,

en caso de los establecimientos de educación, evitar que tengan acceso directo

a vías públicas primarias;

d) Las colonias o barrios y los nuevos desarrollos urbanos de los centros de

población, deberán contemplar los servicios de comercio, educación, salud y

otros que fueren necesarios para la atención de las necesidades básicas de sus

habitantes;

e) Los equipamientos de tipo regional se localizarán en zonas que sean susceptibles

para ello de acuerdo a la vocación del suelo, ubicación geográfica e

infraestructura existente o prevista; y

f) Las disposiciones en materia de prestación de servicios a personas con

discapacidad serán obligatorias.

En cuanto a la localización de industrias se establece:

• Los parques o zonas industriales deben separarse de las zonas habitacionales por

vialidades o franjas verdes de amortiguamiento;

• Las de alto riesgo deberán situarse fuera de los centros de población, así como

rodearse de un área de amortiguamiento dentro del predio, en los términos que

determine la instancia gubernamental competente; y

• Las que se permitan establecer dentro o próximas a zonas habitacionales, serán

las que se señalen en los planes municipales de desarrollo urbano.



112

En relación con los asentamientos humanos irregulares:

• Su existencia o gestación, podrá ser denunciada por cualquier persona ante la

autoridad estatal o municipal competente, a efecto de que se suspenda

cualquier obra, división de predios o venta de lotes, sin perjuicio de las denuncias

penales correspondientes; y

• En casos de flagrancia, las autoridades estatales y municipales podrán

instrumentar y ejecutar, como medida de seguridad, operativos de desalojo

inmediato para evitar su consolidación.

4.3. Hidalgo

El artículo 10 de la Constitución Política del Estado de Hidalgo establece que, para

garantizar el interés social, en todo momento, el Estado tendrá facultades para fijar el

uso y destino de la tierra a efecto de que los asentamientos humanos cumplan con lo

establecido por el Plan Estatal de Desarrollo y con la Planeación del Desarrollo Urbano.

El artículo 3 de la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Hidalgo establece

que, la Planeación del Desarrollo deberá identificarse y ejercitarse como el proceso

para el desempeño eficaz de la responsabilidad del Estado sobre el Desarrollo integral y

sustentable de la Entidad, y deberá atender a la consecución de los fines políticos,

sociales, ambientales, culturales y económicos contenidos en la Constitución Política del

Estado de Hidalgo, guardando concordancia con los lineamientos generales que rijan

al País.

En la planeación estatal del desarrollo se deberán incorporar criterios de sustentabilidad

a través de la evaluación ambiental estratégica, el manejo integrado de cuencas, y los



113

ordenamientos ecológicos del territorio que se establezcan de conformidad con las

disposiciones en la materia.

Los asentamientos humanos y el desarrollo urbano del estado de Hidalgo, es regulado

por la Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, la

cual le confiere al Ejecutivo Estatal, por conducto de la Secretaría de Obras Públicas y

Ordenamiento Territorial, y a los Municipios, facultades especificas e instrumentos de

coordinación para regular el crecimiento sostenible de las ciudades.

La Ley considera los siguientes instrumentos de política pública para la planeación

urbana:

I. El Programa Estatal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial;

II. Los programas de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de Zonas

Conurbadas y Zonas Metropolitanas en las que participe el Estado con una o más

Entidades Federativas, en los términos previstos en la Ley General de

Asentamientos Humanos;

III. Los Programas de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de Zonas

Conurbadas y Zonas Metropolitanas dentro del Territorio del Estado;

IV. Los Programas Regionales y Subregionales de Desarrollo Urbano y Ordenamiento

Territorial;

V. Los Programas Municipales de Desarrollo Urbano;

VI. Los Programas de Desarrollo Urbano de los Centros de Población; y

VII. Los Programas Parciales y Sectoriales de Desarrollo Urbano, derivados de los

programas a que se refieren las fracciones II a VI de este Artículo.

Para su formulación se deberá considerar la participación de los principales actores

sociales y económicos, además de considerar:



114

• Estrategias, medidas y acciones necesarias para el aprovechamiento, en

beneficio social, de las áreas susceptibles de apropiación, que conduzcan al

mejoramiento de los niveles de vida y bienestar social en las comunidades

urbanas y rurales;

• La ejecución de las medidas y acciones que tiendan a conciliar

equilibradamente la interrelación entre ciudad y campo y que requieran la

planeación, ordenación y regulación de los asentamientos humanos;

• Las obras y servicios de transportes, estructura vial y demás sistemas de

convivencia y de servicios en cada asentamiento humano;

• Las acciones tendientes a crear la reserva territorial para la construcción de

equipamiento, vivienda e infraestructura que requieran los asentamientos

humanos.

En cuanto a la conurbación, la ley la define cuando dos o más centros de población,

formen o tiendan a formar una continuidad física y demográfica que constituyan un

área urbana continua en dos o más Municipios o Entidades Federativas diferentes.

Por otro lado, señala que se constituye el fenómeno de metropolización, cuando la

dinámica espacial, generada por los cambios derivados en el modo de producción y

la asociación tendencial o inducida de redes de ciudades conforman un

conglomerado urbano con características comunes tales como sociales, económicas,

funcionales y productivas y define flujos de bienes, personas y recursos financieros.

De todas las legislaciones estudiadas en la CAMe, sin duda la regulación de los

asentamientos urbanos de Hidalgo, es la que de mejor manera considera la dinámica

de crecimiento actual de las ciudades. En especial quisiéramos referirnos al tratamiento

que se les da a las zonas metropolitanas.



115

Al respecto, la legislación del estado de Hidalgo establece que para la atención de las

problemáticas en las zonas conurbadas y/o metropolitanas, el Ejecutivo formulará y

publicará la declaratoria de conurbación y metropolización que da inicio al proceso de

participación del Estado y los municipios de la zona de que se trate.

Para el adecuado funcionamiento de las zonas conurbadas y zonas metropolitanas, se

integrarán comisiones de conurbación o metropolitanas, a efecto de dirigir la

planeación y administración urbana del territorio de la zona de que se trate, quienes

contarán con las facultades que al efecto establezca el instrumento que los cree.

Las comisiones de conurbación o metropolitanas, con apoyo de la Secretaría de

Desarrollo Urbano, formularán el Programa de Desarrollo Urbano y Ordenamiento

Territorial correspondiente, sometiéndolo para su aprobación al Ejecutivo.

En el caso de que las Autoridades Municipales sean omisas a intervenir, regular o

participar en un proceso de conurbación o metropolización, el Congreso del Estado

convocará a los Municipios involucrados para que expongan sus motivos y razones de

su omisión; una vez expuestos dichos argumentos, éste, resolverá lo procedente para

que en su caso el Ejecutivo, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano formule

el Programa de Zona Conurbada o Zona Metropolitana correspondiente.

Es la única legislación de la región que establece consecuencias de la falta de

participación de los Municipios en la elaboración de los programas, lo que obliga a que

sus Ayuntamientos cumplan con su obligación y fortalezcan sus capacidades en la

materia.

Para la eficaz prestación de los servicios públicos, así como para la construcción y

mantenimiento de las redes de infraestructura y del equipamiento urbano, los

Municipios involucrados en una conurbación o metropolización coordinarán sus



116

programas y presupuestos de las obras, acciones e inversiones en la materia e

informarán anualmente de forma conjunta con las respectivas comisiones los resultados

de dicha coordinación a la ciudadanía.

Se podrán crear consejos metropolitanos como instancia de participación, consulta y

opinión en materia de asuntos metropolitanos, su integración y funcionamiento se

establecen en el Reglamento de la Ley.

Un elemento innovador que integre la legislación de Hidalgo, es el hecho de que los

Consejos Municipales o las instancias de participación en materia de desarrollo urbano

que constituyan los municipios, con objeto promover y realizar la participación

ciudadana y vecinal en la gestión del desarrollo urbano Municipal se podrán constituir

como Organismos Públicos Descentralizados, siempre y cuando la población exceda de

cincuenta mil habitantes.

Cuando se proyecten planes, programas o acciones urbanas que afecten a una o

varias zonas de un centro de población, se convocará para que participen en el

Organismo o Consejo, a los representantes de las asociaciones de vecinos y las

asociaciones para la conservación y mejoramiento de sitios y fincas afectos al

patrimonio cultural del Estado que estén involucradas, los que intervendrán con voz y

voto en la resolución de los asuntos que les afecten.

Sin duda, estos organismos públicos conforman la estructura de gobernanza más

efectiva en la CAMe, por lo que sugerimos constituir un grupo de trabajo específico en

la Coordinación Ejecutiva, con el objeto de evaluar su funcionamiento y proponer,

llegado el caso, la instalación de una figura de carácter megalopolitana.



117

Otro aspecto que hay que destacar en la Ley, son los dictámenes de congruencia a los

que se sujeta la aprobación de los programas municipales de desarrollo urbano, sin la

cual, los programas municipales carecerá de validez.

Reglamentación del suelo en el estado de Hidalgo.

Le corresponde a los Municipios formular, aprobar y administrar la zonificación de su

territorio, la cual deberá establecerse en sus programas de desarrollo urbano, para lo

cual, establecerán:

I. Las áreas que integran y delimitan el asentamiento humano;

II. Los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas;

III. Los usos y destinos permitidos y prohibidos;

IV. Las normas aplicables a los usos y destinos condicionados;

V. La compatibilidad entre los usos y destinos permitidos;

VI. Las densidades de población y de construcción;

VII. Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de

inmuebles de propiedad pública;

VIII. Las zonas de riesgo, desarrollo controlado y salvaguarda, en áreas e instalaciones

en que se realizan actividades riesgosas y se manejen materiales o residuos

peligrosos, así como aquellas que se requiera establecer por causas asociadas a

la vulnerabilidad frente al cambio climático, causas naturales o factores socio-

organizativos para atender contingencias urbanas o ambientales:

IX. Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento;

X. Las reservas para la expansión de los asentamientos humanos; y

XI. Los demás criterios que resulten aplicables conforme a las disposiciones jurídicas

vigentes.



118

En el suelo no urbanizable estará prohibido dotar de obras y servicios de infraestructura

o equipamiento, así como fraccionar, subdividir, re-lotificar, fusionar y ejecutar cualquier

clase de construcciones con fines de desarrollo urbano.

Cuando los programas determinen zonas de suelo urbanizable programado, la Ley de

Desarrollo Urbano del estado estable que, las acciones urbanas sobre los polígonos

respectivos deberán llevarse a cabo tanto por las Autoridades como por los propietarios

y poseedores del suelo, en las condiciones de tiempo, modo y lugar que señale el

programa respectivo.

Para la ejecución de las acciones urbanas, los propietarios y poseedores de suelo, en

coordinación con las Autoridades competentes, podrán acordar el establecimiento y

operación de polígonos de actuación.

Ante la omisión u oposición a la ejecución de las acciones urbanas en zonas de suelo

urbanizable programado por parte de sus propietarios o poseedores, procederá la

expropiación por parte del Ejecutivo del Estado.

Otro elemento que quisiéramos destacar, es la obligatoriedad que establece la Ley

establece para que los programas de ordenamiento establezcan las reglas necesarias

para constituir, ampliar y delimitar las tierras para el asentamiento humano en ejidos,

comunidades y su reserva de crecimiento, para enajenar derechos parcelarios o asumir

el dominio pleno de tierras sujetas al régimen agrario, así como regularizar la tenencia

de predios en los que se hayan constituido asentamientos humanos irregulares.

En los predios donde el uso o construcción existente no corresponda al señalado en los

programas, el propietario o poseedor sólo podrá realizar obras de reparación,

mantenimiento y deberán tomar las medidas pertinentes para prevenir cualquier



119

contingencia. Cualquier ampliación o cambio de uso deberá ajustarse al programa de

desarrollo urbano y ordenamiento territorial vigente.

4.4. Morelos La Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos del Estado del Estado de

Morelos (LOTAH) tiene por objetivo impulsar las normas jurídicas en materia de desarrollo

urbano, para adecuarlas a las nuevas exigencias de los planes y programas de

gobierno, modernizando la legislación en materia de ordenamiento territorial, y

desarrollo urbano sustentable de los centros de población, contemplando principios

fundamentales congruentes con la visión del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan

Estatal de Desarrollo en materia política, económica, social ética y humana de los

asentamientos humanos y la vivienda en el Estado de Morelos.

El Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable, así como el respeto al Medio

Ambiente, son pilares de la política de desarrollo del estado, por lo que cualquier

fraccionamiento, condominio o conjunto urbano deberá presentar obligatoriamente el

Dictamen de Impacto Ambiental correspondiente.

La LOTAH establece la constitución del Consejo Estatal de Ordenamiento Territorial, el

cual es un órgano institucional con participación de la sociedad organizada, cuya

función principal es la de coadyuvar al cumplimiento de los Programas de Desarrollo

Urbano Sustentable aprobados por las autoridades competentes.

El Consejo Estatal de Ordenamiento Territorial, tendrá las siguientes atribuciones:



120

I. Asesorar a las autoridades competentes en el proceso de planeación del

ordenamiento territorial y desarrollo urbano sustentable de los centros de

población de acuerdo con los fines de esta Ley;

II. Opinar en la elaboración y cumplimiento del Programa Estatal de Ordenamiento

Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable;

III. Sugerir mecanismos para ordenar y regular las Zonas Conurbadas y Zonas

Metropolitanas tanto Intermunicipales como Interestatales;

IV. Ser el conducto para dar a conocer las propuestas y observaciones que haga la

comunidad organizada respecto del ordenamiento territorial y el desarrollo

urbano sustentable de los centros de población;

V. Opinar en aquellos asuntos que se presenten a su consideración; y

VI. Sugerir la formulación de programas de desarrollo urbano sustentable que

respondan a las necesidades de la comunidad.

Al ser un organismo de consulta las recomendaciones del Consejo Estatal de

Ordenamiento Territorial no son de carácter vinculantes para las autoridades estatales y

municipales, por lo que se sugiere proponer a la Legislatura local, fortalecer la estructura

del Consejo, y tal y como lo hace la legislación de Hidalgo, dotarle de personalidad

jurídica como organismo descentralizado.

El ordenamiento y regulación de las Zonas Conurbadas y Zonas Metropolitanas tanto

Intermunicipales como Interestatales, se efectuará con la participación coordinada del

Gobierno del Estado y de los Municipios involucrados; y en su caso, con el Gobierno

Federal y otras Entidades Federativas.

Cuando dos o más centros de población, situados en dos o más municipios, formen o

tiendan a formar una continuidad física, demográfica o funcional, el Gobierno del

Estado y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y



121

regularán de manera conjunta y coordinada el fenómeno de conurbación de

referencia.

Para la atención de los problemas de conurbación la legislación del estado de Morelos,

establece la creación de la Comisión de Conurbación, formando parte de los

organismos públicos con funciones de carácter técnico, cuyo objetivo principal es la

prestar servicios profesionales, captar información, realizar investigaciones y oír la

opinión de los distintos grupos sociales de los centros de población respectivos, a través

de sus organismos legalmente constituidos.

I. Las Facultades que confiere la Ley a esta Comisión de Conurbación, son:

II. Formular, aprobar, coordinar su ejecución y evaluar el Programa de Ordenación

de la Zona Conurbada Intermunicipal;

III. Promover, coordinar y gestionar ante las autoridades federales, estatales y

municipales correspondientes, en el ámbito de su jurisdicción y competencia, el

cumplimiento y ejecución del programa de ordenación de la zona conurbada

intermunicipal; y

IV. Las demás que le otorguen otras Leyes y Reglamentos en la materia.

Reglamentación del suelo en el estado de Morelos.

Para efectos de ordenar, regular y planear el desarrollo urbano sustentable de los

centros de población, su integración y delimitación comprenderá:

I. El área urbana: Actualmente ocupada por la infraestructura, equipamientos,

construcciones o instalaciones de un centro de población; o que se determine

para la fundación del mismo;



122

II. Las áreas aptas para el desarrollo urbano sustentable: Aquellas que, por sus

características y aptitudes urbanas y naturales, por su infraestructura,

equipamiento y servicios, se determine conveniente incorporarlas a la expansión

futura del centro de población, y

III. El área de preservación ecológica: Aquella constituida por los elementos

naturales que comprenden los condicionantes ecológicos del centro de

población.

Les corresponde a los municipios aprobar y administrar la zonificación primaria y

secundaria que se establecerá en los programas de desarrollo urbano sustentable de su

competencia, determinando:

I. Zonificación Primaria:

• Las áreas urbanizadas (área urbana);

• Las áreas urbanizables a corto, mediano y largo plazo (áreas aptas para el

desarrollo urbano sustentable);

• Las áreas no urbanizables (de conservación y preservación ecológica).

II. Zonificación secundaria:

• Usos y destinos del suelo;

• Estructura urbana;

• Estructura vial;

• Matriz de compatibilidad de usos y destinos del suelo;

• Normas técnicas sobre densidades de población permisibles y coeficientes sobre

intensidad, utilización de uso del suelo, absorción de agua y área verde;

• Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de

inmuebles de propiedad pública;



123

• Las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en áreas e

instalaciones en que se realizan actividades riesgosas y se manejen materiales o

residuos peligrosos, de conformidad con la legislación aplicable.

• Giros básicos que no requieren de Licencia de Uso de Suelo.

III. Los aprovechamientos predominantes de las distintas zonas de los centros de

población.

IV. Los usos o destinos que por su importancia, impacto o dimensiones requieren de

un tratamiento especial;

V. Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de

población.



124

4.5. Puebla

La Ley de Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Puebla contempla reconoce los

siguientes instrumentos de planeación desarrollo sustentable del territorio del estado a:

a. Programa Estatal de Desarrollo Sustentable.

b. Programa Estatal del Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos

c. Programas Regionales de Desarrollo Urbano Sustentable.

d. Programas Metropolitanos.

e. Programas Sub regionales de Desarrollo Urbano Sustentable

f. Programas Sectoriales de Desarrollo Urbano Sustentable

g. Programas Municipales de Desarrollo Urbano Sustentable

h. Programas de Zonas Conurbadas

i. Programas de Desarrollo Urbano Sustentable en los Centros de Población

j. Programas Parciales de Desarrollo Urbano Sustentable

Programa Estatal de Desarrollo Urbano Sustentable. Es el instrumento rector en materia

de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano Sustentable en el Estado, en el cual se

establecen las políticas, lineamientos y compromisos del Ejecutivo Estatal para el

Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y la regulación de los centros

de población; instrumento que permite imprimir unidad y congruencia con el Programa

Nacional de Desarrollo Urbano Sustentable, así como con los Programas Estatales,

Municipales y Regionales relacionados con la materia.

El Programa Estatal de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos, tiene

como propósito contribuir al desarrollo equilibrado de las regiones y la organización

física y temporal del espacio territorial, a través de la inducción de las actividades

económicas y sociales en la mejor ubicación, con relación al aprovechamiento racional



125

de los recursos naturales, delimitando los fines y usos del suelo, de acuerdo a su

vocación ecológica y a la demanda existente.

Los Programas Regionales de Desarrollo Urbano Sustentable compatibilizarán las

acciones, obras y servicios que, en materia de Desarrollo Urbano, deban realizarse en

zonas o regiones del territorio del Estado o que abarquen las de otras entidades

federativas, en aquellos asuntos de interés común, en los términos de los convenios que

para tal efecto se celebren.

Los Programas Metropolitanos, tienen como propósito establecer un sistema integral

urbano y ambiental intermunicipal, en el cual la estructura vial, los usos del suelo y las

zonas concentradoras de servicios, estarán previstos para cada uno de los centros de

población y zonas que conformen el sistema, en relación a la población, a fin de

optimizar la inversión pública y elevar al máximo el nivel de cobertura y calidad de vida

de sus habitantes.

