plan de sostenibilidad 2 2012
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Informe sobre la
Plan deSostenibilidad yReactivación delAyuntamiento deCuenca
Situación económicomedidas para garantizar el equilibrio acorto y medio plazo
30 de noviembre de 2011
Ayuntamiento de Cuenca
Informe sobre la
Plan deSostenibilidad yReactivación delAyuntamiento deCuenca
Situación económico-financiera ys para garantizar el equilibrio a
corto y medio plazo
de noviembre de 2011-financiera
Ayuntamiento de Cuenca
Sostenibilidad yReactivación delAyuntamiento de
financiera ys para garantizar el equilibrio a
financiera
2
Índice
Disclaimer .............................................................................................................................................. 3
1. Introducción ..................................................................................................................................... 4
2. Situación del Ayuntamiento de Cuenca en septiembre de 2011 .....................................................7
3. Evolución de las finanzas municipales entre 2006 y 2010 ...........................................................12
3.1 Saldo presupuestario y endeudamiento. ....................................................................................12
3.2 Evolución de los ingresos............................................................................................................ 17
3.3 Evolución de los gastos .............................................................................................................. 24
3.4 Evolución de los principales organismos autónomos .............................................................. 30
4. El Plan de Saneamiento Financiero de 2009................................................................................ 34
5. Tendencias presupuestarias y reconducción de la situación financiera del Ayuntamiento....... 44
5.1.- Objetivos de saneamiento ........................................................................................................ 44
5.2. Senda temporal...........................................................................................................................47
5.3.- Objetivo 1: Medidas inmediatas para 2012............................................................................ 49
5.4. Objetivos 2 y 3: Medidas estructurales a medio y largo plazo .................................................55
Anexos .................................................................................................................................................. 63
3
Disclaimer
El presente documento ha sido preparado con el objeto de servir de guía al
Ayuntamiento de Cuenca para implementar medidas de reactivación de sus finanzas. El
análisis incluye un diagnóstico de la situación económica-financiera a partir de la
documentación aportada por el Ayuntamiento. A partir de esta información, se aporta
una interpretación y análisis de la situación financiera de la institución, así como una
serie de medidas para reactivar y reforzar la sostenibilidad de las cuentas municipales.
Este análisis no incluye la revisión y auditoría de cuentas del Ayuntamiento, empresas
públicas u organismos autónomos. PwC no cuestiona ni la razonabilidad ni la veracidad
de los datos aportados por el cliente, por lo que deposita su confianza en la validez de la
información y datos proporcionados por éste.
La información numérica y las recomendaciones contenidas en este documento se
basan en las cifras proporcionadas por el Ayuntamiento de Cuenca y otros datos
estimados por PwC. En ningún caso PwC ha verificado o validado la razonabilidad de
estas cifras.
Los receptores de este documento deberán realizar sus propios análisis y verificaciones
respecto a los puntos presentados antes de tomar cualquier tipo de decisión. En ningún
caso se podrá responsabilizar a PwC por las decisiones que se pudieran haber realizado
sobre la base de este trabajo.
4
1. Introducción
Desde un punto de vista económico-financiero, el Ayuntamiento de Cuenca atraviesa
una situación muy grave debido al desequilibrio entre los gastos y los ingresos y, sobre
todo, al elevado nivel de deuda al que se enfrenta en los próximos años. Al comienzo de
ejercicio 2011, las obligaciones con entidades de crédito (38.7 millones de euros) y las
obligaciones pendientes de pago (18,3 millones de euros) suponían un carga
considerable que superaba la cantidad de ingresos que la institución es capaz de
generar a lo largo del año.
Dada la situación, todo indica que se necesita actuar de inmediato con el fin, no solo de
garantizar la sostenibilidad de los servicios públicos actuales, sino para poder hacer
frente a los gastos a los que la institución tiene que hacer frente para funcionar con
normalidad, entre los que se encuentran desde los gastos corrientes a las obligaciones
con entidades financieras pasando por los gastos de personal.
El análisis de la evolución de los estados financieros del Ayuntamiento en los últimos
cinco años revela que, en línea con un buen número de instituciones públicas, se ha
producido una caída muy notable en la capacidad para generar ingresos. Esta bajada no
ha sido acompañada de un ajuste de los gastos e inversiones que alinease ambos
conceptos y permitiera mantener un equilibrio razonable de las cuentas.
El resultado es que a partir de 2007 cayeron drásticamente los ingresos,
fundamentalmente los procedentes de operaciones inmobiliarias que pasaron de 10,3
millones de euros en 2006 a 77.000 euros en 2010, pero no se ajustaron los gastos para
adaptarse a una nueva etapa de austeridad. Además, la situación se agrava cuando, ante
los primeros síntomas de desequilibrio, se recurrió a un crédito extraordinario de 13,4
millones de euros en 2009. Este préstamo se concedió en el contexto de acometer un
plan de saneamiento financiero con un horizonte temporal de seis años.
Dos años después de la aprobación del Plan de Saneamiento, además de haber
aumentado la deuda de manera significativa, ha aumentado la diferencia entre gastos e
ingresos, no se han corregido las razones de este desequilibrio y no se han
implementado la mayoría de las medidas previstas en dicho Plan. El resultado es que a
1 de enero de 2010, el remanente de tesorería del Ayuntamiento asciende a 13,5
5
millones de euros (en 2006 era de 979.906 euros), la deuda financiera ha aumentado y
los pagos pendientes a proveedores son más elevados que antes de aprobación del Plan.
Esta situación de desequilibrio provocada por un una falta de adaptación de la política
de gasto a la capacidad de generar ingresos se enmarca en un contexto de crisis
generalizada en el que será difícil recuperar estas fuentes. La caída en picado de las
actividades relacionadas con el sector inmobiliario impedirá volver a los niveles de
ingresos de 2006 relativos a aprovechamientos urbanísticos; el déficit fiscal de las
Administración Públicas supondrá recortes en las trasferencias corrientes; el freno de
la actividad económica reducirá la recaudación de impuestos indirectos y, además, las
condiciones del sistema financiero harán más difícil conseguir nueva financiación o
renegociar la deuda.
En un contexto tan complejo como el actual y teniendo en cuenta que no se prevén
mejoras significativas a corto y medio plazo, el Ayuntamiento de Cuenca debe acometer
cambios urgentes con el fin de equilibrar sus cuentas de cara al próximo ejercicio, pero
también tomar medidas estructurales a medio y largo plazo que garanticen la
sostenibilidad y reactivación económica de la institución.
La vía para sanear la cuentas y, por ende, la actividad del Ayuntamiento y la economía
del municipio pasa por implementar medidas concretas que impacten en el ahorro de
gastos y en la generación sostenible de ingresos. No obstante, la hoja de ruta para
afrontar una situación tan compleja como la actual, se define con la formulación de tres
objetivos claramente identificados que deben acometerse de manera sucesiva en los
próximos años:
Objetivo 1 (Medidas a corto plazo): Ahorro inmediato para atender las
amortizaciones de la deuda.
Objetivo 2 (Medidas a medio plazo): Ahorro adicional para reducir deuda con
los proveedores.
Objetivo 3 (Medidas a largo plazo): Generar excedente para inversiones.
Para alcanzar estos objetivos consecutivos se implementarían determinadas de
saneamiento urgente y estructurarían con un calendario para su implantación. Es
necesario conseguir el primero para pasar al segundo y, finalmente, al tercero, pero
cabe destacar que todas las medidas están interrelacionadas y el trabajo en un ámbito
no supone el descuido del resto. En general, el Ayuntamiento debería seguir este orden
6
de prioridades, pero siempre en un contexto de austeridad, identificación de gastos
superfluos y optimización de sus recursos.
Todo esfuerzo en la implementación de nuevas medidas, aplicación de políticas de
optimización o cambios para conseguir equilibrar las cuentas debe ir acompañado por
un impulso a la mejora de gestión y planificación financiera. Para tomar decisiones
acertadas y evitar errores que deriven en situaciones como la actual, el Ayuntamiento
debería mejorar sus sistemas contables y la gestión de sus cuentas, para lo que se
precisan, al menos, cuatro elementos básicos:
Contabilidad de costes.
Cuadro de mando integral.
Mayor disciplina en la gestión financiera.
Política activa de transparencia que impulse una mayor información y
participación de los ciudadanos.
7
2. Situación delAyuntamiento de Cuencaen septiembre de 2011
A 30 de septiembre de 2011, el Ayuntamiento de Cuenca tiene registradas en su
contabilidad unas obligaciones pendientes de pago por importe de 32,2 millones de
euros, a las que se unen otros 3,1 millones de euros de facturas recibidas que en estos
momentos se encuentran en trámite de aceptación o contabilización.
Para hacer frente al pago de estas deudas, el Ayuntamiento dispone de una tesorería de
8,7 millones y cuenta con unos derechos a cobrar por importe de 32,7 millones de
euros, de los que 22,6 millones corresponden a liquidaciones practicadas en ejercicios
anteriores, por lo que se trata de saldos con una antigüedad superior a nueve meses. Si
no se hace efectivo el cobro de estos derechos, el Ayuntamiento no podrá atender el
pago de las deudas que ya tiene vencidas. El gráfico 2.1 refleja esta distribución de
deudas y de los recursos con que se cuenta para atenderlas.
Fuente: Estimación del estado de remanente de tesorería incluyendo facturas en tramitación
8,65
13,62
9,96
3,10
8,79
9,48
0,66
22,60
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Recursos Deudas
Mil
lon
es
Gráfico 2.1 Obligaciones a pagar y recursos con que se cuenta a30.09.2011
Derechos de ejercicios cerrados
Derechos no presupuestarios
Derechos de ejercicio corriente
Fondos líquidos
Facturas en tramitación
Obligaciones de presupuestocorriente
Obligaciones no presupuestarias
Obligaciones de presupuestoscerrados
8
La acumulación de derechos pendientes de cobro de ejercicios anteriores es una
importante fuente de tensiones en la tesorería del Ayuntamiento de Cuenca que, ante la
falta de liquidez, está retrasando el pago a sus acreedores. Estos derechos ponen en
cuestión las posibilidades reales de hacer efectivo dicho cobro. El Plan de Disposición
de Fondos aprobado por el Ayuntamiento fija el orden de prelación para atender el
pago de obligaciones, de modo que los acreedores que se encuentran en las últimas
categorías están cobrando con retrasos importantes. El gráfico 2.2 muestra como a
medida que avanza el ejercicio se reduce la deuda con acreedores de ejercicios
anteriores y se incrementa la deuda con los acreedores del presupuesto corriente. Las
operaciones no presupuestarias, cuyo importe adeudado también se incrementa,
corresponden principalmente a anticipos de tesorería recibidos de entidades
financieras, que deberán quedar cancelados antes de que termine el año con los
ingresos que se recauden.
De los 32,2 millones de euros en obligaciones pendientes de pago que el ayuntamiento
tenía registradas a 30 de septiembre de 2011, 9,96 corresponden a obligaciones
contraídas en la ejecución del presupuesto corriente. El gráfico 2.3 informa de la
distribución de esta deuda por capítulos del presupuesto; un 62% de la misma
correspondía a proveedores de gastos corrientes en bienes y servicios y un 30% eran
deudas con contratistas de obras y demás proveedores de inversiones municipales, que
para poder cobrar tendrán que esperar a que lo hayan hecho otros proveedores más
antiguos, básicamente los procedentes de ejercicios cerrados, a quienes el
18,87
8,65
2,68
13,62
9,96
3,10
0
5
10
15
20
25
30
35
40
01.01.2010 30.09.2011
Mil
lon
es
Gráfico 2.2. Evolución de las obligaciones pendientes de pago en losejercicios 2010-2011
Facturas en tramitación
Obligaciones pendientes de pagodel ejercicio corriente
Obligaciones no presupuestarias
Obligaciones pendientes de pagode ejercicios cerrados
9
Ayuntamiento aún adeuda 8,6 millones de euros, de los 18,3 que les adeudaba al
comienzo del ejercicio.
El gráfico 2.4 refleja los datos de la contabilidad del ayuntamiento sobre ejecución del
presupuesto a 30 de septiembre y los componentes de ingresos y gastos realizados.
Aunque se aprecia cierto equilibrio entre unos y otros, hay que tener en cuenta que la
ejecución del presupuesto de las administraciones públicas tiene un comportamiento
muy estacional, con un fuerte incremento de las obligaciones reconocidas en los
últimos meses del ejercicio. Este retraso se debe, por una parte, al tiempo que
transcurre desde que se encarga una prestación hasta que se recibe y, por otra, al
tiempo de tramitación necesario para verificar la corrección de las facturas recibidas,
aceptarlas y ordenar su pago.
A estos retrasos hay que sumar los inherentes a los procedimientos contables públicos;
entre los más significativos, cabe destacar que en el estado de ejecución a 30 de
septiembre no está incluida la nómina de retribuciones del personal del mes de
septiembre, ni las cotizaciones a la seguridad social del trimestre anterior; la inclusión
de esos dos conceptos incrementa el gasto real en otros 3,2 millones de euros que se
han añadido en el gráfico mediante un concepto específico de gastos realizados
pendientes de contabilizar.
62%7%
30%
1%
Gráfico 2.3.- Composición por capítulos de las obligacionespendientes de pago a 30.09.2011 (9,96M)
2. Gastos corrientes en bienes yservicios
4. Transferencias corrientes
6. Inversiones reales
Resto de capítulos
10
Impuestos directos
Impuestos indirectos
Tasas, precios públicosy otros
Transferencias corrientes
Ingresospatrimoniales
Enajenación de inversiones
Transferencias de capital
Venta de activos financieros
Emisión de pasivos financieros
Gastos de personal
Gastos corrientes en bienes y servicios
Gastos financieros
Transferencias corrientes concedidasde gasto
Inversiones reales
Transferencias de capital concedidas de gasto
Compra de activos financieros
Cancelación de pasivosfinancieros
Gastos pendientes de contabilizar
Dado el carácter estacional de la actividad presupuestaria, necesitaríamos disponer de
series históricas sobre la situación a igual fecha de años anteriores para formular una
previsión mejor informada sobre el estado de ejecución del presupuesto a 30 de
septiembre de 2011, pero sería muy aventurado afirmar que el aparente equilibrio que
ofrecen las cuentas a 30 de septiembre se vaya a mantener al cierre del ejercicio.
Sin entrar a hacer estimaciones sobre los gastos que se pueden producir en los
próximos tres meses o sobre los ya realizados que están pendientes de facturación o de
contabilización, téngase en cuenta que este año estaba prevista la amortización de
préstamos por importe de 1,1 millones de euros y unos pagos de intereses por importe
de 1,3, pero al presupuesto solamente se han aplicado 0,26 millones de amortizaciones
y 0,96 de intereses.
