plan de ordenamiento y desarrollo territorial santa … · y los equipamientos socio-productivos...
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SUMARIO
PRESENTACIÓN ...........................................................................................................................1
PARTE 1. INTRODUCCIÓN. EL PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL Y LA PROVINCIA DE
SANTA CRUZ……………………………………………..………………………………………………..2
1. LA POLITICA NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL .................3
PARTE 2. EL MODELO TERRITORIAL ACTUAL. UN PUNTO DE PARTIDA…………………..15
2 EL MODELO TERRITORIAL ACTUAL Y LOS OBJETIVOS NACIONALES .........................16 3 SINTESIS DEL MODELO TERRITORIAL ACTUAL ..............................................................40
PARTE 3. EL MODELO TERRITORIAL DESEADO PARA LA PROVINCIA DE SANTA
CRUZ…………………………………………...………………………………………………………….46
4 MODELO TERRITORIAL DESEADO Y OBJETIVOS PROVINCIALES ................................47 5 PROPUESTAS Y PROYECTOS PROVINCIALES DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO ..........................................................................................................................65 6 AGENDA PARA EL 2007 ......................................................................................................74 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA Y OTRAS FUENTES .................................................................76
ANEXOS ……………………………………………………………………………………………… .77
ANEXO Nº1 - FICHAS MODELOS TERRITORIALES POR ÁREA………………………………..78
ANEXO Nº2 - UNIDADES ESPACIALES …………………………………………………………….88
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PRESENTACIÓN Desde el 2004 se encuentra en marcha, a nivel nacional, el plan “Argentina
2016. Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa”,
en el marco de la Subsecretaría de Planificación Territorial y de la Inversión Pública
dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
(MINPLAN).
A lo largo de 2005 se precisaron las formas en que se llevaría adelante el plan
y se definieron objetivos nacionales, así como la modalidad en que se irían
articulando las provincias. El primer documento, de síntesis ejecutiva, metodología y
cronograma, definía tres ejes de trabajo para implementar dicha política y estrategia
de desarrollo: a) la formación de la Red de Asistencia en Ordenamiento y Desarrollo
Territorial; b) el Plan Estratégico Territorial y c) la puesta en común del marco legal y
normativo, con el objeto de formular una ley nacional de desarrollo y ordenamiento
territorial.
Como parte de esta política, entre los meses de abril de 2006 y marzo de 2007
se llevan adelante actividades desde la Subsecretaría de Planificación Territorial y
de la Inversión Pública nacional para impulsar la formulación del Plan Estratégico
Territorial , desde y con el protagonismo de las provincias. Dicho plan incluye la
formulación definitiva de los objetivos enunciados en el documento Argentina 2016.
Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, así como el
listado de obras de infraestructura y equipamientos a realizarse a las diversas
escalas, las propuestas de intervención y la definición de áreas prioritarias
sectoriales o espaciales.
Este documento consta de tres partes: una primera parte introductoria,
presentando el marco nacional del Plan Estratégico Territorial y su relación con el
proceso en marcha en la provincia; la segunda parte consiste en un prediagnóstico
sintético denominado Modelo Territorial Actual mientras que en la tercera parte se
desarrolla una síntesis del Modelo Territorial Deseado, orientada en torno a los
objetivos provinciales e incluyendo propuestas, proyectos y lineamientos de acción
regional a elevar a los distintos equipos ministeriales y gobiernos locales para ir en el
sentido de los objetivos estratégicos y de los proyectos regionales, nacionales,
provinciales y locales.
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PARTE 1. INTRODUCCIÓN. EL PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL Y LA PROVINCIA DE SANTA CRUZ
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1. LA POLITICA NACIONAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El documento nacional plantea como síntesis de objetivos generales que “es
necesario crear una nueva política que permita superar los desequilibrios señalados
[…] y gestar un nuevo escenario territorial que conduzca a la construcción de una
Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa.”
Para lograr tal objetivo se propone llevar adelante una Política Nacional de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial, a partir de dos mecanismos:
• El Plan Estratégico Territorial Nacional (PET), cuyos fines son la
definición de planes, programas y proyectos a poner en marcha.
• La Red Nacional de Asistencia en Ordenamiento y Desarrollo Territorial,
creada a partir del objetivo original de poner en marcha un sistema de
información, vinculación y asistencia técnica para el desarrollo y el
ordenamiento territorial (SIVAT), con el objeto de generar la información
necesaria para la planificación, articulación y gestión de las relaciones
entre los actores y asistencia en términos técnicos, metodológicos y
económicos.
En tercer lugar se mantiene la idea de formulación de una Ley Nacional de
Desarrollo y Ordenamiento del Territorio que defina normativas de planificación y los
proyectos en marcha a escala nacional y facilite la articulación de acciones en
espacios provinciales interprovinciales.
De estos dos instrumentos, a lo largo del año 2006 se profundizó en mayor
medida en la elaboración del Plan Estratégico Territorial, mientras que la red avanzó
a nivel nacional iniciando la articulación entre los distintos organismos ministeriales.
1.1 EL PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL (PET) Siguiendo el documento nacional, “El PET es un conjunto ordenado y articulado
de planes, programas, proyectos y acciones territoriales descentralizadas,
desarrollados en forma concurrente por el Gobierno Nacional, las Provincias y los
Municipios, orientados a cumplir con el modelo de país definido por la Política
Nacional del Desarrollo y Ordenamiento Territorial.”
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El principio de concurrencia o convergencia es nuevo en lo que hace a la
planificación regional en nuestro país. Por primera vez en las casi seis décadas que
se sucedieron desde que se formularon los primeros planes una iniciativa nacional
se piensa de manera articulada con las provincias, en una experiencia
descentralizada, dinámica y flexible.
1.1.1 LOS OBJETIVOS NACIONALES El documento nacional “Argentina 2016. Política y Estrategia Nacional de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada,
integrada, sustentable y socialmente justa” plantea los siguientes objetivos para el
modelo territorial deseado nacional:
Objetivo 1: Promover el Desarrollo Equitativo de las Regiones y el Arraigo de
sus Habitantes: mejorar las condiciones de vida, con especial atención a las
regiones más pobres y expulsoras de población o con menor cantidad de habitantes.
En general para todo el territorio nacional se proponen tres líneas de acción:
1.1 Promover el desarrollo territorial a nivel local y regional;
1.2 Consolidar un Sistema Urbano policéntrico y equilibrado con ciudades
dinámicas y competitivas y
1.3 Promover el desarrollo integral de las Áreas Rurales a través de la
diversificación, la generación de nuevas actividades y la valorización de
todos sus recursos
Objetivo 2: Mejorar la competitividad de la economía y aumentar la calidad de
vida en forma equilibrada en todo el territorio nacional a través del desarrollo de la
Infraestructura y el Equipamiento. El desarrollo equilibrado de las regiones, el
aumento de la competitividad de sus economías locales y el arraigo de la población
a su región de origen, expuestos en el Objetivo 1, requieren de modernos sistemas
de infraestructura y equipamiento social en todo el territorio nacional. Para ello se
presentan cuatro grandes propuestas estratégicas que se articulan y complementan
unas con otras.
2.1 Mejorar la conectividad física interna e internacional del Territorio Nacional
a través del desarrollo del sistema de transporte;
2.2 Consolidar la conectividad y el proceso de descentralización a través del
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desarrollo de las Telecomunicaciones;
2.3 Mejorar la oferta y calidad de la Infraestructura Energética y de Transporte
de Hidrocarburos y
2.4 Mejorar sustancialmente la calidad de vida y sostener el crecimiento de la
producción en todo el territorio nacional a través de mejoras cualitativas y
cuantitativas de la Infraestructura y el Equipamiento Socio-Productivo.
Objetivo 3: Valorizar nuestro Patrimonio Natural y Cultural a través de una
gestión Integrada y responsable. El desarrollo equilibrado de las regiones, el arraigo
de la población, la conectividad y el emplazamiento equitativo de las infraestructuras
y los equipamientos socio-productivos sólo se conseguirán de manera integral y
sustentable si se contempla la dimensión natural y cultural como elementos
indispensables del modelo deseado de país. Por ello se ha avanzado en dos líneas
de trabajo sobre las que se organizaron las propuestas: una enfocada al
ordenamiento territorial como instrumento de política pública, y la otra relacionada a
la reducción de riesgo y la construcción de territorios más seguros.
3.1 Planificar y Gestionar de Manera Integrada los Recursos Naturales y
Bienes Culturales del Territorio
3.2 Construir Territorios más Seguros a través de la reducción de los Riesgos
Ambientales y Antrópicos.
1.1.2 LAS PREMISAS BÁSICAS A su vez, la metodología sugerida desde el nivel nacional propone una serie de
seis premisas básicas para orientar la formulación del Modelo Territorial Deseado
nacional, regional y provincial. Los objetivos y propuestas provinciales, así como los
lineamientos de acción propuestos son concurrentes con las mismas. Las premisas
son las siguientes:
• Equilibrio ínter territorial. Distribución coherente del crecimiento
poblacional que reequilibre el desmesurado proceso urbanizador de los
últimos años en ciertas áreas. Equilibrio de las actividades entre las
regiones que experimentan un rápido desarrollo y mayor congestión y
aquellas sub regiones que están económicamente subutilizadas.
• Territorios integrados y conectados
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• Protección del patrimonio natural y cultural, en donde cada elemento
tiene un rol y donde los espacios tanto urbanos como rurales interactúan
equilibradamente.
• Mejora y recuperación de los espacios degradados desde un punto de
vista urbanístico y ambiental.
• Desarrollo económico y social. Nuevos focos de actividad que den valor y
desarrollen las potencialidades económicas y sociales. Guiar a las
distintas áreas del gobierno provincial a formular e implementar las
políticas y las inversiones.
• Dotación de equipamiento e infraestructuras, asegurando calidad de vida
y desarrollo económico competitivo a sus habitantes. Las infraestructuras
deben implantarse considerando el impacto ambiental en el territorio.
1.1.3 LA REGIÓN PATAGONIA Y EL PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL El documento Argentina 2016 sintetiza un diagnóstico sobre la situación del
país y de los desequilibrios regionales existentes. En este estudio se plantean
diferentes situaciones regionales. En el caso de la Patagonia, entre cuyas
provincias, además de las tradicionalmente incluidas en la región agrega La Pampa,
se exponen en ese documento las siguientes características, comparando sus
valores con los valores medios nacionales:
• Desarrollo basado en la puesta en valor de sus recursos naturales
renovables y no renovables, algunos de los cuales, como el petróleo y el
gas, son estratégicos para el conjunto del país.
• Debilidades territoriales, emplazadas en zonas áridas y semiáridas
sufriendo procesos de desertificación y necesitan inversiones en
infraestructuras.
• Entre el 81,5 % y 88.8% de la población es urbana.
• El nivel de desarrollo humano es similar al pampeano, del 0.566, con el
45.6% bajo la línea de pobreza y 21% en situaciones de indigencia. El
NBI es bajo, del 12,7%.
Respecto a la provisión de infraestructuras el documento establece seis grupos
en órden de mayor a menor provisión. En la Región Patagonia sitúa a Neuquén, Río
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Negro y Tierra del Fuego entre las provincias del primer grupo, con “buena
disponibilidad” y acceso homogéneo a las distintas infraestructuras. A estas le
siguen las provincias con alta disponibilidad pero desbalanceadas en términos de
accesibilidad. En el tercer grupo, de provincias con buena disponibilidad, con un
sector débil aparecen La Pampa y Santa Cruz; seguidas por El Chubut, en el cuarto
grupo, entre las provincias con disponibilidad intermedia y balanceada.
En el taller de síntesis del Modelo Territorial Actual realizado el 12 de mayo de
2006 en Buenos Aires, que contó con la participación de todas las provincias
patagónicas, se elaboró el Mapa del Modelo Territorial Actual de la Región
Patagonia.
En este mapa se identifican áreas con distintos niveles de desarrollo así como
espacios con potenciales a fortalecer y ambientes que se encuentran más expuestos
a la vulnerabilidad, así como los principales ejes de transporte que en principio
deberían asegurar la conectividad del conjunto.
En la Provincia de Santa Cruz se destacan tres áreas de alto nivel relativo de
desarrollo: Río Gallegos, El Calafate y Caleta Olivia, esta última conurbada con
Comodoro Rivadavia en Chubut, áreas de nivel medio en el norte y sur de la
provincia, mientras que el espacio central y cordillerano aparecen como poco
desarrollados y de potencial desarrollo respectivamente. En este esquema y a esta
escala la Ruta Nacional 40 es el eje sobre el cual se detectan los mayores
problemas de conectividad.
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1.2 EL PLAN ESTRATÉGICO TERRITORIAL Y LA PROVINCIA DE SANTA CRUZ En la Provincia de Santa Cruz las tareas de adecuación al plan nacional y
formulación del plan provincial están bajo responsabilidad de la Subsecretaría de
Planeamiento y de la Función Pública del Ministerio de Secretaría General y de la
Gobernación, en tanto órgano del Estado provincial a cargo del planeamiento
territorial.
La iniciativa de la Subsecretaría de Planeamiento y de la Función Pública
pretende avanzar más allá de las tareas definidas desde el nivel nacional, en la
forma de un “Plan de Ordenamiento y Desarrollo territorial. Santa Cruz 2016”.
Ya se encuentran finalizadas las tareas previstas en 2006 para la articulación
entre el plan provincial, las propuestas regionales para el conjunto de la Patagonia y
el modelo nacional. Las conclusiones de las mismas se exponen en el documento
final del Modelo Territorial Deseado Nacional que será presentado en marzo de
2007.