El sistema de planeación del gobierno del estado de Puebla, integra una serie de

elementos de coordinación que, de no articularse de manera adecuada, podrían

confundir las competencias entre las autoridades y generar problemas de

instrumentación, sin embargo, el considerar la visión de desarrollo sustentable como

principio rector de la conducción de la política de ordenamiento urbano, permitirá

sentar las bases de la construcción de un ordenamiento territorial que no ponga en

riesgo la protección del capital natural.

Es la única entidad de la CAMe que contempla en su marco normativo la elaboración

de Programas Regionales de Desarrollo, abarcando zonas o espacios territoriales que

competen a la jurisdicción territorial de otras entidades, para lo cual se celebrarán

convenios de coordinación con los gobiernos Federal, Estatales y Municipales, con el



126

objeto de programar inversiones, establecer políticas de desarrollo urbano que tiendan

a corregir los desequilibrios regionales de asentamientos humanos no controlados.

La atención de los problemas derivados del fenómeno de conurbación, ser realiza por

medio de los Programas de Zonas Conurbadas, los cuales tienen como finalidad

compatibilizar los objetivos y políticas de los Programas Estatal y Municipales de

Desarrollo Urbano Sustentable, para ordenar y regular los asentamientos humanos

ubicados en uno o más centros de población de dos o más Municipios del Estado, a

través de acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento de interés común en

la zona conurbada.

La Ley de Desarrollo del estado de Puebla, también establece la vinculación de los

Programas Sectoriales que se refieren a las líneas de acción específicas en materia de

transporte, vialidad, equipamiento, espacios públicos o infraestructura urbana, y etc., los

que deberán ser congruentes con el programa de Desarrollo Urbano Sustentable del

Estado.

La zonificación primaria de los usos de suelo, les compete directamente a los municipios,

los cuales deberán elaborar programas municipales de desarrollo sustentable,

incorporando previsiones para establecer áreas de valor ambiental, histórico, cultura,

arquitectónico y artístico.

Todos los Programas de Desarrollo Urbano Sustentable serán sometidos a un proceso de

evaluación y de revisión periódica; al efecto la Secretaría de Desarrollo Rural,

Sustentabilidad y Ordenamiento Territorial, deberá integrar un sistema de evaluación

relativo a los Asentamientos Humanos y el Desarrollo Urbano, que permita establecer la

situación de su problemática y perspectivas, así como determinar la eficacia de las

políticas y acciones realizadas para la consecución de los objetivos establecidos en los

Programas de Desarrollo Urbano Sustentable, Estatales, Regionales y Municipales.



127

Dentro de las dependencias y autoridades facultades en la materia, la Ley otorga estas

atribuciones al Congreso del Estado, al Ejecutivo Estatal, La Secretaría de Desarrollo

Urbano, Ecología y Obras Públicas, a los Ayuntamientos, a los Presidentes Municipales y

al Registro Público de la Propiedad y Comercio del Estado.

Algo de resaltar, es que la Ley reconoce a los órganos auxiliares de coordinación,

consiviendolos como instancias permanentes de análisis y opinión técnico-jurídico

obligada de los gobiernos Estatal y Municipal, respectivamente, en materia de

Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano

Sustentable de los centros de población.

Dentro de este tipo de órganos se encuentran:

I. El Consejo Estatal de Desarrollo Urbano Sustentable;

II. El Instituto del Patrimonio Artístico, Antropológico, Histórico y Arquitectónico del

Estado de Puebla;

III. El Instituto de Catastro del Estado;

IV. Los Consejos Municipales de Desarrollo Urbano Sustentable,

V. Los Sistemas Estatal y Municipal de Protección Civil;

VI. La Comisión Interinstitucional;

VII. Las Comisiones de Zona Conurbada o Metropolitana que se constituyan.



128

Reglamentación del suelo en el estado de Puebla.

Son normas básicas para el ordenamiento de los Asentamientos Humanos del estado de

Puebla, las siguientes:

I. Sobre las áreas susceptibles de desarrollo:

a) Se orientara la expansión de los centros de población hacia las áreas

especificadas en las zonas de los Programas de Desarrollo Urbano Sustentable

Municipales y los Programas de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos

Humanos que comparativamente requieran una menor inversión por concepto

de apertura de vías públicas, de acceso y dotación de obras de infraestructura

hidráulica, drenaje sanitario y pluvial y demás correspondientes, fomentando la

preservación, protección y cuidado de los ecosistemas;

b) Se evitará el crecimiento de los centros de población hacia las áreas que deben

ser preservadas, mejoradas o protegidas; por ser prioritario el aprovechamiento

de sus recursos agrícolas, forestales, pecuarios u otros, así como por contener

bellezas naturales o elementos que forman parte del medio natural; y

c) Se dejarán al margen de los Programas de Desarrollo Urbano, los terrenos

considerados como protegidos, restringidos y de riesgo. Su utilización se sujetará,

en todo caso, a las normas que al efecto determinen esta Ley y su reglamento.

II. Se propiciará que el aprovechamiento del suelo en colonias y predios, facilite a la

población el acceso a los servicios, mantenga en forma constante la actividad urbana

y contribuya a una mayor seguridad para los habitantes.



129

III. La ubicación del equipamiento y servicios básicos:

a) Los sitios públicos como plazas cívicas, jardines y espacios similares, se ubicarán

en zonas centrales de cada uno de los barrios o colonias de la población y a su

alrededor se situarán edificios destinados a fines que contribuyan a la

concordancia con el carácter de tales espacios, que eleven la imagen del

entorno;

b) Los edificios de establecimientos dedicados a la educación, se ubicarán en las

zonas indicadas para tal fin dentro de los Programas de Desarrollo Urbano

Sustentable, procurando la mayor protección peatonal para el acceso y

desalojo;

c) Los hospitales y demás edificios dedicados a la atención de la salud, se ubicarán

en las zonas indicadas para tal fin dentro de los Programas de Desarrollo Urbano

Sustentable, de acuerdo a la normatividad aplicable en la materia, procurando

la mayor protección peatonal para el acceso y desalojo; y

d) En las colonias o barrios y los nuevos desarrollos urbanos de los centros de

población, se deberán contemplar los servicios de comercio, educación, salud,

equipamiento y otros que fueren necesarios para la atención de las necesidades

básicas de sus habitantes.

IV. En cuanto a la localización de industrias:

a) Los parques o zonas industriales deben ubicarse en las zonas señaladas en los

Programas de Desarrollo Urbano Sustentable. Sus terrenos deben tener fácil

acceso por vialidades primarias, carreteras regionales u otras vías de

comunicación y la posibilidad de dotación de energía eléctrica, agua potable y

drenaje, previo estudio de mecánica de suelos que garantice la seguridad

estructural y estabilidad. Asimismo, la preservación del medio ambiente estará



130

regida por la Ley para la Protección del Ambiente Natural y el Desarrollo

Sustentable del Estado de Puebla;

b) Las industrias de alto peligro de contaminación u otros riesgos, deben situarse

fuera de los límites de cualquier centro de población, sin perjuicio de adoptarse

las precauciones y demás medidas que fueren necesarias de acuerdo a las

normas que emitan las autoridades competentes, procurando la protección del

medio ambiente; y

c) Las industrias que se permitirá establecer dentro o próximas a zonas

habitacionales, serán señaladas en la respectiva reglamentación, de acuerdo a

las normas técnicas ambientales pertinentes, considerando la opinión de la

Secretaría de Desarrollo Económico en cuanto a giros industriales y tamaño de

las mismas.

V. En materia de protección del entorno ambiental:

a) Se protegerá y en su caso se aprovecharán de manera sustentable los recursos

naturales con que cuenta el territorio del Estado, para el caso de los árboles, con

criterio dasonómico urbano; para el agua y el suelo con un adecuado programa

de explotación racional de los recursos naturales y para el aire, el control de la

contaminación atmosférica provocada por fuentes fijas y móviles.

b) En el aprovechamiento de los predios, se procurará mantener la conformación

natural del terreno, los cauces de escurrimientos superficiales, la vegetación y el

arbolado existente. Cuando se requiera hacer movimientos de niveles o cambiar

los cauces del agua, se hará obligatoria la autorización de acuerdo a la

reglamentación de las dependencias correspondientes;

c) La forestación de los espacios abiertos públicos o privados, se llevará a cabo o se

complementará con especies propias del entorno u otras afines, para así mejorar

el medio ambiente y aspecto de calles, plazas, zonas de edificios, y



131

d) Se contemplarán en los planes de centros de población las áreas aptas para el

funcionamiento de los sistemas de abastecimiento, tratamiento y disposición final

de residuos sólidos, al igual que las que fueren necesarias para los materiales

residuales producto de la construcción; el tratamiento de las aguas residuales, sin

perjuicio de las autorizaciones que al respecto emitan las autoridades

competentes.



132

4.6. Tlaxcala

La Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala en su artículo 10, señala

que los planes de desarrollo estatal como los municipales, se orientarán para lograr el

equilibrio socioeconómico de las comunidades.

La Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala establece como objeto, el

definir las bases para regular y controlar la planeación y administración del

ordenamiento territorial, de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano en el

Estado de Tlaxcala, en términos de lo dispuesto en los artículos 27 párrafo tercero, 73 y

115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Asimismo, señala que el ordenamiento territorial comprende las políticas, estrategias y

acciones del desarrollo integral del territorio, de los asentamientos humanos y del

desarrollo urbano del Estado de Tlaxcala.

Respecto a las dependencias y autoridades encargadas del tema en la materia, la Ley

de la entidad confiere atribuciones a:

• El titular del Poder Ejecutivo;

• La Secretaría;

• El Honorable Congreso del Estado;

• Las autoridades municipales, conforme a las atribuciones a que esta ley se

refiere; V. Las comisiones de conurbación intermunicipales,

• Las comisiones de conurbación interestatal, en los términos de la ley General de

Asentamientos Humanos, esta ley y demás disposiciones legales aplicables.

La legislación de Tlaxcala reconoce el fenómeno de conurbación tanto al interior de la

entidad federativa (varios municipios), como a su exterior (otras entidades), situación



133

que no es reconocida por la mayoría de las entidades que conforman la región CAMe.

Sin embargo, lo que llama la atención es que en el Estado de Tlaxcala además de

reconocer dos tipos de conurbación, también reconoce dos tipos de comisiones de

conurbación, una de carácter interna que son las comisiones de conurbación

intermunicipal y otra externa que se refiere a la conurbación interestatal, situación que

claramente fue integrada en la legislación, para atender el impacto que ha tenido el

crecimiento de la zona conurbada de Puebla – San Martín – Tlaxcala.

La Ley contempla la creación del Consejo Estatal de Desarrollo Urbano y Vivienda,

como un órgano asesor y de consulta con carácter honorífico, constituido para el

cumplimiento de los objetivos y metas de los programas de desarrollo estatal.

La Comisión Estatal de Desarrollo Urbano y Vivienda, se encuentra integrada por:

I. Un presidente, que será el titular del Poder Ejecutivo o la persona que éste

designe;

II. Un Secretario Técnico. Que será el Secretario de Obras Públicas, Desarrollo

urbano y Vivienda del Estado;

III. Vocales. Los necesarios de acuerdo a la materia, y que podrá ser un

representante de cada cámara, colegio, asociación y organización, de

instituciones académicas y de investigación en el Estado y del sector social y

privado,

IV. Los representantes municipales, cuando se traten asuntos de su competencia.

Así mismo, la Ley contempla el establecimiento de Comités Municipales en cada

ayuntamiento, constituyéndose en órganos de asesoría y consulta de carácter

honorífico en materia de desarrollo municipal.



134

La participación intersectorial y el involucramiento de la sociedad civil se encuentra

garantizada con la conformación de las Comisiones estatales y municipales, sin

embargo, sus decisiones son de carácter consultivas y por consiguiente no existe

obligación por parte de las autoridades de planeación urbana y territorial a efectuar

consultas específicas para asuntos de relevancia, tales como la elaboración de los

programas y planes de desarrollo, evaluación y diagnósticos de potencialidades de uso

de suelo etc.

La obligación de consultar a este tipo de organismos se encuentra regulada con mayor

precisión en la normatividad del estado de Puebla, por lo que sugerimos homologar al

interior de todas las entidades CAMe dicho principio, modificando su legislación

correspondiente.

Por lo que respecta a los instrumentos de planeación urbana, la legislación de Tlaxcala

considera dos modalidades de programas: Programas Básicos y Programas Derivados.

Programas Básicos considerados por la Ley:

a) El Programa Estatal de Ordenamiento Territorial;

b) El Programa Estatal de Desarrollo Urbano y Vivienda;

c) Programas de ordenación de zonas conurbadas interestatales e intermunicipales;

d) Programas municipales de desarrollo urbano; y

e) Programas directores urbanos de centros de población.

Los Programas derivados son aquellos que se desprenden de los básicos o generales y

tienen por finalidad regular un área o sector de desarrollo urbano en específico, siendo

estos:

a) Programas regionales;



135

b) Programas subregionales;

c) Programas sectoriales,

d) Programas parciales.

Al igual que la totalidad de las entidades CAMe, la legislación de Tlaxcala señala que

los programas de desarrollo urbano contendrán las disposiciones tendientes al

ordenamiento ecológico de los asentamientos humanos, con el objeto de mantener,

mejorar o restaurar el equilibrio de los elementos naturales y asegurar el mejoramiento

en la calidad de vida de la población. Sin embargo, no existe dentro del marco

regulatorio vigente una prelación o preferencia para construir un ordenamiento urbano

considerando como base la vocación natural del territorio, por lo que tal pareciera que

el crecimiento y desarrollo de las ciudades se encuentra por arriba de la protección del

capital natural.

En el ámbito municipal, se les faculta a los Ayuntamientos para establecer zonas de

conservación o protección ecológica, considerando aquello espacios que:

1. Por sus características y aptitud natural, como bosques, praderas, mantos

acuíferos y otros elementos, sean condicionantes del equilibrio ecológico;

2. Dedicados en forma habitual y adecuada a las actividades agropecuarias,

forestales o mineras;

3. Sean áreas abiertas, los promontorios, los cerros, las colinas y elevaciones o

depresiones orográficas que constituyen elementos naturales para la

preservación ecológica;

4. Se consideren áreas cuyo uso pueda afectar el paisaje y la imagen urbana;

5. Zonas que se hayan visto deterioradas por fenómenos naturales o por

explotación o aprovechamiento de cualquier género, que representen peligros

permanentes o accidentales para los asentamientos humanos, quedarán

restringidas al uso urbano y así se establecerá en los programas de desarrollo



136

urbano; sólo se autorizarán aquellas construcciones y obras que aseguren los

servicios de bienestar social de carácter colectivo y de uso común, estas áreas se

consideran reservas territoriales de uso restringido, y

6. Sean destinados como tales por otros ordenamientos.

Reglamentación del suelo en el estado de Tlaxcala.

La Zonificación corresponderá a las autoridades municipales, de acuerdo a lo que se

establezca en los programas de desarrollo urbano respectivos, determinando: 40

I. Zonificación Primaria:

a. Las áreas urbanizadas (área urbana);

b. Las áreas urbanizables (área de reserva); y

c. Las áreas no urbanizables (de conservación y preservación ecológica).

II. Zonificación secundaría:

a. Usos y destinos del suelo;

b. Estructura urbana;

c. Estructura vial;

d. Matriz de compatibilidad de usos y destinos del suelo;

e. Normas técnicas sobre densidades de población permisibles y coeficientes

sobre intensidad de uso del suelo;

f. Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de

restricción de inmuebles de propiedad pública, e

40 Artículo 71, de la Ley de Ordenamiento Territorial para el Estado de Tlaxcala.



137

g. Las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en

áreas e instalaciones en que se realizan actividades riesgosas y se manejen

materiales o residuos peligrosos, de conformidad con la legislación

aplicable.

III. Los aprovechamientos predominantes de las distintas zonas de los centros de

población;

IV. Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados;

V. Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de

población, y

VI. Las reservas para la expansión de los centros de población.

Para efectos de ordenar, regular y planear el desarrollo urbano de los centros de

población, su delimitación comprenderá:

I. El área urbana: Actualmente ocupada por la infraestructura, equipamientos,

construcciones o instalaciones de un centro de población; o que se determine

para la fundación del mismo;

II. El área de reserva: Aquella que, por sus características y aptitudes urbanas y

naturales, por su infraestructura, equipamiento y servicios, se determine

conveniente incorporarla a la expansión futura del centro de población, y

III. El área de preservación ecológica: Aquella constituida por los elementos

naturales que comprenden los condicionantes ecológicos del centro de

población.

Será necesaria la obtención de la Licencia de Uso del Suelo cuando se trate de las

acciones urbanas siguientes:



138

I. Para la construcción de obras de cabeza o de redes de infraestructura primaria;

II. Cuyo uso o destino este ́ condicionado por un programa de desarrollo urbano

legalmente aprobado, y

III. Cuando se trate de proyectos referentes a fraccionamientos, condominios y

conjuntos urbanos de cualquier naturaleza.

En la licencia de uso de suelo, que tendrá vigencia máxima de seis meses, se

establecerán las condiciones o requisitos particulares que tendrán que cumplirse para el

ejercicio de los derechos a que se refiera la licencia. Dichas condiciones o requisitos

serán determinados por los reglamentos respectivos y deberán referirse indistintamente

a los aspectos de vialidad, transporte, equipamiento urbano, infraestructura, diseño

urbano, uso y servicios. Así mismo se podrán expedir constancias de uso de suelo

cuando a solicitud del interesado se requiera solamente acreditar el uso de suelo

autorizado en los programas de desarrollo urbano respectivos.

Las autoridades municipales correspondientes, supervisarán la ejecución de los

proyectos y vigilarán en todo momento que las obras y actividades complementarias

estén de acuerdo con lo establecido en los programas de desarrollo urbano.

Las autoridades en el ámbito de su competencia solicitarán el dictamen de Impacto

Urbano expedido por la Secretaría y de Impacto Ambiental expedido por la

Coordinación General de Ecología, cuando los proyectos de desarrollo urbano generen

un impacto significativo en el medio ambiente o en la estructura urbana del centro de

población, de la región o zona conurbada.

El dictamen de impacto urbano señalará, en su caso, la necesidad de formular un

Programa Parcial de Desarrollo Urbano, el cual será formulado por la autoridad

municipal, o cuando ésta lo autorice, por el solicitante bajo su supervisión.



139

4.7. Recomendaciones

Con el objetivo de alinear las políticas de desarrollo urbano en la región CAMe

efectuamos las siguientes recomendaciones:

1. Evitar la ambigüedad de las definiciones legales sobre las “zonas

metropolitanas”, unificando una sola definición en los marcos normativos

de las entidades. En la actualidad se cuenta con cinco definiciones

distintas y una entidad que no las considera (Tlaxcala).

Recomendamos actualizar la definición siguiendo la iniciativa de la Ley

General de Asentamiento Urbanos y Ordenamiento Territorial,

definiéndolas como:

“Centros de Población o conurbaciones que, por su complejidad,

interacciones, relevancia social y económica, conforman una unidad

territorial de influencia dominante y revisten importancia estratégica para

el desarrollo nacional.”

2. Considerar el concepto de megalópolis en todos los ordenamientos de la

región, definiéndola, como: “El sistema de zonas metropolitanas y centros

de población y sus áreas de influencia, vinculados de manera estricta

geográfica y funcionalmente. El umbral mínimo de población de una

Megalópolis es de 10 millones de habitantes.”

Trabajar con las legislaturas correspondientes, con el objeto de actualizar

las legislaciones de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, en el

sentido de darles atribuciones de carácter vinculante a las Comisiones de

Zonas Metropolitanas, incluyendo la creación de Comisiones Interestatales.