0
5
10
15
20
25
30
35
Ingresos Gastos
Mil
lon
es
Gráfico 2.4.-Ejecución del presupuesto del ayuntamiento a30.09.2011
11
A la vista de las limitaciones que tiene el análisis que se puede realizar en este momento
sobre los datos contables de ejecución presupuestaria a 30 de septiembre, un análisis
de la evolución de ingresos y gastos del ayuntamiento en los últimos años, tomando
ejercicios completos con cuentas definitivas, será de mucha más utilidad para darnos
las claves de la situación actual y las perspectivas para los próximos años.
12
3. Evolución de las finanzasmunicipales entre 2006 y2010
3.1 Saldo presupuestario y endeudamiento.
La liquidación del presupuesto del Ayuntamiento de Cuenca del ejercicio 2006,
mostraba un saldo de operaciones no financieras positivo por importe de 5,7 millones
de euros y un remanente de tesorería total de 16,45 millones. Si de este remanente
descontamos los saldos de dudoso cobro y los recursos que ya estaban afectados a la
realización de gastos concretos, el remante de tesorería disponible para financiar gastos
generales en futuros ejercicios pasaba a ser negativo, por importe de -0,98 millones.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 193.1 del texto refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales, una vez liquidado el presupuesto de 2006 y
cuantificado el remanente de tesorería negativo para gastos generales, el presupuesto
de gastos para 2007 debería haberse reducido en el importe de dicho remanente
negativo.
Del examen de la liquidación del ejercicio 2007 se desprende que, en lugar de una
reducción de gastos, lo que se produjo fue una expansión: los gastos de personal
crecieron en un 27%, las transferencias corrientes en un 20% y las inversiones en un
38%. En su conjunto, los gastos no financieros crecieron en un 23%, mientras que los
ingresos no financieros caían un 9,6%. El resultado final es que el saldo de operaciones
no financieras de 2007 presenta un déficit de 12,8 millones de euros.
A partir de 2007, el Ayuntamiento de Cuenca ha seguido liquidando sus presupuestos
con elevados déficits que le han metido en una espiral de endeudamiento.
Si al cierre de 2006 el Ayuntamiento tenía deudas a largo plazo con entidades de
crédito por importe de 14,5 millones de euros, en 2010 esta cifra ascendía a 38,7
millones.
13
En el gráfico 3.1 se muestra la evolución de ingresos y gastos no financieros durante el
periodo 2006-2010 y en el gráfico 3.2 se muestra la situación de la deuda contraída a
largo plazo con entidades de crédito al cierre de cada ejercicio.
60,52
54,3454,82
61,08
40
50
60
70
80
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lon
es
Gráfico 3.1. Evolución de ingresos y gastos no financieros 2006-2010
Ingresos no financieros
Gastos no financieros
14,53
10,49
18,26
40,7838,78
0
10
20
30
40
50
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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Gráfico 3.2. Deudas a largo plazo con entidades de crédito al fin decada ejercicio
14
Esta tendencia a encadenar déficits complicó cada vez más la capacidad del
Ayuntamiento para atender el pago de sus gastos ordinarios, de modo que al
endeudamiento con las entidades financieras se une el que el ayuntamiento va
acumulando con sus proveedores.
En el gráfico 3.3 se muestra el importe de las obligaciones del presupuesto corriente
que el Ayuntamiento tenía pendientes de pago al cierre de cada ejercicio y las pone en
comparación con el gasto total del ejercicio.
Si al cierre de 2006 quedaron pendientes de pago obligaciones del ejercicio por importe
de 5,1 millones de euros, que representan un 9% de los gastos de aquel ejercicio, las
obligaciones del presupuesto de 2010 que al cierre del ejercicio estaban pendientes de
pago ascendían ya a 18,3 millones de euros y representaban un 29% de dicho
presupuesto.
Para poder valorar mejor la importancia de la deuda con proveedores, hay que ponerla
en relación con la parte del presupuesto afectada por dicha deuda. Esto es lo que se
hace en el gráfico 3.4, en el que se informa de las obligaciones del presupuesto de
2010 que quedaron pendientes de pago al cierre del ejercicio y su comparación con el
total de obligaciones reconocidas por cada capítulo del presupuesto de gastos.
5 415 14 18
5068 46
55 45
-
10
20
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40
50
60
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2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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Gráfico 3.3 Obligaciones del presupuesto corriente queestaban pendientes de pago
Obligaciones del presupuesto corriente pendientes de pago
Obligaciones del presupuesto corriente pagadas
15
Planteada la comparación en estos términos, podemos decir que, al cierre de 2010, el
ayuntamiento de Cuenca dejó pendiente de pago el equivalente a 2 mensualidades de
gastos corrientes en bienes y servicios y 1 mensualidad de inversiones reales.
Para comprender cómo se ha llegado a esta situación, conviene analizar por separado la
evolución que a lo largo del periodo han tenido las distintas partidas de ingresos y
gastos. Si volvemos al gráfico 3.1, vemos que los gastos no financieros del
Ayuntamiento han ido creciendo de manera un tanto errática para acumular en 2010
un crecimiento del 11% frente a 2006, mientras que los ingresos caían en un 10% en ese
mismo periodo.
Más ilustrativa es la comparación entre ingresos y gastos corrientes, ya que los
primeros reflejan la capacidad del Ayuntamiento para financiar sus actividades
ordinarias y los segundos el coste de dichas actividades. El saldo de esta comparación
es el ahorro del ejercicio y representa la capacidad de la administración municipal para
acometer nuevas inversiones.
1
10
-3
5
0,10 - --
5
10
15
20
25
1. Gastos depersonal
2. G. corrientes 3. Gastosfinancieros
4. Transferenciascorrientes
6. Inversionesreales
7. Transferencias decapital
8. Activosfinancieros
9. Pasivosfinancieros
Mil
lon
es
Gráfico 3.4.- Obligaciones del presupuesto corriente que estabanpendientes de pago al cierre del ejercicio 2010 por capítulos
Obligaciones del presupuesto corriente pendientes de pago a fin de ejercicio
Obligaciones del presupuesto corriente pagadas durante el ejercicio
16
En el gráfico 3.5 se aprecia cómo, dejando a salvo una débil contención en 2009, los
gastos corrientes crecen de manera continua, mientras que los ingresos corrientes
sufren una caída, que tiene su suelo en 2008, para recuperarse en 2009 y 2010,
volviendo este último año a los niveles de 2007. Resultado de esta evolución es que en
2008 el ayuntamiento empieza a liquidar sus presupuestos con ahorro negativo y en
junio de 2009 el Pleno aprueba un Plan de Saneamiento Financiero.
47,41
47,23
37,00
49,98
30
35
40
45
50
55
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lon
es
Gráfico 3.5. Evolución de ingresos y gastos corrientes
Ingresos corrientes Gastos corrientes
17
3.2 Evolución de los ingresos
Adentrándonos algo más en la evolución de los ingresos, el gráfico 3.6 nos muestra
esta evolución desglosada por capítulos del presupuesto. Aquí podemos ver que la
pérdida significativa de ingresos se concentra en dos capítulos, el de tasas, precios
públicos y otros ingresos y el de ingresos patrimoniales, mientras que los ingresos por
los demás capítulos han crecido casi todos los años, a veces de manera importante.
Los derechos liquidados en concepto de tasas, precios públicos y otros ingresos se han
venido reduciendo de manera continuada año tras año, con caídas muy fuertes en 2007
y 2008, hasta alcanzar una caída acumulada a lo largo del periodo de más del 36%. Por
lo que se refiere a los ingresos patrimoniales, 2007 y 2008 son años de crecimiento,
pero en 2009 se produce una brusca caída que se acentúa en 2010; la caída acumulada
a lo largo del periodo es del 33%. Con la ayuda de los gráficos 3.7 y 3.8 vamos a
analizar con algo más de detalle la evolución de estos dos capítulos.
12
15
2
4
20
1312
14
1 1
4,26
0,18
9
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4
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24
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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es
Gráfico 3.6. Evolución de los ingresos a nivel capítulo de presupuesto
1.- Impuestos directos
2.- Impuestos indirectos
3.- Tasas, precios públicos y otrosingresos
4.- Transferencias corrientes
5.- Ingresos patrimoniales
6.- Enajenación de inversiones reales
7.- Transferencias de capital
18
El gráfico 3.7 desglosa la evolución del capítulo tasas, precios públicos y otros
ingresos, separando los aprovechamientos urbanísticos del resto de ingresos del
capítulo. Este gráfico nos dice dos cosas; la primera es que la partida de
aprovechamientos urbanísticos explica, por si sola, toda la caída de ingresos por este
capítulo; la segunda, que el rendimiento conjunto de los demás conceptos ha crecido a
lo largo del periodo, si bien este crecimiento no ha permitido compensar el derrumbe
de los ingresos por aprovechamientos urbanísticos.
El gráfico 3.8 refleja la evolución de los distintos componentes del capítulo de
ingresos patrimoniales. A lo largo del periodo se produce una reducción de los ingresos
por intereses y arrendamientos, pero estas son partidas de escaso peso relativo, cuya
caída es compensada por aumentos que se producen en otros conceptos.
9,85 11,23 11,98 12,32 12,76
10,33 5,972,06 0,91 0,08
0
5
10
15
20
25
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lon
es
Gráfico 3.7. Análisis de los ingresos por tasas, precios públicos y otrosingresos
Resto capítulo 3 397 Aprovechamientos urbanísticos
19
La caída verdaderamente significativa es la que experimentan los derechos reconocidos
por aprovechamientos forestales, que en 2009 se reducen bruscamente en un 80% con
respecto al año anterior. Este desplome no se corresponde con una disminución de la
actividad real, sino que tiene que ver con un cambio en el calendario de adjudicación de
estos aprovechamientos, con la finalidad de aproximar en el tiempo el momento de la
adjudicación al de la realización efectiva del aprovechamiento. Una vez superado el
desfase temporal que había, es de esperar que los ingresos por este concepto se
recuperen.
El último capítulo de ingresos en el que nos detendremos es el de las transferencias
corrientes. Aunque las cifras globales informan de un buen comportamiento de estos
ingresos, que sufren una ligera caída en 2009 para recuperarse con fuerza en 2010,
conviene analizar sus componentes para identificar riesgos que pueden afectar a la
continuidad en su percepción.
En el gráfico 3.9 aparece la evolución de los ingresos por transferencias corrientes
desglosada en función de los principales agentes de los que proceden, distinguiendo
entre transferencias procedentes del Estado, de la Comunidad Autónoma y de otros
agentes, grupo que engloba a familias e instituciones sin fines de lucro, empresas y
unidades económicas de exterior, básicamente la Unión Europea. En el caso de las
transferencias procedentes del Estado, se ha distinguido entre las que resultan de la
participación municipal en tributos del Estado y el resto de transferencias.
150,8065,63
167,99
123,06
619,69
136,84
334,47
524,75
0
200
400
600
800
1.000
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lare
s
Gráfico 3.8. Análisis de los ingresos patrimoniales en el período 2006-2010
Intereses
alquiler de inmuebles
Aprovechamientosagricolas y forestales
Otros ingresospatrimoniales
20
Lo primero que se observa es que la participación en tributos del Estado empieza a caer
en 2009, un año después de la caída de dichos tributos, cuyo impacto final sobre los
ingresos municipales se produce con retraso cuando, una vez cerrado el ejercicio, se
practica la liquidación final que corresponde a cada entidad.
La caída de la participación en los tributos del Estado quedó compensada en 2009 por
una mayor aportación de transferencias de la Comunidad Autónoma y en 2010 por el
aumento de otras transferencias del Estado y de otros agentes. Por lo general, estas
transferencias son aportaciones finalistas que se producen para financiar la realización
por el Ayuntamiento de actividades que entran en la esfera competencial de otra
administración o son del interés de los particulares que colaboran en su financiación.
Entre las aportaciones finalistas del Estado y de la Comunidad Autónoma, tienen
especial importancia las destinadas a financiar lo que se conoce como competencias
impropias. Se trata de servicios competencia de otra administración, pero que gestiona
el ayuntamiento mediante un convenio con la administración titular de la competencia,
la cual se compromete a financiar los costes del servicio.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lon
es
Gráfico 3.9. Análisis de los ingresos por transferencias corrientes
Participación municipal en los tributos del Estado
Resto transferencias recibidas del Estado
Transferencias recibidas de CCAA
Transf procedentes de otros agentes
21
El riesgo inherente a la asunción de competencias impropias es que resulta muy fácil
para la administración titular de la competencia dejar de financiar los costes del
servicio, o forzar a la baja el cálculo de dichos costes, mientras que suele ser muy
complicado para el ayuntamiento desmontar toda la infraestructura del servicio y
prescindir del personal que lo presta; a esta dificultad se une el coste reputacional que
supone dejar de prestar un servicio que los ciudadanos se han acostumbrado a recibir
de su ayuntamiento. Se trata de un riesgo cuya probabilidad de materializarse aumenta
en épocas de ajustes presupuestarios como la que estamos viviendo.
Hasta aquí, hemos repasado la evolución de los ingresos en términos de derechos
liquidados, pero lo que realmente permite financiar los presupuestos no son los
derechos liquidados, sino la recaudación efectiva de los mismos. Antes de pasar a
analizar la evolución de los gastos conviene detenernos a repasar cómo ha evolucionado
la recaudación de derechos.
El gráfico 3.10 representa la evolución de los derechos presupuestarios liquidados en
cada ejercicio para el cierre del mismo que no se ha podido cobrar. Lo primero que se
observa es que el importe de derechos del ejercicio corriente que quedan pendientes de
cobro aumenta a un ritmo muy superior al de las liquidaciones practicadas durante el
ejercicio.
4,09 6,41 8,86 9,17 11,18
56,43 48,31 39,2044,90 43,16
0
10
20
30
40
50
60
70
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lon
es
Gráfico 3.10. Evolución de los derechos reconocidos en concepto deingresos no financieros
Derechos del presupuesto corriente pendientes de cobro
Derechos del presupuesto corriente cobrados
22
El gráfico 3.11 representa la evolución de los derechos presupuestarios que estaban
pendientes de cobro a fin de cada ejercicio, distinguiendo entre los que se reconocieron
en el ejercicio que se cierra y los que proceden de ejercicios anteriores. El fuerte
crecimiento de los derechos pendientes de cobro de ejercicios anteriores denota que la
gestión de cobro se está dilatando más de un año.
Esta acumulación de retrasos en la gestión de cobro a deudores provoca tensiones en la
tesorería del Ayuntamiento que se traducen en mayores retrasos en el pago a los
acreedores.
Las principales conclusiones que extraemos de cómo han evolucionado los ingresos
municipales en los últimos cinco años son:
– Que las principales figuras tributarias municipales, básicamente impuestos
directos, impuestos indirectos y tasas por prestación de servicios o por
utilización privativa del dominio público, han aguantado los embates de la crisis
económica y siguen constituyendo una fuente de recursos segura y estable para
la administración local. La evolución de estas figuras a lo largo del periodo es lo
que permite que en 2010 se recupere un nivel de ingresos totales semejante al
de 2006.
