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PLAN MAESTRO PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE INCENDIOS VALPARAÍSO
Memoria Técnica
Ilustre Municipalidad de Valparaíso Noviembre 2018
CONTENIDO
El 2 de enero del año 2017 se produjo el último incendio de gran magnitud en la comuna de Valparaíso,
el cual afectó al sector de Playa Ancha Alto, especialmente a Puerta Negras, afectando a un total de
326 familias. Este trágico evento coincidió con la llegada de la Alcaldía Ciudadana a la Municipalidad de
Valparaíso.
En respuesta al complejo panorama de la comuna ante este desastre, el alcalde Jorge Sharp Fajardo
solicita la elaboración de un Plan Maestro que aborde a fondo la problemática de los incendios y
proponga una hoja de ruta a largo plazo para la acción del municipio y la comunidad. Dicha propuesta
da pie a lo que es hoy el Plan Maestro para la Gestión de Riesgos de Incendios en Valparaíso – Plan
Maestro Incendios –.
El presente documento corresponde a la Memoria Técnica del Plan Maestro Incendios, la cual contiene
la totalidad de la información procesada y analizada durante el proceso de elaboración.
INDICE DE CONTENIDOS
1. CONTEXTO DEL PLAN MAESTRO PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS DE INCENDIOS EN LA COMUNA DE VALPARAÍSO ................................................................................................................................ 10
1.1. La tragedia de los incendios y la urgencia de una respuesta desde el gobierno local ................ 10
1.2. Objetivos del Plan Maestro Incendios ......................................................................................... 12
1.3. Metodología, Etapas de trabajo y Productos Esperados. ........................................................... 14
1.4. Participación Ciudadana en el Plan Maestro Incendios .............................................................. 16
1.5. Glosarios de Términos ................................................................................................................. 19
2. ESTADO DEL ARTE EN GESTIÓN RIESGO DE DESASTRES DE INCENDIOS ....................................... 21
2.1. Contexto de las Políticas de Gestión del Riesgo de Desastres .................................................... 21
2.2. Gestión del riesgo de desastres en los Instrumentos de Planificación y Ordenamiento Territorial
............................................................................................................................................................ 26
2.3. Ordenanzas Municipales respectivas a factores de riesgo de incendios forestales ................... 30
2.4. Ordenanzas municipales a nivel nacional ................................................................................... 32
2.5. Sistematización del análisis de la gestión del riesgo a nivel comunal ......................................... 41
3. DIAGNÓSTICO DE LOS RIESGOS DE INCENDIOS FORESTALES EN LA COMUNA ............................. 43
3.1. Metodología, recopilación de información y participación ciudadana ....................................... 43
3.1.1. Recopilación de la información ............................................................................................ 43
3.1.2. Talleres de participación ciudadana ..................................................................................... 44
3.2. Contexto de la comuna ante los incendios forestales urbanos .................................................. 52
3.2.1. Crecimiento urbano de la comuna ....................................................................................... 52
3.2.2. Caracterización social y económica de la comuna ............................................................... 56
3.2.3. Caracterización del Medio Construido ................................................................................. 65
3.2.4. Caracterización del Ecosistema ............................................................................................ 70
3.3. Unidad de Análisis ....................................................................................................................... 75
3.4 Análisis de la recurrencia de incendios forestales entre 1998 y 2017 ......................................... 78
3.4.1 Recurrencia de focos de incendios forestales por periodo ................................................... 78
3.4.3 Incendios forestales y condiciones atmosféricas: temperatura, humedad y viento ............ 84
3.5. Análisis espacial de los incendios forestales entre 1998-2017 ................................................... 88
3.5.1. Focos de Incendios Forestales y las Superficies Afectadas .................................................. 93
3.5.2. Incendios Forestales en relación a las Características Geomorfológicas ............................. 99
3.5.3. Incendios Forestales en relación al Medio Construido Urbano ......................................... 109
3.5.4. Incendios forestales en relación al Medio Natural ............................................................ 127
3.6. Metodología de Evaluación del Riesgo por Incendios Forestales en la comuna ...................... 137
3.7. Análisis de Peligrosidad ante Incendios Forestales comuna ..................................................... 138
3.7.1. Peligro asociado a la ocurrencia de incendios forestales .................................................. 139
3.7.2. Peligro asociado a la propagación de incendios forestales: microbasurales ..................... 139
3.7.3. Peligro asociado a la propagación de incendios forestales: exposición de ladera ............ 140
3.7.4. Peligro asociado a la propagación de incendios forestales: vegetación combustible ....... 140
3.7.5. Peligro asociado a la propagación de incendios forestales: pendiente ............................. 141
3.7.6. Resultado de peligro ante desastre por incendios forestal ............................................... 142
3.8. Análisis de vulnerabilidad ante incendios forestales en la comuna ......................................... 146
3.8.1. Vulnerabilidad asociada al hábitat ..................................................................................... 146
3.8.2. Vulnerabilidad asociada al patrimonio natural .................................................................. 147
3.8.3. Vulnerabilidad asociada al equipamiento urbano ............................................................. 148
3.8.4. Infraestructura asociada a la reducción de condiciones de vulnerabilidad ....................... 149
3.8.5. Resultado de vulnerabilidad ante desastre por incendio forestal ..................................... 150
3.9. Evaluación del riesgo de desastre ante incendio forestales comuna ....................................... 155
3.10. Limitantes Metodológicas ....................................................................................................... 159
4. IDENTIFICACIÓN Y PRIORIZACIÓN DE ÁREAS DE RIESGO .......................................................... 161
4.1. Metodología de priorización ..................................................................................................... 161
4.2. Identificación de áreas prioritarias de riesgo ............................................................................ 161
4.2.1. Identificación áreas de riesgo en Talleres de Participación Ciudadana ............................. 161
4.2.2. Identificación de áreas de riesgo prioritarias en el sector Valparaíso Anfiteatro .............. 169
4.2.3. Áreas prioritarias asociadas a las condiciones de vulnerabilidad social e intervención
comunitaria .................................................................................................................................. 171
4.3. Propuesta de Interfaz Urbano-Forestal (U-F) ............................................................................ 173
4.3.1. Definición de la Interfaz Urbano Forestal (U-F) ................................................................. 173
4.3.2. Caracterización de Interfaz U-F en la comuna ................................................................... 173
4.3.3. Análisis de la Interfaz U-F y el riesgo ante incendios forestales ........................................ 176
4.3.4. Zonificación de la Interfaz U-F ............................................................................................ 183
4.3.5. Limitantes para la zonificación de la Interfaz U-F en el Plan Regulador Comunal ............. 191
5. PROPUESTA DE IMAGEN OBJETIVO ......................................................................................... 194
5.1. Lineamientos estratégicos para la planificación ....................................................................... 194
5.2. Resultados imagen objetivo participativa ................................................................................. 195
5.3. Propuesta de Imagen Objetivo para el Plan Maestro Incendios. .............................................. 198
6. IDENTIFICACIÓN DE BRECHAS E INICIATIVAS ........................................................................... 201
6.1. Metodología para la identificación de brechas e iniciativas ..................................................... 201
6.2 Objetivos, brechas y estrategias de las dimensiones de la imagen objetivo ............................. 202
6.2.1. Planificación y Ordenamiento Territorial ........................................................................... 202
6.2.2. Normativa Apropiada ......................................................................................................... 208
6.2.3. Manejo del Ecosistema y Espacio Público .......................................................................... 212
6.2.4. Comunidad Organizada y Preparada .................................................................................. 216
6.2.5. Capacidad de Respuesta ante Emergencias. ...................................................................... 221
7. PROPUESTAS DE INICIATIVAS ................................................................................................. 225
7.1. Fichas de iniciativas por dimensión de imagen objetivo ........................................................... 225
7.1.1. Iniciativas de Planificación y Ordenamiento Territorial. .................................................... 225
7.1.2. Iniciativas de Normativa Adecuada. ................................................................................... 233
7.1.3. Iniciativas de Manejo Ecosistémico y Espacio Público ....................................................... 242
7.1.4. Iniciativas de Comunidad Organizada y Preparada ............................................................ 249
7.1.5. Iniciativas de Capacidad de Respuesta ante Emergencias ................................................. 257
7.2. Espacialización de las iniciativas ............................................................................................... 264
7.2.1. Espacialización de Planificación y Ordenamiento Territorial ....................................... 265
7.2.2. Espacialización de Normativa Adecuada ...................................................................... 268
7.2.3. Espacialización de Manejo Ecosistémico y Espacio Público ......................................... 272
7.2.4. Espacialización de Comunidad Organizada y Preparada .............................................. 275
7.2.5. Espacialización de Capacidad de Respuesta ante Emergencias ................................... 279
7.3. Resumen de Iniciativas .............................................................................................................. 282
8. ANÁLISIS DE OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS ............................................................................ 284 9. CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 286 10. BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................... 290
INDICE DE FIGURAS.
Figura 1 Ciclo de evaluación de la Gestión de Riesgo de Desastres ....................................................... 12
Figura 2 Definición y etapas de la Gestión del Riesgo de Desastres ...................................................... 13
Figura 3 Etapas del proceso de Elaboración del Plan Maestro Incendios .............................................. 15
Figura 4 Productos esperados del Plan Maestro Incendios ................................................................... 16
Figura 5 Organigrama del proceso de elaboración del Plan Maestro Incendios ................................... 17
Figura 6 Mesa de trabajo en Taller de Participación Ciudadana del Plan Maestro Incendios. .............. 18
Figura 7 Referencias de políticas de gestión del riesgo de desastres. ................................................... 22
Figura 8 Diagrama del proceso de revisión de normativas en la comuna de Valparaíso asociadas a
factores incidentes en el riesgo de incendios. ....................................................................................... 31
Figura 9 Resumen de análisis FODA sobre el estado de gestión del riesgo e desastres a nivel comunal
................................................................................................................................................................ 42
Figura 10 Metodología para análisis e identificación del riesgo de incendios urbano-forestales. ........ 43
Figura 11 Límites Urbanos Históricos de la comuna de Valparaíso ....................................................... 55
Figura 12 Cartografía del Índice de Vulnerabilidad Registro Social de Hogares 2017, comuna de
Valparaíso ............................................................................................................................................... 62
Figura 13 Cartografía de Cantidad de Población Tramo 1 40% más vulnerable, Comuna de Valparaíso
................................................................................................................................................................ 63
Figura 14 Cartografía de organizaciones sociales de la comuna por Unidades Vecinales. .................... 65
Figura 15 Cartografía de las cuencas hidrográficas de la comuna de Valparaíso. ................................. 76
Figura 16 Cartografía de sectorización de cuencas de la comuna de Valparaíso para efectos del Plan
Maestro Incendios. ................................................................................................................................. 77
Figura 17 Gráfico del número de focos de incendios forestales en la comuna de Valparaíso entre
periodos 1998 y 2017. ............................................................................................................................ 78
Figura 18 Gráfico de superficie quemada en la comuna de Valparaíso entre periodos 1998 y 2017. .. 79
Figura 19 Comparación entre focos de incendios y superficies quemadas entre 1998 y 2017, en la
comuna de Valparaíso. ........................................................................................................................... 80
Figura 20 Distribución mensual de la cantidad de focos de incendio de origen forestal entre 1998 y
2017 en la comuna de Valparaíso. ......................................................................................................... 81
Figura 21 Gráfico de comparación entre Fenómeno ENOS, N° de focos, Superficie Quemada y
Precipitación, entre los periodos 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso. ........................................ 84
Figura 22 Gráfico de temperatura para el 16 de noviembre 2016. ....................................................... 86
Figura 23 Gráfico de temperatura para el 17 de noviembre 2016. ....................................................... 86
Figura 24 Gráfico de humedad Relativa para el 16 noviembre 2016. .................................................... 87
Figura 25 Gráfico de Humedad Relativa para el 17 de noviembre 2016. .............................................. 87
Figura 26 Gráfico de temperaturas medias mensuales en la Aeropuerto Rodelillo SCRD para los meses
de junio de 2015 y 2017. ........................................................................................................................ 88
Figura 27 Cartografía de distribución espacial de los focos de incendios forestales entre 1998 y 2017
en Valparaíso. ......................................................................................................................................... 91
Figura 28 Cartografía de distribución temporal de los focos de incendios forestales entre 1998 y 2017
en la comuna de Valparaíso. .................................................................................................................. 92
Figura 29 Cantidad de focos de incendios forestales por categoría de combustible de origen entre
1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso. ............................................................................................. 94
Figura 30 Cartografía de distribución de los focos de incendio entre 1998-2017 en relación al
combustible de origen ........................................................................................................................... 96
Figura 31 Gráfico de cantidad de superficie quemada producto de incendios forestales por categoría
de superficies entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso. ............................................................ 98
Figura 32 Cartografía de distribución de las categorías de pendiente en la comuna de Valparaíso. .. 100
Figura 33 Cartografía de distribución de las categorías de uso de suelo en la comuna de Valparaíso.
.............................................................................................................................................................. 102
Figura 34 Cartografía de distribución de las categorías de uso de suelo y pendiente en la comuna de
Valparaíso. ............................................................................................................................................ 104
Figura 35 Cartografía de distribución de las categorías de exposición de ladera en la comuna de
Valparaíso. ............................................................................................................................................ 108
Figura 36 Cartografía de focos de Incendios forestales y superficie afectada en relación al área urbana
y extensión urbana. .............................................................................................................................. 112
Figura 37 Cartografía de focos de incendio 1998-2017 respecto de ubicación de campamentos. ..... 119
Figura 38 Cartografía de focos de incendio 2012-2017 respecto de ubicación de campamentos. ..... 120
Figura 39 Cartografía de campamentos en relación a la superficie quemada entre 2012 y 2017,
comuna de Valparaíso. ......................................................................................................................... 122
Figura 40 Cartografía de microbasurales respecto la superficie quemada en la comuna de Valparaíso
entre 2012-2017. .................................................................................................................................. 125
Figura 41 Cartografía Microbasurales y la proximidad con los focos de incendios de origen forestal en
la comuna de Valparaíso. ..................................................................................................................... 126
Figura 42 Cartografía de la Reserva de la Biósfera Campana Peñuelas. .............................................. 128
Figura 43 Cartografía de la Reserva de la Biósfera Campana Peñuelas respecto de los focos de
Incendios urbano-forestales. ............................................................................................................... 129
Figura 44 Cartografía de sitios Alto Valor para la Conservación de la Biodiversidad y Focos de
Incendios urbano-forestales. ............................................................................................................... 132
Figura 45 Cartografía del Santuario de la Naturaleza Acantilados Federico Santa María respecto a
focos de Incendios urbano forestal 1998-2017. .................................................................................. 134
Figura 46 Cartografía de Quebradas en sector Anfiteatro respecto a focos de Incendios urbano-
forestales 1998-2017. .......................................................................................................................... 136
Figura 47 Metodología para la evaluación del riesgo de incendio en la comuna de Valparaíso. ........ 138
Figura 48 Cartografía del Peligro de desastres por incendio forestal en la comuna de Valparaíso. ... 142
Figura 49 Áreas de mayor peligro antes desastre por incendio forestal, sector Valparaíso Anfiteatro.
.............................................................................................................................................................. 143
Figura 50 Áreas de mayor peligro ante desastre por incendio forestal, sector Placilla de Peñuelas. . 144
Figura 51 Áreas de mayor peligro antes desastre por incendio forestal, sector Laguna Verde. ......... 145
Figura 52 Cartografía de la vulnerabilidad ante desastre por incendio forestal en la comuna de
Valparaíso. ............................................................................................................................................ 150
Figura 53 Áreas de mayor vulnerabilidad antes desastre por incendio forestal, sector Valparaíso
anfiteatro.............................................................................................................................................. 152
Figura 54 Áreas de mayor vulnerabilidad antes desastre por incendio forestal, sector Placilla de
Peñuelas. .............................................................................................................................................. 153
Figura 55 Áreas de mayor vulnerabilidad antes desastre por incendio forestal, sector Laguna Verde.
.............................................................................................................................................................. 154
Figura 56 Conjunción variables de vulnerabilidad y peligrosidad de incendios forestales-urbanos. .. 155
Figura 57 Cartografía del riesgo de desastre por incendio forestal en la comuna de Valparaíso. ...... 158
Figura 58 Modalidades para el análisis de áreas prioritarias de riesgos. ............................................. 161
Figura 59 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sector DIDECO 1. ....... 162
Figura 60 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sectores DIDECO 2 y 3.
.............................................................................................................................................................. 163
Figura 61 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sectores DIDECO 4 y 5.
.............................................................................................................................................................. 164
Figura 62 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sector DIDECO 6. ....... 165
Figura 63 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sector DIDECO 7. ....... 166
Figura 64 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sector DIDECO Laguna
Verde. ................................................................................................................................................... 167
Figura 65 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sector DIDECO, Placilla de
Peñuelas. .............................................................................................................................................. 168
Figura 66 Cartografía de áreas prioritarias de riesgo de desastre por incendio forestal asociadas a la
capacidad de respuesta ante una emergencia. ................................................................................... 170
Figura 67 Cartografía de áreas prioritarias de riesgo de desastre por incendio forestal asociadas
condiciones de vulnerabilidad social. .................................................................................................. 172
Figura 68 Esquema metodológico de caracterización del interfaz urbano forestal. ........................... 176
Figura 69 Tipos de interfaz urbano forestal existentes en la comuna de Valparaíso. ......................... 177
Figura 70 Ejemplos de interfaz urbano forestal consolidado en Placilla de Peñuelas. ........................ 178
Figura 71 Ejemplos de interfaz interior en la ciudad de Valparaíso. .................................................... 179
Figura 72 Ejemplos de Intermix en Laguna Verde. ............................................................................... 180
Figura 73 Ejemplos de interfaz no consolidada en la ciudad de Valparaíso. ....................................... 182
Figura 74 Cartografía de delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal en la comuna de
Valparaíso. ............................................................................................................................................ 184
Figura 75 Cartografía de delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Laguna
Verde. ................................................................................................................................................... 186
Figura 76 Cartografía de delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Placilla
de Peñuelas. ......................................................................................................................................... 188
Figura 77 Cartografía de delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal en el sector de
Valparaíso Anfiteatro. .......................................................................................................................... 190
Figura 78 Líneas estratégicas del Departamento de Planificación SECPLA, Municipalidad de Valparaíso.
.............................................................................................................................................................. 195
Figura 79 Dimensiones estratégicas de la Imagen Objetivo del Plan Maestro Incendios. .................. 200
Figura 80 Metodología para la identificación de brechas e iniciativas por dimensión de imagen
objetivo. ............................................................................................................................................... 201
Figura 81 Espacialización de iniciativas A, B, F, K, L de Planificación y Ordenamiento Territorial. ...... 265
Figura 82 Espacialización de iniciativas C, D, E, G de Planificación y Ordenamiento Territorial. ......... 266
Figura 83 Espacialización de iniciativas H, I, J de Planificación y Ordenamiento Territorial. ............... 267
Figura 84 Espacialización de iniciativas A, B de Normativa Adecuada. ................................................ 268
Figura 85 Espacialización de iniciativas C, H de Normativa Adecuada. ............................................... 269
Figura 86 Espacialización de iniciativas D, E, F, G de Normativa Adecuada. ........................................ 270
Figura 87 Espacialización de iniciativas I, J, K, L de Normativa Adecuada. .......................................... 271
Figura 88 Espacialización de iniciativas A, E de Manejo del Ecosistema y Espacios Público. .............. 272
Figura 89 Espacialización de iniciativas B, C, D, F de Manejo del Ecosistema y Espacios Público. ...... 273
Figura 90 Espacialización de iniciativas G, H, I de Manejo del Ecosistema y Espacios Público. ........... 274
Figura 91 Espacialización de iniciativas H, F, I de Comunidad Organizada y Preparada. ..................... 275
Figura 92 Espacialización de iniciativas A, D, E, G, J, K, L de Comunidad Organizada y Preparada. .... 276
Figura 93 Espacialización de iniciativas A, D, E, F, Laguna Verde, de Comunidad Organizada y
Preparada. ............................................................................................................................................ 277
Figura 94 Espacialización de iniciativas A, D, F, Placilla de Peñuelas, de Comunidad Organizada y
Preparada. ............................................................................................................................................ 278
Figura 95 Espacialización de iniciativas A, B, C de Capacidad de Respuesta ante Emergencias. ......... 279
Figura 96 Espacialización de iniciativas D, E, F de Capacidad de Respuesta ante Emergencias. ......... 280
Figura 97 Espacialización de iniciativas G, H, I, J, K de Capacidad de Respuesta ante Emergencias. .. 281
Figura 98 Distribución del total de iniciativas según los productos esperados. .................................. 282
Figura 99 Distribución del total de iniciativas según las dimensiones estratégicas del Plan Maestro
Incendios. ............................................................................................................................................. 283
INDICE DE TABLAS
Tabla 1: Normativas y sus características, por las variables Microbasurales, Incendios Forestales e
Incendios Estructurales .......................................................................................................................... 40
Tabla 2: Resumen de los Talleres de Participación Ciudadana en la Etapa n°1 del Plan Maestro
Incendios. ............................................................................................................................................... 45
Tabla 3: Sistematización de la identificación y localización de riesgos de incendios en el sector
anfiteatro de la comuna. ........................................................................................................................ 48
Tabla 4: Sistematización de resultados del diagnóstico participativo en los Talleres con la comunidad.
................................................................................................................................................................ 51
Tabla 5: Población comuna de Valparaíso ............................................................................................. 56
Tabla 6: Indicadores de Empleo ............................................................................................................. 56
Tabla 7: Distribución de ocupación por Rama Actividad Económica según Censo 2017 ....................... 57
Tabla 8: Categoría de ocupación según ENE JJA 2016, y Análisis Regional ESI 2016, 2018 ................... 58
Tabla 9: Ingreso Monetario del Hogar en la Comuna, Región y País ..................................................... 59
Tabla 10: Criterios del Índice de Vulnerabilidad Social .......................................................................... 61
Tabla 11: Unidades vecinales y sector “Muy Vulnerables” .................................................................... 61
Tabla 12: Sectores Dideco comuna de Valparaíso y tramos 40% más vulnerable ................................. 64
Tabla 13: Organización social y cantidad de organizaciones ................................................................. 64
Tabla 14: Distribución mensual de la cantidad de focos de incendio de origen forestal entre 1998 y
2017 en la comuna de Valparaíso. ......................................................................................................... 82
Tabla 15: Sectores con mayor cantidad de focos de incendio forestal en la comuna de Valparaíso .... 89
Tabla 16: Tipos de combustible de origen de los focos de incendios forestales ocurridos entre 1998 y
2017 en la comuna de Valparaíso. ......................................................................................................... 93
Tabla 17: Cantidad de superficie quemada producto de incendios forestales por categoría de
superficies entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso .................................................................. 97
Tabla 18: Categorías de pendiente ........................................................................................................ 99
Tabla 19: Categorías de uso de suelo ................................................................................................... 101
Tabla 20: Categorías de uso de suelo y pendiente ............................................................................... 103
Tabla 21: Focos de incendios forestales por categorías de uso de suelo y pendiente de 0°-20° y 21°
40°, periodo 1998-2017 ....................................................................................................................... 106
Tabla 22: Cantidad de superficie por tipo de exposición de ladera en la comuna de Valparaíso ....... 107
Tabla 23: Cantidad de focos de incendios forestales por tipo de exposición de ladera en la comuna de
Valparaíso ............................................................................................................................................. 109
Tabla 24: Cantidad de focos incendios urbano forestal en área urbana, extensión urbana y fuera del
área urbana de la comuna de Valparaíso ............................................................................................. 110
Tabla 25: Focos de incendios Urbano-Forestales por Unidades Vecinales más vulnerables (E) en el
sector de Valparaíso Anfiteatro ........................................................................................................... 114
Tabla 26: Focos de incendios urbano forestales en las Unidades Vecinales más vulnerables (E) del
sector de Laguna Verde ........................................................................................................................ 115
Tabla 27: Unidades Vecinales más vulnerables (E) y las que han sido afectada en términos de
superficie, en el sector Anfiteatro ........................................................................................................ 115
Tabla 28: Unidades Vecinales más vulnerable (E) y las que han sido afectada en términos de
superficie, Laguna Verde ...................................................................................................................... 116
Tabla 29: Unidades Vecinales vulnerables (D) y los focos de incendios urbano forestales Anfiteatro 116
Tabla 30: Unidades Vecinales vulnerables (D) y las que han sido afectada en términos de superficie,
Anfiteatro ............................................................................................................................................. 117
Tabla 31: Distancia entre los campamentos y la superficie quemada, Anfiteatro .............................. 118
Tabla 32: Distancia entre los campamentos y la superficie quemada, Placilla de Peñuelas ............... 118
Tabla 33: Cantidad de focos de incendios de origen forestal cercanos a zonas de microbasural ....... 123
Tabla 34: Focos de incendios forestales en la Reserva de la Biosfera Peñuelas 1998-2017 ................ 128
Tabla 35: Sitios de Alto Valor para la Conservación de la Biodiversidad y cantidad de focos de
incendios urbano forestal 1998-2017 .................................................................................................. 131
Tabla 36: Sitios de Alto Valor para la Conservación de la Biodiversidad y tipos de focos de incendios
urbano forestal 1998-2017 .................................................................................................................. 133
Tabla 37: Santuario de la Naturaleza Acantilados Federico Santa María respecto la cantidad de focos
de incendios urbano forestal 1998-2017 ............................................................................................. 135
Tabla 38: Quebradas de Valparaíso (Anfiteatro) y total de focos de incendios urbano forestal 1998-
2017 ...................................................................................................................................................... 135
Tabla 39: Quebradas de Valparaíso (Anfiteatro) y tipos de focos de incendios urbano forestal 1998-
2017 ...................................................................................................................................................... 135
Tabla 40: Categorías de peligro asociadas a la dimensión ocurrencia de incendios forestales........... 139
Tabla 41: Categorías de peligro asociadas a los microbasurales ......................................................... 139
Tabla 42: Categorías de peligro asociadas al tipo de exposición de ladera ......................................... 140
Tabla 43: Categorías de peligro asociadas al tipo de vegetación combustible .................................... 141
Tabla 44: Categorías de peligro asociadas al tipo de pendiente .......................................................... 141
Tabla 45: Categorías de vulnerabilidad asociadas a la dimensión de hábitat...................................... 147
Tabla 46: Categorías de vulnerabilidad asociadas a la dimensión de patrimonio natural................... 148
Tabla 47: Categorías de vulnerabilidad asociadas a la dimensión de equipamiento urbano .............. 148
Tabla 48: Categorías de infraestructura asociada a la reducción de condiciones de vulnerabilidad .. 149
Tabla 49: Áreas de mayor vulnerabilidad antes desastre por incendio forestal, sector Valparaíso
Anfiteatro ............................................................................................................................................. 151
Tabla 50: Áreas de mayor vulnerabilidad ante desastre por incendio forestal, sector Placilla de
Peñuelas ............................................................................................................................................... 152
Tabla 51: Áreas de mayor vulnerabilidad antes desastre por incendio forestal, sector Laguna Verde
.............................................................................................................................................................. 154
Tabla 52: Categorías para la evaluación del riesgo de desastres por incendios forestales-urbanos ... 156
Tabla 53: Criterios de densidad utilizados para calcular la estructura del hábitat en la comuna de
Valparaíso ............................................................................................................................................. 174
Tabla 54: Parámetros de diferenciación de tipos de interfaz urbano forestal .................................... 175
Tabla 55: Superficie de interfaz urbano forestal por sector en la comuna de Valparaíso ................... 183
Tabla 56: Superficie por categoría de interfaz urbano forestal en la comuna de Valparaíso .............. 185
Tabla 57: Superficie por categoría de interfaz urbano forestal en el sector de Laguna Verde ........... 185
Tabla 58: Superficie por categoría de interfaz urbano forestal en el sector de Placilla de Peñuelas .. 187
Tabla 59: Superficie por categoría de interfaz urbano forestal en el sector de Valparaíso Anfiteatro 189
Tabla 60: Sistematización de los resultados de imagen objetivo en los Talleres de Participación
Ciudadana. ............................................................................................................................................ 196
10
1. CONTEXTO DEL PLAN MAESTRO PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS DE INCENDIOS EN LA COMUNA DE VALPARAÍSO
1.1. La tragedia de los incendios y la urgencia de una respuesta desde el gobierno local
El trágico incendio de enero 2017 en el sector de Playa Ancha Alto de Valparaíso, abrió
nuevamente los cuestionamientos a la situación de abandono en cuanto a inversión pública
que vive la comuna y lo precario de su condición urbana. Si bien la magnitud de este siniestro
fue menor al incendio de abril 20141, las condiciones de exposición y vulnerabilidad que
incidieron en su extensión e impacto fueron similares; vegetación carente de manejo y próxima
a viviendas, una trama urbana deficitaria, ocupación informal de terrenos, presencia
significativa de microbasurales y sitios eriazos, entre otros. Estos problemas son posibles de
reconocer en parte importante del territorio, no obstante, la institucionalidad nacional y local
ha carecido de políticas y planificaciones para abordarlos. Esta carencia ha evidenciado un
patrón de vulnerabilidad extendido, de continua exposición, y que a pesar de las diversas
iniciativas propuestas post incendio 2014, aún son reconocidos como causales latentes de un
eventual desastre.
El aprendizaje acumulado durante estos trágicos incendios y la voluntad de la Alcaldía
Ciudadana por avanzar de manera efectiva en mejorar la seguridad y la calidad de vida en
Valparaíso, han sido motivadores para proponer a la ciudadanía la idea de un Plan Maestro
que aborde la gestión de riesgos ante incendios.
Aprendizaje acumulado posterior a los desastres por incendios
En diciembre 2014, la Contraloría Regional de Valparaíso concluyó que el incumplimiento en
la implementación de planes tanto de prevención de incendios y limpieza de quebradas como
de fiscalización, fueron las principales faltas por parte del municipio de Valparaíso ante el
incendio ocurrido en abril del 2014. Esta evidencia, se suma a confirmar lo que académicos,
funcionarios públicos y representantes de organizaciones de la comunidad han consensuado
en torno a los incendios en la comuna; la magnitud de estos incendios corresponde a un hecho
predecible y a su vez, los organismos del Estado y el municipio, carecen de políticas adecuadas
para abordar las vulnerabilidades que posee la comuna ante este tipo de riesgos.
Asimismo, los resultados obtenidos de estudios y mesas de trabajo posteriores al incendio abril
2014, junto con proponer medidas asociadas a la reconstrucción y mejoras a la respuesta ante
emergencias, hacen hincapié en la necesidad de contar con nuevas orientaciones políticas que
permitan intervenir en la estructura institucional-social de la comuna y a su vez, en su
planificación urbano-territorial, para construir condiciones efectivas de prevención y
mitigación ante los riesgos de desastres. Es decir, la necesidad que el municipio asuma la labor
1 El incendio de enero 2017 dejo 326 familias afectadas, mientras que el de abril 2014 afectó a 2998 familias. Datos Municipalidad de Valparaíso.
11
de intervenir sobre la inercia de las dinámicas y orientaciones que modelan el desarrollo y
crecimiento actual de la comuna.
Los desastres y la gestión del riesgo
Los incendios forestales que han afectado a la comuna de Valparaíso son considerados como
desastres porque destruyen viviendas, espacios públicos, predios y modos de vida. De acuerdo
a la Declaración de Chengdú (2011), esta denominación es el resultado de una combinación de
condiciones de riesgo, vulnerabilidad social y limitadas capacidades de las comunidades para
reducir los potenciales impactos negativos de una amenaza, pudiendo ser abordados mediante
políticas, acciones decisivas y la participación activa de actores institucionales locales y su
comunidad2.
De lo anterior se desprende, que los desastres no son naturales y tanto su magnitud como sus
impactos pueden ser prevenidos y a la vez, sus riesgos reducidos. De acuerdo a la Oficina de
las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR, 2009) la gestión del
riesgo de desastres es el proceso sistemático de utilizar directrices administrativas,
organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar políticas y fortalecer las
capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas, y la
posibilidad de que ocurra un desastre. La gestión del riesgo de desastres busca evitar, disminuir
y transferir los efectos adversos de las amenazas mediante diversas actividades y medidas de
prevención, mitigación y preparación3. Por ende, la gestión del riesgo de desastres se compone
de un ciclo de ámbitos de acción diferenciado en tres fases; la preparación, antes de la
ocurrencia del evento -desastre-; la respuesta, durante el desarrollo del evento; y la
recuperación, posterior al evento que generó el desastre4.
De acuerdo al PNUD (2017), la gestión del riesgo de desastres tiene como lineamientos
principales los siguientes:
a) Conocer el riesgo de desastre, por medio de la evaluación de los peligros potenciales
presentes en el territorio, de los bienes y servicios expuestos, de los grados de
vulnerabilidad que ellos presenten, de los procesos de construcción social que los
generaron, y de los posibles daños y pérdidas que podrían resultar de materializarse el
riesgo en desastre.
b) Gestionar y promover el desarrollo de conocimientos y nuevas tecnologías, en todas
las materias que contribuyan a una mejor comprensión de los procesos de desarrollo,
al manejo y generación más apropiados de la información y a una actuación oportuna,
coordinada y corresponsable de todos los estamentos de la sociedad.
2 Declaración de Chengdú para la Acción, China, agosto 2011. II Foro Mundial de Desarrollo Científico de las Ciudades y la 1° Cumbre de Gob. Locales para Reducción de Riesgos de Desastres. 3 Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR). Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres. 4 Conceptos Generales sobre Gestión del Riesgo de Desastres y Contexto del País, 2012.
12
c) Formular las políticas, planes, estrategias, programas y proyectos de intervención,
tendientes a regular, orientar y materializar medidas apropiadas para todas las etapas
del ciclo, en orden a controlar, reducir o mitigar el riesgo y evitar la construcción de
nuevas condiciones de riesgo.
En base lo anterior, se comprende la gestión del riesgo de desastres como un instrumento para
la participación de grupos sociales en torno a acuerdos que aseguren la sostenibilidad de la
reducción de las vulnerabilidades. Así, se plantea la elaboración del Plan Maestro Incendios
pensada como una planificación integrada de la comuna, que incorpora la articulación de
actores e intereses locales en torno a una hoja de ruta de iniciativas, para reducir los riesgos
de incendios en línea con los desafíos de un desarrollo sostenible y de fortalecimiento de las
capacidades de resiliencia del territorio.
Figura 1 Ciclo de evaluación de la Gestión de Riesgo de Desastres
Fuente: Adaptado, Oficina Federal Suiza para la Protección Civil, 2010.
1.2. Objetivos del Plan Maestro Incendios
En el contexto anterior, el Plan Maestro para la Gestión del Riesgo de Incendios – Plan
Maestro Incendios – tiene como objetivo política de gestión de riesgo que, bajo una visión
13
común y participativa de la comunidad, impulse un conjunto de orientaciones, procedimientos
e iniciativas de intervención institucional, social y urbana, que permitan contribuir a minimizar
vulnerabilidades ante desastres y reducir los riesgos de incendio en la comuna de Valparaíso,
mejorando así, la seguridad y la calidad de vida de sus habitantes.
Pretende abarcar la problemática de los incendios en la comuna en tres ámbitos de estudio; el
análisis de la situación actual de la gestión del riesgo a nivel comunal, la evaluación de variables
y áreas de riesgo ante incendios forestales y urbano-forestales, y además, el análisis de
condiciones del riesgo ante incendios en edificaciones patrimoniales, este último ámbito
sometido a evaluación según los plazos dados para la elaboración del Plan Maestro Incendios.
Dichos objetivos implican la necesidad de abordar la gestión de riesgos de desastres con una
perspectiva integral, que incorpore las diferentes fases de su ciclo de manera articulada, con
énfasis en la prevención como estrategia basada en la planificación del territorio y la
preparación de la comunidad. Por tal motivo, el Plan Maestro Incendios contempla abordar los
tres mecanismos de gestión del riesgo de desastres dependiendo del momento en que actúa,
de acuerdo a lo señalado en la figura siguiente.
Figura 2 Definición y etapas de la Gestión del Riesgo de Desastres
Fuente: Elaboración propia, adaptado, PDRS-GTZ/DGPM-MEF (2009).
El PNUD (2017), define la Gestión Prospectiva como aquella que aplica sobre el riesgo que aún
no existe y se ocupa de generar futuros deseables y posibles, evitando los riesgos de desastres
previsibles, sobre la base de escenarios realistas y de alta incertidumbre. Abarca medidas y
acciones en la planificación del desarrollo orientadas a evitar nuevas vulnerabilidades. Sobre
la Gestión Correctiva, señala que parte de la base de condiciones de riesgo existente o latente,
elaborando propuestas y medidas para enmendar lo realizado, mitigar y prevenir males
mayores. No solo tiene como fin la reducción de daños, sino que emplea medidas y acciones
que promueven la reducción de la vulnerabilidad. Por último, referente a la Gestión Reactiva,
Ciclo de Gestión del Riesgo
Gestión Prospectiva:No generar nuevas
condiciones de riesgo
Gestión Correctiva:Reducir los riesgos
existentes
Gestión Reactiva:Preparación para la
respuesta ante emergencias
Proceso de adopción de políticas, estrategias y prácticas orientadas a evitar y reducir los riesgos de desastres o
minimizar sus efectos
14
la define como aquella que interviene sobre el riesgo existente y se refiere a las acciones de
respuesta una vez materializado el riesgo en desastre, consiste en medidas para asegurar la
vida de las personas y la protección de sus bienes. Incorpora medidas que minimizan probables
daños y pérdidas, y/o que incrementen la resiliencia y capacidad de respuesta.
1.3. Metodología, Etapas de trabajo y Productos Esperados.
De acuerdo a los objetivos dados para el Plan Maestro Incendios tendrá la finalidad de
constituirse en un instrumento que oriente el quehacer municipal hacia la reducción del riesgo
de desastres por incendios urbanos-forestales a través de una cartera de iniciativas de gestión
e inversión. En este marco se ha propuesto una metodología de trabajo basada en la
elaboración de una planificación estratégica que permita contribuir con orientaciones e
iniciativas al proceso de actualización del Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) de la comuna
de Valparaíso. El PLADECO al ser el principal instrumento de planificación y gestión de la
organización comunal, permitirá darle viabilidad y vigencia a mediano y largo plazo a las
propuestas que impulse el Plan Maestro Incendios. Por tal motivo, el proceso de elaboración
del Plan Maestro Incendios también se basará tanto en metodologías como en los principios
orientadores asociados a la elaboración de un PLADECO.
En el artículo 7 de la Ley de Municipalidades se proponen cinco principios orientadores para
un PLADECO:
Instrumento Participativo: Que considere los intereses de la ciudadanía a través de la
participación ciudadana en su elaboración.
Instrumento Coherente. Coordinación del contenido y alcance con los demás servicios
públicos que operen en el ámbito comunal o que ejerzan competencias en dicho ámbito.
Instrumento Flexible. Susceptible de evaluación periódica, dando lugar a los ajustes y
modificaciones que correspondan a los cambios y nuevos desafíos de la Comunidad.
Instrumento Operativo. Instrumento rector del desarrollo en la Comuna, que traduzca
los lineamientos y objetivos estratégicos en un programa plurianual de acciones.
Instrumento Estratégico. Que contemple las acciones orientadas a satisfacer las
necesidades de la comunidad local y a promover su avance social, económico y cultural.
No obstante, cabe señalar que entre los ciclos que se desarrollan para un instrumento de
planificación a nivel comunal, el presente Plan Maestro Incendios corresponde solo a la fase
de elaboración del contenido, propuestas y documentación correspondiente para ser
entregados a las respectivas direcciones de la Municipalidad, siendo potestad de la Alcaldía y
las direcciones la continuidad de las fases siguientes.
La elaboración del Plan Maestro Incendios se ha estructurado en una etapa preparatoria, que
tiene como finalidad permitir un análisis preliminar de la situación, la definición de
metodologías específicas y el posicionamiento del Plan Maestro Incendios en la comuna, y tres
etapas ejecutivas, enfocadas al proceso de elaboración objetivo.
15
Figura 3 Etapas del proceso de Elaboración del Plan Maestro Incendios
Fuente: Elaboración propia, 2017.
Las tres etapas ejecutivas, se subdividen de la siguiente estructura.
Etapa 2 Diagnóstico e imagen objetivo: Etapa de especial relevancia como base del Plan
Maestro Incendios. Se ha pretendido abordar las siguientes labores:
a) El levantamiento de información primaria a través de instancias de participación y
orientación al Plan Maestro Incendios desde la comunidad, e información
secundaria mediante la recopilación bibliográfica, bases de datos e información,
b) La elaboración de un diagnóstico que permita analizar el estado actual de la
comuna en materia de gestión del riesgo de desastres e identificar y analizar áreas
y variables de riesgo de desastres de incendios urbano-forestales en la comuna a
fin de enfocar la identificación y priorización de iniciativas,
c) La definición de una imagen objetivo -visión de futuro- que oriente las estrategias
y áreas de trabajo a cumplir en la implementación del Plan Maestro Incendios, en
base a las expectativas y anhelos de la comunidad.
Etapa 3 Brechas, Propuestas y Priorización: A partir del diagnóstico y la imagen objetivo
procesadas, se realizó la identificación de brechas y propuestas de iniciativas de gestión
e inversión, y la elaboración de instrumentos de priorización que permitan enfocar
tanto espacial como temporalmente las iniciativas identificadas.
Etapa 4 Elaboración del Plan Maestro y validación: La cuarta etapa del proceso
corresponde a la aplicación de las herramientas de priorización a las iniciativas
identificadas, propuestas de indicadores para las dimensiones de trabajo, cartografías
de espacialización de iniciativas, programación y análisis de ventajas y obstáculos.
16
Productos esperados
En base al objetivo del Plan Maestro Incendio, la estrategia para abordar su elaboración
corresponde a una planificación que aborde el ciclo integral de gestión del riesgo de desastres
a través de un conjunto de iniciativas de gestión e inversión. Algunas referencias bibliográficas
a nivel internacional y nacional recomiendan diversas iniciativas para implementar un plan de
gestión del riesgo, entre ellas el fortalecimiento de la institucionalidad municipal para
gestionar e intervenir el suelo urbano y rural desde el punto de vista del riesgo de incendios,
la revisión de normativas municipales orientadas a la prevención, el potenciamiento de las
capacidades de la comunidad para afrontar emergencias y recuperarse ante ellas, propuestas
de iniciativas que resignifiquen el valor social y ambiental de la infraestructura, entre otros.
Figura 4 Productos esperados del Plan Maestro Incendios
Fuente: Elaboración propia, 2017.
1.4. Participación Ciudadana en el Plan Maestro Incendios
Acorde a los lineamientos de la Alcaldía Ciudadana, el Plan Maestro Incendios ha establecido
dentro de su objetivo la participación de la comunidad como eje del proceso de elaboración,
asumiendo su integración de la comunidad en los procesos de planificación como elemento
clave en el fortalecimiento de la resiliencia del territorio. Por este motivo, en el proceso de
elaboración de este Plan se ha considerado la implementación de procesos de participación
que permitan reconoce el valor de la experiencia de habitar los distintos territorios de la
comuna. Ello implica, además, ser espacio receptor del conocimiento del territorio por parte
la comunidad, propuestas de iniciativas y expectativas respecto el desarrollo para Valparaíso.
Para esto, se generaron dos modalidades de participación de la ciudadanía en la elaboración
del Plan:
Insumos y medidas para Plan Comunal de Emergencias ante Incendios Forestales período estival 2017-2018
Insumos e iniciativas para la actualización del Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO)
Orientaciones para la actualización del Plan Regulador Comunal (PRC)
Ordenanzas municipales y fortalecimiento institucional municipal
Procedimientos y medidas educativas en reducción del riesgo de desastres
Capacidades para la gestión comunitaria del riesgo
Propuestas de infraestructura y rehabilitación
17
Consejo Asesor Ciudadano
Consejo Asesor Ciudadano corresponde al espacio orientador del proceso de elaboración del
Plan Maestro Incendios. Estuvo conformado por representantes del sector público, direcciones
municipales, donde participaron más de 30 entidades del sector público local, representantes
del ámbito académico e investigación, también participaron entidades privadas,
representantes de organizaciones sociales y la comunidad. Durante el periodo de elaboración
del Plan Maestro Incendios se convocó a siete sesiones; cuatro durante el 2017 y tres en el
2018. Este consejo asesor ha contado con una coordinación que permite la facilitación de las
sesiones del consejo y la sistematización de los contenidos emanados al Plan Maestro
Incendios. A continuación se presenta el organigrama del proceso de elaboración del Plan
Maestro Incendios encabezado por las orientaciones de la Alcaldía y soportado por una
coordinación técnica municipal a cargo de los contenidos del Plan.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
Talleres de Participación Ciudadana
La segunda modalidad de participación de la ciudadanía en el proceso de elaboración del Plan
Maestro Incendio trató de instancias de encuentro para la participación de organizaciones
sociales, vecinales y ciudadanía en general. Para estas instancias de participación se ha
utilizado un enfoque metodológico cualitativo, orientado a recoger los criterios de desarrollo,
puntos de vista y necesidades específicas, poniendo al centro al habitante y sus experiencias
de habitar, considerando al territorio como criterio orientador del diseño de la política pública
municipal. Se considera el desarrollo de esta etapa de planificación participativa como parte
de un proceso de trabajo y de relación con las comunidades de cada territorio que es continua
y se profundiza con el tiempo. Estas instancias se generaron en todas las etapas de elaboración
del Plan, adoptando diversos mecanismos de acuerdo a los objetivos propuestos para cada
etapa.
Figura 5 Organigrama del proceso de elaboración del Plan Maestro Incendios
18
Reuniones preparatorias y de trabajo con diversos actores, como las realizadas en el
sector de Laguna Verde y con las juntas de vecinos afectadas por el incendio de abril
2014, entre otras.
“Talleres de Participación Ciudadana” para el diagnóstico e imagen objetivo; se
realizaron ocho talleres en total; siete de ellos abarcaron los ocho sectores de
Valparaíso de acuerdo a la subdivisión de la Dirección Municipal de Desarrollo
Comunitario, incluido Laguna Verde y Placilla de Peñuelas, y un taller realizado en
conjunto a la Oficina de la Mujer de la Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO).
Jornadas de Planificación Participativa de la Secretaria Comunal de Planificación
(SECPLA), donde en un total de diez jornadas se levantaron iniciativas priorizadas desde
la comunidad para el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO), el Plan Regulador
Comunal (PRC) y el Plan Maestro Incendios.
Elaboración de propuesta de mecanismos de seguimiento ciudadano para la
implementación del Plan Maestro Incendios concluida su elaboración.
Figura 6 Mesa de trabajo en Taller de Participación Ciudadana del Plan Maestro Incendios.
Fuente: Elaboración Propia, 2017.
19
1.5. Glosarios de Términos
Gestión del riesgo de desastres
Proceso sistemático de utilizar directrices administrativas, organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar estrategias, políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre (UNISDR, 2009).
Vulnerabilidad ante Incendios Forestales
Grado de susceptibilidad de la población, hábitat urbano y patrimonio natural, a daños producidos potencialmente por incendios de origen forestal, que sobrepasan la capacidad de respuesta a una emergencia (Bachman y Allower, 2001 y Herrero, 2011).
Peligrosidad ante Incendios Forestales
Condiciones de ignición, propagación y dificultad de supresión de un incendio forestal, determinada por la interacción entre tipologías de combustibles, las características físico-ambientales de su localización y factores antrópicos (Dirección General de Protección Civil y Emergencias de España y del Plan de Prévention des Risques d’incendie de forêt de Marsella).
Riesgo de desastres
Combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus consecuencias negativas (UNISDR, 2009). El riesgo es una construcción social de modelos de desarrollo, decisiones históricas de asentamientos, dinámicas institucionales pobres, crecimiento de la población, perdida del capital ambiental o desigualdad, entre otros (PNUD, 2016). Este ha sido definido como una relación entre las amenazas, vulnerabilidades, la exposición y las capacidades de cada territorio.
Resiliencia
Capacidad de una familia, una comunidad o una nación de absorber, adaptarse y recuperarse de los desastres, mientras se adapta de forma positiva y transforma sus estructuras y medios de vida frente al estrés, los cambios y la incertidumbre a largo plazo (OCDE, 2013).
Grado de exposición
Población, las propiedades, los sistemas u otros elementos presentes en las zonas donde existen amenazas y, por consiguiente, están expuestos a experimentar pérdidas potenciales.
Adaptabilidad al cambio climático
Ajuste en los sistemas humanos o naturales frente a entornos nuevos o cambiantes como respuesta a estímulos climáticos proyectados o reales, o sus efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos (IPCC, s/f).
Amenazas
Fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que puede ocasionar la muerte, lesiones, u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, pérdida de medios de sustento y servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales (UNISDR, 2009). Las amenazas pueden ser naturales, socio-naturales, antrópicas o tecnológicas.
Inmueble de conservación histórica (ICH)
El inmueble individualizado como tal en un Instrumento de Planificación Territorial dadas sus características arquitectónicas, históricas o de valor cultural, que no cuenta con declaratoria de Monumento Nacional.
20
Microbasural Pequeños vertederos o basureros improvisados e ilegales en zonas urbanas. Suelen generarse poco a poco en zonas poco controladas o abandonadas.
Incendio forestal
Fuego que se propaga libremente o sin control, en cualquier tipo de terreno, afectando formaciones vegetacionales o zonas de interfaz urbano-rural forestal.
Zonas de interfaz urbano-forestal
Zonas definidas en los planes regionales de ordenamiento territorial y/o planes reguladores o planes seccionales, en las que una formación vegetacional entra en contacto con sectores edificados en áreas rurales o con áreas urbanas
Fuente: Elaboración Propia, 2017.
21
2. ESTADO DEL ARTE EN GESTIÓN RIESGO DE DESASTRES DE INCENDIOS
El presente capítulo tiene por objetivo identificar el estado actual de la gestión del riesgo
de desastres a nivel comunal, asociado tanto a la normativa nacional vigente en esta
materia como de los instrumentos de regulación que inciden en la gestión del riesgo de
incendios en la comuna. Para tal objetivo se realizó una revisión del alcance de los
instrumentos de planificación territorial (IPT) vigentes en cuanto a la gestión de riesgos y se
analizaron las ordenanzas municipales en base a los factores incidentes de los incendios que
fueron identificados en los talleres de participación ciudadana. Además, se revisaron las
ordenanzas municipales a nivel nacional para identificar acciones reguladoras vigentes en
dicha materia.
A modo de resumen, la comuna no cuenta con una normativa específica respecto a la
prevención de incendios forestales que se haya considerado en los IPT ni tampoco en las
ordenanzas locales; a su vez, la implementación de las indicaciones del Plan Nacional de
Protección Civil, a nivel comunal y provincial, se realiza parcialmente y con alteraciones de
acuerdo a los pasos propuestos en esta normativa. Por ende, considerando que la
normativa existente es escasa para una planificación territorial efectiva y carente respecto
a la gestión de riesgos de incendios, existen disposiciones y medidas preventivas vigentes
que son necesarias de considerar y para ser implementadas en la comuna.
2.1. Contexto de las Políticas de Gestión del Riesgo de Desastres
A modo de proporcionar un marco de referencia para la comprensión de las políticas en
cuanto a la gestión de riesgo ante desastres, en especial relacionado a incendios forestales,
se ha desarrollado un análisis de contextualización sobre políticas y normativas vigentes a
escala internacional, nacional y local, considerando los antecedentes indicados en la
siguiente figura.
22
Figura 7 Referencias de políticas de gestión del riesgo de desastres.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
Respecto al marco en la escala internacional se destacan dos marcos: Hyogo y Sendai.
Marco de Hyogo (2005-2015)
En el año 2005 Chile se suscribe al Marco de acción de Hyogo (2005-2015), acuerdo
internacional del riesgo de desastres el que a partir de un Plan de Acción a 10 años (2005-
2015) sugiere a los países adoptar medidas para reducir el riesgo de desastres, con este
marco "se cambia la visión desde los efectos, hacia aquellas acciones y medidas que se
deben adoptar para evitar, reducir o minimizar los efectos de los desastres" (Del Castillo,
2015). La suscripción de Chile a este marco internacional le sirve para dar forma a sus
políticas, estrategias y planes de acción para la gestión de reducción del riesgo de desastres.
Marco de Acción de Sendai (2015-2030)
Posteriormente, en el año 2015 Chile se suscribe al Marco de acción internacional de
reducción de riesgo de desastres de Sendai (RRD) (2015-2030), el cual responde al ajuste
Marco de acción de Hyogo. El objetivo es "la reducción sustancial del riesgo de desastres y
las pérdidas en vidas, medios de subsistencia y salud y en los activos económicos, físicos,
sociales, culturales y ambientales de personas, empresas, comunidades y países" (UNISDR,
2015). Señala que los Estados deben adoptar medidas en todas las escalas territoriales
(incluyendo la local), en cuatro prioridades: 1) Comprender el riesgo de desastres; 2)
Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar el riesgo de desastres; 3)
Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia; y 4) Aumentar la
23
preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz, y “reconstruir mejor”
en el ámbito de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción (UNISDR,2015,p.36).
En cuanto a la escala nacional, se hace referencia al Plan Nacional de Protección Civil (2002)
y la Política Nacional de Gestión de Riesgo de Desastre (2016):
Plan Nacional de Protección Civil (2002).
El Plan Nacional de Protección Civil (Ministerio del Interior y Seguridad Pública 2002), es un
instrumento normativo de carácter indicativo que rige en la actualidad y que propone una
gestión descentralizada en base a la creación de Comités de Protección Civil y de Operación
ante Emergencia (C.O.E.), señalando responsabilidades, metodologías e instrumentos a
escala nacional, regional, provincial y comunal. A fines del mes de marzo 2018 se constituyó
el nuevo COE de la región de Valparaíso, este lo componen: el intendente, quien lo preside;
los seremis de Educación, Salud, OO.PP.; Vivienda, Gobierno, Energía y Transportes; Serviu;
Gobernación de Valparaíso; Coordinador Regional de Seguridad Pública; representantes de
Carabineros, PDI, Armada; Fuerza Aérea, Ejército, Bomberos, Superintendencia de Servicios
Eléctricos; Director Regional de Onemi y Dirección de Administración y Finanzas de la
Intendencia. El Intendente señala que en cuanto a los incendios forestales está funcionando
un comité sobre la materia con CONAF y otros organismos especializados. Ampliaron la
preparación tanto de equipamiento, servicios y de personal y se gestionaron presupuestos
para este año para enfrentar cualquier emergencia por los incendios (Intendencia
Valparaíso, 2018).
Previo al Marco de Hyogo, Chile estaba suscrito al “Decenio Internacional de Reducción de
Desastres Naturales 1990-1999”, el cual fue impulsor del Plan Nacional De Protección Civil
(2002).
Tanto la presión de los acuerdos internacionales suscritos por Chile sobre la gestión de
riesgos, como la catástrofe generada por el terremoto del 2010, han sido los dinamizadores
a nivel institucional sobre políticas y normativas que han dado pie a un sistema nacional de
reducción de riesgos que está aún en proceso de implementación, con iniciativas en
discusión -como la reestructuración de la ONEMI o la creación del Servicio Nacional
Forestal5-, e inacabado en cuanto a la potestad institucional en acciones preventivas y el
fortalecimiento de actores locales y la comunidad.
Política Nacional de Gestión de Riesgo de Desastre (2016).
Política Nacional de Gestión de Riesgo de Desastre (Ministerio del Interior y Seguridad
Pública 2016), en base al marco internacional de Acción Hyogo del año 2005-2015. Este
instrumento es una guía que permite el desarrollo de una gestión integral del riesgo de
5 Proyecto de Ley que a la fecha está en discusión en el Senado
24
desastres, donde se articulan las políticas generales con las políticas transversales y las
sectoriales, de las cuales se llevan acciones de prevención, respuesta, y recuperación ante
desastres, dentro del marco del desarrollo sustentable (ONEMI,2016).
En base a ello se aprobó un marco para la reducción del riesgo de desastres, denominado
Marco de Sendai 2015–2030. Ambos marcos han implicado un cambio de paradigma en la
gestión de riesgo, orientado su impacto a nivel local y dando pie al fortalecimiento de la
sociedad civil y actores a nivel local en la toma de decisiones.