140

3. Las Comisiones deberán integrarse como organismos de consulta

obligatoria para la validación de los Programas de desarrollo urbano

municipal, además de conocer de las modificaciones de uso de suelo que

pretendan realizarse en la su zona de influencia.

Dentro de su conformación las Comisiones deberán integrar la

participación con voz y voto de la sociedad civil organizada y de

representantes del sector académico.

4. Los proyectos de desarrollo inmobiliario e industrial dentro de las zonas de

competencia de las Comisiones, deberán de acreditar de manera

obligatoria la evaluación de impacto regional y la validación de

congruencia de ordenamiento territorial en zonas conurbadas.

5. Dado el dinamismo de las zonas metropolitanas, el ordenamiento

ecológico del territorio deberá ser la base bajo la cual se construyen los

programas de desarrollo estatal y municipal, estableciendo periodos de 4

años para su revisión.



141

V. Marco Institucional de la Planeación Urbana

5.1. Organismos de carácter interestatal en materia de planeación territorial, en la región CAMe. (Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos).

No obstante, de que la mayoría de las legislaciones en materia de Desarrollo Urbano y

Asentamientos Humanos de los estados que forman parte de la CAMe, regulan los

fenómenos de conurbación interestatal, así como la posibilidad de instalar Comisiones

Metropolitanas de Ordenamiento o Asentamientos Humanos de carácter interestatal,

en la actualidad únicamente se cuenta con dos zonas metropolitanas formadas por dos

o más entidades; la Zona Metropolitana del Valle de México, integrada por 16

delegaciones políticas de la Ciudad de México, 59 municipios del Estado de México y 1

municipio del estado de Hidalgo (Tizayuca); y la Zona Metropolitana de Puebla –

Tlaxcala, integrada por 18 municipios de Puebla y 20 municipios de Tlaxcala. Sin

embargo, sólo la Zona Metropolitana del Valle de México cuenta con una Comisión

creada para atender materias de planeación territorial y desarrollo urbano, la Comisión

Metropolitana de Asentamientos Humanos (COMETAH).

Luego de la primera elección democrática del Jefe de Gobierno del Distrito Federal, en

1997, la coordinación metropolitana tuvo un importante desarrollo. En 1998 se formó la

Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana (CECM), presidida, conjunta y

rotativamente, por el Gobernador del Estado de México y el Jefe de Gobierno del DF.

Incluía a los funcionarios titulares de las dependencias de los tres gobiernos

correspondientes a las materias propias de las comisiones sectoriales. En 2000, se

integraron a la CECM los titulares de las 16 delegaciones del DF, y los presidentes

municipales de 28 municipios reconocidos como parte de la Zona Metropolitana, y se

sugirió la ampliación de este número hasta integrar a todos los municipios que

realmente están conurbados, incluyendo al del Estado de Hidalgo.



142

Entre 1997 y 2000, la CECM y las comisiones sectoriales41 tuvieron una actividad

sostenida, incluyendo la COMETAH, la cual fue creada en 1995, con el objetivo de

planear y ejecutar acciones relacionadas con los asentamientos humanos en la Zona

Metropolitana del Valle de México, dando lugar a una más intensa relación entre las

partes, que la observada en el pasado. Sin embargo, estos avances se vieron limitados

por la complejidad de los problemas abordados, la falta de carácter obligatorio de los

acuerdos, y la escasez de recursos financieros.

A finales del mes de octubre de 2005, se firma el convenio de reinstalación de la

Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, reiterando la necesidad de trabajar

los temas de desarrollo metropolitano y dar alternativas de solución a los problemas que

enfrenta el Distrito Federal y la Zona Metropolitana del Valle de México.

Conforme al convenio de creación, las atribuciones de la COMETAH son:

I. Coordinar la adopción de criterios homogéneos para atender la problemática

que en la materia del desarrollo urbano y la vivienda presentan el Estado de

México y el Distrito Federal, en la Zona Metropolitana.

II. Opinar y formular propuestas sobre los planes y programas de desarrollo urbano y

vivienda aplicables en la Zona Metropolitana.

III. Plantear estrategias de control al crecimiento urbano, así como para la

adecuada localización de los asentamientos humanos en los territorios del Estado

de México y el Distrito Federal.

IV. Proponer reformas y adiciones a las legislaciones urbanas de las entidades que

participan en este Convenio.

41 Comisiones Sectoriales: Comisión Metropolitana de Transporte y Vialidad (creada el 27-07-94); Comisión de Agua y Drenaje del Área Metropolitana (creada el 27-07-94); Comisión Metropolitana de Seguridad Pública y Procuración de Justicia (creada el 27-07-94); Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos (creada el 23-07-95); Comisión Ambiental Metropolitana (creada el 13-09-96); Comisión Metropolitana de Protección Civil (creada el 6-03-20); Comisión Metropolitana de Desechos Sólidos (por aprobación).



143

V. Proponer mecanismos técnicos, administrativos y financieros que coadyuven a la

regulación urbana, al fomento y protección de las áreas de conservación

ecológica y, en su caso, el aprovechamiento en actividades productivas de las

áreas no urbanizables de la Zona Metropolitana.

VI. Establecer mecanismos de coordinación entre los sectores público, privado y

social, para la instrumentación de programas y acciones en materia de desarrollo

urbano y vivienda.

VII. Sugerir la adopción de mecanismos que propicien el desarrollo ordenado de la

infraestructura y el equipamiento urbano de la Zona Metropolitana.

VIII. Coordinar sus actividades con las que realicen las demás Comisiones

Metropolitanas existentes.

En 1998 se adoptó el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de

México, (POZMVM) realizado por la última regencia del DF, el gobierno del Estado de

México y la Secretaría Federal de Desarrollo Social. Un año después, se ratificó su

vigencia. Sin embargo, ni la Ley de Desarrollo Urbano (1996 y 1999), ni la Ley de

Planeación del Desarrollo (2000) del Distrito Federal incluyeron este instrumento de

Planeación Metropolitana en sus ordenamientos, quedando como su único sustento

jurídico la Ley General de Asentamientos Humanos (1993-1894). Las dificultades para la

aplicación coherente y coordinada del POZMVM fueron notorias, por la debilidad e

insuficiencia de los instrumentos de la Planeación, las diferencias de la normatividad

urbana de ambas entidades, y la presencia de intereses económicos y políticos locales

no coincidentes con los objetivos comunes y concertados del desarrollo urbano.

Un aspecto de suma importancia, que dificulta la acción conjunta en términos de la

Planeación Metropolitana, es la ausencia de acuerdos entre las partes y la Federación,

para aportar los recursos financieros para la realización de inversiones en infraestructura

de alcance metropolitano –obra hidráulica, metro, vialidades, etc.– que se puso en

evidencia en la construcción de la Línea B del metro que une al D.F. y los municipios



144

conurbados. Una razón parcial de este hecho radica en la desigualdad de los recursos

disponibles en el D.F. y el Estado de México, con desventaja para este último.

Las dificultades de operación de la CECM y sus comisiones sectoriales se acentuaron a

partir del 2001, por las coyunturas políticas, la heterogeneidad ideológica de los partidos

gobernantes en la federación y las dos entidades, y por las disparidades de opinión

entre ellos, sobre los megaproyectos del nuevo aeropuerto metropolitano en Texcoco y

el segundo piso en Periférico y Viaducto.

Sin embargo, la composición de la CECM, propuesta en el 2000, y sus funciones,

prefiguran una solución de fondo: la creación de un gobierno metropolitano para la

ZMVM, en su rama ejecutiva. Habrá que resolver el soporte constitucional y legal; la

operatividad de la representación, para evitar el tamaño excesivo y hacerla eficaz; la

obligatoriedad de las decisiones; y el sustento en un cuerpo legal específico para la

ZMVM, emanado de un órgano legislativo propio, desafortunadamente, dicha

propuesta no fue aceptada en el seno del poder legislativo.

Los conflictos entre los gobiernos, que comparten la gestión de la ZMVM, fueron notorios

en diversos grandes proyectos de prestigio: el aeropuerto internacional metropolitano

en Texcoco, proyectado por los gobiernos Federal y del Estado de México, rechazado

por el GDF y cancelado por la lucha de los campesinos de la zona; los segundos pisos y

otras grandes obras en vialidades metropolitanas, iniciados por el GDF y rechazados por

el del Estado de México, por lo que no tendrán continuidad metropolitana; la ausencia

de acuerdo sobre un programa conjunto de transporte colectivo entre ambos

gobiernos –metro y trenes suburbanos–, la disputa entre ambos gobiernos por el abasto

de agua potable al DF, entre otros, son ejemplos de la ausencia de un proyecto

conjunto de desarrollo metropolitano, que pone en riesgo su futuro. En el año 2016 de

recrudeció nuevamente el conflicto por el cierre del Bordo Poniente y la carencia de un

sitio de disposición final de residuos sólidos en la ahora Ciudad de México.



145

La última actualización del POZMVM fue en el año 2012, lo que ha dejado inadvertido

parte de los problemas actuales de la región, motivo por el cual actualmente se

encuentra en proceso una nueva actualización con información base del 2015, dentro

de la cual se encuentra incorporar 20 municipios más del estado de Hidalgo, por lo que

es momento adecuado para que la Coordinación Ejecutiva de la CAMe, realice las

gestiones correspondientes para solicitar la participación de la CAMe en el diseño y

discusión del POZMVM.

La actualización del Programa tiene como principios fundamentales:

• Modelo policéntrico de ocupación territorial.

• Movilidad eficiente y equitativa.

• Distribución de bienes y servicios urbanos con equidad.

• Gobernabilidad metropolitana.

• Sustentabilidad.

• Economía competitiva e impulso a la economía social.

Los modelos policéntricos de ordenamiento territorial implica la promoción de ciudades

compactas de mediano tamaño a través de aprovechar su potencial de satisfacer la

demanda de trabajo y servicios de sus poblaciones, reduciendo la dependencia del

centro, en nuestro caso de la Ciudad de México.

Dentro de los beneficios de contar con ciudades policéntricas se encuentra:42

• La mejora de las funciones de los centros de ciudades medianas;

42 Modelos de crecimiento urbano. estrategias de planificación y sostenibilidad en Cantabria, Soledad Nogués Linares, Departamento de Geografía, Urbanismo y Ordenación del Territorio, Universidad de Cantabria, España 2016.



146

• El alivio de la polarización;

• Evitar la dispersión urbana;

• El exceso de dependencia del vehículo privado;

• El declive del centro de la ciudad y la polarización social extrema; y

• Proveer a las pequeñas ciudades de una mejor ventaja competitiva.

Es evidente que la megalópolis requiere de una transformación de los procesos de

planeación territorial, el cual permita construir, acordar e implantar, un proyecto

megalopolitano diferente, de largo plazo, integrado y estratégico.

Un gran avance sería la consolidación de un nuevo acuerdo institucional para la ZMVM

y la incorporación de herramientas novedosas de planeación territorial, como las

descritas en los criterios del grupo consultor que se encuentra actualizando su Programa

de Ordenamiento, los cuales recogen, en gran medida las recomendaciones de OCDE.

Consejo para el Desarrollo Metropolitano del Valle de México.

Atendiendo lo dispuesto por las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano, emitidas

por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con fecha 28 de marzo del 2008, la

Presidencia Conjunta de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana (Distrito

Federal y Estado de México), acuerdan el 2 de junio de 2008 43, la creación del Consejo

para el Desarrollo Metropolitano del Valle de México, el cual tiene por objeto atender lo

concerniente a la recepción y revisión de los planes, estudios, evaluaciones, acciones,

programas, proyectos y obras de infraestructura y su equipamiento que se postulen al

Fondo Metropolitano del Valle de México.

43 Los estados beneficiados con el subsidio metropolitano están obligados a constituir un Fideicomiso de Administración e Inversión para disponer de los recursos que la Federación les transfiere, por lo que, a finales del 2006, se constituyó el Fideicomiso para el Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de México.



147

Corresponde al Consejo para el Desarrollo Metropolitano del Valle de México:

1. Apoyar para que los planes, estudios, evaluaciones, acciones, programas,

proyectos y obras de infraestructura y su equipamiento que se postulen al Fondo

Metropolitano del Valle de México se encuentren alineados con el Plan Nacional

de Desarrollo, el Plan de Desarrollo del Estado de México, el Plan de Desarrollo del

Distrito Federal, y los Programas de Desarrollo Regionales, Urbanos y Especiales

que se deriven de los mismos, así como con los planes y programas de Desarrollo

Urbano de los ámbitos estatal, municipal y de las demarcaciones territoriales del

Distrito Federal.

2. Proponer al Comité Técnico del Fideicomiso del Fondo Metropolitano del Valle de

México, criterios generales para asignar prioridad y prelación a los planes,

estudios, evaluaciones, acciones, programas, proyectos y obras de

infraestructura y su equipamiento que se presentarán a la consideración del

Subcomité Técnico de Evaluación de Proyectos del Comité Técnico del

Fideicomiso del Fondo Metropolitano del Valle de México.

3. Auxiliar en la revisión a efecto de que los planes, estudios, evaluaciones,

acciones, programas, proyectos y obras de infraestructura y su equipamiento

cumplan con los requisitos establecidos en las Reglas de Operación del

Fideicomiso del Fondo Metropolitano del Valle de México, y que se encuentran

claramente delimitados y localizados dentro del perímetro urbano de la Zona

Metropolitana del Valle de México, de acuerdo con la correspondiente

Declaratoria de Zona Metropolitana del Valle de México.

4. Proponer otras fuentes de financiamiento, adicionales a los recursos del Fondo

Metropolitano previstos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, para

fortalecer el patrimonio del Fideicomiso.

5. Proponer al Comité Técnico auditorias y evaluaciones externas a los planes,

estudios, evaluaciones, acciones, programas, proyectos y obras de

infraestructura y su equipamiento que se seleccionen.



148

6. Apoyar el funcionamiento del Fideicomiso del Fondo Metropolitano del Valle de

México.

Podría entenderse, que el Consejo para el Desarrollo Metropolitano del Valle de México

es el motor financiero para ejecutar y cumplir los objetivos derivados de la Comisión

Metropolitana de Asentamientos Humanos, sin embargo, hasta el momento no se ha

logrado direccionar sus visiones, un ejemplo de ello es, que la mayor parte de los

recursos, más de 11,000 millones de pesos invertidos hasta el 2010, se destinaron hacia

infraestructura para el uso del automóvil, lo que ha demostrado no solucionar los

problemas de movilidad de las ciudades y por el contrario, han generado mayor

congestión e incremento de la contaminación atmosférica. 44

La misma Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha puesto en duda la eficacia de la

operación del Fideicomiso para el Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto

Ambiental en el Valle de México y por consiguiente del Consejo para el Desarrollo

Metropolitano del Valle de México, al afirmar que:

“El impacto metropolitano de los proyectos realizado con recursos del FM ha sido

limitado al carecerse de una estrategia metropolitana integral, con visión de largo plazo

y participativa”. 45

Sin duda se requiere fortalecer los mecanismos de coordinación efectiva entre las dos

entidades, fortaleciendo la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana y el

Consejo de Desarrollo Metropolitano, con la participación activa de la sociedad civil y

la generación de espacios que permitan generar una visión de largo plazo del

crecimiento de la Zona Metropolitana del Valle de México. 44 Reporte de la Gestión del Fondo Metropolitano, Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo (ITDP), 2012.

45 SHCP (2011) Resumen de la evaluación preliminar del Fondo Metropolitano 2011. México.



149

Consejo para el Desarrollo Metropolitano de la Zona Metropolitana de Puebla-Tlaxcala

(CMZMPT).

De igual forma, como sucedió en la Zona Metropolitana del Valle de México, el 2 de

octubre de 2009, los ejecutivos de los Estados de Puebla y Tlaxcala, acuerdan la

creación del Consejo para el Desarrollo Metropolitano de la Zona Metropolitana de

Puebla-Tlaxcala, como parte de las condicionantes establecidas por las Reglas de

Operación del Fondo Metropolitano publicadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público en el Diario Oficial de la Federación, en sus numerales 23 y 25, que establecen

que las Entidades Federativas en las que se delimita cada Zona Metropolitana que

reciba recursos del Fondo Metropolitano, constituirán un Consejo para el Desarrollo

Metropolitano, conforme a las disposiciones federales y locales aplicables, que será el

órgano colegiado que definirá los objetivos, prioridades, políticas y estrategias para el

desarrollo de cada Zona Metropolitana, a fin de contribuir al eficaz y eficiente

funcionamiento en la aplicación de los recursos del Fondo Metropolitano, para lo cual

se crea un fideicomiso específico.

El CMZMPT tiene por objeto financiar la ejecución de estudios, programas, proyectos,

acciones y obras públicas de infraestructura y su equipamiento, que: a) impulsen la

competitividad económica y las capacidades productivas de las Zonas Metropolitanas;

b) coadyuven a su viabilidad y a mitigar su vulnerabilidad o riesgo por fenómenos

naturales, ambientales y los propiciados por la dinámica demográfica y económica; y

c) incentiven la consolidación urbana y el aprovechamiento óptimo de las ventajas

competitivas de funcionamiento regional, urbano y económico del espacio territorial de

las Zonas Metropolitanas.

Son atribuciones del Consejo, entre otras:

I. Determinar que los planes, estudios, evaluaciones, acciones, programas,



150

proyectos, obras de infraestructura y su equipamiento que se postules a ser

beneficiados con recursos del Fideicomiso, se encuentren alineados con el Plan

Nacional de Desarrollo, así como a los programas de desarrollo regional, urbano

y especiales que se deriven del mismo, así como con los planes y programas de

desarrollo urbano del ámbito estatal y municipal.

II. Establecer los criterios para asignar prioridad y prelación a los planes, estudios,

evaluaciones, acciones, programas, proyectos y obras de infraestructura y su

equipamiento que se presentarán a la consideración del Subcomité técnico de

evaluación de proyectos y del Comité Técnico.

III. Revisar que los planes, estudios, evaluaciones, acciones, programas, proyectos y

obras de infraestructura cumplan con los requisitos establecidos en las Reglas.

IV. Establecer los criterios para determinar el impacto metropolitano que deberán

acreditar los planes, estudios, evaluaciones, acciones, programas, proyectos y

obras de infraestructura y su equipamiento que se postulen para recibir recursos.

Al ser un instrumento que deriva del ejercicio de los recursos del Fondo Metropolitano, el

Consejo para el Desarrollo Metropolitano únicamente atiende los proyectos que son

sometidos al Fideicomiso, por lo que su participación en los procesos de planeación y

control del crecimiento urbano se excluye de sus atribuciones, sin embargo, la

priorización de proyectos a ser financiados, ha obligado que las autoridades de ambas

entidades se coordinen de manera administrativa, lo que podría sentar las bases para la

creación de una Comisión de Desarrollo Metropolitano.

No olvidemos que la zona metropolitana de Puebla, es dentro de la región CAMe la de

mayor expansión de los últimos 10 años, por lo que recomendamos que la Coordinación

Ejecutiva conforme un grupo asesor con ambas entidades y proponga el

establecimiento formal de la Comisión de Desarrollo Metropolitano, empatando los



151

trabajos estratégicos del Consejo, evitando la falta de efectividad que ha mostrado la

operatividad de estos instrumentos en la Zona Metropolitana del Valle de México.



152

VI. Marco Programático.

El Plan Nacional de Desarrollo y los Programas sectoriales son los principales instrumentos

de política pública que orientan el desarrollo económico y social del país, por lo que es

indispensable efectuar un breve análisis de los mismos, con el objeto de vincular su

posible impacto al ordenamiento territorial y urbano de la región CAMe.