4,15
11,28
6,96
15,37
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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es
Gráfico 3.11. Evolución de los derechos presupuestarios pendientes decobro a fin de ejercicio
De presupuesto corriente
De ejercicios cerrados
23
– Que la fuerte caída de ingresos que sufre el Ayuntamiento de Cuenca en los años
2008 y 2009 se explica principalmente por el desplome de las liquidaciones en
concepto de aprovechamientos urbanísticos y, en menor medida, por un ajuste
en la forma de adjudicar los aprovechamientos forestales. En ambos casos
podemos afirmar que la caída ha tocado suelo.
– Que, como consecuencia del sistema de cálculo y liquidación de la participación
del Ayuntamiento en tributos del Estado, el impacto de de la crisis económica
sobre los ingresos estatales se deja notar en el Ayuntamiento con un año de
retraso, de modo que hasta 2009 no se produce una caída de los ingresos
municipales por este concepto. Es de esperar que la recuperación se notará con
ese mismo retraso.
– Que el principal riesgo que en este momento afecta a las perspectivas de
ingresos por transferencias del ayuntamiento de Cuenca es el impacto que los
ajustes presupuestarios que están realizando el Estado y la Comunidad
Autónoma de Castilla-La Mancha puedan tener sobre los ingresos por
transferencias procedentes de estas dos administraciones.
– Que el fuerte incremento que se está produciendo en los saldos pendientes de
cobro, en especial los procedentes de ejercicios anteriores, pone en cuestión la
calidad de dichos derechos y plantea serias dudas sobre la posibilidad de hacer
efectivo su cobro. La falta de cobro de estos derechos está dando lugar a una
falta de liquidez que se traslada sobre los acreedores, cuyo pago también se
retrasa.
24
3.3 Evolución de los gastos
El gráfico 3.12 refleja la evolución de los gastos no financieros a través de sus dos
componentes de gastos corrientes y de capital. Con respecto a los primeros, se observa
un crecimiento muy intenso en 2007 y 2008, que se modera en 2009 y 2010, dando
como resultado un crecimiento acumulado para el periodo de un 35% , muy superior al
crecimiento que en ese mismo periodo han tenido los ingresos corrientes. De los gastos
de capital, compuestos fundamentalmente por inversiones reales, llama la atención su
evolución discontinua, con fuertes crecimientos en 2007 y 2009 e importantes
reducciones en 2008 y 2010.
Si estudiamos el desglose de los gastos corrientes a nivel capítulo del presupuesto, que
se presenta en el gráfico 3.13, se observa que el fuerte crecimiento a lo largo del
periodo ha ido acompañado de intentos puntuales de contención, que en 2009
afectaron al consumo de bienes y servicios corrientes y en 2010 a las transferencias
corrientes.
37
50
18
11
0
10
20
30
40
50
60
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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es
Gráfico 3.12. Evolución de los gastos no financieros
Gastos corrientes
Gastos de capital.
25
El capítulo de gastos corrientes que ha crecido más intensamente es el de los gastos
financieros, como consecuencia del endeudamiento en que incurre el Ayuntamiento a
partir de 2009, pero el peso relativamente pequeño de este capítulo hace que el
impacto de este crecimiento se diluya entre las grandes cifras del presupuesto.
Más preocupantes son los crecimientos de los gastos de personal, gastos en bienes
corrientes y servicios y transferencias corrientes, que merece la pena estudiar con algo
más de detalle.
Los gastos de personal son el componente más importante de gastos en una
Administración Pública y el que presenta mayor rigidez a la baja. En el Ayuntamiento
de Cuenca, como en otros ayuntamientos semejantes, suponen más de un tercio de los
gastos no financieros y cerca de la mitad de los gastos corrientes. En el periodo 2006-
2010, mientras los ingresos no financieros del ayuntamiento caían en un 10,2%, los
gastos de personal se incrementaban en un 31,5%.
El gráfico 3.14 detalla por artículos del presupuesto la evolución del capítulo de
gastos de personal. Lo que nos muestra este gráfico es que, aunque el aumento de
gastos ha sido algo más intenso en los conceptos de incentivos, otro personal y
cotizaciones y prestaciones sociales, que han subido por encima de la media, las
subidas han sido generalizadas. El único año de contención ha sido 2010.
17,96
23,63
13,08
16,79
0,611,31
5,35
8,25
0
5
10
15
20
25
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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es
Gráfico 3.13. evolución de los gastos corrientes entre 2006 y 2010
Gastos de personal
Gastos corrientes de bienes yservicios
Gastos financieros
Transferencias corrientes
26
Si comparamos la subida de los gastos de personal con los datos de evolución de
plantilla que figuran en la memoria de las cuentas anuales, vemos que el aumento del
gasto se explica más por un incremento de la retribución media que por un aumento de
los efectivos. De hecho, las memorias de las cuentas anuales informan de que entre
2007 y 2009 se produjo una reducción neta del número total de efectivos, pero en ese
mismo periodo los gastos de personal aumentaron en un 18,7%.
La segunda partida de los gastos corrientes en atención a su importe son las compras de
bienes y servicios corrientes. A pesar de que en 2009 se realizó un ajuste de estos gastos
que supuso una reducción del 15,3% con respecto al año anterior, el crecimiento que
acumulan a lo largo del periodo es de un 28,4%.
Para analizar la evolución de los principales componentes de gastos corrientes en
bienes y servicios, en el gráfico 3.15 se desglosa la evolución de aquellos conceptos
cuyo importe individual supera los 300.000 euros anuales. Los demás conceptos
aparecen en el gráfico agrupados bajo una única rúbrica denominada “resto de gastos
corrientes”.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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es
Gráfico 3.14. Evolución de los gastos de personal
Altos cargos, personal eventual (artº 10 y 11) Funcionarios
Laborales Otro personal
Incentivos Cuotas, prestaciones soc y otros
27
Para el conjunto del periodo se aprecia un esfuerzo de contención en algunos
conceptos, como publicidad y propaganda o festejos populares, que es sobre los que
más se actuó en el ajuste de 2009, pero esta contención queda más que compensada
por fuertes incrementos en otros conceptos, entre los que destacan la limpieza,
combustibles, energía eléctrica y estudios y trabajos técnicos.
En valores absolutos, esta partida de estudios y trabajos técnicos es la de mayor
importe del presupuesto de gastos corrientes. Su principal componente son los gastos
facturados por Servicios de Infraestructuras Municipales (SIM), empresa municipal a la
que el Ayuntamiento encomienda la realización de determinadas actividades de su
competencia, tales como la tramitación de expedientes de contratación o la vigilancia y
supervisión de la ejecución de contratos, facturando al Ayuntamiento unos honorarios
por la realización de estas actividades. Esta empresa, de hecho, supone la duplicidad
del aparato administrativo municipal, pero sin los controles internos propios de la
Administración Pública.
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1
2
3
4
5
6
7
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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es
Gráfico 3.15. Evolución del gasto corriente en bienes y servicios
energia electrica
combustiblescomunicaciones
publicidad y propaganda
reuniones y conferenciasactividades culturales, deportivas y festejos
limpiezaestudios y trabajos tecnicos
Resto de gastos corrientes
28
Teniendo en cuenta las ineficiencias y los gastos superfluos que generan las
duplicidades provocadas por la existencia de una organización que podría resultar
redundante, así como la capacidad de la estructura del propio Ayuntamiento para
asumir funciones que en la actualidad desempeña esta empresa municipal, es necesario
hacer un análisis riguroso sobre la posibilidad de reestructurar SIM, cambiar su
actividad o, si fuese preciso, disolverla y transferir su actividad al Ayuntamiento.
Llama la atención la curiosa evolución del gasto en comunicaciones, cuyo crecimiento
para el conjunto del periodo, un 38,1%, aunque inferior a los que acabamos de
comentar, sigue siendo importante. Lo significativo es que el gasto en comunicaciones
sufrió una importante reducción del 32% en el ajuste de 2009, para rebotar con fuerza
con un incremento del 99% en 2010. Este comportamiento induce a pensar en ajustes
puramente cosméticos, consistentes en un aplazamiento de la tramitación de las
facturas más que en reducciones reales del consumo. De ser así, reflejaría la
incapacidad de la administración municipal para disciplinar sus propios gastos.
La última partida que comentaremos de este capítulo es la agrupación constituida por
el resto de gastos corrientes. Aquí están incluidos todos aquellos gastos de
funcionamiento de los servicios administrativos, tales como material de oficina,
suministros informáticos, reparaciones, dietas, gastos de viaje y similares, que en el
desglose a nivel concepto presentaban un importe inferior a los 300.000 euros. Lo que
más destaca de esta agrupación es su fuerte crecimiento, un 176% de aumento en
cuatro años. Vista la naturaleza de los gastos que comprende y que se trata de la suma
de muchos gastos de pequeña cuantía, su evolución refuerza la idea de que en estos
últimos años se ha podido relajar la disciplina de control del gasto.
El capítulo de transferencias corrientes se puede desglosar, para su análisis, en dos
grandes grupos, las transferencias que tienen por objeto financiar el funcionamiento de
servicios municipales prestados a través de entes instrumentales y las que se realizan
en beneficio de terceros, normalmente particulares, entidades sin fines de lucro o
empresas, ya sea con fines sociales o para ayudarles a financiar las actividades que
realizan.
29
El gráfico 3.16 nos informa sobre la evolución de estos dos grupos de transferencias.
De entre las que tienen por objeto la financiación de organismos que prestan servicios
municipales, se han individualizado las realizadas a favor del Instituto municipal de
Deportes, la Gerencia de Urbanismo y la Fundación Cultura. El resto de transferencias
a organismos municipales se agrupan bajo una rúbrica genérica, al igual que las
realizadas a otras entidades públicas (diputación, consorcios). Las transferencias a
particulares se clasifican en dos grandes partidas, según sus beneficiarios sean
empresas privadas o familias e instituciones sin fines de lucro.
Las transferencias a organismos municipales no tienen por qué reflejar de manera
automática los costes de funcionamiento de estos organismos, pero suelen un buen
indicador de dichos costes. Con carácter general, podemos decir que el gasto de estos
organismos se ha disparado, con crecimientos del 55% en la Entidad de Deportes, el
67% en la Fundación Cultura y el 108% en el conjunto de demás organismos. El único
organismo que ha tenido un crecimiento moderado ha sido la Gerencia Municipal de
Urbanismo, que solo ha crecido el 4%, pero para tratarse de un organismo cuya
actividad ha caído en picado en los últimos años, lo razonable hubiera sido esperar una
fuerte reducción.
Para comprender como se han producido estos crecimientos del gasto habría que
estudiar las cuentas de cada organismo. Este tipo de análisis es el que se hace más
adelante en relación con los dos organismos principales, la Gerencia Municipal de
Urbanismo y la Entidad de Deportes. Las transferencias recibidas por estos dos
organismos absorben tres cuartas parte del total transferido a organismos autónomos y
otras entidades municipales.
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3
3
4
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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Gráfico 3.16. Evolución de las transferencias corrientes concedidas
Instituto Municipal de Deportes Gerencia Municipal de Urbanismo
Fundación Cultura A otros organismos autónomos municipales
A otras entidades públicas (CCAA y EELL) A empresas privadas
A familias e instituciones sin fines de lucro
30
Por lo que se refiere al resto de transferencias, la otra gran partida son las
transferencias a familias e instituciones sin fines de lucro, que representan un 30% de
este capítulo de transferencias corrientes y su importe se ha duplicado en cuatro años.
Sin entrar a cuestionar la conveniencia de que desde el ayuntamiento se financien las
actividades objeto de estas ayudas, si que conviene destacar el fuerte componente de
discrecionalidad que existe en su concesión, toda vez que el ayuntamiento de Cuenca no
está cumpliendo con las exigencias de la Ley General de Subvenciones.
3.4 Evolución de los principales organismosautónomos
Dada la dimensión, el volumen de actividad y su impacto en las finanzas del
Ayuntamiento, conviene centrarse en la evolución de gastos e ingresos de los dos
organismos autónomos más relevantes: Gerencia Municipal de Urbanismo e Instituto
Municipal de Deportes.
Gerencia Municipal de Urbanismo
La situación de la Gerencia Municipal de Urbanismo denota que no se han acometido
las reformas de saneamiento necesarias a pesar de los cambios en el escenario. El
drástico descenso de todo lo relacionado con el mercado inmobiliario provocó una
caída en picado de los ingresos municipales en este campo, pero esta reducción de la
actividad del mercado real no se tradujo en un ajuste en la GMU. Tanto el número de
operaciones como los ingresos susceptibles de ser generados por éstas cayeron de
manera muy significativa, pero la estructura del organismo no se adaptó a estos
cambios.
Tal y como pone de manifiesto el gráfico 3.7, la principal razón de la falta de fondos de
las arcas municipales es la acentuada bajada de los ingresos procedentes de
aprovechamientos urbanísticos. Este cambio de tendencia se manifiesta cuando se pasa
de 5,97 en 2007 a 2, 06 en 2008. La bajada se acentúa en 2009 con un 0,9 y toca fondo
en 2010 con un 0,08.
A pesar de lo notorio de los cambios no se toman las medidas necesarias para ajustar la
estructura y el funcionamiento de la GMU a la gravedad de la situación. El grueso de los
ingresos procede de las transferencias corrientes que aporta directamente el
31
Ayuntamiento, una partida que en 2006 asciende a 1.170.000 euros frente a unos
gastos de personal de 967.664. En 2010 y tras haber experimentado la caída del sector
inmobiliario que debería significar una disminución significativa de la actividad del
organismo, las transferencias corriente del Ayuntamiento ascienden a 1.220.293 euros,
de los cuales se dedican al capítulo de personal 1.066.638 euros.
La rigidez para adaptarse a los cambios impuestos por el mercado inmobiliario y su
impacto en el conjunto de ingresos del Ayuntamiento también queda patente en las
cifras que arroja la tesorería de la GMU. En un escenario en el que han caído en picado
los ingresos y se impone un recorte del gasto, en 2010 la GMU mantiene un remanente
de tesorería de 827.481 euros, en gran parte resultado de unos derechos pendientes de
cobro de 970.293 euros que le “adeuda” el Ayuntamiento vía transferencias corrientes.
Todo ello tras haber reducido los gastos corrientes del ejercicio en casi 50.000 euros, lo
que supone un 25% de total del capítulo 2.
Una situación de tesorería como la que mantiene la GMU en 2010 indica que, en línea
con la falta de adaptación de sus estructura, este organismo no se ha ajustado
correctamente a un nuevo escenario marcado por la caída en picado de los ingresos
procedentes de operaciones urbanísticas, así como por la necesidad de recortar gastos e
inversiones en el conjunto del Ayuntamiento.