La suscripción de Chile a dichos marcos y en base a las recomendaciones planteadas por la
ONU en reducción de riesgo de desastres, en el año 2012 se establece la Plataforma
Nacional de Reducción de Riesgos de Desastres como órgano consultivo de la ONEMI en
esta materia, la cual se oficializa el año 2015. Posteriormente, en 2014 se presenta la Política
Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la cual ratifica el Marco de Hyogo e
incorpora sus cinco ejes estratégicos de acción: a) Fortalecimiento Institucional; b)
Fortalecimiento de los Sistemas de Alerta Temprana y Monitoreo; c) Fomento de la Cultura
de la Prevención y el Auto-aseguramiento; d) Reducción de los Factores Subyacentes del
Riesgo y, e) Preparación ante desastres para lograr una respuesta eficaz. A partir de esta
Política, el 2015 se publica el Plan Estratégico Nacional para la Gestión de Riesgos de
Desastres (2015-2018), estableciendo objetivos estratégicos, acciones e indicadores.
En relación a la escala local, se ha evidenciado que no existen políticas específicas para la
gestión del riesgo de desastre ni a nivel regional ni comunal. Sin embargo, existen
planificaciones de organismos nacionales que lo abordan orientaciones para la comuna,
tales como el CONAF 2016 y 3l Plan de Inversiones para la Reconstrucción y Rehabilitación
Urbana de Valparaíso (2014-2021) que surge posterior al “mega-incendio” del año 2014.
El problema de los Incendios Forestales en la comuna de Valparaíso, CONAF, 2016.
CONAF en el documento "El problema de los Incendios Forestales en la Comuna de
Valparaíso", establece cuatro dimensiones que se relacionan con acciones que no han sido
resueltas en la comuna de Valparaíso y que hay que considerar en la gestión de riesgo de
incendio forestal: 1) La incidencia de la población en el origen de los incendios forestales, y
para tal efecto se debe realizar un acabado análisis de la causalidad y relacionar las
investigaciones que lleva el Ministerio Público; 2) Estado de abandono de los predios
forestales localizados en la interfaz urbano-forestal y rural (en estos predios no se realiza
ningún manejo forestal de carácter preventivo y han quedado sujeto a la especulación con
el fin de darles al parecer otros usos, como el inmobiliario por parte de sus propietarios);
3)La comunidad y la conformación de los espacios poblados, considerando su situación,
emplazamiento, configuración y tipo de infraestructura que no está preparada para resistir
los embates de los incendios forestales, que se han originados en las áreas boscosas y que
finalmente impactan el borde poblacional; 4) La dimensión política considerando la
25
inexistencia de una Ley de Incendios Forestales. La inexistencia del concepto incendio
forestal en los instrumentos de planificación territorial, de manera que permita un marco
legal definido para resolver el problema, y que, junto a la preocupación efectiva de las
autoridades regionales, se logre aplicar soluciones de carácter permanente.
Plan de Inversiones para la Reconstrucción y Rehabilitación Urbana de Valparaíso
(2014-2021)
Dada la situación de catástrofe tras el mega incendio del año 2014, el 17 de abril del mismo
año la Presidenta de la República designa la figura de un Delegado Presidencial para la
Reconstrucción de Valparaíso, cuya labor era la coordinación tras la emergencia y asumir
un rol central en la definición de políticas públicas para la reconstrucción. Se llevó a cabo
así el Modelo Institucional para la Reconstrucción, el cual articulaba a un comité
interministerial, el gobierno regional, el municipio, académicos, entre otros. En este
proceso se reconoció las problemáticas históricas de la comuna, el déficit de desarrollo
urbano y la voluntad por abordarlas en un plan de largo plazo. Ello llevó que en un período
de cinco meses de trabajo se sistematizaran propuestas en el documento “Plan de
Inversiones para la Reconstrucción y Rehabilitación Urbana de Valparaíso 2014-2021” (Plan
de Inversiones, 2014).
Cabe señalar que, para la elaboración de este Plan de Inversiones, se presentaron una serie
de insumos y planes que aportaban con orientaciones y propuestas considerando la
participación de actores locales y la comunidad. Entre ellos destacan el “Plan de
Recuperación Post Desastre y de Transición al Desarrollo de la comuna de Valparaíso” a
cargo del PNUD (2014), a solicitud del Municipio de Valparaíso, y el “Diagnóstico y
Propuesta para la Reconstrucción; Incendio abril 2014”, elaborado por la Secretaría
Comunal de Planificación de la Municipalidad de Valparaíso. Ambos documentos, sumado
al denominado Plan de Inversiones, han sido utilizados como información base para el actual
proceso de elaboración del Plan Maestro Incendios.
En cuanto a las propuestas incorporadas en dicho Plan de Inversiones, consisten en una
serie de proyectos propuestos en distintas etapas y con los respectivos presupuestos.
Dichas propuestas se basaron en dos líneas estratégicas; el saneamiento urbano-ambiental
como estrategia de desarrollo sostenible, y la Infra-estructuración del territorio urbano
como motor de desarrollo e inclusión social. Entre ellas destacan como las de mayor
inversión; la ampliación de la Av. Alemania como eje estructurante y de conectividad de los
cerros a una altura de 100 metros; el “Camino del Agua” y ejes transversales, en paralelo a
la Av. Alemania, pero en la parte alta de los cerros a la cota 375 metros; recuperación de
quebradas, obras hidráulicas y tratamiento forestal, parque metropolitano de
amortiguamiento; diversidad de subsidios de vivienda, obras de contención, escaleras
26
peatonales, la dotación de nuevos grifos en estanques de agua en los cerros como
elementos básicos de seguridad, entre otros.
La implementación de las iniciativas del Plan de Inversiones ha sido fijada hasta el 2021, sin
embargo, este proceso desde el 2014 a la fecha, ha presentado dificultades reconocibles,
tanto de coordinación interinstitucional, al no existir un responsable a cargo de la
concreción del plan6, como en efectividad de los instrumentos del Estado para llevar a cabo
dicha inversión. A modo de ejemplo de lo anterior, dichas iniciativas se encuentran insertas
dentro del sistema nacional de inversiones bajo la metodología de evaluación social del
Ministerio de Desarrollo Social, instrumento que presenta poca flexibilidad respecto las
particularidades de estas y las necesidades de gestión para impulsarlas. Otro aspecto
relacionado, dice relación con la limitante de comprometer presupuestos interanuales y por
ende que sean consistentes a los plazos de ejecución señalados.
A pesar de los abundantes y certeros diagnósticos sobre las circunstancias que favorecieron
el desastre del incendio de abril 2014, las problemáticas socio-ambientales, el déficit en
desarrollo urbano de la comuna y la incapacidad de la normativa vigente para poder
abordarlos, las propuestas contenidas en Plan de Inversiones presentan limitaciones. Desde
la visión del Plan Maestro Incendios, dicho Plan de Inversiones no constituye una propuesta
integral que aborde la gestión de riesgos de incendios en la comuna – no está en sus
objetivos serlo, no obstante, fue señalado por autoridades como tal –, dado que carece de
algunos aspectos centrales, tales como; a) No incorporar iniciativas que impliquen un
fortalecimiento de las capacidades de comunidad para abordar dichas los riegos y la
emergencia; b) Carece de propuestas de mejora a la planificación y ordenamiento
territorial, excluye algunas aportadas del planes aportados por actores locales; c) Carece de
mejoras a las normativas nacionales y locales para la gestión de riesgos; d) Su alcance está
restringido al área Valparaíso Anfiteatro, no incorporando a toda la comuna.
2.2. Gestión del riesgo de desastres en los Instrumentos de Planificación y Ordenamiento
Territorial
En la actualidad, el ordenamiento territorial en cuanto a riesgos de incendios forestales y
patrimoniales se desarrolla en base a lo establecido la Ley General de Urbanismo y
Construcción (L.G.U.C) y a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (O.G.U.C).
De acuerdo a lo planteado por diversos especialistas, las limitaciones que presenta en
materia de riesgos, están vinculadas a la carencia de disposiciones para la planificación
integral de territorios que presentan estos instrumentos, y a su vez, las restringidas
facultades que tienen en materia de regulación. A modo de ejemplo, estas normativas están
orientadas mayoritariamente al área urbana, no considerando de manera integrada el
espacio rural, ni sus zonas de interfaz.
6 El Delegado Presidencial para la Reconstrucción cumplió funciones durante 14 meses desde su nominación.
27
A continuación, se detallan los principales aspectos normativos que aplicables a nivel
comunal:
Ley General de Urbanismo y Construcción (L.G.U.C)
Esta ley, regulada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, establece disposiciones
relativas a la planificación urbana, urbanización y construcción, y también relativas a la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcción. A las municipalidades corresponde
aplicar esta ley, la Ordenanza General, las Normas Técnicas y demás reglamentos. La
planificación urbana se realiza por medio de un Plan Regulador Intercomunal o
Metropolitano y un Plan Regulador Comunal (PRC).
En cuanto a la definición de áreas de riesgo, el Art. N°60, menciona que el Plan
Regulador señalará los terrenos que por su especial naturaleza y ubicación no sean
edificables. Estos terrenos, no podrán subdividirse y sólo se aceptará en ellos la
ubicación de actividades transitorias, manteniéndose las características rústicas del
predio.
Proyecto de Ley que modifica la Ley General Urbanismo y Construcciones
En noviembre del 2017, la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de ley que crea el
Servicio Nacional Forestal y modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones. La
razón de dicha modificación, es la incorporación de las zonas de interfaz urbano forestal
en los instrumentos de planificación territorial como medida de gestión de riesgo ante
los incendios forestales.
Dicho proyecto de ley define como zona de interfaz urbano forestal, aquellas definidas
en los planes regionales de ordenamiento territorial y/o planes reguladores o planes
seccionales, en las que una formación vegetacional entra en contacto con sectores
edificados en áreas rurales o con áreas urbanas. De esta forma, considerando el
proceso de modificaciones y actualización del PRC que lleva actualmente el municipio
de Valparaíso, constituye una oportunidad para implementar criterios regulación sobre
el manejo de las áreas de vegetación aledaña a edificaciones u otros elementos
urbanos.
Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (O.G.U.C)
Esta ordenanza general, reglamenta la L.G.U.C y regula el procedimiento administrativo,
los procesos de planificación urbana, de urbanización, de construcción, y los estándares
técnicos de diseño y de construcción exigibles en los dos últimos. En lo que respecta a
los incendios, la O.G.U.C establece disposiciones para los incendios estructurales y para
el riesgo de desastres en general, sin especificar el caso de los incendios forestales.
a) Incendios Estructurales: En este instrumento se desprende el capítulo n°3, de la
Arquitectura “las condiciones de seguridad contra incendio”. Además, en el Artículo
4.3.1., señala que “todo edificio deberá cumplir, según su destino, con las normas
28
mínimas de seguridad contra incendio contenidas en el presente capítulo, como,
asimismo, con las demás disposiciones sobre la materia contenidas en la presente
ordenanza”. Se exceptúan de lo anterior los proyectos de rehabilitación de
inmuebles que cuenten con Estudio de Seguridad y las edificaciones señaladas. Las
disposiciones contenidas en este capítulo persiguen, como objetivo fundamental,
que el diseño de los edificios asegure que se cumplan las siguientes condiciones.
• Que se facilite el salvamento de los ocupantes de los edificios en caso de
incendio.
• Que se reduzca al mínimo, en cada edificio, el riesgo de incendio.
• Que se evite la propagación del fuego, tanto al resto del edificio como desde
un edificio a otro.
• Que se facilite la extinción de los incendios.
b) Riesgos ante desastres: La O.G.U.C da el marco normativo al “Estudio de Riesgos”
contenido en los instrumentos de planificación territorial, señala las áreas de
restricción y sus condiciones. Será la ordenanza local quien fije las normas
urbanísticas en la comuna, entre ellas, las áreas de riesgo o de protección, señalando
las condiciones o prevenciones que se deberán cumplir en cada caso. Así, en los
planes reguladores podrán definirse áreas restringidas al desarrollo urbano, por
constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos. Dichas áreas, se
denominarán “zonas no edificables” o bien, “áreas de riesgo”. La O.G.U.C define
como “áreas de riesgo” a los territorios en los cuales, previo estudio fundado, se
limite determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra
desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su utilización la
incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o
mitigar tales efectos. Se identifican cuatro tipos de áreas de riesgo:
Zonas Inundables o potencialmente inundables (Tsunami, desborde ríos,
afloramiento).
Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas
(remoción).
Zonas afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas.
Zonas afectadas por la intervención humana (riesgo antrópico).
Las normas urbanísticas del Plan Regulador serán aplicables sólo cuando, mediante estudio
fundado, se demuestre que el territorio afecto es “ocupable”. Así, el tratamiento de los
riesgos se dará en función de la posibilidad de mitigación de sus efectos (riesgos
subsanables o mitigables con “obras” o “acciones”). Además, puede darse de acuerdo al
grado de ocupación del territorio: a) “sin ocupación”, excluyéndolos del desarrollo urbano,
prohibiendo su ocupación, o restringiéndolos a ciertos usos y con bajos niveles de
ocupación, b) “ya ocupados”, restringiendo el uso residencial y/o equipamientos
29
estratégicos, desincentivando con normas urbanísticas más restrictivas, o definiendo
condiciones que permita evacuar a sus habitantes, ante un evento catastrófico.
Circular DDU 269
Respecto a las zonas afectadas por la intervención humana (riesgos antrópicos)
dispuestas en la O.G.U.C., se crea la Circular DDU 269 del 18 de junio del 2014, referida
a la definición de áreas de riesgo por amenaza de incendios en la formulación o
modificación de Planes Reguladores Comunales y Planes Reguladores Intercomunales o
Metropolitano. Sin embargo, esta indicación es orientativa y no propone metodologías
de trabajo.
Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso (PREMVAL).
Publicado el 2014, aplica al territorio del área metropolitana de Valparaíso que
comprende a las comunas de Valparaíso, Viña del Mar, Concón, Quilpué, Villa Alemana
y Casablanca y, el territorio del área denominada Satélite Borde Costero Quintero –
Puchuncaví que comprende a las comunas de Quintero y el área territorial de la comuna
de Puchuncaví no incluida en el Satélite Borde Costero Norte. Este instrumento
distingue tres áreas a normar: las áreas urbanas, las áreas de extensión urbana y el área
rural. El PREMVAL vigente, plantea disposiciones generales sobre zonas productivas
peligrosas, condiciones de edificación, áreas de riesgo de origen natural por inundación
y remoción en masa. Sin embargo, no incluye consideraciones respecto al riesgo por
incendios forestales.
Plan Regulador Comunal de Valparaíso (PRC)
El vigente Plan Regulador de Valparaíso fue publicado en 1984; a la fecha ha sufrido más
de 20 modificaciones. Es un instrumento constituido por un conjunto de normas sobre
adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos, y de
comodidad en la relación funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo,
equipamiento y esparcimiento. Además, como ya fue señalado, determina las áreas de
riesgo que previo estudio fundado, se limitan determinado tipo de construcciones por
razones de seguridad contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran
obras/medidas para subsanar o mitigar tales efectos. Al igual que la situación del vigente
PREMVAL, el vigente PRCV plantea disposiciones generales sobre zonas productivas
peligrosas, condiciones de edificación, áreas de riesgo de origen natural inundación y
remoción en masa a nivel comunal. Sin embargo, no incluye consideraciones respecto
al riesgo por incendios forestales.
Plan de Desarrollo Comunal de Valparaíso (PLADECO)
Este se encuentra regulado en la Ley Orgánica de Municipalidades, de carácter
indicativo, cuyo objetivo es regular, orientar y gestionar el desarrollo de la comuna,
buscando satisfacer las necesidades de los habitantes de dicho espacio geográfico. De
acuerdo a esto, cabe señalar que el PLADECO si bien es un instrumento de
ordenamiento del territorio, no es de planificación por cuanto su finalidad no es
establecer usos y zonificaciones en la comuna. El PLADECO vigente de la comuna del
año 2002, reconoce como el segundo riesgo en importancia según recurrencia, a los
30
incendios forestales (el primero son los fenómenos hidrometeorológicos donde incluye
a inundaciones y derrumbes). Sin embargo, dentro de las cinco políticas orientadoras
del desarrollo, sólo señala un objetivo estratégico en una de éstas, consistente en
comprometer a la ciudadanía y a las instituciones de la comuna con la calidad de vida
de la ciudad: en el medio ambiente, la salud, la seguridad ciudadana, el mejoramiento
de los espacios públicos, la protección civil y las actividades recreativas y deportivas.
Para ello propone un Programa de Contingencia y Prevención en situaciones de
emergencia, que contempla cuatro iniciativas relacionadas a infraestructura y una de
difusión sobre prevención. Lo anterior refleja que las políticas e iniciativas propuestas
no estaban orientadas a la gestión de riesgos, ni tampoco medidas efectivas de
prevención en cuanto a incendios forestales.
2.3. Ordenanzas Municipales respectivas a factores de riesgo de incendios forestales
Para la búsqueda de ordenanzas municipales con respecto a los factores de riesgo de
incendios forestales, se consideró previamente la percepción de la comunidad en el marco
de las jornadas de participativas del Plan Maestro Incendio, para la determinación de los
principales factores o variables que inciden en la amenaza ante incendio.
En las ocho mesas de participación ciudadana -siete en sectores DIDECO y una en conjunto
a la Oficina de Mujeres del municipio- participaron habitantes, organizaciones sociales y
expertos en gestión de riesgos.
De acuerdo a los principales resultados, consideran que los microbasurales, plantaciones
forestales, edificación patrimonial (especialmente Inmuebles de Conservación Histórica)
son las variables más incidentes. En cuanto a los microbasurales, identifican que es un
posible foco generador de incendios, ya que se encuentran presentes en los diferentes
sectores y quebradas de las localidades de la comuna, lo que enseguida se complementa
con el trabajo de la mesa de expertos del Plan Maestro, que, por medio de estudios
geográficos, desarrollan un cruce técnico determinando que los microbasurales, si bien son
un factor importante a considerar, más que ser un foco de generación del suceso, dicha
variable representa un combustible de propagación del amago de incendio. En cuanto a las
plantaciones forestales y edificación patrimonial (ICH), de acuerdo a los estudios
desarrollados por los expertos, apuntan a que es necesario considerarlas como variables a
controlar también en la ciudad.
Dado lo anterior, se desarrolla una revisión de las ordenanzas vigentes de la comuna de
Valparaíso en base a lo señalado en el siguiente diagrama.
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Figura 8 Diagrama del proceso de revisión de normativas en la comuna de Valparaíso
asociadas a factores incidentes en el riesgo de incendios.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
Por lo tanto, las ordenanzas municipales vigentes identificadas para cada una de las
variables de territorio en la comuna de Valparaíso, son las siguientes:
Ordenanzas Microbasurales:
Ordenanza sobre condiciones generales para determinar tarifas de aseo, cobro y
exenciones. Nº 8236 de fecha 29/12/1995: Esta Ordenanza tiene por objeto normar
sobre la determinación del costo real del servicio de aseo domiciliario que
corresponde cancelar en la comuna de Valparaíso, a cada vivienda o unidad
habitacional, local, establecimiento, oficina, kiosco y sitio eriazo. Además, norma las
condiciones necesarias para la exención en su pago, ya sea en forma parcial o total.
Ordenanza local de aseo y ornato de Valparaíso. Nº546 de fecha 23/03/2010: Esta
Ordenanza tiene por objeto alcanzar los objetivos señalados e incentivar a quienes
viven, trabajan o visitan la comuna para que respeten sus disposiciones, contribuyan
y participen en el mantenimiento del aseo en las vías públicas y lugares de uso
público.
Ordenanza de cierros de terrenos para la comuna de Valparaíso. Nº559 de fecha
30/12/1998: Esta Ordenanza tiene por objeto establecer el marco regulatorio sobre
la construcción de cierros de sitios eriazos de la comuna de Valparaíso.
Complementaran esta Ordenanza las normas contenidas en la Ley General de
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Urbanismo y Construcción, Plan Regulador Comunal y cualquiera otra norma
contenida en disposiciones legales, reglamentarias u ordenanzas sobre la materia.
Ordenanzas de Incendios en Plantaciones Forestales (Desechos Forestales):
No hay ordenanza para gestionar el riesgo de incendios forestales en la comuna de
Valparaíso. Si bien se han generado algunas iniciativas de trabajo de la Municipalidad en
conjunto a Conaf, solo se han tomado medidas reactivas y de corto plazo: equipos
capacitados para la emergencia, brigadas Conaf, limpieza de caminos, corta fuegos y
llamados a la comunidad para la toma de conciencia, careciendo de normas preventivas que
se puedan implementar también al largo plazo.
Ordenanzas de Incendios en Edificaciones Patrimoniales (ICH):
No existen ordenanzas para gestionar el riesgo de incendios estructurales de los Inmuebles
de Conservación Histórica (ICH) en la comuna de Valparaíso. Las únicas normativas que
regulan la identificación y conservación de los inmuebles (ICH) son básicamente la L.G.U.C,
O.G.U.C y el PRC que, por otra parte, es de una data muy antigua (28 años), y ha contado
con 22 modificaciones a la presente fecha. En el transcurso de este tiempo, en términos de
rendimiento numérico, se aproximó a tener casi una modificación por año. Del total de
alcances o modificaciones, no existe ninguna que directamente aborde el manejo de zonas
de riesgo).
2.4. Ordenanzas municipales a nivel nacional
Con respecto a la normativa nacional, se realiza una identificación y estudio del universo
normativo nacional enfocado en las tres variables territoriales, con la finalidad de detectar
los parámetros necesarios en la detección de las falencias de las Ordenanzas Municipales
Vigentes y lograr eficacia en el trabajo de generación de nuevas Ordenanzas y/o propuestas
de la prevención de riesgos de Incendios.
A continuación se presenta la Tabla 1 donde están expuestas las normativas y sus
características, por las variables Microbasurales, Incendios Forestales e Incendios
Estructurales.
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MICROBASURALES
Normativa-Fecha de vigencia
Titulo Objetivo Variable Enfoque
Ley 20920-01/06/2016
“Establece marco para la gestión de residuos, la responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje”
Tiene por objetivo incorporar la valorización de los residuos como un elemento primordial en la gestión de los residuos sólidos e introducir en la regulación existente en la materia, un instrumento económico que busca generar mecanismos que permitan aumentar los niveles de reciclaje de los residuos que actualmente se disponen en rellenos sanitarios o son depositados en vertederos ilegales. Establece algunos instrumentos de gestión ambiental en materia de residuos, destacando entre ellos la REP, (Responsabilidad Extendida del Productor) la que se traduce en que el fabricante o importador deberá hacerse cargo del producto una vez terminada su vida útil, debiendo cumplir metas de reciclaje establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente. La REP, implica que los productores de productos prioritarios deben cumplir con ciertas obligaciones tales como registrarse, organizar y financiar la gestión de residuo, cumplir metas de recolección y valorización a través de alguno de los sistemas de gestión y asegurar que el tratamiento de los residuos recolectados se realice por gestores autorizados. Asimismo, la ley establece los siguientes principios: “El que contamina paga”, “Gradualidad”, “Inclusión”, “Jerarquía en el manejo de residuos”, “Libre competencia”, “Participativo”, “Precautorio”, “Preventivo”, “Responsabilidad del generador de un residuo” “Transparencia y publicidad” y el de “Trazabilidad”. Establece definiciones legales sobre los temas tratados en la ley. Entrega competencias a la Superintendencia de Medio Ambiente para la fiscalización del cumplimiento de las metas de recolección y
Microbasurales Cuidado del medio ambiente
34
valoración de residuos de cada producto prioritario y de las obligaciones asociadas. Las sanciones van desde amonestación escrita y multa de hasta 10.000 unidades tributarias anuales y se fijarán de acuerdo al beneficio económico que el infractor haya obtenido, la conducta y su capacidad económica, con excepción en el caso del sistema de gestión colectivo.
Ley 20879-25/11/2015
“Sanciona el transporte de desechos hacia vertederos clandestinos”
En la presente ley, se sanciona con multa una serie de conductas relacionadas con el transporte de desechos o depósitos de basura en sitios eriazos, vertederos clandestinos o ilegales, en bienes nacionales de uso público, o en la vía pública, para así evitar poner en riesgo la salud de la población y el medio ambiente.
Microbasurales Cuidado del medio ambiente Prevención de riesgos
Decreto 43-27/09/2016
“Aprueba el reglamento de almacenamiento de sustancias peligrosas”
Actualizar las normas que regulan las condiciones básicas de seguridad en que deben mantenerse las sustancias peligrosas, de manera de evitar riesgo en la salud de la población.
Microbasurales Prevención de riesgos
Decreto 4740-09/10/1947
“Aprueba el reglamento sobre normas sanitarias mínimas municipales”
Establece Normas Sanitarias Mínimas, con el objeto de que las Municipalidades dicten, ajustándose a ellas, los Reglamentos necesarios para una efectiva y permanente protección de la salud pública local, en todos los aspectos que las mismas normas les señalan, debiendo consultar, además, la creación y mantenimiento de los Servicios Técnicos Mínimos previstos en el presente decreto y absolutamente necesarios para la consecución del fin indicado de proveer la limpieza de los sitios públicos de tránsito y recreo.
Microbasurales
Limpieza. Cuidado del medio ambiente. Responsabilidades Municipales
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Decreto 148 -16/06/2004
“Aprueba reglamento sanitario sobre manejo de residuos peligrosos”
Establece que al Estado le corresponde velar que se haga efectivo el derecho de las personas a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, así como garantizar su derecho a la protección de la salud. Que el crecimiento de la actividad económica ha multiplicado la generación de residuos peligrosos, con el consiguiente aumento de los riesgos que amenazan la salud humana y el medio ambiente. Que para cumplir cabalmente los compromisos del Estado y enfrentar el peligro creciente que representan los residuos peligrosos, es indispensable regular el proceso completo de su manejo, desde que se generan y hasta que se eliminan, en términos que permitan su adecuado control y seguimiento, en un marco de certeza jurídica necesario para el desenvolvimiento de la actividad económica, que sirva también de garantía para la comunidad en su conjunto. Que un adecuado marco normativo puede inducir a la incorporación de una gestión de los residuos más eficientes, que ayude a minimizar la generación de residuos peligrosos. Que como resultado de la implementación de este reglamento se dispondrá de información relativa a los residuos peligrosos que se generan en el país, cuyo procesamiento y análisis será de utilidad para la autoridad sanitaria, la comunidad y las actividades productivas, en los que respecta al conocimiento de los residuos peligrosos y las mejores alternativas para su manejo, entre otros posibles usos de la información.
Microbasurales Cuidado del Medio Ambiente
Decreto 189 - 05/01/2008
“Aprueba reglamento sobre condiciones sanitarias y
Establece la necesidad de una regulación moderna y eficaz para la evaluación y manejo de los rellenos sanitarios del país, sean estos operados por personas de derecho público o privado, la que permita evitar concurrencia de contingencias de carácter sanitario ambiental, siendo eficaz en asegurar la prestación de un servicio de
Microbasurales Cuidado del Medio Ambiente.
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de seguridad básicas en los rellenos sanitarios”
disposición final de Residuos Sólidos Domiciliarios y Asimilables con una calidad, constancia y seguridad adecuadas para el normal desarrollo de las actividades de las localidades, comunas o regiones que concurran a disponer tales residuos en estos establecimientos.
Prevención de riesgos
DFL 725-23/09/2017
“Código sanitario”
Rige todas las cuestiones relacionadas con el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República. “Art. 4° A las Municipalidades corresponde atender los asuntos de orden sanitario que le entregan el artículo 105 de la Constitución Política del Estado y las disposiciones de este Código”.
Microbasurales Salud pública y el bienestar higiénico. Prevención de riesgos
Decreto 6- 10/03/2017
“Aprueba reglamento sobre manejo de residuos de establecimientos de atención de salud (reas)”
Prevenir y controlar los riesgos provenientes de los residuos que se generan en los establecimientos de atención de salud respecto de sus usuarios, de quienes se desempeñan en ellos, de quienes participan directamente en el manejo de los mismos y de la población en general. Identificación, clasificación, generación, manejo, eliminación, transporte y seguimiento de los residuos, además de fiscalización y sanciones.
Microbasurales Prevención de riesgos
INCENDIOS FORESTALES
Normativa-Fecha de vigencia
Titulo Objetivo Variable Enfoque
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LEY 20653- 02/02/2013
“Aumenta las sanciones a responsables de incendios forestales”
Modifica el Art.22 de la Ley de Bosques
Incendios Forestales
Sanciones. Prevención de riesgos
Decreto 4363- 02/02/13
Aprueba texto definitivo de la Ley de Bosques
Prohíbe la roza a fuego, como método de explotación en los terrenos forestales, Prohíbe encender fuego o la utilización de fuentes de calor en las Áreas Silvestres y establece multas
Incendios Forestales
Cuidado del medio ambiente. Prevención de riesgos
Ley 19300-01/06/16
Aprueba Ley sobre bases generales del medio ambiente
Esta ley tiene por objeto darle un contenido concreto y un desarrollo jurídico adecuado a la garantía constitucional que asegura a todas las personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Tiene principios preventivos, el principio de que el que contamina paga y como principio inspirador el gradualismo. La ley no pretende exigir de un día para otro los estándares ambientales más exigentes, ni someter a todas las actividades del país sin importar su tamaño, a los procedimientos de evaluación ambiental. Establece el principio de responsabilidad, con el cual se pretende que los responsables por los daños ambientales reparen a sus víctimas de todo daño.
Incendios Forestales
Cuidado del medio ambiente. Prevención de riesgos
Decreto Supremo 276-13/MAY/2016
Reglamento sobre roce a fuego
Regula el uso del fuego para la destrucción de la vegetación que tenga por objeto la preparación de terrenos para cultivos agrícolas inmediatos, faenas silvopecuarias en terrenos forestales y otros trabajos similares.
Incendios Forestales
Cuidado del medio ambiente. Prevención de riesgos
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Restringe el uso del fuego para ciertas faenas por sectores, principalmente en el período estival a objeto de evitar que se produzcan incendios forestales. La “Quema Controlada", y de acuerdo a las condiciones y requisitos del presente reglamento.
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INCENDIOS ESTRUCTURALES (ICH).
Normativa-Fecha de vigencia
Titulo Objetivo
Variable Enfoque
Circular 0126 Circular DDU 257- 18/03/2013
“Planificación urbana; áreas de protección de recursos de valor patrimonial cultural, inmuebles y zonas de conservación histórica, zonas típicas o pintorescas, monumentos históricos”
Establece:
Las definiciones sobre ICH, ZCH y MN.
Criterios para la identificación.
Alcances de los PRC.
Dar cumplimiento a las disposiciones del artículo 2.7.8. de la OGUC.
Incendios Estructurales (ICH)
Urbanismo y Construcción
DDU 240- 04/11/2010
Planificación Urbana; Áreas de protección de recursos de valor Patrimonial Cultural, Inmuebles y Zonas de Conservación Histórica, Zonas Típicas y Monumentos Históricos
Determinación y reconocimiento, según corresponda, de las áreas de protección de recursos de valor patrimonial cultural, destinados a ZCH y/o ICH, Zonas Típicas y Monumentos Históricos. Aplicación inciso segundo artículo 60 de la LGUC, artículos 2.1.18., 2.1.43., 2.7.8. y 2.7.9 de su Ordenanza General.
Incendios Estructurales (ICH)
Urbanismo y Construcción
LEY 20389- 24/10/2009
“Faculta a los cuerpos de bomberos para inspeccionar las condiciones de seguridad de edificaciones”
Esta norma permite a los bomberos revisar permanentemente las condiciones de seguridad de las edificaciones, desde el momento de su ejecución, para verificar el funcionamiento de las instalaciones de
Incendios Estructurales (ICH)
Prevención de Riesgos
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emergencia de los edificios, debiendo dejar constancia de sus observaciones en el libro de obras. Para ello, tendrán libre acceso a las obras. Pueden inspeccionar las condiciones generales de seguridad, en especial aquellas contra incendio y las instalaciones de emergencia de los edificios. Si constatan que no se cumplen las condiciones de seguridad previstas, el Comandante del Cuerpo de Bomberos podrá dar cuenta por escrito al Director de Obras Municipales a fin de que aplique las multas y efectúe las denuncias ante el juzgado competente.
Decreto 458, DFL 458-26/05/2017
“Aprueba nueva ley general de urbanismo y construcciones”
Establece disposiciones, relativas a planificación urbana, urbanización y construcción, y las de la Ordenanza sobre la materia, que regirán en todo el territorio nacional.
Incendios Estructurales (ICH)
Urbanismo y Construcción
Todo lo anterior corresponde a: Tabla 1: Normativas y sus características, por las variables Microbasurales, Incendios Forestales e Incendios Estructurales
41
Además del universo normativo de lineamientos para la gestión de riesgos considerado para
esta fase del diagnóstico, se realizó un estudio de más de un centenar de casos de
Ordenanzas Municipales a nivel país enfocadas a la gestión de incendios en las tres variables
territoriales Identificadas para el trabajo, algunos de los hallazgos más relevantes son:
Ordenanza municipal de gestión ambiental prevención de incendios forestales
comuna de Pichidegua, perteneciente a la provincia de Cachapoal, Región de
O’Higgins con fecha 27 de marzo del 2008, Decreto Alcaldicio N° 667. Esta ordenanza
es la más completa que se identifica a nivel nacional respecto al tema de riesgo de
incendio en plantaciones forestales, se destaca de su estructura y contenidos los
siguientes puntos:
Regulación: especificando disposiciones generales, prevención de Incendios,
extinción de incendios, fiscalización, Infracciones y sanciones.
Educación Comunitaria: especificando el desarrollo de actividades comunitarias
contra incendios.
Ordenanza de normas sobre riesgos y protección, exigencias sobre prevención de
riesgos, insertos en plan regulador de las Municipalidad de Coelemu.
Ordenanza municipal sobre riesgos y protección, exigencias sobre prevención de
riesgos, de Concepción.
Ordenanza municipal sobre riesgos y protección, exigencias sobre prevención de
riesgos, del Carmen.
Ordenanza municipal sobre riesgos y protección, exigencias sobre prevención de
riesgos, de Quillón.
Ordenanza Municipal sobre riesgos y protección, exigencias sobre prevención de
riesgos, de San Pedro de la Paz.
2.5. Sistematización del análisis de la gestión del riesgo a nivel comunal
La consolidación de una referencia sobre del estado de la gestión del riesgo a nivel comunal
se ha realizado a través de la aplicación de un análisis FODA -fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas- de acuerdo a los instrumentos de diagnóstico utilizados en el
proceso actual de elaboración del PLADECO de Valparaíso. Para la aplicación del FODA se
han considerado como base seis elementos que pueden ser asociados a la gestión del
riesgo, a los cuales se les ha complementado el análisis desde las capacidades que tengan
para abordar las tres fases del ciclo de gestión del riesgo; gestión prospectiva, correctiva y
reactiva. Los elementos que se han considerado son:
El Plan Nacional de Protección Civil y Emergencias;
La aplicación del Marco de Hyogo -2010- y el Marco de Sendai -2015-;
Existencia y estado de políticas e instrumentos de gestión del riesgo a nivel
municipal;
42
Instrumentos de Planificación Territorial; PREMVAL, PRC y PLADECO;
Ordenanzas locales;
Plan de Inversiones Reconstrucción 2014.
Figura 9 Resumen de análisis FODA sobre el estado de gestión del riesgo e desastres a nivel
comunal
El Plan Nacional de Protección Civil y Emergencias, establece la existencia de los Comité de Operaciones de Emergencia (COE) y Comité de Protección Civil (CPC) a nivel comunal, bajo protocolos y guías para su implementación.
Desde el 2015, Chile posee una política y un plan estratégico de mitigación de riesgos. Si bien no es un plan de riesgos, el plan de reconstrucción 2014, incorpora iniciativas para la mitigación de incendios.
A nivel municipal, existe la Dirección de Emergencias y Protección Civil y Oficina de Reconstrucción con equipos constituidos.
La existencia de un Plan de Protección Civil y Emergencia hace 15 años, establece una base de implementación a distintos niveles. En base a los recientes acuerdos internacionales, ONEMI está elaborando una nueva política y plan nacional con estrategia de reducción de riesgos centrado en lo comunitario.
A nivel municipal, tanto el PLADECO como el PRC se encuentran en actualización. La ejecución del Plan de Reconstrucción traería consigo mejoras en el desarrollo urbano y mitigación de riesgos.
Existe una voluntad de la alcaldía por fortalecer las capacidades preventivas, para ello ha propuesto la elaboración del "Plan Maestros Incendios", y la posibilidad de vincular las emergencias, con la gestión del riesgo y la seguridad pública.
La normativa actual se enfoca a la fase reactiva de la gestión del riesgo. Presenta cruces de funciones a distintas escalas y carencia de seguimiento y control. En tanto las políticas y planes vigentes han presentado dificultades en su aplicación efectiva a nivel local.
El municipio no posee una política y/o programa que actúe en gestión del riesgo. Los instrumentos de planificación territorial están limitados a estudios fundados de riesgos, donde los incendios forestales no están incluidos en el análisis. No existen ordenanzas municipales que regulen y fiscalicen los factores incidentes de incendios.
El Plan de Reconstrucción 2014, ha presentado problemas para la implementación de iniciativas y sin seguimiento efectivo, además de carecer de proceso participativo en el proceso de elaboración.
La Dirección de Emergencias municipal posee recursos y personal acotado, lo cual genera sobrecarga de funciones y una limitada integración con otras oficinas municipales.
Ante la incapacidad de abordar la gestión de riesgos desde su anticipación, se ha potenciado solo las capacidades de respuesta y hay posibilidad que los riesgos vayan en aumento. Esto ya que los efectos del cambio climático acrecientan los factores incidentes en el riesgo, sin capacidad que la normativa los incluya para una adecuada planificación y ordenamiento.
Lo anterior, implica dificultades de incorporar a la comunidad en la construcción de capacidades de resiliencia, acorde a los nuevos acuerdos internacionales.
Las dificultades de ejecución del Plan de Reconstrucción, trae consigo pérdidas de fondos, información generada y oportunidad de implementar una nueva visión.
Fuente: Elaboración propia, 2018.
AMENAZAS
FORTALEZAS OPORTUNIDADES
DEBILIDADES
43
3. DIAGNÓSTICO DE LOS RIESGOS DE INCENDIOS FORESTALES EN LA COMUNA
3.1. Metodología, recopilación de información y participación ciudadana
La segunda etapa del Plan Maestro Incendios comprende la elaboración de un diagnóstico
que permite identificar y analizar áreas y variables de riesgo de desastres de incendios
urbano-forestales en la comuna a fin de enfocar la identificación y priorización de
iniciativas. Esta labor es de especial relevancia para el Plan Maestro Incendios ya que
permite establecer una base de estudio inédita para la comuna y la gestión municipal, que
aborde las distintas matrices de análisis que se han propuesto para los casos de incendios
forestales en Valparaíso. Por este motivo, se ha planteado una metodología flexible e
integradora que permita incorporar y/o descartar los diversos antecedentes existentes de
acuerdo a las características del territorio. Tal como se indica en la metodología de trabajo
está compuesta por cinco pasos; uno de recopilación de información, tres de análisis y un
último paso de identificación.
Figura 10 Metodología para análisis e identificación del riesgo de incendios urbano-
forestales.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
3.1.1. Recopilación de la información
El primer paso en la metodología de trabajo correspondió a la recopilación de información
desde dos tipos de fuentes:
a) La primaria, cuya procedencia corresponde a actividades participativas basada en
expectativas y percepciones de la comunidad en diversos aspectos relacionados con
los incendios forestales-urbanos – se detalla en el ítem 3.1.2 –, y
44
b) La secundaria, correspondiente a recopilación de antecedentes en bibliografía,
bases de datos, información de prensa, entre otros.
Respecto a la información secundaria, se ha elaborado un listado del material recopilado a
fin de ser incorporados en el banco de información que posee el municipio de Valparaíso.
Este listado se encuentra adjunto en sección de anexos del archivo digital del Plan Maestro
Incendios. Entre las principales fuentes de información se encuentran:
Corporación Nacional Forestal (CONAF).
Ministerio del Interior y Seguridad Pública Gobierno de Chile.
Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR).
Oficina Nacional de Emergencias (ONEMI).
Red Global de Organizaciones de la Sociedad Civil para la Reducción de Desastres
(GNDR).
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Biblioteca Nacional de Chile7
Biblioteca Nacional del Congreso de Chile8
Censo 2017, Instituto Nacional de Estadísticas de Chile.
Registro Social de Hogares 2017, Ministerio de Desarrollo Social, Chile.
Base de datos, Oficina de Sistema de Información Geográfica (SIG), Municipalidad
de Valparaíso.
3.1.2. Talleres de participación ciudadana
En la Etapa n°2, correspondiente al Diagnóstico e Imagen Objetivo, en total se realizaron 8
talleres de participación ciudadana. Siete de estos se efectuaron en base a los sectores
DIDECO -señalados como talleres territoriales-, los cuales agrupan unidades vecinales tanto
de Valparaíso como de Laguna Verde y Placilla de Peñuelas. El octavo taller se realizó como
parte de un encuentro de mujeres convocado por la Oficina de la Mujer de municipio, que
reunió a dirigentas y socias de organizaciones sociales de la comuna de Valparaíso. Como
se muestra en la Tabla 2, en los talleres participaron en total 301 personas, que en su
mayoría (177) correspondieron a dirigentes vecinales.
7 Recuperado de: www.bibliotecanacional.cl/ 8 Recuperado de: www.bcn.cl/
45
Tabla 2: Resumen de los Talleres de Participación Ciudadana en la Etapa n°1 del Plan
Maestro Incendios.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
Estos talleres se plantearon como espacios de trabajo conjunto, convocando a la comunidad
a dialogar en torno a dos componentes:
Componente diagnóstico participativo: a) Identificación y localización de factores
de riesgo de incendios forestales-urbanos y lugares de seguridad ante desastres en
los territorios respectivos y, b) reconocimiento de las debilidades y fortalezas tanto
de las instituciones como de la propia comunidad ante los incendios y,
Componente imagen objetivo participativa: el diálogo se enfocó sobre la ciudad
que queremos construir, es decir, cómo queremos nuestra comuna/barrio en
cuanto a seguridad frente a grandes incendios.
La sistematización de la información levantada de los Talleres Participativos del Plan
Maestro Incendios ha sido realizada por el equipo de Participación Ciudadana del
Departamento de Planificación de la SECPLA, Municipalidad de Valparaíso. Este informe se
encuentra en los anexos del archivo digital del Plan maestro Incendios. En el siguiente ítem
se presentan los principales antecedentes sistematizados de la componente de diagnóstico
participativo.
Sector
DIDECO Sectores y cerros convocados
N° de
asistentes
1 Esperanza, Placeres (Bajo, Alto) 33
6 Mesilla, Carretas, Santo Domingo, Perdices, Toro, Loceras,
Cordillera, Chaparro, San Francisco, Artillería, Plan (Puerto)
20
4 Merced, La Virgen, Santa Elena, La Cruz, El Litre, Las Cañas,
Plan, (El Almendral)
37
5 Bellavista, Florida, Monjas, Mariposa, Yungay, San Juan de
Dios, Cárcel, Jiménez, La Loma, Miraflores, Concepción,
Alegre, Plan (Bellavista)
2 Barón, Lecheros, Rodelillo, Molino, Polanco, Recreo,
Larraín, Plan, Av. Argentina.
51
3 Rocuant, Ramaditas, Delicias, O’Higgins, San Roque
7B y 7A Playa Ancha (Av. Pacífico hacia abajo, Av. Hacia Arriba) 27
8B Laguna Verde 25
7 Taller mujeres 68
8A Placilla de Peñuelas 40
TOTAL DE ASISTENTES 301
46
Sistematización y análisis de los Talleres Participativos
Respecto al diagnóstico participativo, es posible identificar la existencia de una mayoritaria
percepción sobre el territorio comunal como no homogénea, existiendo sectores que se
consideran más seguros, mejor organizados, otros abandonados y vulnerables. Cerros y
sectores que están conformados por una población más envejecida, con vastos lugares
patrimoniales o históricos, pero hay características que los vecinos y vecinas reconocen
como transversales a la mayoría de los territorios de nuestra comuna.
Con respecto a la situación comunal en la actualidad se menciona lo siguiente en las
jornadas participativas:
a) Sobrepoblación: Existencia de edificaciones, principalmente viviendas que se
encuentran muy juntas unas de otras, lo que indica que hay saturación en algunos
sectores, por lo que se vuelve un factor de riesgo importante ante alguna
emergencia. Existen establecimientos educacionales con exceso de alumnos, que al
momento de realizar alguna evacuación podría ser problemático.
b) Sitios eriazos o abandonados/ Construcciones antiguas: Han sido identificados como
factores de riesgo en todos los territorios. Los sitios eriazos se transforman en
lugares para microbasurales, crecimiento desmedido de malezas, instalación de
viviendas de material ligero e inseguridad. Las construcciones antiguas también
generan sensación de vulnerabilidad por los materiales con los que suponen están
construidas.
c) Calles estrechas u obstaculizadas por vehículos: A raíz de esta tendencia reconocida
en todos los talleres realizados, se menciona la dificultad en el ingreso de los
vehículos de bomberos hacia los sectores amenazados por un eventual incendio, por
la falta de planificación en el diseño vial, por irresponsabilidad de los vecinos al
estacionar sus vehículos en calles estrechas o por ausencia de fiscalización por parte
de las instituciones públicas, la cual también obstaculiza las vías de evacuación ante
emergencias, por lo que es uno de los factores que hace que un foco de incendio se
propague sin control.
d) Ausencia de cortafuegos: Mencionan que existe una nula fiscalización a los dueños
de terrenos boscosos que no mantienen los cortafuegos, lo que contribuye a la
amenaza de las viviendas que están a su alrededor; la autoconstrucción de viviendas
de material ligero alrededor de bosque y quebradas, o sobre los cortafuegos, sin
ninguna medida de seguridad y planificación urbana.
e) Ausencia de grifos, de su señalización o mantención: Los participantes indican una
ausencia de grifos en sus sectores o que se encuentran en mal estado, debido al mal
uso que le dan los habitantes (vaciándolos de agua) y por la falta de responsabilidad
47
de las instituciones como ESVAL o municipio. Indican una falta de señalización sobre
su ubicación e insuficiente conocimiento de parte de las compañías de bomberos.
Por otro lado, se requiere mejorar el tamaño de las matrices para que tengan mayor
presión de agua.
f) Plantaciones de eucaliptus y pino: Crecimiento de especies foráneas y combustibles.
Falta de normativa que regule su control y manejo.
g) Tomas de terrenos y campamentos: La insuficiente construcción de viviendas
sociales en la comuna de Valparaíso, potencia las tomas en sectores considerados
de riesgo. Viviendas que se construyen con material de construcción ligero, por lo
que se inflaman rápidamente ante un eventual incendio. Generalmente se emplazan
en las quebradas en Anfiteatro y en sectores periféricos, en algunos casos sobre los
cortafuegos, obstaculizando vías de evacuación.
h) Presencia de microbasurales: Los participantes mencionan que se encuentran en
todas partes, en la quebrada, al lado de las viviendas, en los sitios eriazos y
abandonados. Los microbasurales son uno de los principales factores de riesgo de
incendio que reconocen los participantes. La falta de bateas en los cerros y sectores
más alejados potencia la proliferación de ellos. La falta de educación respecto a la
disposición de la basura, así como el escaso conocimiento de mecanismos de
tratamiento de la basura (reciclar y reutilizar) constituye otro factor de riesgo. En la
quebrada el problema se vuelve grave pues no hay forma de acceder a la basura
para limpiar y las instituciones públicas no se hacen cargo.
i) La organización comunitaria: Los participantes indican la deficiente organización
comunitaria en sus sectores. Esto redunda en múltiples dificultades para prevenir o
reaccionar ante un incendio. Reconocen que la poca participación de la comunidad
dificulta la creación de herramientas para enfrentar emergencias en los barrios.
Resulta difícil la interacción con instituciones públicas y privadas para implementar
mecanismos de prevención y reacción frente a posibles incendios, a través de
charlas educativas, capacitaciones, etc. Se destaca como problemáticas también:
Se desconoce la existencia y ubicación de los vecinos con dificultades de
movilidad (embarazadas, ancianos, discapacitados, etc.) que requieran ser
ayudados en caso de evacuación.
No existen protocolos de acción ante una emergencia (conocimiento de vías
de evacuación, áreas de seguridad donde dirigirse).
Los vecinos/as desconocen las responsabilidades de cada una de las
instituciones públicas o privadas frente a una emergencia
Los vecinos/as no se organizan para la limpieza de los sectores aledaños a
sus casas
48
Los vecinos/as no evitan el mal uso de los grifos
Existe poca conciencia frente a mantener expeditos los accesos para los
equipos de emergencias y vías de evacuación
j) Las instituciones públicas y privadas: Los participantes de los talleres fueron
enfáticos en mencionar la ausencia o poca presencia de las instituciones públicas y
privadas que debiesen estar involucradas en las definiciones de cómo se construye
la ciudad; cómo se previenen y abordan las emergencias. En general, los
participantes indican que la institucionalidad no aprende de las catástrofes que han
afectado a la ciudad y enfrentan cada nueva emergencia como si fuera la primera
de ese tipo. Se generan protocolos de acción que no son aplicados o informados a
los barrios.
Fiscalización deficiente para controlar microbasurales
Falta de mantención de los cortafuegos
Necesidad de una revisión periódica de los grifos
Necesidad de limpieza de quebradas
Ausencia de fiscalización a los privados
Falta de recursos para mejorar la infraestructura existente
Falta de coordinación entre instituciones frente a la emergencia
k) La quebrada. La expresión de todos los males. En la quebrada se reúnen, a
percepción de los asistentes, los principales factores de riesgo de incendios. En la
quebrada se encuentran los microbasurales, las malezas, los bosques de pino y
eucaliptus, la toma, la vivienda de material ligero. No hay cortafuegos ni grifos. De
esta manera, las quebradas, que están en medio de los barrios son vistas como una
amenaza para sus viviendas y sus vidas.
Tabla 3: Sistematización de la identificación y localización de riesgos de incendios en el
sector anfiteatro de la comuna.
9 Sólo a modo de ejemplo de sector 1
Amenaza Vulnerabilidad Riesgo Sectores susceptibles de afección
General Específico
Incendios
Forestales
y en zonas
urbanas
Quebradas con
basura y/o
demasiada
vegetación
Microbasurales
Pérdida de
vidas
humanas
Malogro de
vidas
animales
Toda la comuna.
El plan de
Valparaíso:
principalmente
casas antiguas y
abandonadas,
con
Sector 19
Quebradas
Cabritería
Micro basurales
Autoconstrucción
no controlada
Pasajes estrechos
49
10 Sólo a modo de ejemplo de sector 2 11 Sólo a modo de ejemplo de sector 3 12 Sólo a modo de ejemplo de sector 4 13 Sólo a modo de ejemplo de sector 5 14 Sólo a modo de ejemplo de sector 6
Construcciones
antiguas y/o
abandonadas
Tomas de
terreno/
campamentos
Bosques y casas
adyacentes
Ausencia de
cortafuegos
Carencia de
servicios básicos
Ausencia de
organización
comunitaria
Deslizamiento de
tierra
Ausencia o
insuficiencia de
grifos
Pasajes Estrechos
y difícil acceso
para vehículos de
emergencia
Ausencia de vías
de evacuación
Falta de
coordinación con
autoridades
Autoconstrucción
en material ligero
Destrucción
de viviendas
Destrucción
de vías de
circulación
Destrucción
de redes de
servicios
básicos
Destrucción
de
infraestructur
a público
Daño
psicológico
Quebranto de
sensación de
seguridad
Perjuicio de
posibilidades
laborales
Devastación
del medio
ambiente
instalaciones
eléctricas en
mal estado.
Problemas con
grifos y
suministro de
agua
En los cerros:
Problemas con
las quebradas,
microbasurales,
auto-
construcciones.
Calles estrechas,
dificultad acceso
vehículos de
emergencia.
Ausencia de vías de
evacuación
Sector 210
Mirador y ascensor
Barón
Quebradas y
malezas
Sitios eriazos
Sector 311
Carraca, Esquife y
la Isla
Quebradas
Asentamientos
irregulares
Micro basurales
Estado y/o Falta de
grifos
Escasez de agua
Sector 412
El Vergel
Micro basurales
Quebradas
Bosques
Auto construcción
Sector 513
Cerro Toro
Uso de viviendas
abandonadas
Pasajes estrechos
Quebradas y
malezas
Sector 614
Barrio Puerto
50
Fuente: Elaboración propia, 2017.
Sistematización del diagnóstico participativo.
Para efectos de análisis del Plan Maestro Incendios, los resultados obtenidos de la
componente de diagnóstico participativo se han sistematizado considerando las
problemáticas, debilidades y/o preocupaciones de mayor relevancia que la comunidad ha
identificado. Estas se han agrupado en 6 categorías de acuerdo a lo señalado en la Tabla 4.
15 Sólo a modo de ejemplo de sector 7A 16 Sólo a modo de ejemplo de sector 7B
Casas antiguas y en
mal estado
Casas abandonadas
Sitios eriazos
Micro basurales
Quebradas
Sector 7A15
Quebrada La
Tortuga
Micro basurales
Viviendas de
material ligero
Arbustos y malezas
Sector 7B16
Puertas Negras
Quebrada La
Fábrica
Micro basurales
Viviendas de
material ligero
51
Tabla 4: Sistematización de resultados del diagnóstico participativo en los Talleres con la
comunidad.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
Infraestructura Ausencia/insuficiencia de grifos y/o falta de mantención
Calles/pasajes de difícil acceso para vehículos de emergencia
Ausencia de vías de evacuación
Vegetación y limpieza
Bosques/plantaciones forestales próximas a viviendas
Ausencia de cortafuegos y/o falta de mantención
Quebradas con basura y/o vegetación sin control
Presencia de microbasurales
Viviendas y Sitios Privados
Asentamientos irregulares (campamentos)
Uso de construcciones antiguas en mal estado
Autoconstrucción en material ligero. Edificación no controlada.
Sobrepoblación de áreas urbanas
Preparación ante la Emergencia
Falta de coordinación entre instituciones y de comunidad con autoridades.
Ausencia de organización comunitaria ante la emergencia.
Falta de identificación de personas con dificultades de movilidad ante emergencias
Inexistencia de protocolos de acceso, evacuación y atención ante emergencias
Acceso a información y educación a la comunidad
Desconocimiento de comunidad sobre responsabilidades de instituciones ante una emergencia
Falta de organización para la limpieza de los sectores aledaños a viviendas
Poca conciencia frente a mantención de accesos, infraestructura de emergencias y prevención de actividades de peligro
Labores institucionales de prevención
Fiscalización deficiente para controlar microbasurales
Ausencia de fiscalización a predios privados
Falta de recursos para mejorar la infraestructura existente
Ausencia e ineficacia de normativa local
52
3.2. Contexto de la comuna ante los incendios forestales urbanos
3.2.1. Crecimiento urbano de la comuna
El elemento que caracteriza el desarrollo urbano de Valparaíso corresponde a un patrón de
asentamiento que se ha adaptado a la geomorfología local, fijando su crecimiento a una
mayor densidad en algunos sectores planos y una extensión de su periferia y sectores altos.
Ello, como resultado de procesos históricos, sociales, políticos, económicos y ambientales,
que además han condicionado las particularidades del riesgo en este territorio (PNUD,
2014). De allí la indisociable referencia a espacios diferenciados en el área histórica de
Valparaíso; el plan, borde costero, a los cerros (42) y quebradas (65).
Entre los aspectos a rescatar de aquellos procesos, se destacan los ocurridos en el siglo XIX,
donde el auge económico nacional, la actividad comercial y portuaria atrajeron un
crecimiento demográfico exponencial y la siguiente escasez de suelo. Lo anterior obligó el
poblamiento hacia los cerros conllevando demandas de desarrollo urbano, tales como el
abovedamiento de las quebradas por los daños que causaban los desbordes de cauces cada
vez más intervenidos en el plan. De acuerdo a Araya (2009), estos abovedamientos son la
base de la consolidación urbana en la parte inicial de los cerros y la relación de los
habitantes con las quebradas.