6.1. Plan Nacional de Desarrollo 2013- 2018.

El Plan Nacional de Desarrollo es un documento de trabajo que rige la programación y

presupuestación de toda la Administración Pública Federal; se concibe como el

principal canal de comunicación del Gobierno de la República, que transmite a toda la

ciudadanía de una manera clara, concisa y medible la visión y estrategia de gobierno

federal.

Se fundamenta en el artículo 26 de la Constitución Política, la Ley de Planeación y los

artículos 9 y del 27 al 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y es

formulado por el Ejecutivo Federal y presentado al Congreso de la Unión al inicio de

cada administración (periodo de seis años).

Dentro de sus principales alcances se encuentra el fijar las líneas de acción, objetivos y

metas en los principales temas de la vida social del país, en especial los de carácter

político, económico y social, así como con el buen funcionamiento del Estado. Una vez

el Congreso lo aprueba, el Presidente y su gabinete de trabajo elaboran los Programas

Sectoriales que integran las políticas públicas que llevarán al cumplimiento de éste.

El Plan Nacional de Desarrollo 2013- 2018, plantea como objetivo general, el llevar a

México a su máximo potencial, para ello, se establecen 5 Metas Nacionales y 3

Estrategias Transversales.



153

Metas Nacionales: 46

1. Un México en Paz que garantice el avance de la democracia, la gobernabilidad y la

seguridad de su población. Esta meta busca fortalecer las instituciones mediante el

diálogo y la construcción de acuerdos con actores políticos y sociales, la formación de

ciudadanía y corresponsabilidad social, el respeto y la protección de los derechos

humanos, la erradicación de la violencia de género, el combate a la corrupción y el

fomento de una mayor rendición de cuentas, todo ello orientado a la consolidación de

una democracia plena. Asimismo, esta meta responde a un nivel de inseguridad que

atenta contra la tranquilidad de los mexicanos y que, en ocasiones, ha incrementado

los costos de producción de las empresas e inhibido la inversión de largo plazo. La

prioridad, en términos de seguridad pública, será abatir los delitos que más afectan a la

ciudadanía mediante la prevención del delito y la transformación institucional de las

fuerzas de seguridad. En este sentido, se busca disminuir los factores de riesgo asociados

a la criminalidad, fortalecer el tejido social y las condiciones de vida para inhibir las

causas del delito y la violencia, así como construir policías profesionales, un Nuevo

Sistema de Justicia Penal y un sistema efectivo de reinserción social de los delincuentes.

2. Un México Incluyente para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales de

todos los mexicanos, que vaya más allá del asistencialismo y que conecte el capital

humano con las oportunidades que genera la economía en el marco de una nueva

productividad social, que disminuya las brechas de desigualdad y que promueva la

más amplia participación social en las políticas públicas como factor de cohesión y

ciudadanía.

3. Un México con Educación de Calidad para garantizar un desarrollo integral de todos

los mexicanos y así contar con un capital humano preparado, que sea fuente de

innovación y lleve a todos los estudiantes a su mayor potencial humano. Esta meta 46 Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018, http://pnd.gob.mx



154

busca incrementar la calidad de la educación para que la población tenga las

herramientas y escriba su propia historia de éxito. El enfoque, en este sentido, será

promover políticas que cierren la brecha entre lo que se enseña en las escuelas y las

habilidades que el mundo de hoy demanda desarrollar para un aprendizaje a lo largo

de la vida. En la misma línea, se buscará incentivar una mayor y más efectiva inversión

en ciencia y tecnología que alimente el desarrollo del capital humano nacional, así

como nuestra capacidad para generar productos y servicios con un alto valor

agregado.

4. Un México Próspero que promueva el crecimiento sostenido de la productividad en

un clima de estabilidad económica y mediante la generación de igualdad de

oportunidades. Lo anterior considerando que una infraestructura adecuada y el acceso

a insumos estratégicos fomentan la competencia y permiten mayores flujos de capital y

conocimiento hacia individuos y empresas con el mayor potencial para aprovecharlo.

Asimismo, esta meta busca proveer condiciones favorables para el desarrollo eco-

nómico, a través de una regulación que permita una sana competencia entre las

empresas y el diseño de una política moderna de fomento económico enfocada a

generar innovación y crecimiento en sectores estratégicos.

5. Un México con Responsabilidad Global que sea una fuerza positiva y propositiva en el

mundo, una nación al servicio de las mejores causas de la humanidad. Nuestra

actuación global debe incorporar la realidad nacional y las prioridades internas,

enmarcadas en las otras cuatro Metas Nacionales, para que éstas sean un agente

definitorio de la política exterior. Aspiramos a que nuestra nación fortalezca su voz y su

presencia en la comunidad internacional, recobrando el liderazgo en beneficio de las

grandes causas globales. Reafirmaremos nuestro compromiso con el libre comercio, la

movilidad de capitales, la integración productiva, la movilidad segura de las personas y

la atracción de talento e inversión al país. Ante los desafíos que enfrentamos tenemos la

responsabilidad de trazar una ruta acorde con las nuevas realidades globales.



155

Estrategias transversales para el desarrollo nacional:

i) Democratizar la Productividad. Implica llevar a cabo políticas públicas que eliminen

los obstáculos que impiden alcanzar su máximo potencial a amplios sectores de la vida

nacional. Asimismo, significa generar los estímulos correctos para integrar a todos los

mexicanos en la economía formal; analizar de manera integral la política de ingresos y

gastos para que las estrategias y programas de gobierno induzcan la formalidad; e

incentivar, entre todos los actores de la actividad económica, el uso eficiente de los

recursos productivos.

Democratizar la productividad significa, en resumen, que las oportunidades y el

desarrollo lleguen a todas las regiones, a todos los sectores y a todos los grupos de la

población. Así, uno de los principios que debe seguir el diseño e implementación de

políticas públicas en todas las dependencias de la Administración Pública Federal,

deberá ser su capacidad para ampliar la productividad de la economía. Cada

programa de gobierno deberá diseñarse en atención a responder cómo se puede

elevar la productividad de un sector, una región o un grupo de la población.

Líneas de acción:

• Llevar a cabo políticas públicas que eliminen los obstáculos que limitan el

potencial productivo de los ciudadanos y las empresas.

• Incentivar en todos los actores de la actividad económica el uso eficiente de los

recursos productivos.

• Analizar de manera integral la política de ingresos y gastos para que las

estrategias y programas de gobierno induzcan la formalidad.



156

ii) Gobierno Cercano y Moderno. Las políticas y acciones de gobierno inciden

directamente en la calidad de vida de las personas, por lo que es imperativo contar

con un gobierno eficiente, con mecanismos de evaluación que permitan mejorar su

desempeño y la calidad de los servicios; que simplifique la normatividad y trámites

gubernamentales, y rinda cuentas de manera clara y oportuna a la ciudadanía. Por lo

anterior, las políticas y los programas de la presente Administración deben estar

enmarcadas en un Gobierno Cercano y Moderno orientado a resultados, que optimice

el uso de los recursos públicos, utilice las nuevas tecnologías de la información y

comunicación e impulse la transparencia y la rendición de cuentas con base en un

principio básico plasmado en el artículo 134 de la Constitución: “Los recursos

económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito

Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se

administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para

satisfacer los objetivos a los que estén destinados”.

Líneas de acción:

• Garantizar el acceso a la información y a la protección de los datos personales,

fomentando la rendición de cuentas.

• Establecer una Estrategia Digital Nacional para fomentar la adopción y el

desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación, e impulsar un

gobierno eficaz que inserte a México en la sociedad del conocimiento.

• Consolidar un gobierno que sea productivo y eficaz en el logro de sus objetivos,

mediante una adecuada racionalización de recursos, el reconocimiento del

mérito, la reproducción de mejores prácticas y la implementación de sistemas de

administración automatizados.

iii) Perspectiva de Género. La presente Administración considera fundamental garantizar

la igualdad sustantiva de oportunidades entre mujeres y hombres. Es inconcebible



157

aspirar a llevar a México hacia su máximo potencial cuando más de la mitad de su

población se enfrenta a brechas de género en todos los ámbitos. Éste es el primer Plan

Nacional de Desarrollo que incorpora una perspectiva de género como principio

esencial. Es decir, que contempla la necesidad de realizar acciones especiales

orientadas a garantizar los derechos de las mujeres y evitar que las diferencias de

género sean causa de desigualdad, exclusión o discriminación.

Líneas de Acción:

• Incorporar la perspectiva de igualdad de género en todas las políticas públicas,

programas, proyectos e instrumentos compensatorios como acciones afirmativas,

de la Administración Pública Federal (APF).

La visión del desarrollo territorial y el ordenamiento ecológico planteada en el Plan

Nacional de Desarrollo 2013 – 2018 (PND), la encontramos dentro de la meta

denominada “México Incluyente”, en donde se reconoce que “el modelo de

crecimiento urbano reciente ha fomentado el desarrollo de viviendas que se

encuentran lejos de servicios como escuelas, hospitales y centros de abasto. Esto ha

generado comunidades dispersas, un debilitamiento del tejido social y un uso poco

eficiente de los recursos de la economía a través de altos costos de transporte para los

trabajadores y las empresas; lo anterior también se ha traducido en un importante

número de viviendas deshabitadas.” 47

La visión de desarrollo urbano integrada en el PND, se basa en el impulso de ciudades

más compactas con mayor densidad de población y actividad económica, para

lograrlo se establecen:

47 Idem



158

Transitar hacia un Modelo de Desarrollo Urbano Sustentable e Inteligente que procure

vivienda digna para los mexicanos:

• Fomentar ciudades más compactas, con mayor densidad de población y

actividad económica, orientando el desarrollo mediante la política pública, el

financiamiento y los apoyos a la vivienda.

• Inhibir el crecimiento de las manchas urbanas hacia zonas inadecuadas.

• Promover reformas a la legislación en materia de planeación urbana, uso

eficiente del suelo y zonificación.

• Revertir el abandono e incidir positivamente en la plusvalía habitacional por

medio de intervenciones para rehabilitar el entorno y mejorar la calidad de vida

en desarrollos y unidades habitacionales que así lo necesiten.

• Mejorar las condiciones habitacionales y su entorno, en coordinación con los

gobiernos locales.

• Adecuar normas e impulsar acciones de renovación urbana, ampliación y

mejoramiento de la vivienda del parque habitacional existente.

• Fomentar una movilidad urbana sustentable con apoyo a proyectos de

transporte público y masivo, y que promueva el uso de transporte no

motorizado.

• Propiciar la modernización de catastros y de registros públicos de la propiedad,

así como la incorporación y regularización de propiedades no registradas.

Así mismo, la estrategia 2.5.3 establece que se requiere una mayor y mejor

coordinación interinstitucional que garantice la concurrencia y corresponsabilidad de

los tres órdenes de gobierno, para el ordenamiento sustentable del territorio, así como

para el impulso al desarrollo regional, urbano, metropolitano y de vivienda, para lo

cual se deberá:



159

• Consolidar una política unificada y congruente de ordenamiento territorial,

desarrollo regional urbano y vivienda bajo la coordinación de la Secretaría de

Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y que presida, además, la

Comisión Intersecretarial en la materia.

• Fortalecer las instancias e instrumentos de coordinación y cooperación entre los

tres órdenes de gobierno y los sectores de la sociedad con el fin de conjugar

esfuerzos en materia de ordenamiento territorial y vivienda.

• Promover la adecuación de la legislación en la materia para que responda a

los objetivos de la Nueva Política de Vivienda.

La visión de desarrollo urbano plasmada en el PND, considera elementos de

vanguardia que han sido desarrollados en otras partes del mundo con mucho éxito,

destacando el concepto de “desarrollo orientado a transporte”, que permite construir

ciudades sustentables, seguras, inclusivas y resilientes, en las que se reduce el uso de

combustibles fósiles remplazándolo por energías limpias; así como propiciar un modelo

de desarrollo urbano sustentable que facilite la implementación de opciones de

calidad para la movilidad no motorizada y la oferta de transporte público masivo y

colectivo.

La desarticulación entre el desarrollo urbano y la planeación de sistemas de transporte

público masivo y colectivo ha contribuido a crear ciudades segregadas, sin opciones

de vivienda cercana a los centros económicos y con servicios públicos de baja

calidad en zonas habitacionales. Lo anterior se traduce en más y más largos traslados

y una mayor dependencia del automóvil.

Por otro lado, el PND dentro de su apartado de “México Prospero” establece que,

para lograr la Implementación de una política integral de desarrollo que vincule la

sustentabilidad ambiental con costos y beneficios para la sociedad, se requiere entre



160

otras acciones, adoptar una política de desarrollo que vincule el ordenamiento

ecológico y el ordenamiento territorial para lograr un desarrollo regional y urbano

sustentable, la cual cuente con la participación activa de la ciudadanía, a través de

la colaboración con las organizaciones de la sociedad civil en materia de

ordenamiento ecológico, desarrollo económico y aprovechamiento sustentable de los

recursos naturales.

6.2. Programa Sectorial De Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013 – 2018.

Recordemos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es el máximo

cuerpo normativo de nuestro sistema jurídico, del cual emana todo ordenamiento legal

y contiene los principios y objetivos de la nación. El artículo 25 Constitucional, establece

que “al Estado le corresponde la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que

éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen

democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento

económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el

pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales”. 48

Asimismo, el artículo 26, apartado A, de dicho ordenamiento, dispone la facultad del

Estado para organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional

que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad al

crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política,

social y cultural de la nación.

48 Artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos



161

El Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, se alinea con las Metas

Nacionales México Incluyente y México Próspero, y contribuye al cumplimiento de los

objetivos, metas y estrategias contenidos en el Plan.

Respecto a la Ley de Planeación, en términos del artículo 9o., las dependencias de la

Administración Pública Centralizada deben planear y conducir sus actividades con

perspectiva de género y con sujeción a los objetivos y prioridades de la planeación

nacional de desarrollo, a fin de cumplir con la obligación del Estado de garantizar que

éste sea equitativo, integral y sustentable.

Bajo esta premisa, el artículo 16 del mismo ordenamiento, prevé la responsabilidad de

las dependencias para elaborar programas sectoriales, tomando en cuenta las

propuestas que presenten las entidades del sector, los gobiernos de las entidades

federativas, y las opiniones de los grupos sociales; así como asegurar la congruencia de

los programas sectoriales con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas regionales

y especiales que determine el Presidente de la República.

Por ello, y con base en el Acuerdo 01/2013 por el que se emiten los “Lineamientos para

dictaminar y dar seguimiento a los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo

2013-2018”, en los cuales se establecen los elementos y características que deben

contener los programas que deriven del Plan; este programa contiene objetivos,

estrategias y líneas de acción que reflejan las actividades prioritarias y concretas que se

llevarán a cabo en esta Administración, por los órganos y entidades que integran el

sector coordinado por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU).

Los objetivos, estrategias y líneas de acción, derivan del análisis crítico de la

problemática que enfrenta el sector, en materia de ordenamiento territorial, desarrollo

urbano, regional y agrario, y vivienda, elaboradas con fundamento en el artículo 4o.

constitucional, párrafo sexto, que establece el derecho de toda familia para disfrutar de



162

una vivienda digna y decorosa; así como en el artículo 27 mediante el cual se reconoce

la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege

su propiedad sobre la tierra, establece los órganos de los núcleos de población

El Programa Nacional de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013 – 2018 establece

los siguientes objetivos y estrategias:

Objetivo 1. Promover el ordenamiento y la planeación territorial como articuladores del

bienestar de las personas y el uso eficiente del suelo.

1) Impulsar la coordinación interinstitucional e intergubernamental con autoridades

locales y la sociedad para mejorar la planeación y el ordenamiento territorial.

2) Otorgar certeza jurídica en la tenencia de la tierra mediante la regularización y la

certificación de la propiedad.

3) Modernizar los Registros Públicos de la Propiedad y el Registro agrio Nacional, los

catastros de entidades y municipios, y el rural nacional.

4) Regularizar los asentamientos humanos irregulares bajo criterios de ordenamiento

territorial.

5) Otorgar seguridad jurídica y documental en la tenencia de tierra ejidal y

comunal, para garantizar el ejercicio de los derechos de los sujetos agrarios.

Objetivo 2. Incentivar el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, los

centros de población y las zonas metropolitanas.

1) Coordinar con los gobiernos locales acciones en materia de planeación y

desarrollo sustentable de las zonas metropolitanas del país.



163

2) Controlar la expansión urbana fuera de los polígonos de crecimiento definidos,

por medio de Desarrollos Certificados.

3) Prever las necesidades de reservas territoriales para el desarrollo de

asentamientos humanos, centros de población y zonas metropolitanas.

4) Fortalecer, en coordinación interinstitucional e intergubernamental, la prevención

de riesgos y la mitigación de los efectos de los desastres naturales.

Objetivo 3. Consolidar ciudades compactas, productivas, competitivas, incluyentes y

sustentables, que faciliten la movilidad y eleven la calidad de vida de sus habitantes.

1) Controlar la expansión de las manchas urbanas en coordinación con los

gobiernos estatales y municipales.

2) Orientar el financiamiento para la vivienda digna y sustentable con criterios

territoriales que promuevan la densificación.

3) Promover la mejora de la infraestructura, equipamiento, servicios, espacios y

movilidad urbana sustentable en coordinación con gobiernos estatales y

municipales.

4) Procurar que la vivienda se inserte en un entorno digno y contribuya al desarrollo

de las personas.

5) Promover que las autoridades locales y municipales armonicen sus Programas de

Desarrollo de acuerdo a la Política Nacional de Desarrollo Regional.

Objetivo 4. Fomentar el acceso a la vivienda mediante soluciones habitacionales bien

ubicadas, dignas y de acuerdo a estándares de calidad internacional.

1) Promover la oferta de soluciones habitacionales de calidad.

2) Fomentar la producción social organizada en los programas de vivienda popular.



164

3) Generar una oferta óptima de créditos y subsidios para acciones de vivienda.

4) Diversificar el mercado de soluciones de vivienda para atender eficazmente las

necesidades de los diferentes segmentos de la población.

5) Generar información de calidad para una mejor toma de decisiones de actores

públicos, empresas, organizaciones sociales y demandantes de vivienda.

6) Lograr una mejor y mayor coordinación interinstitucional para la alineación de

programas y acciones en materia de vivienda.

7) Abatir el rezago de vivienda en el sector rural.

Objetivo 5. Fomentar el desarrollo de los núcleos agrarios mediante acciones en materia

de cohesión territorial, productividad, suelo, vivienda rural y gobernabilidad.

1) Impulsar la urbanización de localidades rurales.

2) Fomentar la dotación de servicios básicos en localidades rurales con condiciones

de alto y muy alto rezago social.

3) Promover la organización, la capacitación y la formación de capital social en el

sector agrario.

4) Preservar la paz social en el medio rural y fomentar el respeto a los derechos

sobre la propiedad social.

5) Procurar justicia agraria y defender los derechos de los sujetos agrarios.

6) Asegurar la organización de los núcleos agrarios.

Del análisis del Programa Nacional de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013 – 2018

(Programa) desprendemos, que la visión de la actual administración es consolidar el

desarrollo, por un lado, de las zonas rurales del país, brindando seguridad jurídica y

regularización del rezago de vivienda, lo que implica la coordinación entre los diversos

órdenes de gobierno y la movilización de recursos para la dotación de servicios básicos,

y por el otro la consolidar ciudades compactas y controlar el crecimiento desordenado



165

de las manchas urbanas en el país, lo que implica instrumentar un nuevo enfoque de

coordinación que permita armonizar los ordenamientos regionales, estatales y

municipales de desarrollo urbano y vivienda.