1,351,26
1,321,22
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
2006 2010
Mil
lon
es
Gráfico 3.17. Ingresos y gastos de la Gerencia municipal deurbanismo
Gastos
Ingresos
32
Instituto Municipal de Deportes
El análisis de la progresión de gastos e ingresos del Instituto Municipal de Deportes
revela que ambos apartados han aumentado constantemente en los últimos años. Lo
preocupante es que, a pesar del contexto de crisis y de la pronunciada bajada en la
capacidad de generar ingresos del Ayuntamiento, el IMD ha seguido aumentando el
gasto, gracias a que ha contado con una subida sostenida de los ingresos que le
proporciona el Ayuntamiento (vía transferencias corrientes) pero no por otras vías,
como cobrar a los usuarios de las instalaciones un precio que cubriera o se ajustara al
coste real del servicio.
En cuanto a la progresión en los ingresos, se ha pasado de 2,7 millones de euros en
2006 a 3,9 en 2009, registrando una ligera bajada en 2010 al alcanzar los 3,6. A pesar
de la caída tanto en el conjunto de los ingresos del Ayuntamiento, como en los gastos de
otras partidas, el IMD ha mantenido una progresión alcista constante.
En cuanto a los gastos, éstos no han dejado de aumentar en los últimos años, pasando
de 2,7 millones en 2006 a 3.9 en 2010, cuando la entrada de ingresos en el
Ayuntamiento había caído en picado. Dentro de este apartado, tanto los gastos de
personal como los corrientes no han dejado de aumentar en los últimos años.
2,79
3,64
2,79
3,99
2,50
2,70
2,90
3,10
3,30
3,50
3,70
3,90
4,10
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
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es
Gráfico 3.18. Evolución de los Ingresos y gastos del IMD
Ingresos
Gastos
33
No obstante y aunque es significativo el volumen de gastos e ingresos y su diferencia,
resulta más relevante analizar la proporción de fondos que el Ayuntamiento “inyecta
directamente” con el fin de garantizar el funcionamiento de este organismo. El análisis
indica que el grueso de los fondos para mantener la estructura y el funcionamiento del
IMD proceden directamente de las arcas municipales, mientras que lo generado por
tasas y precios representa un porcentaje en torno al 20% entre 2006 y 2010.
Tal y como podemos observar en el gráfico 3.19, los ingresos aumentan a lo largo de
todo el periodo analizado y sólo disminuyen un 10% en 2010 debido al recorte en el
capítulo de transferencias corrientes aportadas directamente por el Ayuntamiento. Los
ingresos procedentes de tasas y precios varían mínimamente, lo que indica que no ha
habido cambios significativos en el número de usuarios de los servicio ni en la cuantía
que éstos asumen por la utilización de las instalaciones deportivas.
Estos datos indican que el Instituto Municipal de Deportes es un organismo altamente
dependiente de los fondos aportados directamente por el Ayuntamiento vía
trasferencias corrientes, mientras que los ingresos aportados por los usuarios no rozan
sólo el 20%. En un contexto de crisis como el actual y teniendo en cuenta la deuda de la
institución, cabe preguntarse si es sostenible mantener una subvención cercana al 80%
de los servicios relacionados con el deporte, máxime teniendo en cuenta que el objetivo
debe ser articular una estructura financiera que permita costear los gastos con los
ingresos generados por los usuarios (tal y como indica la Ley y como se reflejaba en el
Plan de Saneamiento de 2009).
0,70 0,62 0,75 0,76 0,75
2,07 2,302,52
3,192,87
0,020,05
0,17
0,010,03
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
2006 2007 2008 2009 2010
Mil
lon
es
Gráfico 3.19. Evolución de la estructura de ingresos del IMD
Tasas y otros ingresos Transferencias corrientes Resto de ingresos
34
4. El Plan de SaneamientoFinanciero de 2009
Ante el grave deterioro de las finanzas municipales, puesto de manifiesto en la
liquidación de los presupuestos de 2007 y 2008, con déficits de operaciones no
financieras por importes superiores a los 11 millones de euros, el Pleno municipal
aprobó, en junio de 2009, un Plan de Saneamiento Financiero que comprendía diversas
medidas de ajuste, tanto del lado de los gastos como de los ingresos.
La aprobación de este Plan era un requisito previo para que el Ayuntamiento pudiera
endeudarse mediante préstamos a largo plazo con los que atender el pago de sus
deudas ya vencidas, que al cierre de 2008 ascendían a 19,8 millones de euros. Se
suponía que las medidas de ahorro y subidas de impuestos que se contemplaban
permitirían darle la vuelta al déficit y generar un excedente con el que el que atender la
amortización de los préstamos que se pedían.
En la comunicación del Plan que se presentó al Ministerio de Economía y Hacienda se
contemplaban aumentos de la recaudación en 2009 de un 39% por impuestos directos,
un 30% por impuestos indirectos y un 32% por tasas y precios públicos, unidos a una
congelación de los gastos de personal y contención de los demás gastos corrientes.
Consecuencia de la aprobación del Plan de Saneamiento, el Ayuntamiento de Cuenca
obtuvo préstamos a largo plazo de diversas entidades financieras por un importe total
de 22,6 millones de euros. Con la obtención de estos préstamos, la institución
duplicaba su endeudamiento a largo plazo, que al cierre de 2008 se situaba en 19,2
millones de euros.
El Plan de Saneamiento contenía un amplio paquete de medidas a implementar con
carácter de urgencia pero progresivas y con vistas a dotar a la institución de una
estructura de ingresos y gastos realmente sostenible. Las principales medidas se
recogen de manera resumida en anexo a este informe. En la caja 4.1 se incluye un
resumen de las más importantes en relación con los ingresos y en la caja 4.2 se
recogen las más significativas por el lado del gasto. El Plan no establecía un calendario
determinado para implementar estas medidas, ya que se hacía un planteamiento
35
progresivo para ir aplicándolas gradualmente, a medida que la evolución de las
finanzas municipales lo fuera requiriendo.
El Plan de Saneamiento Financiero de 2009 estructuraba sus medidas en dos ámbitos:
Ingresos y gastos. En el apartado de incremento de ingresos, las principales medidas
recomendadas en este apartado se centraban fundamentalmente en una subida gradual
de los impuestos municipales, en el aumento de autofinanciación de los servicios
públicos, mayor aprovechamiento del patrimonio y ejecución de los derechos de cobro
pendientes.
Por lo que respecta a la subida de impuestos, el Plan señalaba de manera explícita la
necesidad de aumentar el Impuesto de Bienes Inmuebles. El informe señalaba que en
2008 el tipo de gravamen del IBI era del 0,48%, aunque la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales permite llegar hasta el 1,1%. Teniendo en cuenta este nivel
tributario, el Plan recomendaba aumenta el tipo hasta el 0,8% en un espacio temporal
de seis años. Además, se establecía como medida adicional la necesidad de determinar
qué viviendas se encontraban desocupadas para aplicar a éstas un recargo sobre la
cuota líquida del impuesto.
En cuanto al impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana,
también se propuso una subida dado que el tipo era relativamente bajo en comparación
con otros municipios similares. El tipo para el periodo de uno hasta cinco años estaba
en el 3,2, por lo que se proponía una subida hasta alcanzar el 3,7. Para el periodo de
hasta 10 años el tipo era de 2,8, por lo que se proponía un ascenso hasta el 3,5. Por lo
que respecta al impuesto de vehículos de tracción mecánica, el Plan de Saneamiento
Financiero proponía una subida lineal del 1,5 al 2.
En materia de los aprovechamientos maderables, el Plan ponía de manifiesto que la
deuda pendiente de la empres Ayuntamiento de Cuenca Maderas: “ha obligado a dotar
una provisión para deudores de dudoso cobro por importe de 3.111.643,45 euros (de un
total de derechos pendientes de cobro de 3.910.785,05 euros) en este concepto en el
ejercicio de 2008”. El informe también añadía que “la retasación actual de estos
aprovechamientos es moderada. Por todas estas razones el Ayuntamiento de Cuenca se
ha visto perjudicado por la adjudicación con condiciones ventajosas ya que no solo no
se reduce dicha deuda sino que está aumentando”.
36
Cabe destacar que esta situación de endeudamiento se arrastraba desde hace años sin
que se hubiera puesto remedio para frenar semejante acumulación obligaciones de
pago. El propio plan indicaba que “En el Plan de Saneamiento elaborado por esta
intervención en el ejercicio 2004 ya se decía que en ejercicios anteriores se produjo un
saneamiento llevado a cabo durante dicho ejercicio así como el abono de prácticamente
la totalidad de los aprovechamientos maderables del ejercicio 2003, debiendo iniciarse
un proceso para el saldo de los derechos pendientes desde el año 1999. Durante varios
ejercicios se han estado ingresando derechos pendientes de cobro de distintos años
aunque en unos casos se liquidaban de cerrado y otros de corriente sin tenerse en
cuenta las posibles prescripciones que pudieran ocasionarse. La falta de saneamiento
de esa deuda ha generado no solo tener pendientes de cobro 3.910.785,05 euros sino el
adelanto del IVA repercutido ingresado por adelantado a la AEAT”.
En el apartado de gastos, el Plan de Saneamiento Financiero analizaba las principales
partidas y aportaba una serie de medidas cuyo cumplimiento en los años posteriores a
su aprobación fue muy limitado. En el Plan se señalaba de manera clara y explícita que
“uno de los problemas más graves de los que adolece el presupuesto municipal es el de
las horas extraordinarias” y añadía que “lo extraordinario se convierte en normal, por lo
que se aprecia que mucho personal viene percibiendo este concepto retributivo con
carácter periódico: por lo tanto estas horas son de carácter estructural produciéndose
un fraudede ley que debe procederse a la reestructuración de los servicios y a dotarlos
del personal preciso para el desempeño de sus funciones”.
A pesar de que ya en el Plan se propuso analizar los servicios que deberían cambiar sus
horarios para evitar la proliferación de horas extras, no se tomaron las medidas
adecuadas. Además, se proponía la “racionalización de los recursos humanos
disponibles” para lograr reducir gastos por esta vía. A pesar de las recomendaciones
claras y de la situación de exceso de horas, no se tomaron las medidas necesarias para
solucionar un problema de gran calado que ha impactado de manera significativa en la
partida de personal.
En el apartado de Gastos de Personal en los Organismos Autónomos y empresas
Mercantiles Municipales, el Plan de Saneamiento ya señalaba en 2009 que “el
incremento en Instalaciones Deportivas y la mayor prestación de servicios h llevado a
tener un gasto desmesurado”. El Plan señala que en 2009, el gasto del Instituto
Municipal de Deportes ascendía a 1.526.383, teniendo en cuenta que la práctica
37
totalidad de sus ingresos proceden del Ayuntamiento. También el Patronato de
Promoción Económica (680.174 euros) recibe un volumen significativo de sus fondos
por parte del Ayuntamiento, ya que, aunque contaba con numerosos Convenios, la
realidad era que se producían retrasos en la percepción de los ingresos, especialmente
del Fondo Social Europeo.
Aunque en el Plan de Saneamiento no se reflejaban con exactitud, se mencionaba la
merma en los ingresos de la Gerencia Municipal de Urbanismo. El documento señalaba
que “los gastos generales de la GMU se han visto claramente mermados por la falta de
convenios del Patrimonio Municipal del Suelo que venían financiando los mismos. Al
no existir estas fuentes de financiación el importe no cubierto debe ser financiado por el
Ayuntamiento”.
Entre los gastos de personal de los organismos autónomos, se destaca en el Plan de
Saneamiento que en la empresa pública Servicios de Infraestructuras Municipales
(SIM) estos representa un total de 766.601 euros, partida que procede en su totalidad
del Ayuntamiento ya que esta empresa recibe sus ingresos “exclusivamente sobre la
facturación emitida al Ayuntamiento.
Para frenar esta tendencia creciente del gasto en los organismos autónomos y empresas
municipales, en 2009 se propusieron varias medidas que, a la luz de la situación dos
años después, no se aplicaron correcta o suficientemente. Entre estas medidas
destacaban algunas como la utilización de personal desempleado para cubrir puestos
no estructurales; incentivos del rendimiento de trabajadores y aportación de los medios
técnicos necesarios para el correcto desempeño de sus funciones (concesión de
jornadas libres en época de menos trabajo en vez de remuneración de horas
extraordinarias); utilización de contratación laboral para cubrir necesidades de servicio
puntuales; facilitación de promoción interna y concursos de traslados; asignación
eficiente de tareas por servicios para evitar picos de trabajo en unos periodos y
redundancias en otros o generalizar la práctica de no cubrir las vacantes con el fin de
generar ahorros significativos.
En el capítulo de Gastos en Bienes Corrientes y Servicios, el Plan es claro en su
diagnóstico al afirmar que uno de los principales problemas que era preciso solucionar
es “la no petición de consignación presupuestaria previa de este tipo de gastos que
hacen que el presupuesto se desequilibre a lo largo del ejercicio y comprometa el
presupuesto de ejercicios futuros”. Para solucionar este problema, se proponía de
38
manera general una contratación centralizada de los servicios, así como una
racionalización del gasto. Para conseguir este objetivo, se planteaba restringir el nivel
de las vinculaciones del gasto a nivel de cada servicio para evitar sobrepasar el importe
presupuestado. Además, se proponía aumentar la supervisión y responsabilidad por
parte de los Jefes de Servicio, quienes anualmente tendrían que elaborar una Memoria
en la que se reflejasen los servicios prestados, el número de usuarios atendidos y el
ahorro generado.
En este capítulo, ya en 2009 se destacaba que eran especialmente preocupantes las
desviaciones entre los presupuestos iniciales y los gastos reales, sobre todo en los
Organismos Autónomos y, concretamente, en el Instituto Municipal de Deportes.
Llama la atención el apartado que el Plan de Saneamiento dedica a las Transferencias
Corrientes, capítulo que, según los autores del trabajo tiene que ser profundamente
tratado ya que es una de las principales causas del desequilibrio financiero del
Ayuntamiento. El documento señala que “el capítulo de transferencias corrientes es, y
hay que decirlo sin ningún rubor, uno de los más susceptibles de ser reconsiderado en
su mantenimiento o hacerlo desaparecer ante la necesidad de establecer un Plan
Financiero de cualquier clase. Sin negar la necesidad de contemplar ciertas cantidades
en los presupuestos de cada ejercicio, ya que su finalidad incide sobre diversos aspectos
sociales, culturales y deportivos de la propia ciudad, y sirve de motivación para la
puesta en marcha de muy diversas actividades promovidas por iniciativas surgidas en el
seno de la propia sociedad local, es necesario tener presente que sobre las
transferencias o subvenciones municipales recae todo el peso del sacrificio que la
entidad local debe de efectuar en pro del saneamiento de sus finanzas”.