Para la elaboración del modelo territorial deseado se siguieron las pautas
metodológicas sugeridas desde el Ministerio de Planificación Federal Inversión
Pública y Servicios, coincidiendo con la visión provincial en la aplicación del enfoque
de la prospectiva territorial y el método de escenarios, bajo una concepción general
del ordenamiento del territorio orientado al desarrollo territorial.
1.2.1 PERFIL METODOLÓGICO
1.2.1.1 Marco Conceptual
El ordenamiento del territorio es resultante de acciones voluntarias y reflexivas
de una sociedad sobre su territorio en el nivel local o regional, que apuntan a
desarrollar un proyecto de territorio teniendo en cuenta las condiciones de
realización del mismo.
La articulación entre proyectos regionales, provinciales y locales es condición
de viabilidad técnico-política de la acción de ordenamiento del territorio, tiende a
asegurar la coherencia de proyectos emanados de las distintas escalas de actuación
y es a su vez uno de los instrumentos más idóneos en la búsqueda de los objetivos
de reducción de disparidades regionales y potenciación de capacidades y
actividades de los espacios.
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El desarrollo territorial corresponde a la atención de las necesidades básicas y
condiciones de reproducción de las sociedades regionales, evitando y resolviendo
conflictos de usos entre actividades de manera de asegurar las condiciones para la
sostenibilidad del territorio tanto en sus recursos naturales como en sus poblaciones,
dando preeminencia a las sociedades regionales, dentro del marco de la integración
regional y las escalas nacional y provincial de manera de reforzar las territorialidades
y proyectos de territorio regionales, promoviendo principios de base como son la
subsidiariedad, en la búsqueda de que cada región y localidad pueda apuntar a
desarrollar su proyecto a partir de sus propias competencias pero en permanente
articulación con niveles superiores de gobierno, el equilibrio, la cohesión y la
solidaridad regionales, en tanto alternativas de complementación frente a la
competencia individual y aislada.
El enfoque adoptado considera la articulación de las siguientes dimensiones:
• La dimensión del medio biofísico, natural y construido, evaluando el
estado actual del medio natural y construido y aptitud para recibir nuevos
asentamientos poblacionales, necesidades básicas actuales no resueltas
en equipamiento de salud, educación, infraestructuras de saneamiento,
energía.
• La dimensión socioeconómica, demográfica y de las actividades,
considerando aspectos demográficos, teniendo en cuenta
fundamentalmente las necesidades actuales y las que generarán las
dinámicas productivas y demográficas a futuro.
• A su vez, se estudian las relaciones entre ambas dimensiones,
condicionadas por el marco jurisdiccional–legal y administrativo a partir
de las cuales se definen las pautas de localización de las actividades y la
población, desde las escalas locales al interior de un centro urbano hasta
las regionales, incluyendo la fundación de nuevos asentamientos.
Por otra parte el enfoque de la prospectiva estratégica territorial articula la
actividad de anticipación prospectiva, es decir del estudio de los cambios posibles y
deseables de un territorio, en la forma de escenarios; y la actividad de preparación
de la estrategia consistente en la elaboración y evaluación de las opciones
estratégicas posibles para prepararse a los cambios esperados o no y a provocar los
cambios deseables.
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Se define al escenario como un “conjunto formado por la descripción de una
situación futura y un camino de acontecimientos que permiten pasar de una
situación original a otra futura”. Se distinguen dos tipos de escenario: exploratorios:
partiendo de las tendencias pasadas y presentes, conducen a futuros verosímiles, o
de anticipación o normativos: construidos a partir de imágenes alternativas del
futuro, pueden ser deseables o rechazables, tendenciales o de ruptura.
Los escenarios pueden también, teniendo en consideración las evoluciones
más probables o más extremas, ser tendenciales o contrastados. El escenario
tendencial es aquel que refleja tendencias actuales, detectadas en el análisis
territorial, como ser los rasgos dominantes, recesivos y emergentes de las
actividades, del medio natural, etc. Un escenario contrastado es aquel que refleja las
modificaciones que podrían generarse, por ejemplo, a partir de modificaciones en las
dinámicas productivas en un territorio, en migraciones, en inversiones y proyectos de
infraestructura, pudiendo ser por ejemplo de signo positivo para la sociedad regional
en su conjunto o para algún grupo en particular, local o externo.
El paso de la reflexión prospectiva a la acción estratégica supone la articulación
entre las distintas instancias de gobierno, local, provincial, regional y nacional.
Implica la definición de mecanismos necesarios para esta articulación de niveles y
de instancias interministeriales.
El Modelo Territorial Deseado expuesto en este documento pretende ser una
primera aproximación a un escenario de tipo normativo, construido a partir del
Modelo Territorial Actual y de las tendencias detectadas en los talleres y entrevistas
realizadas. Se trata de un documento que debe enriquecerse en las próximas fases
del Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de la Provincia de Santa Cruz.
1.2.1.2 La Articulación Región – Nación – Provincia
La articulación entre los distintos niveles institucionales se concretó mediante
dos instancias. En primer lugar, desde la coordinación nacional, a cargo de la
Subsecretaría de Políticas Territoriales del Ministerio de Planificación Federal, por
medio de la elaboración de documentos orientadores y la organización de talleres
nacionales y regionales. Los documentos nacionales utilizados fueron los siguientes:
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• 2005. Argentina 2016. Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial. Construyendo una Argentina equilibrada,
integrada, sustentable y socialmente justa. Documento síntesis
• 2006. Modelo territorial deseado. Pautas metodológicas
• 2006. Metodologías de diagnóstico
• 2006. Consideraciones para Definición y Priorización de Proyectos del
PET
En segundo lugar, desde la Provincia, mediante la realización de entrevistas y
talleres provinciales con participación de integrantes de nación, por parte de la
Subsecretaría de Planificación y de la Función Pública del Ministerio de Secretaría
General de la Gobernación. A estas actividades se les sumó la consulta permanente
y trabajo en conjunto entre el equipo a cargo de la elaboración del plan por parte del
CFI y el equipo de planeamiento de la Subsecretaría y la realización de entrevistas
con actores comprometidos con acciones sobre el territorio.
La articulación entre las dos instancias, nacional y provincial, se realizó
mediante realización de talleres en dos etapas, primero entre las provincias
patagónicas y luego a nivel nacional.
El cronograma de talleres realizados, sumando las diferentes escalas nacional
y regional, fue el siguiente:
• 12 de mayo, Taller Nacional sobre Modelo Territorial Actual, en Buenos
Aires. En el mismo se expusieron resultados provisorios provinciales y se
acordaron elementos de diagnóstico para las distintas regiones. En el
caso de la Patagonia el mapa resultante es el Mapa Nº1 del presente
documento.
• 10 y 11 de agosto, Taller Regional Patagónico, en Buenos Aires. En esta
instancia fueron expuestas las versiones definitivas de los modelos
territoriales actuales de las seis provincias y las versiones provisorias de
los modelos territoriales deseados. Sobre la base de estos últimos y
teniendo en cuenta que como uno de los contenidos solicitados era un
listado de proyectos de infraestructura, se debatieron en particular
aquellos proyectos que comprometieran a más de una provincia, como es
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el caso del riego entre el Sudeste de La Pampa y Río Negro o el de la
represa de Los Monos entre Chubut y Santa Cruz.
• 29 y 30 de agosto, Taller Nacional del Modelo Territorial Deseado, en
Buenos Aires. En el mismo se expusieron las versiones definitivas de los
modelos territoriales del conjunto del país. A partir del mismo se pasó a
trabajar en los distintos equipos provinciales para la elaboración de los
documentos definitivos.
• 29 y 30 de noviembre, Taller sobre Gestión de Riesgos “Incorporación del
riesgo de desastres en la Planificación del Desarrollo Territorial y la
inversión pública.
El Taller Nacional final programado para final de noviembre, en el cual estaba
prevista la presentación de la publicación del documento definitivo del Plan
Estratégico Territorial, fue postergado finalmente para el mes de marzo de 2007.
En las actividades relacionadas con la elaboración de los modelos territoriales
actual y deseado de la provincia se priorizaron las instancias de participación en un
taller provincial y una serie de talleres locales a continuarse durante 2007.
El 8 de junio de 2006 se realizó un Taller interno Provincial en Río Gallegos,
con la presencia de autoridades, intendentes municipales, presidentes de
comisiones de fomento, funcionarios de organismos sectoriales de la Provincia con
incumbencia territorial e integrantes del equipo del Plan Estratégico Territorial
nacional.
En este taller, se realizaron actividades conjuntamente con el equipo provincial
y un taller interno en el que participaron. El objetivo de las mismas fue analizar la
marcha del plan de trabajo provincial y nacional y mediante un taller en el cual se
presentó el resultado del trabajo sobre el Modelo Actual, comenzar a debatir los
objetivos a incorporar en el Modelo Deseado.
Por otro lado, en el mes de julio se inició la realización de talleres locales,
presentando el Modelo Territorial Actual y la versión preliminar del Modelo Territorial
Deseado en diferentes localidades. En este sentido se realizaron talleres el 7 de julio
en Perito Moreno, el 7 de agosto en San Julián y el 20 de septiembre en Las Heras.
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1.2.1.3 Las Etapas del Plan Estratégico Territorial
La primera fase en la elaboración del Plan de Ordenamiento y Desarrollo
territorial. Santa Cruz 2016 consistió la elaboración del Plan Estratégico Territorial
Provincial, plasmado en el denominado “Libro Azul” desarrollado en las siguientes
etapas:
• Elaboración del diagnóstico territorial, llamado Modelo Territorial Actual;
• Definición del Modelo Territorial Deseado provincial y definición de los
objetivos provinciales;
• Articulación del Modelo Territorial Deseado y los objetivos provinciales
con las restantes provincias patagónicas para la elaboración del Modelo
Territorial Deseado regional, y con el conjunto de regiones dando lugar al
Modelo Territorial Deseado nacional;
• Formulación de las propuestas de acción provinciales, lineamientos y
proyectos de infraestructura;
En 2007 el plan prevé avanzar en 2007 en tres líneas: a) elaboración de
instrumentos jurídicos y administrativos, comprendiendo un digesto legal relacionado
con ordenamiento y desarrollo territorial y un paquete de proyectos de ley sobre
usos del suelo, loteos y ordenamiento del territorio; b) análisis de las políticas
sectoriales con compromiso territorial, por parte del conjunto de organismos del
estado, en las áreas de servicios, actividades productivas y logística; y c)
profundización del diagnóstico y prospectiva territorial. Estas dos últimas líneas
avanzarán asimismo en el diseño de indicadores de monitoreo sobre la evolución de
las respectivas áreas de interés.
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PARTE 2. EL MODELO TERRITORIAL ACTUAL. UN PUNTO DE PARTIDA
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2 EL MODELO TERRITORIAL ACTUAL Y LOS OBJETIVOS NACIONALES
El plan de trabajo para la elaboración del Plan de Ordenamiento y Desarrollo
Territorial para la Provincia de Santa Cruz en el horizonte 2016 comprende en primer
lugar la realización de un diagnóstico sintético, denominado Modelo Actual.
El documento que se presenta es un informe de base del Modelo Territorio
Actual a ser difundido como documento de trabajo entre los participantes del
proceso de elaboración del Plan Estratégico Territorial.
En esta etapa se procedió a revisar los contenidos del documento provisorio
del Modelo Actual, trabajando con información desagregada al nivel de
departamento y localidad cuando hubiera datos disponibles. Para las dimensiones
económicas, del medio natural y biofísico se utilizó información de fuentes diversas,
identificando problemáticas y potencialidades. El tratamiento de la información se
realizó tomando como base los objetivos definidos en el nivel nacional.
Este capítulo se divide en secciones relacionadas temáticamente con los
objetivos nacionales, expuestos en la introducción.
2.1 DESARROLLO REGIONAL Y LOCAL
2.1.1 DESARROLLO TERRITORIAL A NIVEL LOCAL Y REGIONAL El Censo Nacional de Población y Vivienda de 2001 refleja para la provincia
una población total de 198121 habitantes repartida en una superficie de 243943
km2. Con una densidad de 0.81 habitantes por km2, Santa Cruz se encuentra entre
las provincias de más baja densidad.
Estimaciones demográficas obtenidas a escala local en algunos centros
urbanos de la provincia permiten señalar fuertes incrementos de la población, en
algunas localidades más que en otras, destacándose El Calafate y Las Heras,
aunque se detectan fenómenos similares en centros como Perito Moreno, San Julián
e incluso en la capital provincial.
Debido a que la única información con la que se cuenta es la del censo de
2001, las informaciones con las que se trabaja deberán ser consideradas a título
indicativo. El conteo poblacional previsto para el tercer trimestre de 2007 permitirá
verificar estas tendencias.
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En primer lugar se analizan variables demográficas simples, como la población
total, el crecimiento demográfico y hacinamiento, vinculadas con condiciones de
habitabilidad en términos de vivienda e infraestructuras. Luego son consideradas
variables relacionadas con la provisión de servicios públicos, fundamentalmente
cobertura social y educación.
2.1.1.1 Indicadores demográficos de base
El análisis de esta sección se centra en primer lugar en indicadores de
Necesidades Básicas en relación con indicadores de crecimiento demográfico, de
manera de develar posibles tendencias de agudización de desigualdades en niveles
de desarrollo territorial (Ver Tablas Nº1 y Nº2). Los valores promedio para la
Provincia de Santa Cruz reflejados en el Censo Nacional de Población y Viviendas
del 2001 son los siguientes:
• NBI global: hogares 10,1%, población 10,4%.
• Mortalidad infantil: 17,2 ‰.
• Población sin cobertura social: 29,2%.
• Población mayor de 15 años con nivel secundario completo 24,86%.
• Hacinamiento (hogares con más de 3 personas por cuarto): 2.96%.
• Variación de la población entre censos: 23,2%.