Posteriormente, a inicios del siglo veinte, se ha señalado a los terremotos como el factor de
mayor gravitancia en el poblamiento de los cerros y quebradas, en especial el de 1906,
donde la destrucción de viviendas promovió el poblamiento de cerros a pesar de la falta de
servicios y acceso (Pino, Ojeda, 2012; Lagos, 2011). Así, según Millán (2015)17 los años
caracterizados por la falta de vivienda, el hacinamiento en los cerros, carencias higiénicas y
revueltas sociales, pasan a las ideas de una ciudad planificada e higiénica post terremoto de
1906, las cuales, si bien no prosperaron en su ideal debido, entre otros factores, a tipologías
habitacionales de difícil adaptación en los cerros que fueron sobrepasadas por una
explosiva y desregulada autoconstrucción, marcan hoy en día las características urbanas de
Valparaíso.
Otro aspecto central de la expansión urbana de la comuna, lo plantea Mauricio Puentes
respecto la “forma de Valparaíso”18, donde plantea que la extensión periférica actual de la
ciudad es una evidencia de que, la ciudad ya consolidada, una vez también fue periferia.
Señala que históricamente, la población asentada en los cerros de Valparaíso se ha
apropiado de su geografía, desarrollando un urbanismo vernacular, es decir, que no
responde a ninguna política de planificación urbana, bajo carencias y precariedad, salvo el
17 Planes de reconstrucción de Valparaíso tras el terremoto de 1906: la búsqueda de la modernidad en el trazado urbano. 18 Plan de Inversiones, Reconstrucción y Rehabilitación Urbana, Valparaíso 2014.
53
plan, El Almendral y Barrio Puerto, y parte de los cerros Barón, Placeres y Playa Ancha. En
este contexto además señala, una responsabilidad histórica del Estado al no reconocer la
complejidad topográfica de Valparaíso en el diseño y modelos de ciudad, los cuales siguen
una estandarización sin reconocer sus estructuras territoriales y culturales.
La comuna de Valparaíso en la actualidad
La comuna de Valparaíso tiene una superficie de 30.908 hectáreas y, de acuerdo a los
resultados del Censo 2017, posee 296.655 habitantes representando un 16,3% de la
población de la región. A su vez, las áreas urbanas de la ciudad de Valparaíso, Placilla-
Curauma y Laguna Verde concentran el 99,7% de la población.
El desarrollo de la comuna de Valparaíso ha estado condicionado a su función portuaria,
relevancia historia que la ha situado como capital regional. La Estrategia Regional de
Desarrollo al año 202019, sitúa a la comuna como parte de un sistema portuario junto a
Quintero y San Antonio, que es punto de entrada y salida a las zonas de productos
provenientes de la denominada Cuenca del Pacífico, Macrozona Andina y Macrozona
Central del país, siendo este sistema un eje vertebral en el modelo económico actual del
país. Además, señala como aspectos críticos centrales; una dinámica de crecimiento inferior
al promedio nacional, una tendencia de desempleo superior al promedio nacional,
infraestructura vial y portuaria en expansión, vulnerabilidad por eventos de riesgos de
origen natural y antrópico, fragilidad ambiental por crecimiento urbano e industrial, alta
vulnerabilidad social reflejada especialmente en la existencia de campamentos, entre otros.
En cuanto a la estructura productiva de la comuna, los datos del Instituto Nacional de
Estadísticas (2017) señalan como principales rubros el comercio al por mayor y menor,
seguido de transporte, almacenamiento y comunicaciones, y posterior, actividades
empresariales e inmobiliarias. En cuanto a empleo, el porcentaje mayoritario es
proporcionado por el sector terciario o de servicios alcanzando un 70%, mientras que el
restante 30% se distribuye entre empleos del sector productivo primario -pesca, agricultura
y silvicultura- y el sector secundario -industria manufacturera y construcción- inferior al
10%, el cual ha sido empujado principalmente por la construcción de viviendas y
consolidación de un polo industrial en la zona de Placilla-Curauma. Sin embargo, estos datos
de construcción de vivienda no se relacionan con los resultados de crecimiento de viviendas
en la comuna
Muga y Rivas (2009), al estudiar las mutaciones y cambios en la estructura urbana del área
metropolitana de Valparaíso al 2002, señalan que la comuna de Valparaíso, al contrario del
resto de las comunas de esta área, ha ido perdiendo atractivo para la residencia demostrado
por un decrecimiento de la población en prácticamente todos sus sectores -en especial los
patrimoniales-, a excepción de sectores próximos a la ruta 68 indicando un crecimiento que
se direcciona a la periferia de manera fragmentada. Plantean que esta situación podría
19 Vigente desde el 2012.
54
tratarse por la baja dimensión de los proyectos urbanos impulsados o la configuración
morfológica del anfiteatro que define los límites de pertenencia y habitabilidad, con serias
dificultades de accesibilidad a los cerros.
Otro aspecto relevante en el comportamiento del crecimiento urbano de la comuna lo
señala el estudio “Metodología para medir el crecimiento urbano de las ciudades en Chile”
elaborado por el MINVU y el INE (2018), que identifica la existencia de áreas urbanas
consolidadas de la comuna que sobrepasan el límite urbano definido en el Plan Regulador
Comunal. Esta situación evidencia que la presión que ejerce el crecimiento urbano está
impactando y/o compitiendo a suelos de usos forestal, agrícola, recursos naturales y de
servicios ecosistémicos. Por ende, fuera de los límites urbanos es posible identificar
construcciones regulares como edificaciones industriales, cárcel, entre otros, e irregulares
como campamentos y tomas, expuestos a condiciones de vulnerabilidad que presentan
estas zonas de interfaz.
Al revisar la definición de los límites urbanos de la comuna, se ha evidenciado que desde la
implementación del Plan Regulador Comunal vigente -del 1984-, los límites urbanos se han
ido ampliando tanto en 1995 y 2002 dada una presión continua sobre el desborde de estos.
En la Figura 11 se presenta la variación de los límites urbanos históricos de la comuna de
Valparaíso. Cabe señalar que el límite urbano del año 2014 corresponde a los definidos en
el Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso (PREMVAL).
55
Figura 11 Límites Urbanos Históricos de la comuna de Valparaíso
Fuente: Opazo, 2016.
56
3.2.2. Caracterización social y económica de la comuna
Antecedentes Socioeconómicos
La cantidad de población de la comuna de Valparaíso, según el Censo del Instituto Nacional
de Estadísticas INE (2017), es de un total de 296. 655 habitantes, equivalente al 16,34% de
la población proyectada para la Región de Valparaíso20 y a un 1,68% de la población
proyectada para el país. El 99,7% corresponde a población urbana, y un 0,3% a la población
rural (Ministerio de Desarrollo Social, 2017). En la comuna de Valparaíso habitan 151.710
mil mujeres y 144.945 mil hombres, esto equivale a un 51,14% y 48,86% respectivamente,
composición similar a la Región de Valparaíso (mujeres 51,3% /hombres 48,5%) y a la del
país (mujeres 51,1%/hombres 48,9%).
Tabla 5: Población comuna de Valparaíso
Población Comunal (Censo 2017)
Hombres Mujeres TOTAL
Año 2002 275.982
Año 2017 144.945 151.710 296.655
Fuente: INE, 2018.
Respecto a las características del empleo de la población de la comuna de Valparaíso, los
“Ocupados”, vale decir las personas que en la semana de referencia del censo trabajaron al
menos una hora, son en total 131.352 personas (44,3%), 9.676 son “Desocupados” (3,3%) y
un 97.659 se encuentran Inactivas, (32,9%), datos obtenidos del Censo 2017. El total de
población que se encuentra inactiva (97.659) son los que tienen 15 años o más de edad,
pero que son económicamente inactivos.
Tabla 6: Indicadores de Empleo
Indicadores Censo 2017
Población edad de trabajar 204.33421
Fuerza de trabajo 141.028
Ocupados 131.352
Desocupados 9.676
Inactivos 97.659 Fuente: INE, 2018.
20 Según Censo 2017 hay un total de 1.815.902 habitantes en la Región de Valparaíso. Información disponible en: www.inevalparaiso.cl/archivos/files/pdf/Censo2017/3eraEntrega/sintesis-de-resultados-censo2017.pdf 21 Considera la población entre los 15-64 años en consulta “Edad por grandes grupos”. El total de encuestados para pregunta “Durante la semana pasada, ¿trabajó o no trabajó?” es de 243.957. Esta sobrestimación se debe principalmente a individuos que se clasifican como “inactivos”, pero en la práctica siguen activos laboralmente ejemplo: jubilados.
57
En la ocupación por Rama Actividad Económica, los datos del Censo (2017) señalan que se
concentra principalmente en tres: Comercio al por mayor y al por menor, reparación de
vehículos automotores y motocicletas22 con 21.788 trabajadores que representan un
16,59%; Transporte y almacenamiento23 con 11.501, representando un 8,76% y
Construcción24 con un total de 10.858 representando un 8,27%.
La predominancia del sector terciario en la comuna de Valparaíso coincide con el contexto
regional, donde representa un 85%, le sigue el Primario con solo un 9% y el Secundario a
penas con un 6% (INE, 201725).
Tabla 7: Distribución de ocupación por Rama Actividad Económica según Censo 2017
Ocupación por Rama Actividad Económica (Censo 2017) Cifra %
Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos automotores y motocicletas
21.788 16,59%
Transporte y almacenamiento 11.501 8,76%
Construcción 10.858 8,27%
Enseñanza 10.670 8,12%
Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria
9.718 7,40%
Actividades de servicios administrativos y de apoyo 7.724 5,88%
Actividades de alojamiento y de servicio de comidas 7.352 5,60%
Actividades de atención de la salud humana y de asistencia social
7.030 5,35%
Industrias manufactureras 6 834 5,20%
Actividades de los hogares como empleadores; actividades no diferenciadas de los hogares como productores de bienes y servicios
4.407 3,36%
Actividades profesionales, científicas y técnicas 4.248 3,23%
22De acuerdo al Clasificador de Actividades Económicas Nacional para Encuestas Sociodemográficas (CAENES,2016) se refiere “a la venta al por mayor y al por menor (sin transformación) de todo tipo de productos y la prestación de servicios accesorios a la venta de esos productos” (p.123) y a “todas las actividades (excepto la fabricación y el alquiler) relacionadas con los vehículos automotores y las motocicletas, incluidos los camiones, como la venta al por mayor y al por menor de vehículos nuevos y usados, la reparación y el mantenimiento de vehículos y la venta al por menor de partes, piezas y accesorios para vehículos automotores y motocicletas” (p.124). 23Comprende las actividades de transporte de pasajeros o de carga, regular o no regular, por ferrocarril, por carretera, por vía acuática y por vía aérea, y de transporte de carga por tuberías, así como actividades conexas como servicios de terminales y de estacionamiento, de manipulación y almacenamiento de la carga, etc. Abarca también el alquiler de equipo de transporte con conductor u operador. Se incluyen también las actividades postales y de mensajería (CAENES, 2016, p.137). 24Se refiere a las actividades corrientes y especializadas de construcción de edificios y obras de ingeniería civil. En ella se incluyen las obras nuevas, reparaciones, ampliaciones y reformas, la erección in situ de edificios y estructuras prefabricadas y también la construcción de obras de carácter temporal (CAENES, 2016, p.115). 25www.inevalparaiso.cl/archivos/files/pdf/Censo2017/2daEntrega/Presentaci%C3%B3nResultadosDefinitivosCenso%202017%20-%20Valparaiso.pdf
58
Ocupación por Rama Actividad Económica (Censo 2017) Cifra %
Otras actividades de servicios 3.200 2,44%
Información y comunicaciones 2.354 1,79%
Actividades financieras y de seguros 1.501 1,14%
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas 1.498 1,14%
Agricultura, ganadería, silvicultura y pesca 1.008 0,77%
Actividades inmobiliarias 732 0,56%
Explotación de minas y canteras 691 0,53%
Suministro de agua; evacuación de aguas residuales, gestión de desechos y descontaminación
602 0,46%
Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado 545 0,41%
Actividades de organizaciones y órganos extraterritoriales26 6 0,00%
Rama no declarada27 17.085 13,01%
Fuente: Elaboración equipo municipal PLADECO, base de datos Censo 2017.
De acuerdo a las categorías de ocupación según Clasificación Internacional de la Situación
en el Empleo (CISE), a nivel comunal según Encuesta Nacional de Empleo (ENE) entre junio
y agosto del año 2016 y el Análisis Regional de la Encuesta Suplementaria de Ingresos (ESI)
del año 2016, un total de 96.818 (75%) de la población ocupada es Asalariada y 20.631 (16%)
mencionan trabajar por cuenta propia.
Tabla 8: Categoría de ocupación según ENE JJA 2016, y Análisis Regional ESI 2016, 2018
Categoría ocupación ENE JJA 2016, comunal ESI Regional 2016
Cifra % Promedio Mediana
Empleador 5.110 4,00% $1.220.900 $801.300
Cuenta propia 20.631 16,00% $283.100 $200.000
Asalariado 96.818 75,72% $552.500 $389.800
Servicio doméstico 4.855 3,82% $174.500 $150.300
Familiar no remunerado 420 0,33%
Fuente: Elaboración equipo municipal PLADECO, 2018, en base a ENE trimestre JJA 2016 y Análisis
Regional 2016, INE.
En relación a los ingresos de los habitantes de la comuna, la Encuesta de Caracterización
Socioeconómica (CASEN) del año 2015 entrega el Ingreso Monetario del Hogar, el que se
refiere a la suma de los ingresos monetarios percibidos por cada uno de los integrantes del
hogar, es decir, todos aquellos provenientes de la ocupación, rentas de la propiedad, activos
financieros y transferencias (INE, 2015). De acuerdo a los datos de este indicador, el 50% de
26Actividades no clasificadas en ENE 2016 y ESI Regional. 27Ídem
59
la población de la comuna de Valparaíso tienen un ingreso monetario de hasta 578.990
pesos, ingreso que está por debajo de la estadística regional y nacional.
Tabla 9: Ingreso Monetario del Hogar en la Comuna, Región y País
Comuna Región País
Media (promedio) 793.010,60 836.198,83 961.727,38
Mediana 578.990,00 618.344,00 650.000,00
Fuente: Elaboración equipo PLADECO (2018) en base a CASEN, 2015.
Vulnerabilidad Socioeconómica
Los antecedentes socioeconómicos generales de la comuna ya mencionados, permiten
observar un panorama general de los habitantes de la comuna de Valparaíso. Sin embargo,
la relación de exposición de la población a las condiciones de riesgo de desastres está dada
por los niveles de vulnerabilidad social presente en el territorio.
La falta de planificación territorial, sumada a las condiciones sociales y económicas de la
comunidad son las que generan los riesgos, por lo que la ocurrencia de un desastre no
depende solamente de la magnitud de la amenaza, sino de las condiciones de vulnerabilidad
a la que la sociedad está expuesta. De acuerdo a Toscana y Campos (2014) la vulnerabilidad
socioeconómica es entendida como componente fundamental del riesgo. Por lo que el
estudio del riesgo debe centrarse en el análisis de los procesos sociales que generan las
condiciones para que un evento de origen antrópico como los incendios forestales, culmine
en un desastre, es decir, enfocar el análisis en la producción de vulnerabilidad como
consecuencia de las condiciones sociales, políticas y económicas de las sociedades (Campos
et. al, 2015, p.5).
El concepto de vulnerabilidad tiene varias acepciones y hay que entender la integralidad del
concepto, adquiere complejidad debido a las diversas definiciones, resultado de la
confluencia de factores multidisciplinarios que la configuran, y a la heterogeneidad de los
sistemas físicos-naturales en los que se gesta, y es multidimensional porque afecta tanto a
individuos, grupos y comunidades en distintos planos de su bienestar, de diversas formas y
con diferentes intensidades ya que dependerá de las características de la comunidad
afectada (Busso, 2001).
En el mismo sentido, Wilches-Chaux (1993) propone el concepto de vulnerabilidad global,
mencionando que es un concepto eminentemente social porque hace referencia a las
características que le impiden a un sistema humano adaptarse a un cambio de medio
ambiente. La vulnerabilidad surge de la “interacción de una serie de factores que convergen
en una comunidad en particular, dicha interacción es la incapacidad de la comunidad para
60
responder ante la presencia de un riesgo determinado, con el consecuente “desastre”
(p.14). Bajo esta premisa, existen una serie de vulnerabilidades que están interconectadas
entre sí, Bohorquez (2011), dice que la vulnerabilidad “son las relaciones sociales de
producción, entonces, las que hacen que sectores específicos de la sociedad presente
condiciones particulares de vulnerabilidad y creen, a su vez, espacios riesgosos para ellos y
sus actividades (...) es el grado en que las diferentes clases sociales están diferencialmente
en riesgo” (p.137). Años antes Wilches - Chaux (1989) identifica nueve componentes o
niveles de la vulnerabilidad global en los desastres: la vulnerabilidad física, vulnerabilidad
económica, vulnerabilidad social, vulnerabilidad política, vulnerabilidad técnica,
vulnerabilidad cultural, vulnerabilidad educativa, vulnerabilidad ecológica y vulnerabilidad
institucional.
En este caso expondremos la definición de vulnerabilidad económica de acuerdo a lo que
establece UN-HABITAT (2002) (citado de Wilches - Chaux, 1989), quien explica que es:
“Conocido como la pobreza de las poblaciones incrementa notablemente los riesgos de
desastre. Tiene que ver tanto con la carencia de dinero como el mal uso de recursos
económicos de la gente, generado por el desempleo, la ausencia de presupuestos públicos
adecuados, la falta de diversificación de la base económica, etc. (…) son los más pobres y
las localidades menos atendidas por el Estado y el mercado las que sufren los efectos
negativos de los desastres” (p.10).
Otra definición que se asemeja, pero precisa más en cuanto a la variabilidad del ingreso, es
el concepto de vulnerabilidad socioeconómica la que se define como pérdida de bienestar
causada por el riesgo que proviene de la variabilidad del ingreso, por este motivo hace
sentido identificar características relacionadas con la pobreza y la volatilidad del ingreso
que presentan los hogares (Henoch, 2010).
Para analizar dicha situación de vulnerabilidad socioeconómica se considera el Índice de
Vulnerabilidad Social según la base de datos del Registro Social de Hogares (2016) del
Ministerio de Desarrollo Social y analizado espacialmente para el caso de la comuna de
Valparaíso, por la Oficina de SIG de la SECPLA, Municipalidad de Valparaíso.
En cuanto al Registro Social de Hogares, se entiende que existen diversos criterios para
definir cada índice de vulnerabilidad, los que se relacionan con la cantidad de población que
está en el Tramo 1 más vulnerable y donde en la comuna de Valparaíso identificamos las
diferentes categorías de vulnerabilidades, como se observa en la Tabla11.
61
Tabla 10: Criterios del Índice de Vulnerabilidad Social
Índice de Vulnerabilidad (IV)
Definición Criterio
A No Vulnerable Menos de 1/3 de la población vecinal se encuentra en el tramo 1.
B Poco Vulnerable Entre 1/3 y menos de un 50% (1/2) de la población vecinal se encuentra en el tramo 1.
C Medianamente Vulnerable
Sobre el 50% y menos del 66,6% de la población vecinal se encuentra en el tramo 1
D Vulnerable Sobre el 66,6% y menos del 75% de la población vecinal se encuentra en el tramo 1
E Muy Vulnerable Sobre el 75% de la población vecinal se encuentra en el tramo 1.
Fuente: SECPLA, Municipalidad de Valparaíso, 2017.
En el caso donde hay sectores en la comuna de Valparaíso “Muy Vulnerables”:
Tabla 11: Unidades vecinales y sector “Muy Vulnerables”
UNIDADES VECINALES
SECTOR
209 (arriba de La Isla) San Roque
203 San Roque La Isla
102 Voluntad y Esfuerzo Miradero O’Higgins
12 Gran Unión en Cerro Rocuant
15 Santa Rosa El Pajonal y Caleuche Stella Maris, Cerro La Cruz
192 Joaquín Edwards Bello en Playa Ancha Alto
173 Población Ramón Cordero en Playa Ancha
178 Población La Palmera Cerro Esperanza
161 Lomas de Rodelillo
159 Aurora de Rodelillo
190 Las Palmas I, Placeres
191 Las Palmas I Bajo, Placeres
201 La Laguna Placeres
94 San Bernardo y Teniente Merino, Cerro Ramaditas
165 Stella Maris, Cerro La Virgen
25 Santa Rita, Cerro San Juan de Dios
85 Puertas Negras en Playa Ancha Alto
103 Simón Bolívar, Cerro Cordillera
107 Villagrán Bajo, Cerro Cordillera
78 William Lyon, Cerro Alegre (alto)
134 Puerto
Fuente: Elaboración propia, 2018
62
Figura 12 Cartografía del Índice de Vulnerabilidad Registro Social de Hogares 2017, comuna de Valparaíso
Fuente: Elaboración propia en base al RSH, 2018.
63
De acuerdo al Registro Social de Hogares (2016) hay un total de 47.781 de hogares en la comuna de Valparaíso que se encuentran en
el primer tramo que corresponde al percentil 40% de los hogares con menores ingresos o mayor vulnerabilidad socioeconómica, lo
que corresponde a un total de 102.838 habitantes representadas en 209 Unidades Vecinales según la siguiente figura.
Figura 13 Cartografía de Cantidad de Población Tramo 1 40% más vulnerable, Comuna de Valparaíso
Fuente: Elaboración propia en base al Registro Social de Hogares , 2018
64
Porcentaje de personas según clasificación socioeconómica del RSH por sector DIDECO28
Tabla 12: Sectores Dideco comuna de Valparaíso y tramos 40% más vulnerable
Sector[2]
TRAMO
0% - 40%
TRAMO 41%
- 80%
TRAMO 81%
- 100%
1 58,77% 32,11% 8,84%
2 60,24% 31,21% 8,34%
3 59,30% 32,41% 8,07%
4C 62,67% 30,30% 6,37%
4A 58,26% 29,51% 11,89%
5 58,21% 32,50% 9,05%
6 58,56% 34,36% 6,56%
7B 57,28% 33,01% 9,59%
7A 63,33% 30,16% 6,20%
8P 48,74% 37,42% 13,83%
8LV 71,68% 23,35% 4,78%
Total general 58,72% 32,36% 8,65%
Fuente: PLADECO (2018), a partir datos del SIIS-T, MDS.
Organización Comunitaria
En la comuna de Valparaíso existen diferentes organizaciones territoriales y funcionales que
dan la vida comunitaria. La Secretaría Municipal de Valparaíso (2017) reconoce un total de 605
organizaciones comunitarias entre las que se destacan los Club de Adulto Mayor que lideran
la cantidad de organizaciones en la comuna con un total de 238, luego los Centro de Madres
con 185, Junta de Vecinos un total de 133, Club Deportivo con 43 y Centro Comunitario con 7.
Tabla 13: Organización social y cantidad de organizaciones
Organización social Cantidad de organizaciones
Junta de vecinos 133
Club Deportivo 42
Club Adulto Mayor 238
Centro Comunitario 7
Centro de Madres 185
TOTAL 605
Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la Secretaría Municipal (2017), 2018.
28 Se excluyen tramos en UV que tenían entre 1 a 9 personas. El sector 4 fue dividido entre cerro (4C) y Almendral y sector centro (4A); el sector 7 en alto (7A) y bajo (7B); y Placilla (8P) y Laguna Verde (8LV).
65
Figura 14 Cartografía de organizaciones sociales de la comuna por Unidades Vecinales.
Fuente: Elaboración propia, 2018.
3.2.3. Caracterización del Medio Construido
Entendiendo el medio construido como un concepto que comprende diversos elementos que
encontramos en las ciudades y que conforman un sistema de recursos que se integran en un
paisaje físico determinado por las distintas etapas de su desarrollo histórico (Harvey, 2006) es
posible identificar que en la comuna de Valparaíso existen tres unidades territoriales con
características distintas, estas son:
a) Ciudad de Valparaíso
b) Localidad de Placilla de Peñuelas
c) Localidad de Laguna Verde
Cada una de estas unidades posee procesos de crecimiento y urbanización variados asociados
a características locales y responden procesos históricos, sociales y políticos diferentes, por lo
que en la actualidad conforman paisajes urbanos diametralmente distintos.
66
Ciudad de Valparaíso
En el caso de la ciudad de Valparaíso, el crecimiento del paisaje urbano se ha desarrollado y
estructurado en función de las características naturales en las cuales se ha ido emplazado
progresivamente (Sánchez et al, 2009). De esta forma, el desarrollo urbano de la ciudad se
caracteriza por una ocupación intensiva y extensiva del territorio (PNUD, 2014), proyectado
desde la bahía hacia los cerros y fundiéndose con el área urbana de la comuna de Viña del Mar,
conformando el núcleo de la conurbación denominada como Gran Valparaíso. Además, dadas
las condicionantes al hábitat que significan las características morfológicas naturales de la
bahía de Valparaíso es posible identificar la existencia de tres formas distintas de hábitat que
poseen estructuras de ocupación diferenciadas por el tipo y forma de intervención del
territorio. Estas formas de hábitat son El Plan, Los Cerros y La Periferia (en orden, desde la
bahía hacia los cerros con proyección sur). Cada una se detalla a continuación:
El Plan: corresponde al sector fundacional del puerto de Valparaíso, el cual desde sus
inicios ha sido el soporte urbano de la comuna, concentrando gran parte de los servicios
y comercio y actividades generales en la actualidad (SECPLA, Ilustre Municipalidad de
Valparaíso, 2014; Gaete, 2017). Geográficamente se emplaza en la zona costera
inmediatamente posterior al mar de la bahía de Valparaíso, extendiéndose hacia el sur
en zonas costeras ganadas al mar a través de rellenos. Además, corresponde al sector
que presenta mayor consolidación dentro de la ciudad de Valparaíso, lo que se refleja en
la estructura de ocupación del suelo (asociada en gran parte a edificaciones29), a la trama
urbana y a la distribución de espacios públicos. Las características de cada uno de estos
elementos están asociada a la baja complejidad morfológica existente en esta zona.
Los Cerros: corresponden a los sectores ubicados en el límite sur de El Plan de Valparaíso,
en donde comienzan las variaciones geomorfológicas y donde se desarrollan las cuencas
y microcuencas de la bahía de Valparaíso. Su crecimiento urbano está asociado a la
ocupación y construcción irregular del territorio, el que progresivamente ha sido
formalizado por el Estado (PNUD, 2014). Esto se expresa en la consolidación de
territorios auto urbanizados que presentan déficit de espacios públicos y redes básicas
(Pino y Ojeda, 2013). Además, existen deficiencias y variaciones de habitabilidad,
conectividad, infraestructura y espacios públicos, las que se acentúan en los sectores
adyacentes a las quebradas (Pino, 2016). Es en esta última área en donde se emplaza la
ocupación más precaria debido a las complejidades para la urbanización que significan
las fuertes pendientes que allí se distribuyen en conjunto con extensas áreas de
vegetación. Por lo tanto, la urbanización en las quebradas es compleja y hace que la
ocupación que allí se emplaza sea extremadamente vulnerable a la convivencia con
29 Si bien existe un alto nivel en la intensidad del uso del suelo es necesario mencionar la presencia de edificios abandonados y/o deteriorados (PNUD, 2014).
67
microbasurales, a los eventos de remoción en masa y a los incendios forestales (Pino,
2015; Plan de Inversiones, 2014).
La Periferia: Corresponden a los sectores emplazados en el límite sur de Los Cerros, que
en general se distribuyen en torno al límite urbano sur y el camino La Pólvora. Se
caracterizan por la precariedad del asentamiento y ocupación del territorio, las que están
determinadas por la complejidad geomorfológica donde se emplazan, las condiciones de
vulnerabilidad socioeconómica de sus habitantes, los problemas de conectividad,
espacios públicos, infraestructura y un sinnúmero de variables (PNUD, 2014; Pino, 2015).
La precariedad generalizada presente en esta área posee su génesis en la característica
principal de esos sectores, la cual es la autoconstrucción y la vivienda/asentamiento
informal. Esto se refleja en que gran parte de los campamentos de la Comuna de
Valparaíso se emplazan en esta área. Además, las zonas periferias limitan directamente
con áreas que poseen características forestales, por lo que se encuentran expuestas a la
ocurrencia y propagación por incendios forestales como los acontecidos en 2013, 2014
y 2017.
La suma de características anteriormente mencionadas es una evidencia de que en la Ciudad
de Valparaíso no ha existido un proceso de Planificación urbana, salvo algunas excepciones
como el Plan y algunos cerros como Barón, Placeres y Playa Ancha (Fuentes, 2014). Esta
situación se expresa en la diversidad de características del tejido urbano las que, por una parte,
le otorgan un gran valor desde la perspectiva patrimonial, pero por otra parte generan zonas
con carencias acentuadas, marginales y expuestas ante riesgos como por ejemplo los incendios
forestales.
Localidad de Placilla de Peñuelas
En el caso de la Localidad de Placilla de Peñuelas, surge en la época de la colonia como un
tramo intermedio entre Santiago y Valparaíso y su crecimiento se ha desarrollado en torno a
este eje que en la actualidad corresponde a la ruta 68 (SUBDERE, 2014). Históricamente su
crecimiento ha estado asociado a actividades de transporte en base a su localización, siendo
parte de la cadena de importación – exportación asociada a la actividad portuaria (SUBDERE,
2014). Sin embargo, en la actualidad existen una serie de procesos variados que condicionan
el desarrollo y el crecimiento de la ciudad, los que están asociados al desarrollo de un polo
industrial y al crecimiento inmobiliario que se disocian de las características originales del área
68
urbana de la localidad (Duarte, 2011; SUBDERE, 2014). En base a estos antecedentes es posible
diferenciar tres sectores30 en la localidad de Placilla de Peñuelas, los cuales son:
Placilla Viejo: constituye el sector fundacional de la localidad y desde allí se proyectó
su crecimiento con características asociadas al sistema damero, patrón característico
de la configuración fundacional española (Duarte, 2011; SUBDERE, 2014). Esto ha
permitido que a nivel interno este sector posea características optimas de
conectividad, las que se complejizan en las áreas periféricas que se han desarrollado
posteriormente y también al interconectarse a la ruta 68 y al sector Curauma. Además,
en estas zonas periféricas se emplazan los sectores más precarios, encontrándose
expuestos a la generación de microbasurales y la propagación ante incendios
forestales.
Curauma: corresponde al sector de desarrollo urbano posterior y que, en general,
responde a una configuración espacial asociada a las tramas orgánicas de los
condominios tipo bolsón (Duarte, 2011). Su origen está asociado la atracción generada
por el polo de desarrollo del área metropolitana de Valparaíso, los escases de superficie
urbanizable y los procesos de globalización y estrategias neoliberales de producción del
espacio urbano (Revista INVI, N°9, 2010). Su morfología está asociada a condominios
tipo suburbio norteamericano de acceso restringido, los cuales se constituyen en base
a la venta de lotes, la construcción y posterior urbanización de distintas inmobiliarias
(Duarte, 2011). En base a las características de la construcción y la urbanización
asociada al desarrollo inmobiliario el sector internamente cuenta con condiciones
óptimas de conectividad y espacios públicos. Además, prácticamente no cuenta con
condiciones de vulnerabilidad asociada a la estructura del medio urbano, por lo que su
exposición a algún tipo de riesgo es relativamente baja.
Placilla Industrial: corresponde al sector que surge asociado a las actividades de
desarrollo económico portuario, potenciándose con la presencia de industrias y áreas
de actividades de construcción relacionados a la inmobiliaria Curauma.
Volviendo al plano general de la localidad es posible identificar una segregación socio espacial
producida por la rápida dinámica del crecimiento inmobiliario de alto estándar en el sector,
que a su vez contrasta con el resto de los sectores en donde las condiciones de habitabilidad
son, en algunos casos, precarias (MINVU, 2008; Duarte, 2011). Esto se traduce en un déficit de
espacios públicos, problemas de conectividad entre los sectores de la localidad y escases de
equipamiento.
30 Cada uno de estos sectores se ha desarrollado en base procesos de urbanización asociados procesos históricos, actividades económicas, de transporte y desarrollo inmobiliario, por lo que en la actualidad conforman paisajes urbanos diferentes dentro de la localidad (DUARTE, 2011; SUBDERE, 2014).
69
Localidad de Laguna Verde
En el caso de la Localidad de Laguna Verde, surge como una zona asociada a la actividad
agrícola en el lecho del estero El Sauce, logrando conformar su primer asentamiento formal en
1940 con la creación del campamento para los trabajadores de la termoeléctrica de Laguna
Verde (Aranda, 2013; Caja y Rojas, 2016). El uso residencial en la localidad estuvo confinado a
este sector hasta la década de 1980, en donde se aprueba el decreto de ley 3.516 que establece
que los predios localizados fuera de los limites urbanos establecidos por los planes
reguladores, pueden ser divididos libremente por sus propietarios, siempre que estos se
dividan en lotes no inferiores a 0,5 hectáreas (Aranda, 2013; Caja y Rojas, 2016). Como
consecuencia, comienza una progresiva ocupación de la parte alta de Laguna Verde (con
proyección sur hacia el sector de Curaumilla y Punta Curaumilla), proponiendo un uso
residencial en una zona con características forestales (Caja y Rojas, 2016). En base a estos
antecedentes es posible reconocer dos sectores en la localidad de Laguna Verde, los cuales
son:
Pueblo de Laguna Verde: se emplaza en la parte baja de la localidad, en torno a la
desembocadura del estero El Sauce y la playa, conformando una zona residencial
homogénea que se encuentra dividida por el mismo estero. En esta zona se diferencian
dos tipos de vivienda, las asociadas al campamento de la termoeléctrica que
corresponden a viviendas continuas, y el resto de las viviendas que corresponden a
sitios aislados (Aranda, 2013). Cabe destacar que gran parte del pueblo de Laguna
Verde se encuentra bajo la cota 30, por lo que está sujeto a inundaciones producto de
marejadas y se encuentra en zona de riesgo ante tsunamis.
Laguna Verde Alto: corresponde a los asentamientos que progresivamente se han ido
insertando en la zona forestal de Laguna Verde, tanto con fines de vivienda
permanente como de segunda vivienda (Aranda, 2013). El hábitat en este sector se ha
desarrollado en base a las subdivisiones informales asociadas a cesiones de derecho de
propiedad, mediante las cuales se han loteado los diversos fundos de la localidad. Esto
ha permitido la densificación de este sector en base al loteo en superficies menores 0,5
hectáreas en una zona que no cuenta con ningún tipo de planificación territorial y ha
favorecido edificación irregular en una zona que por sus características se encuentra
expuesta a la ocurrencia y propagación de incendios forestales (Caja y Rojas, 2016).
En términos generales, la localidad cuenta con escasa infraestructura pública y equipamiento,
con la relevancia de solo contar con solo una vía considerada como bien nacional de uso
70
público.31 Además, la localidad no cuenta con red de agua potable y solo el sector del Pueblo
de Laguna Verde cuenta con red propia asociada a la cooperativa de agua de Laguna Verde.
3.2.4. Caracterización del Ecosistema
La comuna de Valparaíso se emplaza dentro del contexto climático de Chile central,
constituyéndose como el eje central de la región geográfica denominada como “Secano
Costero perteneciente al “Bioclima Costero”, el cual se caracteriza por un clima con
características mediterráneas y se distribuye en las áreas bajas de la vertiente occidental de la
cordillera de la costa y las planicies litorales de la Región de Valparaíso (Luebert y Pliscoff,
2012). A raíz de esto se obtienen las condiciones climáticas imperantes en el territorio
comunal, las que corresponden a un marcado régimen estacional de precipitaciones y
temperatura asociado a una estación fría y húmeda en invierno y una estación cálida y seca en
verano (Aschmann, 1984; Luebert y Pliscoff, 2012). Además, la variabilidad de las temperaturas
se encuentra influenciada por la influencia costera y la Corriente de Humboldt.
Las condiciones anteriormente presentadas tienen una influencia y relación directa con las
características de la vegetación, en donde las condiciones bioclimáticas existentes en la
comuna determinan la presencia y distribución de las formaciones vegetales y especies
asociadas (Luebert y Pliscoff, 2012). En este sentido, la comuna de Valparaíso se ubica dentro
de la Región de Matorral y Bosque Esclerófilo (Gajardo, 1995), cuya sub – región representativa
corresponde a la de Bosque Esclerófilo y se caracteriza por la presencia de los siguientes pisos
vegetacionales:
a) Bosque esclerófilo mediterráneo costero de Lithrea caustica (Litre) y Cryptocarya alba
(Peumo).
b) Bosque esclerófilo mediterráneo costero de Cryptocarya alba (Peumo) y Peumus
boldus (Boldo).
Además, con la característica de que ambos pisos vegetacionales se enmarcan dentro de la
formación de bosque esclerófilo (Luebert y Pliscoff, 2006; CONAMA, 2009).
Entre las especies asociadas a esta formación y que se distribuyen en la comuna de Valparaíso
se encuentran las siguientes: Baccharis cóncava (Vautro), Baccharis linearis (Romerillo),
Muehlenbeckia hastulata (Quilo), Skytanthus acutus (Cacho Cabra), Colliguaja odorífera
(Colliguay), Lithrea caustica (Litre), Cryptocarya alba (Peumo), Peumus boldus (Boldo), Schinus
molle (Molle), Trevoa trinervis (Tevo), Quillaja saponaria (Quillay), Acacia caven (Espino),
Arbutus unedo (Madroño), Salix humboldtiana (Sauce Amargo), Maytenus boaria (Maitén),
Bahia ambrosoides (Chamiza Blanca), Puya chilensis (Puya, Chagual), Pouteria splendens
31 Solo la ruta F-98 corresponde a un bien nacional de uso público, el resto del tramado vial de la Localidad de Laguna Verde corresponde a un sistema de huellas y cortafuegos que son utilizados como vías de acceso.
71
(Lúcumo Chileno) y Jubaea chilensis (Palma Chilena), entre otros. (Catastro de Bosque Nativo,
CIREN 2014).
Además, dentro de los límites comunales se encuentran una serie de áreas que suscitan un
alto interés a razón de las características particulares de las biotas, formaciones vegetales y
sus especies, las que en general presentan alguna categoría de conservación. Estas áreas se
detallan a continuación:
a) Reserva de la Biósfera La Campana – Peñuelas: Áreas que representan la diversidad de los
ecosistemas del planeta y han sido reconocidas como tales en un plano internacional en el
marco del programa “El hombre y la biósfera” (MAB Man and Atmosphere) de la Unesco.
El objetivo de su origen es para promocionar y demostrar una relación equilibrada entre
los seres humanos y la biósfera (UNESCO, 2015).
En cuanto a la Región de Valparaíso encontramos la Reserva de la Biósfera Campana-
Peñuelas creada en el año 1984, posee un total de 241.787 hectáreas en la actualidad. En
cuanto a la comuna de Valparaíso el 66 % de su territorio está declarado como Reserva de
la Biósfera. Esto corresponde a 17.283 Ha rurales y 3.246 urbanas y donde viven cerca de
41.862 habitantes (PLADECO, 2018).
Su declaratoria responde a la importancia para la conservación de los elementos que
conforman la provincia biogeográfica chilena central, que corresponde al matorral y
bosque esclerófilo con elementos biogeográficos principalmente de origen subtropical. En
el área del parque confluyen también otras comunidades de origen Gondwánico (Bosque
caducifolio), tropical (Bosque laurifolio higrófilo) y Andino-mediterráneo (Estepa de
altitud) (Moreira-Muñoz y Salazar, 2014; Moreira-Muñoz y Troncoso, 2014).
Además, en la comuna de Valparaíso se emplazan una serie de áreas de interés asociadas
a la Reserva de la Biósfera La Campana – Peñuelas, las cuales son: la Reserva Nacional Lago
Peñuelas, Zona urbana de Placilla de Peñuelas y sector Curauma, Tranque Las Cenizas,
Tranque La Luz de Curauma, Laguna El Plateado, Santuario de la Naturaleza Acantilados
Federico Santa María, Parque natural Quebrada Verde, Estero El Sauce y la Cuesta
Balmaceda (UNESCO, 2015).
b) Reserva Nacional Lago Peñuelas: Creada en 1952, corresponde a una de las áreas núcleo
Reserva de la Biósfera La Campana – Peñuelas (UNESCO, 2015). Posee una alta riqueza de
especies herbáceas bulbosas como orquídeas, alstroemerias y otras como Centaurea
bulbos. Entre las orquídeas destacan Brachystele unilateralis, Chloraea cristata, Ch. incisa
y Ch. heteroglossa. Además, posee la población mejor conservada de la especie endémica
Adesmia loudonia (Moreira-Muñoz y Salazar, 2014; Moreira-Muñoz y Troncoso, 2014).
c) Santuario de la Naturaleza Acantilados Federico Santa María: Decretada en 2006, forma
parte de la zona de transición de la Reserva de la Biosfera Campana-Peñuelas (UNESCO,
72
2015). Constituye un refugio para diversas especies de flora endémica de Chile o nativa,
entre las que se encuentran asociaciones de Pouteria splendens (Lúcumo) - Aristotelia
chilensis (Maqui); Quillaja saponaria (Quillay) - Lithraea caustica (Litre); Adesmia confusa
(Espinillo) - Colliguaja odorífera (Colliguay); Retanilla ephedra (Frutilla del campo) –
Chusquea cumingii (Quila chica); Puya berteroniana (Chagual) – Trichocereus chiloensis
ssp. Litoralis (Quisco costero).
d) Sitio Prioritario Laguna Verde: Decretado en 2012, comprende la Microcuenca del Estero
Curauma y el Santuario de la Naturaleza Acantilados Federico Santa María (Fuentes, A. et.
al. 2006), que corresponden a un humedal tipo estuario colindante con zona de alto valor
ecológico vegetacional (Gaete, C.), y el sector de los Acantilados es un sitio de prioridad de
conservación urgente para CONAF por presencia de especies escasas y con problemas de
conservación.
En el área prioritaria se encuentran presentes los siguientes ecosistemas: Bosque
esclerófilo mediterráneo costero de Cryptocarya alba y Peumus boldus, y Bosque
esclerófilo mediterráneo costero de Lithrea caustica y Cryptocarya alba. Ademas, se
encuentras especies como Adesmia balsámica (Jarilla), Alstroemeria pelegrina y Carica
chilensis (Palo Gordo) (Ministerio del Medio Ambiente).
e) Sitio de Alto Valor para la Conservación Tranque Las Cenizas – La Invernada: Corresponde
al área donde se emplazan ambos cuerpos de agua artificiales y que suscita un alto nivel
de interés en función de la presencia de las siguientes comunidades vegetales: Comunidad
Cryptocaryaalba-Peumus boldus que corresponde a remanentes del bosque esclerófilo,
Matorral serial de Baccharis que corresponde a un nivel de degradación severa del bosque
esclerófilo, Comunidad Pradera seca, en los sitios abiertos sin vegetación boscosa ni
matorral y que corresponde a un estado de degradación aun mayor del bosque esclerófilo
y Comunidad Pradera húmeda ubicada a orillas de los cuerpos de agua (Ministerio del
Medio Ambiente, 2015).
f) Sitio de Alto Valor para la Conservación Punta Curaumilla – Las Docas: Corresponde a un
área que se emplaza en una península cuya característica principal es que conforma un
sitio arqueológico de más de 9000 años (Núñez et al., 1987; 1994). Se encuentra rodeado
por las cuencas del Estero El Sauce y el Estero Las Docas, que confluyen en los humedales
homónimos y presentan riqueza en función de las relaciones entre la flora y fauna que allí
se desarrolla. La vegetación está constituida por matorral y bosque esclerofilo, donde
destacan especies como Chloraea disoides, Calceolaria viscosissima, Beilschmiedia miersii
y Pouteria splendens (Ministerio del Medio Ambiente).
g) Quebradas de la Ciudad de Valparaíso: Corresponden a áreas que no poseen algún tipo
de declaratoria de conservación oficial, aunque representan un alto interés desde el punto
de vista ambiental debido a las características de la vegetación, al escurrimiento de agua y
73
a su ubicación central en el proceso de construcción de la ciudad de Valparaíso (Pino,
2015). En términos ecositémicos, la Ciudad de Valparaíso y sus quebradas poseían
inicialmente una extendida distribución de bosque esclerófilo asociado a la presencia de
Lithrea caustica (Litre), Cryptocarya alba (Peumo), Peumus boldus (Boldo), Quillaja
saponaria (Quillay) y Jubaea chilensis (Palma Chilena) (Sánchez et al, 2009). Sin embargo,
en la actualidad estas áreas presentan altos niveles de intervención y degradación, por lo
que las especies asociadas al bosque nativo han quedado confinadas a remanentes aislados
(Sánchez et al, 2009; Pino, 2015; Gaete, 2017).
No obstante, como complemento a los antecedentes mencionados anteriormente es
necesario precisar que tanto las áreas naturales relevantes como las formaciones vegetales
existentes en la comuna presentan altos niveles de degradación, intervención y fragmentación
producto de una serie de situaciones progresivas en el tiempo, las que se resumen a
continuación (Castillo, 2005):
Intensa actividad agrícola desde comienzos del siglo XV.
Aumento de demanda de combustible vegetal y ocupación de tierras producto del
progresivo aumento de la población desde el siglo XVI.
El aumento de la población, el aumento de la demanda de combustibles vegetales y el
desarrollo de la actividad maderera extensiva en base a Eucalyptus globulus (Eucalipto)
y Pinus radiata (Pino), y por lo tanto la desforestación para el recambio de especies
nativas por especies introducidas, proceso que se inició desde a mediados de 1950.
Fomento de la forestación con especies introducidas de rápido crecimiento asociados
al desarrollo de la actividad forestal en la comuna desde fines de los 70.
La reglamentación del uso del fuego en faenas agrícolas y forestales y el aumento de la
cantidad de incendios forestales desde 1980.
El progresivo abandono de faenas forestales, la perdida de manejo de las plantaciones
de Pino y Eucalipto y, en consecuencia, la expansión de la distribución de estas especies
fuera del área de los predios forestales desde 1985.
Además, los procesos de expansión urbana y de ocupación irregular han favorecido el aumento
de la superficie construida en la comuna en desmedro de áreas naturales sin tomar en cuenta
sus características particulares. Es por esto que es posible evidenciar la antropización de áreas
con características forestales (correspondientes a antiguas plantaciones de explotación
forestal) y la ocupación de áreas con un alto valor natural fundado en sus características
ecosistémicas.
Es posible evidenciar esta situación en la localidad de Laguna Verde, donde el hábitat
residencial informal (formalizado en parte tras la incorporación de 2 zonas de extensión urbana
por el PREMVAL) se inserta dentro de una zona con características forestales asociadas a
74
especies introducidas y, además, con la presencia de uno de los Sitios de Alto Valor para la
Conservación (Caja y Rojas, 2016). En ambos casos la actividad residencial ha significado la
intervención y degradación de estas áreas, con la particularidad de que la misma presencia de
las especies asociadas a plantaciones forestales dentro del Sitio de Alto Valor para la
Conservación constituye un elemento erosivo, que favorece la degradación del ecosistema
natural de esta área por una serie de factores asociados (Ministerio del Medio Ambiente,
2015).
En la localidad Placilla de Peñuelas es posible evidenciar la degradación de una serie de
elementos naturales producto de actividades diversas. En el caso de la Reserva de la Biosfera
La Campana – Peñuelas se puede evidenciar que gran parte de este corredor biológico se
encuentra sujeto a la expansión urbana de los sectores de Placilla y Curauma y a la presencia
de plantaciones forestales abandonadas (UNESCO, 2015). El resultado de esto último es la
colonización de estas especies introducidas en otros ambientes con presencia de vegetación
nativa, lo que determina, por ejemplo, que en el Sitio de Alto Valor para la Conservación
Tranque Las Cenizas – La Invernada la especie más importante en el Sitio es Pinus radiata (pino)
en la plantación forestal, incluyendo además, la especie invasora Rubus ulmifolius (zarzamora)
también es una especie muy frecuente, presente en prácticamente todas las comunidades
vegetales (Ministerio del Medio Ambiente, 2015).
Finalmente, en la Ciudad de Valparaíso es posible evidenciar la degradación de los espacios
naturales asociados a las quebradas y del Santuario de la Naturaleza Acantilados Federico
Santa María. En el caso de las quebradas de la ciudad, el boque esclerófilo existente de manera
natural en estas áreas ha sido progresivamente degradado al punto de quedar confinado a
áreas reducidas y significativamente bajas respecto a la superficie total de quebradas. En este
sentido, las quebradas han estado sujetas a las presiones propias de la expansión urbana,
siendo intervenidas tanto para la ocupación a través de viviendas formales como para la
ocupación informal (Gaete, 2017). Además, se encuentran sujetas a la generación de
microbasurales (Pino, 2015) y la presencia de especies exóticas asociadas a plantaciones
forestales (Álvarez, 2014). En el caso del Santuario de la Naturaleza Acantilados Federico Santa
María es posible identificar que si bien existen zonas consideradas como áreas verdes dentro
del Plan Regulador Comunal son estas mismas las que presentan ciertos niveles de degradación
producto del hábitat informal y la generación de microbasurales.
75
3.3. Unidad de Análisis
El desarrollo de los incendios forestales en la comuna de Valparaíso no es homogéneo en todo
el territorio. Presenta particularidades que están dadas en función de las características
ambientales, sociales y urbanas específicas de los distintos sectores que la componen. En
función de lo anterior, para efectos de estudio en el Plan Maestro Incendios, se ha propuesto
una delimitación de sectores en relación a los tres polos de desarrollo urbano que presenta la
comuna.
Esta sectorización se utilizó como base las cuencas hidrográficas de la comuna, las cuales
fueron delimitadas por la Oficina SIG de la Municipalidad de Valparaíso. Para estos efectos se
han establecido un total de 50 cuencas32, de acuerdo a lo señalado en la Figura 15, las cuales
posteriormente fueron agrupadas de acuerdo a los tres núcleos urbanos de la comuna, y
además por ciertas similitudes en términos orográficos33, estos son: Anfiteatro (plan-cerro),
Placilla de Peñuelas y Laguna Verde, posibles de observar en la Figura 16.
En relación al sector de Valparaíso Anfiteatro (plan y cerro), también se considera en la
agrupación de cuencas criterios en torno a la exposición de éstas hacia el mar respecto a la
bahía de Valparaíso. Con relación a Placilla de Peñuelas y Laguna Verde se considera una
división entre ambas para un mejor análisis, ya que la cuenca del sector de Placilla es la que
tiene mayor superficie, y, además, porque la cuenca incorpora superficie donde se encuentra
el poblado de Laguna Verde. Por lo anterior, se divide la cuenca de Placilla de Peñuelas para
que el sector poblado de Laguna Verde quede incluido junto a las cuencas de dicho sector y así
tener un mejor análisis.
Para dividir la cuenca que pertenece al sector de Placilla de Peñuelas y quede incorporada en
Laguna Verde, se consideran las características físicas, geomorfológicas y orográficas del
territorio, esto quiere decir el relieve de las cuencas y su altitud con respecto a los metros
sobre el nivel del mar (msnm), por lo que la cuenca se dividió de acuerdo a las líneas de alta
pendiente. La zona ubicada en el extremo oeste de la cuenca número 18 que abarca los
sectores de Laguna Verde y Placilla de Peñuelas, corresponde a una terraza fluvial que se
distribuye entre la cota 0 msnm y la cota 15msnm y que se distingue del resto de la cuenca por
una zona de pendiente sobre 21 grados que se encuentra entre las cotas 15msnm y 325 msnm.
De acuerdo a lo anterior, se establece que de los 325 msnm hacia abajo corresponde a Laguna
Verde y de los 325 msnm hacia arriba a Placilla Peñuela
32La Cepal (2013) menciona que, desde la perspectiva del ordenamiento territorial y la planificación, considerar a las cuencas hidrográficas es una preocupación relativamente reciente comparada con los otros debates que existen entorno a la escasez, disponibilidad de agua y los conflictos asociados a esto. 33La orografía tiene también una connotación más amplia que se relaciona con el relieve del territorio, en el caso de la comuna de Valparaíso el criterio de la orografía se referirá a la altitud a la cual se encuentran ubicados los diferentes lugares de una extensión territorial con respecto del nivel del mar (que son las cotas).
76
Figura 15 Cartografía de las cuencas hidrográficas de la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
77
Figura 16 Cartografía de sectorización de cuencas de la comuna de Valparaíso para efectos del Plan Maestro Incendios.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
78
3.4 Análisis de la recurrencia de incendios forestales entre 1998 y 2017
3.4.1 Recurrencia de focos de incendios forestales por periodo
En base a los registros de incendios forestales desarrollados en la comuna de Valparaíso
es posible identificar que en los últimos 20 periodos34 (desde el año 1997 al año 2017)
se han desarrollado 3.298 focos de incendios (CONAF, 2017)35.
En cuanto a cantidad de focos el número ha sido variable, manteniéndose por sobre los
100 incendios desde el año 1999, alcanzando cifras máximas de 233, 262 y 224 focos en
los períodos 2001, 2002 y 2006, respectivamente como lo señala la Figura 17.
Figura 17 Gráfico del número de focos de incendios forestales en la comuna de
Valparaíso entre periodos 1998 y 2017.
Fuente: Elaboración propia en base a datos CONAF, 2017.
Además, se puede apreciar que desde el período 2009 la cantidad de focos de incendios
forestales en promedio ha disminuido, manteniéndose bajo los 130 focos por periodo.
Sin embargo, es posible identificar una excepción en los periodos 2014 y 2015 donde
hubo una tendencia al aumento, alcanzando la cantidad de 174 focos. No obstante,
durante los periodos 2016 y 2017 la tendencia volvió a la baja, aunque manteniéndose
por sobre los 130 focos de incendios forestales.
En cuanto a la superficie quemada, los incendios forestales desarrollados entre los
periodos 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso han consumido 9.753 hectáreas,
correspondiente al 31,5% del total de la superficie de la comuna (ver gráfico en Figura
18), con un promedio de 487 hectáreas quemadas por periodo.
34 De acuerdo a CONAF, un período corresponde al tiempo entre los meses de julio de un año y junio del siguiente. 35 La base de datos comprende todos los focos de incendios forestales ocurridos desde octubre de 1997 hasta mayo de 2017.
97
186 178
233262
215
147173
224207
184
114 118 126 120 116149
174141 134
0
50
100
150
200
250
300
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
Nú
me
ro d
e f
oco
s
Periodos
Focos de incendios forestales por periodo entre 1998 y 2017
79
Figura 18 Gráfico de superficie quemada en la comuna de Valparaíso entre periodos
1998 y 2017.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONAF, 2017.
Al igual que el número de focos de incendios forestales, la cantidad de superficie
quemada por periodo ha sido variable. Es posible observar la presencia de cuatro
eventos extremos con sobre 1.000 hectáreas quemadas en los periodos 2004, 2005,
2010 y 2014 (CONAF, 2017). La cantidad mínima de superficie quemada se ha dado en
los períodos de 1998, 2012 y 2016, con menos de 50 hectáreas cada año.
Comparativamente, los datos de focos de incendios forestales entre los periodos 1998
y 2017 permiten identificar que no existe una tendencia clara que permita relacionar la
cantidad de ocurrencia de focos de incendios y el total de superficie quemada por cada
periodo. De esto se desprende que el aumento de la cantidad de focos de incendios
forestales en un periodo no significa necesariamente el aumento de la cantidad de
superficie quemada, ni, por el contrario, la disminución de la cantidad de focos no
implica una disminución en la cantidad de superficie quemada producto de los incendios
(ver gráfico de la Figura 19). Sin embargo, existen algunos eventos excepcionales que
escapan de la generalidad, pero aun así no logran conformar una tendencia. Estos
eventos son los siguientes:
a) Periodos 2004 y 2005: Se produjo un descenso de la cantidad de focos de
incendios forestales entre ambos periodos y un aumento considerable de la
superficie quemada en ambos periodos, al nivel de ser el segundo y cuarto
periodo con mayor cantidad de hectáreas quemadas por incendios forestales,
respectivamente.
b) Periodos 2008 y 2009: Se produjo un descenso en la cantidad de focos de
incendios forestales desde el periodo 2009 y un progresivo aumento de la
cantidad de superficie quemada desde el mismo periodo, encontrando su punto
80
máximo en el periodo 2010, el cual corresponde al con mayor cantidad de
hectáreas quemadas producto de incendios forestales entre 1998 y 2017.
c) Periodos 2014 y 2015: Se produjo un aumento de la cantidad de focos de
incendios forestales desde el periodo 2014 y un abrupto aumento de la cantidad
de superficies quemadas en ambos periodos, encontrando su punto más alto en
el periodo 2014, el cual corresponde al tercer periodo con mayor cantidad de
hectáreas quemadas producto de incendios forestales entre 1998 y 2017.
Figura 19 Comparación entre focos de incendios y superficies quemadas entre 1998 y
2017, en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONAF, 2017.