En el diagnóstico de 2009 se indicaba que la partida de subvenciones y transferencias
corrientes era donde recaía “el peso del sacrificio” para sanear las finanzas del
Ayuntamiento. Para abordar una gestión adecuada, se planteaba una previsión del
gasto más precisa y centrarse en aquellos proyectos que realmente fuesen provechosos
para la ciudad. En este sentido, se recomendaba un ejercicio de análisis pormenorizado
y riguroso que sirviera para seleccionar aquello que fuese realmente necesario. La
realidad es que dos años después, el volumen de subvenciones y transferencias no se
había reducido como la propia realidad aconsejaba. Tanto en términos cuantitativos
como cualitativos se recomendaba modificar la gestión, así como los procesos de
asignación de subvenciones y transferencias, pero dos años después de su aprobación,
no se llevaron a cabo estas reformas con la intensidad necesaria.
39
Otro elemento que impactaban en las finanzas del Ayuntamiento son los convenios de
pago que se suscribían sin haber solicitado consignación presupuestaria previa para
asumir las obligaciones que éstos implicaban. Según indica el propio Plan, eran
numerosos los casos en los que se prorrogaban convenios con otras Administraciones,
lo que suponía un gravamen para el Ayuntamiento. En estas ocasiones se generaban
gastos relevantes sin consignación presupuestaria que, además, provocaban
desequilibrios presupuestarios en ejercicios futuros. Para evitar estos desajustes, en el
Plan se proponía que todo objeto convenio de pago fuese objeto de fiscalización previa
por parte de la Intervención del Ayuntamiento.
Una vez analizada la situación financiera y patrimonial del Ayuntamiento, el Plan de
Saneamiento 2009 se cerraba con un resumen a modo de conclusiones en el que se
resumían los pasos a dar que reproducimos a continuación:
Conclusiones
1. Es necesario un consenso plurianual de todas las fuerzas políticas en Pleno del
Excm. Ayuntamiento a fin de que el Plan de Saneamiento Financiero sea una
realidad durante esta legislatura y las siguientes. Esto supone además:
La implicación en el Plan de toda la organización municipal.
Determinar con objetividad la situación de partida.
Nombramiento de un coordinador con apoyo de los responsables
políticos.
Fijación de objetivos realistas.
2. Es necesaria una política de racionalización del gasto. Una voluntad seria de
cumplir el Plan de Saneamiento conlleva inequívocamente a disminuir éste.
Hay que eliminar de raíz todos aquellos gastos que se consideren superfluos o
innecesarios, y además todo gasto debe contar con petición de consignación
presupuestaria previa.
3. Dentro de los márgenes que contempla la legislación vigente, y sin llegar a los
topes marcados por la misma, es imprescindible una modificación de las
ordenanzas fiscales referentes al impuesto sobre Bienes Inmuebles, sobre
incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza y sobre el Impuesto de
Vehículos de Tracción Mecánica.
4. Como se ha dicho con anterioridad es necesario un análisis de los ingresos
patrimoniales y en especial de los aprovechamientos maderables.
40
Dos años después de la aprobación del Plan de Saneamiento, la Intervención del
Ayuntamiento elaboró un informe de seguimiento para indicar la evolución y el
cumplimiento de éste (Estado de la Situación Económica Municipal de 20 de junio de
2011). Este trabajo de seguimiento indica que, transcurrido un periodo en el que los
ingresos disminuyeron de manera muy significativa y la situación financiera había
empeorado, el Ayuntamiento no había tomado las medidas suficientes para equilibrar
las finanzas, tal y como mandataba el Plan aprobado por el Pleno municipal en 2009.
El informe de la junio de 2011 elaborado por la Intervención es muy claro en sus
conclusiones y afirma de manera explícita que “la situación actual de la economía
municipal es de desequilibrio grave” y añade que, en términos legales, “se está
incumpliendo la Ley de Estabilidad Presupuestaria que obliga al equilibrio entre los
ingresos y los gastos”.
Por su interés y teniendo en cuenta la claridad con la que se refleja el nivel de
cumplimiento del Plan aprobado en 2009, reproducimos el primer apartado de las
conclusiones del informe de la intervención de junio de 2011:
La situación actual de la economía municipal es de desequilibrio grave. En
términos legales, esto quiere decir que se está incumpliendo la Ley de
Estabilidad Presupuestaria que obliga al equilibrio entre los ingresos y los
gastos, ya que la tendencia reiterada de los dos últimos ejercicios liquidados es
generar ahorro neto negativo y por ello incrementar exponencialmente el
remanente de Tesorería para gastos generales en negativo.
En términos económicos y desde un punto de vista puramente financiero la
tendencia que manifiestan estas liquidaciones debe corregirse urgentemente,
ya que en caso contrario la situación nos llevará a un punto insostenible, que
el desequilibrio no implica sólo un número cuantificado en un papel, sino que
su consecuencia directa significa que al no realizarse los ingresos al mismos
ritmo que los gastos, se produce una desviación negativa de esos ingresos que
lleva a la imposibilidad de cumplir un calendario adecuado de pagos
provocando un problema de tesorería grave.
41
A esta conclusión, cabe añadir el quinto punto del apartado porque resume cuál ha sido
la evolución financiera del Ayuntamiento en los últimos años, indicando cómo estaba la
institución antes y después de la aprobación del Plan de Saneamiento Financiero de
2009:
El Ayuntamiento de Cuenca pasa de -979.906,79 € en el ejercicio 2006 a
13.517.209,20 € en el ejercicio 2010 y además en el ejercicio del 2008, tal y
como se detalla en el apartado C de este informe, se solicita un crédito por un
importe de 13.403.971,46 € que importa el total de remanentes negativos del
presupuesto consolidado de ese ejercicio.
Eso quiere decir que además de financiar el déficit y partir de cero, y aprobar
el Plan de Saneamiento para corregir el desequilibrio, como dichos acuerdos
solo sirvieron para conseguir el crédito destinado a pagar a proveedores, y no
hubo voluntad alguna de reequilibrar, puesto que en el año 2009 en vez de
lograr un resultado positivo de 1.960.822,83 €, la liquidación arrojó un
resultado de -7.315.104 €. Y en el año 2010 en vez de alcanzar un resultado de
+2.815.845,62 € se dio un resultado de -13.517.299,39 €. El desequilibrio es
pues evidente y el problema tiende a agravarse porque además de estos
resultados, en el 2012 habrá de empezar a amortiguar el crédito concedido
para el desequilibrio y que se cifra, como ya se ha dicho en los -13.403.971,39
€.
El informe concluye también afirmado que “si tenemos en cuenta que el total de
ingresos realizados en el ejercicio de 2010 es de casi 50 millones, esto supone que el
déficit real alcanza casi el 50% de los ingresos de un ejercicio, incluidos en él, los
ingresos de operaciones de capital”.
42
Caja 4.1 – Medidas del Plan de Saneamiento aprobado en 2009 en relación a los ingresos
Plan de Saneamiento 2009
1. Incremento gradual de los impuestos
Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) Aumento del 0,8% del IBI de
naturaleza urbana
Impuesto del vehículo de tracción mecánica
(IVTM)
Aumento del tipo al 2.
Impuesto sobre el incremento del valor de los
terrenos de naturaleza urbana
Incremento del impuesto a 3,7% en los
períodos de 1 a 5 años y de 3,5 en el
período de hasta los 10 años
Impuesto de actividades económicas (IAE) Establecer un coeficiente de situación
2. Reducir el coste de los servicios del Ayuntamiento de Cuenca de forma directa o
indirecta incrementando el grado de autofinanciación, potenciándose las vías de ingreso.
3. Generación de mayores ingresos patrimoniales mediante una gestión más eficiente del
Patrimonio Municipal mediante la actualización de un inventario de bienes patrimoniales y
dominio público que sean susceptibles de usos alternativos y de generar nuevos recursos.
4. Requerimiento del gran volumen de derechos de cobro pendientes.
Caja 4.2 – Medidas del Plan de Saneamiento aprobado en 2009 en relación a los gastos
Plan de Saneamiento 2009
1. Racionalización y control del gasto corriente modificando si fuese necesario la estructura
de los distintos entes que integran el Sector Publico Municipal para conseguir ahorros de
costes, sin menoscabo de la calidad de los servicios que se presten. Si fuera necesario será
imprescindible disminuir aquéllos servicios que no tengan carácter obligatorio y de carácter
superfluo. En relación a los servicios sin carácter obligatorio se deberán obligatoriamente
costear con el importe de la tasa o el precio público correspondiente.
2. Control de la gestión de compras y bienes compartidos.
3. Control de subvenciones y de transferencias corrientes.
4. Realizar convenios de colaboración con las Administraciones Públicas para la
cofinanciación de servicios o actividades compartidas.
5. Renegociación de pasivos financieros.
6. Instaurar mecanismos de evaluación técnica y económica de los servicios municipales
prestados por el Ayuntamiento, tanto de forma directa como indirecta.
7. Amortización de la operación de tesorería y las operaciones de anticipo de tesorería con el
fin de reducir el gasto derivado de los intereses de la misma.
8. Se ajustará al principio de sostenibilidad de aquellos servicios gestionados mediante
concesión.
A la luz de la situación financiera del Ayuntamiento en 2011 y teniendo en cuenta lo que
indica la revisión de la Intervención en junio de ese año, se puede concluir que el Plan
de Saneamiento de 2009 no se aplicó suficientemente ni se aplicaron en su totalidad las
medidas para equilibrar las finanzas municipales. Además, no sólo no se llevaron a
cabo los planes que el documento inicial aconsejaba, sino que en gran medida se
mantuvieron algunas prácticas y errores de gestión que habrían propiciado el
desequilibrio.
43
El único aspecto del Plan de Saneamiento Financiero que parece haberse cumplido en
su totalidad es el relativo a duplicar la deuda financiera del Ayuntamiento para atender
el pago a las facturas que se acumulaban antes de aprobarse el plan. Pero al no haberse
adoptado medidas correctoras de los desequilibrios presupuestarios, éstos no ha hecho
más que aumentar, de modo que, al cierre de 2010, además de una deuda bancaria a
largo plazo por importe de 41,7 millones de euros, el Ayuntamiento volvía a tener
facturas vencidas, pendientes de pago, por importe incluso superior al que existía
cuando aprobó el Plan.
Al no haberse derogado formalmente, el Plan de Saneamiento Financiero sigue vigente
y, dado que la situación al cierre de 201o había empeorado con respecto a la existente
cuando se adoptó, parece aconsejable establecer un calendario que acelere la
implantación de las medidas de mayor impacto.
44
5. Tendenciaspresupuestarias yreconducción de lasituación financiera delAyuntamiento
5.1.- Objetivos de saneamiento
Como ya hemos comentado y dada la ausencia de series estadísticas sobre el perfil
temporal de ejecución del presupuesto a lo largo del año en ejercicios anteriores, no es
posible formular previsiones sobre el cierre de 2011 basándonos en datos de ejecución
presupuestaria a 30 de septiembre. Es mucho más realista basarse en la evolución
observada en cierres de ejercicios pasados y establecer hipótesis de evolución de cara al
futuro.
En 2010, el Ayuntamiento realizó gastos corrientes y de inversión por un importe que
superó en 6,7 millones de euros al de sus ingresos corrientes y de capital. Además, tuvo
que hacer frente al vencimiento de amortizaciones de deuda por importe de 2 millones
de euros (que en una pequeña parte, 0,1 millones, se financiaron con venta de activos
financieros). En consecuencia, la liquidación del presupuesto de 2010 tuvo un impacto
negativo sobre la tesorería del ayuntamiento de 8,6 millones de euros.
Dado que la mayoría de las medidas previstas en el Plan de Saneamiento Financiero
todavía no se han puesto en marcha, no cabe esperar que la liquidación de 2011 vaya a
suponer un cambio de tendencia con respecto a lo que ha ocurrido en años anteriores,
por lo que lo previsible es que aumenten las tensiones de la tesorería municipal.
Además, la situación se agravará más en 2012, cuando venzan los periodos de carencia
de los préstamos pedidos en 2009 y el Ayuntamiento tenga que hacer frente al
vencimiento de amortizaciones por importe de 6 millones de euros cada año.
45
Con un déficit que equivale (en datos de 2010) al 12% de los ingresos del ejercicio y
unos vencimientos de deuda a partir de 2012 por un importe ligeramente inferior, el
saneamiento de la hacienda municipal se presenta como un ejercicio que requerirá
importantes esfuerzos durante varios años.
Un ajuste que dejase el déficit a cero no resolvería el problema de la deuda que ya existe
con bancos y proveedores. El ajuste total debe ser de tal magnitud que permita
estabilizar el presupuesto; atender el pago de las deudas bancarias y de las deudas
pendientes de pago a los proveedores para, finalmente, asumir de nuevo las inversiones
necesarias. Un calendario razonable para realizar este ajuste, debería plantearse una
secuencia temporal de distintos niveles de ajuste, que se alcanzasen de forma sucesiva a
lo largo de varios años.
La vía para sanear las cuentas pasa por implementar medidas concretas que impacten
en el ahorro de gastos y en la generación sostenible de ingresos. La hoja de ruta para
afrontar una situación tan compleja como la actual se define con la formulación de tres
objetivos que deben acometerse de manera sucesiva en los próximos años:
Objetivo 1: Ahorro inmediato para atender las amortizaciones de la deuda.
Objetivo 2: Ahorro adicional para reducir deuda con los proveedores.
Objetivo 3: Generar excedente para inversiones.
Estos objetivos son consecutivos, por lo que sólo si se cumple el primero se podrá
abordar el segundo y, finalmente el tercero. No obstante y dada la naturaleza de las
medidas a implementar y el propio funcionamiento de la institución, es preciso aclarar
que no existe una frontera estanca y totalmente definida entre las tres fases, por lo que
es posible que algunas de las medidas o de los resultados se solapen en el tiempo.
Aunque en un primer momento la prioridad absoluta sea amortizar la deuda con los
bancos, esto no significa que en 2012 no se deban realizar pagos especialmente
urgentes a algunos proveedores o que se acometa inversiones imprescindibles para el
correcto funcionamiento de algún servicio público de carácter prioritario o bien
aquellas que cuenten con una financiación específica por cuenta de capital.
46
El primer objetivo de saneamiento debe ser invertir el saldo de operaciones
corrientes y generar un ahorro que permita atender las amortizaciones de la deuda.
Esto supone pasar de un ahorro negativo de 2,7 millones de euros en 2010, a un ahorro
positivo de 6 millones en 2012. Se trata de un ajuste muy drástico que requerirá
importantes esfuerzos tanto por la parte de los gastos como de los ingresos, pero si no
se alcanza en un plazo relativamente breve, el volumen creciente de los impagos a
proveedores seguirá aumentando.