Debido a que entre las variables consideradas en la elaboración del índice de
NBI a nivel nacional se encuentran algunas referidas por ejemplo al material de la
vivienda, que no responden a la realidad provincial, en el análisis de esta variable se
optó por considerar el grado de hacinamiento.
Por otro lado, teniendo en cuenta que la población urbana de la Provincia es
del 98,1% considerando solamente las localidades de más de 1000 habitantes y que
este valor alcanza el 99,4 si se consideran además las comisiones de fomento, y
que los departamentos solo existen a fines estadísticos, el análisis se centra
fundamentalmente en las escalas locales.
Los valores correspondientes la población total por localidad y la variación
intercensal en el último periodo a la escala local, así como los referidos al grado de
hacinamiento se exponen en las tablas Nº1 y Nº2 respectivamente.
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TABLA Nº1 HACINAMIENTO POR LOCALIDAD. 2001
Departamento Total hogares Total hogares con hacinamiento % Puerto Deseado 2.824 142 5,02
Las Heras 2.631 119 4,52 Caleta Olivia 9.627 404 4,19
Gobernador Gregores 711 28 3,93 El Calafate 1.670 62 3,71 Santa Cruz 53.825 1.597 2,96
Río Gallegos 21.614 578 2,62 Pico Truncado 4.081 104 2,54
Río Turbio 1.814 31 1,71 28 de Noviembre 1.108 19 1,71 Puerto San Julián 1.869 25 1,33
Perito Moreno 1.005 13 1,29 Comandante Piedrabuena 1.172 13 1,10
Puerto Santa Cruz 992 11 1,10 Los Antiguos 572 6 1,04
TABLA Nº2
POBLACIÓN POR ASENTAMIENTO Y VARIACIÓN INTERCENSAL 1991 – 2001 (ORDENADOS EN FUNCIÓN DE VARIACIÓN DE POBLACIÓN EN EL ÚLTIMO PERIODO INTERCENSAL)
Departamento 1991 2001 Var 1991 -
2001 El Chalten Lago Argentino 41 371 804,88 El Calafate Lago Argentino 3101 6410 106,71
Los Antiguos Lago Bs As 1206 2047 69,73 Las Heras Deseado 6328 9303 47,01 H. Irigoyen Rio Chico 117 171 46,15
Puerto Deseado Deseado 7093 10237 44,33 28 de Noviembre Guer Aike 3317 4686 41,27
Tellier Deseado 40 56 40,00 Gob Gregores Rio Chico 1847 2519 36,38 Caleta Olivia Deseado 27899 36077 29,31
Perito Moreno Lago Bs As 2875 3588 24,80 Cmdte Piedrabuena Corpen Aike 3348 4176 24,73
Rio Gallegos Guer Aike 64640 79144 22,44 San Julian Magallanes 5114 6143 20,12
Pto Santa Cruz Corpen Aike 2858 3397 18,86 Pico Truncado Deseado 12757 14985 17,46
Jaramillo Deseado 196 216 10,20 Tres Lagos Lago Argentino 176 186 5,68
Fitz Roy Deseado 165 174 5,45 Canadon Seco Deseado 701 734 4,71
Rio Turbio Guer Aike 6746 6650 -1,42 Rospentek Guer Aike 607 519 -14,50
Koluel Kaike Deseado 201 146 -27,36 Bajo Caracoles Rio Chico 48 31 -35,42
Julia Dufour Guer Aike 416 246 -40,87 El Turbio Guer Aike 71 22 -69,01 Mina 3 Guer Aike 1034 71 -93,13
Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001.
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Los datos de 2001, en las escalas locales en términos comparativos con los
valores provinciales permiten clasificar a las localidades en cuatro “grupos” (Ver
Cuadro Nº1).
CUADRO Nº1 CLASIFICACIÓN DE LAS LOCALIDADES SEGÚN HACINAMIENTO Y CRECIMIENTO
DEMOGRÁFICO (EN RELACIÓN A LOS VALORES PROVINCIALES) Hacinamiento (habitantes/cuarto) Mas de 2,96 Menos de 2,96
Crecimiento mayor al 23,2
%
Puerto Deseado, Las Heras, El Calafate, Caleta
Olivia y Gobernador Gregores
Los Antiguos, Perito Moreno, 28 de Noviembre
y Cmdte. Piedrabuena Variación intercensal Crecimiento
menor al 23,2 %
Río Gallegos, San Julián, Río Turbio, Pico Truncado
y Puerto Santa Cruz
Del Cuadro Nº1 pueden inferirse las siguientes situaciones:
• Las localidades del norte de la Provincia presentan las situaciones más
extremas, dados los valores de hacinamiento superiores a la media
provincial y fuerte crecimiento demográfico. Puerto Deseado, Las Heras y
Caleta Olivia presentan los niveles más problemáticos. En situación
similar se encuentra El Calafate. En el centro, Gobernador Gregores
experimenta una tendencia de crecimiento demográfico fuerte, mientras
que los valores censales le dan un alto valor de hacinamiento.
• Los Antiguos y Perito Moreno se encuentran en situación intermedia, con
alto crecimiento y bajos niveles de hacinamiento, lo que las sitúa en una
posición más competitiva en relación a otros centros de la Provincia, de
igual modo que 28 de Noviembre y Comandante Piedrabuena, aunque en
este último, junto con Puerto San Julián y en particular Puerto Santa
Cruz, se verifican los menores niveles de hacinamiento del total
provincial. Pico Truncado se encuentra en una situación intermedia, con
hacinamiento menor a la media provincial y crecimiento moderado,
también menor a la media pero más cercano a los valores registrados en
Comandante Piedrabuena.
• En el sur los valores de hacinamiento en sus localidades son menores a
la media provincial, mientras que respecto al crecimiento demográfico,
solo 28 de Noviembre supera la media provincial, compensando con el
20
decrecimiento poblacional en Río Turbio, el otro centro urbano de la
cuenca minera.
2.1.1.2 Educación y cobertura por obra social
Las desigualdades territoriales en términos de educación acompañan las
dinámicas demográficas descriptas. En educación, el 2,93% de la población no tiene
ningún nivel de instrucción y sólo el 23,5% tiene nivel primario completo. La
población mayor de 15 años con secundario completo, equivalente a los dos niveles
del EGB, es del 24,86%.
Las localidades cuyo porcentaje supera la media provincial son El Calafate con
27,9% y Río Gallegos con 27,6%, seguidas por Comandante Luis Piedrabuena y
Puerto Santa Cruz., mientras que las que se encuentran en condiciones más
desfavorables son Las Heras y Perito Moreno.
En lo que respecta a la cobertura de la población por obras sociales, la
población sin cobertura social es de 29,23% del total. Esta proporción se encuentra
desigualmente distribuida en el territorio provincial.
Las localidades con niveles de cobertura mayor son en primer lugar Río Turbio
con solo 17,39% de la población sin obra social, seguido por Puerto Santa Cruz y
Comandante Luis Piedrabuena. Las localidades con niveles de menor cobertura,
superando la media provincial, son Los Antiguos con 37,71% seguida por El Calafate
y Pico Truncado. También se ubican entre las de menor cobertura Las Heras, Caleta
Olivia y Perito Moreno. A nivel departamental y de igual manera que para educación,
estos niveles son independientes de la localización de los establecimientos
sanitarios. Los datos de 2001, en las escalas locales, en términos comparativos
permiten clasificar a las localidades en cuatro “grupos” (Ver Cuadro Nº2):
CUADRO Nº2 CLASIFICACIÓN DE LAS LOCALIDADES SEGÚN POBLACIÓN POR COBERTURA POR OBRA
SOCIAL Y NIVEL DE INSTRUCCIÓN EN RELACIÓN A LOS VALORES MEDIOS PROVINCIALES. Nivel de instrucción máximo secundario completo Menos de 24,86% Mas de 24,86
Mas de 29,2%
Pico Truncado, Las Heras, Caleta Olivia, Perito
Moreno y Los Antiguos El Calafate
Población sin cobertura por obra social Menos
de 29,2 %
Puerto Deseado, San Julián y Gobernador
Gregores
Río Gallegos, Río Turbio, Cmdte. Piedrabuena, 28 de Noviembre y Puerto Santa
Cruz
21
De este cuadro se infieren las siguientes situaciones:
• Perito Moreno y Los Antiguos presentan las situaciones más
problemáticas, dado el alto valor de población sin cobertura social y bajo
nivel de población con secundario completo. Pico Truncado, Las Heras y
Caleta Olivia los acompañan en esta situación
• Puerto Deseado, Gobernador Gregores y Puerto San Julián se
encuentran en una situación algo mejor debido a la mejor cobertura por
obra social. El caso de El Calafate es particular ya que presenta el mayor
nivel de instrucción junto al peor nivel de cobertura por obra social.
• En el sur, Río Gallegos, Río Turbio, Comandante Piedrabuena y Puerto
Santa Cruz se encuentran en situación opuesta a las anteriores, con
mejor cobertura y mayor nivel de instrucción, lo que las sitúa en una
posición más competitiva en relación a otros centros de la Provincia.
2.1.1.3 Situaciones problemáticas a escala local
La combinación de los cuadros 1 y 2 da una muestra de indicadores sintéticos
de criticidad en términos de crecimiento demográfico, hacinamiento, cobertura de
salud y nivel de instrucción, en los que destacan las localidades de Caleta Olivia y
Las Heras como las de niveles más problemáticos (Ver Cuadro Nº3).
CUADRO Nº3
INDICADORES SINTÉTICOS DE CALIDAD DE VIDA POR LOCALIDAD Crecimiento y
hacinamiento altos
Crecimiento alto y hacinamiento bajo o crecimiento bajo y hacinamiento alto
Crecimiento y hacinamiento
bajos
Nivel de instrucción y cobertura social menores
Las Heras y Caleta Olivia
Los Antiguos y Perito Moreno
Pico Truncado
Nivel de instrucción menor y cobertura social
mayor, o nivel de instrucción mayor y
cobertura social menor
El Calafate, Puerto Deseado y
Gob Gregores
San Julián
Nivel de instrucción y cobertura social
superiores
28 de noviembre y Comandante Piedrabuena
Río Gallegos, Río Turbio y Puerto
Santa Cruz
22
En el cuadro las situaciones más críticas, siempre teniendo en cuenta que se
trata de valores por debajo de la media nacional, se encuentran hacia los dos
extremos del mismo.
Por una parte, localidades como Las Heras, Caleta Olivia y en menor grado El
Calafate, Puerto Deseado y las localidades del lago Buenos Aires, que ya
registraban en 2001 altos niveles de crecimiento, donde las estimaciones recientes
revelarían la acentuación del fenómeno migratorio. En el extremo opuesto, los
valores reflejados en 2001 en Comandante Piedrabuena y fundamentalmente en Río
Turbio, y Puerto Santa Cruz podrían estar mostrando un estancamiento del nivel de
actividad tanto o más problemático que las dinámicas generadas por el crecimiento
sin acompañamiento con políticas de infraestructura, equipamientos y vivienda.
23
24
2.1.2 HACIA UN SISTEMA URBANO EQUILIBRADO El sistema urbano provincial está conformado por catorce localidades de más
de 1000 habitantes y otros centros menores. Estos centros menores, en los casos
que con la población del área de influencia alcancen los 400 habitantes, se
conforman como Comisiones de Fomento. En la actualidad hay seis comisiones de
fomento.
La densidad del sistema urbano provincial es una de las más bajas del país:
tomando en consideración los catorce municipios, es de una localidad cada 17.424
km2. Las únicas localidades con ejidos colindantes son las de Río Turbio y 28 de
Noviembre.
La complementariedad de nodos en la provincia depende no solamente de la
provisión de servicios sino también de las distancias y accesibilidades. En la
actualidad el único nodo complementario a la Capital, en tanto centro de servicios de
carácter regional hacia la zona norte, es la localidad de Caleta Olivia.
Otros centros urbanos que desempeñan roles polarizantes de menor
envergadura son fundamentalmente El Calafate y Pico Truncado, que junto a Puerto
Deseado y Las Heras son las únicas localidades que superan los diez mil habitantes.
Otros centros menores como Río Turbio, Gobernador Gregores, Los Antiguos, Perito
Moreno, Puerto San Julián y Comandante Luis Piedrabuena desempeñan roles de
importancia, pese a su aun menor tamaño poblacional, debido a las distancias y
asimismo a políticas públicas que tienden a reforzar su influencia, sea por ser paso
fronterizo hacia Chile, encuentro de rutas o puerto sobre el litoral atlántico o por ser
sede, por ejemplo, de unidades académicas de la Universidad Nacional.
En lo relativo a las movilidades interurbanas, las existentes entre las
localidades de Río Turbio y 28 de Noviembre son las únicas en las que se verifican
significativos niveles de movilidad laboral, extendiéndose los mismos incluso hacia la
localidad vecina de Puerto Natales, en Chile. En otros tres casos, como el de
Comandante Luis Piedrabuena con Puerto Santa Cruz y de Perito Moreno con Los
Antiguos o de Caleta Olivia y Pico Truncado, las distancias favorecen la existencia
de relaciones de proximidad que generan flujos de movilidad con fines comerciales.
Hacia el futuro es de esperarse que al menos dos centros posean el potencial
de complementar el rol de polo de Río Gallegos: El Calafate y Caleta Olivia. En el
caso de El Calafate, como ya se indicó, se trata de un polo turístico internacional,
dependiente de esa única actividad, a partir del cual se despliegan tendencias de
25
expansión de los circuitos turísticos en dirección norte, superando actualmente El
Chaltén y llegando hasta Gobernador Gregores, Hipólito Yrigoyen y Perito Moreno, e
incorporando a Río Turbio y Puerto Natales.