3.4.2 Evolución de los periodos de incendios forestales
La duración de los periodos de incendios forestales entre los años 1998 y 2017 no ha
sido regular, sin embargo, es posible identificar una tendencia hacia el aumento en
términos de amplitud. Esto se refleja en la evolución del número de meses que
componen un periodo con incendios forestales, pasando de periodos de seis a ocho
meses entre 1998 y 2005 a periodos de ocho a once meses entre los años 2006 y 2016.
Además, de acuerdo a los datos de la CONAF (2017), los meses comprendidos desde
noviembre a marzo son los que presentan una mayor cantidad de focos de incendios
forestales, con un total de 2.623 focos en los últimos 20 años. De estos, los meses de
diciembre y enero son los que concentran una mayor cantidad de incendios,
representando un 52% del total.
81
Analizando las temporadas del rango en estudio, se identificaron los patrones de
distribución de focos de incendios según los meses que abarcan, en color amarillo y, en
color rojo, se destacan los meses críticos.
Figura 20 Distribución mensual de la cantidad de focos de incendio de origen forestal
entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia en base a datos CONAF (2016-2017), 2017.
82
Tabla 14: Distribución mensual de la cantidad de focos de incendio de origen forestal entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso.
Temporadas Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Total Nº Meses
Ago a Dic 1997/
2 3 20 44 13 14 1
97 7
Ene a Abril 1998
Ago a Dic 1998/
13 36 43 37 13 16 9 4
171 8
Ene a May 1999
Ago-Dic 1999/
11 29 73 29 27 9
178 6
Ene - Abril 2000
Nov- Dic 2000/
14 47 25 28 67 23
204 6
Ene- Abril 2001
Oct-Dic 2001/
5 18 52 65 33 67 14 8
262 8
Ene- May 2002
Oct-Dic 2002/
11 21 55 53 37 11 26 1
215 8
Ene-May 2003
Nov-Dic 2003/
18 44 29 24 22 10
147 6
Ene- Abril 2004
Jul- Sep 2004,
1
1
17 37 61 23 24 9
173 8 Nov y Dic 2004/
Ene-Abril 2005
Sep-Dic 2005/
4 2 15 25 53 43 54 25 3
224 9
Ene-May 2006
Oct - Dic 2006/
9 17 52 47 23 26 22 9 2 207 9
Ene- Jun 2007
Sept-Dic 2007/
3 21 26 44 40 19 13 17 1
184 9
Ene- May 2008
Oct-Dic 2008/
1 15 10 15 29 26 17 1
114 8
Ene-May 2009
83
Temporadas Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Total Nº Meses
Jul –Dic 2009/ 2 1
4 25 32 19 19 8 8
118 10
Ene- Abril 2010
Sep-Dic 2010/
1 2 9 31 24 11 20 14 14
126 9
Ene- May 2011
Sep-Dic 2011/
1 5 9 11 38 21 15 12 8
120 9
Ene-May 2012
Oct-Dic 2012/
3 7 16 18 31 25 11 5
116 9
Ene-May 2013
Ago -Dic 2013/
1 3 19 19 21 24 25 21 14 2
149 10
Ene-May 2014
Sept-Dic 2014/
1 20 21 32 20 12 18 16 10 24 174 10
Ene-Jun 2015
Jul-Dic 2015/ 5 1
12 20 31 46 14 9 2
140 11
Ene-Jun 2016
Ago- Dic 2016/
3 6 11 36 13 26 8 12 18 1
134 10
Ene-Mar 2017
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONAF (2016,2017), 2017.
84
3.4.3 Incendios forestales y condiciones atmosféricas: temperatura, humedad y viento
Existen antecedentes que demuestran la relación directa en la ampliación del rango de
meses con incendios forestales y las condiciones atmosféricas presentes en los últimos
años. A partir de ello, es relevante considerar en el análisis del riesgo de incendios
forestales, los factores atmosféricos, temperatura, humedad relativa y viento, influenciados
también por los factores que modifican el clima.
Álvarez (2014) menciona los estados del tiempo característicos de la ciudad de Valparaíso,
donde los meses de enero y febrero son considerados “buen tiempo anticiclonal de verano”
(p.9), ya que existe una masa de aire más seca, con humedad más baja, temperaturas y
vientos más altos, es lo que se ha denominado como factor 30/30/30 (Conaf, s.f; Álvarez,
2017; Barnier, Labra, Quintana y Vilches, 2016). Dicho factor, es la cercanía de la medida en
que estos fenómenos se encontrarían: humedad relativa menor a 30%; temperatura 30
grados (20 a 28) y vientos de 30 km/h o más. Cuando existen estas condicionantes
atmosféricas, se genera un escenario favorable para la propagación rápida de un foco de
incendio.
Con el objetivo de complementar el análisis del número de focos de incendio forestal y
superficie quemada en los últimos 20 años, en la Figura 21 se ha incorporado en un gráfico
comparativo, el comportamiento del fenómeno ENOS ya sea en su variante Niño -corrientes
cálidas- y Niña -corrientes frías-, y los milímetros anuales de agua caída.
Figura 21 Gráfico de comparación entre Fenómeno ENOS, N° de focos, Superficie Quemada
y Precipitación, entre los periodos 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONAF, 2018.
115 111
283
600
917
724
277
13988
0
200
400
600
800
1000
1-8 9-10 11-12 13-14 15-16 17-18 19-20 21-22 23-24
Nú
me
ro d
e fo
cos
Rango horario
Número de focos de incendios forestales según rango horario
85
Del gráfico comparativo, es posible identificar que los peak de superficie quemada por año
han ocurrido posterior o en presencia del fenómeno de El Niño, y a su vez, con años previos
de alzas de precipitación y el respectivo aumento de la vegetación lo cual es posible de
observar entre los periodos 2003-2005, 2009-2010 y 2013-2014. Por otra parte, se carece
de algún patrón que permita relacionar la ocurrencia de focos de incendio por año y los
factores climáticos en cuestión. Es posible señalar que, salvo excepciones, los focos de
incendios son generados por medio de intervención humana, por tal motivo, su cantidad
por período y ubicación, responden principalmente a características sociales y conductuales
de la población.
Otro análisis desarrollado en cuanto a las condiciones atmosféricas y los focos de incendios
es la situación ocurrida entre los días 16 y 17 de noviembre del año 2016, donde hubo un
total de diez focos de incendios36. Según datos de la estación meteorológica de la
Universidad de Playa Ancha (2017), ambos días hubo un importante descenso de la
humedad relativa llegando a valores que rondan el 30 % de humedad para el día 16
noviembre e inferiores al 30 % para el día 17 noviembre, una predominancia de los vientos
Norte y Nornoreste (NNE) cuya distribución no es uniforme dentro del día, sin embargo la
predominancia no se ve reflejada en la intensidad de los mismos, son los vientos Sur y Sur
suroeste quienes poseen una velocidad media considerable, entre los días 16 y 17
noviembre las velocidades alcanzaron máximas de 32,15 y 26,7 km/h. De acuerdo a los
datos, el día 17 de noviembre es el punto más crítico en el desarrollo del incendio forestal
debido a las altas velocidades de vientos (32,15 km/h, viento sur), la baja humedad relativa
ambiental y temperaturas que sobrepasaron los 30º Celsius y donde acontecieron un total
de diez focos de incendios, de acuerdo a lo posible de observar en las siguientes figuras.
36En los sectores de Placilla de Peñuelas y Anfiteatro (San Roque población La Isla, Cerro el Litre)
86
Figura 22 Gráfico de temperatura para el 16 de noviembre 2016.
17, 95º Celsius Temperatura promedio
Gráfico Temperatura medida cada 30 min
Fuente: Elaboración propia utilizando software R-Studio con datos climáticos de Estación
meteorológica Universidad de Playa Ancha
Figura 23 Gráfico de temperatura para el 17 de noviembre 2016.
21,02º C Temperatura promedio para el 17 de noviembre 2016
Gráfico Temperatura medida cada 30 min
Fuente: Elaboración propia utilizando software R-Studio con datos climáticos Estación
meteorológica Universidad de Playa Ancha
87
Figura 24 Gráfico de humedad Relativa para el 16 noviembre 2016.
62,20% Humedad promedio
Gráfico Humedad medida cada 30 min
Fuente: Elaboración propia utilizando software R-Studio con datos climáticos Estación
meteorológica Universidad de Playa Ancha, 2017
Figura 25 Gráfico de Humedad Relativa para el 17 de noviembre 2016.
51,06% Humedad promedio
Grafico Humedad medida cada 30 min
Fuente: Elaboración propia utilizando software R-Studio con datos climáticos Estación
meteorológica Universidad de Playa Ancha
Otro ejemplo en relación a los focos de incendio y las condiciones atmosféricas es lo
sucedido en el mes de junio del año 2015 (correspondiente al periodo 2014-2015) donde se
concentró 13,79% de los focos de incendios de origen forestal de dicho año, situación que
se explica por el déficit de precipitaciones y altas temperaturas.
88
Analizando datos históricos de la estación Aeropuerto Rodelillo SCRD (gráfico n°), se
observa que en junio del 2015 el promedio mensual de precipitaciones fue de 0,30 mm con
una baja humedad relativa que llegó a un 64,9% (siendo lo normal a la fecha valores por
sobre el 75%), y temperaturas máximas que rondaron entre los 11ºC y 26ºC, con un
promedio mensual de 18,33º, mientras que en un año promedio las temperaturas máximas
para el mes de junio oscilan entre 10º y 22º con una media mensual de 14,83ºC.
Figura 26 Gráfico de temperaturas medias mensuales en la Aeropuerto Rodelillo SCRD para
los meses de junio de 2015 y 2017.
Fuente: Elaboración propia en base a datos climáticos de la estación Aeropuerto Rodelillo SCRD (2015, 2017). Realizado con software R.
3.5. Análisis espacial de los incendios forestales entre 1998-2017
Los focos de incendios forestales ocurridos entre los periodos 1998 y 2017 en la comuna de
Valparaíso se han concentrado principalmente en las áreas periféricas de los tres principales
núcleos residenciales de la comuna: Valparaíso Anfiteatro -plan y cerros-, Laguna Verde y
Placilla de Peñuelas. La distribución espacial de los focos de incendios tiende a ser dispersa
hacia las zonas sin presencia de ocupación habitacional, donde la interacción de las
características del medio urbano con la vegetación tiende a disminuir. A raíz de esto, se
puede evidenciar una relación entre la ocurrencia de focos de incendios forestales y la
89
presencia y/o cercanía a los asentamientos humanos y además la cercanía a caminos o vías
de tránsito. Por ende, dichas concentraciones de focos son coincidentes con las zonas
denominadas de interfaz urbano-forestal37, las cuales presentan diversos grados de
intervención y fragmentación de la vegetación en la comuna.
Con respecto al total de focos de incendios por agrupación de cuencas o sectores, entre los
periodos 1998 y 2017, se tiene lo siguiente: 1.794 focos en Anfiteatro (54%), 1.299 focos en
Placilla (39%) y 205 focos en Laguna Verde (7%).
Al identificar intervalos de cinco periodos -quinquenios- (1998-2002, 2003-2007, 2008-2012
y 2013-2017), la distribución espacial de los focos de incendio forestal posee un desarrollo
similar asociado a las variables expuestas en el párrafo anterior. En el caso del último
quinquenio (2013-2017) los focos de incendios se han concentrado en la cuenca de Placilla
-específicamente en las zonas periféricas de Placilla de Peñuelas, en la parte noreste y
suroeste de la localidad-, en las cuencas ubicadas en la parte noroeste y noreste del sector
Valparaíso Anfiteatro, cerro Playa Ancha y, cerros Rodelillo y San Roque, respectivamente.
Con el objetivo de identificar cuáles son los sectores de la comuna de Valparaíso que se
caracterizan por tener una mayor cantidad de focos de incendios se propone la Tabla 15,
donde vemos una mayor concentración de focos de incendios en el sector periférico del
Anfiteatro, que están por sobre la cota 100 metros sobre el nivel del mar y que para los
casos de Placilla de Peñuelas y Laguna Verde también responde a ello, pero con una
dispersión desigual por las características heterogéneas del territorio.
Tabla 15: Sectores con mayor cantidad de focos de incendio forestal en la comuna de
Valparaíso
SECTOR SUBSECTORES/QUEBRADAS
ANFITEATRO
Cerros: De Las Palmas, La Planchada, Tierras Rojas, Rapa Nui, Hanga Roa y Rodelillo (Quebradas de Cabritería y De la Palmita), también en Cerro Las Delicias, Quebrada del Oro)
Los Placeres- Rodelillo
Cerro San Roque Sector La Isla
Cerro Ramaditas Específicamente en el Fundo El Pajonal (cercanías de la Quebrada La Cantera).
Cerro Las Cañas Quebrada De Los Pajonales
Playa Ancha Alto
Valle Verde, Villa Esperanza, Pueblo hundido, Camino a Laguna verde, 5to y 6to sector de Playa Ancha (Quebrada la Fábrica), Calle granito, Puertas Negras, El Molino, Fonasa 5, Regimiento Maipo.
37Inicialmente para fines del Plan Maestro Incendios se entenderá como interfaz urbano forestal: “al ámbito espacial donde se producen una serie de procesos asociados al medio urbano y natural y que tienen como consecuencia la configuración de un territorio con características mixtas”, (Herrero 2011).
90
PLACILLLA DE PEÑUELAS
Tranque el Peral, Fundo Las Mercedes, Placilla, Las Parcelas, Nueva Placilla, Final calle O`Higgins, Tranque La Luz, Fundo el Llano, Enaco, Fundo Las Tablas.
LAGUNA VERDE
Los Almendros, Fundo Curaumilla, Curaumilla, Laguna Verde. Camino al Faro, Pensamiento, Cruz del Sur.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
91
Figura 27 Cartografía de distribución espacial de los focos de incendios forestales entre 1998 y 2017 en Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONAF, 2017.
92
Figura 28 Cartografía de distribución temporal de los focos de incendios forestales entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONAF, 2017.
93
3.5.1. Focos de Incendios Forestales y las Superficies Afectadas
Focos de incendios forestales en relación al tipo de combustible de origen
A partir del registro de recurrencia de incendios forestales entre 1998 y 2017 elaborado por
CONAF (2017) es posible identificar la presencia de 9 categorías de combustible de origen38
de los focos de incendios desarrollados en la comuna de Valparaíso. Estas categorías son las
siguientes: pastizal, matorral, arbolado nativo, eucaliptus, pino, basural, desechos, desecho
forestal y otros.
En base a este antecedente se determinó que la categoría de combustible de origen con
mayor número de focos de incendios forestales corresponde al pastizal con un 72,2% (2.238
focos), en segundo lugar, se encuentra el Eucalyptus con un 12,4% (409 focos), en un tercer
lugar se encuentran los desechos, que corresponden solo al 5,5% (182 focos). El resto de las
categorías de combustible se encuentran bajo el 5,5%, destacando el matorral (5,2%, 170
focos) y el pino (3,8%, 126 focos) como los únicos con algún nivel de relevancia. En cuanto
los basurales como combustible de origen, representan solo un 0,2%.
Tabla 16: Tipos de combustible de origen de los focos de incendios forestales ocurridos
entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso.
Tipo de combustible Número de focos
de incendios
% respecto al total de
focos
Pastizal 2.380 72,2%
Matorral 170 5,2%
Arbolado Nativo 3 0,1%
Eucalyptus 409 12,4%
Pino 126 3,8%
Basural 7 0,2%
Desechos 182 5,5%
Desecho Forestal 13 0,4%
Otros 8 0,2%
TOTAL 3.298 100%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONAF, 2017.
38Estos son: Pastizal, Matorral, Arbolado Nativo, Eucalyptus, Pino, Basural, Desecho y Desecho Forestal, además se considera la categoría de “Otros” aunque no esté especificado el tipo de combustible.
94
Figura 29 Cantidad de focos de incendios forestales por categoría de combustible de origen
entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONAF, 2017.
Es necesario destacar la alta cantidad de focos de incendios forestales originados en
pastizales (2.380 focos de incendios), debido a que estas especies están en prácticamente
todas las formaciones vegetales, en especies nativas e introducidas, distribuyéndose en
gran parte de las zonas intervenidas y/o degradadas por el hombre producto del
crecimiento natural post precipitaciones, por lo tanto, su distribución espacial abarca gran
parte del territorio comunal. De su amplia distribución, los pastizales se caracterizan por su
rápida ignición por lo que los diversos factores que influyen en la generación de los focos
de incendios forestales se ven favorecidos por la presencia de este tipo de vegetación.
En el caso de los basurales es posible identificar que su relación con la generación de focos
de incendios forestales es extremadamente baja (7 focos de incendios). Sin embargo, su
importancia en el fenómeno de los incendios forestales está asociada a la propagación de
los mismos, siendo los basurales en gran parte de los casos, áreas de acumulación de
distintos elementos que conforman grandes cargas de combustible.
72,2%
5,2%
12,4%
3,8%5,5%
Combustible inicial de los focos de incendios forestales en la comuna de Valparaíso entre 1998 y 2017
Pastizal
Matorral
Eucalyptus
Pino
Desechos
Arbolado nativo
Basural
Desecho forestal
Otros
95
En base a estos resultados, sumado a la distribución espacial de las distintas categorías de
combustible que se aprecian en la cartografía nº, es posible establecer que la distribución
de los focos de incendios forestales en relación a los tipos de combustibles de origen
presenta ciertos patrones de agrupación en algunas categorías específicas y en zonas
específicas de la comuna de Valparaíso, las cuales se presentan a continuación.
Los focos de incendios de origen en pastizales poseen una distribución espacial similar en
los distintos sectores de Valparaíso, desarrollándose principalmente en el interior del área
urbana, en las zonas periféricas y en torno a los caminos principales.
Los focos de incendios forestales de origen asociado a la presencia de la especie
Eucalyptus se concentran principalmente en la zona alta de las cuencas del sector
Valparaíso Anfiteatro (en torno al límite sur de las mismas) y en la zona noreste de
la localidad de Placilla de Peñuelas, en el sector de Placilla Oriente.
Los focos de incendios forestales con origen en áreas de matorral no poseen
concentraciones particulares que permitan establecer algún patrón de distribución
espacial, sin embargo, es necesario mencionar que se concentran, en menor
medida, en el territorio de la localidad de Laguna Verde.
Los focos de incendios forestales con origen en especies de Pino se concentran
principalmente en el sector de Placilla de Peñuelas (con una preferente
concentración en la zona suroeste de la localidad) y en menor medida en la localidad
de Laguna Verde. Además, su distribución es nula en el sector de Valparaíso
Anfiteatro
Finalmente, los focos de incendios forestales con origen en desechos se han
desarrollado en los sectores Laguna Verde y Valparaíso Anfiteatro sin
concentraciones importantes. Sin embargo, en el caso de la localidad de Placilla de
Peñuelas es posible identificar una sobre concentración de focos en gran parte de la
periferia.
96
Figura 30 Cartografía de distribución de los focos de incendio entre 1998-2017 en relación al combustible de origen
Fuente: Elaboración propia, 2017.
97
Focos de Incendios Forestales en relación al tipo de superficie afectada
Como complemento a la información asociada a los tipos de combustible de origen de los
incendios forestales los registros de CONAF (2017) permiten además identificar cuáles son
los tipos y cantidad de superficies afectadas producto de cada uno de esos focos de
incendios forestales. En base a estos antecedentes, es posible establecer que en la comuna
de Valparaíso existen siete categorías de superficies afectadas producto de incendios
forestales39. Estas categorías son las siguientes: pastizal, matorral, eucaliptus, pino,
desechos, arbolado nativo y otros.
Según el análisis de lo anterior es posible determinar que la superficie que
mayoritariamente se ha visto afectada producto de los incendios forestales en la comuna
de Valparaíso corresponde a las plantaciones de eucaliptus con un 29,2% (2.836 hectáreas
de superficie siniestrada). En segundo lugar y tercer lugar en cuanto a cantidad de superficie
quemada se encuentran las plantaciones de Pino y las áreas de matorral, ambas con un 23%
del total siniestrado en la comuna de Valparaíso (2.463 hectáreas y 2.451 hectáreas
siniestradas, respectivamente). Además, es necesario destacar las cantidades de superficie
quemada asociada a pastizales y arbolado nativo, las cuales corresponden a un 11,1% y 7%,
respectivamente. En el caso de los desechos, estos solo representan un 2,1% del total de la
superficie siniestrada entre 1998 y 2017.
Tabla 17: Cantidad de superficie quemada producto de incendios forestales por categoría
de superficies entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso
Tipo de combustible Cantidad de superficie (há) Porcentaje
Pastizal 1.074 11,1%
Matorral 2.451 25,3%
Eucalyptus 2.836 29,2%
Pino 2.463 25,3%
Desechos 208 2,1%
Arbolado nativo 680 7,0%
Otros 4 0,0%
Total 9716 100%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONAF, 2017.
39 Sin considerar las superficies asociadas a construcciones y áreas urbanas debido a que no se encuentra dentro del área de acción de CONAF.
98
Figura 31 Gráfico de cantidad de superficie quemada producto de incendios forestales por
categoría de superficies entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de CONAF, 2017.
Estos antecedentes permiten identificar que en términos de extensión las superficies de
plantaciones forestales (tanto pino como eucaliptus) son las que más se han visto afectadas
por los incendios forestales, además, ambos tipos de superficie suman un 54,5%40 del total
de la superficie quemada en la comuna de Valparaíso. Por otra parte, la superficie de
plantaciones forestales en la comuna es de 10.831 hectáreas, por lo que en términos
comparativos es posible establecer que prácticamente el 50% de las plantaciones forestales
de la comuna de Valparaíso se han incendiado entre 1998 y 2017. Sin embargo, es necesario
mencionar que el patrón de distribución espacial de los focos de incendios forestales
permite establecer que estos se concentran en ciertas áreas específicas de plantaciones
forestales, las que se incendian periódicamente. Esto se debe al rápido crecimiento de las
especies post incendio, manteniendo una recuperación continua de la carga de combustible
asociada a este tipo de vegetación.
40 2.836 hectáreas de superficie quemada en el caso del eucaliptus y 2.463 hectáreas en el caso del pino, entra ambas superficies alcanzan un total de 5.299 hectáreas, lo que corresponde al 54,5% del total de la superficie quemada producto de incendios forestales en la comuna de Valparaíso entre 1998 y 2017.
11,1%
25,3%
29,2%
25,3%
2,1%7,00%
Superficies siniestradas producto de incendios forestales en la comuna de Valparaíso entre 1998 y 2017
Pastizal
Matorral
Eucalyptus
Pino
Desechos
Arbolado nativo
99
Por otra parte, se pudo identificar que las áreas de matorral y pastizal también se han visto
afectadas de manera considerable producto de los incendios forestales. Esto se traduce en
que entre ambas suman un 36,4% del total de superficie quemada (1.074 hectáreas de
pastizal y 2.451 hectáreas de matorral), lo que corresponde a un tercio de la superficie de
praderas y matorrales que se encuentra en la comuna de Valparaíso (8.058 hectáreas de
superficie). Además, es necesario destacar que si bien los pastizales son las áreas en donde
se originan mayor cantidad de incendios forestales esto no se traduce en una alta cantidad
de superficie quemada del mismo tipo de vegetación, lo que se debe a que, en general, los
pastizales se emplazan en torno a otros tipos de formaciones vegetales y superficies, por lo
que al originarse un incendio forestal en estos tiende a propagarse hacia especies y áreas
que por sus características particulares cuentan con mayores cargas de combustible.
3.5.2. Incendios Forestales en relación a las Características Geomorfológicas
Incendios Forestales en relación a los tipos de usos de suelo y pendiente
Para identificar cuál ha sido el comportamiento de los focos de incendios de origen forestal
en relación a las características del territorio y determinar de qué manera han influido en la
cantidad de superficie quemada se analizaron los factores de tipos de uso de suelo y
pendiente del terreno.
En cuanto a pendiente, se clasificaron en tres rangos basados en las categorías utilizadas
por CONAF (2013) relacionadas con la capacidad de propagación41 de los incendios
forestales.
Tabla 18: Categorías de pendiente
Categorías Rangos de
pendientes
Superficie
(Hás)
Porcentaje
comunal
Plano o Pendiente suave 0° - 20° 24.054 77,8 %
Pendiente Moderada 21° - 40° 6.181 20 %
Pendiente Abrupta >41° 499 1,6 %
Fuente: Elaboración propia, 2017.
41Entre mayor pendiente, mayor velocidad de propagación. Según CONAF (2017) la pendiente “afecta directamente al comportamiento del fuego, puesto que mientras más inclinada se presenten las laderas, mayores serán las velocidades de propagación, además aumenta la resistencia al control reduciendo la eficacia en la construcción de líneas de fuego en las zonas con alta pendiente” (p.28)
100
Figura 32 Cartografía de distribución de las categorías de pendiente en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
101
Asimismo, cabe señalar que un 0,6% de la superficie comunal no cuenta con información
de las curvas de nivel (elevación) y pendiente. Estas zonas corresponden a las ubicadas en
el límite sur de la comuna de Valparaíso, en el extremo sur de los sectores de Placilla de
Peñuelas y Laguna Verde.
Con respecto al tipo de uso de suelo, se establecieron seis categorías de uso basadas en las
tipologías de uso establecidas por CONAF (2013) en sus Catastros de Bosque Nativo.
Tabla 19: Categorías de uso de suelo
Tipos de Uso Superficie (Há) Porcentaje
comunal
Pradera y Matorral 8.058 26%
Bosque Nativo 6.239 20%
Plantación Forestal 10.831 35%
Urbano Industrial 4.763 15,4%
Agrícola 415 1,3%
Cuerpos de Agua 716 2,3%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Catastro de bosque nativo realizado por
CONAF (2013) y Álvarez (2017), 2017.
102
Figura 33 Cartografía de distribución de las categorías de uso de suelo en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
103
Finalmente, se realizó el cruce de variables de pendiente y uso de suelo, configurando 15
categorías espaciales (tablaTabla y cartografía siguiente) a la cuales le fueron asociadas la
cantidad de focos de incendio forestal ocurridas en cada una42.
Tabla 20: Categorías de uso de suelo y pendiente
Categorías Superficie (Há)
% a nivel comunal
N° de incendios
Pradera y Matorral 0°-20° 5.751 18,6% 406
Pradera y Matorral 21°-40° 1.856 6% 279
Pradera y Matorral >41° 264 0,8% 9
Bosque Nativo 0°-20° 3.928 12,7% 104
Bosque Nativo 21°-40° 1.901 6,1% 82
Bosque Nativo >41° 137 0,4% 2
Plantación Forestal 0°-20° 8.999 29,1% 1.181
Plantación Forestal 21°-40° 1.583 5,1% 249
Plantación Forestal >41° 50 0,1% 7
Urbano Industrial 0°-20° 3.943 12,7% 776
Urbano Industrial 0°-20° 783 3% 207
Urbano Industrial >41° 34 0,1% 10
Agrícola 0°-20° 405 1,3% 16
Agrícola 21°-40° 8 0,001% 0
Agrícola >41° 0 0% 0
Fuente: Elaboración propia, 2017
42 Se señala que al existir un 0,6% de la comuna que no cuenta con información de pendiente (el extremo sur de los sectores de Laguna Verde y Placilla de Peñuelas), no fue considerada en el cruce de variables, lo que deja un incendio forestal fuera de las categorías con una superficie quemada de 0,1 há. A su vez, el Lago Peñuelas y los embalses, De la Luz, el Peral y las Cenizas, tampoco fueron considerados para el cruce de variables, sin embargo, presentan la particularidad de poseer siete incendios de origen forestal dentro de su superficie, con un registro de 0,4 há quemadas.
104
Figura 34 Cartografía de distribución de las categorías de uso de suelo y pendiente en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
105
Del análisis se obtuvo que las zonas con mayor ocurrencia de incendios forestales se
encuentran en presencia de plantaciones forestales con pendiente nula o suave (0°- 20°). A
su vez, dichas zonas abarcan la mayor extensión de superficie de las 15 categorías a nivel
comunal, correspondiendo a un 29,1% del total. Dicha categoría de uso de suelo se
concentra principalmente en la cuenca del sector de Placilla de Peñuelas y además se
distribuye por toda la zona sur de las cuencas del sector Anfiteatro (proyectándose hacia el
norte a través de las quebradas) y en gran parte de las cuencas del sector de Laguna Verde,
además, corresponde al más representativo en el tipo de suelo que existe en la comuna de
Valparaíso. En la misma categoría de plantación forestal, pero con pendiente moderada
(21°- 40°) disminuye la cantidad de superficie a nivel comunal -un 5,1%- y a su vez, la
presencia de focos de incendios forestal, a un total de 249 focos.
Lo anterior permite establecer que el uso forestal con pendiente nula a suave y moderada,
han sido las más afectadas por los incendios forestales en el periodo estudiado.
Con respecto a la categoría de pradera y matorral con pendiente nula o suave (0°-20°)
abarca un 18,6% de la superficie de la comunal. Se distribuye por gran parte de la comuna,
concentrándose principalmente en la zona sureste de la cuenca de Placilla de Peñuelas, en
todo el límite sur de las cuencas del sector Anfiteatro (proyectándose hacia el norte a través
de las quebradas), y en las zonas oeste, este y sur de las cuencas del sector de Laguna Verde
(en las zonas periféricas de la localidad). Estas zonas concentran el 12,4% de los incendios
forestales (406 incendios) ocurridos entre 1998 y 2017. En el caso de la categoría de pradera
y matorral con pendiente moderada (21°- 40°) se distribuyen en la zona suroeste de la
cuenca de Placilla de Peñuelas (en el límite con las cuencas del sector de Laguna Verde) y
en la zona sur de las cuencas del sector Anfiteatro (proyectándose hacia el norte a través
de las quebradas). Concentra un 8,6% de los incendios forestales (279 focos), de esta
manera es posible establecer que ambas categorías agrupadas poseen una alta incidencia
del régimen de incendios forestales entre los años 1998 y 2017.
Con respecto a la categoría de uso urbano industrial con pendiente nula o suave (0°-20°)
abarca un 12,7% de la comuna, 3.943 hectáreas. Conforma lo que son los tres núcleos
residenciales de la comuna de Valparaíso, ubicándose en gran parte en el sector Anfiteatro,
en la zona central del sector Placilla de Peñuelas y en la zona centro norte del sector Laguna
Verde. En cuanto al número de incendios, concentra un 23,8% (776 incendios). En el caso
de las zonas urbanas o industriales con pendiente moderada (21°- 40°), solo representan el
3% de superficie a nivel comunal, correspondiente a 783 hectáreas, se distribuye
principalmente en la zona central del sector Anfiteatro (en torno a las quebradas) y en el
sector de Laguna Verde (en torno a las zonas de quebradas). En este uso de suelo hay un
total de 207 incendios forestales.
106
Como complemento a lo anterior es necesario mencionar que los incendios forestales
producidos en estas zonas tienden a consumir una baja cantidad de superficie en extensión.
Sin embargo, los incendios producidos en ambas categorías son los que deben representar
mayor interés debido a que dentro de su radio inmediato de propagación se encuentran las
zonas habitadas de la comuna.
Además, es necesario destacar el caso de las zonas con presencia de bosque nativo debido
a que abarcan el 19,2% de la superficie comunal concentrando solo el 6% de los incendios
forestales. Lo anterior se debe a su localización, porque se distribuyen principalmente en la
zona sureste de la cuenca de Placilla de Peñuelas y en la zona suroeste del sector Anfiteatro,
las que se encuentran alejadas de los núcleos residenciales de la comuna. Por otra parte,
las categorías de uso agrícola poseen las menores concentraciones focos de incendios
forestales con solo 0,4% del total de focos entre 1998 y 2017.
En general, es posible identificar que las categorías con mayor cantidad de incendios
forestales son las que abarcan mayor superficie de la comuna (Tabla). La excepción a esto
son las categorías de bosque nativo que concentran un 19% de la superficie comunal (5.829
hás) y poseen baja cantidad de incendios. También, todas las categorías con pendiente
abrupta (21°-40°) se encuentran dentro de las tienen una menor incidencia de los incendios
de origen forestal. Esta situación se debe a que poseen menor porcentaje de superficie
dentro de la comuna (ninguna supera el 1 % de superficie a nivel comunal).
Tabla 21: Focos de incendios forestales por categorías de uso de suelo y pendiente de 0°-
20° y 21° 40°, periodo 1998-2017
Categorías Uso y Pendiente Superficie (Hás)
% a nivel comunal
Número de incendios
Pradera y Matorral 0°-20° 5.751 18,6% 406
Pradera y Matorral 21°-40° 1.856 6% 279
Bosque Nativo 0°-20° 3.928 12,7% 104
Bosque Nativo 21°-40° 1.901 6,1% 82
Plantación Forestal 0°-20° 8.999 29,1% 1.181
Plantación Forestal 21°-40° 1.583 5,1% 249
Urbano Industrial 0°-20° 3.943 12,7% 776
Urbano Industrial 21°-40° 783 3% 207
TOTAL 28744 3284 Fuente: Elaboración propia, 2017.
107
● Incendios forestales en relación a la exposición de ladera
En cuanto a la exposición de ladera se analizaron, de manera general, las diferencias
existentes entre las laderas de exposición norte y sur en la comuna de Valparaíso y su
relación con la ocurrencia de focos de incendios forestales entre 1998 y 2017. Esto,
producto de las variaciones de solana y umbría y que se manifiestan en una serie de
elementos que tienen relación con la ocurrencia y propagación de incendios forestales,
como por ejemplo los tipos de vegetación, la cobertura vegetal y las condiciones humedad
presentes en cada tipo de exposición de la ladera.
Para identificar esta característica se construyó un modelo digital de elevación (DEM), el
que posteriormente permitió identificar cada tipo de exposición de ladera y que finalmente
fueron agrupadas en tres categorías (ver Tabla):
o Laderas de exposición norte
o Laderas de exposición sur
o Áreas sin exposición de laderas y planas, como cuerpos de agua, por ejemplo.
Tabla 22: Cantidad de superficie por tipo de exposición de ladera en la comuna de
Valparaíso
Exposición de ladera
Cantidad de superficie (Há)
Porcentaje
Norte 16.695,5 54,3%
Sur 13.340,7 43,2%
Plano 788,6 2,5%
Fuente: Elaboración propia, 2017.
Según estos resultados es posible establecer que en la comuna de Valparaíso la exposición
de ladera más representativa corresponde a las laderas norte, con un 54,3% de la superficie
comunal. Estas áreas se caracterizan por una baja humedad relativa en función de que se
encuentran directamente expuestas al sol y además pasan gran parte del día recibiendo
radiación directa, por lo que genera las condiciones para la presencia de vegetación
asociada a pastizales, matorrales arbustivos y suculentas, entre otras (Álvarez, 2014).
En el caso de las laderas de exposición sur se obtuvo que estas representan un 43,2% de la
superficie de la comuna de Valparaíso, abarcando casi un 10% menos de superficie que las
laderas de exposición norte. Estas áreas se caracterizan por elevados niveles de humedad
relativa debido a que no se encuentran expuestas directamente al sol y, además, la cantidad
de horas en que recibe radiación solar de manera directa es baja, por lo que presenta las
condiciones favorables para el desarrollo de los remanentes de bosque esclerófilo
presentes en la comuna de Valparaíso (Álvarez, 2014
108
Figura 35 Cartografía de distribución de las categorías de exposición de ladera en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
109
Posteriormente se realizó un análisis comparativo entre las categorías de exposición de
ladera y los focos de incendios forestales desarrollados entre 1998 y 2017 en la comuna de
Valparaíso para evaluar la incidencia de la presencia de solana y umbría en la generación de
los mismos (ver Tabla 23).
Tabla 23: Cantidad de focos de incendios forestales por tipo de exposición de ladera en la
comuna de Valparaíso
Exposición de ladera
Cantidad de focos de incendio forestales
Porcentaje
Norte 1.936 58,7%
Sur 1.338 40,6%
Plano 24 0,7%
Fuente: Elaboración propia, 2017.
Como resultado se obtuvo que la generación de focos de incendios forestales es
predominante en las laderas de exposición norte, concentrando un 58,7% del total de focos
de incendios entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso. Esta predominancia está
asociada a que en estas áreas las acciones antrópicas que generan incendios forestales
encuentran vegetación que, por sus características particulares, son de fácil ignición y
combustión, por lo que se favorece la generación de un foco de incendio forestal y su
propagación dentro de un área con especies de las mismas características. Además, la baja
condición de humedad asociada a las laderas de exposición norte favorece esta situación.
En el caso de las laderas de exposición sur se obtuvo que solo un 40,6% de los focos de
incendios forestales ocurridos entre 1998 y 2017 en la comuna de Valparaíso se
desarrollaron en estas áreas. Esta diferencia de casi un 20% respecto a las laderas de
exposición norte radica en las características particulares de la vegetación que se distribuye
en estas áreas, las cuales, en general, no son de rápida combustión. Además, en estas áreas
existen altos niveles de humedad relativa y del suelo, por lo que las actividades antrópicas
que generan incendios forestales encuentran una mayor dificultad para la ignición y
propagación de los incendios forestales.
3.5.3. Incendios Forestales en relación al Medio Construido Urbano
Incendios forestales en relación al área urbana
La trama urbana de la comuna de Valparaíso es compleja y donde el asentamiento humano
ha encontrado su lugar –principalmente- en los cerros, condicionado por el continuo de sus
laderas y quebradas, por lo que hace muy particular las viviendas erigidas sobre éstas,
dando una morfología que la hace muy distintiva pero que no responde a las políticas de
110
planificación urbana. La expansión urbana se caracteriza por zonas que tienen diversos usos
del territorio divergentes, con características rurales, por la presencia de vegetación de
plantaciones forestales, especies nativas u otras formaciones vegetacionales, y además, por
la existencia de espacios residuales, sectores que se encuentran abandonados, deteriorados
y que se han transformado en microbasurales, todos con características de ser potenciales
combustibles ante el inicio de un foco de incendio. Dicha dispersión del desarrollo urbano,
incluso ha sobrepasado los límites urbanos, este entendido como la línea imaginaria que
delimita las áreas urbanas y de extensión urbana que conforman los centros poblados,
diferenciándolos del resto del área comunal (Ley General de Urbanismo y Construcciones,
en su Artículo 52º)43.
En cuanto a los incendios forestales, vemos que la probabilidad de ocurrencia del fuego se
ve potenciada por las dinámicas del medio urbano, relacionado con los cambios en el
paisaje y más específicamente con la expansión urbana.
Relación del área urbana con los focos de incendios
Un total de 2.930 focos de incendios se desarrollaron dentro del área urbana y extensión
urbana entre los periodos 1998-2017, correspondiente al 88,8% del total de focos, mientras
368 focos de incendios ocurrieron fuera del área urbana, representando un 11,2% del total.
Tabla 24: Cantidad de focos incendios urbano forestal en área urbana, extensión urbana y
fuera del área urbana de la comuna de Valparaíso
URBANA EXTENSIÓN URBANA
FUERA AREA URBANA
TOTAL DE FOCOS 1998-2017
FOCOS 1757 1173 368 3298
TOTAL (u+eu) 2930 Fuente: Elaboración propia, 2018.
Con relación a la superficie afectada por algún foco de incendio forestal, dentro del área
urbana y extensión urbana, ha consumido un total de 2255,02 hectáreas, que corresponden
al 94,9% del total de hectáreas quemadas, en cambio la superficie afectada fuera del límite
urbano y extensión urbana corresponde a 122,1 hectáreas (5,1%).
De acuerdo a los datos, hay más focos de incendios en el sector urbano que en extensión
urbana, pero con respecto a la superficie quemada es más crítico lo que sucede en la
extensión urbana. Lo anterior se puede definir por lo siguiente:
43Menciona que se entenderá por límite urbano, para los efectos de la ley y de la Ley Orgánica de Municipalidades.
111
La zona de extensión urbana tiene características periurbanas, por lo que tiene
ausencia de una planificación de su territorio, lo que ha traído consecuencias en el
crecimiento de los asentamientos que existen hoy en la comuna de Valparaíso,
especialmente en Anfiteatro.
En este sector existen usos divergentes, lo que sucede en esta interfase no es ni
urbano ni rural, está en constante diálogo y contradicciones territoriales con claras
consecuencias ambientales, sociales, etc, por falta de un ordenamiento del
territorio.
Ante un foco de incendio, los tiempos de respuesta aumentan, por su localización y
la deficiente accesibilidad, además de la lejanía de las compañías de bomberos hacia
estas zonas.
Por otro lado, en relación al sector urbano, hay más población que habita este
sector, por lo que la cantidad de focos se relaciona con ello, ya que 99,7% del origen
de los focos de incendio urbano-forestales corresponde a la acción antrópica, ya sea
por accidente o por intencionalidad.
Sin embargo, en el sector urbano la propagación es menor respecto a lo que sucede
en la extensión urbana, esto se debe por el tipo de intervención en el medio
construido urbano, donde la cobertura vegetal, entendiéndola como combustible,
está más discontinua que en la extensión urbana y fuera del límite urbano, por lo
que la capacidad del fuego es baja.
Otro factor que podría incidir se relaciona con los tiempos de respuesta de las
entidades de emergencia, que son menores en relación a lo que pasa en la extensión
urbana y fuera de este, ya que existe una mejor accesibilidad hacia estos sectores
debido a las características de la urbanización.
112
Figura 36 Cartografía de focos de Incendios forestales y superficie afectada en relación al área urbana y extensión urbana.
Fuente: Elaboración propia, 2018.
113
Incendios Urbano-Forestales y la Vulnerabilidad Social
Debido a las características del desarrollo del medio construido urbano de la comuna de
Valparaíso y por el desarrollo de los asentamientos humanos hacia el sector periurbano,
con sus características rurales y forestales, ha permitido que los incendios forestales sean
una amenaza para los ecosistemas y para los habitantes, sobre todo aquellos que son más
vulnerables en términos socioeconómicos. Los incendios urbanos forestales en nuestro país
son generados por acción antrópica (99,7%, según Conaf), ya sea por accidente o por
intencionalidad, y en términos de su propagación existen factores que se asocian a las
condiciones atmosféricas, pero también a la acción antrópica, ya que el territorio es
socialmente construido.
Es claro que los desastres por incendio suceden por las características de la urbanización,
por el crecimiento demográfico, por las particularidades de la habitabilidad de los
asentamientos, y que, por intervención humana, trae consecuencias también en las
condiciones del medio ambiente. García (2005) señala que los desastres (en general) han
sido “producto del crecimiento poblacional, de las tendencias en la ocupación del territorio,
del creciente empobrecimiento de importantes segmentos de la población, la utilización de
inadecuados sistemas tecnológicos en la construcción de viviendas y en la dotación de
infraestructura básica” (…)(García, 2005, p.19), lo que por su causa se incrementa
inacabadamente la vulnerabilidad de la población frente a la diversidad de eventos físico-
naturales (LA RED, 1993, citado por García, 2005).
Existen dos componentes primordiales para que ocurra un desastre en las ciudades, estos
son el riesgo y la vulnerabilidad, los cuales son determinados por las relaciones sociales de
producción que ocurren en el espacio geográfico, por lo tanto, creado por la misma
sociedad. También se denomina construcción del riesgo en términos sociales, o mejor dicho
construcción social del riesgo, concepto que se origina desde diversos factores,
fundamentalmente por los trabajos elaborados por la Organización de las Naciones Unidas,
del Decenio Internacional para la Reducción de Riesgo de Desastre (García, 2005).
Ahora bien, el factor antrópico está presente en las condiciones de riesgo y de
vulnerabilidad ante un desastre por incendio forestal en la comuna de Valparaíso, y existen
sectores de la ciudad que son más vulnerables que otros en términos socioeconómicos, por
lo que la ocurrencia de un desastre por incendio forestal se relaciona directamente con
quienes tienen una elevada vulnerabilidad.
A continuación, se relacionan las unidades vecinales más vulnerables (E) y vulnerables (D)
de acuerdo al Registro Social de Hogares, con los incendios urbano forestales focos y
superficie afectada para cada sector de la comuna de Valparaíso, para el periodo 1998-
2017.
114
Tabla 25: Focos de incendios Urbano-Forestales por Unidades Vecinales más vulnerables (E)
en el sector de Valparaíso Anfiteatro A
NFI
TEA
TR
O
UNIDADES VECINALES
SECTOR Cantidad de Focos de incendio urbano
forestal
102 Cerro San Roque: Voluntad y Esfuerzo Miradero O’Higgins
9
15 Cerro las Cañas y Cerro La Cruz_ Santa Rosa El Pajonal y Caleuche Stella Maris.
10
159 Sector Rodelillo: Aurora de Rodelillo
20
201 Cerro Placeres: Población La Laguna Placeres
2
25 Cerro San Juan de Dios: Santa Rita 2
85 Cerro Playa Ancha: Sector Quebrada Verde, Puertas Negras en Playa Ancha Alto
10
209 Cerro San Roque (parte alta). La Ventolera
90
155 Cerro San Roque: La Isla 50
12 Cerro Rocuant: Gran Unión Rocuant Alto Corvi
2
192 Playa Ancha: Joaquín Edwards Bello
2
107 Cerro Cordillera: Villagrán Bajo 8
78 Cerro Alegre (alto): William Lyon 1
191 Cerro Placeres: Las Palmas Bajo 3
190 Cerro Placeres: Las Palmas I 1
94 Cerro Ramaditas: San Bernardo y Teniente Merino
1
TOTAL 211
Fuente: Elaboración propia, 2018.
Para el caso de Anfiteatro las Unidades Vecinales 209 (La Ventolera) y 155 (La Isla) ambas
del Cerro San Roque son las que presentan más focos de incendios, con un total de 140
focos para el periodo 1998-2017.
115
Tabla 26: Focos de incendios urbano forestales en las Unidades Vecinales más vulnerables
(E) del sector de Laguna Verde LA
GU
NA
V
ERD
E Unidades Vecinales
Sector Cantidad de Focos de incendio urbano forestal
137 Laguna Verde 13
Fuente: Elaboración propia, 2018.
En el sector de extensión urbana y sector rural de Laguna Verde, existe la mayor cantidad
de focos de incendio, pero no fue posible hacer el cruce con los datos de vulnerabilidad
socioeconómica, ya que según el Registro Social de Hogares no son vulnerables (D) en esos
términos. El único sector que es muy vulnerable (E) es el sector urbano y más consolidado
de Laguna Verde, el que solo presenta un total de 13 focos de incendios.
En Placilla de Peñuelas no se identifican sectores vulnerables (D) ni muy vulnerables (E), sin
embargo, la cantidad de focos de incendios es de un total de 1299 entre el periodo 1998-
2017, representando un 39,9% en términos comunales.
Tabla 27: Unidades Vecinales más vulnerables (E) y las que han sido afectada en términos
de superficie, en el sector Anfiteatro
AN
FITE
ATR
O
UNIDADES VECINALES
SECTOR Incendio –superficie afectada
102 Cerro San Roque: Voluntad y Esfuerzo Miradero O’Higgins
San Roque. 1 de enero 2014.
15 Cerro las Cañas y Cerro La Cruz, Santa Rosa El Pajonal y Caleuche Stella Maris.
Fundo Los Perales La Pólvora. 12 de abril 2014.
159 Sector Rodelillo: Aurora de Rodelillo
Rodelillo Población Básica. 2 de noviembre 2016.
201 Cerro Placeres: Población La Laguna Placeres
Población La Laguna. 9 de enero 2014.
25 Cerro San Juan de Dios: Santa Rita
Población Violeta Parra.12 febrero de 2014. y otro 2016
85 Cerro Playa Ancha: Sector Quebrada Verde, Puertas Negras en Playa Ancha Alto
Parcela Regimiento Maipo. 2 de enero 2017. hect.
209 Cerro San Roque (parte alta). La Ventolera
2 noviembre 2016. Fundo La Plantación.23 Nov 2013
Fuente: Elaboración Propia, 2018.
116
Con respecto a la superficie afectada por incendios urbano forestal, de las Unidades
Vecinales más vulnerables (E) para los últimos cinco periodos, se destaca nuevamente el
Cerro San Roque y el sector la Ventolera, que además de tener alta cantidad de focos,
también fue afectada por dos incendios ocurridos el incendio del 2 de noviembre 2016 y el
23 noviembre del año 2013.
Tabla 28: Unidades Vecinales más vulnerable (E) y las que han sido afectada en términos de
superficie, Laguna Verde
LAG
UN
A
VER
DE
UNIDADES VECINALES
SECTOR Incendio –superficie afectada
137 Laguna Verde Fundo La Laguna.
Fuente: Elaboración propia.
Tabla 29: Unidades Vecinales vulnerables (D) y los focos de incendios urbano forestales
Anfiteatro
AN
FITE
ATR
O
UNIDADES VECINALES
SECTOR Focos de incendio urbano forestal
38 Porvenir Bajo 8
35 Cerro Toro 1
106 San Martín Bajo y Cañería 4
139 Montedónico y Lautaro 6
63 Cerro Las Cañas: Napoli y la Paz 5
18 Población Las Quintas 1
186 Cerro El Litre: Población Paz 1
62 Cerro Las Cañas: Mejoreros 10
98 Cerro San Roque: Cuesta Colorada 35
5 Rodelillo: Comunidades Rodelillo 6
140 Rodelillo: Santa Rosa de Rodelillo 22
151 Charles de Gaulle 1
200 Las Palmas III, El Huilmo 9
143 Población Héroes del Mar 4
TOTAL Fuente: Elaboración Propia, 2018.
Con respecto a las Unidades Vecinales vulnerables (D), nuevamente el Cerro San Roque
lidera con 35 focos de incendio para el periodo 1998-2017, le sigue Rodelillo con 22.
117
Tabla 30: Unidades Vecinales vulnerables (D) y las que han sido afectada en términos de
superficie, Anfiteatro A
NFI
TEA
TRO
UNIDADES VECINALES
SECTOR Incendio –superficie afectada
18 Cerro La Cruz: Población las Quintas Fundo los Perales, La Pólvora. 12 de abril 2014.
63 Cerro El Litre: Napoli
186 Cerro El Litre: Población Paz
62 Cerro Las Cañas: Mejoreros
60 Cerro La Virgen
98 Cerro Ramaditas: Cuesta Colorada
5 Sector Rodelillo Rodelillo. 14 febrero 2013. 151 Sector Rodelillo
Fuente: Elaboración Propia, 2018.
● Focos de incendios forestales en relación a los campamentos
Para evaluar la relación entre el régimen de incendios forestales y los asentamientos
precarios, se localizaron los campamentos de la comuna de Valparaíso con la finalidad de
evaluar cuál es su exposición y afectación respecto a los focos de incendios de origen
forestal entre 1998 y 2017 y del último quinquenio 2012-2017, y la superficie quemada
entre 2012 y 2017.
Como resultado se obtuvo que un total de 372 focos de incendios urbano forestal se han
desarrollado a menos de 100 metros de distancia de los campamentos de la comuna de
Valparaíso, correspondiendo a un 11,43% del total entre los focos que han sucedido en el
periodo 1998 y 2017, y donde un 81,7% (304 focos) corresponden a los focos cuyo
combustible de origen fue el pastizal.
Relacionando los focos de los últimos cinco años (quinquenio) 2012-2017 (834 focos), con
los campamentos, 114 focos de incendio urbano forestal, que corresponde a un 12,9%, se
han originado a 100 metros de distancia de estos.
En cuanto a la distancia promedio entre los campamentos del sector Anfiteatro y la
superficie quemada entre los años 2012-2017, es de 173,28 metros, pero en el caso del
sector de Placilla de Peñuelas es menor la distancia, dando en promedio un total de 62,8
metros. Vemos que esto se relaciona por las diferentes características del territorio de la
comuna.
118
Tabla 31: Distancia entre los campamentos y la superficie quemada, Anfiteatro
SECTOR CAMPAMENTO METROS DISTANCIA CON SUPERFICIE QUEMADA
ANFITEATRO Pueblo Hundido 252,31
Las Alondras 506,79
Sofía 35 302,5
Pezoa Veliz 295,28
Pje Lorena 222,155
Violeta Parra 202,09
Buena Vista 490,07
Mesana Alto 35,85
La Ruda 41,32
Cristo Redentor 171,75
Francisco Vergara 55,07
Tiro Al Blanco 15,75
Nueva Esperanza II 20,3
El Gran Futuro 40,36
Pampa Ilusión 7,8
Sin Nombre 14 37,65 Fuente: Elaboración propia, 2018.
Tabla 32: Distancia entre los campamentos y la superficie quemada, Placilla de Peñuelas
SECTOR CAMPAMENTO METROS DISTANCIA CON SUPERFICIE QUEMADA
PLACILLA DE PEÑUELAS
El Esfuerzo Los Halcones (La Puntilla)
7,8
Población Emergencia 37,65
Fuente: Elaboración Propia, 2018.
119
Figura 37 Cartografía de focos de incendio 1998-2017 respecto de ubicación de campamentos.
Fuente: Elaboración propia. Base de datos de Campamento, SECPLA Ilustre Municipalidad de Valparaíso, (2017)
y base de datos Conaf (2017), 2018.
120
Figura 38 Cartografía de focos de incendio 2012-2017 respecto de ubicación de campamentos.
Fuente: Elaboración propia. Base de datos de Campamento, I. Municipalidad de Valparaíso, (2017)
y base de datos Conaf (2017), 2018.
121
Se destaca la reincidencia de los pobladores en volver a ocupar lugares ya siniestrados, un
ejemplo de ello es lo que sucede en Villa Esperanza ubicado Playa Ancha alto, sector
afectado por el incendio del 2 de enero de 2017, donde un grupo de pobladores volvió a
construir sus viviendas sobre los mismos terrenos que fueron afectados, por no tener otra
solución habitacional.
En base a lo anterior, se establece que la presencia de asentamientos precarios no se
relaciona con el origen de los incendios forestales, sin embargo, la relación de estos
asentamientos y los incendios forestales está determinada por las condiciones de
vulnerabilidad a la que están expuestos, por una parte al estar emplazados en sectores con
déficit de equipamiento urbano, sumado al tipo de material que caracterizan a las viviendas
que son de rápida combustión (como por ejemplo la madera y el plástico) y facilitan la
propagación del incendio, entre otros factores que caracterizan condiciones precarias del
habitar.
Podemos mencionar que esto es propio del hábitat informal donde hay una realidad socio-
espacial compleja y como una producción ex nihilo que busca consolidarse y ser parte de la
ciudad (Pino y Ojeda,2016) pero que pareciera que no fuera parte de ella. Como menciona
MINVU (2010) la toma de terreno es la acción de ocupar y habitar ilegalmente un terreno
(la posesión de un terreno sin ventas ni títulos), es una respuesta a una necesidad de
quienes no tienen otra opción para habitar, pero el problema mayor es de asentarse en
sectores con alto riesgo de incendios forestales y que una vez acontecido el incendio, como
sucedió en Puertas Negras, Villa Esperanza, vuelvan a reincidir.
122
Figura 39 Cartografía de campamentos en relación a la superficie quemada entre 2012 y 2017, comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia. Base de datos de Campamento, SECPLA Ilustre Municipalidad de Valparaíso, (2017)
y base de datos Conaf (2017), 2018.
123
● Focos de incendios forestales en relación a los microbasurales
Para abordar la temática de los microbasurales y asociarla al fenómeno de los incendios
forestales en Valparaíso es necesario utilizar como referencia los resultados del apartado
anterior, donde se concluyó que, desde la perspectiva del combustible de origen de los
focos de incendios, la presencia de microbasurales no representa un elemento incidente,
sin embargo, desde la perspectiva de la capacidad de propagación representan un problema
debido a la carga de combustible que los caracteriza. Con este antecedente se procedió a
determinar en qué medida los focos de incendios forestales entre los años 2014 y 201744 se
han producido en zonas cercanas a microbasurales y en qué medida estos se han ubicado
en las zonas afectadas por los incendios forestales entre 2013 y 2017. Para esto, en primer
lugar, se utilizó como referencia el catastro de microbasurales de la comuna de Valparaíso
del año 2014 realizado por la Municipalidad de Valparaíso en el que se identificó la
presencia de 157 microbasurales dentro del área urbana de la comuna.
En base a esta información, se diseñaron radios de influencia alrededor de cada
microbasural con la finalidad de determinar la cantidad de focos de incendios desarrollados
en los límites de estos. Como resultado se obtuvo que de un total de 598 focos de incendio
urbano forestal, entre los años 2014-2017, un total de 48 focos se han producido en un
radio de 100 metros alrededor de los microbasurales, lo que corresponde a un 8,02% de los
focos desarrollados a nivel comunal para ese periodo.