Para lograr el cumplimiento de las metas del Programa, se requiere contar con un

marco normativo diferente, que le otorgue atribuciones específicas a la SEDATU para

direccionar la política urbana nacional, clarificando los alcances de las atribuciones

concurrentes de las autoridades locales, respetando en todo momento la autonomía

de los municipios plasmada en el artículo 115 Constitucional, por lo que resulta

indispensable acelerar la aprobación y publicación de la Ley General de

Asentamientos Humanos, Ordenamiento, Territorial y Desarrollo Urbano actualmente en

discusión en la Cámara de Diputados.

El Programa reconoce enfáticamente la necesidad de fortalecer los mecanismos de

coordinación entre sectores de la administración pública federal, así como con las

entidades y municipios, sin embargo, no integra de manera precisa acciones que

fortalezcan la participación ciudadana en el diseño, discusión, aprobación y

seguimiento de los diferentes instrumentos de política pública que derivan de la

aplicación del mismos.

Un elemento a destacar dentro del Programa, es la construcción de indicadores sobre

el cumplimiento de los objetivos, en especial lo relacionados con la contención del

crecimiento de la mancha urbana y la compactación de las ciudades.

Para controlar el crecimiento de las ciudades se ha definido como indicador la

superficie en número de hectáreas de construcción en los llamados polígonos de

contención urbana, esto es la zona de protección o buffer entre ubicación de fuentes

de empleo y la existencia de servicios básicos en las ciudades, lo que permite orientar

subsidios a la vivienda mejor ubicadas.



166

Para el 2018, se busca que las zonas de contención se incrementen en 17,854.02 has.,

sobre la base de las 2,567,811.8 has. que se tuvieron en el 2013.

Por otro lado, se establece como meta incrementar el número de viviendas por

hectárea, pasando de 92.42 viv/ha a 100 viv/ha para el 2018, lo que implica modificar

los programas de desarrollo estatales y municipales con base al criterio de

compactación de ciudades.

A casi cuatro años de vigencia del Programa, la SEDATU reporta que a la fecha se

cuenta con 140 viv/ha, por lo que se ha superado la meta plasmada en el Programa,49

no obstante no se cuenta con la información de avances de las metas para la

contención del crecimiento de las manchas urbanas, por lo que no podemos evaluar si

las políticas públicas en materia de desarrollo urbano, han logrado el objetivo de evitar

el crecimiento desordenado de las ciudades.

En materia de coordinación agraria y metropolitana, se reportan avances en la

constitución de los Consejos Estatales de Desarrollo Agrario (instalándose 28 para el

2016, 4 en las entidades CAMe: Hidalgo, Estado de México, Morelos y Puebla), los cuales

son órganos colegiados de coordinación, vinculación interinstitucional y de gestión para

la construcción, atención y resolución de una agenda estratégica del sector agrario.

Se cuenta con 9 Consejos Metropolitanos dentro de la región CAMe, que han permitido

la canalización de 22,254 millones de pesos del Fondo Metropolitano para proyectos de

construcción y mejoramiento de infraestructura vial y de transporte, equipamiento de

alcance regional e instrumentos de planeación y estudios.

49 4to Informe de Labores de SEDATU, página 31.



167

Fondos canalizados del 2013 – 2016 por el Fondo Metropolitano a la región CAMe

Entidad Zona Metropolitana Monto (Mdp)

CDMx – Estado de México Valle de México 15,418

Estado de México Toluca 1,594

Hidalgo Pachuca 453

Hidalgo Tulancingo 137

Hidalgo Tula 228

Morelos Cuernavaca 205

Morelos Cuautla 54

Puebla - Tlaxcala Puebla - Tlaxcala 4,006

Tlaxcala Tlaxcala – Apizaco 159

TOTAL 22,254 Fuente: 4to Informe de Labores de SEDATU, página 25.

Es importante que la visión de Desarrollo Urbano plasmada por la presente

administración pueda tener una continuidad, dado los enfoques de vanguardia que

han sido incorporados, además de que ha recogido muchos de los criterios y

recomendaciones que la OCDE y de las Naciones Unidas, por lo que recomendamos

que la CAMe, dentro de sus atribuciones pueda participar en los procesos de

transición derivados del cambio de gobierno de 2018, fortaleciendo los esquemas de

participación ciudadana e intersectorial.



168

6.3. Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014- 2018.

El 30 de abril del 2014 se publicó en el D.O.F. el Programa Nacional de Desarrollo

Urbano 2014 – 2018 (PNDU), el cual establece seis objetivos que promueven la

transición hacia un modelo de desarrollo sustentable e inteligente. Este nuevo modelo

busca fomentar un crecimiento ordenado de las ciudades para hacer de ellas sitios en

los que las distancias no representen una barrera para los ciudadanos. Ciudades

productivas, en las que los ciudadanos aprovechen al máximo las ventajas de la

urbanización y se genere un crecimiento compatible con la sustentabilidad ambiental

y social.

Objetivos:

1. Controlar la expansión de las manchas urbanas y consolidar las ciudades para

mejorar la calidad de vida de los habitantes.

2. Consolidar un modelo de desarrollo urbano que genere bienestar para los

ciudadanos, garantizando la sustentabilidad social, económica y ambiental.

3. Diseñar e implementar instrumentos normativos, fiscales, administrativos y de

control para la gestión del suelo.

4. Impulsar una política de movilidad sustentable que garantice la calidad,

disponibilidad, conectividad y accesibilidad de los viajes urbanos.

5. Evitar asentamientos humanos en zonas de riesgo y disminuir la vulnerabilidad de

la población urbana ante desastres naturales.



169

6. Consolidar la Política Nacional de Desarrollo Regional a partir de las vocaciones

y potencialidades económicas locales.

Las estrategias y líneas de acción integradas en el PNDU, fueron construidas con base a

los principios de congruencia y coordinación entre órganos de gobierno, buscando

consolidar un modelo de desarrollo urbano que generé bienestar para los ciudadanos,

garantizando la sustentabilidad social, económica y ambiental (desarrollo sustentable).

Dentro de las líneas de acción que destacamos del PNDU se encuentra la vinculación

sectorial y la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, fomentando la

homologación de criterios de desarrollo y la generación de espacios de discusión y

participación social.

La movilidad sustentable es un enfoque estratégico del desarrollo urbano para la

administración actual, por lo que se requiere cambiar los procesos de evaluación de los

programas de apoyo financiero que han venido operando en el Gobierno Federal, tales

como el Programa Federal de Apoyo a Transporte Masivo (PROTRAM), que es manejado

por el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN).

Para lograrlo, se ha incorporado dentro del PROTRAM, el Programa de 50 ciudades que

tiene por objetivos:

• Impulsar el desarrollo de 50 ciudades de más de 500,000 habitantes

contribuyendo a solucionar el crónico deterioro de la movilidad urbana,

mejorando la calidad de vida de sus habitantes e incrementando su

productividad y competitividad.

• Promover la planeación del desarrollo urbano y metropolitano atendiendo a

políticas y proyectos de vialidad y transporte urbano sustentable para alcanzar el



170

mejor arreglo posible en el transporte, la mayor satisfacción de la población que

atiende y la minimización de las externalidades negativas (pérdidas de tiempo

masivas, contaminación, accidentes).

• Apoyar el desarrollo integral de sistemas de transporte público sustentables,

eficientes, seguros, cómodos y con tarifas accesibles que generen ahorros en

costos de operación y tiempo de traslado a los usuarios.

• Beneficiar principalmente a la población de menores ingresos con transporte

masivo que favorezca su accesibilidad e inclusión social.

• Respaldar las políticas de uso eficiente de la energía, con proyectos de

transporte masivo y racionalización del uso de automóviles.

• Movilizar el capital privado en proyectos de inversión en transporte urbano

masivo que sean financieramente viables, con el apoyo de recursos públicos

(federal, estatal, municipal).

Los apoyos que otorga el Fondo para el desarrollo de proyectos de transporte masivo a

entidades públicas federales, estatales o municipales, así como a concesionarios, son

los siguientes:

Apoyos para Estudios

• Créditos o recursos a fondo perdido para la elaboración de Estudios.

Apoyos para la inversión en Proyectos

• Aportaciones Recuperables y No Recuperables, según lo requiera el proyecto.

• Apoyos para financiar inversión en equipos de transporte masivo, sus talleres y

depósitos a través de deuda subordinada, capital o garantías, según lo requiera

el proyecto.



171

Los proyectos de transporte masivo comprenden la inversión en:

• La infraestructura con sus instalaciones fijas.

• Derechos de vía.

• Obra pública o concesionada de las vías férreas o carriles exclusivos.

• Paradores, estaciones y terminales.

• Electrificación, sistemas de señales y comunicaciones y control.

Equipo de transporte.

• Trenes, tranvías o autobuses de alta capacidad y convencionales.

• Talleres y depósitos de vehículos.

• Sistemas de boletos de prepago.

• Obra pública inducida y expropiaciones.

Desafortunadamente, la carencia de proyectos integrados por parte de las entidades,

no han permitido que los recursos se aterricen de manera adecuada, entrevistas

realizadas con Directivos del PROTRAM, por personal de nuestra Organización, informan

de manera extraoficial que para el cierre de la administración únicamente 16 proyectos

podrán ser apoyados.

Sin duda el PNDU, es un instrumento de vanguardia que requiere de su continuidad

para garantizar un desarrollo sostenible de las ciudades del país, la incorporación de

instrumentos que permitan generar ciudades resilientes, compactas y bien planeadas,

no puede concretarse en 4 años, por lo que es importante que la CAMe preparé una

estrategia de apoyo a la siguiente administración y proponer al interior de la Comisión

un Programa Megalopolitano con visión al 2030, que permitan blindar cualquier cambio

de futuras administraciones.



172

6.4. Programa Nacional de Vivienda 2014-2018. 50

La Ley de Vivienda y la Ley Orgánica de la Sociedad Hipotecaria Federal SHF,

reglamentarias del artículo 4º de la Constitución, constituyen los referentes normativos

en materia de vivienda. Particularmente, la Ley de Vivienda establece: i) el Sistema

Nacional de Vivienda como mecanismo permanente de coordinación entre los

sectores público, social y privado; ii) crea la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI),

señalando que las atribuciones que en materia de vivienda tiene el Ejecutivo Federal

serán ejercidas por ella y por las dependencias y demás entidades en su ámbito de

competencia; iii) prevé la creación del Consejo Nacional de Vivienda como instancia

de consulta y asesoría del Ejecutivo Federal en la materia, y iv) establece el fundamento

para instaurar la Comisión Intersecretarial de Vivienda, la cual fungirá como instancia

de carácter permanente del Ejecutivo Federal, cuyo objeto será el garantizar que la

ejecución de los programas y el fomento de las acciones de vivienda se realicen de

manera coordinada a la Política Nacional de Vivienda.

Adicionalmente, conforme al artículo 41 de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal, corresponde a la SEDATU, entre otras atribuciones, la de impulsar, en

coordinación con las autoridades estatales y municipales, la planeación y el

ordenamiento del territorio nacional para su máximo aprovechamiento, con la

formulación de políticas que armonicen el desarrollo de vivienda; asimismo, como

coordinadora sectorial agrupa a la CONAVI y otras entidades cuya actuación incide en

materia de vivienda para que, desde una óptica preferentemente urbana, la vivienda

se convierta en motor del desarrollo humano, económico y productivo del país. Para

ello, la vivienda se debe insertar en un entorno de ciudad, sin soslayar la responsabilidad

de atender a las familias, rurales y urbanas, acentuando los beneficios colectivos de

50 Programa Nacional de Vivienda 2014 – 2018, publicado en el D.O.F. el 30 de abril 2014.



173

contar con ciudades competitivas, compactas, sustentable y ordenadas, ofreciendo

certidumbre jurídica.

En cuanto a la naturaleza del instrumento de planeación, considerando que en

términos del artículo 2do de la Ley de Planeación, la planeación deberá llevarse a cabo

como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el

desarrollo integral y sustentable del país y deberá tender a la consecución de los fines y

objetivos políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos y entendiendo por planeación nacional de

desarrollo, la ordenación racional y sistemática de acciones con el propósito de

transformar la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos

que la propia Constitución y la ley establecen, para los efectos el referente es el Plan

Nacional de Desarrollo 2013-2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20

de mayo de 2013, en cuyo apartado VIII, Sistema Nacional de Planeación Democrática,

señala que para dar cumplimiento al artículo 22 de la Ley de Planeación, la presente

Administración elaborará, entre otros, el Programa Nacional de Vivienda (Programa).

El Programa se centra en 6 seis objetivos principales:

1. Controlar la expansión de las manchas urbanas a través de la política de

vivienda;

2. Mejorar la calidad de la vivienda rural y urbana y su entorno, al tiempo de

disminuir el déficit de vivienda;

3. Diversificar la oferta de soluciones habitacionales de calidad de manera que

responda eficazmente a las diversas necesidades de la población;

4. Generar esquemas óptimos de créditos y subsidios para acciones de vivienda;

5. Fortalecer la coordinación interinstitucional que garantice la

corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno en la Política Nacional de

Vivienda; y



174

6. Generar información de calidad y oportuna para contribuir a mejores tomas de

decisiones en el sector de la vivienda.

Siguiendo los elementos establecidos por el PND y el Programa Sectorial, el Programa, se

articula con base a los criterios de crear ciudades compactas y sustentables,

destacando los siguientes elementos:

Estrategia 1.1: Promover que el crecimiento y reemplazo del parque habitacional se concentre hacia el interior de los centros urbanos existentes.

Líneas de acción

1 Generar instrumentos normativos y guías técnicas para la re-densificación habitacional y coordinar su aplicación por los gobiernos locales.

2 Fomentar, entre gobiernos locales, la revisión de topes a densidades y alturas de centros urbanos buscando una mayor densidad habitacional.

3 Estimular, entre desarrolladores de vivienda, la construcción de vivienda vertical de calidad con espacios recreativos buscando ciudades con crecimiento ordenado.

4 Incentivar modelos de asistencia encaminados a la re-densificación de predios con autoproducción de vivienda progresiva, como la habilitación de azoteas.

5 Profundizar en el análisis del fenómeno de vivienda deshabitada y abandonada para identificar estrategias que contribuyan a revertirlo.

Estrategia 1.2: Establecer y aplicar criterios claros para que el desarrollo de vivienda contribuya al crecimiento ordenado de las ciudades.

Líneas de acción

1 Alinear criterios del otorgamiento de créditos y subsidios para vivienda con un enfoque socio espacial y de contención de manchas urbanas.



175

2 Controlar, a través de Desarrollos Certificados, la expansión urbana fuera de los perímetros de contención urbana.

3 Fomentar la creación de Desarrollos Certificados Intra-urbanos mediante el otorgamiento de financiamientos.

4 Establecer e implementar lineamientos para la gestión, evaluación, aprobación y seguimiento de los Desarrollos Certificados.

Estrategia 1.4: Diseñar mecanismos para que la construcción de vivienda contemple la integración social.

Líneas de acción

1 Diseñar estrategias para evitar que los procesos de renovación urbana expulsen a la población originaria.

2 Incentivar la construcción de vivienda social en los centros urbanos existentes para mitigar la segregación espacial en las ciudades.

3 Incentivar, entre los desarrolladores de vivienda y los gobiernos locales, modelos de desarrollo habitacional que fortalezcan la cohesión social.

Estrategia 1.3: Promover mecanismos para hacer accesible el suelo intra-urbano, evitando la especulación y subutilización del mismo.

Líneas de acción

1 Definir instrumentos para la incorporación de terrenos intra-urbanos baldíos y subutilizados a la oferta de vivienda sustentable.

2 Identificar, registrar y evaluar las reservas territoriales privadas y públicas para vivienda, así como los baldíos intra-urbanos.

3 Impulsar un mercado habitacional con ocupación de baldíos o predios vacíos en zonas intra-urbanas con servicios rentables, evitando la especulación.

4 Orientar el uso de reservas territoriales para que los desarrollos habitacionales construidos eleven la calidad de vida de sus habitantes.

5 Evaluar las reservas territoriales periféricas adquiridas por desarrolladores habitacionales para que los nuevos proyectos habitacionales tengan servicios e infraestructura urbana.



176

El contenido del Programa, es congruente con las recomendaciones efectuadas por la

OCDE, y tiende a resolver algunos de los principales problemas que han llevado al

crecimiento desordenado de las ciudades, tales como: desarrollo de vivienda en zonas

de contención de las ciudades; carencia de servicios en zonas rurales; falta de

incentivos para el fomento de la ocupación de viviendas en renta; desintegración

social, etc.

Sin duda, un reto que enfrenta la aplicación del Programa, es la especulación del suelo

urbano, lo que ha generado el incremento de vivienda en zonas de poco desarrollo de

servicios (zonas rurales, agrícolas e inclusive forestales), por lo que es necesario que para

que el Programa tenga resultados tangibles en el tiempo se actualice el marco

normativo vigente y se establezcan los Consejo Metropolitanos, y que la planeación

urbana otorgue garantías de protección a los polígonos de contención de las ciudades,

a las reservas territoriales y áreas de valor ambiental.

De la misma manera, la actualización de los programas, planes estatales y municipales

de desarrollo urbano resulta indispensable para lograr los objetivos de la política de

vivienda de la actual administración, ya que como lo señala SEDATU, para el 2013

únicamente el 6% de los municipios establecía una distancia máxima entre un nuevo

desarrollo y el equipamiento urbano (servicios), apenas el 17% de los municipios

contemplaban la planeación de rutas de transporte público y la integración de distintos

modos de transporte hacia un nuevo desarrollo de vivienda, el 70% de los municipios

contaban con normas de desarrollo urbano que establecieran densidades requeridas,

(densidad promedio de las ciudades en México es de 23 viviendas por hectárea),



177

mientras que lo deseable es un mínimo de 80 y Sólo 14% de los municipios tiene

mecanismos jurídicos-fiscales para aprovechar los vacíos intraurbanos. 51

Es por esto, que recomendamos que la Coordinación Ejecutiva de la CAMe someta a

consideración del Órgano de Gobierno, la creación de un grupo de trabajo con la

participación de las Secretarías de Medio Ambiente y de Desarrollo Territorial con el

objeto de establecer mesas de ayuda con la SEDATU y actualizar los programas de

desarrollo urbano y vivienda de las principales 10 ciudades que conforman la región.

51 SEDATU, presentación de la Política Nacional de Vivienda. Alejandro Nieto Enríquez, 2013, http://www.cmic.org.mx/plenariavivienda/ponencias/Alejandro%20Nieto.pdf,



178

6.5. Comentarios respecto de las políticas en planeación territorial emprendidas por la

presente administración.

Sin duda, las políticas de planeación territorial en materia de asentamientos humanos y

desarrollo urbano que se han emprendido por la presente administración han marcado

un paradigma del esquema de desarrollo urbano y territorial de los últimos 40 años.

Es de reconocer los planteamientos realizados, tanto en el Programa Nacional de

Desarrollo, como en los planes sectoriales en donde se queda asentado que la mala

planeación urbana ha ocasionado un gran deterioro social, ambiental, político y

económico, es por ello que los retos son grandes, pero la forma en la que se deben

enfrentar requiere de políticas públicas modernas y marcos regulatorios que se

adecuen a las circunstancias actuales del país.

Es por esto que las estrategias contenidas en la política pública de la actual

administración federal se centran en cuatro ejes principales:

1- Controlar el desmedido y desorganizado crecimiento de los asentamientos

humanos.

2- Formular estrategias para el desarrollo de ciudades compactas y sustentables.

3- Reducir el rezago de la Vivienda y rehabilitar el parque habitacional existente.

4- Promover sistemas de movilidad sustentable y eficiente en donde las políticas se

dirijan a desincentivar el uso de automóvil particular.