En el caso de Caleta Olivia, los 79 km que la separan de Comodoro Rivadavia
permiten que se desarrollen relaciones funcionales y de complementación con este
centro de la Provincia de El Chubut, que cumple el rol de polo económico, comercial
y financiero regional en el Norte de la Provincia de Santa Cruz, llegando su área de
influencia hasta Puerto San Julián y Los Antiguos. Este papel polarizador incluye
asimismo las actividades de formación universitaria.
El rol de polo regional principal que mantiene la ciudad de Río Gallegos, en el
marco del sistema urbano provincial se debe casi exclusivamente a sus funciones
administrativas. Las posibilidades de consolidar esta función polar, en el marco del
crecimiento superior de centros menores, pasará por las políticas que puedan
implementarse para la diversificación de su perfil productivo. En este marco cabe
destacar tres situaciones regionales particulares:
• En primer lugar el gran crecimiento de El Calafate, cuya población se
estima actualmente en poco menos de 20.000 habitantes, convirtiéndola
en el tercer centro de importancia de la provincia. Son casi veinte años
de explosión demográfica que ocasionan serios problemas en el
abastecimiento de servicios de infraestructura por red tanto para
abastecimiento domiciliario como de apoyo a la producción y de
equipamientos de salud y educación.
• Un segundo caso es el de las localidades petroleras de la cuenca del
Golfo de San Jorge, en particular Las Heras y Pico Truncado, afectada
gravemente por la privatización de YPF, que trajo consecuencias aun no
superadas, no solamente en términos de desempleo sino de pérdida de
identidad como región.
• Un tercer caso, similar al anterior, se da en Río Turbio en relación a la
concesión de YCF.
Las consecuencias sociales en estos casos son diferentes. En El Calafate las
carencias son consecuencia de déficits por falta de acompañamiento del crecimiento
poblacional con la ampliación de las infraestructuras y equipamientos. Entre las
localidades del Golfo de San Jorge y las de la Cuenca carbonífera del Turbio, las
26
diferencias están dadas por los propios procesos de privatización, conducidos de
manera diferente y en particular por la atomización dada en el norte, al resultar
subdividido el espacio petrolero en varias empresas, en contraposición al proceso
dado en el sudoeste, donde sigue siendo una única empresa, hecho que permitió
mantener la fuerte identidad local e incluso parte del personal.
2.1.3 DESARROLLO INTEGRAL EN ÁREAS RURALES En la provincia de Santa Cruz las actividades rurales significativas son en
mayor parte las derivadas de la explotación ganadera ovina, tanto para la provisión
lanar como en los últimos la exportación de cortes de carne de cordero.
La actividad es condicionada por la conservación de la cubierta de pastos para
alimentación en un territorio con clima árido en su casi totalidad, por lo que el
sobrepastoreo histórico y la consecuente desertificación, sumados a la ausencia de
diversificación productiva y atrasos tecnológicos, hacen que la actividad se
encuentre seriamente afectada. A esto se suma la explosión del Volcán Hudson y
las heladas, que provocaron gran mortandad de animales.
Las áreas más afectadas por estos fenómenos, particularmente por la
desertificación, son las de los departamentos de Deseado, Lago Buenos Aires, Río
Chico y Magallanes. Los restantes departamentos, en particular Güer Aike y el sur
de Lago Argentino y Corpen Aike, sufren menos estos fenómenos al incrementarse
el nivel de precipitaciones.
Como consecuencia de estos procesos, desde hace unos años se genera una
reconversión de parte de las estancias al turismo, a veces como diversificación y
complemento de ingresos, manteniendo la actividad ganadera, a veces
reemplazándola en su totalidad. Este es el caso en particular de las estancias
situadas sobre la Ruta Nacional 40 y en las cercanías de centros turísticos como El
Calafate, EL Chaltén e incluso Río Turbio.
Un segundo “destino” de esta reconversión es la oferta de servicios a la
explotación petrolera y minera en menor medida, ofreciendo alojamiento y comidas
al personal de los yacimientos. En este caso, se destacan las estancias con cascos
en los departamentos de Deseado y Güer Aike. Estas estancias se complementan y
compiten en parte con los establecimientos de servicio al transporte sobre las
27
principales rutas de la provincia, como es el caso, entre otros, de los parajes de
Esperanza, Le Marchand o Tres Cerros.
Otro tipo de actividad rural es la frutihortícola, practicada en los valles
cordilleranos que poseen micro climas que permiten su desarrollo. Se destacan en
particular las explotaciones de Los Antiguos, Gobernador Gregores y Perito Moreno.
En este tipo de actividad el acceso a los mercados de exportación, tanto en términos
de infraestructura de transportes como en menor medida de comercialización, así
como la provisión de agua tanto en calidad como fundamentalmente en cantidad,
condicionan fuertemente su crecimiento.
2.2 ECONOMÍA, CALIDAD DE VIDA, REDES DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTOS
2.2.1 INFRAESTRUCTURA Y REDES DE TRANSPORTE La conectividad determina grandes desigualdades tanto en las posibilidades de
interconexión entre centros, en un territorio dominado por las distancias, como en el
acceso a los recursos y salida de la producción a mercados externos.
En lo que hace al transporte terrestre la provincia cuenta con 1802 km de rutas
pavimentadas, de los cuales 1149 km corresponden a la red nacional y los restantes
a la provincia. La red de caminos totales de jurisdicción provincial es de 6528 km y
los nacionales suman 2389 km. Los 8917 km correspondientes a las redes provincial
y nacional significan una densidad de la red de 0.036 km lineales por km2.
Existe un único eje vial relativamente consolidado definido por la Ruta Nacional
3 que une Tierra del Fuego y Santa Cruz con el norte del país por el litoral atlántico.
Dos ejes transversales, desde Puerto Deseado hacia Los Antiguos y de Río
Gallegos a El Calafate y Río Turbio, son los principales corredores transfronterizos
este - oeste, que se suman al corredor histórico Río Gallegos – Punta Arenas.
La Ruta Nacional 3 es la única sobre la cual existen mediciones de TMDA,
siendo los valores arrojados poco significativos en relación a otras áreas del país.
Los mayores valores se obtienen en los tramos sur, cerca de Río Gallegos, y norte,
entre Caleta Olivia y Comodoro Rivadavia.
El resto del espacio provincial se encuentra poco comunicado. El eje
cordillerano norte – sur de la Ruta Nacional 40 no se encuentra consolidado y son
escasos los kilómetros del mismo que están siendo pavimentados en estos últimos
28
dos años, pese a que se prevé su completa pavimentación antes del final de esta
década. Sobre este eje algunos centros y espacios provinciales se sitúan a más de
100 km de cualquier ruta pavimentada, lo que constituye un indicador en si de los
problemas de conectividad de la red terrestre, pero las obras de pavimentación en
realización actualmente permitirán reducir estos espacios.
Con la culminación de estos tramos se reforzará el eje Río Gallegos – El
Calafate – El Chaltén – Tres Lagos – Gobernador Gregores, lo que significará la
mayor polarización de El Calafate y la mejora de la accesibilidad a la cordillera para
las localidades de Comandante Luis Piedrabuena, Puerto Santa Cruz y San Julián.
Algunos de los centros cordilleranos están siendo en estos últimos años marco
de nuevas inversiones inmobiliarias orientadas al turismo, por los avances de la
pavimentación, como es el caso El Chaltén, Hipólito Irigoyen (Lago Posadas) e
incluso de Gobernador Gregores, centro que podría conformarse como eje central
de la Ruta Nacional 40 en la provincia.
El transporte terrestre de pasajeros se concentra a lo largo de la Ruta Nacional
3 y en los mencionados ejes este – oeste, uniendo en el sur los centros de Río
Gallegos, Río Turbio, El Calafate y El Chaltén y en el norte los de Caleta Olivia con
Pico Truncado, Las Heras, Perito Moreno y Los Antiguos. La Ruta Nacional 40 en
tanto eje de transporte norte sur a lo largo de la cordillera no resulta de magnitud, ya
que se cuenta con un único servicio regular. Algunos centros como Hipólito Irigoyen,
no se encuentran dentro de las rutas del transporte de pasajeros.
En lo que hace a la navegación aérea, la provincia cuenta con dos aeropuertos
internacionales: Río Gallegos y El Calafate, y una red de aeródromos que reciben
regularmente vuelos de cabotaje regional, como son los de Puerto Deseado,
Gobernador Gregores, Puerto San Julián y el recientemente habilitado de Perito
Moreno. A estos aeródromos se le sumará próximamente el de El Chaltén.
Las frecuencias y las rutas del transporte aéreo provincial sufrieron en los
últimos años dos fenómenos. Por un lado, la apertura del Aeropuerto de El Calafate,
que desvió una gran parte de los flujos aéreos que antes recibía Río Gallegos,
reduciendo por lo tanto la oferta de lugares a los residentes locales.
Por otro lado, el retiro o cierre de compañías aéreas, como el caso de SW,
Kaikén, LAPA y Dinar reforzó la dependencia creciente de Aerolíneas Argentinas. La
llegada de LAN apenas alcanza a compensar algunos de los días, mientras que
LADE mantiene servicios y frecuencias limitados por escasez de equipos de vuelo.
29
El litoral atlántico de la provincia cuenta con cinco puertos más o menos
especializados, como es el caso de Caleta Paula (Caleta Olivia), Punta Loyola (Río
Gallegos) y Punta Quilla (Puerto Santa Cruz) respecto al petróleo, Puerto Deseado
en el caso de la pesca, Puerto San Julián para la salida de minerales. Los puertos
de Caleta Paula, Puerto San Julián y Punta Loyola presentan mayor diversificación
que el resto. En los dos primeros se realizan también actividades pesqueras
mientras que en el tercero la salida del carbón extraído de la Cuenca de Río Turbio.
Las estadísticas portuarias muestran la importancia creciente que tuvieron los
puertos provinciales hasta el periodo 2003. Es así que como se ve en la Tabla Nº6,
Puerto Deseado se consolidaba como el tercer puerto en importancia de toda la
Patagonia, solo superado por Puerto Madryn, tanto en toneladas como en
contenedores y por San Antonio Oeste en toneladas, pero ya en 2004 se registraría
una fuerte retracción de la actividad, siendo superado ampliamente, en toneladas
removidas, por Comodoro Rivadavia, Punta Quilla y Punta Loyola.
En cambio, en 2005 y en el marco de una baja general del uso de
contenedores, donde solo el puerto de Ushuaia crece, acompañando en de
toneladas, Puerto Deseado experimentó bajas menores que puertos como el de
Madryn. De todos modos estos datos resultan indicativos y muestran el tonelaje sin
considerar el valor del producto exportado.
TABLA Nº4 – MOVIMIENTO PORTUARIO EN LA PATAGONIA (2003/2005)
TEU (Conten.) en miles de
TEU
Toneladas en miles de ton
Puerto Provincia 2003 2005 2003 2004 Puerto Madryn Chubut 24,7 3,7 1.234 1.185
San Antonio Este Río Negro 0 11,9 488,7 545,9 Puerto Deseado Santa Cruz 16,4 8,8 287,9 0
Ushuaia Tierra del Fuego 13,3 21,7 126,6 488,0 Comodoro Rivadavia Chubut 0 0 121,6 407,3
Punta Quilla Santa Cruz 0 0 92,0 78,9 Río Gallegos (Punta Loyola) Santa Cruz 0 6 12,9 89,2
Fuente: CEPAL, “Perfil Marítimo de América Latina y el Caribe”, www.eclac.cl
30
31
2.2.2 INFRAESTRUCTURA ENERGÉTICA Y TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS De manera similar a la identificada para las redes viales y de
telecomunicaciones, las infraestructuras energéticas se encuentran desigualmente
distribuidas, en el marco de una carencia general.
2.2.2.1 El sector energético-extractivo
La extracción de gas y petróleo se realiza en la Provincia de Santa Cruz se
encuentra repartida en dos cuencas sedimentarias, en los dos casos compartidas
con otra provincia y en uno, además, con el país vecino:
La Cuenca del Golfo de San Jorge se explota en conjunto con la Provincia del
Chubut y tiene cabecera histórica en Comodoro Rivadavia. Actualmente las áreas en
explotación se extienden hasta pocos kilómetros pasando la localidad de Las Heras,
tanto en dirección a Perito Moreno como hacia el noroeste. En esta cuenca se
habilitaron recientemente nuevas áreas para exploración, una de ellas, Pampa
Guenguel, cercana a la frontera y al lago Buenos Aires.
La Cuenca Austral, en explotación conjunta con Tierra del Fuego y a su vez
con Chile, tiene su centro de gravedad en la provincia, en torno a Río Gallegos,
aunque se extiende en dirección norte hacia Puerto Santa Cruz. En esta cuenca de
inicio de explotación más reciente, las nuevas áreas de exploración se aproximan
por un lado al lago Argentino y más al sur cerca de la frontera con Chile y por otro
hacia la alta cuenca del Río Chico.
Un gasoducto conduce el fluido hacia los grandes centros consumidores del
norte del país, mientras que en el caso del petróleo es llevado por vía marítima a las
refinerías e incluso exportado directamente en bruto.
Diversos estudios estiman la capacidad de extracción y las reservas actuales
en gas y petróleo como críticas, con un horizonte pesimista de agotamiento de
recursos estimado entre 8 y 10 años al actual ritmo de extracción, llevando a la
necesidad de mayores inversiones en exploración y habilitación de pozos.
Otra fuente de energía significativa en el contexto provincial y nacional es la
extracción de carbón en la Cuenca del Río Turbio. Las reservas estimadas y
actualizadas recientemente, a los actuales ritmos de extracción, permiten calcular
existencias para seiscientos años, en un horizonte que permitiría considerarlo como
recurso renovable.
32
2.2.2.2 Generación y conducción de electricidad
Las demandas en la provisión de energía eléctrica se cubren actualmente con
las redes de gas y la generación depende de generadores impulsados por
combustibles derivados del petróleo, predominantes en el conjunto de la provincia..