Conseguir este primer objetivo supondría que el Ayuntamiento se pone en condiciones
de devolver los préstamos bancarios sin aumentar su endeudamiento con proveedores,
pero manteniendo dicho endeudamiento a los niveles actuales, que suponen
importantes retrasos en el pago y la asfixia financiera de muchos de estos proveedores.
El Ayuntamiento de Cuenca inició el ejercicio de 2011 con una deuda con entidades de
crédito por importe de 38,7 millones de euros y unas obligaciones pendientes de pago,
originadas en la ejecución del presupuesto de 2010, por importe de 18,3 millones. La
suma de ambos pasivos supera el importe de los ingresos que es capaz de generar el
ayuntamiento en un ejercicio completo. Esta comparación está representada en el
gráfico 5.1.
0
10
20
30
40
50
60
Mil
lon
es
Gráfico 5.1. comparación de los principales pasivos a 01.01.2011 yla capacidad del ayuntamiento para generar ingresos
Ingresos totales liquidados en2010
Obligaciones del presupuesto de2010 pendientes de pago
Deuda viva con entidades decrédito a 31.12.2010
47
El segundo objetivo ha de ser, por tanto, generar un ahorro adicional que, además de
atender las amortizaciones de la deuda bancaria, permita reducir la deuda con los
proveedores. Esta deuda sumaba 21,5 millones de euros al cierre de 2010 y, de
continuar la tendencia apuntada en años anteriores, podría superar los 28 millones al
cierre de 2011. Esta cifra equivale a más de la mitad de los ingresos corrientes que el
ayuntamiento puede recaudar con la estructura tributaria actual, por lo que el esfuerzo
para generar un volumen de ahorro de esta magnitud solo es posible si se distribuye a
lo largo de varios años.
El tercer objetivo es generar un excedente que permita al ayuntamiento financiar sus
propias inversiones. Dada la magnitud de los esfuerzos que exigen los dos objetivos
anteriores, entendemos que la posibilidad de financiar inversiones con ahorro corriente
del ejercicio no será viable hasta que el Ayuntamiento reduzca su deuda con
proveedores a unos niveles que le permitan el cumplimiento de los plazos legales de
pago.
5.2. Senda temporal
Los objetivos planteados se han realizado asumiendo la estructura de la deuda actual. A
través de una restructuración, se podría anticipar este calendario de saneamiento.
El gráfico 5.2 refleja el calendario de vencimientos de amortización de la deuda para
los años 2011 a 2017. Este calendario nos marca la referencia para establecer la senda
de ajuste, pues el Ayuntamiento debe generar anualmente, al menos, un ahorro
corriente equivalente al importe de la deuda que se amortiza en ese año.
48
De cara a conseguir el primer objetivo de ajuste, se hace preciso acometer de inmediato,
en el presupuesto de 2012, una reducción de los gastos combinada con una subida de
ingresos que permita salvar el desfase existente de 8,7 millones de euros.
De entre las medidas previstas en el Plan de Saneamiento, habrá que seleccionar
aquellas que, teniendo un impacto permanente, puedan tener un efecto inmediato
sobre las cuentas municipales. Sin descartar ajustes del lado del gasto, este tipo de
medidas tendrán que tener un componente importante de subidas de impuestos con
efecto inmediato para el año 2012.
Visto el calendario de vencimientos de deuda a que debe hacer frente el Ayuntamiento
en los próximos años, el momento adecuado para plantearse el segundo objetivo de
ajuste y reducir el nivel de la deuda con proveedores, sería el año 2016, en que los
vencimientos de la deuda bancaria bajarán a 2,2 millones de euros anuales, lo que
permitirá liberar 3,8 millones del ahorro que anualmente se estaría generando. Pero
desde el punto de vista de relaciones con proveedores y mantenimiento del crédito
municipal, este planteamiento resulta inviable.
La continuidad de los servicios municipales pasa por asegurar a los proveedores el pago
de las deudas en un plazo razonable, por lo que el ajuste a realizar en 2012 con medidas
de efecto inmediato tendrá que tener continuidad con medidas estructurales en las que
se plantee una revisión completa de los servicios que presta el Ayuntamiento y un
redimensionamiento de las unidades que los prestan.
6,18 6,16 6,11 6,00
2,25 2,26
1,20 1,05 0,89 0,73
0,53 0,47
0
1
2
3
4
5
6
7
8
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Mil
lon
es
Grafico 5.2. Previsiones de amortización y pago de la deuda
Intereses
Capital
49
El objetivo de este segundo ajuste debería ser reducir la deuda con proveedores a los
niveles de 2007, para lo que habría que generar ahorros adicionales por importe de 22
millones de euros. Un ajuste de esta magnitud solo es posible si se reparte a lo largo de
varios ejercicios, pero esta opción supondría seguir trasladando a los proveedores los
problemas financieros del ayuntamiento. Por otra parte, el alto endeudamiento
bancario que ya tiene el ayuntamiento hace inviables nuevas operaciones de crédito,
por lo que solo caben ajustes muy drásticos o plantearse operaciones de venta de
activos que alivien las tensiones sobre la tesorería municipal.
El segundo objetivo de ajuste podría alcanzarse en un periodo de siete años, generando
ahorros adicionales de algo más de 3 millones de euros anuales, o en un periodo más
corto si el ayuntamiento es capaz de llevar adelante operaciones de venta de activos que
le permitan sanear su tesorería.
Queda, por último, el tercer objetivo de saneamiento, consistente en empezar
nuevamente a invertir con cargo a excedentes de ahorro generados por el propio
ayuntamiento.
Suponiendo el cumplimiento de los dos objetivos anteriores, y teniendo en cuenta el
calendario de amortizaciones de la deuda bancaria, este objetivo sí que puede
plantearse a partir del año 2016, en que la menor carga de amortizaciones permitirá
liberar para inversiones la parte del ahorro que ya no se destine al pago de deudas.
5.3.- Objetivo 1: Medidas inmediatas para 2012
Los anteriores objetivos de saneamiento deben concretarse indicando sobre qué
grandes rúbricas del presupuesto se debería actuar. En concreto, el primer objetivo de
ajuste exige, ya para 2012, medidas de reducción de gastos o de aumento de ingresos
por importe de 8,7 millones de euros.
Al tratarse de medidas que deben actuar de forma inmediata, estas medidas tendrán
que centrarse más en subidas de impuestos, ya que las reducciones reales de gastos son,
en general, medidas que requieren mayores plazos para ponerse en marcha. No
obstante, son las primeras que se deben analizar, tratando identificar aquellas
reducciones de gastos que no requieran una reorganización profunda de los servicios o
una merca de la calidad en la prestación y que se puedan acometer de inmediato.
50
La primera partida que se debe ajustar es la de inversiones reales. La liquidación del
presupuesto de 2010 pone de manifiesto que, a pesar de que el ahorro corriente del
ejercicio era negativo, el importe de las inversiones realizadas supera en 4 millones de
euros a los recursos obtenidos por cuenta de capital. Esto significa que la entidad tuvo
que incrementar su endeudamiento en 4 millones de euros para poder financiar estas
inversiones adicionales, y ya que la deuda bancaria no aumentó, quien está realmente
financiando estas inversiones son los proveedores.
La propuesta implícita a lo que hemos denominado primer objetivo de ajuste es que,
mientras no se genere el ahorro suplementario planteado en el objetivo 3, solamente se
acometan aquellas nuevas inversiones que cuenten con una financiación específica por
cuenta de capital. Si se hubiera seguido este criterio en 2010, la cifra de inversiones se
habría quedado en 6,9 millones de euros, en lugar de los 10,9 millones que se
alcanzaron.
Dentro de los gastos corrientes, la partida más importante es la de gastos de personal,
que normalmente son bastante rígidos y su ajuste a la baja requiere tiempo. En un
primer momento caben ajustes a través de los incentivos, horas extraordinarias u otras
retribuciones variables, pero donde se pueden obtener ahorros verdaderamente
significativos es mediante medidas de reorganización que permitan una reducción del
número de efectivos; tal tipo de medidas deben enmarcarse en un plan de actuación a
largo plazo que incorpore políticas de amortización de plazas por jubilaciones o no
sustitución de las bajas que se produzcan. En el corto plazo, y con vistas al presupuesto
de 2012, entendemos que el objetivo más razonable para los gastos de personal es
plantearse una congelación al nivel que tenían en 2010.
Descartada la posibilidad de ajustar en el pago de intereses u otros gastos financieros,
las dos grandes partidas de ajuste de los gastos corrientes son las compras de bienes y
servicios y las transferencias.
Con respecto a los primeros, nos planteamos tomar la referencia de su nivel de 2006
actualizándolos a 2011 con una tasa de incremento anual del 4%, que debería haber
sido suficiente para financiar posibles subidas de precios y ampliaciones de servicios.
Esto nos lleva a un importe de 15,9 millones en 2011, que quedaría congelado para 2012
y supone una reducción efectiva del 5,2% con respecto al gasto real de 2010.
51
Con respecto a las transferencias, las dos grandes partidas de ajuste son las
transferencias concedidas a organismos autónomos del Ayuntamiento para financiar
sus actividades de funcionamiento y las concedidas a familias e instituciones sinfines de
lucro.
Las primeras permiten financiar los gastos de funcionamiento de estos organismos.
Una parte importante es para financiar los gastos de personal, cuya congelación
también se plantea para los organismos municipales, y el resto para compra de bienes
corrientes y servicios, por lo que el ajuste de esta partida requiere un análisis detallado
de la situación de cada organismo. En principio, la Gerencia Municipal de Urbanismo y
la fundación Cultura ya fueron objeto de importantes ajustes en 2010, por lo que hay
que ser muy prudente con posibles recortes adicionales.
El otro gran organismo es el Instituto Municipal de Deportes, que tiene una estructura
de gasto equilibrada en un 50% gastos de personal y un 50% gastos corrientes en bienes
y servicios. Si trasladamos al IMD los criterios que se han seguido con el Ayuntamiento
para estos tipos de gastos, se congelarían los gastos de personal y se reducirían en un
5,2% las compras de bienes corrientes, lo que supone una reducción total del 2,6%. Este
parece un ajuste asumible, que si se aplica con carácter general a todos los organismos
municipales (ya fueron objeto de ajuste en 2010) el recorte de gastos se quedaría en
una cifra más bien simbólica de 0,1 millones de euros.
La última partida de ajuste son las transferencias a familias e instituciones sin fines de
lucro, partida que se ha duplicado en cuatro años. Lo más significativo de estas
transferencias, aparte de su importante crecimiento, es que el Ayuntamiento no ha
establecido normas de control que den cumplimiento a los requisitos de la Ley General
de Subvenciones, por lo que no existen medios para verificar que las ayudas concedidas
se aplican a los fines previstos.
Al tratarse de un tipo de gastos sobre el que el Ayuntamiento carece de medios efectivos
de control, cabe plantearse una drástica reducción, para dejarlo a niveles de 2006 (que
supondría un recorte de 1,2 millones de euros). Con todo, sería aconsejable suspender
la tramitación de nuevas ayudas en tanto no se ponen en marcha las medidas que
permitan el cumplimiento íntegro de la Ley 32/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones.
52
En resumen, si tomamos como base la liquidación del presupuesto de 2010, el
presupuesto de 2012 incorporaría, como mínimo, los siguientes ajustes:
1. En gastos de personal, una congelación del gasto en términos nominales.
2. En Gastos corrientes en bienes y servicios, 0,9 millones, que supone una
reducción del 5,2% con respecto al año anterior.
3. En Gastos financieros se deberá presupuestar la carga real de intereses de la
deuda viva, cuyo importe previsto para 2012 es ligeramente inferior al de 2010.
4. En transferencias corrientes caben recortes de 0,1 millones en gastos de
funcionamiento de los organismos autónomos municipales y 1,3 millones en
subvenciones a familias e instituciones sin fines de lucro
5. En Inversiones reales, una reducción de 4 millones de euros, para ajustar su
importe al de la financiación obtenida en concepto de transferencias de capital y
venta de activos municipales. Esta reducción de las inversiones no supone
aumento del ahorro, pero es la garantía de que el ahorro obtenido con los
recortes anteriores se destina íntegramente a pagar la anualidad de
amortización de la deuda
Cifradas en 2.3 millones de euros las posibilidades de ajuste a corto plazo por el lado
del gasto, hay que identificar subidas de ingresos por importe de 6,4 millones. Para ello
repasaremos las posibilidades que ofrecen las medidas propuestas en el Plan de
Saneamiento Financiero aprobado en 2009.
La primera medida que se contemplaba en el Plan de Saneamiento era la subida del
tipo del IBI hasta un 0,8% en un periodo gradual de seis años, de los que ya han
transcurrido dos sin que se empiece a aplicar este incremento. Teniendo en cuenta las
bases de este impuesto existentes en 2010, la subida del tipo de gravamen hasta un
0,8% reportaría al Ayuntamiento unos mayores ingresos por importe de 5,6 millones de
euros.
La segunda medida del Plan se refería al establecimiento de un recargo sobre la cuota
líquida del IBI para las viviendas desocupadas. La propuesta no definía el tipo de este
recargo que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 72.4 de la Ley de Haciendas
Locales, podría llegar al 50%. Si estimamos en un 2% el porcentaje de viviendas
desocupadas en el municipio, la aplicación del tipo máximo del recargo proporcionaría
al Ayuntamiento unos ingresos adicionales de 0,1 millones de euros.
53
La tercera medida que se contemplaba era un amento de las bases imponibles del
Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, que
afectaría al cómputo de dicho incremento de valor durante los últimos diez años de
tenencia del inmueble. Los porcentajes previstos en el artículo 107.4 de la Ley de
Haciendas Locales se incrementaban en 0,5 puntos, lo que en la práctica suponía un
aumento ligeramente superior al 15% de las bases correspondientes a los últimos diez
años, manteniéndose las mismas bases para los años de tenencia superiores a 20.
Si estimamos un aumento medio de bases imponibles del entorno del 10%, el
rendimiento de esta subida, tomando como referencia las liquidaciones de 2010, se
situaría en 0,2 millones de euros.
La siguiente medida del Plan de Saneamiento consistía en un aumento del coeficiente
aplicable a las cuotas del impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica. Estas cuotas
están establecidas en el artículo 95.1 de la Ley de Haciendas Locales y el Ayuntamiento
de Cuenca aplica sobre las mismas un coeficiente de 1,5; la medida que se contemplaba
era aumentar este coeficiente hasta 2. De haberse aplicado esta medida en 2010, de
acuerdo con el parque automovilístico existente en aquel momento, los ingresos por
este impuesto se habrían incrementado en 0,9 millones de euros.
La última medida que se planteaba en relación con los ingresos era la de hacer efectivo
el cobro de los derechos por aprovechamientos forestales que el Ayuntamiento tiene
frente a la empresa municipal Cuenca Maderas, que en aquel momento alcanzaban los
3,9 millones de euros. Asimismo se planteaba la posibilidad de sacar a pública subasta
los aprovechamientos forestales, en lugar de adjudicárselos directamente a la empresa
municipal.