Tabla 33: Cantidad de focos de incendios de origen forestal cercanos a zonas de
microbasural
Distancia al microbasural
N° de focos 2014-2017
100 metros 48
200 metros 98
300 metros 126 Fuente: Elaboración propia, 2017.
Dentro de un radio de 200 metros se han producido un total de 98 focos de incendios,
correspondientes a un 16,4% de los focos a nivel comunal, y dentro de un radio de 300
metros alrededor de los microbasurales es donde se han desarrollado más focos de
incendios con un total de 126 focos de incendios, correspondientes a un 21,06% de la cifra
para la comuna de Valparaíso entre 2014 y 2017.
De esta manera, se evidencia la peligrosidad que representa la presencia de microbasurales
y su respectiva carga de combustible en relación a la cantidad de focos de incendios
44Se considera este periodo y no desde el año 1998, porque la base de datos de los microbasurales es del año 2014.
124
desarrollados en zonas adyacentes a estos. Además, los microbasurales se concentran en
Valparaíso Anfiteatro, principalmente en los sectores de Playa Ancha con 29 microbasurales
(18,5%), Placeres con 27 microbasurales (17,2%) y Rodelillo con 16 (10,2%), por lo que se
acentúa la peligrosidad producto de que están insertos en zonas densamente pobladas.
Para determinar de qué manera los incendios forestales se han desarrollado en torno a los
microbasurales también se utilizó la superficie afectada entre el periodo 2013 y 2017. Como
resultado se obtuvo que las áreas donde se originaron los focos de incendios forestales en
el último quinquenio coinciden con la presencia de nueve microbasurales, de los cuales,
cuatro presentan una mala accesibilidad por la falta de infraestructura.
En los casos particulares de los últimos dos incendios de gran magnitud, se obtuvo que el
incendio ocurrido en el mes de abril del año 2014 afectó a dos microbasurales y el ocurrido
en el mes de enero de 2017 afectó a un microbasural.
Considerando la incidencia de los focos y las áreas afectadas por incendios forestales en
relación a los microbasurales, se destaca la importancia de contar con un catastro
actualizado que permita analizar y cuantificar, el tipo de desecho o de basura para
diferenciar la carga de combustible que estos poseen, la distancia respecto a zonas
habitadas y la distancia con respecto a las zonas de vegetación. Lo anterior, porque las cifras
obtenidas no reflejan la relevancia de esta variable ni la complejidad de la problemática,
por ejemplo, en el incendio del mes de enero de 2017 ocurrido en Playa Ancha alto, la
superficie quemada tenía solo un microbasural, pero las dimensiones, su carga de
combustible, la contigüidad a las zonas habitadas y a la vegetación provocó el descontrol
del incendio e incluso dificultando el trabajo de las instituciones de emergencia.
125
Figura 40 Cartografía de microbasurales respecto la superficie quemada en la comuna de Valparaíso entre 2012-2017.
Fuente: Elaboración propia. Base de datos de Microbasurales, SECPLA Ilustre Municipalidad de Valparaíso, (2014), 2018.
126
Figura 41 Cartografía Microbasurales y la proximidad con los focos de incendios de origen forestal en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia. Base de datos de Microbasurales, SECPLA Ilustre Municipalidad de Valparaíso, (2014), 2018.
127
3.5.4. Incendios forestales en relación al Medio Natural
El impacto potencial de los incendios forestales en el medio natural es considerable ya que
destruye la biodiversidad, en algunos casos aumenta la desertificación, donde la
recuperación de estas zonas afectadas puede llevar muchos años. El incendio afecta
directamente el suelo y el agua disponible, el suelo queda estéril e impide la penetración
del agua, y claramente la biota desaparece, no existiendo tampoco una barrera verde que
retenga el agua y por tanto la humedad de los ambientes.
En la comuna de Valparaíso existen focos de incendios que han afectado el medio natural,
a zonas que tienen en la actualidad una declaratoria legal y otras zonas, como las quebradas
de Valparaíso, que, si bien no tienen declaratoria legal de protección ambiental, han sido
afectadas por incendios. Por lo anterior es que se relacionan los focos de incendios
forestales con el patrimonio natural de la comuna de Valparaíso, distinguiendo además
cuales son los combustibles que han caracterizado dichos focos.
Focos de Incendios Forestales en relación al Patrimonio Natural con declaratoria
Reserva Biósfera Campana Peñuelas.
Ya mencionamos la importancia de la Reserva Mundial de la Biósfera como áreas
representativas de la diversidad de los ecosistemas del planeta, donde se promueve la
conservación, pero sobre áreas habitadas donde se desarrollan otras actividades sociales y
económicas, por lo que son sectores donde hay una notoria intervención antrópica.
En la Reserva de la Biósfera Campana-Peñuelas es importante la protección de los
ecosistemas ya que se encuentran altamente intervenidos, y donde su biota está muy
amenazada por el desarrollo urbano. La formación vegetacional predominante en la reserva
corresponde al Bosque esclerófilo, abarcando más de un 80% de la reserva, seguida por el
Matorral arborescente, que comprende un 9% (CONAF, 2015).
Cada Reserva de la Biósfera debe tener tres elementos o zonas llamadas de Transición,
Amortiguación y Núcleo. En cuanto a la zona de Transición es considerada una zona de uso
múltiple, en la que deben fomentarse y desarrollarse formas de explotación sostenible de
los recursos; la Zona de Amortiguamiento (también llamada de Tampón), generalmente
circunda la zona núcleo o colindando con ella y la Zona núcleo están constituidas
jurídicamente. En Chile corresponden a áreas protegidas creadas mediante un decreto
gubernamental, debiendo estar dedicadas a la protección (Araya, 2009), en el caso de la
Reserva de la Biósfera Campana-Peñuela, son dos zonas núcleos, Parque Nacional La
Campana (Olmué, Hijuelas) y la Reserva Nacional Lago Peñuelas (Placillla de Curauma,
Valparaíso).
128
Figura 42 Cartografía de la Reserva de la Biósfera Campana Peñuelas.
Fuente: Elaboración propia, 2018.
Con respecto al análisis de los focos de incendios forestales con la Reserva de la Biósfera,
se consideraron los focos desde el año 1998 a 2017 en cada una de las zonas de la Reserva
de la Biósfera dentro de la comuna de Valparaíso. Es así que se tiene que en el sector de
Transición encontramos un total de 1535 focos, en la zona de Amortiguación un total de
124 y en la zona Núcleo (Reserva Nacional Lago Peñuelas) 58 focos de incendios (CONAF,
2017), dando un total para estos años de 1.717 focos de incendios forestales.
Tabla 34: Focos de incendios forestales en la Reserva de la Biosfera Peñuelas 1998-2017
ZONA CANTIDAD FOCOS 1998-2017
TRANSICIÓN 1535
AMORTIGUACIÓN 124
NÚCLEO 58
TOTAL 1717 Fuente: Elaboración propia, 2018.
129
Figura 43 Cartografía de la Reserva de la Biósfera Campana Peñuelas respecto de los focos de Incendios urbano-forestales.
Fuente: Elaboración propia, 2018.
130
De estos 1.717 focos de incendios forestales que han ocurrido en la Reserva de la Biósfera en cada una de las zonas, los combustibles
de origen son los siguientes:
TRANSICIÓN
TIPOS DE FOCOS COMBUSTIBLE DE ORIGEN
PASTIZAL PINO
EUCALYPTUS
MATORRAL OTROS
DESECHO FORESTAL
DESECHO BASURAL ARBOLADO NATURAL
TOTAL
1029 82 218 74 4 5 120 1 2 1535
AMORTIGUACIÓN
TIPOS DE FOCOS COMBUSTIBLE DE ORIGEN
PASTIZAL PINO EUCALYPTUS
MATORRAL
OTROS DESECHO FORESTAL
DESECHO
TOTAL
85 16 4 6 1 1 11 124
NÚCLEO
TIPOS DE FOCOS COMBUSTIBLE DE ORIGEN
PASTIZAL PINO EUCALYPTUS
MATORRAL
BASURAL OTROS DESECHO TOTAL
41 2 3 2 1 1 8 58
En todas las zonas de la Reserva de la Biósfera predomina el pastizal como combustible de origen, representando un 67,3% de los focos
(1.155). Y es la zona Transición de la reserva la que tiene más focos de incendio con un total de 1535. El polígono de la zona de
Transición corresponde al Sector Tranque de la Luz, Placilla de Peñuelas, cercanas a las calles O`Higgins, Undécima y a la Ruta 68.
También corresponde a la parte alta del Cerro San Roque y Playa Ancha Alto, principalmente la Quebrada La Fábrica, cercano al camino
La Pólvora, Camino a Laguna Verde y a la Ruta F98-G.
131
Sitios de Alto Valor para la Conservación de la Biodiversidad
La Estrategia Regional de Biodiversidad para la comuna de Valparaíso45 define cinco Sitios
de Alto Valor para la Conservación para la Biodiversidad. Dichos sitios son reconocidos por
una resolución exenta Nº 739 de 28 de marzo de 2007, de la Intendencia Regional de
Valparaíso, que reconoce sitios de la Estrategia Regional de Biodiversidad, Región de
Valparaíso (Ministerio Medio Ambiente, 201346).
Los cinco sitios en la comuna son los siguientes: 1) Acantilados de Laguna Verde, 2) Cerro
Tabaco (conocido como quebrada Chiletabacos o Pumpin); 3) Microcuenca Estero Curauma;
4) Punta Curaumilla-Mirasol (Laguna Verde – Quintay); y 5) Punta Curaumilla - Las Docas -
Quintay - Quebrada Lampaiquillo.
Tabla 35: Sitios de Alto Valor para la Conservación de la Biodiversidad y cantidad de focos
de incendios urbano forestal 1998-2017
SITIOS CANTIDAD FOCOS 1998-2017
1)ACANTILADOS DE LAGUNA VERDE 0
2) CERRO TABACO (QUEBRADA CHILETABACOS-PUMPIN)
2
3)MICROCUENCA ESTERO CURAUMA
24
4)PUNTA CURAUMILLA-MIRASOL (LAGUNA VERDE – QUINTAY)
0
5) PUNTA CURAUMILLA LAS DOCAS - QUINTAY - QUEBRADA LAMPAIQUILLO
54
6)TRANQUE LAS CENIZAS- LA INVERNADA
113
TOTAL 80 Fuente: Elaboración propia, en base datos CONAF (2017) ,2018
Los Acantilados de Laguna Verde y Punta Curaumilla-Mirasol no presentan focos de
incendio en el periodo estudiado 1998-2017.
45 Existe 56 Sitios de Alto Valor para la Conservación para la Biodiversidad en la Región de Valparaíso 46Información extraída de portal del Ministerio de Medio Ambiente: http://portal.mma.gob.cl/transparencia/mma/doc/DS_45_DunasConcon.pdf
132
Figura 44 Cartografía de sitios Alto Valor para la Conservación de la Biodiversidad y Focos de Incendios urbano-forestales.
Fuente: Elaboración propia, 2018
133
De estos 82 focos de incendios forestales que han ocurrido en los Sitios de Alto Valor para
la Biodiversidad, Cerro Tabaco (Quebrada Chiletabacos-Pumpin), Microcuenca Estero
Curauma y Punta Curaumilla Las Docas-Quintay-Quebrada Lampaiquillo, Tranque Las
Cenizas-La Invernada. Los combustibles de origen son los siguientes:
Tabla 36: Sitios de Alto Valor para la Conservación de la Biodiversidad y tipos de focos de
incendios urbano forestal 1998-2017
CERRO TABACO (QUEBRADA CHILETABACOS-PUMPIN)
TIPOS DE FOCOS
PASTIZAL TOTAL
2 2
MICROCUENCA ESTERO CURAUMA
TIPOS DE FOCOS
PASTIZAL PINO MATORRAL DESECHO TOTAL
17 2 3 4 26
PUNTA CURAUMILLA LAS DOCAS - QUINTAY - QUEBRADA LAMPAIQUILLO
TIPOS DE FOCOS
PASTIZAL PINO MATORRAL EUCALYPTUS DESECHO FORESTAL
DESECHO TOTAL
26 11 3 3 2 9 54
CENIZAS INVERNADA
TIPOS DE FOCOS
PASTIZAL MATORRAL OTROS PINO EUCALYPTUS DESECHO TOTAL
64 3 1 5 28 12 113
También otro patrimonio natural de la comuna de Valparaíso es el Monumento Nacional
bajo la categoría Santuario de la Naturaleza, Acantilados Federico Santa María declarados
desde el año 2006 por el Decreto de Ley Nº699. Este Santuario de la Naturaleza tiene
aproximadamente un total de 295,5 hectáreas y es administrado en la actualidad por el
Consejo de Rectores de Universidades chilenas.
Este sector de Valparaíso contiene diversas especies endémicas que están en peligro de
conservación según el Libro Rojo de CONAF, además han sido amenazadas por incendios
urbanos forestales como el incendio ocurrido en Playa Ancha alto en enero del año 2017 el
que afectó aproximadamente 10 hectáreas.
134
Figura 45 Cartografía del Santuario de la Naturaleza Acantilados Federico Santa María respecto a focos de Incendios urbano forestal
1998-2017.
Fuente: Elaboración propia.
135
Tabla 37: Santuario de la Naturaleza Acantilados Federico Santa María respecto la cantidad
de focos de incendios urbano forestal 1998-2017
SANTUARIO DE LA NATURALEZA ACANTILADOS FEDERICO SANTA MARÍA
TIPOS DE FOCOS
PASTIZAL MATORRAL EUCALYPTUS TOTAL
66 2 1 69
Fuente: Elaboración propia, 2018
Focos de Incendios Forestales en relación a las Quebradas
Dentro de las áreas de interés ambiental se han considerado las quebradas que dan forma
a Valparaíso (Anfiteatro), las cuales no tienen declaratoria de conservación, pero es de suma
importancia por las características ambientales que poseen, por las características de su
vegetación, la que se ven mermadas por la degradación a causa de la intervención
antrópica.
Con respecto a los focos de incendio en las quebradas, hay un total de 814 focos ocurridos
desde el año 1998-2017.
Tabla 38: Quebradas de Valparaíso (Anfiteatro) y total de focos de incendios urbano forestal
1998-2017
CANTIDAD DE QUEBRADAS
CANTIDAD FOCOS 1998-2017
QUEBRADAS 72 814
Y en relación al combustible de origen de los 814 focos en las quebradas de Valparaíso
Anfiteatro los focos cuyo origen fue más representativo es el pastizal, seguido por el
eucaliptus.
Tabla 39: Quebradas de Valparaíso (Anfiteatro) y tipos de focos de incendios urbano forestal
1998-2017
QUEBRADAS DE VALPARAÍSO
TIPOS DE FOCOS PASTIZAL MATORRAL OTROS EUCALYPTUS DESECHO
FORESTAL DESECHO BASURAL TOTAL
624 41 1 122 3 18 5 814
136
Figura 46 Cartografía de Quebradas en sector Anfiteatro respecto a focos de Incendios urbano-forestales 1998-2017.
Fuente: Elaboración propia, 2018
137
3.6. Metodología de Evaluación del Riesgo por Incendios Forestales en la comuna
Uno de los pasos centrales de la metodología de diagnóstico del Plan Maestro Incendios
corresponde al análisis y evaluación del nivel de riesgo de riesgo de desastres de incendios
urbano-forestales en la comuna. Esta labor es considerada de especial relevancia ya que a
partir del análisis de factores y variables permite proponer un modelo que asocie
determinadas condiciones del territorio de la comuna a niveles de riesgo ante desastres por
incendios forestales-urbanos.
La metodología propuesta para la evaluación del riesgo considera este como resultado de
la conjunción de condiciones de vulnerabilidad y el peligro ante incendios forestales, por lo
que se comprende el riesgo de desastres ante incendios forestales como una mixtura de
características socio territoriales que configuran áreas en donde se dan las condiciones
favorables para un incendio forestales impacte en el modo de vida de las personas.
Considerando que el objetivo del Plan Maestro Incendios corresponde al diseño de una
planificación estratégica enfocada a iniciativas que puedan implementarse en el largo plazo,
la propuesta de índice a modelar corresponde a factores y variables principalmente
asociadas al riesgo estructural de desastres, las cuales, además, es posible contar con
información más robusta y manejable para afectos de la planificación.
En cuanto al procesamiento de la información, el primer paso fue desarrollar los subíndices
de vulnerabilidad y peligrosidad de desastres de incendios por separado, con sus respectivas
factores y variables, las cuales fueron jerarquizarlas de acuerdo a la metodología
multicriterio: Proceso Analítico Jerárquico (Analytic Hierarchy Process: AHP), propuesto por
Saaty (1970).
La Evaluación Multicriterio (EMC), es una metodología que logra combinar las distintas
variables y dimensiones frente a lo que entendemos por riesgo de incendios. El modelo AHP
involucra todos los aspectos del proceso de la toma de decisiones ya que ordena
componentes o variables en una estructura jerárquica, donde se obtienen valores
numéricos para los juicios de preferencia (escala de preferencia de un elemento sobre otro),
finalmente los sintetiza para determinar qué variable tiene la más alta prioridad, de acuerdo
a los pesos. Por lo tanto a través del AHP tenemos:
Construcción de jerarquías
Establecimiento de prioridades
Consistencia lógica
Según la Cepal (s.f) el AHP “es el grupo de Análisis Multicriterio Discreto y es capaz de
emplear variables cualitativas y cuantitativas frente a múltiples objetivos”. Este método de
análisis de datos se basa en la teoría de la decisión (Da Silva y Cardozo, 2015). Al momento
138
de tener jerarquizadas todas las subvariables que definen el peligro y la vulnerabilidad, se
utilizan los Sistemas de Información Geográfica (SIG) para su espacialización. La información
espacializada a través de un SIG, hace necesario que se consideren los múltiples factores o
variables para determinar dichos fenómenos en la comuna de Valparaíso y sus respectivos
sectores. La Evaluación Multicriterio (EMC) con los SIG permite una completa evaluación
cuantitativa de las alternativas o variables, lo cual, se adapta a la formulación de planes de
ordenación del territorio, en este caso de un instrumento indicativo, como lo es Plan
Maestro Incendios.
De esta manera, el proceso metodológico usado para la identificación del riesgo de incendio
en la comuna de Valparaíso se presenta a continuación.
Figura 47 Metodología para la evaluación del riesgo de incendio en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia, 2017.
3.7. Análisis de Peligrosidad ante Incendios Forestales comuna
En base a las ideas de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias de España (s.f)
y del Plan de Prévention des Risques d’incendie de forêt de Marsella (2017) se definió
peligro: “La interacción entre tipologías de vegetación/desechos combustibles y las
características físicas del territorio, condicionados por factores antrópicos, que facilitan la
ignición y favorecen la propagación de los incendios forestales” (Plan Maestro Incendios,
2017), por lo tanto, se consideraron variables asociadas tanto al inicio como a la
propagación de los incendios forestales.
139
Utilizando esta definición y sumado a los resultados de las instancias participativas del Plan
Maestro Incendios, se definieron las variables físico – ambientales y antrópicas que tienen
incidencia en la peligrosidad de los incendios forestales y sus respectivas categorías. Para la
construcción del peligro se seleccionaron una serie de variables que responden a distintos
tipos de factores que inciden en la ocurrencia y propagación de los incendios forestales. Por
lo tanto, se precisaron las siguientes dimensiones del peligro: peligro asociado a la
ocurrencia de incendios forestales y peligro asociado la propagación de incendios
forestales. Las dimensiones, variables y categorías se detallan a continuación.
3.7.1. Peligro asociado a la ocurrencia de incendios forestales
La dimensión de peligro asociado a la ocurrencia de incendios forestales se desarrolló
considerando los últimos veinte años de los incendios forestales registrados por CONAF
(2017) en la comuna de Valparaíso. Para la definición de categorías de ocurrencia de
incendios se empelaron los siguientes criterios:
Empleado el registro de CONAF con el total de 3.298 focos de incendios forestales
se utilizó un método matemático “densidad de Kernel” para identificar zonas con
concentraciones de focos.
Una vez identificadas se establecieron cuatro categorías de concentración de focos
asociados a la densidad de puntos.
Posteriormente se realizó una reclasificación de los resultados asociando las diferentes
densidades de focos a categorías de peligro (ver Tabla40).
Tabla 40: Categorías de peligro asociadas a la dimensión ocurrencia de incendios forestales
Fuente: Elaboración propia, 2017
3.7.2. Peligro asociado a la propagación de incendios forestales: microbasurales
La dimensión de peligro asociado a los microbasurales se construyó utilizando el catastro
de microbasurales de la Municipalidad de Valparaíso y un análisis de imágenes de satélite
para la identificación de microbasurales no catastrados. Una vez identificados los
microbasurales se establecieron categorías de peligro (ver Tabla41) en base a la ausencia y
presencia de dichos elementos.
Tabla 41: Categorías de peligro asociadas a los microbasurales
Fuente: Elaboración propia, 2017
Dimensión Categorías de ocurrencia Categorías de peligro
Ocurrencia de
Incendios
forestal
Densidad alta Muy alto
Densidad media Alto
Densidad baja Medio
Sin incendios ocurrencia de forestales Bajo
140
3.7.3. Peligro asociado a la propagación de incendios forestales: exposición de ladera
La dimensión de peligro asociado a la exposición de la ladera se construyó en base a las
curvas de nivel de la comuna de Valparaíso, un Modelo Digital de Terreno (MDT) y un
modelo de exposición que permitió la diferenciación de cada tipo de orientación asociada
a su ubicación respecto al norte, sur, este y oeste.
Una vez obtenidas las tipologías de exposición de ladera se reclasificaron en categorías, en
base a que a mayor cantidad de horas de exposición al sol es mayor el peligro de
propagación de los incendios forestales (ver Tabla42), ya que las laderas con exposición sur
(umbría) reciben menor radiación del sol, se caracterizan por poseer vegetación en altura y
abundante cobertura vegetal asociada a condiciones medias y altas de humedad. En cuanto
a las laderas orientadas al norte, la radiación del sol es mayor (solana), por tanto, la
vegetación es de menor altura, son zonas orográficas con escases de humedad y con
vegetación que se adaptan a esas condiciones de sequedad y al calor, por tanto, existen
algunas especies de más rápida combustión.
Tabla 42: Categorías de peligro asociadas al tipo de exposición de ladera
Fuente: Elaboración propia, 2017
3.7.4. Peligro asociado a la propagación de incendios forestales: vegetación combustible
Esta dimensión de peligro se construyó utilizando imágenes satelitales Sentinel 2ª para la
identificación y diferenciación de tipos de vegetación. Las categorías de vegetación
identificadas son las siguientes:
Vegetación arbórea: comprende tanto arbolado nativo como arbolado de especies
exóticas.
Pradera y matorral: comprende pastizales, malezas, arbustos, etc.
Posteriormente se realizó la reclasificación de estos elementos en categorías de peligro
asociado a la carga de combustible que poseen las especies que componen dichas
Dimensión Categorías de micro-basural Categorías de peligro
Microbasurales Presencia Alta
Ausencia Sin condiciones
Dimensión Categorías de exposición Categorías de peligro
Tipo de exposición de
ladera
Norte Alta
Sur Media
Plano Baja
141
categorías (ver Tabla 43). Por lo tanto, a mayor carga de combustible es mayor el peligro
asociado a la propagación de incendios forestales.
Tabla 43: Categorías de peligro asociadas al tipo de vegetación combustible
Fuente: Elaboración propia, 2017
3.7.5. Peligro asociado a la propagación de incendios forestales: pendiente
La dimensión de peligro asociada a la pendiente se elaboró en base a las curvas de nivel de
la comuna de Valparaíso, se realizó un Modelo Digital de Terreno (MDT) y un modelo de
pendiente, las cuales permitieron identificar los distintos grados de pendiente de la
comuna. Posteriormente, se reclasificaron los distintos grados de pendiente en tres rangos
asociados a la capacidad y la facilidad de propagación de incendios forestales (CONAF,
2013).
Tabla 44: Categorías de peligro asociadas al tipo de pendiente
Dimensión Variables Categorías de peligro
Tipo de
pendiente
>41° Pendiente Abrupta Alta
21° - 40° Pendiente Moderada Media
0° - 20° Plano o pendiente suave Baja
Fuente: Elaboración propia, 2017
Dimensión Categorías de vegetación Categorías de peligro
Tipo de vegetación
combustible
Arbórea Alta
Pradera y matorral Media
Sin vegetación Sin condiciones de propagación
142
3.7.6. Resultado de peligro ante desastre por incendios forestal
Figura 48 Cartografía del Peligro de desastres por incendio forestal en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia, 2017
143
A partir de los resultados obtenidos de la cartografía de evaluación de peligro de incendios forestales, posible establecer que en el
sector Valparaíso Anfiteatro las áreas de alto y muy alto peligro se ubican en la periferia de la zona habitada y se proyectan hacia el
interior de la ciudad a través de gran parte de las quebradas existentes.
Figura 49 Áreas de mayor peligro antes desastre por incendio forestal, sector Valparaíso Anfiteatro.
Fuente: Elaboración propia, 2017
144
En cuanto al sector de Placilla de Peñuelas, las zonas de alto y muy alto peligro se
encuentran principalmente en la periferia de la localidad de Placilla, bordeando la zona
urbana.
Figura 50 Áreas de mayor peligro ante desastre por incendio forestal, sector Placilla de
Peñuelas.
Fuente: Elaboración propia, 2017
Con respecto al sector de Laguna Verde las áreas de alto y muy alto peligro de desastre por
incendio forestal se encuentran en gran parte de la zona habitada, tanto en las áreas
urbanas, de expansión urbana y el área rural.
145
Figura 51 Áreas de mayor peligro antes desastre por incendio forestal, sector Laguna Verde.
Fuente: Elaboración propia, 2017
146
3.8. Análisis de vulnerabilidad ante incendios forestales en la comuna
Con respecto a la definición vulnerabilidad, se consideraron algunas ideas de Bachman y
Allower (2001) y Herrero (2011), por lo que la vulnerabilidad se define como: “La existencia
de viviendas, equipamiento urbano y patrimonio natural que pueden ser potencialmente
afectados a consecuencia de incendios forestales y que además están relacionados a la
capacidad de gestión de la emergencia” (Plan Maestro Incendios, 2017).
Con lo anterior y sumado a los resultados de las instancias participativas del Plan Maestro
Incendios, se definieron las variables físico - ambientales y antrópicas potencialmente
vulnerables ante incendios forestales con sus respectivas categorías. Para la construcción
de la vulnerabilidad se seleccionaron una serie de variables que responden a distintos tipos
de elementos presentes en el territorio y que potencialmente podrían generar pérdidas al
ser afectados por un incendio forestal. Además, se consideró la selección de una dimensión
que agrupa elementos que reducen las condiciones de vulnerabilidad. Por lo tanto, se
definieron las siguientes dimensiones: vulnerabilidad asociada al hábitat y la vivienda,
vulnerabilidad asociada al patrimonio natural, vulnerabilidad en relación al equipamiento
urbano, y elementos que reducen la vulnerabilidad asociados a las características de la
infraestructura (vías y grifos). Las dimensiones, variables y categorías se detallan a
continuación.
3.8.1. Vulnerabilidad asociada al hábitat
Esta dimensión de vulnerabilidad se desarrolló en base a la presencia de construcciones y
los campamentos en la comuna de Valparaíso. En el caso de las construcciones se utilizaron
criterios de densidad47 para construir categorías de hábitat en base a su agrupación. Los
criterios fueron los siguientes:
Hábitat aislado: menor o igual a 3 construcciones dentro de un radio de 50 metros.
Hábitat disperso: más de 3 construcciones y menos de 50 construcciones dentro de
un radio de 50 metros.
Hábitat agrupado, denso: menor o igual a 5 construcciones dentro de un radio de 5
metros y mayor a 50 dentro de un radio de 50 metros.
Hábitat agrupado, muy denso: mayor a 5 construcciones dentro de un radio de 5
metros.
Posteriormente, y bajo la condición de que a mayor densidad de construcciones es mayor
la vulnerabilidad ante incendios forestales, se cruzaron las categorías de hábitat con los
campamentos que fueron considerados como presencia o ausencia. En relación a los
47Los criterios fueron adaptados de la metodología establecida en Caractérisation et cartographie des interfaces hábitat-foret, (Lampin-Maillet, 2010).
147
campamentos que existen en la comuna de Valparaíso son un total de 51 (Techo, 2016),
representando un 45% (162) del total de la Región de Valparaíso. De acuerdo al último
catastro de Techo (2016), mencionan que ha evolucionado en el tiempo la cantidad de
campamentos y número de familias que lo habitan, siendo este último el que ha crecido
más. Por lo tanto, se consideró que las áreas donde exista mayor concentración (o densidad)
de construcciones, sean estas reguladas o no, como el caso de los campamentos (utilizando
este elemento como agravante), son más vulnerables a los incendios forestales, obteniendo
las siguientes categorías de vulnerabilidad (ver Tabla45).
Tabla 45: Categorías de vulnerabilidad asociadas a la dimensión de hábitat
Dimensión Cruce de variables Categorías de vulnerabilidad
Hábitat Sin hábitat Sin condiciones de vulnerabilidad
Hábitat disperso Vulnerabilidad baja
Hábitat difuso Vulnerabilidad media
Hábitat agrupado, denso Vulnerabilidad alta
Hábitat agrupado denso con campamentos, hábitat agrupado muy denso y hábitat
agrupado muy denso con campamentos
Vulnerabilidad muy alta
Fuente: Elaboración propia, 2017
3.8.2. Vulnerabilidad asociada al patrimonio natural
Esta dimensión de vulnerabilidad se construyó incorporando todas las áreas naturales que
representan alguna categoría de interés a nivel comunal. Las categorías consideradas son
las siguientes:
Áreas bajo figura de protección: Reserva Nacional Lago Peñuelas y Monumento
Nacional Acantilados Federico Santa María.
Sitios de Alto Valor para la Conservación de la Biodiversidad.
Estrategia Regional de la Biodiversidad: Sitio Punta Curaumilla.
Reserva de la Biósfera: Reserva La Campana – Lago Peñuelas.
Sitios de Interés biológico: Las Cenizas y La Invernada.
Áreas de interés estratégico: Zonas de quebradas de la ciudad de Valparaíso.
Posteriormente se realizó la priorización y clasificación en categorías de vulnerabilidad que
van en función de la relevancia a nivel nacional marcada por la figura legal que poseen
dichas áreas.
148
Tabla 46: Categorías de vulnerabilidad asociadas a la dimensión de patrimonio natural
Fuente: Elaboración propia, 2017
3.8.3. Vulnerabilidad asociada al equipamiento urbano
La dimensión de vulnerabilidad asociada al equipamiento urbano se construyó
seleccionando los elementos asociados a equipamiento que, a razón de un incendio
forestal, podrían generar grandes impactos en grupos específicos y/o sensibles. Los
elementos del equipamiento urbano considerados son los siguientes:
Centros de salud
Centros educacionales
Recinto penitenciario
Industrias de sustancias peligrosas
Torres de alta tensión
Antenas de comunicación
Posteriormente se realizó la jerarquización y priorización en categorías de vulnerabilidad
determinadas por la relevancia a nivel comunal que posee cada uno de los elementos de
equipamiento seleccionados (ver Tabla47).
Tabla 47: Categorías de vulnerabilidad asociadas a la dimensión de equipamiento urbano
Dimensión Cruce de variables Categorías de vulnerabilidad
Equipamient
o urbano
Sin equipamiento urbano Sin condiciones de vulnerabilidad
Torres de alta tensión y antenas de comunicación
Vulnerabilidad baja
Industrias de sustancias peligrosas Vulnerabilidad media
Recintos penitenciarios, centros de salud y centros educacionales
Vulnerabilidad alta
Fuente: Elaboración propia, 2017
Dimensión Cruce de variables Categorías de
vulnerabilidad
Patrimonio
Natural
Sin áreas de patrimonio natural Sin condiciones de
vulnerabilidad
Áreas de interés Estratégico y Reserva de la
Biosfera
Vulnerabilidad baja
Estrategia Regional de la Biodiversidad, Sitios de
Interés biológico y Sitios de Alto Valor para la
Conservación de la Biodiversidad
Vulnerabilidad media
Áreas bajo figura de protección Vulnerabilidad alta
149
3.8.4. Infraestructura asociada a la reducción de condiciones de vulnerabilidad
La reducción de condiciones de vulnerabilidad se elaboró en base a la selección de
infraestructura que, por sus características, facilita la respuesta y el control de los incendios
forestales. La infraestructura se divide en dos variables:
Grifos: de 1 a 0 mm, de 101 a 250 mm y sobre 251 mm.
Vías: calle, avenida, carretera, pasaje, escalera y huella.
Luego, se realizó una jerarquización y priorización en categorías de infraestructura a razón
de que a mejor infraestructura (mayor amplitud de la vía, mejores condiciones de acceso y
mayor diámetro del grifo) es mayor la reducción de condiciones de vulnerabilidad.
Tabla 48: Categorías de infraestructura asociada a la reducción de condiciones de
vulnerabilidad
Fuente: Elaboración propia, 2017
Dimensión Cruce de variables Categorías de infraestructura
Infraestructura -Avenida y calle pavimentada con grifos de 1 a 0 mm, de 101 a 250 mm y sobre 251 mm - Avenida y calle sin pavimentar con grifo sobre 251 mm
Óptima
-Avenida y calle sin pavimentar con grifos de 1 a 0 mm, de 101 a 250 mm -Carretera con grifos de 1 a 0 mm, de 101 a 250 mm y sobre 251 mm - Pasajes con grifos de 1 a 0 mm, de 101 a 250 mm y sobre 251 mm
Regular
-Avenida y calle pavimentada y sin pavimentar sin grifo -Carretera sin grifo
Deficiente
-Pasaje sin grifo -Escalera con grifos de 1 a 0 mm, de 101 a 250 mm y sobre 251 mm y sin grifos -Huella con grifos de 1 a 0 mm, de 101 a 250 mm y sobre 251 mm y sin grifos -Sin vía con grifos de 1 a 0 mm, de 101 a 250 mm y sobre 251 mm
Muy deficiente
Sin vías y sin grifos Sin infraestructura
150
3.8.5. Resultado de vulnerabilidad ante desastre por incendio forestal
Figura 52 Cartografía de la vulnerabilidad ante desastre por incendio forestal en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia, 2017
151
De manera general, es posible establecer que en el sector Anfiteatro las áreas de muy alta
vulnerabilidad se distribuyen en gran parte de las zonas habitadas, concentrándose
principalmente en las quebradas y sus áreas adyacentes y en la periferia de la zona
habitada.
Tabla 49: Áreas de mayor vulnerabilidad antes desastre por incendio forestal, sector
Valparaíso Anfiteatro
Sector de
la comuna
Áreas muy vulnerables (sectores y/o cerros) Quebrada
Valparaíso
Anfiteatro
1.Cerro San Roque - Población La Isla
2. Cerro Rocuant y Cerro Ramaditas - Cuesta Colorada -
San Patricio - Las Torres - Villa Los Naranjos.
Quebrada Del
Parque
3. Rodelillo - Villa Rapa Nui – Población Santa Teresa de
Rodelillo - Población Las Palmas I, II y III - Población
Héroes del Mar.
Quebrada
Cabritería
4. Sector Vergel Alto De los Pajonales
5. Cerro Mariposa - Almirante la Torre De Jaime
6. Periferia del Cerro San Juan de Dios – Periferia del
Cerro Mariposa
De la Aguada,
De la Florida
7. Cerro Playa Ancha Alto. En toda su extensión
(pasando por los sectores de Puertas Negras, El Molino,
Pueblo Hundido, Villa Esperanza y Joaquín Edwards
Bello).
De La Fábrica
8.Cerro Alegre Alto - sector Montedónico
9.Primer Sector CORVI Quebradas
Ventisquero
10. Población Empart - Población Las Lilas – Población
Porvenir Alto.
Quebrada los
Lúcumos
11. Población Ramón Cordero - Población La Explanada Quebrada La
Tortuga
12. Las Zorras
13. Cerro El Litre
Fuente: Elaboración propia, 2017
152
Figura 53 Áreas de mayor vulnerabilidad antes desastre por incendio forestal, sector
Valparaíso anfiteatro.
Fuente: Elaboración propia, 2017
En cuanto al sector de Placilla de Peñuelas, las áreas de muy alta vulnerabilidad se
concentran en el área urbana del sector.
Tabla 50: Áreas de mayor vulnerabilidad ante desastre por incendio forestal, sector Placilla
de Peñuelas
Sector de la comuna Áreas muy vulnerables
Placilla de Peñuelas 1.Placilla central y norte
2.Cardenal Samoré
3.Agua Buena y Nueva Placilla
4. Placilla Oriente
5.Villa Fundadores de Curauma
6.Sur del sector de Placilla
7.Sector norte de Llanos de Curauma
8. Peñuelas
Fuente: Elaboración Propia, 2017
153
Figura 54 Áreas de mayor vulnerabilidad antes desastre por incendio forestal, sector Placilla
de Peñuelas.
Fuente: Elaboración propia, 2017
Con respecto al sector de Laguna Verde las áreas de muy alta vulnerabilidad se distribuyen
en sectores específicos de la localidad, tanto en la zona urbana como en la zona rural.
154
Tabla 51: Áreas de mayor vulnerabilidad antes desastre por incendio forestal, sector Laguna
Verde
Sector de la comuna
Áreas muy vulnerables
Laguna Verde 1.Zona urbana Laguna Verde
2.Curaumilla
3.Laguna Verde Alto
Fuente: Elaboración Propia, 2017
Figura 55 Áreas de mayor vulnerabilidad antes desastre por incendio forestal, sector Laguna
Verde.
Fuente: Elaboración propia.
155
3.9. Evaluación del riesgo de desastre ante incendio forestales comuna
La evaluación del riesgo de desastre por incendios forestales se ha expresado por una parte
en la peligrosidad, dada por las características del combustible vegetal y del relieve del
terreno que permiten la generación y propagación de incendios forestales, y por otra, en la
vulnerabilidad dada por los posibles daños socioeconómicos asociados al hábitat
residencial, natural y las condiciones para la respuesta ante emergencias. Posteriormente,
el resultado de la evaluación del riesgo será la conjunción entre los resultados de
vulnerabilidad ante incendios forestales y ante peligro de incendios forestales, tal como se
expresa en la siguiente Figura.
Figura 56 Conjunción variables de vulnerabilidad y peligrosidad de incendios forestales-
urbanos.
Fuente: Elaboración propia
La conjunción de variables antes mencionada se ha realizado a partir de una relación entre
las categorías de asignadas para la Peligrosidad y la Vulnerabilidad ante desastres de
incendios forestales-urbanos. El resultado del cruce de estas categorías ha sido las
categorías asignadas para el riesgo de desastres por incendios forestales-urbanos, tal como
se expresa en la Tabla
156
Tabla 52: Categorías para la evaluación del riesgo de desastres por incendios forestales-
urbanos
PELIGROSIDAD
VULNERABILIDAD Muy Alta Alta Mediana Baja
Muy Vulnerable 2 Riesgo MA Riesgo MA Riesgo A Riesgo M
Muy Vulnerable 1 Riesgo MA Riesgo A Riesgo A Riesgo M
Vulnerable 2 Riesgo MA Riesgo A Riesgo M Riesgo M
Vulnerable 1 Riesgo A Riesgo A Riesgo M Riesgo B
Medianamente Vulnerable Riesgo A Riesgo M Riesgo M Riesgo B
Baja Vulnerabilidad Riesgo A Riesgo M Riesgo B Riesgo B
Fuente: Elaboración propia.
Cartografía y análisis de riesgos de desastres por incendios forestales-urbanos
Como resultado del mapa de riesgo ante incendios forestales, se obtuvo que un 10% de la
superficie de la comuna está en las categorías de alto y muy alto riesgo, es decir, donde
coinciden las mayores condiciones de vulnerabilidad y peligrosidad. Si bien la distribución
de ambas categorías es similar en cada sector -Valparaíso Anfiteatro 1279 há, Laguna Verde
916 há, Pacilla 815 há-, la categoría de muy alto riesgo se emplaza principalmente en lugares
de la periferia y de quebradas del sector Valparaíso Anfiteatro.
En el sector de Valparaíso Anfiteatro, las zonas de mayor riesgo ante incendios forestales-
urbanos, se caracterizan por presencia de pastizal, matorral y vegetación arbórea que están
en contacto con sectores con alta densidad de construcciones (viviendas y equipamiento
urbano), ubicadas en pendientes medias y altas -sobre 21° de pendiente-, con exposición
de laderas norte, es decir con exposición directa al sol y por ende, expuestas a una mayor
temperatura. A lo anterior se suma a una alta existencia de microbasurales, sitios y
edificaciones en mal estado o abandono, el difícil acceso por vías estrechas u obstruidas,
viviendas de material ligero y fuertes vientos que facilitan la propagación de estos
incendios. Conjuntamente, son zonas donde se presenta una alta recurrencia de focos de
incendios forestales entre los años 1998-2017, develando la actividad de la población como
componente principal en la generación de dichos incendios.
A su vez, en el sector de Laguna Verde, las zonas de mayor riesgo predominan en el área
definida como extensión urbana (PREMVAL, 2014), es decir donde se proyecta el
crecimiento de las viviendas. Se emplaza en medio de plantaciones forestales con pendiente
media -entre 21° y 40°-. Posee una alta concentración de focos de incendios forestales -
entre 1998 y 2017-, debido principalmente a la causal de accidente por uso recreativo del
fuego. A pesar de que Laguna Verde presenta una baja densidad de viviendas, la existencia
puntual de áreas de muy alto riesgo, se debe a la falta de infraestructura que ayude a la
157
respuesta ante la emergencia, como vías de acceso en buenas condiciones y la inexistencia
de grifos.
En el sector de Placilla de Peñuelas, si bien existe una alta presencia de vegetación
especialmente arbórea, esta se encuentra bien delimitada en el contacto con
infraestructura urbana debido al tipo de urbanización presente -por ejemplo, vías amplias
y con buena conexión, etc.- lo cual reduce la exposición de las viviendas ante un eventual
incendio. Lo anterior se suma a que en el sector se presentan bajas pendientes, por ende,
una exposición de ladera menor, además de una adecuada presencia de grifos. A pesar de
la alta concentración de focos de incendio forestales y de superficie quemada, el número
de viviendas afectadas es menor a los sectores de Valparaíso Anfiteatro y Laguna Verde.
Dichos focos se concentran principalmente en las áreas donde se proyecta y avanza la
urbanización, coincidiendo con los mayores niveles de riesgo en este sector.
Las zonas de alto y muy alto riesgo de incendio tienden a ser coincidentes con las áreas que
se podrían delimitar como interfaz urbano forestal de acuerdo a la definición de referencia
que utiliza el Plan Maestro Incendios, indicada como el encuentro de áreas de presencia de
vegetación continua y la existencia de edificaciones.
158
Figura 57 Cartografía del riesgo de desastre por incendio forestal en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia
159
3.10. Limitantes Metodológicas
La metodología propuesta para la evaluación del riesgo ante incendios forestales está
enfocada en la identificación de áreas en las cuales tanto la generación de un incendio
forestal como su propagación posean el potencial de generar un desastre en la comuna de
Valparaíso48. Es por esto que se consideran variables físico ambientales y antrópicas
asociadas a la generación y propagación de un incendio forestal como un factor de peligro,
y se propone su interacción con una serie de elementos vulnerables a ser afectados por un
incendio forestal, los que a su vez varían en el nivel de preocupación que suscitan en función
del grado de importancia que representan a nivel comunal. Por lo tanto, la propuesta
metodológica para la evaluación del riesgo ante desastres por incendios forestales
elaborada dentro del marco del Plan Maestro para la Gestión del Riesgo de Incendios
corresponde a una condición de peligrosidad intrínseca del territorio en función de sus
características naturales y de la ocurrencia de incendios forestales en los últimos 20
periodos, la cual es priorizada por elementos que son vulnerables a ser siniestrados
causando un eventual desastre, obteniendo así, distintas áreas y categorías de riesgo que
varían en función de la interacción entre la peligrosidad y la vulnerabilidad. Sin embargo, es
necesario mencionar que la presente propuesta metodológica presenta una serie de
limitantes, las cuales son, entre otras, las que se exponen a continuación:
La presente propuesta metodológica tiene por objetivo el identificar las áreas en las
que un incendio forestal puede contar con el potencial para transformarse en un
desastre, por lo que no constituye un modelo predictivo de generación de focos ni de
propagación de incendios forestales.
La selección de variables, criterios y su jerarquización está relacionada con los
elementos incidentes en el desarrollo de los incendios forestales en el territorio de la
comuna de Valparaíso, por lo que preliminarmente la presente propuesta
metodológica solo se podría aplicar en dicho territorio u otros que cuenten con
similares características geográficas.
Las fuentes de información asociadas a cada una de las variables utilizadas en la
presente propuesta metodológica provienen de diversas fuentes, las que en muchos
casos se encuentran desactualizadas y/o el nivel de detalle asociado no permite una
profundización de estudio óptima.
48 Es necesario destacar la importancia del contexto territorial de base (en este caso la comuna de Valparaíso) debido a que tanto la elección de variables, sus criterios y su orden jerárquico están fundamentados en el cómo se dispone cada una y su nivel de influencia en la problemática de los incendios forestales aplicado acaso particular de la comuna.
160
La disponibilidad de información constituyó una limitante para el desarrollo de la
propuesta metodológica, siendo un filtro para variables que si son relevantes en el
desarrollo de los incendios forestales en la comuna de Valparaíso pero que no
contaban con información disponible.
La selección de variables, criterios y su jerarquización fue desarrollada íntegramente
por el equipo del Plan Maestro para la Gestión del Riesgo de Incendios, sin ser
sometida a evaluaciones externas que permitieran establecer algún tipo de
retroalimentación.
Tanto en la construcción de la propuesta metodológica, el análisis particular de las
variables y la obtención/análisis de los resultados del modelo no se contó con visitas
a terreno para validar cada uno de los elementos considerados y analizados, por lo
tanto, la veracidad de los resultados obtenidos está sujeta a un margen de error que
no fue calculado.
En términos generales no existen demasiadas referencias contemporáneas de
metodologías para la identificación de áreas de riesgo por incendios forestales en
contextos geográficos como en de la comuna de Valparaíso, y que, además, planteen
la problemática de los incendios forestales como un fenómeno socio natural y no
como uno de carácter puramente natural.
Precisar e la vegetación
Escala de análisis de variables
161
4. IDENTIFICACIÓN Y PRIORIZACIÓN DE ÁREAS DE RIESGO
4.1. Metodología de priorización
La identificación de las áreas prioritarias de riesgo por incendios forestales-urbanos en la
comuna tuvo el objetivo de orientar las diversas iniciativas a implementar en materia de
planificación, corrección y respuesta. Esta identificación se basó en dos fuentes de
referencia: a) el mapeo perceptivo de áreas y factores de riesgo obtenido de los Talleres de
Participación Ciudadana, y b) la cartografía de áreas prioritarias de riesgos de incendios
forestales-urbanos mediante tres modalidades de intervención para la gestión de riesgos:
ordenamiento territorial, prevención para la emergencia e intervención comunitaria. Estas
modalidades fueron analizadas en conjunto con las direcciones municipales respectivas;
Secretaría Comunal de Planificación (SECPLA), la Dirección de Emergencias y Protección Civil
y, la Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO).
Figura 58 Modalidades para el análisis de áreas prioritarias de riesgos.
Fuente: Elaboración propia
4.2. Identificación de áreas prioritarias de riesgo
4.2.1. Identificación áreas de riesgo en Talleres de Participación Ciudadana
Las jornadas participativas en el marco del Plan Maestro Incendios convocaron a dialogar
sobre la imagen objetivo asociada al plan, el rol y desafíos que tienen las instituciones y la
comunidad para estar mejor preparadas ante el riesgo de incendios y la identificación de
las zonas de riesgo de incendios que existen en cada territorio, cuáles son sus factores
incidentes y zonas seguras. De acuerdo a lo anterior se espacializaron las zonas que
identificaron los participantes del taller como riesgo y a cuál factor incidente correspondía,
también identificaron las zonas que para ellos son seguras ante un eventual incendio.
A continuación, se presentan las láminas de cada uno de los sectores DIDECO.
Intervención Comunitaria
•Priorización por Vulnerabilidad Social de unidades vecinales
Prevención para la Emergencia
•Tiempo de respuesta hacia áreas de mayor riesgo
Ordenamiento Territorial
•Zonificación de Interfaz Urbano-Forestal
162
Figura 59 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sector DIDECO
1.
Fuente: Elaboración propia
Los participantes del Sector 1 (cerros Esperanza y Placeres) mencionan que los principales
factores que inciden en el riesgo de los incendios forestales son los microbasurales y
vegetación exótica y la existencia de algunas edificaciones con material ligero, los cuales se
localizan en gran parte de la extensión de las quebradas Cabriteria y Phillipi. Como zonas
seguras mencionan plaza Esperanza y el paseo Wheelwhright.
163
Figura 60 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sectores
DIDECO 2 y 3.
Fuente: Elaboración propia
Los participantes de los Sectores 2 y 3: Barón, Lecheros, Rodelillo, Molino, Polanco, Recreo,
Larraín, Plan, Av. Argentina, Rocuant, Ramaditas, Delicias, O’Higgins y San Roque,
mencionan que los principales factores que inciden en el riesgo de los incendios forestales
164
son los microbasurales y vegetación exótica y la existencia de algunas edificaciones con
material ligero y abandonadas, las cuales se localizan en las quebradas Carvallo, De las
Zorras, Del Parque, Colo Colo, Del Pique y Pumpin. No identifican zonas seguras.
Figura 61 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sectores
DIDECO 4 y 5.
Fuente: Elaboración propia
Los participantes de los Sectores 4 y 5, Merced, La Virgen, Santa Elena, La Cruz, El Litre, Las
Cañas, Plan, (El Almendral), Bellavista, Florida, Monjas, Mariposa, Yungay, San Juan de Dios,
Cárcel, Jiménez, La Loma, Miraflores, Concepción, Alegre y del Plan (Bellavista), mencionan
que los principales factores que inciden en el riesgo de los incendios forestales son los
microbasurales, vegetación exótica, la existencia de algunas edificaciones abandonadas y
presencia de sitios eriazos (en la quebrada La Leona, Cerro Panteón), también estos factores
riesgosos ante incendios forestales, los identifican en la parte alta de las quebradas Yerbas
Buenas, De Yungay, Florida, De Jaime, El Litre, De las Cañas y De la Aguada coincidentes,
también, con la zonificación de las áreas de riesgo alto de incendio. Algunos de lugares
165
seguros que identifican son: el Estadio Cerro La Cruz, Cancha La Loma y PAC del Cerro Las
Cañas.
Figura 62 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sector DIDECO
6.
Fuente: Elaboración propia
Los participantes del Sector 6, Mesilla, Carretas, Santo Domingo, Perdices, Toro, Loceras,
Cordillera, Chaparro, San Francisco, Artillería, Plan (Puerto), mencionan que los principales
factores que inciden en el riesgo de los incendios forestales son las viviendas en mal estado
y que en algunos casos se encuentran abandonadas, los microbasurales que se encuentran
cercanos a viviendas de material ligero, sitios eriazos que tienen basura y algunas
plantaciones de eucaliptos. En cuanto a la zona segura, los participantes del sector 1
mencionan que se limitan al plan (sector puerto).
166
Figura 63 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sector DIDECO
7.
Fuente: Elaboración propia
Los participantes del Sector 7 A y B, Playa Ancha Alto y Bajo, mencionan que los principales
factores que inciden en el riesgo de los incendios forestales son los microbasurales,
seguidos por plantaciones de eucaliptos sin manejo. Identifican varios lugares seguros ante
167
riesgo incendio, destacándose el Estadio Elías Figueroa y la cancha Alejo Barrios en el sector
de Playa Ancha Bajo. En Playa Ancha Alto, algunos de los sectores que identifican seguros
ante riesgo incendio son el Auditorio Andrés Bahamondes del tercer sector y el terreno que
se encuentra colindante a este, donde está la sede del Club Deportivo Alemania Federal.
Figura 64 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sector DIDECO
Laguna Verde.
Fuente: Elaboración propia
168
Los participantes del Sector 8B Laguna Verde, mencionan que el factor más incidente en
cuanto a riesgo incendio tiene relación con los aserraderos abandonados que se encuentran
en distintos lugares de Laguna Verde, también identifican algunos microbasurales y bateas
sobrepasadas de basura y sitios eriazos. Como sectores seguros identifican el borde costero,
especialmente la playa y como vía de evacuación la FG98.
Figura 65 Mapeo participativo de áreas de riesgos y seguras ante incendios, Sector DIDECO,
Placilla de Peñuelas.
Fuente: Elaboración propia
169
Los participantes del Sector 8A Placilla de Peñuelas, mencionan que el factor más incidente
en cuanto a riesgo incendio tiene relación con la presencia de las plantaciones forestales,
las que rodean este sector. Identificaron algunos microbasurales de desechos domiciliarios,
pero también de desechos vegetales. En relación a las zonas seguras, identifican dos
canchas de fútbol, ubicadas en Placilla, una en Avenida Central y la otra Calle Tercera del
Sur, también reconocen como zona segura el museo de Placilla y la rotonda de Curauma.
4.2.2. Identificación de áreas de riesgo prioritarias en el sector Valparaíso Anfiteatro
Una vez obtenidas las zonas de riesgo a nivel comunal se procedió a la identificación de
áreas prioritarias de intervención en el caso particular del sector Valparaíso Anfiteatro. Este
proceso de identificación se desarrolló en dos líneas:
Capacidad de respuesta ante la emergencia: Asociada a los tiempos de respuesta del
Cuerpo de Bomberos de Valparaíso y consideraciones de la Oficina de Emergencias
de la Ilustre Municipalidad de Valparaíso.
Vulnerabilidad social: Asociada a la utilización de un índice de vulnerabilidad social
elaborado por la SECPLA de la Ilustre Municipalidad de Valparaíso.
El proceso de identificación de áreas prioritarias asociadas al riesgo de desastre por
incendio forestal se presenta a continuación.
Áreas prioritarias asociadas a la capacidad de respuesta ante la emergencia:
En cuanto a la respuesta ante la emergencia se trabajó en una propuesta de transectas con
la finalidad de cuantificar la relación distancia/tiempo desde las compañías de bomberos
hacia las zonas de alto y muy alto riesgo de incendios forestales. Lo resultante viene a
corroborar que la distancia no es lineal y que existen otras condiciones que alteran el
tiempo de respuesta.
De acuerdo a los resultados, se estimó que aquellos sectores donde la trayectoria fue mayor
a 10 minutos son los sectores prioritarios, siendo los más riesgosos ante una situación de
incendio por la característica de su respuesta ante la emergencia. Además, existen otros
factores que lo agravan: las condiciones de acceso hacia esas zonas, sectores de quebradas,
pendientes altas, sin infraestructura adecuada o muy deficiente, entre otras situaciones que
los hacen más vulnerables ante una situación de emergencia.
Además, se incorporaron observaciones emitidas por parte de la Oficina de Emergencias
del Municipio, donde se identificaron áreas prioritarias asociadas a condiciones
desfavorables en términos de las particularidades del habitar de la población, también
asociadas a la dificultad de acceso y a la carga de combustible existente en dichas áreas.
En base a estos parámetros se obtuvieron 21 puntos prioritarios para el sector de Valparaíso
Anfiteatro.
170
Figura 66 Cartografía de áreas prioritarias de riesgo de desastre por incendio forestal asociadas a la capacidad de respuesta ante una
emergencia.
Fuente: Elaboración propia
171
4.2.3. Áreas prioritarias asociadas a las condiciones de vulnerabilidad social e
intervención comunitaria
Para la identificación de las áreas prioritarias de riesgo de incendio en la comuna de
Valparaíso, asociadas a condiciones de vulnerabilidad social se consideró el Índice de
Vulnerabilidad Social (IV) elaborado por la SECPLA de la Municipalidad de Valparaíso en
base al Registro Social de Hogares RSH asociado a las unidades vecinales de la comuna de
Valparaíso.
En base a esta información se relacionaron los índices (IV) Vulnerable y Muy Vulnerable (D
y E respectivamente) a las zonas de riesgo previamente obtenidas, lo que en conjunto con
las consideraciones de la DIDECO del municipio, dio como resultado la identificación de 29
áreas prioritarias ante el riesgo de desastre por incendio forestal.