Entre los proyectos de generación de energía no hidroeléctrica debe citarse el
proyecto de super usina carboeléctrica en Río Turbio, que completaría el conjunto de
generadores mencionados en el párrafo anterior. La extensión de las redes de
gasoductos hacia el sudoeste y noroeste en dirección de El Calafate y Los Antiguos
respectivamente permitirá independizar el sistema de provisión del fluido respecto a
las condiciones climáticas que en invierno obstaculizan en ocasiones la llegada de la
provisión que actualmente se hace mediante camiones.
Actualmente se encuentran en estudio proyectos de aprovechamiento
hidroeléctrico fundamentalmente sobre el río Santa Cruz, como son las represas de
Barrancosa y Cóndor Cliff e incluso, aunque con el proyecto cuestionado, La Leona,
sobre el río homónimo, afluente del Lago Argentino. En caso de concretarse estas
represas, se estarían reuniendo las condiciones para la instalación de plantas
industriales. Otro proyecto significativo es el el aprovechamiento multipropósito de
regulación, riego y generación de energía del embalse Los Monos, sobre el río
Senguerr, en marcha conjuntamente con la Provincia del Chubut.
Otras fuentes alternativas a los recursos no renovables se encuentran en
desarrollo en particular los aerogeneradores, para aprovechamiento de la energía
eólica.
En lo que respecta a la energía eléctrica y la incorporación de la provincia al
Sistema Integrado Nacional (SIN) recién en 2007 se estaría extendiendo la red hacia
Caleta Olivia y Pico Truncado, mientras que se encuentra proyectada por un lado la
extensión desde Puerto San Julián hacia Gobernador Gregores y desde Río
Gallegos hasta Río Turbio en la medida que se concrete la construcción de la
Superusina. Extensiones similares están previstas en el caso de la construcción de
las centrales hidroeléctricas de La Barrancosa, Cóndor Cliff y Los Monos.
33
2.2.3 ACTIVIDADES PRODUCTIVAS, CALIDAD DE VIDA, INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS SOCIO-PRODUCTIVOS
La estructura productiva de la provincia se asienta en el aprovechamiento de
los recursos naturales renovables y no renovables.
El PBG se encuentra dominado por la actividad primaria, que concentra el 34%
del producto provincial. La magnitud de este sector está determinada por el elevado
valor de producción de hidrocarburos -petróleo y gas-, que alcanza el 90% del aporte
del sector primario.
Otras actividades significativas dentro del sector primario son la pesca y la
minería. Ambas actividades están totalmente orientadas al mercado externo, pero
con perspectivas disímiles: la primera atraviesa una crisis por sobreexplotación del
recurso que afecta los niveles de actividad fundamentalmente en Puerto Deseado y
se encuentra estancada en Puerto San Julián, en tanto que la segunda ha
comenzado una nueva etapa con la explotación de importantes yacimientos de oro y
plata en diversos puntos del Macizo del Deseado, entre los que destaca Cerro
Vanguardia. La diferencia más significativa entre ambas actividades es la no
renovabilidad del recurso minero.
Las actividades agropecuarias, por su parte, vienen disminuyendo su aporte
alcanzando actualmente apenas el 1% del valor del PBG provincial. Dentro de este
porcentaje, la ganadería –lana y carne en menor medida- aportan el 80% del valor
sectorial.
La segunda actividad relevante en términos de dinámicas de su desarrollo y
aportes al producto es el turismo, especialmente por su importancia en la zona
andina donde se emplazan, entre otros, el Lago Argentino y el Glaciar Perito
Moreno, teniendo como eje a El Calafate.
Otros centros son El Chaltén y Río Turbio, en el sudoeste provincial en tanto
que hay centros urbanos que se perfilan como nuevos centros de servicios al
turismo, como es el caso de Hipólito Irigoyen y el Lago Posadas, un poco más al
norte Los Antiguos y el Lago Buenos Aires y en el litoral Comandante Luis
Piedrabuena y Puerto Santa Cruz con el Parque Nacional Marítimo Monte Leon,
Puerto San Julián y Puerto Deseado, ambas localidades con significativas áreas de
reserva natural provincial.
A estas localidades ya existentes que posiblemente verán su dinámica
económica potenciada por el aporte de la actividad turística se les suman los
34
proyectos en diverso grado de avance para crear dos nuevos asentamientos
turísticos, el de Tucu Tucu, sobre el Lago San Martín, frente a la localidad de Villa
O´Higgins en Chile y el pueblo de Ing. Palavecini, frente a la localidad chilena de
Puerto Ibáñez, sobre el margen norte del Lago Buenos Aires, que se sumarían así a
El Chaltén, creado en 1985 y al impulso creciente desde el Gobierno Provincial
sobre Hipólito Yrigoyen. El aporte del sector servicios de hotelería y restauración
pasó de aportar el 1,9% en 1995 al 5,6% en 2005.
Tanto en el caso de las actividades primarias como las vinculadas al turismo
asentado en la valorización del recurso paisaje dos condicionantes resultan claves
para el desarrollo de la actividad: la accesibilidad y la disponibilidad. En todos los
casos, las redes de infraestructura de transporte regional son determinantes,
mientras que en relación a la disponibilidad se trata de la accesibilidad al recurso y la
posibilidad de ponerlo en explotación con las tecnologías actualmente disponibles.
En el sector industrial de la provincia se destaca la elaboración y conservación
de pescado y productos de pescado, como derivado de la actividad pesquera, que a
diferencia de otras del sector primario, agrega valor en el territorio provincial,
generando demanda de mano de obra calificada y concentrando un cuarto de la
producción manufacturera, aunque orientada básicamente al mercado externo.
Dentro del sector secundario cobra importancia también el de la construcción, con
más del 10% de participación en el PBG en 2005.
El resto de las actividades, en general, están destinadas a atender el consumo
local. El sector terciario participa con un 48% del PBG y en el reparto de aportes al
producto provincial entre las actividades del sector, el comercio y el sector público
son los de mayor importancia.
Las infraestructuras básicas de apoyo para el desarrollo de estas actividades,
en algunos casos indisociables de las que atienden a las necesidades básicas de la
población, relacionadas con la calidad de vida, se encuentran desigualmente
distribuidas en el territorio provincial, beneficiando la concentración en unos pocos
centros urbanos de importancia como son Río Gallegos, Caleta Olivia, El Calafate,
centros menores representados por las restantes localidades, y destacándose la
fuerte influencia de Comodoro Rivadavia sobre todo el norte de la provincia.
35
36
2.3 PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL
2.3.1 RECURSOS NATURALES Y BIENES CULTURALES DEL TERRITORIO Los bosques del género Nothofagus representan las coberturas boscosas más
importantes de la provincia. Nothofagus pumilio (lenga) y N. antarctica (ñire), dos de
las especies de la mayor relevancia en la composición del bosque nativo de la región
Patagonia en términos socioeconómicos, ambientales y culturales, cumplen
similares roles en el territorio de la provincia. La características topográficas y
climatológicas de la provincia condicionan su ubicación, restringida a una estrecha
franja con orientación Norte – Sur, sobre las estribaciones orientales de la
precordillera y cordillera santacruceñas. Se encuentra mayormente sobre cabeceras
de cuencas, hecho que permite argumentar la importancia de su conservación y uso
racional por la influencia en la producción en cantidad y calidad de las aguas que
atraviesan el territorio de la provincia hacia el mar.
Son escasos los productos comerciales directos basados en su explotación -
aprovechamiento forestal, aserraderos- aunque es posible reconocer una importante
presión histórica de uso y ocupación en este ambiente a lo largo del siglo,
principalmente a través de la ganadería extensiva, el turismo y el negocio
inmobiliario.
Su regeneración espontánea es relativamente simple en la región Patagonia
Austral. Sin embargo, la presión del ganado fundamentalmente, representa una de
las mayores limitantes para un apropiado establecimiento de grandes superficies de
bosque de la provincia. La falta de una intervención decisiva del Estado provincial y
Nacional para su gestión pone en dudas la sustentabilidad de su conservación
futura.
Se presenta una rica biodiversidad de flora y fauna asociada a estos bosques,
en gran parte aún desconocida (por ejemplo en el caso de los insectos). También
existen particularidades de estos ambientes que los diferencian notablemente de
regiones vecinas como EL Chubut y Tierra del Fuego, aunque lamentablemente no
estudiadas aún extensamente.
Los riesgos de desaparición de especies, de deterioro y alteración de las
coberturas vegetales, de erosión hídrica y eólica, de modificación escénica de los
paisajes, entre otros riesgos naturales de origen antrópico se encuentran en los
ambientes boscosos de Santa Cruz, en niveles elevados en la práctica, no obstante
37
encontrarse relativamente protegidos y contenidos en los términos teóricos de la
legislación vigente.
La superficie protegida de estos ambientes es proporcionalmente escasa y, aún
pobremente representada en términos de la representatividad natural de los
ecosistemas protegidos, debido fundamentalmente al intenso historial de impactos
acumulados en un poco más de cien años de ocupación y uso de la cordillera
santacruceña. El sistema provincial de áreas protegidas, en conjunto con la
Administración de Parques Nacionales, suman un conjunto de áreas con escasa
conectividad, situación que, como en el caso de algunas especies amenazadas
simbólicas (como el huemul), significan importantes riesgos para una apropiada
conservación y gestión del recurso.
El escenario se plantea al futuro, un tanto incierto, hecho que potencia los
riesgos actuales y pasados descriptos. El acelerado crecimiento y desarrollo de la
región, la acelerada ocupación y fraccionamiento del suelo, la especulación
inmobiliaria, la fuerte inversión en infraestructura pública y privada en la región, en
un contexto actual de falta de un marco legal, administrativo y operativo integral, en
diversos aspectos de la gestión del medio natural por parte del Estado provincial,
pone en serias dudas la posibilidad de conservación y manejo racionales, de los
ambientes boscosos de la provincia a futuro.
2.3.2 SEGURIDAD AMBIENTAL, RIESGOS AMBIENTALES Y ANTRÓPICOS Riesgos ambientales como la desertificación a gran escala se encuentran
desde las zonas de transición boscosas y hasta la costa del mar, en toda la
extensión del territorio provincial, aunque con un mayor desarrollo en la región
central, norte y nororiental, debido fundamentalmente a una agresiva práctica de la
ganadería ovina extensiva durante el siglo XX. Los riesgos de incendios (forestales y
de pastizales) son latentes en toda la provincia aunque guardan una estrecha
relación con la mayor concentración de vías de acceso, en donde es esperable
también una mayor circulación de población al año.
No se presentan riesgos de inundación a gran escala en la provincia y los
mayores inconvenientes de esta naturaleza se encuentran en las urbanizaciones
existentes en toda la provincia, principalmente como consecuencia de inadecuadas
infraestructuras de drenajes públicos urbanos. Determinadas locaciones presentan
38
riesgos hídricos por fenómenos torrenciales de los cauces, aunque en general como
parte de ocupaciones o asentamientos poblacionales libres de toda planificación,
como son los casos de El Chalten y Los Antiguos.
39
40
3 SINTESIS DEL MODELO TERRITORIAL ACTUAL En el capítulo anterior se expusieron los resultados de los análisis regionales
en el conjunto del territorio provincial, ordenando los mismos en base a los tres
objetivos nacionales, desagregados a su vez en ocho líneas de acción. Esta
metodología tiene la ventaja de relacionar directamente el diagnóstico, sintetizado en
esta Segunda Parte con las propuestas, estrategias y proyectos que se exponen en
la Tercera Parte del trabajo y dan lugar a los lineamientos generales para llevar
adelante el Plan Estratégico Territorial de la Provincia, como uno de los elementos
de un Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial a concretarse en las próximas
fases del trabajo.
A manera de síntesis del modelo territorial actual se consideraron cuatro
grandes aspectos que reúnen objetivos y líneas de acción en torno a las
dimensiones física ambiental y antrópica, económica y social.
Los datos del Censo Nacional Económico realizado entre 2004 y 2005 y que
recién en estos meses comienzan a ser difundidos, así como los que se colecten en
el conteo poblacional programado para el tercer trimestre de 2007 permitirán contar
con un cuadro actual de mayor precisión. Debido a la necesidad de comparar el
mapa síntesis y las informaciones por localidad con las demás provincias se optó por
adecuar tanto el mapa como el cuadro síntesis de acuerdo a las sugerencias
emanadas de los talleres nacionales.
En el Cuadro Nº4 se expone la caracterización de las localidades de la
Provincia agrupadas en las mencionadas áreas homogéneas. Las variables
consideradas y los indicadores fueron las siguientes:
• Actividades predominantes: agrícolas, ganaderas, industriales, turística y
áreas protegidas, pesqueras y minero-energéticas. En el caso de las
tipificadas como “urbanas”, se consideran los servicios, financieras,
comercio y administración pública orientadas a satisfacer necesidades de
la población residente. El único indicador utilizado es la existencia o no
se la actividad.
• Infraestructura básica: redes y servicios de agua, electricidad, gas y
saneamiento, referidas exclusivamente a las necesidades de la
población. En este caso los indicadores utilizados, referidos a la
cobertura y calidad del servicio, fueron las coberturas alta, media o baja.
41
• Infraestructura de apoyo a la producción: redes y servicios de agua,
electricidad, gas y telecomunicaciones. De igual manera que el caso
anterior, los indicadores utilizados, referidos a la cobertura y calidad del
servicio, fueron las coberturas alta, media o baja.
• Equipamiento sociocultural: equipamientos de las áreas de salud,
educación y recreativos. También en este caso se utilizaron indicadores
de cobertura y calidad del servicio, alta, media o baja.