Aparte de estas medidas, en la parte final del Plan, en la que se recogían las primeras
medidas acordadas para poner en marcha en el año 2009, se contemplaba la de
incrementar el grado de autofinanciación de los servicios que presta el Ayuntamiento,
de forma directa o indirecta, potenciándose las vías de ingreso, lo que significaría una
revisión de las tasas que se cobran por estos servicios.
54
De las medidas del Plan de Saneamiento y aún no implementadas por el Ayuntamiento,
las mencionadas en primer lugar, consistentes en incrementos concretos del Impuesto
de Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana y el impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, tienen un
potencial de rendimiento de 6,8 millones de euros, que permitirían al Ayuntamiento
generar con holgura los ahorros necesarios para pagar las deudas bancarias que vencen
en 2012 y empezar a reducir las deudas que tiene acumuladas con sus proveedores.
No obstante habría que tener en cuenta que desde que se aprobó el Plan de
Saneamiento el entorno económico ha cambiado. En tiempos como los actuales, en los
que no se ven perspectivas de recuperación del mercado de la vivienda y donde antes
había plusvalías inmobiliarias ahora hay minusvalías, no parece que tenga mucho
sentido un aumento de bases en el impuesto sobre el Incremento de Valor de los
Terrenos de Naturaleza Urbana. En cambio hay otros tributos con importante potencial
de rendimiento, como es el caso del Impuesto sobre Actividades Económicas, sobre los
que el Ayuntamiento de Cuenca, a diferencia de otros ayuntamientos de la Comunidad
de Castilla-La Mancha, no ha hecho uso de las posibilidades de modular la cuota en
función de la categoría de la calle en que se realice la actividad objeto del impuesto.
Una revisión en este sentido permitiría una modulación más racional en la aplicación
del impuesto.
Las dos últimas medidas sobre los ingresos previstas en el Plan de Saneamiento, la
relativa a la subasta de los aprovechamientos forestales y la posible subida de tasas para
aproximarlas al coste del servicio que se presta a los ciudadanos, no son fáciles de
cuantificar con la información de que hemos podido disponer para este trabajo, ni
vemos fáciles de implementar a corto plazo.
El estudio detallado de la primera debería enmarcarse en un análisis profundo sobre la
situación y viabilidad futura de la fábrica de maderas. En cuanto a la segunda,
entendemos que es una medida muy interesante, que no solo contribuiría a sanear la
situación municipal, sino que mejoraría la justicia del sistema tributario, al establecer
una clara relación entre el pago del tributo y la obtención de un beneficio por parte de
los usuarios de los servicios municipales. Para implementar este tipo de medidas sería
necesario un análisis detallado del coste de los servicios, del que en este momento no
disponemos, dado que el Ayuntamiento de Cuenca no tiene implantada una
contabilidad de costes.
55
5.4. Objetivos 2 y 3: Medidas estructurales a medioy largo plazo
La situación financiera del Ayuntamiento de Cuenca requiere medidas urgentes que
contribuyan a reactivar la generación de ingresos y la optimización de los gastos. En un
contexto de crisis fiscal generalizada y teniendo en cuenta que los aportaciones
generadas por las operaciones urbanísticas no crecerán en los próximos años, es
preciso ajustar la estructura financiera tanto para reactivar el crecimiento apoyando
que realmente es prioritarios, como para garantizar la sostenibilidad a medio y largo
plazo.
A continuación indicamos medidas que, teniendo en cuenta la situación específica del
Ayuntamiento de Cuenca, tendrían que ponerse en marcha de inmediato para hacer
frente a los Objetivos 2 y 3 mencionados anteriormente:
5.4.1 Medidas extraordinarias para generar ingresos y reducir gastos
A continuación se listan algunas medidas para generar ingresos y reducir gastos con
gran potencial para el Ayuntamiento de Cuenca que supondrían una palanca con gran
potencial para equilibrar las cuentas municipales.
No obstante, para implementar estas medidas se requiere un análisis previo de las
condiciones y del verdadero potencial más profundo que el realizado en este informe.
En cualquier caso, se trata de opciones de interés que, a la luz de los datos observados y
teniendo en cuenta la situación actual, sería importante explorar para conocer su
viabilidad.
Gestión de aguas
o Teniendo en cuenta el activo que supone el agua del municipio, se revela
como una opción de gran interés su aprovechamiento como herramienta
para eliminar tensiones de tesorería y generar financiación suficiente
que contribuya a equilibrar las finanzas municipales.
56
o El potencial de este activo puede ser optimizado vía generación de
financiación, pero es preciso articular una fórmula que permita que no
se genere deuda dentro de las cuentas del propio Ayuntamiento siempre
de acuerdo a la normativa reguladora nacional y europea. El estudio de
las diferentes alternativas de externalización total o parcial de la gestión
del agua es recomendable, por lo tanto, como instrumento de
financiación que descargue tensiones de tesorería. Esto no tiene por qué
implicar su privatización, sino la posibilidad de concesión demanial que
optimice el uso de los recursos sin perder la propiedad y garantizando la
prestación del servicio público.
o No obstante, para conseguir este objetivo, se precisaría un análisis
pormenorizado de las posibilidades reales de conseguir financiación en
los mercados, así como un estudio de las diferentes alternativas jurídicas
y administrativas: Creación de una compañía específica de titularidad
municipal, la integración del servicio de aguas dentro de una empresa
municipal ya existente, el establecimiento de una concesión total o
parcial del servicio, etc., que no es objeto de este informe.
Cuenca Maderas
o El potencial de generación de ingresos a través de la explotación de la
riqueza forestal del municipio aconseje que se aborde un análisis
detallado de las posibilidades reales de aumentar lo que revierte en el
Ayuntamiento. Un estudio específico debería identificar la posibilidad de
adaptar y cambiar el modelo de negocio de Cuenca Maderas con el fin de
aumentar su rentabilidad y evitar que suponga un lastre en las arcas
municipales.
o En la actualidad, se abren numerosas alternativas en el campo de las
energías renovables, ámbito donde la empresa pública de maderas
podría entrar con éxito y optimizar así los recursos madereros de
titularidad pública.
57
5.4.2 Medidas para mejorar la eficiencia del gasto
Contención del gasto corriente
o Análisis detallado de contratos en curso con el fin de identificar mejoras
y posibilidades de optimización, ya sea mediante renegociación u otros
mecanismos, como la creación de una central de compra, agrupación de
contratos o la licitación mediante concursos abierto y subastas. Además,
se procedería a un análisis exhaustivo de las necesidades reales del
Ayuntamiento con el fin de ajustar el gasto a lo estrictamente necesario
para asegurar el funcionamiento de la institución sin menoscabar la
calidad de los servicios públicos.
Contención y revisión de trasferencias corrientes
o Análisis pormenorizado de las transferencias corrientes actuales con el
fin de determinar qué cantidad y qué proporción sobre el gasto total de
los beneficiarios corresponde asumir al Ayuntamiento.
Revisión de inversiones: Planificación y revisión de las actuales
o Revisión de la planificación de inversiones actuales, así como de aquellas
que sean necesarias de cara a los próximos años con el fin de identificar
márgenes de ahorro, así como para determinar qué es imprescindible y
qué puede quedar parado a la espera de una mejora de la situación
financiera del Ayuntamiento.
Revisión y adaptación de servicios públicos
o Puesta en marcha de plan específico para analizar los servicios públicos
prestados por el Ayuntamiento con el fin de conocer las necesidades
reales de los ciudadanos, los costes y el margen de actuación de la
institución teniendo en cuenta la situación financiera. Además, este
análisis debe determinar si existen servicios impropios, solapamientos o
un inadecuado reparto de responsabilidades con otras Administraciones
Pública (especialmente con Junta de Castilla-La Mancha).
58
Gastos de personal
o Los gastos de personal representan un volumen muy significativo del
total, por lo que es preciso acometer un análisis exhaustivo que permita
optimizar todo lo que sea posible sin menoscabo de la calidad de los
servicios y prestaciones necesarias. Estos ajustes se materializarían a
través de las siguientes medidas:
Restricción y control eficiente de horas extraordinarias y
complementos de productividad.
Plan específico y ordenado de medidas contra el absentismo
laboral.
Optimización de movilidad interna y reordenación de
responsabilidades, puestos de trabajo u horarios.
Coste cero para las modificaciones globales de puestos de
trabajo.
Congelación de la oferta de empleo público hasta que las finanzas
del Ayuntamiento alcance una situación de normalidad.
Plan de Eficiencia Energética
o El actual gasto corriente en materia energética podría reducirse si se
pone en marcha un plan sistematizado y bien articulado que aumente la
eficiencia energética. El análisis determinaría áreas dónde es posible
generar ahorros, así como qué medidas es necesario implementar para
conseguirlos en diferentes frentes (menor consumo, sustitución de
equipos poco obsoletos, gestión con proveedores, fomento de hábitos de
consumo de usuarios/ciudadanos, etc.).
Revisión de estructuras, funciones y desempeño de organismos autónomos y
empresas municipales.
o Teniendo en cuenta los gastos innecesarios que generan las
duplicidades, es preciso poner en marcha un proceso de análisis que
determine qué funciones y tareas deben desempeñarse directamente
desde el Ayuntamiento y cuáles desde organismos autónomos o
empresas.
59
o En el caso concreto de la empresa Servicios e Infraestructuras
Municipales (SIM) y dado que sus funciones podrían ser asumidas
directamente por el Ayuntamiento (total o parcialmente), es preciso
acometer un análisis pormenorizado sobre la posibilidad de hacer
cambios en su estructura, modificar el número o naturaleza de las
funciones que desempeña, cambiar sus tareas, o bien y si se considerase
necesario, disolverla y transferir el conjunto de sus actividades al
Ayuntamiento.
5.4.3 Medidas para incrementar los ingresos
Revisión de tasas y precios al alza para acercarse a los niveles de localidades
similares.
o Al igual que en el caso de los tributos, es preciso un análisis detallado de
los niveles de tasas y precios para equipararlos con los de otras ciudades
similares (entorno o características). Aunque no se dispone actualmente
de un estudio comparativo con datos detallados, todo apunta a que una
revisión al alza es posible. En cualquier caso, es preciso tener en cuenta
que los ingresos generados por aportaciones directas de usuarios de los
servicios debería cubrir los costes de éstos, por lo que existe un gran
margen de ajuste en casos como el IMD donde el Ayuntamiento costea
casi el 80% de los gastos. Para su realización, se requiere de un estudio
previo de costes del servicio.
Optimización del patrimonio.
o A partir de un inventario actualizado del patrimonio municipal, se
debería establecer que bienes inmobiliarios o de otra naturaleza son
susceptibles de optimizar. Para conseguir un mejor aprovechamiento de
los bienes, se pueden articular fórmulas que van desde la venta al
alquiler a terceros, así como otras centradas en la mejora del uso actual
por parte del Ayuntamiento (reagrupamiento en edificios o
concentración, uso de instalaciones infrautilizadas o nueva estructura de
personal que permita ahorros en materia de gasto corriente.).
60
5.4.4 Medidas para mejorar la gestión
Cuadro de mando integral
o Sistema de recogida, ordenación sistemática y seguimiento que permita
disponer de indicadores comparables para mejorar la gestión financiera.
En la actualidad, se dispone de información, pero ni es suficiente ni está
convenientemente indexada para poder ser utilizada de manera ágil para
poder hacer el seguimiento adecuado de la evolución de gastos e
ingresos.
Contabilidad de costes
o Es preciso establecer un sistema de contabilidad de costes que permita
identificar cuánto se necesita para costear los bienes y servicios de la
institución. Sólo disponiendo de información veraz y ajustada sobre los
costes se podrá estimar qué ingresos se necesitan y si dicho gasto está
justificado. La contabilidad de costes es un instrumento para conocer los
recursos de los servicios públicos.
Gestión avanzada de Recursos Humanos
o Establecimiento de plan de mejora para funcionarios, personal laboral y
trabajadores de empresas públicas. El plan incluiría medidas para
implantar la dirección por objetivos, así como un programa específico de
evaluación del desempeño.
Análisis de los procedimientos de gestión
o Revisión de los procedimientos de gestión que discipline sobre todo las
adquisiciones de bienes corrientes y que permita eliminar el elevado
importe de las obligaciones mediante reconocimiento extrajudicial.
5.4.5 Medidas para mejorar la transparencia
Portal público en Internet
o Creación de un portal con información actualizada sobre las cuentas y
proyectos del Ayuntamiento. La web debe permitir la participación
61
activa de los ciudadanos, así como la recogida de información y consulta
pública sobre proyectos e iniciativas relevantes.
Reporting a los ciudadanos continuo, periódico y calendarizado
o Establecimiento de un calendario fijo para dar cuenta públicamente a
través de los medios de comunicación de los principales indicadores
económico-financieros, de la evolución de estos y de los grandes
proyectos de inversión.
Información y procesos transparentes en materia de subvenciones:
convocatoria, justificación y publicación.
o Publicación constante a través de web municipal y otros canales de
comunicación (boletines oficiales, ruedas de prensa o publicaciones) de
convocatoria de subvenciones, cuantías y entidades beneficiadas.
Caja 5.1.- Cuadro resumen de objetivos, calendario y medidas
Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3
NecesidadesGenerar ahorro que permita
amortizar deuda financiera
Generar ahorro adicional para
reducir deuda con proveedores aniveles 2007
Generar excedente para financiar
inversiones
Senda temporalMedidas inmediatas a partir
de 2012
Medidas estructurales de 2012
a 2016
Medidas estructurales a partir de
2016
Magnitudes
Objetivo pasar de ahorro
anual de -2,7 M€ en 2010 a 6M€ en 2012. Ajuste urgenteen 2012 de 8.7 M€
Generar ahorros adicionales por
un total acumulado de 22 M€hasta 2016
Deuda pendiente en 2011:
Financiera:38,6 M€Proveedores:28 M€
Medidas
•Subida de impuestos
•Congelación gastos depersonal
•Reducción gasto corriente
•Recorte transferenciascorrientes (organismosautónomos y subvenciones)
•Recorte de inversiones sinfinanciación específica
•Venta de activos municipales:Empresa Aguas de Cuenca y/oCuenca Maderas
•Optimización del patrimonio
•Eficiencia del gastoContención gasto corriente,transferencias, inversiones,servicios y personal.