En los case cuatro años de ejercicio de la administración se han emprendido acciones

que poco a poco han ido permeado para ir construyendo una nueva visión en materia

de planeación urbana, dentro de las cuales destacamos:



179

• La conformación de una Secretaría de la Administración Publica, en la cual se

ordenan de manera clara los elementos de la planeación urbana y territorial

(SEDATU), creada como cabeza de sector que busca coordinar todos los aspectos

de la planeación territorial urbana y rural, trasmitiéndole facultades que antes se

atribuían a una dependencia de desarrollo social. Además, en la misma SEDATU se

integra por primera vez el tema de movilidad como un aspecto fundamental en la

planeación urbana.

• Una vez conformada la SEDATU, a inicios de sexenio, se promueve una política que

contribuye a organizar los recursos públicos en materia de vivienda de interés social,

así como frenar el crecimiento de la mancha urbana, siendo que esta Secretaría en

conjunto con otras autoridades de financiamiento a la vivienda, de manera

coordinada establecieron lineamientos para el apoyo de construcción de vivienda

de interés social, afuera de los perímetros de contención de las manchas urbanas,

mediante esta política, ya no se subsidia la compra de viviendas y por ende, no se

incentiva a desarrolladores a construir en polígonos alejados de las manchas

urbanas, de los medios de transporte y carente de servicios públicos.

• Se ha impulsado el uso de criterios del cuidado de medio ambiente dentro de la

planeación urbana, y por ende se ha emprendido una coordinación con la

SEMARNAT y las autoridades ambientales, a fin de que existan homologación en los

criterios de medio ambiente en la planeación del desarrollo urbano. Tal es el caso de

los diversos talleres que se han realizado a nivel nacional para la elaboración de

Programas Municipales de Desarrollo Urbano.

• En coordinación con los gobiernos estatales y la SEMARNAT, la SEDATU ha

emprendido proyectos para la conformación de redes de ciudades sustentables,

resilientes y seguras.



180

En este tipo de redes, se desarrollan proyectos para mejorar la sostenibilidad de las

ciudades, desde la perspectiva ambiental, como es el manejo adecuado de los

residuos sólidos; la movilidad urbana, el rescate de espacios públicos, así como la

generación de vivienda que incorpore eco-tecnologías,

A la fecha, se han integrado ocho ciudades que son un ejemplo en materia de

planeación, vivienda, transporte y cuidado del medio ambiente, siendo estas,

Campeche, Campeche; Ciudad Valle Derramadero, Coahuila; Cozumel, Quintana

Roo; Huamantla, Tlaxcala; Jiutepec, Morelos; Nuevo Laredo, Tamaulipas; Tehuacán,

Puebla y Tijuana, Baja California.

• En coordinación con los gobiernos estatales, el sector privado y otras dependencias

de la administración pública, han colaborado con la Cámara de Diputados a fin de

crear una nueva legislación en materia de asentamientos humanos y desarrollo

urbano que se acople a los criterios de la política que promueve el gobierno federal

y más que nada, que sea una legislación acorde con las demandas que hoy en dia

se requieren en la planeación urbana. Siendo que esa legislación es casi una

realidad que se publique, siendo ésta el Proyecto de Decreto por el que se expide la

Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamientos Territorial y Desarrollo

Urbano, del cual hemos hablado a lo largo de este trabajo.

• La formulación e integración de una política de movilidad urbana sustentable por

primera vez como un elemento indispensable que se tiene que atender dentro del

marco de la planeación urbana.



181

6.5.1. Transporte y movilidad.

Una de tantas trasformaciones que se han suscitado en los últimos años en materia de

planeación territorial dentro de las políticas de nuestra actual administración, es el

incorporar el tema de la movilidad a los planes y programas de desarrollo urbano y

territorial, siendo un factor indispensable para el desarrollo futuro de las ciudades en el

país.

Por décadas, las políticas de desarrollo de vivienda de interés social (desarrollos

alejados de los centros de población), los conflictos de legalidad de tierras (reparto

agrario), las invasiones irregulares en predios de contención o áreas naturales, la auto-

construcción y el crecimiento de la infraestructura para el uso del vehículo particular,

han ocasionado un crecimiento desordenado de las ciudades y acelerar los procesos

de conurbación y generación de grandes zonas metropolitanas e inclusive

megalopolitanas.

El reporte de movilidad urbana en México 2014 -2015, establece que “el automóvil ha

sido señalado como la causa número uno de los problemas de movilidad, por ser el

principal medio de transporte en las vialidades, ya que para trasladar a 35 personas se

requieren 30 autos (considerando que la tasa de ocupación promedio por auto es de

1.2 personas) que utilizan una superficie de rodamiento de 500m2; comparación

desventajosa contra los 30m2 que requiere un autobús urbano para trasladar el mismo

número de personas. Además, el automóvil privado es un medio de transporte

excluyente que genera costos sociales, económicos y ambientales (su consumo de

energía por pasajero es mayor que con otros medios de transporte) que afectan a la

sociedad en su conjunto”.52

52 El Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, forma parte del Reporte Global en Asentamientos Humanos de ONU-Hábitat.



182

La falta de planeación y la mala o nula coordinación entre los diferentes órdenes de

gobierno han tenido como resultado ciudades dispersas, que afectan la productividad

de las entidades federativas del país; así como la salud y calidad de vida de sus

habitantes, quienes tienen que realizar traslados más largos; tan sólo en la Ciudad de

México el congestionamiento vial provoca una pérdida de 3.3 millones de

horas/hombre al día. 53

Las ciudades mexicanas padecen serios problemas de contaminación ambiental, y el

sector transporte es una de sus principales causas al contribuir con el 20.4% de las

emisiones de GEI, de los cuales el 16.2% proviene del subsector automotor, en su

mayoría, por viajes en transporte individual motorizado.

En algunas ciudades, como el Valle de México las emisiones generadas por vehículos,

representan hasta un 80% de la contaminación total por partículas suspendidas gruesas

(PM10) y 88% de NOx. Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), cada año

mueren en nuestro país 14,700 personas a causa de enfermedades asociadas a la

contaminación del aire. En la medida en que el parque vehicular de las ciudades

mexicanas continúe creciendo a tasas elevadas, la calidad del aire se seguirá

deteriorando.”54

Independientemente de la visión que se tuvo de políticas que incentivaran el uso del

transporte individual, otro factor que agravó el problema es la carencia de un marco

normativo de planeación que integre los conceptos de movilidad dentro de los

esquemas de desarrollo y planeación, identificándola como un factor orientador del

53 Idem 54 http://www.onuhabitat.org/Reporte%20Nacional%20de%20Movilidad%20Urbana%20en%20Mexico%202014-2015%20-%20Final.pdf



183

crecimiento de las ciudades (Desarrollo orientado al transporte), y no como una

consecuencia obligada del crecimiento de la mancha urbana.

El desarrollo orientado a transporte obliga que los procesos de planeación urbana se

plasmen con base a la disponibilidad de interconexión de alternativas de movilidad con

los centros de población, en donde por lo general se ubican los principales polos de

atracción de viajes (centros de trabajo, hospitales, escuelas y sitios de esparcimiento), lo

que incentiva la compactación de las ciudades.

A nivel federal no existe una legislación que atienda el tema de la movilidad, al ser una

atribución y competencia local, en términos de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, por lo cual en los últimos tres años se han generado leyes estatales

que pretenden reglamentar disposiciones dispermas en la materia, un ejemplo de ello

fue la Ley de Movilidad del Distrito Federal (Ciudad de México) de 2014, y la Ley de

Movilidad del Estado de México y Ley de Transporte del Estado de Puebla, ambas de

agosto de 2015.

Las legislaciones locales de movilidad y transporte desarrolladas en la región CAMe,

establecen la necesidad de incorporar la participación ciudadana en la construcción

de políticas públicas, por medio del establecimiento de organismos de consulta y

validación de programas de planeación y desarrollo urbano.

En materia de coordinación administrativa, las legislaciones locales establecen

mecanismos de coordinación entre las cabezas de sector responsable (Secretarías de

Movilidad y Transporte; Medio Ambiente, Obras Públicas e Infraestructura), con el objeto

de que los programas sectoriales sean congruentes con la política de movilidad de las

entidades.



184

Sugerimos que el resto de las entidades de la región, que no cuenten con un marco

normativo en materia de movilidad, incorporen mecanismos de coordinación en la

planeación y crecimiento de las ciudades con un enfoque de desarrollo orientado al

transporte, conceptos que han sido incorporados en el Plan Nacional de Desarrollo 2014

– 2018 (PND) y en el Programa Sectorial de la SEDATU, en especial en los lineamientos y

estrategias 4 del PND, que establece que se deberán:

a) Consolidar el marco institucional y normativo nacional que facilite la implementación

de la política de movilidad urbana sustentable, para lo cual, se deberá:

• Implementar una estrategia nacional de movilidad urbana sustentable, basada

en la articulación de políticas de suelo y transporte.

• Promover en los distintos instrumentos de planeación, la inclusión de criterios y

lineamientos de movilidad.

• Incentivar, a nivel local y metropolitano, la creación de organismos

especializados en Impulsar la modificación de la normatividad local para

garantizar la construcción de infraestructura peatonal, ciclista y de transporte

público adecuada. Promover la inclusión de criterios de movilidad urbana

sustentable en los reglamentos de calidad y tránsito a nivel local.

• Promover la inclusión de lineamientos de intermodalidad y densificación de

corredores en la aprobación de proyectos derivados.

• Programa de Apoyo al Transporte Masivo (PROTRAM) Fomentar la integración de

la planeación y regulación de la circulación de transporte de carga con los

Programas de Desarrollo Urbano y movilidad.

• Impulsar una legislación que promueva viajes seguros y equitativos; y vele por el

derecho a un medio ambiente sano.

La incorporación del concepto de movilidad urbana sustentable, y las estrategias

derivadas para incentivas a las autoridades locales para promover la creación de



185

programas multimodales de transporte, dentro del máximo instrumento de planeación y

desarrollo del país, es una muestra clara de la necesidad de cambiar la forma en la que

se ha venido realizando el crecimiento descontrolado de las ciudades.

Sin embargo, hasta la fecha no ha sido posible cambiar las inercias generadas por años,

en donde la infraestructura para el vehículo privado es la predominante en los

programas de inversión a nivel federal y local.

Basta con analizar la inversión realizada por el Gobierno Federal en los últimos años en

materia de infraestructura, en donde para el año 2015, únicamente el 6% de los recursos

invertidos dentro de as 59 zonas metropolitanas que existen en el país fueron destinados

a transporte público y otras formas de movilidad.55

Fuente: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo México (ITDP).56

55 Diagnóstico de inversión en movilidad en las Zonas Metropolitanas 2011-2015, octubre 2016 56 Idem



186

No obstante, consideramos que los instrumentos de planeación actuales, permitirán que

los estados y municipios se vean obligados a actualizar sus programas de desarrollo y a

priorizar proyectos de inversión enfocados a la movilidad sustentable, impulsando la

adopción del modelo del Desarrollo Orientado al Transporte, como modelo urbano

para la planeación de las ciudades mexicanas.

Dentro de los esfuerzos realizados por la actual administración para consolidar el marco

regulatorio para el transporte sustentable se destacan:

• Conformación y publicación de la Estrategia Nacional de Movilidad Urbana

Sustentable, el cual es un documento elaborado por la SEDATU, a través de la

Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, en donde se sientan las bases de

la rectoría de la política de movilidad sustentable. A través del Programa, se

busca impulsar más y mejores inversiones en infraestructura vial urbana, que no

sólo ayuden a reducir el número de viajes y las externalidades generadas con

ellos, sino igualmente importante, que permitan la inclusión de todos los

ciudadanos, así como el acceso por igual a los servicios y el disfrute del aumento

de la productividad de la ciudad; así como el desarrollo integral de la sociedad.

• Como miembro del Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo

(PROTRAM), SEDATU en colaboración con BANOBRAS y la Secretaria de

Hacienda, y bajo el Proyecto de Transporte y Calidad de Aire, gestionó una

enmienda mediante la que se renueva la donación del Banco Mundial para

proyectos de inversión al transporte por un monto total de 5,378,000.00 dólares.

Dichos recursos, son administrados por SEDATU en coordinación con BANOBRAS y

la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), y contemplan la realización

de estudios, asistencia técnica y algunas inversiones piloto que permitirán

obtener información sobre las problemáticas de las ciudades seleccionadas

(Área Metropolitana de Monterrey, Cd. Juárez, León y el Estado de Puebla), las



187

actividades en curso, el nivel de preparación, la capacidad institucional, el

impacto potencial, entre otras variables. Asistidos por especialistas del Banco

Mundial en materia de transporte urbano, se pretende obtener un diagnóstico

sobre la inclusión de criterios más amplios de desarrollo urbano, como usos de

suelo, oferta de vivienda social y regulación de la construcción de

estacionamientos en las zonas contiguas; así como los alcances y posibles áreas

de oportunidad para generar nuevas inversiones para los proyectos de transporte

masivo que son apoyados por el Gobierno Federal.”57

• En septiembre de 2013, La SEDATU, impulsó el primer Foro Temático Nacional,

denominado: “Movilidad Urbana, un desarrollo urbano, para movernos mejor”,

en dicho Foro, la SEDATU integró la participación de los tres niveles de gobierno,

así como especialistas del sector privado y académicos a fin de generar

propuestas multisectoriales con el objetivo de impulsar la movilidad sustentable y

el mejoramiento del desarrollo de las ciudades.

• En 2014 y como una línea de acción del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, así

como de la Estrategia Nacional de Movilidad Urbana Sustentable, SEDATU

impulsó la creación del Programa Presupuestario de Impulso a la Movilidad

Sustentable (PIMS), diseñado como un incentivo desde la federación para la

correcta planeación, diseño, implementación y evaluación de inversiones para

mejorar el transporte público y la movilidad no motorizada en México, mediante

un programa que apoye técnica y financieramente a los gobiernos locales. No

obstante, derivado de los recortes presupuestales, el PIMS todavía no tiene

recursos asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Sin embargo,

esta acción se puede considera como un gran avanece en materia de

movilidad.

57 SEDATU, Estrategia Nacional de Movilidad Urbana Sustentable, P. 21, consultado en http://ceci.itdp.mx/assets/downloads/Sedatu-EMUS.pdf, el 2 de octubre de 2016



188

• En estos periodos la SEDATU ha fomentado espacios de coordinación

multisectorial y con los diferentes órdenes de gobierno, para la implementación

de mesa de trabajo intersectorial para la movilidad urbana. Además, se ha

enfocado a fomentar la integración del PROTRAM y demás proyectos,

programas y fondos federales existentes, en cuanto a su parte operativa, a la

estrategia de movilidad urbana sustentable.

• En materia del Fondo Metropolitano, la SEDATU confirma y acepta la tendencia

que se ha llevado para destinar una gran cantidad de recursos a obras de

infraestructura vial. Al analizar los datos acerca de los recursos ejercidos

mediante el Fondo Metropolitano, se encuentra que el 48% de los recursos y 51%

del número de proyectos fueron destinados a infraestructura vial, enfocada

principalmente a apoyar el transporte individual. Mientras que apenas 15% de los

recursos y 5% del número de proyectos se dedicaron a transporte público, siendo

prácticamente inexistente el apoyo a la movilidad no motorizada. 58 En este

sentido, SEDATU pugno desde el año fiscal 2012, porque se incluyera por primera

vez el concepto de “transporte no motorizado” en el Presupuesto de Egresos de

la Federación (PEF), para dar oportunidad a los gobiernos locales de invertir

recursos del Fondo Metropolitano en estudios, proyectos e inversiones en este tipo

de movilidad. Sin embargo, esto no ha asegurado una ejecución de calidad y

constante de acciones para promover la movilidad peatonal y el uso de la

bicicleta mediante el Fondo Metropolitano ni en los demás fondos federales que

destinan recursos a la movilidad.59

• De igual manera la SEDATU se ha comprometido a la capacitación de servidores

públicos, especialista privados y todos los tomadores de decisiones en materia de 58 SEDATU, Estrategia Nacional de Movilidad Urbana Sustentable, consultado en http://ceci.itdp.mx/assets/downloads/Sedatu-EMUS.pdf, el 2 de octubre de 2016 59 Idem



189

movilidad, dentro de estas acciones, se destaca la plataforma de capacitación

“Ciudad Equitativa, Ciudad Incluyente”, la cual es un proyecto conjunto entre la

Secretaría, el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo para el

Trasporte (ITDP) y el Fondo de Prosperidad del Reino Unido, cuyo objetivo es

diseñar proyectos y políticas públicas que promuevan la movilidad urbana

sustentable y que garanticen la seguridad, accesibilidad y eficiencia en los

traslados. Dicha plataforma brinda herramientas técnicas para conocer el

proceso y los conceptos principales que permiten el uso más equitativo de la

calle y que propician que más personas caminen, usen la bicicleta y el transporte

público en las ciudades.

Con el impulso del Ejecutivo Federal, el Senado de la República y la Cámara de

Diputados, así como de distintos especialistas del sector privado y la academia, en el

proyecto de Decreto de la de la Ley General de Asentamientos Humanos,

Ordenamientos Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), el cual nos referimos

anteriormente, se incluye por primera vez dentro de un ordenamiento de esta índole, un

capítulo destinado a regular la movilidad, el cual, dará pauta al cumplimiento del PND y

sentará las bases para la transformación de los espacios de movilidad en las ciudades

mexicanas.

Artículo 70. Para la accesibilidad universal de los habitantes a los servicios y satisfactores

urbanos; las políticas de Movilidad deberán asegurar que las personas puedan elegir

libremente la forma de trasladarse a fin de acceder a los bienes, servicios y

oportunidades que ofrecen sus Centros de Población.

Las políticas y programas para la Movilidad será parte del proceso de planeación de los

Asentamientos Humanos.

Artículo 71. Las políticas y programas de Movilidad deberán:



190

I. Procurar la accesibilidad universal de las personas, garantizando la máxima

interconexión entre vialidades, medios de transporte, rutas y destinos, priorizando la

movilidad peatonal y no motorizada;

II. Fomentar la distribución equitativa del Espacio Público de vialidades que permita la

máxima armonía entre los diferentes tipos de usuarios;

III. Promover los Usos del suelo mixtos, la distribución jerárquica de equipamientos,

favorecer una mayor flexibilidad en las alturas y densidades de las edificaciones y evitar

la imposición de cajones de estacionamiento;

IV. Promover la innovación tecnológica de punta, para almacenar, procesar y distribuir

información que permita contar con nuevos sistemas, aplicaciones y servicios que

contribuyan a una gestión eficiente, asi como a la reducción de las externalidades

negativas en la materia;

V. Incrementar la oferta de opciones de servicios y modos de transporte integrados, a

los diferentes grupos de usuarios, que proporcionen disponibilidad, velocidad, densidad

y accesibilidad universal, que permitan reducir la dependencia del uso del automóvil

particular, aquellas innovaciones tecnológicas que permitan el uso compartido del

automóvil, el uso de la motocicleta y desarrollar nuevas alternativas al transporte

público;

VI. Implementar políticas y acciones de movilidad residencial que faciliten la venta,

renta, o intercambio de inmuebles, para una mejor interrelación entre el lugar de

vivienda, el empleo y demás satisfactores urbanos, tendientes a disminuir la distancia y

frecuencia de los traslados y hacerlos más eficientes;



191

VII. Establecer políticas, planes y programas para la prevención de accidentes y el

Mejoramiento de la infraestructura vial y de Movilidad;

VIII. Promover el acceso de mujeres y niñas a espacios públicos y transporte de calidad,

seguro y eficiente, incluyendo acciones para eliminar la violencia basada en género y

el acoso sexual;

IX. Aumentar el número de opciones de servicios y modos de transporte, por medio del

fomento de mecanismos para el financiamiento de la operación del trasporte público;

X. Establecer políticas, planes y programas para la prevención de accidentes

automovilísticos, que desincentiven el uso de los teléfonos celulares al conducir, o

manejar bajo el influjo del alcohol o cualquier droga, psicotrópico o estupefaciente, y

XI. Promover políticas que integren al transporte de carga y fomenten la movilidad

institucional, entendida esta última, como aquella realizada por el sector público y

privado o instituciones académicas orientadas a racionalizar el uso del automóvil entre

quienes acuden a sus instalaciones, incluyendo sistemas de auto compartido, transporte

público privado, fomento al uso de la bicicleta, redistribución de acuerdo a su

residencia y todo tipo de innovación en el sector privado encaminada a dichos fines.