• Transporte: vial, ferroviario, aéreo y portuario. En todos los casos pero en
particular los referidos al transporte terrestre se evaluó la existencia de la
infraestructura o red, su conectividad en términos de polarización y
además la existencia y calidad del servicio de transporte en si mismo,
sea carretero o aéreo. En estos casos las alternativas fueron de
cobertura y calidad del servicio, alta, media o baja y de existencia de la
infraestructura pero sin servicio.
• Dinámica Poblacional: se evaluó la variación intercensal de población
entre los censos de 1991 y 2001, que refleja valores de crecimiento,
decrecimiento o estancamiento.
En este nivel de análisis aparecen reflejados los resultados de lo hasta ahora
analizado, a nivel de las localidades y sus áreas de influencia y agrupadas por área.
El Mapa Nº6 de síntesis muestra las siguientes características para los
aspectos mencionados:
• Accesibilidad, ejes y nodos de circulación actuales y potenciales,
desarrollado en detalle en las secciones “Hacia un Sistema Urbano
Equilibrado” e “Infraestructuras y Redes de Transporte”, déficit en
vivienda e infraestructura y equipamientos, expuesto en la Sección
“Actividades productivas, calidad de vida, infraestructuras y
equipamientos”;
• Dinámicas poblacionales locales 1991 – 2001 relativas, trabajadas en
profundidad en la Sección “Desarrollo Territorial a nivel local y regional”;
• Áreas de alto valor ecológico y áreas afectadas por procesos de
desertificación y degradación, expuestas en las dos secciones sobre
“Patrimonio Natural y Cultural”.
42
La consideración de estos aspectos en su conjunto permitió definir áreas con
distintos niveles de desarrollo relativo así como identificar espacios de alto valor
potencial y situaciones de enclave, dando respuesta de este modo a la
caracterización de espacios de atención prioritaria que se requería como uno de los
productos desde el nivel nacional.
Un diagnóstico más preciso del territorio provincial exige recurrir a herramientas
como los Sistemas de Información Geográfica y los Indicadores de Desarrollo
Sustentable, base a su vez para la puesta en marcha de un Sistema de Monitoreo
que permita evaluar no solo las situaciones de partida sino también las evoluciones
en el cumplimiento de los objetivos, permitiendo a su vez la realización de ajustes
para lograr aproximarse lo más cercanamente posible al escenario deseable,
expresado en el Modelo Territorial Deseado.
43
CUADRO Nº5. PERFIL ACTUAL POR ÁREAS HOMOGÉNEAS Y NODOS
Actividades Infraestructura básica
Infraestructura Producción
Equipa-miento Transporte Dinámica
poblacional Área/ ciudad
nodal A
gríc
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NORTE
LAGO BUENOS AIRES Perito Moreno A A M M M M M M M A M A B
Los Antiguos A A M M M M M M M A M A
GOLFO DE SAN JORGE Caleta Olivia A A A A A M A A M A M A
Las Heras A A A B M M M M M A M A
Pico Truncado A A A B M M M M M A M A
Cañadón Seco A A A A M M A A M A M A
Fitz Roy/Jaramillo
A A A B M M M M M A M A
Koluel Kaike A A A B M M M M M A M A
DESEADO Pto. Deseado A A M M M M M M A A M M B
Tellier M A M M M M M M M A M M
CORDILLERA LAGOS CORDILLERANOS
H. Yrigoyen A A B M M M M M M A M B
B. Caracoles A A B M M M M M M A M M
ALTA CUENCA DEL RÍO SANTA CRUZ El Calafate A A A A A M M A M A M A M
El Chaltén M A M B M M M M M A M A
Tres Lagos M A B B M M M M M A M M
44
Actividades Infraestructura básica
Infraestructura Producción
Equipa-miento Transporte Dinámica
poblacional Área/ ciudad
nodal
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CENTRAL MESETA CENTRAL
San Julián A A A M M M M M A A M A B
Gob. Gregores A A M M M M M M M A M B B
BAJA CUENCA DEL RÍO SANTA CRUZ Comandante Piedrabuena
A A A M M M M M M A M A
Pto. Santa Cruz A A A A M M M M A A M M B
SUR CUENCA DEL TURBIO
Río Turbio A A A A A M A A A A M A
28 de Noviembre
A A A B M M M M A A M A X
Mina 3/ Julia Dufour
A A A M M M M M A A M A
RIO GALLEGOS Río Gallegos A A A A A M A A A A M A M
Notas:
Contingencia A Cobertura alta M Cobertura Media B Cobertura Baja x Existente sin servicio regular
45
46
PARTE 3. EL MODELO TERRITORIAL DESEADO PARA LA PROVINCIA DE SANTA CRUZ
47
4 MODELO TERRITORIAL DESEADO Y OBJETIVOS PROVINCIALES
Para la elaboración del Modelo Territorial Deseado se tomaron en
consideración el Modelo Territorial Actual y los aportes derivados de su exposición
en los talleres, además de la actualización de algunas informaciones estadísticas a
las que se tuvo acceso con posterioridad.
Los contenidos más significativos de esta parte son los objetivos provinciales,
de los cuales deriva una serie de propuestas y proyectos, y los lineamientos de
acción regional orientados a la definición de políticas regionales y coordinación de
acciones sectoriales que se realizan sobre un mismo territorio por parte de los
distintos órganos del gobierno.
La metodología implementada, tuvo como objetivo la identificación de
situaciones a futuro que aportaron a la elaboración del Modelo Territorial Deseado.
Dicha metodología, denominada Prospectiva normativa, permitió definir una serie de
objetivos provinciales a partir de los cuales fuera posible avanzar en la definición de
propuestas y proyectos concretos en infraestructuras y equipamientos. De esta
manera, el Modelo Territorial Deseado constituye un escenario normativo a poner en
discusión en las actividades previstas para el 2007, mientras que la elaboración de
estrategias es posterior y orientada a la realización del escenario propuesto en un
horizonte dado como en este caso el año 2016.
Debido a que los alcances propuestos para el presente trabajo se limitan a
sugerir objetivos, propuestas y proyectos de infraestructura pero a que los mismos
obedecen al diagnóstico provisorio pero global –por ser territorial- expuesto en el
Modelo Territorial Actual y al escenario deseable, también territorial, en el horizonte
del 2016, los objetivos que aquí se formulan deberán servir de base, de todos
modos, para discutir los objetivos del Plan Provincial de Ordenamiento y Desarrollo
Territorial en su conjunto y en particular para realizar los diagnósticos territoriales y
sectoriales previstos para la segunda fase del mismo a realizarse en el 2007.
4.1 LOS OBJETIVOS PROVINCIALES Como primera conclusión extraída de la realización de entrevistas y
fundamentalmente del procesamiento de resultados de los talleres provincial y
48
locales y tras un ajuste en la división del territorio provincial por áreas, se elaboró el
Cuadro 6 de Actividades, Objetivos y Estrategias provinciales por Áreas. El objetivo
fue identificar y debatir sobre problemas significativos a escala provincial y regional,
en término de restricciones, conflictos y potencialidades del territorio santacruceño.
La diferenciación por áreas relativamente homogéneas, (Ver Mapa Nº7)
permitió no solo ordenar las discusiones de los talleres sino fundamentalmente
colocar en discusión la propia diferenciación del territorio por parte de los actores
comprometidos y definir prioridades particulares. En esta fase del trabajo sobre las
áreas homogéneas se avanzó del diagnóstico a la formulación de propuestas en
términos de objetivos y estrategias.
En dicho cuadro de exponen visiones regionales y subregionales sobre rasgos
y dinámicas de las actividades dominantes, recesivos y emergentes, así como
posibles objetivos y estrategias que podrían ser adoptadas para hacer frente a los
desafíos de las distintas localidades y áreas rurales de la provincia. Los distintos
“rasgos y dinámicas de las actividades” se definen de la siguiente manera:
• Rasgos dominantes, actualmente preeminentes y sobre los que no se
espera modificaciones en el escenario propuesto.
• Rasgos recesivos son aquellos que tienden a perder importancia o
desaparecer en el horizonte propuesto, y
• Rasgos emergentes, que se espera pasarán a ser dominantes en ese
escenario.
Finalmente, para la definición de objetivos regionalizados se realizó un
inventario a efectos de definir perfiles locales y de las distintas áreas homogéneas
del espacio provincial, que se exponen en la sección de modelo territorial deseado y
perfiles regionales.
49
CUADRO Nº 6 – ACTIVIDADES, OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS PROVINCIALES POR ÁREAS
Actividades / rasgos Dominantes recesivas Emergentes
Objetivos y estrategias
Petróleo Servicios al petróleo Pesca Servicios a la pesca
Obras públicas
Ganadería tradicional Ganadería intensiva
Cementera Energía (dique Los Monos) Generación de energía Energías alternativas (eólica)
Golfo de San Jorge y Puerto Deseado
Diversificación Cambio de perfil productivo
Frutihorticultura Formación y radicación de mano de
obra especializada agrícola, apicultura
Riego
Ganadería tradicional extensiva Ganadería bovina extensiva Desarrollo ganadero
Turismo Mejora conectividad y transportes Minería Servicios en la Ruta Nacional 40 Mejora conectividad Pesca lacustre
Lago Buenos Aires
Incentivos para radicar actividades en “áreas menos atractivas”
Turismo Mejora conectividad y transportes Preservación Mejora servicios en áreas protegidas
Ganadería tradicional extensiva
Servicios en la Ruta Nacional 40 Mejora conectividad y transportes
Lagos Cordilleranos y Alta Cuenca del Río
Santa Cruz
Diversificación
50
Actividades / rasgos Dominantes recesivas Emergentes
Objetivos y estrategias
Minería Arcillas Pesca
Agricultura Abastecimiento en productos agrícolas
Ganadería tradicional extensiva
Concentración de las actividades y las propiedades rurales Posible
reactivación por ley ovina
Turismo Siderúrgicas (ALUAR)
Pavimentación de la Ruta Provincial 27 y Nacional 288
Mejora conectividad y transportes este-oeste
Pesca lacustre y litoral Energía eólica
Meseta Central y Baja Cuenca del Río Santa
Cruz
Diversificación Carbón Gasificación del carbón Industrias asociadas
Ganadería tradicional extensiva
Posible reactivación por ley ovina
Turismo Tren bioceánico
Cuenca Carbonífera de Río Turbio
Diversificación Administración
pública
Ganadería extensiva Concentración de las actividades y
las propiedades rurales
Puertos Petróleo y gas
Servicios Turismo
Área Río Gallegos
Diversificación
51
Los objetivos provinciales, que se exponen a continuación, se articulan y
superponen en algunos casos más y en otros menos con los objetivos nacionales,
razón por la cual, en la presentación de cada uno se hace mención a los objetivos
nacionales con los que se relaciona más directamente. En cada caso se describe el
objetivo, los indicadores que permitirían evaluar su marcha y las relaciones entre
dichos objetivos y los nacionales.
A la vez, los objetivos provinciales son concurrentes con las premisas básicas
propuestas desde el nivel nacional expuestas en la Primera Parte.
4.1.1 OBJETIVO 1. MEJORAR LAS CONDICIONES DE VIDA EN ÁREAS CRÍTICAS SOCIALES
Este objetivo se centra en la mejora de las condiciones de vida de la población
por medio de provisión de infraestructuras y servicios actualmente repartidos en el
territorio de manera desigual y en ocasiones sin atender de manera equilibrada y
equitativa a las dinámicas sociales regionales y locales.
Los indicadores predominantes corresponden a los Indicadores Sintéticos de
Criticidad Social por localidad en términos de cobertura por obra social y educación
(Cuadro Nº3), así como los niveles de cobertura y calidad de la provisión de agua,
saneamiento y energía de uso residencial, que se obtienen de los Censos Nacionales
de Población y Vivienda.
La evaluación de indicadores sociales como el nivel de instrucción, cobertura de
salud, empleo y otros se realiza teniendo en cuenta valores promedio provinciales,
mientras que en términos de vivienda, servicios e infraestructura se realiza en base a
estándares de cobertura que deberán fijarse en ocasión de formular estrategias para el
cumplimiento del escenario deseado.
Este objetivo se relaciona con los objetivos nacionales 1.1 (Promover el desarrollo
territorial a nivel local y regional), 1.3 (Promover el desarrollo integral de las Áreas
Rurales a través de la diversificación, la generación de nuevas actividades y la
valorización de todos sus recursos) y 2.4 (Mejorar sustancialmente la calidad de vida y
sostener el crecimiento de la producción en todo el territorio nacional a través de
mejoras cualitativas y cuantitativas de la Infraestructura y el Equipamiento Socio-
Productivo).
52
4.1.2 OBJETIVO 2. DIVERSIFICACIÓN DE ACTIVIDADES EN ÁREAS RURALES Los espacios rurales santacruceños se asientan sobre actividades primarias con
dinámicas diferentes. Si por un lado actividades como las extractivas mantienen
significativos ritmos de crecimiento, otras actividades como las ligadas a la explotación
ganadera se encuentran en crisis, cuando no directamente en retroceso, mientras que
en otros casos existen actividades y potencialidades que no se explotan debido a la
precariedad o escasa cobertura con infraestructuras de apoyo a la producción. A su vez
y si bien casi la totalidad de la población provincial vive en ciudades de más de 2000
habitantes, el declive de estas actividades puede generar el despoblamiento y
migraciones hacia centros urbanos mayores.
Los indicadores en este caso son los relevados en los Censos Nacionales
Agropecuarios y los Censos Nacionales de Población y Vivienda y la evaluación de los
mismos tiene en cuenta valores promedio provinciales.
El objetivo 2 se relaciona directamente con el objetivo nacional 1.3 (Promover el
desarrollo integral de las Áreas Rurales a través de la diversificación, la generación de
nuevas actividades y la valorización de todos sus recursos) y con el objetivo 2 (Mejorar
la competitividad de la economía y aumentar la calidad de vida en forma equilibrada en
todo el territorio nacional a través del desarrollo de la Infraestructura y el Equipamiento)
en este caso en su totalidad.