172
Figura 67 Cartografía de áreas prioritarias de riesgo de desastre por incendio forestal asociadas condiciones de vulnerabilidad social.
Fuente: Elaboración propia
173
4.3. Propuesta de Interfaz Urbano-Forestal (U-F)
4.3.1. Definición de la Interfaz Urbano Forestal (U-F)
El concepto de interfaz urbano forestal surge en relación a la necesidad de caracterizar
territorialmente el límite producido entre la ocupación humana y aquellas áreas que poseen
un tipo de uso de suelo agrícola, forestal, entre otros (Butler, 1976), bajo la perspectiva del
riesgo de incendio forestal, tanto en condiciones de ignición como de propagación. Además,
el concepto ha tenido una evolución sistemática desde la segunda mitad del siglo XX donde
no se limita exclusivamente al ámbito urbano, sino que incorpora todo el medio construido.
En este sentido, Davis (1990) define interfaz urbano forestal como una franja o zona donde
el componente humano coexiste en un gradiente espacial, con tierras ocupadas por
actividades agrícolas y/o forestales.
Por otra parte, Herrero (2011) la define como el ámbito espacial donde se producen una
serie de procesos asociados al medio urbano y natural (forestal y/o rural) y que tienen como
consecuencia la configuración de un territorio con características mixtas.
Dentro de un sentido más amplio, la FAO (2010) define interfaz urbano forestal como un
espacio donde las edificaciones y otros desarrollos urbanos coinciden con espacios
naturales o combustibles vegetales. Esta definición le asigna mayor amplitud tanto al
componente humano como al natural, por lo que corresponde a uno de los términos de
referencia del presente Plan. El otro término de referencia se enmarca dentro de la
modificación a la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la creación del Servicio
Nacional Forestal. En dicho proyecto de ley se definen, entre otras cosas, las zonas de
interfaz urbano-rural forestal como zonas en las que una formación vegetacional entra en
contacto con sectores edificados en áreas rurales o con áreas urbanas, definidas
previamente en los planes regionales de ordenamiento territorial y/o planes reguladores o
planes seccionales. La característica principal de ambas definiciones se enmarca dentro de
los criterios empleados en el Plan Maestro Incendios para la delimitación de las zonas de
interfaz urbano forestal.
4.3.2. Caracterización de Interfaz U-F en la comuna
La metodología para la caracterización de las zonas de interfaz urbano forestal empleada
en la presente memoria se basa en la Guide de Caractérisation et de Cartographie des
Interfaces Hábitat-Foret del Ministére de L’ecologie, du Développement et de L’aménament
durables de Francia, 2010, con adaptaciones posteriores. El método original propone la
identificación de zonas residenciales (en base a la presencia de población y bienes) a
proteger en caso de incendios forestales. Esto, a través de la delimitación de las zonas de
interfaz urbano forestal que corresponden a territorios configurados por el encuentro del
174
hábitat residencial y zonas de vegetación combustible en un contexto de riesgo de incendio
forestal.
Dentro de este marco, los elementos que se utilizan para realizar la delimitación
corresponden a la distribución espacial de las viviendas y a la distribución espacial de la
vegetación. Además, se consideró la investigación “Caracterización del riesgo de incendio
en zonas de interfaz urbano forestal, el caso de la localidad de Laguna Verde” (Caja y Rojas,
2016), que corresponde a una adaptación y aplicación de este método para el caso de la
localidad de un sector de la comuna de Valparaíso.
Como consecuencia, dentro del marco del Plan Maestro Incendio se utilizan estas bases
metodológicas como insumo y se adaptan algunos criterios para realizar la delimitación de
las zonas de interfaz urbano forestal en relación al contexto local de los territorios presentes
en la comuna de Valparaíso. Los elementos empleados para su cálculo se detallan a
continuación:
Estructura del hábitat: Este elemento fue desarrollado en base a presencia de viviendas y
construcciones en la comuna de Valparaíso asociado al catastro de edificaciones elaborado
por la Oficina de Sistemas de Información Geográfica del municipio y una posterior
actualización realizada por el equipo del Plan Maestro Incendio. Empleando ese insumo se
calcularon categorías de densidad de construcciones con la finalidad de poder diferenciar
categorías de hábitat en base a como las construcciones se agrupan en el territorio.
Además, entendiendo que dentro de la comuna de Valparaíso existen tres territorios con
características diferentes (Valparaíso Anfiteatro, Laguna Verde y Placilla de Peñuelas) se
utilizaron distintos criterios de densidad para diferenciar los núcleos residenciales
(categorías de hábitat agrupado) de cada sector. (Ver Tabla53).
Tabla 53: Criterios de densidad utilizados para calcular la estructura del hábitat en la
comuna de Valparaíso
Categorías de hábitat
Laguna Verde Placilla de Peñuelas Valparaíso anfiteatro
Disperso <3 construcciones en un radio de 50 metros
<3 construcciones en un radio de 50 metros
<3 construcciones en un radio de 50 metros
Difuso 3> y <50 construcciones en un radio de 50 metros
3> y <50 construcciones en un radio de 50 metros
3 > y < 50 construcciones en un radio de 50 metros
Agrupado, denso
<=5 construcciones en un radio de 5 metros y >50 dentro de un radio de 50 metros
<=5 construcciones en un radio de 5 metros y >50 dentro
<=5 construcciones en un radio de 5 metros y >50 dentro de un radio de 50 metros
175
de un radio de 50 metros
Agrupado, muy denso
>5 en un radio de 15 metros
>5 en un radio de 10 metros
>5 en un radio de 5 metros
Fuente: Elaboración propia 2017, adaptaciones de Ministére de L’ecologie, du Développement et de L’aménament durables, Francia, 2010, y Caja y Rojas 2016.
Presencia de áreas de vegetación continua: Este elemento fue desarrollado en base a la
identificación de las áreas con vegetación en la comuna de Valparaíso mediante la
utilización de imágenes satelitales Sentinel 2ª, el cálculo del índice SAVI y la diferenciación
de la cobertura vegetal del resto de la superficie comunal. Posteriormente, y una vez
identificada la cobertura vegetal a nivel comunal, se realizó una diferenciación de la
vegetación en base a su continuidad para discriminar entre la vegetación presente en
plazas, jardines, patios, bandejones y la vegetación que presenta características de
continuidad asociada a áreas naturales y/o abandonadas, con y sin manejo.
Finalmente, para asignarle diámetros a las zonas de interfaz urbano forestal se identificó la
necesidad de que fueran diferenciados y que esta distinción respondiera a parámetros
asociados a las características del territorio en el que se emplazan.
Tabla 54: Parámetros de diferenciación de tipos de interfaz urbano forestal
Parámetros de diferenciación de tipos de interfaz urbano forestal
Formas de hábitat Formas de vegetación
Hábitat consolidado Vegetación continua periférica
Hábitat no consolidado Vegetación continua proyectada al interior de áreas residenciales
Presencia de ambos tipos de hábitat
Vegetación continua fragmentada al interior de áreas residenciales
Fuente: Elaboración propia, 2017
De esta manera, el flujo metodológico para la caracterización de las zonas de interfaz
urbano forestal en la comuna de Valparaíso contempla dos fases: una de preparación de la
información y otra de producción de resultados y análisis.
176
Figura 68 Esquema metodológico de caracterización del interfaz urbano forestal.
Fuente: Elaboración propia
4.3.3. Análisis de la Interfaz U-F y el riesgo ante incendios forestales
Tipologías de interfaz urbano forestal en la comuna de Valparaíso
Los tres sectores residenciales de la comuna de Valparaíso, Valparaíso Anfiteatro, Laguna
Verde y Placilla de Peñuelas presentan diferentes características territoriales a escala local,
diferencias que también se manifiestan en las características de las zonas de interfaz urbano
forestal, ya que las diferencias territoriales que presentan estos tres sectores de la comuna,
condiciona la presencia y distribución de ciertos elementos en el espacio, entre los que se
encuentran el hábitat residencial y la presencia de áreas de vegetación continua. Como
resultado, tenemos que la mixtura entre esos dos parámetros asociados a las zonas de
interfaz urbano forestal, configuran cuatro tipologías en la comuna de Valparaíso.
177
Figura 69 Tipos de interfaz urbano forestal existentes en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia, 2017
Las cuatro tipologías de interfaz urbano forestal se distribuyen en los sectores de la comuna
de Valparaíso de la siguiente manera:
a) Interfaz consolidada – Placilla de Peñuelas.
b) Intermix – Laguna Verde.
c) Interfaz interior
d) Interfaz no consolidada – Valparaíso Anfiteatro.
Sus características particulares se detallan a continuación:
178
a) Interfaz consolidada - sector Placilla de Peñuelas.
Figura 70 Ejemplos de interfaz urbano forestal consolidado en Placilla de Peñuelas.
Fuente: Elaboración propia en base a imágenes de Google Earth, 2017
Esta zona de interfaz urbano forestal se caracteriza por presentar un hábitat consolidado
asociado a la presencia de un área residencial consolidado (Placilla Viejo y Placilla Oriente),
un área de desarrollo inmobiliario y conjuntos habitacionales cerrados (Curauma) y un área
industrial (Placilla – Curauma Industrial). Además, gran parte de esta zona se encuentra
dentro del área urbana establecida en el Plan Regulador Comunal de Valparaíso (PRC)
vigente y en el Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso (PREMVAL), lo que sumado a
las características de la intervención y ocupación estructurada del territorio han permitido
un ordenamiento que, en general, establece límites claros entre las áreas de vegetación
continua presentes en las zonas periféricas y las áreas residenciales del sector. De esta
manera, el límite entre ambos ámbitos propicia la presencia de zonas de interfaz en las
cuales los incendios forestales no cuentan con las condiciones favorables para propagarse
desde las áreas de vegetación hacia las zonas residenciales. En base a estas características
se determinó que el diámetro de la zona de interfaz consolidada corresponde a 150 metros.
179
b) Interfaz interior - Zonas de quebradas de la ciudad de Valparaíso.
Figura 71 Ejemplos de interfaz interior en la ciudad de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia en base a imágenes de Google Earth, 2017
Esta zona de interfaz urbano forestal se caracteriza por presentar hábitat consolidado
(asociado a que estas zonas se encuentran dentro del límite urbano de la comuna de
Valparaíso) y no consolidado en algunos sectores (con condiciones de informalidad
asociado a la ocupación de áreas con restricción por pendiente). La configuración de estas
zonas de interfaz está relacionada al crecimiento natural del sector Valparaíso Anfiteatro,
de proyección sur, donde las zonas de quebradas con vegetación, progresivamente han
quedado insertas dentro de los límites urbanos establecidos por el Plan Regulador Comunal
y dentro del área residencial.
La principal diferencia relacionada a la consolidación del hábitat en esta zona está marcada
por las viviendas regulares e irregulares. Las primeras se enmarcan dentro de las normas y
las zonificaciones establecidas por el Plan Regulador Comunal y el Plan Regulador
Metropolitano de Valparaíso, en cambio las segundas, se encuentran en zonas con
prohibición de edificación o de restricción, por lo que se proyectan en el interior de las
180
quebradas. Además, entorno al eje de la quebrada se emplazan áreas de vegetación
continua con una proyección sur – norte y con la característica de presentar grandes
cantidades de biomasa y micro basurales en algunos casos.
De esta manera, la mixtura entre ambos ámbitos configura una zona de interfaz en la cual
existe un encuentro directo entre la vegetación continua y áreas residenciales, también con
la característica de un límite difuso entre ambos ámbitos. Por lo tanto, en esta categoría de
interfaz los incendios forestales encuentran, en cierto grado, condiciones favorables para la
propagación desde las zonas hacia las áreas residenciales. Sin embargo, las dimensiones en
anchura de las quebradas y la confinación que poseen estas áreas de vegetación limitan
espacialmente el grado de incidencia y la extensión de propagación de los incendios
forestales, por lo tanto, se estableció que estas zonas de interfaz urbano forestal poseen un
diámetro de 50 metros.
c) Intermix – Laguna Verde
Figura 72 Ejemplos de Intermix en Laguna Verde.
Fuente: Elaboración propia en base a imágenes de Google Earth, 2017
Esta zona de interfaz urbano forestal se caracteriza, en gran medida, por presentar un
hábitat no consolidado inserto dentro de una zona con características forestales. Además,
181
está marcado por una progresiva densificación y desarrollo residencial en áreas que están
fuera de los límites urbanos establecidos por el Plan Regulador Comunal de Valparaíso y
que crecieron sin ningún tipo de regulación hasta el año 2014. Con la entrada en vigencia
del Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso se incorporan dos áreas de extensión
urbana en la zona que tienden a regular condiciones territoriales ya establecidas sin
planificación territorial. Además, esta zona se caracteriza por la no existencia de vías que
sean Bien Nacional de Uso Público por lo que presenta una conectividad precaria. Por lo
tanto, las condiciones del hábitat residencial no presentan ordenamiento ni planificación y
responden a la autorregulación del mercado de venta informal de terrenos.
En el caso de la vegetación, se diferencia del resto de las tipologías de interfaz debido a que
no evidencia áreas de vegetación continua marcadas y concentradas en puntos específicos,
sino que al estar inserto el hábitat residencial dentro de una zona forestal se caracteriza por
poseer áreas de vegetación continua en toda su extensión, aunque fragmentadas en cierta
medida por la ocupación informal.
En base a la mixtura de elementos presentes en esta tipología de interfaz es posible
identificar que la coexistencia de los ámbitos residencial y vegetacional configuran uno de
los territorios de mayor riesgo a nivel comunal, porque no existe un límite entre el hábitat
residencial y las áreas de vegetación, ofreciendo características favorables para la
propagación de incendios forestales. A esta tipología de interfaz urbano forestal se le otorgó
un diámetro de 100 metros a razón de la alta fragmentación que poseen tanto la
distribución del hábitat residencial como las áreas de vegetación.
182
d) Interfaz no consolidada – Periferia de Valparaíso Anfiteatro
Figura 73 Ejemplos de interfaz no consolidada en la ciudad de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia en base a imágenes de Google Earth, 2017
Esta zona de interfaz urbano forestal se caracteriza, en general, por la presencia de un
hábitat no consolidado que se ha desarrollado en la periferia de la ciudad de Valparaíso y
desde el límite urbano hacia el sur por lo que, en su mayoría, las zonas habitadas
corresponden a viviendas irregulares. En este sentido, 21 campamentos de la comuna de
Valparaíso forman parte del hábitat residencial que conforma la zona de interfaz urbano
forestal no consolidado, por lo que es posible identificar que esas áreas no cuentan con
ordenamiento y planificación territorial, por tanto, con condiciones de infraestructura y
servicios adecuados.
Por otra parte, la vegetación se presenta en grandes extensiones continuas que solo se
dividen por el camino La Pólvora y que poseen una proyección sur – norte a través de las
cuencas. Además, no existe un límite entre vegetación y áreas residenciales, es una mixtura
en la cual las áreas de vegetación continua se proyectan adyacentes y dentro de las áreas
residenciales en zonas que, en general, presentan pendientes sobre 20 grados y fuertes
vientos, por lo que esas condiciones en su conjunto favorecen a la propagación de incendios
forestales. Según lo mencionado, es posible establecer que el grado de exposición del
183
hábitat residencial ante incendios forestales en esta zona es el mayor a nivel comunal,
además, de acuerdo a los antecedentes, hay coincidencias con zonas que fueron
siniestradas en los grandes incendios ocurridos en los años 2014 y 2017. Con lo anterior y
sumado a las características como lo son las grandes extensiones de vegetación y hábitat
no consolidado, se estableció que el diámetro de esta tipología de interfaz urbano forestal
corresponde a 300 metros.
4.3.4. Zonificación de la Interfaz U-F
En base a la diferenciación por tipologías propuesta y a los diámetros de las zonas de
interfaz asociados a cada una, se delimitaron las zonas de interfaz urbano forestal
obteniendo los siguientes resultados:
En la comuna de Valparaíso existen 4.080 hectáreas de superficie que corresponden a zonas
de interfaz urbano forestal distribuidas entre los sectores de Valparaíso Anfiteatro, Placilla
de Peñuelas y Laguna Verde. Además, la superficie de interfaz urbano forestal representa
un 13,2 % del total de la superficie total de la comuna de Valparaíso (30.908 hectáreas).
La distribución de la superficie de interfaz urbano forestal por sector es desigual en los 3
sectores de la comuna (ver Tabla55), concentrándose casi un 50% en la localidad de Laguna
Verde, seguida de Valparaíso Anfiteatro con un 38% y finalmente el sector de Placilla de
Peñuelas con un 12% de la superficie total de interfaz urbano forestal.
Tabla 55: Superficie de interfaz urbano forestal por sector en la comuna de Valparaíso
Sector de la comuna Superficie en Hás.
Porcentaje
Ciudad de Valparaíso 1.561,9 38,3%
Placilla de Peñuelas 514,8 12,6
Laguna Verde 2.003,5 49,1%
Total Comuna 4.080 100% Fuente: Elaboración propia
La razón de las diferencias radica, esencialmente, en las dinámicas de crecimiento
urbano/rural que han tenido los tres sectores como polos residenciales. En el caso de
Valparaíso Anfiteatro las zonas de interfaz se localizan en la periferia y en las quebradas,
respondiendo al crecimiento natural de la ciudad con una proyección sur. En el caso de
Placilla de Peñuelas las zonas de interfaz se emplazan fundamentalmente en la periferia de
las zonas urbana e industrial. Finalmente, en el caso de Laguna Verde es posible establecer
que la localidad misma corresponde a una zona de interfaz al tener el hábitat residencial
emplazado dentro de una zona con características forestales.
184
Figura 74 Cartografía de delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal en la comuna de Valparaíso.
Fuente: Elaboración propia
185
Respecto a las categorías de interfaz urbano forestal se obtuvo que en la comuna existen
las cuatro categorías propuestas en la metodología (ver Tabla56), aunque con distinto grado
de representatividad a nivel de superficie.
Tabla 56: Superficie por categoría de interfaz urbano forestal en la comuna de Valparaíso
Categorías de interfaz Superficie (en hás) Porcentaje
Baja densidad / vegetación 528,2 12,9%
Media densidad / vegetación 987,8 24,2%
Alta densidad / vegetación 1.104,8 27%
Muy alta densidad / vegetación 1.459,1 35,7%
Total 4.080 100%
Fuente: Elaboración propia
Las dos categorías con mayor presencia en la comuna son las que presentan mayor nivel de
preocupación la alta densidad con vegetación y muy alta densidad con vegetación, con un
27% y 35% respectivamente. Esto se debe a las características de agrupación y
concentración de construcciones que conforma la estructura y centralidad de cada uno de
los sectores de la comuna de Valparaíso y que está asociado al desarrollo de polos
residenciales dentro y entorno a un área metropolitana como lo es el Gran Valparaíso.
Interfaz urbano forestal en Laguna Verde
En el caso del sector Laguna Verde se obtuvo que concentra un 49,1% de la superficie de
interfaz urbano forestal presente en la comuna de Valparaíso, las cuales se distribuyen
prácticamente por toda el área habitada debido a que el hábitat residencial se ha
desarrollado inserto en una zona con características forestales. Respecto a la distribución
por categorías de zonas interfaz urbano forestal se obtuvo que la mayor presencia en el
sector de Laguna Verde corresponde a la categoría de muy alta densidad con vegetación,
con un 39,4% de la superficie.
Tabla 57: Superficie por categoría de interfaz urbano forestal en el sector de Laguna Verde
Categorías de interfaz Superficie (en hás) Porcentaje
Baja densidad / vegetación 383,5 18,8%
Media densidad / vegetación 523,6 25,4%
Alta densidad / vegetación 337 16,4%
Muy alta densidad / vegetación 809,3 39,4%
Total 2053,6 100%
Fuente: Elaboración propia
186
Figura 75 Cartografía de delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Laguna Verde.
Fuente: Elaboración propia, 2017
187
Ambas categorías de alta densidad conforman el principal núcleo residencial del sector de
Laguna Verde y se distribuyen principalmente en la zona urbana y las zonas de extensión
urbana ZEU1 y ZEU2 del Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso. Las categorías de
media y baja densidad se emplazan principalmente en el área rural del sector y son cada
vez más dispersas a medida que se alejan de las zonas de extensión urbana.
Interfaz urbano forestal en Placilla de Peñuelas
En el caso del sector Placilla de Peñuelas se obtuvo que concentra un 12,6% de la superficie
de interfaz urbano forestal presente en la comuna de Valparaíso, distribuidas
prácticamente por toda el área periférica de la zona urbana y, en algunos casos,
encontrándose dentro de los limites urbanos en algunas zonas de quebradas presentes.
Con respecto a la distribución por categorías de zonas interfaz urbano forestal se obtuvo
que la que tiene mayor presencia en el sector de Placilla de Peñuelas corresponde a la
categoría de media densidad con vegetación, y representa un 34,8% de la superficie.
Tabla 58: Superficie por categoría de interfaz urbano forestal en el sector de Placilla de
Peñuelas
Categorías de interfaz Superficie (en hás) Porcentaje
Baja densidad / vegetación 44,6 8,2%
Media densidad / vegetación 188,4 34,8%
Alta densidad / vegetación 175,4 32,2%
Muy alta densidad / vegetación 134,4 24,8%
Total 542,8 100% Fuente: Elaboración propia
Ambas categorías de alta densidad se distribuyen, en general, en la periferia de las áreas de
Placilla Viejo, Placilla Oriente y Curauma que corresponden a las tres principales áreas
residenciales del sector, las que se encuentran dentro del área urbana del Plan Regulador
Comunal. En el caso de la categoría de media densidad, se distribuyen principalmente en la
periferia y dentro del área de Placilla industrial. Finalmente, la categoría de baja densidad
se emplaza en áreas con asentamientos aislados que, en general, se ubican en torno al
camino la Pólvora.
188
Figura 76 Cartografía de delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Placilla de Peñuelas.
Fuente: Elaboración propia
189
Interfaz urbano forestal en Valparaíso Anfiteatro
En el caso del sector Valparaíso Anfiteatro se obtuvo que concentra un 38,3% de la
superficie de interfaz urbano forestal presente en la comuna de Valparaíso, las que se
distribuyen por toda el área periférica de la zona urbana y se proyectan al interior de la
ciudad a través de las quebradas presentes en todo el sector.
Con respecto a la distribución por categorías de zonas interfaz urbano forestal se obtuvo
que, la con mayor presencia en el sector de Valparaíso Anfiteatro corresponde a la de muy
alta densidad con vegetación con un 55,8% de la superficie.
Tabla 59: Superficie por categoría de interfaz urbano forestal en el sector de Valparaíso
Anfiteatro
Categorías de interfaz Superficie (en hás) Porcentaje
Baja densidad / vegetación 123,6 5,3%
Media densidad / vegetación 305,1 13,1%
Alta densidad / vegetación 598,6 25,8%
Muy alta densidad / vegetación 1.297,6 55,8%
Total 2.324,9 100%
Fuente: Elaboración propia, 2017
Ambas categorías de alta densidad se distribuyen en la periferia de los cerros de Valparaíso
entre el límite urbano y el camino La Pólvora (en el área rural), y además dentro del área
urbana en las zonas de quebradas. En el caso de las categorías de media y baja densidad se
distribuyen principalmente al sur del camino La Pólvora.
190
Figura 77 Cartografía de delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Valparaíso Anfiteatro.
Fuente: Elaboración propia,
191
4.3.5. Limitantes para la zonificación de la Interfaz U-F en el Plan Regulador Comunal
La atribución que otorga la Ley General de Urbanismo y Construcción (LGUC) a los
municipios sobre la planificación del territorio comunal y su normativa dentro del área
urbana a través del Plan Regulador Comunal (art. 43), el cual a su vez tiene como objetivo
definir las normas urbanísticas, permiten la definición de áreas que, por sus características
particulares, se constituyen como áreas de riesgo o de protección (art. 166).
Así mismo, la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción (OGUC) de la respectiva Ley
en su apartado 2.1.17 indica que: “En los planes reguladores podrán definirse áreas
restringidas al desarrollo urbano, por constituir un peligro potencial para los asentamientos
humanos. Dichas áreas, se denominarán “zonas no edificables” o bien, “áreas de riesgo”,
según sea el caso, como se indica a continuación: Por “zonas no edificables”, se entenderán
aquéllas que por su especial naturaleza y ubicación no son susceptibles de edificación, en
virtud de lo preceptuado en el inciso primero del artículo 60° de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones. En estas áreas sólo se aceptará la ubicación de actividades
transitorias.
Además, por “áreas de riesgo”, se entenderán aquellos territorios en los cuales, previo
estudio fundado, se limite determinado tipo de construcciones por razones de seguridad
contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su utilización la
incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o mitigar
tales efectos. Para autorizar proyectos a emplazarse en áreas de riesgo, se requerirá que se
acompañe a la respectiva solicitud de permiso de edificación un estudio fundado, elaborado
por profesional especialista y aprobado por el organismo competente, que determine las
acciones que deberán ejecutarse para su utilización, incluida la Evaluación de Impacto
Ambiental correspondiente conforme a la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio
Ambiente, cuando corresponda. Este tipo de proyectos podrán recibirse parcial o
totalmente en la medida que se hubieren ejecutado las acciones indicadas en el referido
estudio. En estas áreas, el plan regulador establecerá las normas urbanísticas aplicables a
los proyectos una vez que cumplan con los requisitos establecidos en este inciso. Las “zonas
no edificables” corresponderán a aquellas franjas o radios de protección de obras de
infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos, torres de alta tensión,
embalses, acueductos, oleoductos, gaseoductos, u otras similares, establecidas por el
ordenamiento jurídico vigente.
Según la LGUC, las “áreas de riesgo” se determinarán en base a presencia de las siguientes
características:
192
o Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a
maremotos o tsunamis, a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas, cursos
de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos.
o Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.
o Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas
geológicas.
o Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención humana.”
Como complemento a esto la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo desarrolla la Circular 269 donde señala que: “cabe indicar que el artículo 2.1.17
de la OGUC, en su séptimo y último inciso, define las características en función de las cuales
se determinan las áreas de riesgo, incluyendo entre éstas las “zonas o terrenos con riesgos
generados por la actividad o intervención humana”. Además, señala que respecto de lo
anterior es menester señalar que, en el contexto del desarrollo urbano - materia regulada
por los instrumentos de planificación territorial - el riesgo por incendio corresponde
eminentemente a un riesgo generado por la actividad o intervención humana, y, en
consecuencia, para su incorporación a los planes reguladores intercomunales y/o
comunales deberá ser considerado como tal. Al mismo tiempo concluye que: “En virtud de
lo anteriormente señalado, por la presente se instruye a los Municipios para que incorporen
el Riesgo por Amenaza de Incendio en la formulación y/o modificación de sus respectivos
Planes Reguladores Comunales, así como también a las Secretarías Regionales del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, para efectos de la formulación y/o modificación de
Planes Reguladores Intercomunales.
Adicionalmente, se instruye a las Secretarías Regionales del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo para que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 48° de la LGUC, fije plazos para
la confección o reactualización de sus respectivos Planes Reguladores Comunales, a
aquellas Municipalidades cuyos territorios poblados presente eminente riesgo de incendio.
La formulación y/o modificación de dichos Planes Reguladores deberá realizarse a la
brevedad, siguiendo los procedimientos establecidos en la OGUC para tales efectos. Para
ello deberá considerarse, en todo caso:
La identificación del territorio bajo amenaza de riesgo por incendio en un estudio
fundado, y
La definición del área de riego correspondiente, en el plan regulador respectivo, en
base a dicho estudio. La identificación del territorio bajo amenaza de riesgo por
incendio, sobre el cual aplicarán las disposiciones del artículo 2.1.17 de la OGUC
actualmente vigente.”
193
Finalmente, como complemento de todas las herramientas presentadas anteriormente se
presenta en 2017 el Proyecto de Ley de creación del Servicio Nacional Forestal (SERNAFOR)
y que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones, específicamente en la
incorporación del riesgo de incendios forestales dentro de los Instrumentos de Planificación
Territorial. Esto, en base a la necesidad de abordar adecuadamente las áreas de riesgo por
incendio forestal, y las áreas de contacto entre las formaciones vegetacionales y los sectores
edificados en áreas rurales o con áreas urbanas. Para ello propone la creación de dos
figuras:
Definición de zonas de interfaz urbano forestal tanto en los Instrumentos de
Planificación Territorial como en los Planes de Ordenamiento Territorial (IPT), previo
informe favorable de SERNAFOR.
Definición de áreas de riesgo por incendio forestal definidas por los Instrumentos de
Planificación Territorial (IPT).
Además, plantea una definición conceptual para las zonas de interfaz urbano forestal, la
cual es la siguiente:
“Zonas de interfaz urbano-rural forestal: zonas definidas por los planes de ordenamiento
territorial y/o planes reguladores* o planes seccionales, en las que una formación
vegetacional entra en contacto con sectores edificados en áreas rurales o con áreas
urbanas.”
De los antecedentes presentados anteriormente se desprende que existen herramientas
legales para la posible incorporación del riesgo por incendios forestales y las zonas de
interfaz urbano forestal dentro de los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT). Sin
embargo, estas cuentan con al menos dos limitantes importantes hasta la fecha, las cuales
se presentan a continuación:
Si bien existe la DDU 269, que instruye la zonificación por riesgo de incendios
forestales esta no genera una aproximación de los criterios ni metodologías
necesarias para su definición.
El proyecto de Ley de creación del Servicio Nacional Forestal (SERNAFOR) aún se
encuentra en tramitación en el Congreso Nacional, por lo que los Instrumentos de
Planificación Territorial (IPT) aún no pueden incorporar de manera formal las zonas
de interfaz urbano forestal. Además, en dicho Proyecto de Ley no se proponen
aproximaciones metodológicas para su definición.
194
5. PROPUESTA DE IMAGEN OBJETIVO
Existe suficiente evidencia que permite vincular las condiciones sociales, políticas,
económicas e institucionales resultantes de modelos de ciudad sin planificación ni
participación de su comunidad, como proclives a la generación de condiciones para la
recurrencia de desastres. Por ende, repensar un modelo de comuna orientado al bienestar
y seguridad de sus habitantes, implica replantear la estructura del territorio y sus relaciones
a fin reducir las vulnerabilidades e impactos.
De acuerdo a lo anterior, la construcción de la propuesta de imagen objetivo en cuanto
gestión de riesgos de incendios en la comuna, se ha realizado en base a los resultados de
talleres de participación ciudadana realizados y en consideración de los lineamientos para
la planificación integrada de la comuna que ha impulsado la Alcaldía.
5.1. Lineamientos estratégicos para la planificación
En el marco de las actualizaciones del Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) y el Plan
Regulador Comunal (PRC), se ha requerido trabajar en el diseño de una estrategia comunal
de desarrollo orientada en recuperar y trasformar la comuna acorde a las expectativas de
bienestar de sus habitantes. Para ello se han establecido lineamientos que forman parte de
la estrategia planificación integrada del territorio, siendo la participación un eje central para
ejercer gobierno desde su comunidad.
A partir de dichos lineamientos, se ha considerado como referencia aquellos que se
relacionan con el ámbito del Plan Maestro Incendios:
Adaptación al cambio climático: Adaptación de sistemas físicos, sociales y ecosistemas.
Busca anticiparse a vulnerabilidades futuras construyendo capacidades de resiliencia en
los sistemas humano-ambientales y proteger y restaurar las capacidades ecosistémicas.
Territorio integrado y desconcentrado: Un territorio con múltiples formas de habitar un
ecosistema diverso, integrado en cuanto a la movilidad de sus habitantes para acceder a
los distintos recursos existentes, a saber: mar, cuencas, servicios urbanos, espacios
públicos, etc. y con capacidad de desconcentrar los recursos urbanos para revitalizar a
cada comunidad que lo habita.
195
Figura 78 Líneas estratégicas del Departamento de Planificación SECPLA, Municipalidad de
Valparaíso.
Fuente: Departamento de Planificación SECPLA, Municipalidad de Valparaíso
Estos lineamientos se han considerado como un marco de trabajo para las orientaciones
que definirán la propuesta de imagen objetivo del Plan Maestro Incendio. Paso seguido,
estos han sido contrastados con la sistematización de la imagen objetivo participativa,
analizando sus relaciones y definiendo las estrategias centrales, los medios y las
dimensiones de levantamiento de brechas e iniciativas. Cabe señalar, que se ha requerido
una revisión de marcos conceptuales bajo los cuales se dará viabilidad a la estrategia de
imagen objetivo, es decir, responder el cómo se pretende mitigar los riesgos de incendios
en la comuna.
5.2. Resultados imagen objetivo participativa
Como se ha mencionado los ítems anteriores, los Talleres de Participación Ciudadana junto
al diagnóstico participativo han abordado la componente de imagen objetivo en cuanto a
gestión de riesgos de incendios en la comuna. En este ámbito se levantaron las expectativas
de los asistentes sobre la ciudad que queremos construir, esto es, como queremos nuestra
comuna/barrio en cuanto a seguridad frente a grandes incendios. En base a esta
Democratizar el gobierno local
Derechos comunes (vida
en común)
Superación de pobreza y
desigualdad
Adaptación al cambio climático
Territorio integrado y des-
concentrado
Desarrollo económico local
Construir desde la memoria
Modelo de desarrollo
territorial justo y
sostenible
196
componente, se han sistematizado las expectativas de la comunidad en seis ámbitos, de
acuerdo a lo señalado en la Tabla60.
Tabla 60: Sistematización de los resultados de imagen objetivo en los Talleres de
Participación Ciudadana.
Ámbitos Detalle
Una comuna que crece planificadamente y con una normativa adecuada
Regulación del uso de suelo. Que incorpore las necesidades de la comunidad
Multas efectivas por votar basura. Desincentivando la proliferación de microbasurales
Que se castigue con trabajos de limpieza. Necesitamos limpiar la comuna como una prioridad
Con definición de cortafuegos. Fiscalización constante por parte de la institución
Prohibición bolsas plásticas (decreto municipal). Adoptar método para disminuir los residuos y fomentar la reutilización.
Con infraestructura que permita atenuar los factores de riesgo y enfrentar una emergencia:
Con vías de evacuación demarcadas, conocidas y diseñadas con la comunidad
Con grifos en todos los cerros y sectores más aislados, revisados periódicamente, con presión de agua suficiente y señalética de ubicación
Con infraestructura vial adecuada. Calles que permitan el acceso de los equipos de emergencias y camiones recolectores de basura
Una comuna limpia, que sea más grata de habitar y segura:
Comunidad que se compromete, que toma conciencia de los riesgos asociados a la basura.
Comunidad educada, que se capacita en el reciclaje, en la reutilización. Que educa a sus niños desde el hogar.
Instituciones que retiran oportunamente los residuos domiciliarios. Que fiscalizan de manera oportuna, que entregan herramientas a la comunidad para el acopio de basura (bateas).
Instituciones y comunidades coordinadas. Que se organizan para limpiar laderas, desmalezar y fiscalizar. Para educarse y prevenir los microbasurales
Que mantiene despejadas calles y pasajes. Que no obstruye el tránsito vehicular ni el acceso a los equipos de emergencia. Ejemplo, autos abandonamos en calles.
Que recupera sus quebradas y áreas verdes para pasar de factor de riesgo al buen uso
Con instituciones que trabajan con una visión de resguardo de quebradas, como pulmón de la ciudad y protección del recurso hídrico.
Recuperación y transformación de las quebradas para que sean parques, huertos, zonas de esparcimiento.
197
Ámbitos Detalle
comunitario y medioambiental
Que reforesta con especies nativas y elimina las que se queman rápido. Que protege y hace esfuerzos por recuperar las especies nativas.
Una comunidad organizada.
Con comités y brigadas comunitarias de incendios por sector, que permita enfrentar las emergencias apoyando a los equipos en el combate de éstas y que ayude en la evacuación de la comunidad a los sectores seguros.
Que se conoce. Que conoce a sus vecinos, sus fortalezas y debilidades. Que reconoce a los/as líderes de su sector.
Que fiscaliza. Que evita la generación de microbasurales educando a sus pares en el correcto procesamiento de la basura.
Instituciones y comunidades que se coordinan, que comprenden que la comuna se construye con todos sus habitantes y que de esta manera pueden resolver las dificultades que se presenten.
Con capacidades de respuesta ante las emergencias.
Que cuente con protocolos diseñados entre las instituciones y la comunidad. Para que sea efectiva la normativa y conocida por todas y todos.
Con más equipos de emergencias.
Un cuerpo de bomberos que tenga cuarteles en los cerros y cuente con más y mejor equipamiento.
Fuente: Elaboración propia. De acuerdo a las expectativas en cuanto a gestión de riesgos de incendios en la comuna,
señaladas en los talleres de participación, se desprenden los siguientes análisis:
El historial de incendios y otros desastres han generado un aprendizaje en la
comunidad, que maneja conceptos y diversidad de propuestas para abordar esta
problemática.
La comunidad identifica que la problemática es consecuencia de factores de riesgo,
como la proliferante vegetación, ecosistemas degradados, basurales, entre otros. Por
ende, plantea como una estrategia la recuperación y/o manejo de estos.
Considerando la diversidad de propuestas, se asume la necesidad que la gestión de
riesgos de incendios se realice integrada a otros ámbitos del territorio, como lo
urbano, el medio ambiente, la comunidad, los servicios, entre otros.
Se destaca la necesidad que la gestión a nivel local se realice con participación e
incidencia de la comunidad en la toma de decisiones y el diseño de propuestas.
198
Se plantean como metas, la coexistencia con el patrimonio natural, el bienestar social
y seguridad de habitar la comuna.
Se plantean como medios, la planificación, la normativa, la organización comunitaria,
la infraestructura y preparación a nivel institucional.
5.3. Propuesta de Imagen Objetivo para el Plan Maestro Incendios.
A partir de la sistematización de resultados de los Talleres de Participación Ciudadana del
Plan Maestro Incendio, además del análisis perceptivo de las condiciones estructurales de
la comuna fue posible mirar las propias prácticas de habitar el territorio. Uno de los
elementos clave a rescatar es la noción de falta de planificación urbana y desregulación
asociada al crecimiento de la comuna. En base de esta idea aparecen aspectos como el
abandono y desprotección del casco antiguo de la ciudad, las dinámicas espontáneas de
poblamiento de las áreas urbanas, la construcción de viviendas en zonas no aptas -como
quebradas y cortafuegos-, la estrechez de las calles y ausencia de las vías de evacuación,
sumados a la percepción de un precario estado del equipamiento de la ciudad en materia
de seguridad y emergencia, se asocian también la sensación de vulnerabilidad, entre otros
déficits en materia de gestión, como la falta de equipamiento de seguridad y emergencias,
la falta de fiscalización del uso y venta del suelo y la presencia de microbasurales, en
especial en las quebradas, donde también abunda la vegetación sin manejo.
El reconocimiento de estas problemáticas como vulnerabilidades del territorio ante eventos
de incendios forestales y las expectativas en cuanto a la mejora en seguridad y capacidades
tanto de la institucionalidad como la comunidad en el territorio, permiten la construcción
de una imagen respecto a la comuna asociada a las dinámicas sociales y procesos que la van
conformando siendo una idea central, que la comuna debe crecer planificadamente, y que
esta planificación debe realizarse a partir de la coordinación de las instituciones y las
comunidades.
Del análisis anterior, cobra la necesidad de plantear orientaciones del trabajo que viabilicen
y den el marco a la propuesta de imagen objetivo a desarrollar. De acuerdo a ONU Hábitat,
la gestión del riesgo de desastres en un marco de desarrollo sostenible, se traduce en
gestión para la adaptación al cambio climático, la reducción del riesgo actual y futuro, y
construir capacidades de resiliencia. La resiliencia es un elemento esencial en los marcos
internacionales post 2015 de gestión del riesgo de desastres. En estos, se apoya a las
comunidades para que puedan adaptarse al cambio climático, gestionar sus recursos
naturales y afrontar los riesgos de desastres, para que puedan mejorar sus medios de vida
a través de un desarrollo resiliente a los desastres. Así, invertir en el manejo comunitario
de riesgos de desastres, implica reconocer el territorio que se habita, reconocer las
199
realidades sociales y capacidades, vocaciones e intereses. En base lo anterior, la resiliencia
es hablar de un enfoque de derechos a la comunidad; derecho a la información y el
conocimiento de su territorio, a los espacios de gobernanza con participación e incidencia
en la toma de decisiones, y acceso a recursos desde la comunidad organizada para su
autonomía y fortalecimiento.
Imagen objetivo y dimensiones de trabajo
Dado los elementos y principios orientadores anteriormente descritos, se ha propuesto la
siguiente imagen objetivo para la gestión de riesgos de incendios en la comuna:
Esta imagen objetivo basa su orientación principal en que, los factores y condiciones
incidentes en el riesgo que un incendio forestal-urbano genere un desastre, están
motivados por procesos y dinámicas que han modelado, y modelan, una configuración
territorial de exposición e incapacidades que, si bien tiene en su forma geográfica y urbana
su parte más visible, están complementado por similares o mayores factores de riesgo. Es
decir, la imagen objetivo plantea como resultado esperado un proceso dinámico y no sólo
una imagen estática como estrategia para mitigar vulnerabilidades y el riesgo de incendios.
De estas conclusiones surge como resultado el “desarrollo de una hábitat grato y seguro”
en la comuna, fundamentado en la adaptado a su ecosistema, el territorio integrado y la
resiliencia ante desastre como principios de sustento.
Coincidente con el análisis anterior, se indica como medio a “procesos sistemáticos” que
permitan intervenir en las dinámicas que modelan la comuna y su diseño urbano. De los
objetivos de intervención de la imagen objetivo surgen las cinco (5) dimensiones de trabajo
que representan los ámbitos de acción que tendrá el Plan Maestro Incendios.
“Valparaíso, una comuna que desarrolla un hábitat grato y seguro, adaptándose a su
ecosistema e integrando su territorio mediante procesos sistemáticos que promueven
una comunidad organizada y resiliente, una comuna planificada, con manejo sostenible
de su espacio y con capacidades efectivas para enfrentar emergencias”
200
Figura 79 Dimensiones estratégicas de la Imagen Objetivo del Plan Maestro Incendios.
Fuente: Elaboración propia, 2018.
Dimensiones Imagen
Objetivo
Comunidad organizada y preparada
Normativa apropiada
Planificación territorial
Manejo de ecosistemas
y espacio público
Capacidades ante
emergencias
201
6. IDENTIFICACIÓN DE BRECHAS E INICIATIVAS
6.1. Metodología para la identificación de brechas e iniciativas
Una vez definido el diagnóstico con el respectivo análisis de la problemática, la imagen
objetivo y respectivas dimensiones estratégica, la etapa siguiente del Plan Maestro
Incendios corresponde a identificar las brechas para la gestión del riesgo en incendios
forestales-urbanos y las iniciativas que permitirán contribuir a minimizar vulnerabilidades
ante desastres y reducir los riesgos de incendio en la comuna de Valparaíso.
Tal objetivo se ha abordado mediante una metodología compuesta por una secuencia de
tres pasos; a) la definición de objetivos, brechas y estrategias por cada dimensión de imagen
objetivo, b) el análisis de orientaciones y factibilidad para abordar las fases del ciclo de
gestión del riesgo, y c) la identificación de iniciativas en base a las definiciones anteriores,
su priorización en base a los instrumentos propuestos en la etapa anterior, y su
espacialización de acuerdo a las priorizaciones y respectiva programación a corto, mediano
y largo plazo. La metodología se expresa en el esquema de la siguiente imagen.
Figura 80 Metodología para la identificación de brechas e iniciativas por dimensión de
imagen objetivo.
Fuente: Elaboración propia
Cabe señalar que tanto las actividades de priorización, espacialización y programación de
las iniciativas corresponden a las labores propuestas para la etapa n°3. La última etapa de
elaboración del Plan Maestro Incendios, corresponde a las indicaciones que permiten
orientar la implementación de las iniciativas tanto en su priorización según el estado actual
de la problemática por resolver, nivel de las condicionantes para su implementación, lugar,
área y/o sector donde será implementada y programación. Ésta corresponde al periodo de
Ciclo Gestión del Riesgo
Gestión Prospectiva:No generar nuevas
condiciones de riesgo
Gestión Correctiva:Reducir los riesgos
existentes
Gestión Reactiva:Preparación respuesta
ante emergencias
Identificación de iniciativas por dimensión, brecha y ciclo de gestión del riesgo
Priorización de iniciativas en base a instrumentos de análisis elaborados
Espacialización de iniciativas y programación a corto-mediano y largo plazo. D
efi
nic
ión
po
r d
ime
nsi
on
es
de
im
age
n o
bje
tivo
Problemáticas específicas
Brechas
Objetivos
Estrategias
Identificación de iniciativas por
dimensión, brecha y
ciclo de gestión del riesgo
Espacialización de iniciativas a corto-mediano y largo plazo.
PRIORIZACIÓN DE INICIATIVAS
Se realizaron 10 Jornadas de
Planificación Participativa SECPLA
202
tiempo donde se propone ser implementada según análisis de priorización, para los cuales
se definieron tres rangos;
Corto plazo, correspondiente al período restante de la administración actual de la
municipalidad, es decir, hasta el año 2020;
Mediano plazo; correspondiente a los tres primeros años de la siguiente
administración, es decir, hasta el año 2023;
Largo plazo; correspondiente al periodo restante por cumplir los 10 años previstos
para la implementación de este plan, es decir, el año 2028.
6.2 Objetivos, brechas y estrategias de las dimensiones de la imagen objetivo
6.2.1. Planificación y Ordenamiento Territorial
a) Brechas identificadas.
Bajo el marco de un análisis de condiciones históricas (1998 a 2017) de desarrollo de
incendios forestales en la comuna de Valparaíso y sumado a la identificación de zonas de
riesgo por incendios forestal se identificó la coincidencia que existe entre la ocurrencia y
desarrollo de este fenómeno socio natural y la presencia de zonas de encuentro entre
hábitat construido y áreas de vegetación continua en la comuna de Valparaíso. Por lo tanto,
en líneas generales este diagnóstico permitió identificar una relación directa entre la
distribución espacial de la ocurrencia de incendios forestales y de las áreas de propagación
de los mega incendios de 2014 y 2017 con el emplazamiento de zonas de interfaz urbano
foresta en la comuna de Valparaíso. En base a estos antecedentes el Plan Maestro de
Gestión del riesgo de incendios incorpora una propuesta adaptada de delimitación en
búsqueda de la espacialización y comprensión de las zonas de interfaz urbano forestal con
el objetivo de relevar la importancia de estos espacios en la comuna de Valparaíso. Dicha
importancia se expresa en la necesidad de incorporar estos espacios dentro de la lógica de
planificación y ordenamiento territorial de la comuna de Valparaíso, permitiendo así
asegurar su regulación normativa, asignarles condiciones de funcionalidad y reducir el
riesgo asociado a incendios forestales. Además, como complemento se identificó la
necesidad de informar y difundir sobre las implicancias de las zonas de interfaz urbano
forestal en la comuna de Valparaíso a la comunidad con la finalidad de que participen de
manera activa en su resguardo, cuidado y/o fiscalización, y también se logre reducir una
serie de problemas asociados a la actividad humana que confluyen en estos espacios como
la existencia de basurales.
203
Seguimiento de variables.
Existe una propuesta metodológica para la caracterización de las zonas de interfaz urbano
forestal, sin embargo, requiere una profundización y una revisión de los variables, insumos
y criterios empleados. Por otra parte, existe una carencia de información actualizada y
estudios asociados a la identificación y comprensión de los elementos físicos, ambientales,
antrópicos y normativos que conforman estas zonas de interfaz urbano forestal en la
comuna de Valparaíso.
Condiciones de vivienda y conectividad.
En la comuna de Valparaíso no existen condiciones especiales de construcción y
ordenamiento territorial en relación a zonas de riesgo por incendio forestal. Además, las
condiciones de infraestructura asociada a los asentamientos presentes en estas zonas y al
crecimiento de estas mismas es desfavorable para las acciones en términos de prevención
y combate de desastres potenciales. Con respecto a las áreas vegetación no existe
regulación, manejo ni fiscalización e estas áreas que, en general, se ubican dentro de
predios privados.
Interfaz urbano forestal.
Las zonas de interfaz urbano forestal no están consideradas dentro de los instrumentos de
planificación territorial ni dentro de ordenanzas especiales dentro de la comuna de
Valparaíso. Además, existe una falta de regulación en torno a su uso. Por lo tanto, se
evidencia que las zonas de interfaz urbano forestal en la comuna de Valparaíso no cuentan
con un crecimiento planificado por lo que carecen de ordenamiento y funcionalidad,
generando condiciones favorables para el inicio y/o propagación de incendios forestales.
En base a los resultados de los talleres de participación ciudadana, se identifican las
siguientes expectativas.
Una ciudad planificada con normas.
Más regulación de vivienda (Uso de suelo).
Planificación regulada en la parte alta de Valparaíso en cuanto a los asentamientos.
No asentarse en lugares de riesgo.
Regular la construcción en tomas y mantener áreas despejadas de basura y
malezas.
Ciudad que crezca planificadamente.
Dependemos del plano regulador.
Fiscalización. Tenemos que tener un Plan Regulador, que deba ampliar la zona de
protección ambiental.
204
Fiscalización. Un territorio más formalizado, donde la comuna cumpla la ordenanza
de urbanística y construcción.
Más planificación a futuro.
b) Objetivo General.
Fortalecer las capacidades de planificación y ordenamiento territorial de la comuna
en gestión del riesgo de incendios en base a la implementación de instrumentos y
estrategias que permitan tanto evitar la generación de riesgos como mitigar y
adaptarse a los riesgos existentes.
c) Estrategias.
Interfaz urbano-forestal: Definir e incorporar la zonificación del interfaz urbano
forestal en los instrumentos de planificación territorial, conociendo sus
características, potencialidades y la generación de condiciones de ordenamiento
territorial que permitan su regulación y aplicación.
Adaptabilidad al cambio climático y seguimiento de variables: Profundizar en el
conocimiento, comprensión, y monitoreo de las variables físico ambientales y
climáticas del territorio con la finalidad de fortalecer el rol del municipio como
gestor y orientador en la toma de decisiones e incorporar en diseños y
planificaciones variables y medidas asociadas a la adaptabilidad al cambio climático.
Condiciones de vivienda e infraestructura: Proponer medidas para la mitigación de
riesgos en áreas residenciales adyacentes a las zonas de interfaz, que incorporen la
regulación de las zonas de vegetación, el espacio público y condiciones de
habitabilidad.
Acceso y difusión de la información: Promover la difusión y el acceso de la
comunidad a la información sobre la gestión del riesgo de incendios forestales y
desastres, e instrumentos de planificación territorial, que elaboren los distintos
departamentos del municipio.
205
d) Cuadro de estrategias dimensión Planificación y Ordenamiento Territorial
Estrategias Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo
Riesgo
Adaptabilidad al Cambio Climático y
Seguimiento de Variables
La planificación territorial de la comuna de Valparaíso no incorpora elementos asociados a la adaptabilidad al cambio climático.
“Es necesaria una comuna que crezca
planificadamente”
Promover la adquisición e incorporación de información actualizada sobre las variables físico ambientales desde organismos públicos o privados en colaboración con el municipio.
Prospectivo
La información sobre las variables físico ambientales y antrópicas en el territorio de la comuna de Valparaíso es insuficiente y no existe monitoreo.
“Se requiere tener un mayor conocimiento sobre las
características del territorio”.
Implementar condiciones de seguimiento, procesamiento y análisis de información territorial desde el municipio.
Prospectivo
Generar condiciones de estudio, análisis y seguimiento de las variables asociadas al cambio climático en la comuna de Valparaíso.
Prospectivo
Zonificación de la Interfaz Urbano
Forestal
Existe una propuesta de modificación de la LGUC que incorpora estas zonas en los planes reguladores territoriales (en discusión en el Congreso), sin embargo, no cuenta con reglamento que indique metodología.
“Es necesaria una comuna que crezca planificadamente con regulación del uso del suelo”
Construir una metodología consolidada para la delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal.
Prospectivo
“Es importante contar con un plan regulador actualizado y fiscalización”
Trabajar conjuntamente con instituciones públicas, privadas y académicas para retroalimentar y validar la metodología propuesta.
Prospectivo
206
Estrategias Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo
Riesgo
No existen condiciones de regulación que permitan incorporar las zonas de interfaz urbano forestal dentro de la lógica de desarrollo de la comuna
Profundizar en la caracterización de las zonas de interfaz urbano forestal en la comuna de Valparaíso.
Prospectivo
La propuesta de delimitación de interfaz urbano forestal realizada por el Plan Maestro Incendios requiere una revisión en cuanto a las variables y criterios empleados.
Incorporar las zonas de interfaz urbano forestal dentro de la planificación territorial de la comuna de Valparaíso.
Correctivo
Condiciones de Vivienda y
Conectividad
Las condiciones de vivienda presentes en las zonas de riesgo por incendio forestal aumentan la vulnerabilidad.
"Se requiere mayor regulación en torno a la vivienda y las construcciones".
Disminuir las condiciones de vulnerabilidad de las viviendas emplazadas en torno a las zonas de riesgo por incendio forestal.
Prospectivo
No existen condiciones de infraestructura adecuadas para la presencia de zonas de riesgo por incendio forestal.
"Es necesario contar con una infraestructura vial adecuada y con vías de evacuación demarcadas".
Generar infraestructura adecuada para la presencia de zonas de riesgo por incendio forestal.
Prospectivo Correctivo
Conocimiento y acceso a la
información
El acceso a la información asociada a la gestión del riesgo de desastre y sus elementos asociados es deficiente.
"Es necesaria una mayor educación en cuanto a la gestión del riesgo, tanto en términos preventivos como reactivos".
Fomentar la difusión, el acceso y la transversalidad de la información asociada a la gestión del riesgo de desastres dentro de la gestión interna del municipio.
Correctivo
207
Estrategias Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo
Riesgo
"Se requiere mejorar en educación ambiental".
Construcción de canales continuos y diversos para la difusión y el acceso a la información asociada a la gestión del riesgo de desastres enfocada en las comunidades.
Correctivo
Fuente: Elaboración Propia
208
6.2.2. Normativa Apropiada
a) Problemáticas específicas dimensión Normativa apropiada.
A partir de los resultados obtenidos de los Talleres de Participación Ciudadana realizados
en el Etapa n°1 para el Diagnóstico e Imagen Objetivo, se identifica en la percepción de
la comunidad como posible foco generador de incendios, la presencia de microbasurales,
abundante vegetación seca y sitios eriazos en diferentes calles y quebradas de la
comuna. Considerando, además, las recomendaciones dadas en las sesiones del Consejo
Ciudadano para el Plan Maestro Incendios, sobre la necesidad de incluir como variables
de análisis para la normativa la vegetación y plantaciones forestales (desechos
forestales), y las edificaciones de valor patrimonial.
Ordenanzas locales.
Es posible distinguir una ausencia de un marco normativo local que reglamente los
principales factores incidentes del riesgo de incendio. A su vez, de las ordenanzas
existentes, se evidencia una falta de perfeccionamiento para hacer efectiva su
implementación. Si bien existen diferentes Ordenanzas sobre microbasurales, en la
Etapa 1 del Plan Maestro Incendios, se evidenció la necesidad de que la Municipalidad
de Valparaíso perfeccione las actuales ordenanzas. A su vez, la fiscalización de normas
que regulan el riesgo de incendio en plantaciones forestales se plantea como inexistente,
ordenanzas que protejan a la comunidad del riesgo de incendios forestales en la comuna
de Valparaíso. Por tanto, existe una debilidad en la regulación, mantención y fiscalización
sobre plantaciones forestales en torno al riesgo de incendios.
En cuanto a edificaciones patrimonial, no existen planes de manejo ante riesgo de
incendio estructurales de inmuebles patrimoniales ICH, ordenanzas que establezcan
responsabilidades y agentes de acción en la misión de colaborar en la protección y
conservación de los Inmuebles de Conservación Histórica (ICH) ante incendios
estructurales en la comuna de Valparaíso.
Participación comunitaria.
Existe una débil participación de la comunidad en la generación y/o actualización de las
normativas, elaboración de herramientas regulatorias como ordenanzas y/o IPT.
Además, no existe una promoción de iniciativas en base a incentivos para la prevención
y mitigación de los riesgos de incendios.
209
Acceso y difusión.