Artículo 72. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las Demarcaciones

Territoriales, en el ámbito de sus competencias, establecerán los instrumentos y

mecanismos para garantizar el tránsito a la Movilidad, mediante:

I. El diagnóstico, información, seguimiento y evaluación de las políticas y programas de

Movilidad, incorporando entre otras, la perspectiva de género;



192

II. La gestión de instrumentos en la materia, tales como: cargos por congestión o

restricciones de circulación en zonas determinadas; infraestructura peatonal, ciclista o

de pacificación de tránsito; sistemas integrados de transporte; zonas de bajas o nulas

emisiones; cargos y prohibiciones por estacionamientos en vía pública; estímulos a

vehículos motorizados con baja o nula contaminación; restricciones de circulación para

vehículos de carga y autos; tasas diferenciadas del impuesto de la tenencia que

consideren la dimensión o características de los vehículos motorizados, entre otros, y

III. La priorización, congruencia y eficacia en las inversiones públicas, considerando el

nivel de vulnerabilidad de usuarios, las externalidades que genera cada modo de

transporte y su contribución a la productividad de La colectividad.

Artículo 73. La Federación, las entidades federativas, los municipios y las Demarcaciones

Territoriales deberán promover y priorizar en la población la adopción de nuevos hábitos

de Movilidad urbana sustentable y prevención de accidentes encaminados a mejorar

las condiciones en que se realizan los desplazamientos de la población, lograr una sana

convivencia en las calles, respetar el desplazamiento del peatón y su preferencia,

prevenir conflictos de tránsito, desestimular el uso de! automóvil particular, promover el

uso intensivo del transporte público y no motorizado y el reconocimiento y respeto a la

siguiente jerarquía: personas con movilidad limitada y peatones, usuarios de transporte

no motorizado, usuarios del servicio de trasporte público de pasajeros, prestadores del

servicio de trasporte público de pasajeros, prestadores del servicio de transporte de

carga y usuarios de trasporte particular.

Es claro que con el Proyecto de Decreto de Ley que se menciona, las políticas que en la

actualidad se promueven en la materia de movilidad sustentable van adquiriendo un

marco regulatorio, destacando que en ese ordenamiento, las políticas y planes de

movilidad ya se integran como parte fundamental de las políticas y regulaciones de los

asentamientos humanos, lo cual se traduce que en el momento de promulgarse esta



193

legislación, las entidades federativas tendrán que adecuar su marco regulatorio en

materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano a fin de incorporar los

conceptos previstos en LGAHOTDU, en especial lo que se refiere a la movilidad.

Por otro lado, dentro del marco normativo que se propone en la LGAHOTDU,

claramente sienta las bases para que se reglamente en materia de movilidad

comprendiendo diversos temas tales como: Equidad de género, seguridad vial, medio

ambiente, incentivo al transporte público y a otros medios de transporte no motorizado,

vinculación en la planeación urbana con la infraestructura vial, organización en el

financiamiento, recuperación de espacios públicos, liberación de zonas de congestión

por tráfico de automóviles, etc. regulaciones que deberán ser más precisas en los

reglamentos o normatividades que al efecto se establezcan.

Conforme a lo que se ha señalado en el presente apartado, podemos apreciar que en

los últimos años y en especial a principios del presente sexenio, en nuestro país, la

materia de movilidad es un tema que apenas empieza a construirse, siendo que se ha

realizado un gran esfuerzo en construir y ordenan políticas públicas en la materia, así

como organizar y planificar el gasto públicos que se requiere, además estas políticas

empiezan a rendir frutos en determinadas ciudades e inclusive ya se están promoviendo

dentro de un marco legal la incorporación del tema de la movilidad con la planeación

urbana lo cual es un gran acierto.

Cabe señalar que, aunque las políticas y regulaciones en esta materia apenas se han

ido planteando, es necesario que maduren de manera adecuada, lo cual conlleva un

gran trabajo de coordinación interinstitucional y de los tres órdenes de gobierno sin

dejar a un lado la participación ciudadana.

Por lo anterior, es importante que dentro de estos planteamientos también se vaya

considerando el tema de gobernanza en las metrópolis, aspecto que también es

regulado en el Proyecto de Decreto de la LGAHOTDU en un capítulo destinado a la



194

gobernanza metropolitana, tal y como lo mencionamos en apartados anteriores. Es por

ello que el vínculo de oportunidad en materia de gobernanza metropolitana y

movilidad es factible mediante el uso de los mecanismos que la misma LGHAOTDU

plantea tales como las Comisiones de Ordenamientos Metropolitanos, los Consejo

Locales y Municipales de Ordenamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Metropolitano,

así como los Observatorios Ciudadanos.

Sin embargo, algo que es importante manifestar es que aun y los grandes avances en

materia de movilidad que se han suscitado en este sexenio, en especial por el

reconocimiento de la importancia de este tema d por parte de SEDATU y sus acciones

en pro de abanderar una política de movilidad urbana sustentable, y de la cuales ha

ido ganando terreno, algunas barreras que estimamos que existen todavía las cuales

son retos a superar, radican en el gasto público en materia de movilidad y el

fortalecimiento a los gobiernos locales.

Sobre el gasto público en materia de movilidad, es importante que la SEDATU redoble

esfuerzos a fin de que sus políticas permeen tanto en la Secretaria de Hacienda y

Crédito Público, en los así como en la Cámara de Diputados, esto con el objeto de que

tanto en la propuesta de presupuesto de egresos de la SHCP y la aprobación del

presupuesto de egresos por parte de la Cámara de Diputados, los distintos fondos y

programas presupuestarios, tiendan apoyar verdaderos proyectos de movilidad urbana

sustentable y no únicamente se aprueben y otorguen recursos a proyectos que en su

mayoría se destinan a la infraestructura vial que incentivan el uso del transporte

individual.

Para muestra de lo que se menciona, basta reflejar la tabla que conformó el Instituto de

Políticas para el Transporte y Desarrollo (ITDP) sobre la estimación del gasto para

movilidad para el 2016, a partir de la propuesta de la SHCP, en dicha tabla se hace ver

que en la propuesta de egresos para el gasto público en materia de movilidad que



195

envía la SHCP a la Cámara de Diputados, asciende a una inversión en movilidad por la

cantidad de 50 mil 748 millones de pesos, los cuales se ejercerían a través de diferentes

ramos, como el Ramo 09 de Comunicaciones y Transportes; o el Ramo 23, que incluye

el Fondo Metropolitano y el Fondo de Pavimentación, Ramo 15, Ramo 16, entre otros.

De la propuesta de presupuesto presentado por la SHCP se desprende que el 82% se

pretende destinar para infraestructura vial que alienta el uso de vehículos particulares,

el 2% para trasporte público, el 5% para obras peatonales y menos del 1% para

infraestructura ciclista60.

Por otro lado, el programa de Impulso a la Movilidad Sustentable de la SEDATU,

nuevamente en el ejercicio fiscal de 2016, no le asignaron por parte del presupuesto de

egresos de la federación recurso alguno.

Por lo que respecta a los gobiernos locales, actualmente es necesario reforzar las

capacidades a nivel local para lograr implementar proyectos exitosos de transporte

sustentable. En algunos estado o municipios hace falta reforzar las capacidades en

torno al transporte sustentable urbano y por ende insertar el tema de movilidad dentro

de la planeación urbana, situación que tal vez se concrete si es que se llega a

promulgar la LGAHOTDU.

Sin embargo aún y aunque se regule dentro de una Ley Marco la inclusión de la

movilidad y el desarrollo urbano, es necesario emprender un mayor esfuerzo a fin de

capacitar a una gran parte de los estados y municipios para dejen de solicitar recursos

federales presupuestario y no presupuestarios (FONADIN) para el desarrollo de

infraestructura vial que tienda apoyar el uso del automóvil y por ende planteen

proyectos factibles, rentables y estructurados para ir implementando una movilidad

60 Véase en https://es.scribd.com/document/282228820/Tabla-ProyectoPEF16-vs-PEF15



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urbana sustentable, tales como sistemas de “Buses Rápidos Troncales” (BRT), transportes

no motorizados, ampliación de banquetas para uso peatonal, etc.

En la medida en que las propuestas de los gobiernos locales sean para el

financiamiento de proyectos de movilidad sustentable, se podría hacer un cambio en el

gasto público a fin de que la misma SHCP presupueste proyectos de esta índole y la

Cámara de Diputados por ende los apruebe, pero para ello, tal y como se menciona se

debe cambiar la visión en la materia y concientizar a los gobiernos locales en el sentido

de que aunque los proyectos de infraestructura vial para el estímulo del transporte

Publico son más visibles y rápidos de ejecutar, deben cambiar su mentalidad a fin de

apostar por proyectos de movilidad sustentable aun y aunque estos sean más lentos

implementarlos, pero traen mejores beneficios a la población como son salud,

mejoramiento del ambiente, menor gasto para la población, mayor productividad, etc.



197

VIII.- Recomendaciones de la OCDE y propuestas de aplicación en la región CAMe.

Como mencionamos en varias partes del presente estudio, la OCDE ha realizado una

serie de análisis enfocados a la atención de la problemática dentro de las zonas

metropolitanas del país, en especial nos hemos referido a los estudios realizados para la

Zona Metropolitana del Valle de México y la Zona Metropolitana de Puebla – Tlaxcala,

en donde se plasman una serie de recomendaciones, que por su relevancia pueden ser

aplicadas a todas las zonas metropolitanas de la región.

Es por esto, que nos permitimos hacer un extracto de las principales recomendaciones

del Organismo y establecer su viabilidad de instrumentación en la CAMe.

Recomendación OCDE Reglamentación en estados CAMe Ambigüedad de las definiciones sobre las “zonas metropolitanas

CDMx (Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Define la zona metropolitana como: ámbito inmediato de influencia socioeconómica y físico-espacial de la zona urbana del Valle de México; integrada por las 16 demarcaciones territoriales del Distrito Federal y los municipios correspondientes del Estado de México y del Estado de Hidalgo. Estado de México (Código Administrativo del Estado de México). La define como el espacio territorial cuya delimitación abarca a uno o más centros de población y las zonas adyacentes sobre las que tienen influencia dominante, ubicados en el territorio de dos o más municipios, pertenecientes a una o más entidades federativas y del Distrito Federal en su caso. Hidalgo (Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial). Considera a la zona metropolitana como el espacio territorial de influencia dominante de una metrópoli, sobre dos o más áreas urbanas que presentan proceso de metropolización o metrópolis conformadas Puebla. (Ley de Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Puebla). Define la zona metropolitana como: El espacio territorial de uno o más Municipios pertenecientes al Estado y a una o más entidades federativas colindantes, en donde se ubica un centro de población urbano que ejerce influencia dominante con relación a dicho espacio territorial.

Morelos. Una condición plena del crecimiento económico, social y urbano que procura la calidad de vida de sus habitantes en las áreas vinculadas de dos o más Municipios.



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Propuesta: La ambigüedad legal del término de metrópoli o zona metropolitana en los marcos normativos federal y local, ocasiona problemas al implementar políticas públicas y regular aspectos que extralimitan las atribuciones y competencias locales, por lo consideramos necesario el reconocimiento a nivel constitucional del fenómeno de la metropolización y megalopolización, así como en las Constituciones de las demás entidades federativas, debiéndose considera la manera de constituir, delimitar y operar las decisiones de ordenamiento territorial y desarrollo urbano, de igual manera se debe prever la regulación de los mecanismos de coordinación para atender dichos espacios, tales como, las Comisiones Metropolitanas, estableciendo las facultades y atribuciones que los tres órdenes de gobierno pueden depositar en este tipo de Comisiones y sin atentar a su soberanía interna. Siguiendo la definición de la propuesta de Ley General de Asentamiento Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, proponemos que se unifique la definición a “centros de Población o conurbaciones que, por su complejidad, interacciones, relevancia social y económica, conforman una unidad territorial de influencia dominante y revisten importancia estratégica para el desarrollo nacional. Sugerimos que unifique el concepto de megalópolis en todas las leyes locales, definiéndola como un “sistema de zonas metropolitanas y Centros de Población y sus áreas de influencia vinculados de manera estrecha geográfica y funcionalmente. El umbral mínimo de población de una Megalópolis es de 10 millones de habitantes”.

Recomendación OCDE Reglamentación en estados CAMe Débil coordinación entre los gobiernos a nivel estatal y municipal para el desarrollo urbano. Se requiere una planeación metropolitana coordinada, por lo que las Comisiones existentes para atender la problemática de conurbación deberán: 1) Contar con un mandato independiente a de los gobiernos a nivel estatal o municipal que la conforman. 2) Que sus decisiones sean jurídicamente vinculantes para todos los gobiernos y organismos. 3i) Que cuenten con la

CDMx (Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal) Establece en su artículo 12 la facultad de las Delegaciones de Coordinarse con la Secretaría de Desarrollo Urbano para la elaboración de los Programas delegacionales y parciales.

Estado de México (Código Administrativo del Estado de México). Artículo 5.10 establece la obligatoriedad de que los municipios participen en los Órganos de desarrollo territorial y faculta a la firma de “convenios de conurbación” con el Gobierno del Estado. Hidalgo. (Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial). El artículo 6 establece las facultades de los gobiernos municipales para coordinarse con el estado por medio de convenios de coordinación para la atención de la prestación de servicios en zonas conurbadas y metropolitanas de carácter intermunicipal. Los municipios deberán participar de manera conjunta y coordinada con el gobierno del estado, en la planeación del desarrollo urbano y ordenamiento territorial de las conurbaciones intermunicipales. Puebla (Ley de Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Puebla). El artículo 59 establece la creación de Comisiones de Zonas Conurbadas y la creación de convenios que se celebren para planear y regular, de manera conjunta y coordinada, el fenómeno de la conurbación de



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autoridad legal para controlar, evaluar y establecer alguna forma de sanciones por mal desempeño o incumplimiento en lo relativo a proyectos de desarrollo urbano.

referencia con apego a lo dispuesto en esta Ley. Morelos (Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo urbano Sustentable) El artículo 23 establece que el ordenamiento y regulación de las Zonas Conurbadas y Zonas Metropolitanas, tanto Intermunicipales como Interestatales, se efectuará con la participación coordinada del Gobierno del Estado y de los Municipios involucrados; y en su caso, con el Gobierno Federal y otras Entidades Federativas, por medio de la creación de convenios de colaboración, así como con la creación de Consejo Metropolitanos para la prestación de servicios públicos. Tlaxcala (Ley de Ordenamiento Territorial) Artículo 38 faculta a los municipios a planear y regular de manera conjunta y coordinada el fenómeno de conurbación de referencia, con apego a lo dispuesto en esta ley y las normas de desarrollo urbano.

Propuesta: Los pocos resultados que se han obtenido en la Coordinación entre municipios y estados para la atención de problemas en zonas conurbadas, no obstante, de que las legislaciones de la CAMe cuentan con fundamento legal para establecer convenios de coordinación y comisiones, ameritan que las legislaciones locales se modifiquen, con el objeto de fundamentar y homologar:

- La creación de Comisiones intermunicipales en zonas conurbadas, con facultades de coordinación de carácter obligatorio y no sólo de consulta.

- El establecimiento de Comisiones Interestatales, y en su caso Megalopolitanas, con facultades legales para establecer programas de ordenamiento territorial y prestación de servicios públicos.

- La homologación de la forma de integración de las Comisiones y mecanismos de participación ciudadana.

- Vinculación normativa de las Comisiones de Zonas Conurbadas con los Consejos Metropolitanos derivados del ejercicio de los recursos del Fondo Metropolitano.

- Que los Programas de Desarrollo Urbano en los municipios asentados en zonas conurbadas deban ser elaborados por las Comisiones respectivas y no puestas a consulta y validación únicamente, como sucede en la actualidad.

El Proyecto de Decreto de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamientos Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), establece que la Federación, las entidades federativas, los municipios y las Demarcaciones Territoriales deberán convenir la delimitación y constitución de una Zona Metropolitana o conurbada cuando sea procedente el estudio y planeación conjunta de dos o más Centros de Población, situados en el territorio de entidades federativas vecinas. En las zonas metropolitanas interestatales y conurbaciones interestatales se constituirá una comisión de ordenamiento, que tendrá carácter permanente y será integrada por un representante de cada entidad federativa y de cada municipio que lo integre, así como un representante de la secretaría quien lo presidirá; funcionará como mecanismo de coordinación institucional y de concertación de acciones e inversiones con los sectores social y privado. Dicha comisión formulará y aprobará el programa de ordenación de la Zona Metropolitana o conurbada interestatal e intermunicipal, así como gestionará y evaluará su cumplimiento. De aprobarse la Ley, resulta indispensable que en sus transitorios se establezca la temporalidad para que



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las legislaturas locales sean actualizadas y que las comisiones existentes se adecuen al nuevo marco normativo. Para lograr que las Comisiones Metropolitanas en la CAMe cuenten con atribuciones legales para actuar de manera independiente a sus miembros, se deberán modificar todas las Ley de Desarrollo Urbano de la región y fundamentar su ámbito de acción y responsabilidad, dotándolas de personalidad jurídica y patrimonio propio, lo que implica la modificación de las Leyes Orgánicas a nivel estatal, además de contar con personal independiente y calificado, que les permitan realizar actividades de diagnóstico, seguimiento y elaborar dictámenes independientes de sus miembros. Dada la complejidad del sistema jurídico mexicano, vemos poco factible que las Comisiones puedan ejercer actos jurídicos que impliquen sanción a violaciones administrativas en proyectos de desarrollo, toda vez que esas atribuciones se encuentran reservadas a las autoridades de cada unidad administrativa y jurisdicción. Se requeriría un cambio constitucional que faculte a las entidades federativas y a los municipios a transmitir parte de sus atribuciones legales a organismos metropolitanos, sin que esto significará la pérdida de soberanía, situación que lo vemos poco probable. El estudio realizado por el organismo en la ZMVM, destaca el papel que ha jugado la CAMe, sin embargo, recomienda su fortalecimiento normativo, con el objeto de que sus decisiones sean de carácter vinculante, para lo cual se requiere modificar su estatuto de conformación, elevándolo a nivel de Ley y no bajo un acuerdo de coordinación. Es necesario que la CAMe se convierta en un organismo técnico de carácter consultivo, en donde sus opiniones sean vinculantes para los miembros, consolidándose como un organismo auxiliar y no desplazar atribuciones y/o competencias de las entidades. Se propone la creación de institutos municipales de planeación por lo menos en los municipios más habitados y con más peso e influencia en la Megalópolis, ya que ellos serían los organismos técnicos y de continuidad que realicen todos los instrumentos técnicos, jurídicos y sociales para el buen resultado de las políticas públicas

Recomendación OCDE Reglamentación en estados CAMe Para controlar la expansión urbana y reducir el impacto al medio ambiente, la OCDE recomienda la integración de aspectos ambientales a las políticas de planeación y desarrollo de las ciudades.