4.1.3 OBJETIVO 3. MEJORA DE LAS INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PRODUCTIVOS
La realización de las actividades productivas depende de la existencia de
infraestructuras y servicios básicos de agua, energía y telecomunicaciones, entre otros.
El objetivo 3 se vincula con los anteriores y apunta a resolver las necesidades en
infraestructuras, equipamientos y servicios de apoyo a la producción en espacios
urbanos y rurales.
En este caso los indicadores a aplicarse se relevan en términos de cobertura y
calidad de servicios públicos por red (agua, energía, saneamiento y
telecomunicaciones), servicios de transporte (urbana y rural), financieros y comercios,
teniendo en cuenta exclusivamente estándares a fijarse de igual modo que en el primer
objetivo provincial.
Este objetivo se relaciona con los Objetivos nacionales 1.1 (Promover el
desarrollo territorial a nivel local y regional), 1.2 (Consolidar un Sistema Urbano
policéntrico y equilibrado con ciudades dinámicas y competitivas) y 2.4 (Mejorar
53
sustancialmente la calidad de vida y sostener el crecimiento de la producción en todo el
territorio nacional a través de mejoras cualitativas y cuantitativas de la Infraestructura y
el Equipamiento Socio-Productivo).
4.1.4 OBJETIVO 4. REFUERZO Y CONSOLIDACIÓN DE LAS REDES DE INFRAESTRUCTURA REGIONAL
La construcción de un territorio equilibrado depende de la existencia, cobertura y
calidad de las infraestructuras y servicios de vinculación, persiguiendo mejoras en
accesibilidad a los diferentes servicios en el conjunto del territorio. Este objetivo,
complementario al Objetivo 3, se orienta en torno a las redes de transporte, energía y
telecomunicaciones a escala provincial e inclusive interprovincial e internacional.
Los indicadores en este caso pueden ser de dos tipos. Por un lado, deben
considerarse las relaciones entre demanda de las actividades productivas (y
residenciales asociadas) y la oferta por parte de las infraestructuras de apoyo a la
producción. Al no existir estadísticas que diferencien claramente y para todos los casos
entre destinos residenciales o productivos de las infraestructuras, es posible que estas
relaciones entre oferta y demanda deban ser tratadas de manera integrada con la
evaluación del Objetivo 1.
Por otro lado, dado que la construcción de un Modelo Territorial Deseado no
apunta solamente a la cobertura de necesidades actuales sino también a favorecer el
equilibrio regional y el desarrollo de nuevas actividades aprovechando recursos
potenciales del territorio, deben considerarse indicadores de accesibilidad y densidades
de las redes.
Este objetivo se relaciona con los objetivos nacionales 1.2 (Consolidar un
Sistema Urbano policéntrico y equilibrado con ciudades dinámicas y competitivas) y
con los tres primeros objetivos del 2, relacionados con el transporte, la energía y las
telecomunicaciones.
4.1.5 OBJETIVO 5. PRESERVACIÓN Y POTENCIACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL Y CULTURAL
Este objetivo se corresponde totalmente con el Objetivo Nacional 3, por lo que su
descripción en detalle ya se realizó en la sección correspondiente. En el caso de la
Provincia de Santa Cruz se le agrega además la necesaria consideración de las
54
potencialidades del territorio, vinculándose también con el objetivo nacional 1 en su
totalidad.
En el caso particular de la gestión de los recursos naturales y la reducción de
riesgos obliga a considerar, a diferencia del mencionado objetivo 1, indicadores de
vulnerabilidad y riesgo, mientras que el relacionado con el patrimonio cultural se vincula
con indicadores de accesibilidad en términos de transporte e infraestructuras de apoyo
ya considerados en la exposición de los objetivos provinciales 3 y 4.
2.4 PROPUESTAS, PROYECTOS Y LINEAMIENTOS DE ACCIÓN REGIONAL A partir de los objetivos provinciales se procedió a formular por un lado realizar
propuestas a partir de las cuales se de lugar a la elaboración de proyectos, mientras
que por otro lado se procedió a proponer lineamientos de acción regional.
En el primero de los casos se relaciona estrechamente con las propuestas y
proyectos de infraestructura en términos de programas de inversión, mientras que los
lineamientos de acción regionales apuntan a articular los mismos proyectos en función
de los perfiles regionales deseados. En ambos casos se ponen en relación políticas de
ordenamiento y desarrollo territorial y políticas sectoriales de compromiso territorial.
Tanto los proyectos como los lineamientos de acción regional son
complementarios entre si y con los instrumentos normativos, el tercer tipo de
herramientas de todo proceso de ordenamiento y desarrollo territorial.
4.2.1 AREAS HOMOGÉNEAS Y LINEAMIENTOS DE ACCIÓN REGIONAL Los lineamientos de acción regional son una serie de orientaciones que permiten
apuntar a la construcción de perfiles regionales al interior del espacio santacruceño,
con el objetivo de servir de apoyo a las sociedades locales y regionales y a la provincia
en su conjunto en la formulación de planes de ordenamiento y desarrollo regional.
En el proceso de formulación de los modelos territoriales provinciales, tanto en el
avance en la caracterización de áreas homogéneas como parte de la elaboración del
Modelo Territorial Actual como en el de definición de los perfiles regionales en el marco
del Modelo Territorial Deseado, el camino consistió en primer lugar en definir áreas
homogéneas que cubrieran la totalidad del territorio provincial.
55
En esta tarea y considerando los perfiles regionales actuales de las áreas
identificadas de manera provisoria y sin delimitar todavía se decidió por un lado sumar
una cuarta línea de acción orientada a la reconversión. Por otro lado, la decisión de
extender la caracterización al conjunto del territorio hizo que lo que en principio eran
líneas de acción a aplicarse en casos puntuales locales o en algunas áreas, pasaran a
ser lineamientos de orientación para definición de planes de ordenamiento y desarrollo
territorial regionales, al interior de la provincia.
Pese a la ausencia de regionalización oficial en términos de toma de decisión de
políticas territoriales y la inexistencia de órganos institucionales que cubran la totalidad
del territorio provincial, no es objetivo poner en debate el hecho de si las áreas que se
proponen pueden o no ser aportes para la regionalización del espacio provincial.
En la actual etapa de avance del Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de
la Provincia el propósito de la diferenciación es a efectos de definir áreas o regiones de
ordenamiento territorial y en lo posible, de coordinación de políticas sectoriales
territorializadas. Tratándose de un primer ensayo, se exponen en primer lugar los
criterios seguidos en la definición de estas áreas.
Un primer aspecto considerado fue la necesidad de definir unidades espaciales,
para lo cual se tomo de base las zonificaciones estadísticas, comunes a los censos
demográficos, económicos y agropecuarios. Las unidades espaciales estadísticas de
mayor desagregación, que permiten trabajar con información de los tres censos y
construir a la vez series históricas son los radios censales, agrupados a su vez en
fracciones. La unidad superior a las fracciones corresponde a los departamentos, pero
tal nivel de agregación no se muestra útil a la hora de realizar análisis regionales más
en detalle. Sobre estas unidades espaciales estadísticas se ensayó superponer una
zonificación ambiental en función de la oferta hídrica como condicionante del uso y
manejo del medio natural, de sus recursos, de la realización de actividades y el
poblamiento.
De este modo se elaboró el Mapa 7, dividiendo al territorio provincial en
fracciones censales, agregándolas por áreas homogéneas de acuerdo a los análisis
realizados en el Modelo Actual y ajustándolas en base a la regionalización de cuencas
hidrógráficas.
Los lineamientos de acción regional son producto de las instancias de articulación
entre la nación, las provincias patagónicas y Santa Cruz. En las mismas se proponía
tres líneas de acción a ser aplicadas en algunas áreas que fueran consideradas
prioritarias por parte de la provincia: cualificación, potenciación y desarrollo. En el
56
marco del proceso de formulación del Modelo Territorial Deseado surgió la necesidad
de definir una cuarta gama de lineamientos orientados a la reconversión.
57
58
4.2.1.1 Áreas a Cualificar
Las áreas a cualificar son aquellas donde existe una infraestructura básica y de
apoyo a la producción ya consolidada en su desarrollo, siendo necesario por lo tanto
orientar las acciones de ordenamiento y desarrollo territorial (planes, proyectos,
instrumentos de promoción) hacia la reducción de las deficiencias y optimización de
sus cualidades.
En la Provincia estas áreas son:
• Baja Cuenca del Río Deseado, en el Área Norte, con su única localidad, Puerto
Deseado y la delegación de Tellier dependiente directamente de la primera. La
localidad experimenta fuerte crecimiento demográfico producto de la expansión de
la actividad pesquera y el turismo paisajístico siendo necesario el acompañamiento
en ambos casos con la mejora en las infraestructuras y viviendas. Otra necesidad
significativa para el área es la mejora en la conectividad, tanto en el transporte de
pasajeros como entre el puerto y el corredor de la Ruta Provincial 43 hacia Pico
Truncado, de modo de superar la situación de enclave;
• Alta Cuenca del Río Santa Cruz en el Área Cordillerana, donde también existe un
único municipio, El Calafate, y dos comisiones de fomento en Tres Lagos y El
Chaltén. Se trata de un caso similar al anterior, orientado en esta área hacia la
actividad turística, donde la mejora en la conectividad y la expansión de la
actividad turística hacia El Chaltén convergieron a superar la situación de enclave
en la que se encontraba El Calafate;
• Baja Cuenca del Río Santa Cruz, en el Área Central, con las localidades de
Comandante Piedrabuena y Puerto Santa Cruz. En el caso de estas dos
localidades las deficiencias más importantes pasan por las infraestructuras de
apoyo a la producción y la necesidad de apuntar a mejores condiciones para el
desarrollo de actividades;
• Las áreas del Sur, como la Cuenca del Río Turbio, con sus dos localidades y centros
menores dependientes directamente y la Baja Cuenca del Río Gallegos con la
localidad homónima. En ambos casos las necesidades de cualificación son
similares a las que presenta la Baja Cuenca del Río Santa Cruz.
4.2.1.2 Áreas a Reconvertir
Las áreas a reconvertir son áreas con niveles significativos en la provisión de
infraestructuras de apoyo a la producción, en las que el o los recursos sobre los que se
59
asienta la actividad económica son poco diversificados y no renovables. La necesidad a
atender con acciones de ordenamiento y desarrollo territorial (planes, proyectos,
instrumentos de promoción) en este caso se orienta a diversificar las actividades de
modo de reconvertir el perfil productivo.
El único caso en la Provincia es el Área del Golfo de San Jorge. Las tres
localidades de Caleta Olivia, Pico Truncado y Las Heras, así como las comisiones de
fomento de Cañadón Seco y Koluel Kayke tienen se sustentan en los servicios de
apoyo a la extracción de hidrocarburos, prácticamente como única actividad. El
incremento reciente en la extracción genera nuevos puestos de trabajo y la afluencia de
inmigrantes, por lo que se hace necesaria la mejora en la provisión de infraestructuras
básicas entre otras necesidades, pero teniendo en consideración los tiempos de las
reservas, resulta imprescindible apuntar a la reconversión, a riesgo de sufrir las
consecuencias sociales que acarree la baja o la retirada de la actividad dominante.
En el caso de la comisión de fomento de Fitz Roy/Jaramillo, mientras en el
primero, asentado sobre la Ruta Nacional Nº3 y su empalme con la Ruta Provincial
Nº43 se brinda servicios al trasporte, en el segundo su única actividad era los servicios
de apoyo a la actividad ganadera, en retroceso desde hace décadas. En este caso la
reconversión debe apuntar a diversificar la oferta sea agregando en ambos poblados
nuevas actividades o reforzando la función de nudo de tránsito este-oeste y norte-sur.
4.2.1.3 Áreas a Potenciar
Las áreas a potenciar son aquellas donde el grado de consolidación de las
infraestructuras básicas y de apoyo a la producción son de nivel medio, cuentan con
recursos potenciales, renovables y no renovables a desarrollar. En este caso es
necesario reforzar las acciones de ordenamiento y desarrollo territorial (planes,
proyectos, instrumentos de promoción) hacia la reducción de las deficiencias y
optimización de sus cualidades.
En la Provincia el único caso es el del Área del Lago Buenos Aires, con sus dos
localidades, Perito Moreno y Los Antiguos. En esta área el desarrollo de la fruticultura y
el turismo experimentan fuerte crecimiento, convirtiéndose en polos de atracción
poblacional, pero se encuentran limitados por deficiencias en las infraestructuras de
apoyo a la producción, fundamentalmente riego para facilitar la extensión de las
explotaciones y transporte que agilice la salida de la producción.
60
4.2.1.4 Áreas a Desarrollar
En este caso se trata de área deprimidas o donde el grado de consolidación de
las infraestructuras básicas y de apoyo a la producción son bajos, contando o no con
recursos potenciales a desarrollar. Las acciones de ordenamiento y desarrollo territorial
(planes, proyectos, instrumentos de promoción) deben apuntar en primer lugar al
refuerzo en la provisión de infraestructuras de ambos tipos y a desarrollar las
actividades que respondan al perfil que se espera para el área.