Existe una precariedad de las condiciones de acceso y difusión de la normativa en cuanto
a gestión del riesgo, incluyendo al municipio con rol promotor para las capacidades en la
normativa nacional para la gestión del riesgo.
b) Objetivo
Promover la generación de un marco regulatorio en gestión de riesgos de incendio a
nivel comunal, que considere la generación y complemento tanto de ordenanzas
locales como de estrategias de regulación sobre factores de riesgo e impulse incentivos
para su implementación.
c) Estrategias
Ordenanzas Locales: Generar y/o perfeccionar el marco normativo en cuanto a
ordenanzas locales que reglamentan los factores incidentes prioritarios del riesgo de
incendio, a saber, a) Microbasurales, b) Plantaciones Forestales y Vegetación, c)
Edificaciones Patrimoniales. Además, mediante ordenanzas, se propone impulsar la
incorporación en la normativa nacional de herramientas para la gestión del riesgo de
incendios en los IPT's.
Incentivos de Participación Comunitaria: Fomentar fortalecimiento del tejido social y la
promoción de la calidad de vida y el bienestar de la ciudadanía, a través de un programa
de estímulos e incentivos.
Difusión y acceso a la información: Promover el acceso y difusión del conocimiento de
la normativa en cuanto a gestión del riesgo de incendios de manera amplia y
equitativamente posible haciendo un esfuerzo por llegar a los ciudadanos y entidades
menos receptivos a la participación. Incluyendo al municipio con rol promotor para la
capacidad en la normativa nacional para la gestión del riesgo.
210
d) Cuadro de estrategias dimensión Normativa apropiada.
Estrategia Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo Riesgo
Ordenanzas Locales
Inexistencia de normativa local que reglamentan los principales factores incidentes del riesgo de incendio.
“Comunidad que se
compromete, que toma
conciencia de los riesgos”
“Instituciones y comunidades
que se coordinan, que
comprenden que la comuna se
construye con todos sus
habitantes y que de esta
manera pueden resolver las
dificultades que se presenten”
“Con protocolos para las
emergencias. Diseñados entre
las instituciones y la
comunidad. Para que sea
efectiva la normativa y
conocida por todas y todos”
Generar y/o perfeccionar el marco normativo en cuanto a ordenanzas locales que reglamentan los factores incidentes prioritarios del riesgo de incendio (A): Microbasurales (A.1), Plantaciones Forestales y Vegetación (A.2), Edificaciones Patrimoniales (A.3).
Correctiva
Carencia de normativa nacional de herramientas para la gestión del riesgo de incendios en los IPT's.
"Impulsar" la incorporación en la normativa nacional de herramientas para la gestión del riesgo de incendios en los IPT's. (A)
Prospectivo
Incentivos para la Participación Comunitaria
Falta de participación ciudadana en la confección de herramientas regulatorias y en el acceso de difusión de la normativa existente.
Impulsar un modelo de gestión del gobierno local que incluya como uno de sus principales rasgos la participación ciudadana en la confección de herramientas regulatorias. (B)
Prospectivo Correctivo
No existe una Promoción de iniciativas en base a estímulos e incentivos para la prevención y mitigación de los riesgos de incendios.
Fomentar el fortalecimiento del tejido social y la promoción de la calidad de vida y el bienestar de la ciudadanía, a través de un programa de estímulos e incentivos. (D)
Prospectivo
211
Estrategia Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo Riesgo
Acceso y Difusión de la Información
Existe una precariedad de las Condiciones de acceso y difusión de la normativa en cuanto a gestión del riesgo, incluyendo al municipio con rol promotor para las capacidades en la normativa nacional para la gestión del riesgo.
Promover el acceso y difusión del conocimiento de la normativa en cuanto a gestión del riesgo de incendios de manera amplia y equitativamente que permita llegar a la comunidad y entidades menos receptivas a la participación. Incluye fortalecer el rol promotor del municipio en cuanto a la normativa nacional de gestión del riesgo. (C)
Prospectivo
212
6.2.3. Manejo del Ecosistema y Espacio Público
a) Problemáticas específicas dimensión Manejo Ecosistémico y Espacio Público
Tanto los antecedentes recopilados como diagnósticos realizados en la Etapa n°1 del Plan
Maestro Incendios han evidenciado que en relación al medio natural y las condiciones
ecosistémicas de la comuna de Valparaíso, existen una serie de problemáticas ligadas a
la degradación del ecosistema y la consecutiva perdida de capacidades ambientales,
debido al tipo de intervención antrópica sobre el medio natural, que ha fragmentado los
ecosistemas en las quebradas.
La urbanización atenta directamente contra la biodiversidad (Foladori, 2001), es la
presión urbana que tienen las quebradas de Valparaíso y el patrimonio natural, donde
se han visto amenazado principalmente por el riesgo ante desastre por incendios
urbanos forestales, y por otros factores que han degradado dichos ecosistemas, como es
por ejemplo la presencia de microbasurales y de sectores abandonados sin manejo de la
vegetación ahí existente.
Sabemos que los microbasurales no son el principal combustible en el origen de los focos
de incendios, pero si son un importante medio propagador por las condiciones de
combustible que posee, por lo que su existencia es un problema ambiental, sanitario y
de riesgo ante desastre por incendio.
A lo anterior se suma el déficit de la existencia de áreas verdes y espacios públicos en la
comuna. Con respecto a la accesibilidad a áreas verdes, la comuna de Valparaíso tiene
en promedio de 2,7 m2 de áreas verdes accesibles por persona, pero existen
desigualdades con respecto a la accesibilidad a dichas áreas verdes, algunos sectores de
Valparaíso no tienen acceso a áreas verdes (como el sector de Playa Ancha), pero hay
otros casos más favorables como lo que sucede en Placilla de Peñuelas que no registra
sectores sin accesibilidad a áreas verdes (Pladeco, 2018). La comuna de Valparaíso en
cuanto al acceso a áreas verdes está por debajo de otras comunas del Gran Valparaíso
(Centro de Políticas UC, 2017 citado en Pladeco, 2018).
b) Objetivo general:
Promover y fomentar la recuperación y preservación de las condiciones ecosistémicas y
del espacio público, para un hábitat grato, de encuentro, que mejore los servicios
ambientales y que reduzca las vulnerabilidades ante incendios forestales en la comuna.
213
c) Estrategias
Preservación y recuperación de condiciones ambientales: Restaurar y preservar las
características de la biodiversidad asociada a las condiciones naturales de la comuna
en conjunto de los servicios ecosistémicos.
Recuperación y mantención de espacios públicos: Recuperar espacios públicos y áreas
verdes que se encuentren en condiciones de deterioro y abandono.
Reciclaje y manejo de residuos: Establecer medidas que logren mejorar el manejo de
los residuos y el reciclaje de estos, con el fin de convertir los desechos en nuevos
productos y reducir los desechos en la ciudad.
214
d) Cuadro estrategias dimensión Manejo del Ecosistema y Espacio Público.
Estrategias Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo Riesgo
Recuperación de Condiciones Ecosistémicas Degradadas
Existencia de una degradación de las condiciones ecosistémicas de la comuna, donde la planificación territorial el resguardo de las especies nativas, las áreas de interés ambiental y los servicios ecosistémicos.
"Es necesaria una comuna que considere la recuperación del ecosistema degradado".
Restauración de las características de biodiversidad asociadas a las condiciones naturales del ecosistema.
Prospectivo/ Correctivo
Restaurar y proteger los servicios ecosistémicos presentes en la comuna
Prospectivo/ Correctivo
Resguardar el patrimonio natural existente en la comuna.
Prospectivo/ Correctivo
Recuperación y Mantención de Espacios Públicos
Existe un déficit de espacios públicos, espacios de encuentro comunitario y áreas verdes en la comuna
"Es necesario tener más espacios de encuentro,
recuperar sectores degradados por presencia de
basura, pero además por condiciones de abandono".
Generar y recuperar espacios públicos y de encuentro comunitario con la finalidad de aumentar las áreas verdes, la cantidad de espacios con uso recreativo y fomentar la integración social.
Correctivo
Reciclaje y Manejo de Residuos
Presencia de microbasurales en distintos sectores de la comuna de Valparaíso.
"Es necesario que exista preocupación/regulación por
la existencia de microbasurales para
eliminarlos".
Mejorar la fiscalización para que se aplique lo establecido en la Ordenanza de aseo y ornato de la municipalidad.
Prospectivo
215
Estrategias Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo Riesgo
Falta de manejo adecuado e integrado en cuanto a los residuos.
"Es necesario tener una normalización en relación a los residuos y al manejo, y
una co- responsabilidad entre las instituciones y la
comunidad".
Generar condiciones para un manejo efectivo de residuos que fomente el reciclaje, la reducción y la reutilización (3R).
Correctivo
216
6.2.4. Comunidad Organizada y Preparada
a) Problemáticas específicas dimensión Comunidad Organizada y Preparada.
De acuerdo al diagnóstico realizado en la Etapa 1 del Plan Maestro Incendios, y
específicamente de los espacios de diálogo (talleres, conversatorios) con actores locales, se
han identificado como nudo crítico, la existencia de una comunidad que se encuentra
debilitada en ámbitos de asociatividad y organización del tejido social respecto a la gestión
del riesgo de incendio (salvo en sectores afectados por incendios u otros desastres), esto
quiere decir que dicha debilidad en las relaciones entre las comunidades puede significar
una mayor vulnerabilidad ante desastres de incendios y que estos son más significativos
donde no ha ocurrido un desastre, ya que no tienen una historia que les permita aprehender
de la experiencia y tomar las medidas preventivas, por tanto con una débil o casi nula
capacidad resiliente. Lo anterior está representado por ausencia de estrategias preventivas
por parte de las organizaciones territoriales y funcionales en temáticas de gestión de riesgo
y desastre. Poco conocimiento sobre los riesgos y los efectos de los desastres, poca
visibilidad de la importancia de las organizaciones en las respuestas a la emergencia,
invisibilización de segmentos de la sociedad (grupos prioritarios).
Por otra parte, a nivel de organización comunitaria, los actores locales perciben un bajo
nivel de asociatividad y organización, poca participación de vecinos y vecinas en los barrios,
lo que se expresa en una débil adhesión de las comunidades a acciones preventivas
convocadas por las propias organizaciones territoriales lo que se traduce en una carencia
de propuestas de iniciativas locales entorno al riesgo,
Finalmente, a nivel de coordinación con instituciones, se presentan dificultades en el
despliegue de acciones y ausencia de una articulación efectiva entre instituciones públicas,
privadas y organizaciones de la sociedad civil, tanto en ámbitos de prevención, respuesta a
la emergencia, reparación y recuperación. Dado lo anterior, esta dimensión propondrá
iniciativas en el marco de dos estrategias: Gestión Comunitaria del Riesgo y Educación
Ambiental en Riesgo de Incendios.
Gestión Comunitaria del Riesgo.
Distinguimos una falta de gestión comunitaria en torno al riesgo de incendios en la comuna
de Valparaíso, con falta de comunidad y dirigentes vecinales capacitados para enfrentar
este tipo de desastres. En la Etapa 1 del Plan Maestro Incendios evidenciamos la necesidad
de que la Municipalidad de Valparaíso recupere su rol como articulador y orientador,
considerando a la participación de la comunidad como eje central en todos los procesos de
planificación territorial. Por lo que abre la necesidad desde el Plan Maestro Incendios de
217
fortalecer el trabajo, articulando entre las oficinas, direcciones municipales e instituciones
que se encuentren interviniendo en el territorio comunal, con el objetivo de aunar acciones
comunes en torno a la gestión del riesgo de desastres.
Si bien existen diferentes actores, instituciones públicas y privadas que están desarrollando
intervención social y urbana en diferentes sectores de la ciudad de Valparaíso, las cuales
tienen un vínculo con las diferentes comunidades y organizaciones territoriales y
funcionales, no todas las instituciones se conocen entre sí y enfatizan de igual manera sus
metodologías en relación al riesgo de incendio. Además, al no existir una articulación entre
todos, se desaprovechan oportunidades como, por ejemplo, la posibilidad de un trabajo
basado en la complementariedad.
Educación Ambiental en riesgo de incendios.
Falta de educación ambiental que aborde la importancia de la prevención de riesgos de
incendios. Carencia de una comunidad sensibilizada con los temas ambientales y de la
importancia de su cuidado. Es por ello que se evidencia una serie de problemas en cuanto
a la limpieza, existencia de basura en varios sectores, relacionado con una falta de
educación ambiental en la población que reside en la comuna. También se considera como
problema, que, desde el municipio, específicamente con Plan Maestro de Incendios no
existen mecanismos de traspaso de información en relación a lo diagnosticado en la Etapa
1, especialmente con respecto a cuáles son las zonas prioritarias en cuanto a riesgo de
incendio y las llamadas zonas de interfaz urbano forestal.
En base a los resultados de los talleres de participación ciudadana, se identifican las
siguientes problemáticas.
Falta de conocimiento del territorio y que se desarrolle desde la comunidad.
No hay organización con los vecinos por lo que falta una comunidad más organizada
en la prevención de riesgo de incendios.
Falta de colaboración entre comunidad e instituciones en la gestión de riesgo de
incendios.
Sin educación ambiental en riesgo de incendios.
b) Objetivo.
Generar y promover condiciones de organización y preparación en gestión del riesgo de
desastres en la comunidad y organizaciones territoriales de la comuna de Valparaíso.
218
c) Estrategias.
Gestión Comunitaria del Riesgo: Promover en las comunidades y organizaciones la
gestión de riesgo desastres y generar articulación entre las instituciones que trabajan
en la gestión comunitaria de riesgo ante incendios forestales, con el fin de promover
iniciativas preventivas
Educación Ambiental en riesgo de incendios: Promover iniciativas de educación
ambiental que consideren contenidos referentes a aspectos preventivos en el riesgo de
incendios.
219
d) Cuadro estrategias dimensión Normativa apropiada.
Estrategias Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo
Riesgo
GESTIÓN COMUNITARIA DEL
RIESGO
Falta de conocimiento del territorio y que se desarrolle desde la comunidad.
"Es necesario una comunidad más organizada y preparada en cuanto a la prevención de
riesgo de incendios".
Generar espacios de diálogo en la comunidad para que reconozcan los riesgos ante incendio que se encuentran expuestos.
Correctivo
No hay organización con los vecinos por lo que falta una comunidad más organizada en la prevención de riesgo de incendios.
Promover el liderazgo, organización y preparación comunitaria en torno a la gestión de riesgo de incendio.
Correctivo
"Se requiere cooperación entre la comunidad e instituciones
en cuanto a la gestión del riesgo de incendio".
Promover organización comunitaria en coordinación con otras instituciones públicas y/o privadas, para la prevención y preparación en la emergencia
Correctivo y
Falta de colaboración entre comunidad e instituciones en la gestión de riesgo de incendios.
Generar una articulación entre diferentes instituciones sean estos públicos y/o privados, que velen por la gestión comunitaria del riesgo ante incendios.
Correctivo y Reactivo
EDUCACIÓN AMBIENTAL
Sin educación ambiental en riesgo de incendios.
"Es necesario que los funcionarios municipales estén
capacitados en riesgo de incendios para que entreguen
esos conocimientos a las comunidades".
Fomentar la difusión, el acceso y la transversalidad de la información asociada a la gestión riesgo de desastre dentro de la gestión interna del municipio.
Correctivo
220
Estrategias Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo
Riesgo
"Se requiere un proceso de formación y preparación en la comunidad, con respecto a los riesgos de incendios, para que
estén más preparadas".
Promover capacidades y recursos en y desde la comunidad según los contextos territoriales para una gestión comunitaria del riesgo.
Correctivo
221
6.2.5. Capacidad de Respuesta ante Emergencias.
a) Problemáticas dimensión de capacidad de respuesta ante emergencias.
La gestión de riesgos de tipo reactiva, es decir, la capacidad de preparación y respuesta ante
una situación de emergencias presente a nivel local, es uno de las condicionantes claves
para limitar la posibilidad de que una emergencia se transforme en un desastre. De la
sistematización de los Talleres de Participación Ciudadana del Plan Maestro Incendios, se
identificaron problemáticas que son percibidas por la comunidad asociados a las
capacidades de preparación y respuesta ante emergencias, estos son:
Falta de coordinación entre instituciones ante una emergencia, y de comunidad con
autoridades
Ausencia de organización comunitaria frente a la emergencia
Falta de identificación de personas con dificultades de movilidad ante emergencias
(embarazadas, ancianos, discapacitados, etc.)
Inexistencia de protocolos ante emergencias (conocimiento de vías de evacuación,
áreas de seguridad, etc.)
Lo anterior se cruza también en las problemáticas que son identificadas desde el ámbito de
información y educación hacia la comunidad en materia de emergencias, donde se señala:
Desconocimiento de la comunidad sobre responsabilidades de instituciones
públicas o privadas ante una emergencia
Información y educación de la comunidad
Falta de organización para la limpieza de los sectores aledaños a viviendas
Mal uso de los grifos
Poca conciencia frente a mantener expeditos los accesos para los equipos de
emergencias y vías de evacuación
Otro de los aspectos a incorporar en el análisis de problemática responde a las capacidades
de respuesta ante la emergencia desde el punto de vista de la implementación a nivel local
de políticas y normativa existente a nivel nacional. Para ello se toma como referencia el
análisis realizado en el ítem de “estado actual de la gestión del riesgo comunal”.
b) Objetivo general:
Fortalecer capacidades de preparación y respuesta ante situaciones de emergencia y
desastres por incendios urbano-forestales, en base a una efectiva articulación con los
organismos respondedores, que implemente planificaciones, medidas y acciones en
conjunto a la comunidad.
222
c) Estrategias
Articulación entre el Municipio e Instituciones Respondedoras: Promover el
fortalecimiento de redes, coordinación con actores involucrados y comunidad
organizada en los procesos de preparación y respuesta ante emergencias
Sistemas Comunitarios de Alerta Temprana: Implementar sistemas de información y
cuidado oportuno que permitan mejoras en las condiciones de prevención y respuesta
ante emergencias desde la comunidad, mediante generación de hábitos de seguridad,
y desde las instituciones, mediante la adopción de protocolos y fortalecimiento de las
capacidades preventivas.
Formación e Implementación de Estándares Nacionales e Internacionales: Fortalecer la
implementación a nivel comunal de la normativa nacional de protección civil y
emergencias y Fomentar la formación y preparativos ante emergencias de acuerdo a
estándares internacionales de acción humanitaria
223
d) Cuadro estrategias dimensión Capacidades de respuesta ante emergencias.
Estrategias Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo
Riesgo
Articulación entre Municipalidad e Instituciones Respondedoras
Falta de coordinación y articulación permanente entre instituciones ante una emergencia, y de comunidad con autoridades
“Instituciones y comunidades que se coordinan, que
comprenden que la comuna se construye con todos sus habitantes y que de esta
manera pueden resolver las dificultades que se
presenten”
Implementación de instancias preventivas y de emergencia establecidas en la normativa nacional
Correctiva y Reactiva
Desconocimiento de la comunidad sobre responsabilidades de instituciones públicas o privadas ante una emergencia
Elaboración participativa de planes de emergencia ante incendios forestales que establezcan responsabilidades institucionales y comunitarias en las medidas
Correctiva
Sistemas Comunitarios de Alerta Temprana
Ausencia de información preventiva y organización comunitaria frente a la emergencia.
“Comunidad que se compromete, que toma
conciencia de los riesgos”
Desarrollar e implementar herramientas que permitan la entrega de información preventiva y orientativa en situaciones de emergencia
Correctiva y Reactiva
Formación e Implementación de Estándares Nacionales e Internacionales
Falta de identificación de personas con dificultades de movilidad ante emergencias (embarazadas, ancianos, discapacitados, etc.)
“Que se conoce. Que conoce a sus vecinos, sus fortalezas y debilidades. Que reconoce a los/as líderes de su sector”
Elaboración de protocolos de emergencias que permitan definir acciones de identificación y ayuda a personas con dificultades de movilidad
Reactivo
224
Estrategias Problemática Expectativas Participación Brecha Etapa Ciclo
Riesgo
Inexistencia de protocolos ante emergencias (conocimiento de vías de evacuación, áreas de seguridad, etc.)
“Que cuente con protocolos diseñados entre las
instituciones y la comunidad. Para que sea efectiva la
normativa y conocida por todas y todos”
Implementar medidas de información y orientación ante emergencias a partir de estándares nacionales e internacionales
Correctivo
Falta formación respecto a los riesgos de desastres por eventos naturales o antrópicos, las emergencias y proceso de rehabilitación.
Capacitación e implementación de estándares internaciones de respuesta y rehabilitación ante emergencias
Correctivo
225
7. PROPUESTAS DE INICIATIVAS
7.1. Fichas de iniciativas por dimensión de imagen objetivo
7.1.1. Iniciativas de Planificación y Ordenamiento Territorial.
DIRECCIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA, RIESGO Y EMERGENCIAS, Y DEPARTAMENTO
DE GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES.
Objetivos Incorporar formalmente la gestión del riesgo de incendios y de desastres en general dentro de la gestión municipal a través de la creación de una dirección y un departamento municipal. Lo anterior permite generar condiciones para el acceso a información detallada y actualizada para la toma de decisiones municipales y la implementación de iniciativas. Descripción: Conformar una dirección municipal que cuente con un departamento gestión de riesgo de desastres encargado dar condiciones de seguimiento a las variables asociadas al riesgo de incendios forestales, a las iniciativas del PMI y proponer líneas de trabajo asociadas a los riesgos de desastres en general. Funciones:
Fortalecer las bases de información territorial con las que cuenta el municipio mediante la adquisición de nuevas fuentes de información, herramientas e instrumentos que permitan cumplir con dichos fines.
La evaluación anual de zonas e iniciativas prioritarias ante riesgos de desastres
Tareas:
Elaborar una propuesta de funciones para el departamento de gestión de riesgo de desastres.
Aprobación de la reestructuración del organigrama por parte del concejo municipal.
Responsable(s) Municipalidad de Valparaíso
Estrategia Adaptabilidad al Cambio Climático y Seguimiento de Variables
Periodo de ejecución
Corto plazo 2018-2020
Tipología Mejora institucional
226
MODELO INTEGRAL DEL RIESGO
Objetivo Complementar la evaluación del riesgo generada desde el PMI incorporando tanto el riesgo de incendio forestal como otros riesgos para profundizar en el análisis de las cuencas del sector de Valparaíso anfiteatro, permitiendo así el contar con mayor nivel de detalle y análisis para orientar la planificación territorial en este sector de la comuna. Descripción: Construcción de un modelo integral de riesgo que incorpore las variables de remoción en masa e incendios forestales para el análisis de la amenaza, vulnerabilidad y riesgo de las cuencas del sector Valparaíso anfiteatro dentro del marco del Convenio SECPLA – Facultad de Ingeniería Universidad de Valparaíso. Tareas:
Elaborar una propuesta de seguimiento y actualización del modelo en base a la disponibilidad de nueva información socio territorial.
Responsable(s) SECPLA, Depto. de Planificación
Estrategia Adaptabilidad al Cambio Climático y Seguimiento de Variables
Tiempo de ejecución
Corto plazo. 2018
Tipología Convenio de colaboración
GESTIÓN INTERCOMUNAL DE RIESGO DE DESASTRES Y ADAPTABILIDAD AL CAMBIO
CLIMÁTICO.
Objetivo Generar e implementar capacidades para el desarrollo de territorios seguros ante desastres y que cuenten con condiciones para la adaptabilidad al cambio climático en las comunas de Viña del mar y Valparaíso. Descripción: Desarrollo de líneas de trabajo en conjunto entre los municipios de Viña del Mar y Valparaíso en materias de gestión de riesgo de incendios forestales, riesgo de desastres a nivel general y adaptabilidad al cambio climático.
Responsable(s) Secretaría Comunal de Planificación SECPLA Dirección de Protección Civil y Emergencias
Estrategia Adaptabilidad al Cambio Climático y Seguimiento de Variables
Tiempo de ejecución
Corto, mediano y largo plazo. 2018 - 2030
Tipología Estudio y mejora institucional
227
METODOLOGÍA PARA LA DELIMITACIÓN DE ZONAS DE INTERFAZ URBANO FORESTAL.
Objetivos Desarrollar una metodología consolidada para la delimitación de zonas de interfaz urbano forestal y zonificación del riesgo por desastres asociados a incendios forestales, en el marco del proyecto de ley de modificación de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (Definición e incorporación de las zonas de interfaz urbano forestal en los IPT). Descripción: Evaluar la propuesta de delimitación de zonas de interfaz urbano forestal construida en el marco del PMI mediante la profundización en variables y criterios empleados. Tareas:
Elaborar una propuesta de convenio de colaboración entre la Ilustre Municipalidad de Valparaíso y el equipo a cargo del estudio del Plan de Resiliencia Urbana de Interfaz Rural de la Universidad del Bío Bío.
Establecer encargados y responsables del municipio de Valparaíso para el trabajo en conjunto con el equipo de la Universidad del Bío Bío.
Compartir la metodología de evaluación de riesgo y delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal con el equipo de la Universidad del Bío Bío para su evaluación.
Responsable(s) Departamento de gestión de riesgo de desastres.
Estrategia Interfaz Urbano-Forestal
Tiempo estimado de ejecución
Corto plazo y mediano plazo. 2018 - 2023
Tipología Iniciativa de gestión.
ANÁLISIS DE LAS CARACTERÍSTICAS Y VULNERABILIDAD DE LOS INCENDIOS FORESTALES
EN LAS ZONAS DE INTERFAZ URBANO FORESTAL.
Objetivo Generar un diagnóstico de las características territoriales de las zonas de interfaz urbano forestal que permita comprender la problemática de los incendios forestales desde su generación. Descripción: Estudio de las características de las zonas de interfaz urbano forestal a partir de resultados del Proyecto Anillo CONICYT “Comprendiendo el riesgo de incendios forestales provocados por la ignición en configuraciones continuas y discontinuas” dentro del marco de una propuesta de convenio de colaboración entre la Ilustre Municipalidad de Valparaíso y la UTFSM. Para esto se propone la construcción de una línea de base que comprenda las características físico ambientales, normativas y urbanas del área de estudio por definir. Tareas:
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Elaborar una propuesta de convenio de colaboración entre la Ilustre Municipalidad de Valparaíso y el equipo a cargo del Proyecto Anillo CONICYT “Comprendiendo el riesgo de incendios forestales provocados por la ignición en configuraciones continuas y discontinuas” dentro del marco del convenio de colaboración con la UTFSM.
Establecer encargados y responsables del municipio de Valparaíso para el trabajo en conjunto con el equipo a cargo del proyecto Anillo CONICYT.
Definir un marco de acción y trabajo colaborativo entre el municipio de Valparaíso y las instituciones a cargo del proyecto Anillo CONICYT.
Responsable(s) Secretaría de planificación SECPLA
Estrategia Interfaz Urbano-Forestal
Tiempo estimado
de ejecución
Corto y mediano plazo. 2018 - 2023
Tipología Convenio de colaboración.
PROPUESTAS DE USO DE LAS ZONAS DE INTERFAZ URBANO FORESTAL.
Objetivo Asignar usos a las zonas de interfaz urbano forestal con la finalidad de integrarlas dentro del desarrollo de la comuna de Valparaíso. Descripción: Construir una propuesta de uso y/o restricción para las zonas de interfaz urbano forestal en relación a sus potencialidades y las perspectivas de crecimiento/ordenamiento que se planteen para las áreas residenciales/industriales adyacentes. Esto, asociado a sus características específicas en cada sector de la comuna de Valparaíso. Usos potenciales: Área verde, Parque Urbano, Zona de producción agrícola. Tareas:
Contar con una delimitación de las zonas de interfaz urbano forestal en la comuna – Iniciativa C.
Contar con el estudio de las características de las zonas de interfaz urbano forestal - Iniciativa D.
Entrar en la discusión nacional sobre el proyecto de ley de la modificación de la LGUC para la definición de áreas de riesgo por incendios forestales en los instrumentos de planificación territorial.
Evaluar condiciones para la implementación dentro de la actualización del Plan Regulador Comunal.
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Complementar la definición de zonas con ordenanzas enfocadas en la regulación de las áreas de vegetación y residenciales en áreas de interfaz urbano forestal.
Responsable(s) Departamento de gestión de riesgo de desastre
Asesoría Urbana
Equipo Plan Regulador Comunal
Estrategia Interfaz Urbano-Forestal
Tiempo estimado
de ejecución
Mediano y largo plazo.
2020 -2030
Tipología Estudio de análisis
EVALUACIÓN DE VULNERABILIDAD DE VIVIENDAS.
Objetivo Profundizar en la caracterización de la vulnerabilidad de las viviendas ante desastres por incendios forestales con la finalidad de identificar áreas prioritarias para la realización de programas de mejoramiento de vivienda, informativos y de protección ante incendios forestales. Descripción: Estudio para la evaluación de las condiciones de vulnerabilidad estructural de las viviendas en zonas con presencia de riesgo por incendio forestal, que considere elementos como la materialidad, tipo de vivienda, densidad de viviendas, entre otros, en las áreas adyacentes a las zonas de interfaz urbano forestal de la comuna de Valparaíso. Tareas:
Identificar las condiciones de vulnerabilidad estructural a las que se encuentran sujetas las viviendas en áreas adyacentes a las zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Valparaíso anfiteatro.
Identificar las condiciones de vulnerabilidad estructural a las que se encuentran sujetas las viviendas en áreas adyacentes a las zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Laguna Verde.
Identificar las condiciones de vulnerabilidad estructural a las que se encuentran sujetas las viviendas en áreas adyacentes a las zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Placilla de Peñuelas, específicamente en los sectores de Placilla Viejo y Placilla Oriente.
Responsable(s) Departamento de Vivienda SECPLA Oficina SIG
Estrategia Condiciones de Vivienda y Conectividad
230
Tiempo estimado de ejecución
Mediano y largo plazo. 2020 - 2030
Tipología Estudio básico de diagnóstico.
IDENTIFICACIÓN Y FACTIBILIDAD DE ZONAS SEGURAS Y ESPACIOS DE ENCUENTRO ANTE
EMERGENCIAS POR INCENDIOS FORESTALES.
Objetivo Conformar una red de infraestructura y equipamiento (zonas de seguridad y puntos de encuentro) para desastres potenciales asociados a incendios forestales. Descripción: Estudio para la identificación áreas potenciales para la implementación de zonas seguras y puntos de encuentro enfocadas situaciones de emergencia asociadas a incendios forestales, ubicadas en las áreas residenciales adyacentes a zonas de interfaz urbano forestal de la comuna de Valparaíso. Tareas:
Identificar áreas potenciales para la instalación de infraestructura y equipamiento que permita enfrentar las emergencias asociadas a incendios forestales en el sector residencial de Valparaíso anfiteatro.
Identificar áreas potenciales para la instalación de infraestructura y equipamiento que permita enfrentar las emergencias asociadas a incendios forestales en el sector residencial de Laguna Verde.
Identificar áreas potenciales para la instalación de infraestructura y equipamiento que permita enfrentar las emergencias asociadas a incendios forestales en el sector residencial de Placilla de Peñuelas.
Responsable(s) Dirección de Protección Civil y Emergencias SECPLA Oficina SIG
Estrategia Condiciones de Vivienda y Conectividad
Tiempo estimado de ejecución
Mediano y largo plazo. 2020 - 2030
Tipología Estudios básicos de diagnóstico.
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DIAGNÓSTICO DE CONECTIVIDAD PARA VÍAS DE ACCESO Y EVACUACIÓN ANTE INCENDIOS FORESTALES (PLAN DE INVERSIONES – GOBIERNO DE CHILE 2014).
Objetivo Evaluar el estado y condiciones de la conectividad en las áreas adyacentes a zonas de interfaz urbano forestal con la finalidad de la construcción de una red de acceso y evacuación en situaciones de emergencias por incendios. Descripción: Evaluación de la conectividad en las áreas adyacentes a zonas de interfaz urbano forestal para la identificación de vías óptimas para el acceso y evacuación en situaciones de emergencias asociadas a incendios forestales, que además permita la elaboración de proyectos de optimización y mejoramiento vial. Tareas:
Diagnosticar el estado y condición de la conectividad en las áreas adyacentes a zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Valparaíso anfiteatro.
Diagnosticar el estado y condición de la conectividad en las áreas adyacentes a zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Laguna Verde.
Diagnosticar el estado y condición de la conectividad en las áreas adyacentes a zonas de interfaz urbano forestal en el sector de Placilla de Peñuelas.
Responsable(s) Departamento de Vialidad SECPLA Dirección de Protección Civil y Emergencias
Estrategia Condiciones de Vivienda y Conectividad
Tiempo estimado de ejecución
Mediano y largo plazo. 2020 - 2030
Tipología Estudio básico de diagnóstico.
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CATASTRO DE VEGETACIÓN URBANA Y DE INTERFAZ.
Objetivo Elaborar un catastro de la vegetación existente en las zonas urbanas y zonas de interfaz urbano forestal con la finalidad de caracterizar la vegetación presente en torno a las áreas urbanas de la comuna. Descripción: Elaboración de un catastro de la vegetación y especies presentes espacios públicos y privados dentro de las áreas urbanas y las zonas de interfaz urbano forestal de la comuna de Valparaíso con la finalidad de determinar los requerimientos hídricos de esta y la necesidad de desarrollar recambios de especies con menor consumo de agua en la zona urbana. Tareas:
Utilizar los resultados del catastro de vegetación urbana para orientar las intervenciones del programa de reforestación y/ arborización.
Utilizar los resultados del catastro de vegetación urbana para orientar la construcción de propuestas de uso para las zonas de interfaz urbano forestal.
Responsable(s) SECPLA Oficina SIG Equipo Plan Regulador Comunal
Estrategia Adaptabilidad al Cambio Climático y Seguimiento de Variables
Tiempo estimado de ejecución
Corto y mediano plazo. 2018 - 2023
Tipología Estudio básico de diagnóstico.
OBRAS HIDRÁULICAS EN CAUCES (PLAN DE INVERSIONES – GOBIERNO DE CHILE 2014).
Objetivo Recuperar condiciones de humedad en torno a los cursos de agua que se encuentran activos en la comuna y establecer fuentes de acumulación de aguas de origen natural para enfrentar emergencias por incendios forestales. Descripción: Estudio de factibilidad para el desarrollo de obras hidráulicas que permitan realizar infiltración y acumulación de agua en torno a los cursos de agua primarios de la comuna. Tareas:
Utilizar los resultados del Estudio integral de quebradas del Plan de inversiones – Gobierno de Chile 2014.
Responsable(s) Dirección de obras municipales SECPLA
Estrategia Adaptabilidad al Cambio Climático y Seguimiento de Variables
233
Tiempo estimado de ejecución
Mediano y largo plazo. 2020 - 2030
Tipología Estudio de factibilidad.
PROGRAMA ANUAL DE DIFUSIÓN Y ACCESO A LA INFORMACIÓN.
Objetivo Generar condiciones para la difusión de información asociada a la gestión del riesgo de incendios forestales, instrumentos de planificación y normativas implicadas enfocados, tanto en la gestión municipal como en la comunidad, para la implementación del PMI. Descripción: Desarrollo de un programa que permita difundir información asociada a la gestión de riesgo de desastres a través de las siguientes propuestas:
Elaboración de guías a modo de documentos informativos sobre la gestión del riesgo de incendios forestales, los instrumentos de planificación implicados y las normativas asociadas.
Planificación anual de talleres de difusión y capacitación sobre la gestión del riesgo de incendios forestales, los instrumentos de planificación implicados y las normativas asociadas.
Responsable(s) SECPLA Departamento de prensa e imagen corporativa
Estrategia Conocimiento y Acceso a la Información
Tiempo estimado de ejecución
Corto, mediano y largo plazo. 2018 - 2030
Tipología Programa – Mejora institucional.
7.1.2. Iniciativas de Normativa Adecuada.
ORDENANZA MUNICIPAL QUE REGULA LA MANTENCIÓN DE CORTAFUEGOS EN PREDIOS PRIVADOS (SEGÚN OGUC).
Objetivos (general y
específicos)
Regular la mantención de cortafuegos. La debida limpieza y conservación de estos, facilita el acceso de equipos de emergencia ante los riesgos de incendio forestal. Tareas:
Mapas de los cortafuegos a fiscalizar.
Difusión de la ordenanza a aplicar hacia los vecinos y vecinas, a Juntas de Vecinos y otras organizaciones territoriales y funcionales que se encuentren en afecto a zona de extensión urbana y zona rural.
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Elaborar un documento guía, o protocolo que contengan el nivel de cumplimiento de la presente ordenanza y evaluar su desempeño satisfactorio o insuficiente.
Numero metros lineales de cortafuegos fiscalizados. cumplidos y planificados a la fecha.
Responsable(s) DIRECCION DE OPERACIONES Y ASISTENCIA TECNICA DEPTO DE ASEO DELEGACIÓN LAGUNA VERDE
Estrategia Ordenanzas locales
Tiempo estimado de ejecución
CORTO PLAZO (2018-2020)
Tipología Ordenanza Municipal
ORDENANZA MUNICIPAL QUE INCORPORA EL SERVICIO DE ASEO EN ZONA RURAL.
Objetivo Incorporar el servicio de aseo domiciliario junto con en el servicio denominado "servicio especial" (retiro de basuras de escombros, ramas, troncos y hojas). Requerimientos que se dan con mayor frecuencia en zonas rurales. Tareas:
Recabar toda la información municipal en cuanto al número de usuarios que demandan el servicio y porcentaje del territorio que abarca el de aseo en zona rural.
Listado de requerimientos de aseo en zona rural (retiro de basuras de escombros, ramas, troncos y hojas).
Disponibilidad de equipos materiales y técnicos.
Revisión cumplimiento del servicio de aseo y desempeño satisfactorio o insuficiente de esta. Para posibles ajustes.
Elaboración de cartografías con la localización de usuarios y rutas del servicio.
Responsable(s) DIRECCION DE OPERACIONES Y ASISTENCIA TECNICA DEPTO DE ASEO DELEGACIÓN LAGUNA VERDE
Estrategia Ordenanzas locales
Tiempo estimado
de ejecución
MEDIANO PLAZO (2021-2023)
Tipología Ordenanza Municipal
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ORDENANZA MUNICIPAL QUE REGULA EL USO DEL FUEGO EN ACTIVIDADES CON FINES TURÍSTICOS Y/O RECREACIONALES.
Objetivo Regular las actividades con fines turísticas (fiscalización faltas y multas). Ya que en temporada estival aumenta la población flotante. Y este último se vuelve una amenaza ante los riesgos de incendio y emergencia forestal. Tareas:
Recabar toda la información municipal en cuanto al número de patentes y/o permisos con giro actividades con fines turísticos y/o recreacionales.
Cifra estimada de población flotante temporada estival.
Difusión de la ordenanza a aplicar hacia los vecinos y vecinas, a Juntas de Vecinos, organizaciones territoriales y población flotante. Localidad de Laguna Verde.
Revisión cumplimiento de la presente ordenanza y desempeño satisfactorio o insuficiente de esta. Para posibles ajustes.
Cantidad de infracciones cursadas.
Porcentaje de las Infracciones en las que se incurren.
Responsable(s) INSPECTORIA URBANA DEPTO DE GESTIÓN RIESGO DESASTRE DELEGACIÓN LAGUNA VERDE
Estrategia Ordenanzas locales
Tiempo estimado de ejecución
CORTO PLAZO (2018-2020)
Tipología Ordenanza Municipal
FACTIBILIDAD ORDENANZA MUNICIPAL QUE REGULA LA VEGETACIÓN EN ZONA DE INTERFAZ URBANO FORESTAL.
Objetivo El objeto de la presente Ordenanza es establecer el marco regulatorio sobre la limpieza de sitios de la comuna de Valparaíso por su condición de contacto entre las áreas habitadas y la vegetación continua que presenten un alto riesgo de incendio forestal. Tareas:
Recabar toda la información municipal en cuanto a número de viviendas colindantes con áreas de vegetación continua.
Determinar franja de protección deberá considerar una accesibilidad adecuada y/o una vía de borde apta para el tránsito vehicular, según lo permitan las condiciones topográficas.
Determinaciones para prevenir y mitigar riesgos de incendios forestales, que contemple al menos lo siguiente:
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Reducción de combustible seco en áreas exteriores.
Mantener cercos y techos de las casas colindantes limpios de vegetación y basuras.
Eliminación de posibles fuentes generadoras de incendios forestales.
Responsable(s) Depto. Aseo Depto. Gestión Riesgo Desastre
Estrategia Ordenanzas locales
Tiempo estimado de ejecución
LARGO PLAZO, 2023-2018
Tipología Estudio
ORDENANZA LOCAL QUE INCORPORA NORMAS DE RIESGO POR INCENDIOS FORESTALES CONTENIDAS EN LA OGUC.
Objetivos Establecer un Marco Regulatorio. Que proteja y conserve el medio ambiente, de modo tal que permita contribuir al mejoramiento de la calidad de vida como una respuesta adecuada a la creciente demanda ciudadana que aspira a una correcta gestión ambiental. Tareas:
Recabar toda la información municipal en cuanto al Cumplimiento de ordenanza, que incorpora normas de riesgo por incendios forestales contenidos en la OGUC en el PRC.
Creación y revisión de medidas ambientales y preventivas, correctoras o reparadoras necesarias, ordenar cuantas inspecciones estime conveniente y aplicar las sanciones correspondientes en caso del incumplimiento de las normas de la presente ordenanza.
Las juntas de vecinos ubicadas dentro de la Zona Alta deberán contar con una Capacitación vecinal dictada por el Municipio en materia de protección contra incendios forestales.
Responsable(s) Administración municipal SECPLA
Estrategia Ordenanzas locales
Tiempo estimado de ejecución
MEDIANO PLAZO (2021-2023)
Tipología Ordenanza Municipal
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ORDENANZA MUNICIPAL QUE REGULA EL ACOPIO DE DESECHOS FORESTALES EN ZONA DE INTERFAZ URBANO FORESTAL.
Objetivo Establecer el marco regulatorio sobre la limpieza de sitios de la comuna de Valparaíso por su condición de contacto entre las áreas habitadas y la vegetación continua que presenten un alto riesgo de incendio forestal. Tareas:
Recabar toda la información municipal en cuanto a número de viviendas colindantes con áreas de vegetación continua.
Determinar franja de protección deberá considerar una accesibilidad adecuada y/o una vía de borde apta para el tránsito vehicular, según lo permitan las condiciones topográficas.
Determinaciones para prevenir y mitigar riesgos de incendios forestales, que contemple al menos lo siguiente:
Reducción de combustible seco en áreas exteriores.
Mantener cercos y techos de las casas colindantes limpios de vegetación y basuras.
Eliminación de posibles fuentes generadoras de incendios forestales.
Responsable(s) Depto. de Aseo Depto. de Gestión Riesgo Desastre
Estrategia Ordenanzas locales
Tiempo estimado de ejecución
CORTO PLAZO (2018-2020)
Tipología Ordenanza Municipal
ORDENANZA MUNICIPAL QUE ACTUALIZA METODOLOGÍA DE CÁLCULO DE TARIFAS DE COBRO Y SANCIONES DE ASEO.
Objetivo Perfeccionar la metodología de cálculo de cobro, que considere, servicios diferenciados en el retiro de aseo. Determinación del costo real del servicio de aseo domiciliario que corresponde cancelar en la comuna de Valparaíso. Tareas:
Disponibilidad de equipos materiales y técnicos.
Almacenamiento y entrega de los residuos domiciliarios.
Servicios Municipales de recolección de aseo, transporte y traslado de residuos.
Procedimiento, fiscalización, prohibiciones y sanciones.
Horario de Funcionamiento del Vertedero Municipal o Relleno Sanitario.
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Determinación del monto de la tarifa unitaria. La metodología será diferenciada de acuerdo a una zonificación del territorio de la comuna. Para el cálculo de la tarifa de aseo se tratará cada zona por separado.
Determinando el total de predios de la zona sujeta al servicio. y los costos totales asociados al servicio de recolección.
Responsable(s) Dirección de Operaciones y Asistencia Técnica Depto. de Aseo
Estrategia Ordenanzas locales
Tiempo estimado de ejecución
MEDIANO PLAZO (2021-2023)
Tipología Ordenanza Municipal
FACTIBILIDAD DE IMPLEMENTACION COOPERATIVA DE ACTIVIDADES FORESTALES Y/O MADERERAS.
Objetivo Elaborar un estudio de factibilidad para la conformación de cooperativa que regule las actividades madereras que se desarrollan en la localidad de Laguna Verde. Con la finalidad de auto regular y asegurar su debido funcionamiento, ante los riesgos que implica dicha actividad en la generación de incendios forestales. Tareas:
Recabar toda la información municipal en cuanto a actividades madereras que se desarrollan en la localidad de Laguna Verde.
Localizar actividades y elaborar cartografía de localización de las organizaciones e instituciones, más dato de contacto.
Programación de planes y estándares de calidad de explotación del recurso madereros.
Regulación y asegurar su debido funcionamiento de las ocupaciones forestales y/o madereras, ante los riesgos que implica dicha actividad en la generación de incendios forestales.
Localizar todas las organizaciones que no se encuentren georreferenciadas.
Registro de asociados, numero de hitos cumplidos y planificados a la fecha.
Responsable(s) Depto. de Gestión Riesgo Desastre Delegación Laguna Verde
Estrategia Ordenanzas locales
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Tiempo estimado de ejecución
Corto Plazo (2018-2020)
Tipología Capacidades para La Gestión Comunitaria del Riesgo
PROTOCOLO DE RECEPCIÓN Y ACCIÓN ANTE LA EMERGENCIA DE INCENDIOS ESTRUCTURALES DE ICH.
Objetivo Establecer de manera previa los recursos y tácticas de acción que se utilizaran ante la emergencia de incendio y la intervención del rescate de los ICH desde los primeros momentos. Como Determinación del número de bomberos por tarea.; del equipo que portará cada bombero.; Determinación del agente extintor. Tareas:
Recabar toda la información municipal en cuanto a localización, destino, y dominio de los ICH.
Elaboración de cartografías con la localización de usuarios y rutas de acceso al inmuble.
Establecer los recursos y tácticas de acción que se utilizaran ante la emergencia de incendio.
Lograr una comunicación eficaz entre los actores responsables dentro y fuera del municipio.
Revisión cumplimiento del protocolo, y desempeño satisfactorio o insuficiente de este. Para posibles ajustes a vulnerabilidades detectadas.
Responsable(s) Dirección de Gestión Patrimonial Depto. de Gestión Riesgo Desastre Dirección de Operaciones y Asistencia Técnica
Ubicación Zona Típica O Pintoresca.
Tiempo estimado de ejecución
Largo Plazo
Tipología Capacidades para La Gestión Comunitaria del Riesgo
REGLAMENTO MUNICIPAL DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN INSTANCIAS DE PLANIFICACIÓN QUE INVOLUCREN ASPECTOS DE VULNERABILIDAD SOCIAL Y AMBIENTAL.
Objetivos (general y
específicos)
Construir un protocolo que promueva y reglamente mecanismos de participación ciudadana en las planificaciones e iniciativas municipales que aborden aspectos de vulnerabilidad social y ambiental. Implica que el gobierno local tiene que favorecer las condiciones, mecanismos y espacios para un ejercicio efectivo de la participación.
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Tareas:
Recabar toda la información municipal en cuanto a organizaciones territoriales y funcionales activas de localidad Placilla de Peñuelas.
Establecer un abanico amplio y equitativo de formas y órganos de participación que permita que todos aquellos ciudadanos que lo deseen tengan oportunidades de participar.
Contribución del proyecto en la adquisición de condiciones y valores en instancias de planificación que involucren aspectos de vulnerabilidad social y ambiental.
Lograr una comunicación eficaz entre administración y ciudadanos de modo que éstos debatan sobre los problemas de la ciudad y sus soluciones.
Responsable(s) DIDECO DEPTO DE GESTIÓN RIESGO DESASTRE
Estrategia Estímulos para la participación ciudadana
Tiempo estimado de ejecución
LARGO PLAZO
Tipología Fortalecimiento Institucional
FONDO CONCURSABLE PARA LA COMUNIDAD ENTORNO A LA GESTION DE RIESGO DE INCENDIOS.
Objetivo Fomentar la organización de la comunidad en torno a la reducción del riesgo de incendios en la comuna mediante iniciativas implementadas por la propia comunidad. Descripción: Las subvenciones a que se refiere esta Ordenanza están destinadas a las siguientes modalidades: Proyectos realizados por Entidades Ciudadanas. Se dirige, pudiendo ser perceptoras, a las Federaciones, Confederaciones, Asociaciones o Uniones de Asociaciones de base que se encuentren inscritas en el Registro de Entidades Ciudadanas del Ayuntamiento de Madrid y declaradas de Utilidad Pública Municipal en los términos establecidos en el Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana, quedando exceptuadas aquellas que reciban ayudas o subvenciones en virtud de Acuerdos o Convenios específicos con el Ayuntamiento de Madrid con cargo a los créditos del programa presupuestario correspondiente a Participación Ciudadana del Área de Gobierno competente en esta materia. Los proyectos subvencionables se referirán a aquellas actuaciones que se realicen en el año de la convocatoria de la subvención por las citadas entidades, que impliquen participación y que tengan un carácter complementario respecto de las
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competencias y objetivos municipales, pudiéndose establecer en las convocatorias una priorización de los diversos tipos de proyectos, los cuales deberán estar claramente identificados y precisados, detallado el calendario de actuaciones y desglosado su presupuesto. Tareas:
Recabar toda la información municipal en cuanto a organizaciones territoriales y funcionales activas de la comuna. Por UV.
Establecer un abanico amplio y equitativo de formas y órganos de participación.
Localizar todas las organizaciones que no se encuentren georreferenciadas.
Porcentaje de participación de organizaciones sociales y junta de vecinos activas en las actividades realizadas en torno a la gestión de riesgo de incendios.
Responsable(s) DIDECO Depto. de Gestión Riesgo de Desastre
Estrategia Estímulos para la participación ciudadana
Tiempo estimado de ejecución
Largo Plazo
Tipología Fondos concursables (subsidios)
PLATAFORMA DE ACCESO Y DIFUSIÓN A NORMATIVA LOCAL PARA DENUNCIAS POR VULNERACIÓN DE SEGURIDAD CONTRA INCENDIOS.
Objetivos Promover el acceso y difusión del conocimiento de la normativa en cuanto a gestión del riesgo de incendios. Incluyendo al municipio con rol promotor para las capacidades en la normativa nacional para la gestión del riesgo. En caso de vulneración de la normativa vigente en materia de seguridad, cualquier persona que se considere afectada podrá denunciar la supuesta infracción. Tareas:
Seleccionar materiales que favorecen el trabajo para el aprendizaje de normativa local para denuncias por vulneración de seguridad contra incendios.
Difusión de la plataforma hacia los vecinos y vecinas, a Juntas de Vecinos, organizaciones localidad de Placilla de Peñuelas.
Revisión y actualización de la plataforma.
Cantidad de denuncias efectuadas.
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Elaboración de cartografías con ubicación del tipo de denuncias efectuadas.
Responsable(s) Inspectoría Urbana Depto. de Gestión Riesgo Desastre
Estrategia Acceso y difusión de la información
Tiempo estimado de ejecución
Largo Plazo
Tipología Difusión
7.1.3. Iniciativas de Manejo Ecosistémico y Espacio Público
PROGRAMA DE REFORESTACIÓN/ARBORIZACIÓN PARTICIPATIVA
Objetivo Promover la recuperación de las características naturales de la biodiversidad, humedad, temperatura y reducir el riesgo de incendios forestales, a través de intervenciones en sectores de riesgo de la comuna. Descripción: Se propone el impulso y desarrollo de un programa de reforestación/arborización en zonas residenciales con presencia de riesgo y prioritarias ante riesgo de incendios forestales, con especies resistentes al fuego que permitan disminuir el riesgo. Constaría de dos iniciativas centrales.
Iniciativa (1) Nombre: Piloto de reforestación/arborización sector Violeta Parra Objetivo: El objetivo de esta iniciativa corresponde a elaborar una metodología de trabajo para las intervenciones de reforestación y recuperar características naturales de la biodiversidad, humedad, temperatura, en conjunto con reducir el riesgo de incendios forestales en el sector de Violeta Parra. Descripción: Construcción de un modelo de trabajo para la evaluación de áreas a intervenir con actividades de reforestación participativa y el desarrollo de una propuesta piloto de reforestación/arborización en el sector de Violeta Parra.
Iniciativa (2) Nombre: Intervenciones de reforestación/arborización participativa Objetivo: Implementar iniciativas de reforestación/arborización en las zonas prioritarias para la comuna determinadas anualmente. Descripción: Realizar una programación anual de intervenciones de reforestación/arborización participativa en zonas residenciales con presencia de riesgo y prioritarias ante riesgo de incendios forestales, con especies resistentes al fuego que permitan disminuir el riesgo
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Responsable(s) Depto. Parque y Jardines DIDECO Depto. de Medio Ambiente
Estrategia Recuperación de condiciones ecosistémicas degradadas
Tiempo estimado de ejecución
Corto, mediano y largo plazo. 2018 - 2028
Tipología Programa
PROGRAMA DE RECUPERACIÓN DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS
Objetivo Objetivo: Incorporar los servicios ecosistémicos dentro de la política de desarrollo de la comuna con la finalidad de generar condiciones para su preservación y reducir el riesgo de incendios forestales. Descripción: Desarrollo de un programa que permita la generación de información sobre los servicios ecosistémicos existentes en la comuna de con la finalidad evaluar la necesidad de implementación de medidas para su recuperación y protección. Tareas:
Estudio de servicios ecosistémicos
Identificar y evaluar la condición y estado de los servicios ecosistémicos presentes en la comuna con la finalidad de determinar las necesidades de protección y/o restauración.
Programa de protección y/restauración de servicios ecosistémicos
Establecer condiciones para el manejo de los servicios ecosistémicos existentes en la comuna.
Iniciativa (1) Nombre: Estudio de servicios ecosistémicos Objetivo: El objetivo de esta iniciativa corresponde a identificar y evaluar la condición y estado de los servicios ecosistémicos presentes en la comuna con la finalidad de determinar las necesidades de protección y/o restauración. Descripción: Elaboración de un estudio para la identificación de los servicios ecosistémicos presentes en la comuna de Valparaíso y la elaboración de un diagnóstico de su estado.
Iniciativa (2) Nombre: Programa de protección y/restauración de servicios ecosistémicos. Objetivo: El objetivo de esta iniciativa corresponde a establecer condiciones para el manejo de los servicios ecosistémicos existentes en la comuna. Descripción: Elaboración de propuestas de intervención y regulación para la protección y/o restauración de los servicios ecosistémicos presentes en la comuna según los resultados del estudio de diagnóstico.
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Responsable(s) Depto. Parque y Jardines DIDECO Depto. de Medio Ambiente
Estrategia Recuperación de condiciones ecosistémicas degradadas
Tiempo estimado de ejecución
Mediano y largo plazo, 2018 - 2028
Tipología Programa
ORDENANZA PARA SALVAGUARDAR LAS CONDICIONES ECOLÓGICAS DEL PATRIMONIO NATURAL
Objetivo Crear un marco normativo que permita implementar medidas y acciones necesarias para la protección y conservación del patrimonio natural existente en la comuna Descripción: Elaboración de una ordenanza para constituir al municipio de Valparaíso como responsable y protector del patrimonio natural asociado a los sitios de monumento nacional, estrategia regional de la biodiversidad, interés biológico e interés ambiental.
Responsable(s) Depto. de Medio Ambiente Depto. Parque y Jardines
Estrategia Recuperación de condiciones ecosistémicas degradadas
Tiempo estimado de ejecución
Largo plazo, 2023-2028
Tipología Ordenanza Mejora institucional
PROGRAMA DE ESPACIOS DE ENCUENTRO CON ENFOQUE PARTICIPATIVO
Objetivo Aumentar la cantidad de espacios de encuentro comunitario y áreas verdes en las zonas residenciales adyacentes a las áreas de alto y muy alto riesgo. Descripción: Se plantea un programa para la habilitación y recuperación de espacios públicos y puntos de encuentro comunitario con un enfoque participativo que permita involucrar a la comunidad en el desarrollo de las actividades de intervención. Se compondría de tres iniciativas:
Iniciativa (1) Nombre: Catastro de espacios públicos y puntos de encuentro comunitario Objetivo: Identificar y evaluar la distribución y el estado de los espacios públicos y puntos de encuentro comunitario con la finalidad de determinar la necesidad de creación o mejoramiento de estos.