CDMx (Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal) Artículo 2. Son principios generales para la realización del objeto de la presente ley, los siguientes: VI. Limitar la existencia de zonas unifuncionales, a través del fomento del establecimiento de áreas geográficas con diferentes usos del suelo, que permita una mejor distribución poblacional, la disminución de traslados y el óptimo aprovechamiento de servicios públicos e infraestructura urbana y la compatibilidad de la expansión urbana con la sustentabilidad ambiental, social y económica. Estado de México (Código Administrativo del Estado de México). El artículo 5.2. establece que, en el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, se deberán observar dentro de otros principios al ordenamiento ecológico del territorio.



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Hidalgo. (Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial). Artículo 2.- La planeación urbana, el ordenamiento territorial y la regulación de los asentamientos humanos y sus construcciones en el Territorio del Estado, impulsarán la creación de las bases materiales para una mayor producción y productividad, lograr una equitativa distribución de la riqueza, mejorar la calidad de vida de la población urbana y rural, preservar los recursos naturales y proteger el medio ambiente. Puebla (Ley de Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Puebla). En su artículo 27 establece que el Programa Estatal de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos, tiene como propósito contribuir al desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física y temporal del espacio territorial, a través de la inducción de las actividades económicas y sociales en la mejor ubicación, con relación al aprovechamiento racional de los recursos naturales, delimitando los fines y usos del suelo, de acuerdo a su vocación ecológica y a la demanda existente. Morelos (Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo urbano Sustentable) Artículo 2. El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano sustentable de los centros de población, tenderá a mejorar la calidad de vida de la población, elevar la productividad, preservar los recursos naturales y proteger el medio ambiente.

Tlaxcala (Ley de Ordenamiento Territorial) Artículo 3. Las disposiciones relativas a los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, que expidan los municipios, respetarán las bases relativas al ordenamiento territorial y tenderán a mejorar la calidad de vida, elevar la productividad, preservar los recursos naturales y proteger el medio ambiente.

Propuesta: Al analizar las legislaciones locales en materia de planeación urbana y su vinculación con el ordenamiento ecológico, resulta evidente que la recomendación de la OCDE no se refiere a la carencia de obligatoriedad legal, sino a la falta de cumplimiento efectivo de la ley, por lo que recomendamos que la CAMe establezca un grupo de trabajo por instrucciones del Órgano de Gobierno, en donde participen todas las instancias de desarrollo urbano y medio ambiente a nivel estatal y se elaboré un diagnostico megalopolitano, con el objeto de establecer de manera homologada criterios para: la creación de zonas de contención urbana; coeficientes de densidad; reservas territoriales y delimitación de zonas de interés ambiental para la prestación de servicios ecosistémicos a las ciudades. Es indispensable que se fortalezcan los espacios de participación social, incluyendo la posibilidad de establecer observatorios ciudadanos que permitan dar seguimiento a los proyectos de desarrollo y evitar los cambios de uso de suelo en terrenos prioritarios para la conservación y restauración de ecosistemas, así como crear Institutos municipales de planeación, de acuerdo al artículo 8 fracción XII de la Ley General de Asentamientos Humanos. En indispensable que la CAMe participe formalmente en los Consejos de Desarrollo Metropolitano y sea la garante de vigilar el cumplimiento de los ordenamientos ecológicos y la integración de políticas de protección a recursos naturales en los programas de desarrollo urbano y territorial.



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Recomendación OCDE Reglamentación en estados CAMe Existen pocos mecanismos, instrumentos y organismos para evaluar los resultados y el impacto de los planes y proyectos de desarrollo urbano en el mediano y largo plazos.

CDMx (Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal) El artículo 25 establece que la revisión de los programas de ordenamiento deberá realizarse por lo menos cada seis años, a partir de su entrada en vigor. En aquellos programas parciales en suelo urbano y/o de conservación, cuya vigencia sea mayor, se podrá revisar su contenido una vez que haya transcurrido el plazo señalado en este artículo, para verificar la congruencia con otros instrumentos y las variaciones económicas, ambientales y sociales que se hubieran producido en el territorio. Con los resultados de dicha revisión, podrá determinarse si los elementos que dieron base a la formulación y aprobación del programa respectivo, persisten o si se debe iniciar el proceso de modificación al mismo, en los términos de esta Ley. Estado de México (Código Administrativo del Estado de México). La normatividad del estado establece que la Secretaría de medio ambiente establecerá y mantendrá actualizado el Sistema Estatal de Desarrollo urbano, el cual tendrá por objeto recabar, organizar, generar y aplicar en los procesos de planeación, regulación, control y evaluación del desarrollo urbano, la información relativa a los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población en el territorio estatal. No existe fundamento legal para la actualización de programas de ordenamiento antes de la vigencia de los mismos. Hidalgo. (Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial). El artículo 12 de la Ley establece que los programas de desarrollo urbano, tendrán una visión a largo plazo, vigencia indefinida y estarán sometidos a un proceso constante de revisión, seguimiento y evaluación. Corresponde al Gobierno del Estado, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente organizar y mantener permanentemente actualizado el Sistema de Información y Evaluación del Desarrollo Urbano y el Ordenamiento Territorial del Estado de Hidalgo, mismo que integrará y sistematizará la información sobre la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial en el Estado y los Municipios, así como la evaluación relativa a la aplicación y cumplimiento de las normas y programas en la materia.



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La modificación, actualización, abrogación, derogación o sustitución de los programas que integran el Sistema Estatal de Planeación Urbana se hará en función de lo que se determine en la revisión y evaluación del propio programa. La Secretaría emitirá criterios de carácter general a que se sujetarán las Dependencias y Entidades Estatales y Municipales, a fin de promover unidad a los procesos de producción de información y evaluación sobre el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial, así como también a las características y modalidades de presentación de los mismos. Puebla (Ley de Desarrollo Urbano Sustentable del Estado de Puebla). Los Programas de Desarrollo Urbano Sustentable a que se refiere esta Ley serán sometidos a un proceso de evaluación y de revisión periódica; al efecto la Secretaría deberá integrar un sistema de evaluación relativo a los Asentamientos Humanos y el Desarrollo Urbano, que permita establecer la situación de su problemática y perspectivas, así como determinar la eficacia de las políticas y acciones realizadas para la consecución de los objetivos establecidos en los Programas de Desarrollo Urbano Sustentable, Estatales, Regionales y Municipales. La modificación parcial o total de los Programas, se sujetará al mismo procedimiento que para su aprobación y publicación, debiéndose garantizar, en cualquier caso, las consultas oficiales y públicas correspondientes, así como la obtención del dictamen a que se refiere el artículo 42 de la Ley. Morelos (Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo urbano Sustentable) Corresponde a la Secretaría de Desarrollo Sustentable aprobar y administrar el Programa Estatal de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sustentable y los otros programas de su competencia, evaluar y vigilar su cumplimiento, así como determinar el establecimiento de eco zonas en términos de la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Morelos. Tlaxcala (Ley de Ordenamiento Territorial) La Secretaria de Desarrollo Urbano deberá coordinar la elaboración, ejecución, control, modificación, actualización y evaluación de los programas estatales de ordenamiento territorial, de desarrollo urbano y vivienda, así como de los programas regionales y subregionales de desarrollo urbano y los programas de ordenación de zonas conurbadas intermunicipales e interestatales y, demás disposiciones que de ellos se deriven.

Propuesta: No obstante, a que todas las entidades CAMe integran mecanismos de evaluación y seguimiento de los programas de desarrollo urbano en su legislación, no existe una homogeneidad en la temporalidad e instrumentos de participación ciudadana para la evaluación y modificación de los programas, por lo que recomendamos que las legislaciones locales se adecuen a lo establecido por la propuesta de Ley General de General de Asentamientos Humanos, Ordenamientos Territorial y Desarrollo Urbano, la cual establece que los programas de ordenamiento y desarrollo urbano de las metrópolis contendrán la metodología o indicadores para dar seguimiento y evaluar la aplicación y el cumplimiento de los objetivos del programa de la Zona Metropolitana o Conurbación. Es decir, estos instrumentos deberán integrar los componentes e



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indicadores que permitan su evaluación y resultados. Por otro lado, recordemos que el mismo Proyecto de Decreto señala que las atribuciones para formular, aplicar y evaluar este tipo de Programas, son facultad de las Comisiones de Ordenamiento Metropolitano. El establecimiento de observatorios ciudadanos de desarrollo urbano podría ser una herramienta de evaluación y seguimiento de los programas de desarrollo, por lo que se recomienda incorporar en las legislaciones locales la posibilidad de su establecimiento y generar instrumentos de transparencia y rendición de cuentas, evaluando el desempeño de las autoridades municipales de desarrollo urbano y planeación. De igual manera, es indispensable fortalecer en la CAMe a los Institutos Municipales de Planeación Territorial y urbana, como instrumentos independientes de carácter técnico que garanticen la continuidad de los procesos de planeación a mediano y largo plazo.



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Conclusiones Generales

Una de las características de la gobernanza urbana en los últimos años fue la dispersión

de atribuciones, tanto del gobierno federal como entre los tres órdenes de gobierno. Por

parte del gobierno federal las atribuciones de desarrollo urbano, desarrollo agrario y

vivienda estaban atomizadas en distintas dependencias. Esto se ha tratado de

solucionar con la reciente creación de la Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y

Urbano, la cual tiene el reto de generar una estructura sólida y funcional que garantice

la coordinación y comunicación con las entidades federativas y los municipios.

En México, los municipios son los que tienen las atribuciones de planeación urbana y

otorgan las licencias de construcción a los constructores. Sin embargo, son el eslabón

más débil del gobierno mexicano puesto que tienen distintos grados de desarrollo

socioeconómico y personal profesional. Generalmente tienen poca recaudación y sus

recursos dependen del gobierno federal, en particular en temas de desarrollo urbano y

social. Esto se agrava con la corta duración de este orden de gobierno, que

desincentiva la visión de largo plazo necesaria para los procesos urbanos. La reciente

reforma política prevé la reelección inmediata de los presidentes municipales y se

espera que con esto se generen incentivos a una visión de más largo plazo a través de

esquemas de planeación urbana.

Sin embargo, aún persiste el reto de la coordinación entre los tres órdenes de gobierno y

entre municipios, especialmente en las zonas metropolitanas. Si bien los fondos

metropolitanos y regionales han tenido un uso limitado se considera que deben

reforzarse para continuar con los incentivos a la coordinación. Otro elemento

importante de comunicación tiene que ver con el apoyo a administraciones locales

con distintos grados de profesionalización, para lo cual se necesitarán políticas de

capacitación y fortalecimiento institucional por parte del gobierno federal.



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Es necesario propiciar cambios estructurales que permitan construir una nueva relación

jurídica, administrativa y fiscal entre los diferentes niveles de gobierno y la comunidad

afectada, a través de acciones que generen mecanismos eficientes de coordinación y

toma de decisiones.

Resulta vital promover una gestión local capacitada, transparente y eficiente que

asigne dichos recursos hacia acciones que tengan el objetivo de solucionar las

problemáticas urbanas y permitan dar seguimiento para evaluar su impacto, tal como

lo enuncian los programas, proyectos y obras definidos en los instrumentos de

planeación urbana de acuerdo a los criterios de prioridad propuestos por la Comisión

de Desarrollo Metropolitano.

El poco tiempo y los escasos recursos con los que cuentan las autoridades locales para

mostrar resultados, así como la falta de un adecuado seguimiento a las acciones

propuestas durante los cambios de administración, obligan a repensar las prioridades

de las Zonas Metropolitanas para así ejecutar proyectos que estén basados en una

visión a largo plazo, regidos por los principios para la movilidad sustentable que nuestro

instituto propone. El objetivo es que dichos lineamientos nos permitan construir ciudades

sustentables y sanas hacia el 2030, sin necesidad de ejecutar planes que en la práctica

no se aplican.

En cuanto a la participación de la sociedad en decisiones urbanas y ciudadanas

puede decirse que es muy limitada, ya que no se ha alentado suficientemente su

participación. Especialmente se debe reforzar los mecanismos de evaluación, así como

los de monitoreo social relacionados con el cumplimiento de los Planes y Programas de

Desarrollo Urbano.



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La poca o nula participación de la ciudadanía en la toma de decisiones, tiene como

resultado el planteamiento de soluciones, desde la perspectiva del que no vive la

problemática local. Es necesario que en la región CAMe se planteen proyectos

integrales para las zonas metropolitanas que tengan como objetivo el fortalecimiento

progresivo de las economías locales y la calidad de vida de sus habitantes desde y

para la comunidad local a través de acciones que fomente la movilidad a través de

medios sustentables y desincentive el uso excesivo del auto.

Las limitaciones de las reglas de operación ante la complejidad urbana, los largos

procedimientos burocráticos y la ausencia de un brazo técnico y ciudadano, tiene

como consecuencia un bajo impacto de las acciones implementadas con recursos

provenientes de los Fondos federales, inclusive de apoyo de bolsas internacionales que

se han generado en los últimos 4 años de la administración actual.

Una visión a corto plazo ha tenido como consecuencia la conurbación en muchas

ciudades, al otorgar espacios para vivienda sin considerar la dotación de los servicios

más básicos, mucho menos vialidades que contemplen una movilidad segura y

cómoda para peatones y ciclistas, sistemas de transporte público, entre otros. Aunado a

esto, tampoco se contemplan usos de suelo, densidades o espacios públicos de

calidad que generen consolidación urbana.

Por lo cual, es indispensable que las entidades CAMe actualicen sus programas de

ordenamiento urbano con una visión de largo plazo orientada al transporte.

Resulta necesario articular los esfuerzos de SHCP-BANOBRAS, SEMARNAT, SCT y SEDATU

en materia de Transporte Masivo, Renovación de Flota, Infraestructura Urbana,

Desarrollo y Movilidad Urbana Sustentable.



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Las experiencias nacionales e internacionales han demostrado que no basta con la

modernización de la infraestructura de transporte, si no se acompaña con programas

de sustitución de flota y con el diseño de programas de ordenamiento territorial urbano,

que permita fomentar otras alternativas de movilidad urbana, para lo cual se propone

la elaboración de una cartera de proyectos que incluya además de lo que se señala,

otros proyectos de índole territorial que tengan visión estratégica y que se conciban de

manera integral.

El Gobierno Federal y los gobiernos locales, cuentan con diversos instrumentos que

buscan promover en las ciudades y metrópolis esta nueva visión urbana. Sin embargo,

muchas veces estos esfuerzos se encuentran desarticulados en diversas iniciativas

federales y locales. Es necesario que la CAMe pueda solicitar su inclusión formal en el

Grupo de Trabajo Consultivo del PROTRAM, lo que permitirá que la estrategia

megalopolitana se incluya dentro de los nuevos proyectos del programa 50 ciudades.

Es necesario correlacionar las acciones para transformar el Transporte Público y la

Movilidad Urbana con el Fortalecimiento a la Vivienda en la región, para propiciar la

densificación y consolidación de ciudades eficientes, para lograrlo se recomienda que

dentro de la CAMe, se desarrolle un grupo de trabajo con apoyo del Órgano de

Gobierno, en donde participen las autoridades de medio ambiente, planeación

territorial e infraestructura, con el objetivo de diseñar una política homogénea, basada

en un diagnóstico de visión megalopolitana y fijar pautas comunes para el

establecimiento de perímetros de contención Urbana, criterios de ubicación y cercanía

a estaciones de transporte masivo para destinar subsidios, e incentivos para el desarrollo

inmobiliario urbano en las zonas centrales de la megalópolis, propiciando la proximidad

entre los orígenes y destinos de la ciudadanía, que faciliten el acceso a bienes y

servicios básicos y reduzcan los montos destinados al transporte público.



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Se recomienda el diseño y ejecución de un proyecto dentro de la CAMe, que puede

ser financiado por el Fideicomiso 1490 para la construcción de una plataforma

estadística en materia de desarrollo y movilidad urbana que permita generar

información constante a los tomadores de decisión y vincularlas con estrategias para

combatir la mala calidad de aire.

Así mismo, sugerimos que la CAMe, dada la inclusión anunciada de la SEDATU a su

Órgano de Gobierno, realice un acercamiento con la Subsecretaría de Desarrollo

Urbano y Territorial, con el objeto de que dentro de los esquemas de Acciones de

Mitigación Nacionalmente Apropiadas (NAMA) que maneja la SEDATU se diseñen

proyectos piloto dentro de las ciudades de la región.

La participación de la CAMe dentro de los Consejos de Desarrollo Metropolitano

existentes en el Valle de México, Valle de Toluca, Pachuca, Atlixco – Puebla y Cuautla-

Cuernavaca es indispensable para poder incluir la visión transversal de medio ambiente

y desarrollo megalopolitano en los proyectos de financiamiento del Fondo

Metropolitano.

Recomendamos la elaboración de un Programa de Ordenamiento Territorial con

Criterios de Cambio Climático de la Megalópolis, con visión de largo plazo, tomando en

consideración, por un lado, que la Ley General de Asentamientos Humanos señala que

se deben actualizar o crear instrumentos, y por otro lado, la Ley General de Cambio

Climático que señala que los programas deberán tener en consideración los elementos

de mitigación y adaptación.



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25.- Libro Quinto del Código Administrativo para el Estado de México: Del Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y el Desarrollo Urbano en los Centros de Población. 26.- Mejía, Ponce de León Adolfo, Políticas Ambientales, Urbanas y de Ordenamiento Territorial en la Zona Metropolitana del Valle de México; Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del D.F.; 2015. 27.- OCDE, consultado en: http://www.oecd.org/centrodemexico/laocde/historia-ocde.htm 28.- OCDE, consultado en Estudios territoriales de la OCDE, Valle de México, https://www.oecd.org/regional/regional-policy/valle-de-mexico-highlights-spanish.pdf, 29.- OCDE consultado en http://www.oecd.org/centrodemexico/laocde/ OCDE, http://www.oecd.org/centrodemexico/temas/ consultado el 24 de agosto de 2016 30.- OCDE, consultado en https://www.oecd.org/centrodemexico/laocde/laocdeenmexico.htm 31.- ONU-HABITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana 2014-2015, consultado en: http://www.onuhabitat.org/Reporte%20Nacional%20de%20Movilidad%20Urbana%20en%20Mexico%202014-2015%20-%20Final.pdf, consultado el 1 de noviembre de 2016 32.- Plan Nacional de Desarrollo 2013- 2018 33.- Plataforma de capacitación Ciudad Equitativa, Ciudad Incluyente, consultado en: http://ceci.itdp.mx/ 34.- Programa Nacional De Desarrollo Urbano 2014- 2018. 35.- Programa Nacional De Vivienda 2014-2018. 36.- Programa Sectorial De Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013 – 2018 37.- Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamientos Territorial y Desarrollo Urbano. 38.- Revora Alberto; El Ordenamiento Territorial y Urbano en México; Revista de Comercio Exterior; Vol. 28; núm. 10; 1978, 39.- Sánchez Salazar María Teresa; Casado Izquierdo José María y Bocco Verdinelli Gerardo; La Política del Ordenamiento Territorial en México: De la teoría a la práctica. Reflexiones sobres sus avances y retos futuros; Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático – Universidad Autónoma de México; 2013. 40.- SEDATU, Estrategia Nacional de Movilidad Urbana Sustentable, consultado en http://ceci.itdp.mx/assets/downloads/Sedatu-EMUS.pdf. 41.- SEDATU, presentación de la Política Nacional de Vivienda Alejandro Nieto Enríquez, 2013, consultado en: http://www.cmic.org.mx/plenariavivienda/ponencias/Alejandro%20Nieto.pdf, 42.- SEDEMA-CDMX, consultado en: http://www.sedema.cdmx.gob.mx/programas/programa/ordenamiento-ecologico-del-distrito-federal-pgoedf, consultado el 17 de septiembre de 2016 43.- SEDUVI- CDMX, Programa General de Desarrollo Urbano, consultado en: http://www.seduvi.cdmx.gob.mx

planeacion territorial final javg - gob.mx · diagnóstico normativo sobre los programas de...

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