Eficiencia energética
•Revisión de tasas y precios deservicios
•Eficiencia del gastoContención gasto corriente,transferencias, inversiones,servicios y personal.Eficiencia energética
•Incremento de ingresos(impuestos, tasas y precios)
Medidas
extraordinarias
•Mejoras de gestión
•Transparencia
62
63
Anexos
Tabla 2.1. – Obligaciones a pagar y recursos con que se cuenta a 30.09.2011
Recursos Deudas
Obligaciones de presupuestos cerrados 8.645.373,71
Obligaciones no presupuestarias 13.618.388,49
Obligaciones de presupuesto corriente 9.962.199,08
Fondos líquidos 8.788.526,16
Derechos de ejercicio corriente 9.483.424,41
Derechos no presupuestarios 661.181,00
Derechos de ejercicios cerrados 22.598.108,79
Tabla 2.2. – Evolución de las obligaciones pendientes de pago en los ejercicio 2010 y
2011
01.01.2010 30.09.2011
Obligaciones pendientes de pago de ejercicios cerrados 18867061 8.645.373,71
Obligaciones pendientes de pago del ejercicio corriente 9.962.199,08
Obligaciones no presupuestarias 2683079 13.618.388,49
Tabla 2.3. – Composición por capítulos de las obligaciones pendientes de pago a
30.09.2011
Ejecución del presupuesto de gastos a30.09.2011
Obligacionespendientes de
pago
2. Gastos corrientes en bienes y servicios 6.197.597,27
4. Transferencias corrientes 734.681,52
6. Inversiones reales 2.960.615,96
Resto de capítulos 69.304,33
64
Tabla 2.4. – Ejecución del presupuesto del ayuntamiento a 30.09.2011
Ingresos Gastos
1. Gastos de personal 12.946.536,41
2. Gastos corrientes en bienes y servicios 7.063.017,74
3. Gastos financieros 968.546,99
4. Transferencias corrientes 3.443.918,99
6. Inversiones reales 4.757.634,52
7. Transferencias de capital 11.085,09
8. Compra de activos financieros 132.000,00
9. Cancelación de pasivos financieros 268.792,10
1. Impuestos directos 12.766.470,21
2. Impuestos indirectos 1.610.747,26
3. Tasas, precios públicos y otros 11.239.472,19
4. Transferencias corrientes 5.000.642,32
5. Ingresos patrimoniales 930.896,41
6. Enajenación de inversiones 4.191,25
7. Transferencias de capital 183.526,52
8. Venta de activos financieros 119.804,00
9. Emisión de pasivos financieros 0
Tabla 3.1. – Evolución de ingresos y gastos no financieros 2006-2010
Capítulo 2006 2007 2008 2009 2010
Ingresos no financieros 60.523.744,16 54.719.913,18 48.054.825,03 54.071.013,35 54.337.617,32
Gastos no financieros 54.815.640,74 67.596.286,9759.259.214,02
68.344.602,62 61.083.083,90
Saldo Op. No financieras 5.708.103,42-
12.876.373,79- 11.204.388,99
-14.273.589,27
-6.745.466,58
Tabla 3.2. – Deudas a largo plazo con entidades de crédito al fin de cada ejercicio
Año 2006 2007 2008 2009 2010
Deudas a largo plazo conentidades de crédito
14.526.105,58 10.492.738,34 18.262.450,93 40.780.538,35 38.776.346,62
65
Tabla 3.3. – Obligaciones del presupuesto corriente que estaban pendientes de pago
Año 2006 2007 2008 2009 2010
Total obligaciones reconocidas delejercicio 55.237.605 71.258.839 60.537.805 68.685.113 63.205.676
Obligaciones del presupuestocorriente pendientes de pago 5.140.652 3.553.464 14.971.058 14.076.982 18.367.292
Obligaciones del presupuestocorriente pagadas 50.096.953 67.705.375 45.566.747 54.608.131 44.838.384
Tabla 3.4. – Obligaciones del presupuesto corriente que estaban pendientes de pago
al cierre del ejercicio 2010 por capítulos
G. depersonal
G.corrientes G.financieros T. corrientes I. reales T. capital
A.financieros
P.financieros
Totalobligacionesreconocidas delejercicio 23.626.299 16.790.450 1.308.909 8.250.897 10.975.618 130.911,11 118.400,00 2.004.191,73Obligaciones delpresupuestocorrientependientes depago a fin deejercicio 727.238 9.808.407 - 2.805.822 4.924.915 100.911,11 - -Obligaciones delpresupuestocorrientepagadas duranteel ejercicio 22.899.061 6.982.043 1.308.909 5.445.075 6.050.703 30.000 118.400 2.004.192
Tabla 3.5. – Evolución de ingresos y gastos corrientes
Año 2006 2007 2008 2009 2010
Ingresos corrientes 47.413.634 47.883.230 44.066.876 44.078.896 47.234.929
Gastos corrientes 37.000.943 43.095.240 49.777.961 49.419.371 49.976.554
Ahorro10.412.690,96 4.787.990,01
-5.711.084,85
-5.340.474,59 - 2.741.625,24
66
Tabla 3.6. – Evolución de los ingresos a nivel capítulo de presupuesto
Año 2006 2007 2008 2009 2010
1.- Impuestos directos 11.951.535 12.570.150 12.682.891 13.858.738 15.248.087
2.- Impuestos indirectos 2.367.134 3.446.623 1.946.715 2.575.212 4.216.699
3.- Tasas, precios públicos yotros ingresos 20.175.264 17.199.629 14.031.799 13.228.699 12.832.439
4.- Transferencias corrientes 11.646.746 12.975.740 13.625.853 13.202.712 14.087.942
5.- Ingresos patrimoniales 1.272.954 1.691.088 1.779.618 1.213.536 850.2926.- Enajenación de inversionesreales 4.260.308 13.260 31 25.059 177.309
7.- Transferencias de capital 8.849.802 6.823.423 3.987.918 9.967.058 6.925.379
Ingresos no financieros60.523.744,16 54.719.913,18 48.054.825,03 54.071.013,35 54.338.147,32
Tabla 3.7. – Análisis de los ingresos por tasas, precios públicos y otros ingresos
2006 2007 2008 2009 2010
397 Aprovechamientosurbanísticos
10.326.358,16 5.969.956,33 2.055.242,67 905.546,08 77.164,08
Resto capítulo 3 9.848.906,12 11.229.673,04 11.976.556,25 12.323.152,91 12.755.274,68
Total capítulo 3 tasas y otrosingresos
20.175.264,28 17.199.629,37 14.031.798,92 13.228.698,99 12.832.438,76
Tabla 3.8. – Análisis de los ingresos patrimoniales en el período 2006-2010
2006 2007 2008 2009 2010
Intereses 150.796,05 201.752,67 83.556,42 55.834,53 65.634,67
alquiler de inmuebles 167.994,96 145.741,08 150.498,78 136.945,01 123.064,33Aprovechamientos agricolas yforestales 619.694,96 1.014.550,18 944.809,01 204.596,12 136.838,69
Otros ingresos patrimoniales 334.468,17 329.044,36 600.753,90 816.160,38 524.754,30
Total capítulo 5 1.272.954,14 1.691.088,29 1.779.618,11 1.213.536,04 850.291,99
67
Tabla 3.9. – Análisis de los ingresos por transferencias corrientes
Conceptosubconcepto
Derechosreconocidos
netos
Derechosreconocidos
netos
Derechosreconocidos
netos
Derechosreconocidos
netos
Derechosreconocidos
netos
Participación municipal en lostributos del Estado 6.367.621,54 8.070.807,49 8.595.052,46 7.556.361,11 6.864.744,60Resto transferencias recibidasdel Estado 1.560.670,06 577.811,68 746.871,92 389.753,27 1.465.251,56Transferencias recibidas deCCAA 3.512.172,99 3.269.309,61 3.732.777,77 5.034.125,70 4.892.440,59Transf procedentes de otrosagentes 206.281,88 1.057.811,09 551.151,26 222.471,72 865.505,36
TOTAL 11.646.746,47 12.975.739,87 13.625.853,41 13.202.711,80 14.087.942,11
Tabla 3.10. – Evolución de los derechos reconocidos en concepto de ingresos no
financieros
2006 2007 2008 2009 2010Total derechos reconocidas delejercicio 60.523.744,16 54.719.913,18 48.054.825,03 54.071.013,35 54.337.617,32
Derechos del presupuestocorriente pendientes de cobro 4.094.485,93 6.407.042,65 8.859.142,07 9.171.317,05 11.178.379,64
Derechos del presupuestocorriente cobrados 56.429.258,23 48.312.870,53 39.195.682,96 44.899.696,30 43.159.237,68
Tabla 3.11. – Evolución de los derechos presupuestarios pendientes de cobro a fin de
ejercicio
2006 2007 2008 2009 2010De presupuestocorriente 4.148.617,00 6.513.456,00 8.997.522,00 9.292.700,00 11.276.403,00De ejercicioscerrados 6.956.650,00 6.477.790,00 7.619.160,00 14.420.093,00 15.369.457,00
TOTAL 11.107.273,00 12.993.253,00 16.618.690,00 23.714.802,00 26.647.870,00
Tabla 3.12. – Evolución de los gastos no financieros
2006 2007 2008 2009 2010
Gastos corrientes 37.000.942,79 43.095.240,10 49.777.961,14 49.419.370,63 49.976.554,45
Gastos de capital. 17.814.697,95 24.501.046,87 9.481.252,88 18.925.231,99 11.106.529,45
Gastos no financieros 54.815.640,74 67.596.286,97 59.259.214,02 68.344.602,62 61.083.083,90
68
Tabla 3.13. – Evolución de los gastos corrientes entre 2006 y 2010
2006 2007 2008 2009 2010
Gastos de personal 17.964.523,38 19.348.724,29 21.632.194,74 22.958.090,90 23.626.298,54Gastos corrientes de bienes yservicios 13.079.909,60 16.618.474,08 19.271.830,48 16.331.926,78 16.790.450,05
Gastos financieros 610.294,58 713.085,82 698.703,24 971.987,49 1.308.908,51
Transferencias corrientes 5.346.215,23 6.414.955,91 8.175.232,68 9.157.365,46 8.250.897,35
Tabla 3.14. – Evolución de los gastos de personal
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
2006 2007 2008 2009 2010Altos cargos, personal eventual(artº 10 y 11) 726.676,67 813.535,80 1.140.767,75 986.710,44 891.601,04
Funcionarios 6.311.418,65 7.063.831,08 7.632.571,26 8.368.993,72 8.159.888,50
Laborales 3.862.285,09 4.081.923,12 4.806.492,97 5.370.099,02 4.777.840,31
Otro personal 1.269.058,50 1.370.662,14 1.228.481,29 1.157.940,85 1.769.165,09
Incentivos 1.144.048,98 1.343.467,61 1.499.165,73 1.327.084,44 1.604.662,12
Cuotas, prestaciones soc y otros 4.651.035,49 4.675.304,54 5.324.715,74 5.747.262,43 6.423.141,48
TOTAL gastos de personal 17.964.523,38 19.348.724,29 21.632.194,74 22.958.090,90 23.626.298,54
69
Tabla 3.15. – Evolución de los gastos corriente en bienes y servicios
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
2006 2007 2008 2009 2010
Energía eléctrica 862.246,27 1.164.102,82 1.400.491,49 1.346.749,20 1.652.736,65
Combustibles 191.525,92 434.392,63 476.417,97 402.419,81 441.146,60
Comunicaciones 470.859,91 456.378,74 479.357,83 326.620,48 650.422,17
Publicidad y propaganda 497.151,66 881.755,17 440.952,55 307.775,64 479.356,88
Reuniones y conferencias 1.337.791,97 973.455,51 769.695,57 1.306.593,03 606.204,37Actividades culturales,deportivas y festejos 3.767.914,28 3.587.274,63 1.498.083,60 745.204,01 904.675,34
Limpieza 1.371.047,73 3.031.432,79 3.569.576,27 3.213.736,20 3.641.287,31
Estudios y trabajos técnicos 3.417.097,61 4.752.641,90 6.604.345,09 5.536.041,08 5.197.250,18
Resto de gastos corrientes 1.164.274,25 1.337.039,89 4.032.910,11 3.146.787,33 3.217.370,55TOTAL gastos corrientes enbienes y servicios 13.079.909,60 16.618.474,08 19.271.830,48 16.331.926,78 16.790.450,05
Tabla 3.16. – Evolución de las transferencias corrientes concedidas
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
Obligacionesreconocidas
2006 2007 2008 2009 2010
Instituto Municipal de Deportes 1.840.260,65 2.235.000,00 2.489.947,80 3.148.322,60 2.862.215,95Gerencia Municipal deUrbanismo 1.170.000,00 2.000.000,00 1.664.845,84 1.803.223,06 1.221.394,26
Fundación Cultura 180.000,00 254.883,60 200.000,00 450.000,00 300.000,00A otros organismos autónomosmunicipales 509.645,81 462.015,00 977.975,00 1.065.566,45 1.059.339,54A otras entidades públicas(CCAA y EELL) 338.391,50 342.489,76 498.135,12 200.978,66 225.981,70
A empresas privadas 121.980,28 18.186,31 89.999,98 120.000,00 120.000,00A familias e instituciones sin finesde lucro 1.185.936,99 1.102.381,24 2.254.328,94 2.369.274,69 2.461.965,90
TOTAL transferencias corrientes 5.346.215,23 6.414.955,91 8.175.232,68 9.157.365,46 8.250.897,35
70
Tabla 3.17. – Ingresos y gastos de la Gerencia Municipal de Urbanismo
2006 2010
Gastos 1.348.036,24 1.257.336,32
Ingresos 1.319.018,58 1.221.394,26
Tabla 3.18. – Evolución de los ingresos y gastos del Instituto Municipal de Deportes
2006 2007 2008 2009 2010
Ingresos 2.792.608,24 2.964.487,95 3.435.762,90 3.967.735,97 3.643.624,78
Gastos 2.794.637,11 3.149.117,15 3.694.742,41 3.679.881,48 3.986.780,81
Tabla 3.19. – Evolución de la estructura de ingresos del Instituto Municipal de
Deportes
2006 2007 2008 2009 2010
Tasas y otros ingresos 702.780,14 616.550,88 753.757,45 764.251,65 747.217,12
Transferencias corrientes 2.068.350,94 2.302.069,93 2.515.400,88 3.188.686,01 2.865.063,76
Resto de ingresos 21.477,16 45.867,14 166.604,57 14.798,31 31.343,90
Total 2.792.608,24 2.964.487,95 3.435.762,90 3.967.735,97 3.643.624,78
Tabla 5.1. – Comparación de los principales pasivos a 01.01.2011 y la capacidad del
Ayuntamiento para generar ingresos
Total
Deuda viva con entidades de crédito a 31.12.2010 38.619.768,74
Obligaciones del presupuesto de 2010 pendientes de pago 18.367.292,00
Ingresos totales liquidados en 2010 54.454.617,32
Tabla 5.2. – Previsión de amortización y pago de la deuda
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Capital 6.179.148,72 6.163.676,96 6.107.076,20 6.004.176,51 2.249.800,26 2.256.300,26
Intereses 1.202.836 1.051.230 889.989 732.530 533.230 470.230
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