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Descripción: Elaboración de un catastro de espacios públicos y puntos de encuentro que permita generar un diagnóstico de la condición y estado en que se encuentran en los distintos sectores residenciales con presencia de riesgo por incendios forestales.
Iniciativa (2) Nombre: Habilitación de espacios públicos y puntos de encuentro comunitario Objetivo: Aumentar la cantidad de espacios públicos y puntos de encuentro comunitario en zonas residenciales con presencia de áreas de riesgo por incendio forestal. Descripción: Estudio para la evaluación de factibilidad de creación de nuevos espacios públicos y puntos de encuentro comunitario en zonas residenciales con presencia de áreas de riesgo por incendio forestal y con déficit de espacios públicos que será determinado por el catastro.
Iniciativa (3) Nombre: Recuperación de espacios públicos y puntos de encuentro comunitario. Objetivo: Recuperar espacios degradados para la generación de espacios públicos y o puntos de encuentro que contribuyan a la integración social en las zonas residenciales con presencia de riesgo por incendios forestales Descripción: Planificación anual de intervenciones de recuperación de espacios públicos y puntos de encuentro comunitario mediante la restauración de los que se encuentran en estado de degradación o la reconversión de áreas con otros usos como, por ejemplo: micro basurales, sitios eriazos, etc. En ambos casos las intervenciones deben contar con un enfoque participativo para asegurar condiciones de cuidado y mantención.
Responsable(s) Secretaría de Planificación SECPLA DIDECO
Estrategia Recuperación y mantención de espacios públicos
Tiempo estimado de ejecución
Corto y mediano plazo, 2018-2022
Tipología Programa
ESTUDIO DE PARQUES URBANOS EN LAS QUEBRADAS DE VALPARAÍSO ANFITEATRO (PLAN DE INVERSIONES 2014, GOB. CHILE).
Objetivo Analizar la factibilidad de implementar parques urbanos en las quebradas de la comuna, generando su incorporación al desarrollo del hábitat, la integración social y la reducción del riesgo de incendios Descripción: Desarrollo de un programa de parques urbanos que permita la identificación de áreas con condiciones para su implementación y los posteriores estudios de factibilidad para su creación. Las propuestas de
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parques urbanos deberán considerar la factibilidad de implementación de infraestructura para el manejo de los cursos de agua existentes y la implementación de barreras húmedas que permitan la reducción del riesgo de incendios forestales. Se compondría de dos iniciativas:
Iniciativa (1) Nombre: Identificación de quebradas con aptitud para el desarrollo de parques urbanos Objetivo: Identificar áreas con el potencial para la implementación de parques urbanos en el sector de Valparaíso anfiteatro. Descripción: Estudio para evaluación de áreas con condiciones para el desarrollo de parques urbanos en el sector Valparaíso anfiteatro.
Iniciativa (2) Nombre: Estudios de factibilidad para la implementación de parques urbanos. Objetivo: Evaluar la factibilidad de implementación de parques urbanos, infraestructura de infiltración y barreras húmedas en áreas que cuenten con la aptitud del uso. Descripción: Elaboración de estudios de factibilidad el desarrollo de parques urbanos en áreas que cuenten con aptitud de uso. Los estudios deberán contar con la evaluación de factibilidad para la instalación de infraestructura de infiltración en cauces y barreras húmedas.
Responsable(s) Secretaría de Planificación SECPLA Departamento Medio Ambiente
Estrategia Recuperación y mantención de espacios públicos
Tiempo estimado de ejecución
Mediano largo plazo, 2018-2023
Tipología Estudio
PROGRAMA ANUAL DE CONTROL DE MICROBASURALES (PLAN DE INVERSIONES 2014, GOB. CHILE)
Objetivo Promover prácticas en la comunidad para resolver la proliferación de microbasurales en la comuna. Descripción: De acuerdo al diagnóstico del Plan Maestro Incendio los microbasurales representan un 0,2% en cuanto a focos de incendios entre los años 1998 y 2018 (marzo). Si bien no es un factor altamente inciden en el origen de los focos, si lo es en cuanto a su propagación, por sus características de combustible. En Valparaíso nos encontramos que sobre la cota 100 existe una urbanización más precaria, entre los efectos que se encuentran es la destinación de las quebradas como espacios residuales (Curzio, 2008), los cuales albergan basurales informales en zonas de difícil acceso, por lo que resulta importante recuperar ambientalmente estas quebradas.
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Se contemplas dos iniciativas:
Iniciativa (1) Nombre: Erradicación de microbasurales en zonas prioritarias corto mediano. Objetivo: Promover acciones que controlen los microbasurales en las zonas prioritarias en cuanto a riesgo de incendio. Descripción: Valparaíso presenta en la actualidad un problema ambiental que ha sido de difícil solución, estos son los microbasurales. La comuna presenta x microbasurales críticos. De acuerdo a las jornadas de participación en el contexto del Plan Maestro Incendio, la comunidad manifiesta la idea de una modificación del comportamiento de los habitantes que contribuya a mejorar esta situación.
Fiscalización nocturna de microbasurales, con el fin de constatar y sancionar las malas prácticas de la comunidad en horarios nocturnos
Servicios municipales, que el municipio coordine con las organizaciones territoriales (Juntas de Vecinos, Club Deportivo, etc) los operativos de retiros de enseres en desuso (cachureos, escombros y desechos de construcción, residuos de poda y jardinería en el interior de las viviendas, muebles, colchones). También que se difunda el proceso para la coordinación de los operativos.
Puntos limpios, en sectores de la comuna donde no existe y priorizando los sectores de riesgo alto y muy alto de incendio forestal. Para lo anterior realizar un mapa de los puntos limpios propuestos por el municipio y los de la ONG “Valpo Interviene” que ha dispuesto de once puntos limpios49.
Iniciativa (2) Nombre: Recepción de Denuncias de Microbasurales por sitio web municipio corto mediano. Objetivo: Reforzar los operativos de denuncia desde la comunidad, para evitar la proliferación de microbasurales a través del sitio web del municipio. Descripción: Si bien existe un catastro desde el municipio en cuanto microbasurales este no se encuentra actualizado a la fecha, por lo que esta iniciativa puedes servir para mejorar la gestión del municipio. Para facilitar el proceso, se propone una plataforma virtual que les permita a las comunidades hacer las denuncias de existencia de microbasurales en sus sectores, en línea.
Responsable(s) Secretaría de Planificación SECPLA Departamento Medio Ambiente Departamento de Aseo.
49 Existe otra ONG “Reciclo Valparaíso”. Sitio web disponible en: www.reciclovalparaiso.cl/contact-us/. La ONG “Good Neighbors” Disponible en: www.goodneighbors.cl/inauguramos-innovador-programa-medioambiental-en-valparaiso/
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Estrategia Reciclaje y manejo de residuos
Tiempo estimado de ejecución
corto y mediano plazo, 2018-2023
Tipología Programa
PROGRAMA DE MANEJO E INCENTIVO DE 3 R (RECICLAJE, REDUCCIÓN Y REUTILIZACIÓN) Y ECONOMÍA SOLIDARIA
Objetivo Promover el buen manejo de los residuos generados por la comunidad de Valparaíso incentivando la economía solidaria a través de las cooperativas de recicladores urbanos. Esto mediante tres líneas estratégicas de la Ley de Reciclaje para mejorar la gestión municipal en el reciclaje en cuanto a la prevención de riesgo de incendio. Descripción: La nueva Ley de Fomento al Reciclaje 20.920 tiene como objetivo “disminuir la generación de residuos y fomentar su reutilización, reciclaje” (Ministerio Medio Ambiente, s.f). En este marco de ley se les otorga a los municipios un importante rol en la recolección diferenciada, apoyados por un Fondo del Reciclaje. De acuerdo al Artículo 1 “financia total o parcialmente proyectos, programas y acciones para prevenir la generación de residuos y fomentar su reutilización, reciclaje y otro tipo de valorización, ejecutados por municipalidades o asociaciones” (Ministerio Medio Ambiente, 2017) 50.. Los proyectos, programas y acciones deben enmarcarse en tres líneas estratégicas, las cuales son: sensibilización ciudadana sobre la valorización de residuos y la recolección separada; promoción del conocimiento técnico municipal sobre manejo y valorización de residuos y desarrollo de proyectos de infraestructura para la recolección, valorización y para adquisición de vehículos y equipamiento.
Responsable(s) Secretaría de Planificación SECPLA Departamento Medio Ambiente Departamento de Aseo.
Estrategia Reciclaje y manejo de residuos
Tiempo estimado de ejecución
corto y mediano plazo, 2018-2023
Tipología Programa
50 Reglamento del Fondo para el Reciclaje. Disponible en: http://leydereciclaje.mma.gob.cl/wp-content/uploads/2017/06/REGLAMENTO_FONDO_PARA_EL_RECCICLAJE_consulta.pdf
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7.1.4. Iniciativas de Comunidad Organizada y Preparada
MESA DE GESTIÓN COMUNITARIA DEL RIESGO
Objetivo Generar condiciones para la disponibilidad y acceso a información detallada y actualizada que permita comprender de mejor manera las características del territorio.
Descripción: Espacio de trabajo entre instituciones públicas y privadas que están interviniendo en la comuna de Valparaíso. Tareas:
Elaboración de protocolos para la gestión comunitaria del riesgo en grupos prioritarios.
Elaboración de un plan anual de iniciativas entorno a la gestión comunitaria del riesgo, para contextos de incendio y otros desastres.
Elaborar iniciativas en cuanto a la gestión riesgo incendio
Responsable(s) DIDECO Departamento de gestión de riesgo de desastres
Estrategia Gestión Comunitaria del Riesgo
Tiempo estimado de ejecución
Corto plazo, 2018 - 2020
Tipología Gestión Mejora institucional
CAPACITACIÓN EN GESTIÓN DE RIESGO PARA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN MAESTRO INCENDIO
Objetivo Generar instancias de capacitación sobre la gestión de riesgo de desastres enfocado a funcionarios municipales y actores locales que se encarguen de la implementación de las iniciativas del Plan Maestro Incendios, entre otras iniciativas de reducción de desastres en la comuna. Descripción: Promoción de espacios de formación en gestión de riesgo para que funcionarios del municipio y actores claves puedan tener conocimiento y herramientas para aplicarlas en sus gestiones internas y se encuentren mejor preparados para la respuesta. La primera capacitación propuesta corresponde al Diplomado en Derechos Humanos, Gestión del Riesgo y Políticas de Reducción de Desastres de la Fundación Henry Dunant, ya que cuenta con una formación integral acorde las orientaciones del Plan Maestro Incendios.
Responsable(s) Municipalidad de Valparaíso SECPLA
Estrategia Gestión Comunitaria del Riesgo
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Tiempo estimado
de ejecución
Corto plazo
2018 - 2020
Tipología Gestión
Mejora institucional
PROGRAMA DE ORGANIZACIÓN Y PREPARACIÓN COMUNITARIA PARA LA GESTIÓN DE RIESGO INCENDIO
Objetivo Elaborar un programa que promueva la participación y organización comunitaria para el reconocimiento de los riesgos de incendio y para el incentivo de las capacidades organizativas en las medidas preventivas y actuación en emergencia a escala barrial. Descripción: Implementar desde el municipio espacios de encuentro, información e intercambio con la población, para recoger sus necesidades, conocimientos frente al riesgo de incendio. También identificar a todos los actores públicos y privados, organizaciones sociales que se encuentren en el territorio, ya que lo anterior, además de aportar al conocimiento de su localización, puede ayudar a identificar los liderazgos vecinales que existen, para una mejor organización comunitaria frente a las situaciones de emergencia y de promoción de prácticas preventivas en los barrios. Tareas:
Mapas de la unidad (es) vecinales
Difusión de la actividad hacia los vecinos y vecinas, a Juntas de Vecinos y otras organizaciones territoriales y funcionales que se encuentren en la UV.
Recabar toda la información municipal en cuanto a organizaciones territoriales y funcionales activas de la comuna y también de aquellas que no tienen personalidad jurídica. Por sector DIDECO y por UV.
Localización de las organizaciones territoriales y funcionales
Coordinación con las organizaciones en algunas de las UV prioritarias
Identificación de liderazgos comunitarios para que participen en la formación de monitores
Elaborar un documento guía, o protocolo que contengan las medidas de mitigación y prevención.
Localizar todas las organizaciones que no se encuentren georreferenciadas.
Con apoyo de Gestores Territoriales identificar otras organizaciones ONG e instituciones públicas y privadas que estén interviniendo en los territorios donde los Gestores Territoriales se desempeñan.
Análisis del estado organizativo de cada una de ellas.
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Elaboración de cartografías con la localización de las organizaciones e instituciones, más dato de contacto para ser entregados a las Juntas de vecinos.
Formación de monitores comunitarios en riesgo de incendio
Creación de red de monitores comunitarios en riesgo de incendio Consiste en tres iniciativas: A, B, C.
Iniciativa (A) Nombre: Taller de reconocimiento de riesgos ante incendios forestales Descripción: La población y organizaciones territoriales (juntas de vecinos, club deportivo), funcionales (centro de madres, club de adulto de mayor, etc), y también organizaciones sin personalidad jurídica, agrupaciones culturales, ambientales y la población en general, puedan reconocer e identificar el riesgo de incendio de su territorio a través de metodología de participación ciudadana, como lo son los mapeos colectivos. Objetivo: Generar instancias de participación comunitaria con la aplicación de metodologías donde la población pueda reconocer e identificar los riesgos de incendio y generar propuestas de mitigación con enfoque comunitario.
Iniciativa (B) Nombre: Catastro para el análisis de los actores claves de la gestión de riesgo de incendio Descripción: Georreferenciar todas las organizaciones e instituciones que se encuentren en la comuna de Valparaíso, para que las organizaciones de base (territoriales y funcionales) y el municipio identifiquen los actores locales que existen, para la organización y distribución de roles ante una situación de emergencia. Realizar análisis del estado organizativo de las mismas. Objetivo: Elaborar un catastro de todas las organizaciones e instituciones, para su identificación, análisis, en la organización preparación y ejecución de las respuestas para la gestión de riesgo incendio dentro de la comuna.
Iniciativa (C) Nombre: Monitores comunitarios en gestión de riesgo incendio Descripción: Formar monitores comunitarios para asumir los procesos de construcción de capacidades, reconociendo como eje transversal a la gestión del riesgo (Moncayo, 2001). Es necesario contar con monitores comunitarios para que lideren planes de contingencia diseñados de manera participativa, a escala barrial. Objetivo: Promover la formación de monitores comunitarios (para una posterior red de monitores) en gestión de riesgo de incendio para que los vecinos lideren y promuevan las acciones preventivas de riesgo de incendio y distribuyan los roles de la comunidad frente a la emergencia.
Responsable(s) DIDECO Departamento de gestión de riesgo de desastres
Estrategia Gestión Comunitaria del Riesgo
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Tiempo estimado de ejecución
Mediano Plazo, 2021-2023.
Tipología Gestión Mejora institucional
PROGRAMA COMUNITARIO PARA LA PREVENCIÓN Y EMERGENCIA DE INCENDIOS FORESTALES
Objetivo Promover en las organizaciones comunitarias y en la población en general, acciones necesarias para la organización en cuanto a la prevención y emergencia ante de riesgos de incendios. Descripción: Generación de instancias entre la comunidad con otras instituciones para la transferencia de conocimiento y recursos para la prevención y emergencias de incendio forestal. Tareas:
Localización de las organizaciones territoriales y funcionales
Coordinación con las organizaciones en algunas de las UV prioritarias
Coordinación con las entidades públicas y privadas que realizarán las capacitaciones
Capacitación Consiste en cuatro iniciativas: D, E, F, G.
Iniciativa (D) Nombre: Capacitaciones de preparación ante la emergencia para la
comunidad
Descripción: Es una estrategia válida para el fortalecimiento de las
capacidades locales, que les permita a los actores comunitarios participar
activamente en la prevención (evitar) y mitigación (limitar) de los
desastres, interactuando sobre las amenazas, los factores de
vulnerabilidad y sobre el control de los riesgos a los que están expuestos
y respuesta ante emergencia en incendios forestales (Moncayo, 2001).
Objetivo: Fortalecer las capacidades locales de los actores comunitarios
para lograr una eficiente organización comunitaria para la prevención,
mitigación y respuesta ante la emergencia con capacitaciones
desarrolladas por entidades públicas y privadas expertas en la materia.
Prevención: ONEMI, CONAF, Cruz Roja
Emergencias: Bomberos, ONEMI
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Iniciativa (E) Nombre: Fondo concursable para la comunidad, Fondo desarrollo vecinal
(FONDEVE) para riesgos y emergencias incendios
Descripción: El FONDEVE es un fondo administrado por las
municipalidades. Sus objetivos generales son orientar y articular la
participación de los vecinos con sus voluntades, capacidades y recursos
para generar y ejecutar proyectos de corto plazo (90 días corridos). El fin
es “colaborar al fortalecimiento de la organización, al fomento de
autogestión, la participación comunitaria con el fin de superar la conducta
centrada en lo peticionario y demandante y al establecimiento de redes
colaborativas barriales” (Sección FONDEVE, 2018, p.3). Las líneas de
financiamiento se pueden relacionar con la gestión de riesgo de incendios
(prevención y emergencias), estas son: Inversión en Prevención de
Emergencias, Inversión en Seguridad Ciudadana, Inversión en
infraestructura física y mejoramiento urbano, Inversión en mejoramiento
de áreas verdes y medioambiente e Inversión en infraestructura básica de
accesibilidad para personas en situación en situación de discapacidad.
Objetivo: Promover la participación de las Juntas de Vecinos en la
postulación de FONDEVE, enfocado en riesgos y emergencias de
incendios, para tener una mejor preparación y respuesta ante la
emergencia de incendios forestales en la comuna de Valparaíso.
Tareas:
Localización de las organizaciones territoriales y funcionales
Coordinación con las organizaciones en algunas de las UV prioritarias
Coordinación con las entidades públicas y privadas que realizarán las
capacitaciones
Capacitación
Iniciativa (F) Nombre: Campañas de sensibilización y educación pública para la reducción de riesgo de incendios Descripción: Elaboración de herramientas de difusión para la concientización y educación pública sobre reducción de riesgos de desastres a través de algunos medios de comunicación masiva (radio, páginas web, prensa). Generación de un nivel de conocimiento común acerca de los riesgos de desastres, los factores que conducen a desastres y las acciones que pueden tomarse, tanto individual como colectivamente, para reducir la exposición y la vulnerabilidad a los peligros (IFRC, 2011, p.5).
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Objetivo: Promocionar acciones de difusión que contribuyan a informar a la población para tomar medidas que sirvan para reducir los riesgos de desastres. Tareas:
Definir cuál (es) herramienta (s) de difusión son las priorizadas (cuñas radiales, páginas web, prensa, folletos, infografías)
Seleccionar el material escrito e imágenes
Reunión con Depto Prensa (para definir criterios y plazos)
Difusión por las redes sociales
Difusión con apoyo de Gestores Territoriales DIDECO
Iniciativa (G) Nombre: Protocolos comunitarios en grupos prioritarios (experiencia piloto). Descripción: Desarrollo de estrategias locales con grupos prioritarios de la comunidad (niños/as, personas movilidad reducida y adultos mayores) donde a partir de metodologías participativas se elabore un protocolo de actuación, donde se promueva la capacidad de respuesta de las comunidades frente a contextos de riesgo de incendio. Objetivo: Elaborar protocolos de acción en grupos prioritarios para la promoción de la capacidad de respuesta ante el riesgo de incendio. Tareas:
Identificar grupos prioritarios (niños (as), adultos mayores, personas con movilidad reducida) en alguna de las unidades vecinales priorizadas.
Coordinación con las organizaciones sociales o líderes comunitarios.
Elaboración de los protocolos de acción en conjunto con los grupos prioritarios, coordinados por la mesa de gestión comunitaria del riesgo
Responsable(s) DIDECO Departamento de gestión de riesgo de desastres
Estrategia Gestión Comunitaria del Riesgo
Tiempo estimado de ejecución
Mediano Plazo, 2021-2023.
Tipología Gestión Mejora institucional
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DOCUMENTO GUÍA DEL RIESGO DE INCENDIO PARA TÉCNICOS MUNICIPALES
Objetivo Elaborar documento para informar a los técnicos municipales en la prevención del riesgo de incendio forestal, las normativas vigentes (municipal y nacional) en prevención y protección, y la identificación de los elementos que influyen en la reducción de vulnerabilidad de las comunidades presentes en el municipio, con el fin que puedan orientar sus políticas y difundir a las comunidades. Descripción: Documento informativo que pretende ser una herramienta al servicio de los técnicos municipales en la prevención del riesgo de incendio forestal, para que puedan difundir al interior del municipio, orientar sus políticas y difundir a las comunidades. El documento debe contener la evaluación del riesgo de incendio forestal existente, la normativa vigente en materia de prevención y protección de incendios forestales tanto para los entes supramunicipales como municipales y finalmente, la identificación de los principales elementos que influyen en la reducción de la vulnerabilidad de las comunidades (Font, Chauvin, Plana, García, Gladiné y Serra. 2016). Tareas:
Sistematizar la información del Plan Maestro Incendio
Coordinar con Depto. Prensa e Imagen Corporativa para formato edición de documento.
Elaboración documento
Responsable(s) DIDECO Departamento de gestión de riesgo de desastres
Estrategia Gestión Comunitaria del Riesgo
Tiempo estimado de ejecución
Corto plazo 2018 - 2020
Tipología Gestión Mejora institucional
PROGRAMA CURRICULAR DE EDUCACIÓN AMBIENTAL EN ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES
Objetivo Promover la incorporación de la gestión riesgo de incendios en programas de educación ambiental en establecimientos formales que cuenten con sellos ambientales (SINCAE), mediante la articulación con PLADECO y CORMUVAL. Descripción: Herramienta técnica que busca aportar una línea de acción concreta para el desarrollo de una conciencia colectiva y de corresponsabilidad entre las y los habitantes de Valparaíso y la Alcaldía ciudadana en torno al cuidado del medio ambiente, considerando los
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diferentes aspectos que lo ponen en riesgo, centrándose fundamentalmente en el riesgo de incendio, la gestión del riesgo, cuidado del medio ambiente y la importancia de la prevención de riesgos. Lo anterior se relaciona con la Política Nacional de Educación para el Desarrollo Sustentable del Ministerio del Medio Ambiente: “Formar personas y ciudadanos capaces de asumir individual y colectivamente la responsabilidad de crear y disfrutar una nueva sociedad sustentable y contribuir al fortalecimiento de procesos educativos que permitan instalar y desarrollar valores, conceptos, habilidades, competencias y actitudes en la ciudadanía en su conjunto”. Tareas:
Identificar los establecimientos educacionales que tienen sellos ambientales.
Coordinación con CORMUVAL para evaluar la factibilidad de incorporar los contenidos de prevención y la gestión de riesgos de incendios forestales en el programa de educación de algún establecimiento.
Revisión de contenidos y mejoras con CORMUVAL.
Ejecutar el programa de educación ambiental.
Evaluación del curos o taller.
Responsable(s) Corporación Municipal de Valparaíso. Departamento de Medio Ambiente.
Estrategia Educación Ambiental
Tiempo estimado de ejecución
Corto plazo 2018 - 2020
Tipología Gestión Mejora institucional
TALLERES DE EDUCACIÓN AMBIENTAL NO FORMAL
Objetivo Promover la incorporación de la gestión riesgo de incendios en instancias educativas no formales, promovidas por organizaciones comunitarias, apoyados por las instituciones públicas y privadas que están interviniendo directamente en las comunidades. Descripción: Herramienta técnica que busca aportar una línea de acción concreta para el desarrollo de una conciencia colectiva y de corresponsabilidad entre las y los habitantes de Valparaíso y la Alcaldía ciudadana en torno al cuidado del medio ambiente, considerando los diferentes aspectos que lo ponen en riesgo, centrándose fundamentalmente en el riesgo de incendio, la gestión del riesgo, cuidado del medio ambiente y la importancia de la prevención de riesgos. En el proceso de participación ciudadana que promueve el municipio, generar
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instancias formativas como lo es la educación ambiental en riesgo de incendio. Tareas:
Identificar con las instituciones que participan en la mesa gestión comunitaria del riesgo, cuáles son las organizaciones donde se puede impartir el taller de educación ambiental.
Identificar a la población que participará en el taller
Reunión con las organizaciones sociales donde se podría implementar el taller, y evaluar en conjunto la viabilidad de realizarlo.
Ejecutar el taller de educación ambiental.
- Evaluación del taller en conjunto con la comunidad.
Responsable(s) Corporación Municipal de Valparaíso. Departamento de Medio Ambiente.
Estrategia Educación Ambiental
Tiempo estimado de ejecución
Corto plazo 2018 - 2020
Tipología Gestión Mejora institucional
7.1.5. Iniciativas de Capacidad de Respuesta ante Emergencias
SISTEMA DE COMUNICACIÓN DE ALERTA TEMPRANA: APLICACIÓN MÓVIL
Objetivo Implementar una aplicación para teléfonos móviles que favorezca tanto la prevención de incendios como la adecuada y eficiente implementación de respuestas frente a estos eventos. Descripción: Se propone la implementación de un sistema de alerta temprana vía aplicación móvil, a fin de que las personas tengan a su disposición respuestas concretas frente a preguntas claves como qué hacer para prevenir los incendios en la población donde vivo, cómo disminuir el riesgo de un incendio en el hogar, o qué hacer cuando un incendio finalmente sucede. Se plantea que esta plataforma tecnológica sea empleada para comunicar alertas, entregar feed-back respecto a los impactos de los esfuerzos preventivos que se realicen y en general para todo lo que se estime necesario en este ámbito. A su vez, se pretende que esta aplicación incentive cambios conductuales concretos en los habitantes de la comuna, a partir del estudio en profundidad de las percepciones y respuestas que comunidades locales despliegan frente a los eventos de incendios.
Responsable(s) Departamento de Seguridad Ciudadana Dirección de Protección Civil y Emergencias
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DIDECO
Estrategia Sistemas comunitarios de Alerta Temprana
Tiempo estimado de ejecución
Corto plazo, 2018 – 2020
Tipología Proyecto PREMIR
PROGRAMA DE “MONITORES /PREVENCIONCITAS DE RIESGO URBANO”
Objetivo Implementar una red de gestores de riesgo en los sectores urbanos de la comuna de Valparaíso a fin de realizar seguimiento, mitigación a las condiciones de vulnerabilidad y apoyo en la primera respuesta ante emergencia. Descripción: Descripción: Ante la positiva experiencia del programa piloto implementado en Laguna Verde, se pretende ampliar en otros sectores de la comuna, a fin de medidas de autoprotección y mitigación de riesgos naturales y antrópicos, generando vínculos permanentes entre el municipio y la comunidad en el ámbito de las emergencias. En la actualidad se cuenta con monitores en los sectores de Laguna Verde y Placilla. Por tanto, se pretende contar con 4 más en sectores críticos tales como: a) Sector patrimonial; b) Rodelillo-Lecheros-Molino; c) Rocuant-Ramaditas-Vergel-; d) Playa Ancha.
Responsable(s) Dirección de Protección Civil y Emergencias Departamento de Seguridad Ciudadana
Estrategia Sistemas comunitarios de Alerta Temprana
Tiempo estimado de ejecución
Corto plazo, 2018 – 2020
Tipología Programa, mejora institucional
KIT DE EMERGENCIA PARA VIVIENDAS VULNERABLES ANTE INCENDIOS ESTRUCTURALES
Objetivo Implementar dispositivos que detección temprana de incendios (etapa de ignición) que permita la reducción de los tiempos de respuesta como también contar con implementos de apoyo a la respuesta. Descripción: Considerando que un alto porcentaje de las emergencias de incendio estructural se debe a fallas eléctricas y que éstas son detectadas tardíamente y por ende su control es imposible por parte de los moradores, este programa apunta a una detección temprana (etapa de ignición) que pueda ser fácilmente detectada por moradores y, en consecuencia, controlable en su etapa inicial. Consta de un kit de emergencia para viviendas vulnerables ante incendios estructurales:
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detector de humo, extintor y diferencial eléctrico. Se implementará en un barrio piloto que permitan establecer un índice de ocurrencia ex antes y ex post a fin de evaluar cumplimiento.
Responsable(s) Dirección de Protección Civil y Emergencias SECPLA
Estrategia Formación e implementación de estándares
Tiempo estimado de ejecución
Corto plazo, 2018 – 2020
Tipología Programa (Piloto)
ACTUALIZACIÓN DE PROTOCOLOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN COMUNAL DE COMITÉS DE PROTECCIÓN CIVIL Y COMITÉ DE OPERATIVO ANTE EMERGENCIAS
Objetivo Implementar y actualizar las indicaciones establecidas en el Decreto n°156, Plan Nacional de Protección Civil y Emergencia, a nivel comunal, en específico los Comités de Protección Civil (CPC) y Comité Operativo ante Emergencias (COE) y protocolos de atención ante emergencias, a fin de promover la coordinación permanente de actores entre instituciones públicas y organismos respondedores, establecer vínculos formales con las organizaciones comunitarias y actualización de protocolos de emergencia.
Responsable(s) Dirección de Protección Civil y Emergencias Administración municipal
Estrategia Formación e implementación de estándares. Articulación entre municipio y organizaciones respondedoras.
Tiempo estimado de ejecución
Corto y mediano plazo, 2018 – 2023
Tipología Iniciativa de gestión, Mejora institucional
SIMULACROS DE INCENDIOS FORESTALES-URBANOS
Objetivo Evaluar las capacidades de respuesta ante emergencias en eventos de incendios forestales-urbanos tanto de las instituciones respondedoras, la comunidad y las condiciones urbanas del potencial territorio afectado, proponiendo mejoras para su óptimo desempeño. Descripción: Se pretende evaluar mejoras de diversos instrumentos y capacidades que operan al momento de la emergencia de un incendio forestal-urbano, ya sean protocolos de coordinación interinstitucional, integración de procedimiento y organización de la comunidad ante
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situación de emergencias y campaña de sensibilización. Se deberá enmarcar en un programa de trabajo que permita mejorar dichos protocolos de manera permanente, para ellos se propone la acción del Comité de Protección Civil (CPC) comunal.
Responsable(s) Dirección de Protección Civil y Emergencias DIDECO
Estrategia Sistemas comunitarios de alerta temprana (SCAT)/ Articulación entre municipio y entidades respondedoras
Tiempo estimado de ejecución
Corto plazo, 2018 – 2020
Tipología Iniciativa de gestión, Mejora institucional
PLANES PARTICIPATIVOS DE EMERGENCIAS
Objetivo Implementar mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de los planes de emergencia ante incendios forestales que permitan establecer acciones y responsabilidades institucionales y comunitarias en las medidas. Descripción: Se pretende lograr mejoras en el procedimiento de la Dirección comunal de Protección Civil y Emergencias para la elaboración de sus planes de contingencia. Deberá ser coordinado junto a DIDECO y el Departamento comunal de Seguridad Ciudadana
Responsable(s) Dirección de Protección Civil y Emergencias DIDECO SECPLA
Estrategia Articulación entre municipio y organizaciones respondedoras
Tiempo estimado de ejecución
Corto plazo, 2018 – 2020
Tipología Iniciativa de gestión, Mejora institucional
SEÑALIZACIÓN DE RUTAS DE EMERGENCIA A INMUEBLES PATRIMONIALES ICH
Objetivo Analizar la factibilidad de implementar herramientas se señalización de rutas de emergencia y zonas de seguridad ante incendios que afecten a inmuebles patrimoniales de la comuna. Esta medida tiene como fin la mejora de condiciones de acceso a los organismos de respondedores ante emergencias a las áreas donde se concentren inmuebles patrimoniales en la comuna.
Responsable(s) Dirección de Protección Civil y Emergencias Departamento de Vialidad Departamento de Gestión Patrimonial SECPLA
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Estrategia Formación e implementación de estándares
Tiempo estimado de ejecución
Corto y mediano plazo, 2018 – 2023
Tipología Estudio
HABILITACIÓN DE RUTAS DE EVACUACIÓN Y ZONAS DE SEGURIDAD POR INCENDIOS FORESTALES EN ÁREAS DE RIESGO
Objetivo Evaluar la factibilidad de implementar una red de vías de emergencia antes incendios forestales – urbanos, tanto para la evacuación de la población a zonas seguras en caso de desastres, como de accesibilidad de los respondedores de emergencias. Descripción: A partir de los resultados del estudio de accesibilidad propuesto en el Plan Maestro Incendios, se propone analizar la factibilidad de implementar una red de vías de emergencias para la evacuación y acceso a las zonas de mayor riesgo de incendios forestales-urbanos en la comuna. La implementación de esta red incorpora la correcta señalización de estas vías y la difusión a la comunidad para su uso en caso de emergencias.
Responsable(s) SECPLA Departamento de Seguridad Ciudadana Dirección de Protección Civil y Emergencias
Estrategia Formación e implementación de estándares
Tiempo estimado de ejecución
Mediano y largo plazo, 2023 – 2028
Tipología Estudio de prefactibilidad
FACTIBILIDAD DE QUEMAS CONTROLADAS EN SECTORES DE ALTA RECURRENCIA DE INCENDIOS POR PASTIZAL/VEGETACIÓN.
Objetivo Evaluar la factibilidad de implementar quemas controladas en sectores de alta recurrencia de incendio debido al alta carga de vegetación combustible. Descripción: Se pretende junto a CONAF evaluar sectores y condiciones para la quema controlada en sectores de alta recurrencia de incendio debido al alta de carga combustible (vegetación pastizal sin medidas de control) presente en áreas próximas a residencias y de difícil acceso a organismos de respuesta.
Responsable(s) Dirección de Protección Civil y Emergencias Departamento de Operaciones
Estrategia Articulación entre municipio y organizaciones respondedoras
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Tiempo estimado de ejecución
Mediano plazo, 2020 – 2023
Tipología Estudio de factibilidad
EQUIPAMIENTO DE PRIMERA RESPUESTA Y APOYO MUNICIPAL
Objetivo apoyo para la adquisición de material rodante de primera necesidad que es indispensable para la atención de emergencias recurrentes en la ciudad y para las cuales no existe el material mayor necesario. Estos vehículos tienen como objetivo fiscalizar la parte alta de Valparaíso, especialmente aquellos caminos que son usados como vertederos, aumentando de manera considerable el peligro y propagación en caso de incendios forestales. Dado el rol de apoyo a los organismos de respuesta en situaciones de emergencia, se deberá revisar las condiciones de equipamiento y medidas de seguridad actuales que posee la Dirección de Emergencias. Se deberá establecer un mínimo de acuerdo a los estándares que establece la ONEMI.
Responsable(s) SECPLA Dirección de Protección Civil y Emergencias
Estrategia Formación e implementación de estándares
Tiempo estimado de ejecución
Mediano y largo plazo, 2023 – 2028
Tipología Iniciativa de gestión, Mejora institucional
PLATAFORMA VIRTUAL DE MONITOREO Y REGISTRO CIUDADANO DE RIESGOS Y EMERGENCIAS (TIC'S)
Objetivo Implementar una plataforma virtual para el monitoreo continuo de factores de riesgo de desastres en la comuna, a partir de la entrega de información de la comunidad que permita generar un registro de casos de distintos niveles de urgencia para la respuesta tanto municipal como otros organismos correspondientes. Descripción: Esta iniciativa pretende implementar una plataforma de almacenamiento de información -base de datos- y monitoreo de las condiciones de riesgo de desastres en la comuna. Es complementaria a la implementación del programa de monitores/prevencionistas de riesgo urbano propuesta en este ítem, ya que permite tanto el involucramiento de la comunidad en la identificación y registro de información, como de las capacidades del municipio para apoyar una respuesta efectiva.
Responsable(s) Departamento de Seguridad Ciudadana Dirección de Protección Civil y Emergencias
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DIDECO
Estrategia Sistemas comunitarios de alerta temprana (SCAT)
Tiempo estimado de ejecución
Largo plazo, 2023 – 2028
Tipología Proyecto
CAPACITACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE ESTÁNDARES INTERNACIONES DE RESPUESTA Y REHABILITACIÓN ANTE EMERGENCIAS
Objetivo Fortalecer las capacidades de gestión, prevención y respuesta a la emergencia desde la Municipalidad de Valparaíso, acorde a las normativas nacionales vigentes y estándares internacionales ante emergencias. Descripción: Las actuales condiciones que posee el municipio de Valparaíso para la gestión y respuesta ante emergencias son limitadas respecto la demanda por eventos naturales y antrópicos que se generan durante el año. Por ende, a pesar de la experiencia y despliegue que posee la Dirección de Protección Civil y Emergencias, esta presenta complicaciones para abordar los requerimientos tanto por presupuesto y contingente, como por la implementación de normativas y protocolos a nivel municipal que permitan optimizar la labor municipal. Por ende se propone como primer paso la capacitación e implementación de los protocolos de emergencias establecidos en la normativa vigente.
Responsable(s) Dirección de Protección Civil y Emergencias Departamento de Seguridad Ciudadana
Estrategia Formación e implementación de estándares
Tiempo estimado de ejecución
Mediano y largo plazo, 2023 – 2028
Tipología Iniciativa de gestión, Mejora institucional
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7.2. Espacialización de las iniciativas
La espacialización de las iniciativas contenidas en el Plan Maestro Incendios se realiza con el
objetivo de orientar la ubicación prioritaria en donde se debe implementar dicha iniciativa.
Para tal objetivo se han utilizado como referencia los resultados de priorización de áreas de
riesgos de desastres en la comuna según dimensión estratégica. Estas espacializaciones se han
expresado en diversas cartografías contenidas en el presente ítem.
Cabe señalar, además, que a las iniciativas de cada dimensión estratégica se les ha asignado
una letra de identificación que aparece expresada en las respectivas cartografías.
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7.2.1. Espacialización de Planificación y Ordenamiento Territorial
Figura 81 Espacialización de iniciativas A, B, F, K, L de Planificación y Ordenamiento Territorial.
266
Figura 82 Espacialización de iniciativas C, D, E, G de Planificación y Ordenamiento Territorial.
267
Figura 83 Espacialización de iniciativas H, I, J de Planificación y Ordenamiento Territorial.
268
7.2.2. Espacialización de Normativa Adecuada
Figura 84 Espacialización de iniciativas A, B de Normativa Adecuada.
269
Figura 85 Espacialización de iniciativas C, H de Normativa Adecuada.
270
Figura 86 Espacialización de iniciativas D, E, F, G de Normativa Adecuada.
271
Figura 87 Espacialización de iniciativas I, J, K, L de Normativa Adecuada.
272
7.2.3. Espacialización de Manejo Ecosistémico y Espacio Público
Figura 88 Espacialización de iniciativas A, E de Manejo del Ecosistema y Espacios Público.
273
Figura 89 Espacialización de iniciativas B, C, D, F de Manejo del Ecosistema y Espacios Público.
274
Figura 90 Espacialización de iniciativas G, H, I de Manejo del Ecosistema y Espacios Público.
275
7.2.4. Espacialización de Comunidad Organizada y Preparada
Figura 91 Espacialización de iniciativas H, F, I de Comunidad Organizada y Preparada.
276
Figura 92 Espacialización de iniciativas A, D, E, G, J, K, L de Comunidad Organizada y Preparada.
277
Figura 93 Espacialización de iniciativas A, D, E, F, Laguna Verde, de Comunidad Organizada y Preparada.
278
Figura 94 Espacialización de iniciativas A, D, F, Placilla de Peñuelas, de Comunidad Organizada y Preparada.
279
7.2.5. Espacialización de Capacidad de Respuesta ante Emergencias
Figura 95 Espacialización de iniciativas A, B, C de Capacidad de Respuesta ante Emergencias.
280
Figura 96 Espacialización de iniciativas D, E, F de Capacidad de Respuesta ante Emergencias.
281
Figura 97 Espacialización de iniciativas G, H, I, J, K de Capacidad de Respuesta ante Emergencias.
282
7.3. Resumen de Iniciativas
De acuerdo a la imagen objetivo definida para el Plan Maestro Incendios y las dimensiones
estratégicas, se han propuesto un total de 56 iniciativas de gestión e inversión proyectadas a
lo largo de un plazo de 10 años a contar de principios del 2018. Esto se debe a que durante el
proceso de elaboración del Plan Maestro Incendios se inició la implementación de iniciativas
identificadas como prioritarias y capaces de ser impulsadas por las condiciones actuales del
municipio.
La propuesta inicial del Plan Maestro Incendios ha contemplado productos esperados los
cuales han sido abordados por las cantidades de iniciativas indicadas en la siguiente tabla. La
cual es posible observar que todos los productos esperados han sido cubiertos con iniciativas,
destacando aquellos que contemplan el fortalecimiento institucional de la Municipalidad de
Valparaíso respecto al riesgo de desastres por incendios, y aquellas de ser incorporadas en las
próximas actualizaciones del PLADECO y el PRC.
Figura 98 Distribución del total de iniciativas según los productos esperados. PRODUCTOS ESPERADOS CUMPLIMIENTO
Insumos para Plan Comunal de Emergencias ante Incendios Forestales
período estival 2017-2018
OK
Orientaciones para Plan de Desarrollo Comunal y Plan Regulador
Comunal
12
Ordenanzas municipales 6
Educación para la gestión del riesgo 3
Capacidades para la gestión comunitaria del riesgo 7
Propuestas de proyectos de infraestructura 5
Fortalecimiento institucional 16
Difusión y acceso a la información 5
Fuente: Elaboración propia
La distribución de iniciativas por dimensión estratégica de imagen objetivo ha sido similar,
variando entre 10 y 12 iniciativas para cada dimensión, entendiendo la relevancia estratégica
de cada una para el cumplimiento de la imagen objetivo. Además, tal como se establece para
cada iniciativa en el ítem 7.1, a cada iniciativa se le ha asignado un plazo prioritario de
implementación, ya sea corto -2018-2020-, mediano -2020-2023- o largo plazo -2023-2028-.
La asignación dada contempla que al menos el 60% del total de iniciativas del Plan Maestro
Incendios puedan ser desarrolladas al corto y mediano plazo, es decir, dentro de un horizonte
de cinco años. Sin embargo, esta propuesta está sujeta a la disposición de recursos del
municipio en los próximos años. Las iniciativas asignadas de largo plazo, requieren tanto la
implementación de iniciativas previas, como en determinados casos la disposición de
normativas que fortalezcan las capacidades municipales para su ejecución.
283
Figura 99 Distribución del total de iniciativas según las dimensiones estratégicas del Plan
Maestro Incendios.
Fuente: Elaboración propia.
284
8. ANÁLISIS DE OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS
La gestión de la reducción de riesgos de desastres es uno de los desafíos más complejos en la
gestión y desarrollo de las áreas urbanas chilenas, lo cual implica esfuerzos de muchos actores
e instituciones. Es por ello que la consecución del objetivo y estratégicas planteadas por el Plan
Maestro de Incendios requiere de condiciones políticas, presupuestarias, administrativas,
normativas y sociales, que le permitan avanzar en el trascurso del período destinado a su
implementación.
A partir del análisis de puntos críticos realizado por Ricardo Fuentealba51 -documento presente
en anexos de la memoria-, se relevan los siguientes aspectos a considerar:
1) Un primer desafío de cambio institucional a nivel local se refiere a cómo se encuadran estos temas en la política local, es decir, cómo se interpretan o se presentan las temáticas, como marcos de referencia estables. Específicamente, importa cuáles son las motivaciones iniciales de los gobiernos locales, qué eventos inician estos procesos, y cómo se representan a la ciudadanía y otros actores claves. De lo anterior es clave vincular la reducción del riesgo con procesos más amplios de desarrollo, no solo respecto a las causas de los desastres, sino además prospectivamente a reducir los riesgos desde una perspectiva de equidad social.
2) Un segundo desafío para el cambio institucional para la adaptación y reducción del riesgo se refiere al desarrollo de redes y acuerdos de gobernanza con otros actores. Esto implica relaciones de trabajo colaborativo y asociativo de los gobiernos locales de forma horizontal -entre departamentos de la misma municipalidad- y vertical -con la sociedad civil, empresas, ONGs, pero también otros niveles de gobierno-.
3) La tercera área crítica para la reducción del riesgo de desastres en el nivel local se refiere a los recursos. Las iniciativas de gestión de riesgo a nivel local requieren de un financiamiento estable, lo cual es un desafío enorme para los presupuestos municipales. Es recurrente observar que las acciones de reducción del riesgo de desastres y adaptación emergen como temáticas nuevas y de las cuales no se hacen cargo los gobiernos con recursos permanentes. En estos casos, los gobiernos locales usan sus redes que permitan buscar fondos de otras instancias, sin incorporar estas acciones en sus propios presupuestos.
4) El riesgo de desastres trasciende a niveles de gobierno, pero también al conjunto específico de acciones relacionadas con el riesgo. Esto es particularmente crítico si se entiende el proceso de adaptación más allá de la resiliencia – como el regreso a un estado previo –, sino como transformación de las causas últimas del riesgo (Pelling, 2011a). Este tipo de acciones transformativas implican cambiar estructuras de desigualdad históricas, sociales, económicas, y culturales, arraigadas en un proceso más amplio. Aunque los gobiernos locales en Chile en general tienen escasas
51 Documento: Reducción del Riesgo de Desastres y Gobernanza Local: Algunos Puntos Críticos Ricardo Fuentealba, PhD © Universiteit van Amsterdam, 2018.
285
capacidades de desarrollar un territorio, pueden ser la vanguardia de la acción pública en torno a los riesgos. Para ello, las estructuras políticas son claves.
En base a los cuatro puntos críticos antes destacados, se plantean las siguientes
consideraciones que son parte o complementarias a las iniciativas del Plan Maestro Incendios
y que representan aspectos claves para su implementación:
La incorporación del Plan Maestro Incendios en la actualización del Plan de Desarrollo
Comunal de Valparaíso, a modo de tener un soporte indicativo para la gestión
municipal que asegura la proyección de las estrategias e iniciativas en el largo plazo.
La conformación de la Dirección de Seguridad Ciudadana, Riesgos y Emergencia, que
mediante un paradigma de integralidad de los riesgos y las vulnerabilidades, plantear
una gestión coordinada. Esta Dirección deberá contar con un Departamento de Gestión
del Riesgo de Desastres que permita planificar y hacer seguimiento a las iniciativas a
implementar.
La conformación de una Mesa de trabajo público-privada en reducción del riesgo de
desastres que permita la construcción de redes y acuerdos para implementación de
iniciativas estructurales en la comuna, es decir que aborden aspectos de modificación
regulatoria de uso de suelo, vegetación, edificación, entre otros aspectos claves.
Incorporación de financiamiento permanente para la implementación de iniciativas en
el periodo de ejecución del Plan Maestro Incendios. Se deberá realizar planificaciones
anuales que considere el presupuesto municipal y la disponibilidad de fones regionales
y nacionales.
Impulsar la modificación de la Ley General de Urbanismo y Construcción que incorpore
zonas de interfaz urbano forestal en planos reguladores y ampliación de capacidades
de regulación en áreas de riesgo. En la actualidad existe un proyecto de Ley que se
encuentra en discusión en el Senado, sin embargo, existen dudas sobre las condiciones
para su aprobación y posterior implementación de reglamentos que orienten las
metodologías y criterios de regulación desde los municipios.
286
9. CONCLUSIONES
La problemática de los incendios urbano forestales en la comuna de Valparaíso es una
constante dentro de la historia de la comuna, esto a razón de su configuración y las
características del territorio donde se emplazan sus áreas urbanas y el desarrollo habitacional.
Sin embargo, el aumento de la magnitud de estos y su transformación de situaciones de
emergencias a ser desastres socio naturales es parte de la historia reciente de la comuna,
principalmente de los últimos cinco años en los cuales se destacan tres catástrofes (Rodelillo
2013, Megaincendio 2014 y Playa Ancha Alto 2017).
Si bien existe una tendencia a la disminución en cantidad anual de focos, la magnitud y los
impactos de los incendios son variables y dependen de características particulares del sector
de la comuna donde se desarrollan.
Para la comprensión del desarrollo de los incendios urbanos forestales también se debe
considerar los impactos del cambio climático sobre las condiciones atmosféricas de Valparaíso,
porque conlleva a una tendencia hacia mayores temperaturas, menor cantidad de
precipitación, menor humedad y por tanto, aumento del rango de meses con incendios urbano
forestales. Tanto las condiciones atmosféricas como otros factores físicos y de características
de la vegetación, poseen una relación directa con los incendios forestales, sin embargo, el rol
preponderante dentro de la ocurrencia de este fenómeno corresponde al factor antrópico.
Esto se refleja, en que un 72% de los incendios producidos entre 1998 y 2017 se originaron en
áreas de pastizales (elementos de rápida combustión y con una distribución espacial extensa
que se concentra en zonas degradadas o intervenidas por el habitante). Otro ejemplo es que
un 88,8% del total de los incendios se originaron en las zonas urbanas y de extensión urbana,
por lo que se valida la presión que existe sobre el suelo del área urbana y sus límites. Por otra
parte, la afectación de los incendios forestales no solo destruye el patrimonio material de los
habitantes de la comuna, sino que también deterioran las áreas de conservación y de interés
natural de forma permanente, dañando las formaciones vegetales y la fauna existentes.
Es en este sentido donde radica la importancia de la identificación de las áreas de riesgo ante
incendios urbano forestales, debido a que la puesta en valor y consideración de cuáles son los
elementos vulnerables a ser siniestrados depende del enfoque que posea la política a elaborar.
En este plan se consideró relevante tanto el patrimonio material asociado al hábitat urbano
como el natural, entendiendo que el riesgo y los impactos de un incendio urbano forestal no
solo afectan a la calidad de vida en términos de vivienda, sino que dañan una serie de
elementos de valor del territorio de manera irreversible.
Según los análisis de este plan, las áreas de riesgo alto y muy alto, corresponde
aproximadamente al 10% del territorio comunal comprendiendo más de 3.000 hectáreas de
287
superficie. Las características principales de estas zonas es que en gran medida conforman la
interfaz urbano forestal de la comuna, por lo que corresponden a porciones del territorio que
requieren de intervención de manera transversal en el corto, mediano y largo plazo. Sin
embargo, esta situación se contrapone con la disponibilidad de recursos que cuenta el
municipio, relevando así la necesidad de establecer mecanismos de priorización de áreas que
permitan orientar la intervención en función de análisis más profundos como las condiciones
de vulnerabilidad, la carga de combustible presente en las zonas forestales y la presencia de
microbasurales, entre otros elementos.
Debido a los impactos de los incendios urbanos forestales sobre la población y sus medios de
vida permite que se visibilice una profunda situación de déficit en torno al funcionamiento y
desarrollo del territorio, con condiciones de precariedad urbana y de evidente abandono en
términos de política e inversión pública. Por lo que existen carencias institucionales a nivel
local y nacional en torno al reconocimiento y al tratamiento de las condiciones de
vulnerabilidad en la que se encuentran algunos habitantes frente a los desastres por incendios
urbano forestales, ya que los esfuerzos están concentrados históricamente en la respuesta
ante las catástrofes sin incorporar de manera transversal la noción de que los incendios urbano
forestales son un riesgo potencial y no son de carácter natural, sino que son el resultado de
condiciones construidas socialmente a través de procesos históricos por lo tanto son
prevenibles, modificables y reducibles.
Es ineludible la implementación de nuevas orientaciones políticas que permitan intervenir en
la estructura institucional – social de la comuna y a su vez, en su planificación urbano territorial,
esto con la finalidad de generar condiciones efectivas de prevención, mitigación y reducción
del riesgo ante desastres por incendios urbano forestales en la comuna. Por lo que se evidencia
la necesidad de fortalecer el rol de la gestión de esta Alcaldía con la finalidad de asumir las
labores de intervención sobre la inercia de las dinámicas y orientaciones que configuran y
modelan el desarrollo territorial y el crecimiento actual de la comuna, a través de una gestión
integral del riesgo ante incendios urbano forestales que permita la reducción de la
vulnerabilidad y el asegurar la calidad de vida y la seguridad de sus habitantes. Para ello hay
que reconocer y comprender que los impactos que han tenido los incendios urbano forestales
en los últimos años son el resultado de una combinación de condiciones de vulnerabilidad que
afectan a la población, de peligro asociado a las características físicas del territorio y de
limitadas capacidades de las comunidades para reducir los potenciales impactos negativos de
una amenaza.
Esta perspectiva se sustenta con el modelo de gestión de riesgo establecido dentro del Marco
de Acción de Sendai (2015) que permite identificar que es posible evitar y reducir los impactos
288
negativos de un desastre (en este caso los incendios urbano forestales) mediante políticas,
acciones decisivas y la participación activa de actores institucionales locales y la comunidad,
por lo que es necesario considerar el rol central de los actores locales en las políticas de gestión
de riesgo ya que son ellos quienes aseguran la sostenibilidad, proyección en el tiempo y
efectividad del proceso de reducción de vulnerabilidades.
Sin dudar, los lineamientos de la gestión del riesgo ante desastres deben ir acompañados de
un marco institucional y normativo local que permita su organización y configuración trasversal
dentro del municipio para logar una implementación de manera efectiva. En este sentido, es
posible evidenciar que tanto a nivel normativo como institucional la comuna de Valparaíso
presenta una serie de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, fundamentales para
la implementación del modelo de gestión del riesgo de desastres, que van desde políticas
nacionales, marcos normativos, planes de inversión hasta voluntades políticas. Sin embargo,
evidenciamos tres limitantes a nivel local:
Los instrumentos de planificación territorial vigentes no consideran la gestión del
riesgo de desastres, por lo que es menester actualizar e incorporar elementos en los
instrumentos y las normativas que los rigen, que faciliten la consideración de acciones
pertinentes para la reducción de los incendios urbano forestales, sobretodo porque se
encuentran en periodo de actualización (PRC y PLADECO). Es necesario el
fortalecimiento del marco normativo, mediante la incorporación de ordenanzas y
reglamentos que regulen cada uno de los factores del riesgo de incendios sobre los
cuales el municipio pueda tener algún tipo de facultad, y, en segundo lugar,
implementar un sistema de fiscalización efectiva.
A nivel institucional la Alcaldía Ciudadana cuenta con una Dirección de Protección Civil
y Emergencias que está constituida para dar respuesta ante las distintas contingencias
que ocurren en la comuna, pero no posee ni los recursos ni las capacidades técnicas
para hacerse cargo del modelo de gestión de riesgo desarrollado. Responde
directamente a la gestión reactiva.
En cuanto a la situación actual de la comuna de Valparaíso, el desarrollo de procesos
históricos, sociales, políticos, económicos y ambientales han configurado la presencia
de tres áreas residenciales que se adaptan a las condiciones geomorfológicas locales
pero que constantemente entran en disputa con las zonas forestales debido a las
presiones que existen sobre los limites urbanos y su expansión. Esto se ha desarrollado
al alero de las problemáticas que ha tenido la planificación territorial de la comuna de
Valparaíso que constantemente ha ido regulando lo ya construido por lo que las
condiciones de urbanización e infraestructura no son las óptimas. Es así como se han
ido configurando las áreas de encuentro entre las zonas edificadas y las forestales,
289
conocidas como interfaz urbano forestal (Herrero, 2011), y que son de vital importancia
dentro de la problemática de los incendios forestales debido a que es en estos espacios
donde se concentra la ocurrencia de los focos y la vía mediante la cual los incendios
originados en zonas forestales se propagan a las viviendas.
Las estrategias que se proponen desde la imagen objetivo del Plan Maestro Incendios son
líneas de acción concretas, que permiten abordar la gestión del riesgo ante incendios urbano
forestales desde distintos enfoques, son objetivos de intervención que se asocian al trabajo
comunitario, la planificación territorial, al marco normativo, al manejo de los ecosistemas y a
las capacidades de respuesta ante las emergencias.
El desafío que se plantea el Plan Maestro Incendio en el contexto de la Alcaldía Ciudadana es
considerar un nuevo modelo de gestión del riesgo ante desastres por incendios urbanos
forestales, donde se integre las diferentes miradas de los actores locales sean instituciones y
comunidades, y, también, las diferentes perspectivas que desarrollan los equipos técnicos de
las direcciones que componen el municipio, con el objetivo de complementar conocimientos
y garantizar una gobernanza local basada en una gestión del riesgo donde se consideren
acciones, orientaciones y medidas para no generar nuevas condiciones de riesgo, reducir los
riesgos existentes y preparar la respuesta ante las emergencias, por lo tanto ya no solo una
gestión del riesgo reactiva sino también prospectiva y correctiva.
290
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