En la Provincia los dos casos que responden a estos lineamientos son:
• Meseta Central, con sus dos municipios de Gobernador Gregores y Puerto San
Julián. En los dos casos se trata de localidades históricamente orientadas a la
provisión de servicios y apoyo a las actividad ganadera, en retroceso desde hace
décadas y acentuado en los años 90 por la desertificación, que sufrieron una
reconversión hacia los servicios a la minería, el desarrollo de la horticultura en
Gobernador Gregores y la pesca en Puerto San Julián. En ambos casos la
deficiencia en las infraestructuras básicas de acompañamiento del crecimiento
poblacional y de apoyo a la producción condicionan la diversificación de
actividades. En este marco sin embargo la localidad de Puerto San Julián se
encuentra en mejores condiciones por situarse sobre la Ruta Nacional Nº3 y una
mayor diversidad de actividades (turismo y pesca), pero el riesgo es que dicho
desarrollo, en caso de reforzarse con las infraestructuras necesarias derive hacia
una situación de enclave.
• Lagos Cordilleranos, donde no existen poblados de rango municipal, siendo Hipolito
Yrigoyen la única comisión de fomento y el poblado de Bajo Caracoles como
dependiente del mismo. El recurso turístico es significativo, pero la carencia de
infraestructuras básicas y de apoyo a la producción y la distancia a localidades
donde existen mejores prestaciones de servicios y de la administración pública
condicionan fuertemente su desarrollo. En este caso además el poblado de
Hipolito Yrigoyen experimentó en el último periodo intercensal fuerte crecimiento,
continuado hasta la actualidad, existiendo significativas presiones inmobiliarias
para la extensión del área destinada a la oferta turística.
En el Mapa Nº8 se exponen los lineamientos de acción regional propuestos para
cada una de las áreas homogéneas de nivel 2.
Las eventuales iniciativas que puedan tener por objeto la regionalización del
espacio provincial pueden o no tomar en cuenta las agregaciones propuestas en este
61
estudio, pero de todos modos cabe destacar la importancia de tomar en cuenta las
unidades espaciales estadísticas de base, correspondientes a las fracciones censales,
sobre las cuales se captura y procesan informaciones estadísticas. A su vez, toda
propuesta de regionalización o especialización de objetivos y proyectos, debería
articular estas unidades espaciales estadísticas con unidades espaciales del medio
natural, de modo de mantener la coherencia entre planes de desarrollo
socioeconómico, de infraestructura y de manejo del medio.
62
63
4.3 SINTESIS DEL MODELO TERRITORIAL DESEADO El Mapa Nº9, del Modelo Territorial Deseado en el Escenario 2016 expresa en
forma sintética las características que debería asumir el territorio provincial de acuerdo
a los objetivos, propuestas y lineamientos de acción regional expuestos.
El escenario 2016 refleja la voluntad de eliminar los déficits habitacionales y de
infraestructuras básicas y de apoyo a la producción y la consolidación de las redes de
infraestructura regional de transporte y energía.
Tratándose de un horizonte cercano no es de esperar mejoras sensibles en lo que
hace al actual estado del medio natural. El resultado esperable en un horizonte a diez
años sería la cualificación de las áreas del sur de la provincia y del litoral y la mejora de
la calidad de vida en los centros urbanos de la Cuenca de San Jorge, fruto de las
políticas de reconversión y diversificación de los perfiles productivos locales.
Asimismo nuevas áreas actualmente con niveles de desarrollo relativo bajos en
relación a las medias provinciales experimentarían mejoras en general, pasando a
constituirse en posibles nodos, particularmente los localizados a lo largo de la Ruta
Nacional 40, ya consolidada como eje de vinculación Norte-Sur. Asociados a esta
tendencia podrían potenciarse los proyectos de nuevos asentamientos poblacionales
actualmente estudio, como los casos de Tucu Tucu e Ingeniero Palavicini.
Finalmente, la construcción de las represas proyectadas, tanto la de Los Monos
como las de Brrancosa y Cóndor Cliff, podrían traer asociados proyectos de
aprovechamiento productivo ligados tanto al aporte de energía como de agua para
riego. En el norte, estos serían complementarios de las acciones que se pongan en
marcha para la reconversión y diversificación, mientras que en el sur potenciaría las
actuales explotaciones bajo riego sobre la baja cuenca del Río Santa Cruz y un aporte
de energía significativo, facilitador de los proyectos de implantación de actividades
industriales de la baja cuenca, particularmente de los anunciados para Puerto Santa
Cruz.
La aplicación de estos objetivos, lineamientos y propuestas orientados al logro del
Modelo Territorial Deseado exigirá el estudio de nuevos proyectos de infraestructura y
la articulación de políticas regionales entre los distintos niveles del estado provincial,
así como la elaboración de indicadores que aporten a un sistema de diagnóstico y
monitoreo del desarrollo territorial en la forma de un Sistema de Información
Geográfica, integrando asimismo las políticas sectoriales con incumbencia territorial de
los distintos organismos del estado provincial.
64
65
5 PROPUESTAS Y PROYECTOS PROVINCIALES DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO Los objetivos provinciales permiten definir una serie de propuestas, que dan
lugar a su vez a una serie de proyectos de infraestructura y equipamientos y proyectos
que sin ser específicamente orientados en términos de inversión en obras, están
asociados a acciones concretas en territorios específicos sugeridas a organismos
sectoriales de la Provincia.
Para cada propuesta, en el Cuadro Nº7 se detalla el objetivo provincial en torno
al cual se enmarca. Cabe destacar que de las diez propuestas, fundamentalmente las
2, 8 y 9 consisten en la realización de obras de infraestructura, mientras que las
propuestas 3, 4 y 7 se orientan fundamentalmente a la potenciación de sectores de
actividad asentados en el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
Las propuestas 5, 6 y 10 se vinculan con políticas territoriales y ambientales
orientadas la protección ambiental y recuperación de áreas degradadas y mejoramiento
de servicios no vinculados directamente con la realización de proyectos de
infraestructura pero si fuertemente con políticas de ordenamiento territorial.
La propuesta Nº1 de “Creación de un Sistema de información geográfica”, es
vinculante del conjunto, ya que en esta herramienta se asienta la captura de datos, la
elaboración y operacionalización de indicadores, la evaluación y la toma de decisiones,
tanto en el momento de la integración del diagnóstico como en el monitoreo de
respuestas regionales y locales a las acciones aplicadas.
CUADRO Nº7 - PROPUESTAS DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO
Propuesta Nº Descripción
Objetivos provinciales
1 Creación de un Sistema de información geográfica 1, 2 y 3 2 Acompañamiento del crecimiento demográfico con infraestructuras y
equipamiento básicos 1
3 Acompañamiento del crecimiento Zona Norte con políticas de formación en educación y salud
1
4 Diversificación y tecnificación de la actividad ganadera en la Meseta Central
2
5 Recuperación de áreas afectadas por la desertificación 2 y 5 6 Recuperación de áreas afectadas por la extracción de hidrocarburos
y minerales 2 y 4
7 Potenciación de actividades hortícolas y frutícolas en áreas cordilleranas
2 y 4
8 Desarrollo de Infraestructuras y equipamientos de apoyo a la producción
1, 3 y 4
9 Redes de Infraestructura Regional: Transporte, energía, agua y telecomunicaciones
4
10 Mejoramiento de servicios y mayor protección en áreas protegidas 1 y 5
66
5.1 PROPUESTAS Y PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA En término de proyectos de infraestructura la Propuesta Nº2 consiste en
“Acompañar el crecimiento demográfico con infraestructuras y equipamiento básico”
como el caso de viviendas, infraestructuras de agua, saneamiento, energía y
telecomunicaciones y equipamientos sociales en salud, educación, culturales y de
esparcimiento entre otros, fundamentalmente en áreas de mayor crecimiento
demográfico.
Las propuestas Nº8 de “Desarrollo de Infraestructuras y equipamientos
productivos” y Nº9 de “Redes de Infraestructura Regional: Transporte, energía, agua y
telecomunicaciones” integran las escalas locales y regionales con el fin de proveer a
las actividades productivas los recursos básicos que permitan su desarrollo. Se trata
también de dos propuestas vinculadas con demandas de infraestructuras de apoyo por
parte de las más diversas áreas de actividad definidas en el marco de políticas
sectoriales.
Sobre estas tres propuestas se asienta el listado de proyectos preliminar elevado
a los talleres nacionales del Plan Estratégico Territorial, que se exponen en la siguiente
sección.
5.1.1 PROPUESTAS VINCULADAS CON ACTIVIDADES BASADAS EN EL APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES
Estas tres propuestas se relacionan íntimamente con políticas sectoriales pero en
todos los casos son resultantes de discusiones dadas en ámbitos regionales
localizados que podrían dar lugar a programas específicos sobre espacios particulares
del territorio provincial, a impulsarse conjuntamente entre las autoridades de aplicación
sectoriales y la autoridad de aplicación territorial.
La Propuesta Nº3, de “Acompañamiento del crecimiento en escalas locales con
políticas de educación y salud” obedece a la escasez de personal y equipamiento en
localidades específicas donde el crecimiento demográfico, tanto vegetativo como por
migración no es acompañado por el incremento de personal de manera suficiente. Se
trata de una propuesta complementaria con la Nº2 centrada en los equipamientos,
focalizada en áreas de actividad como la petrolera, minera y turística en áreas
cordilleranas donde las dinámicas son impulsadas en el aprovechamiento de recursos
naturales.
Las propuestas Nº4 de “Diversificación y tecnificación de la actividad ganadera en
la Meseta Central” y Nº7 de “Potenciación de actividades hortícolas y frutícolas en
67
áreas cordilleranas” se relacionan ambas con políticas sectoriales que pueden estar o
no actualmente en vigencia, pero sobre las cuales se hace necesaria la articulación
entre los organismos sectoriales de aplicación y la autoridad de aplicación de
incumbencia territorial, de manera de apuntar a la coordinación de acciones entre
diversos organismos sectoriales provinciales sobre espacios geográficos precisos.
5.1.2 PROPUESTAS ASOCIADAS A LA PROTECCIÓN AMBIENTAL Y RECUPERACIÓN DE ÁREAS DEGRADADAS
Las tres propuestas tienen relación estrecha con políticas territoriales a cargo de
organismos sectoriales vinculados a actividades particulares, como son las actividades
agropecuarias, minero-extractivas y turísticas, políticas no relacionadas entre si y en
algunos casos coincidentes sobre un mismo espacio geográfico, sobre las cuales la
coordinación debiera caer naturalmente en la autoridad de aplicación de incumbencia
territorial.
En el caso de la Propuesta Nº5 de “Recuperación de áreas afectadas por la
desertificación” se trata de una propuesta “histórica” y vinculada a su vez con la
Propuesta Nº4. Apuntan en su conjunto a la tecnificación y diversificación de la
actividad ganadera, que permitiría por un lado la mejora de la oferta de productos y por
el otro, de manera asociada, la recuperación de pastizales y la reducción del
sobrepastoreo en áreas ya de escasa receptividad ambiental condicionada por factores
climáticos entre otros.
La Propuesta Nº6, de “Recuperación de áreas afectadas por la explotación de
hidrocarburos y minerales” apunta específicamente al pasivo ambiental de las
actividades minero-energéticas, sobre todo de extracción de hidrocarburos y en un
futuro mediato de la actividad minera, pero que incorpora también temas candentes
como las canteras, en tanto actividad minera relacionada con la industria de la
construcción y la extensión de las redes de infraestructura.
Finalmente la Propuesta Nº10 de “Mejoramiento de servicios y mayor protección
en áreas protegidas”, exige también la articulación de políticas sectoriales relacionadas
basadas en el aprovechamiento del recurso paisaje, fundamentalmente para su uso
turístico, con las políticas territoriales particularmente las relacionadas con la mejora de
la accesibilidad a las áreas protegidas. En este caso la relación con otras propuestas
es doble, por un lado los servicios se vinculan con la realización de infraestructuras de
apoyo a la realización de actividades, mientras que por otro lado exigen medidas
68
restrictivas en intensidad de uso de los recursos paisajísticos, como sería el caso del
control de acceso a estas áreas basado en capacidades de carga.
5.2 PROYECTOS LOCALES Y REGIONALES EN MARCHA Tomando en cuenta las incumbencias propias del Ministerio de Planificación
Federal Inversión Pública y Servicios, se incorporó al documento nacional del Plan
Estratégico Territorial un listado de las obras en marcha a escala local y regional a
efectos de elaborar un banco de proyectos.
Debido a que en todos los casos se trata de proyectos en obra, en estado de
proyecto ejecutivo o de estudio, el listado que se propone es resultante de inventarios
realizados en organismos provinciales y locales, es decir, son proyectos cuyo circuito
de realización se encuentran en marcha desde los organismos sectoriales a cargo de
cada tipo de proyectos. Dichos proyectos citados resultan en su mayor parte
concurrentes con los que podrían derivarse de las propuestas y lineamientos fruto del
plan de trabajo del Plan Provincial de Ordenamiento y Desarrollo Territorial y se
relacionan con los objetivos provinciales 1, 3 y 4.
Entre los proyectos locales se registran proyectos de vivienda financiados por la
provincia o en el marco del Plan Federal, e iniciativas relacionadas con la construcción
de infraestructuras locales básicas y de apoyo a la producción.
CUADRO Nº8 – PROYECTOS DE VIVIENDA E INFRAESTRUCTURA LOCAL
Proyecto (por tipo de proyecto)
Localidad Areas
Vivienda Todos los municipios y Comisión de fomento de El Chaltén
Todas
Agua Caleta Olivia, Pico Truncado, Hipólito Yrigoyen, Puerto Deseado,
El Chaltén, El Calafate y Río Gallegos
Norte (Golfo de San Jorge y Deseado), Cordillerana y Sur (Río
Gallegos)
Saneamiento Las Heras, Pico Truncado, El Calafate, Gobernador Gregores, Puerto San Julián, Río Turbio y
Río Gallegos
Norte (Golfo de San Jorge), Cordillerana (Alta Cuenca del Río
Santa Cruz), Central y Sur
Energía Los Antiguos, Pico Truncado, Puerto Deseado, El Calafate, Gobernador Gregores, 28 de Noviembre y Río Gallegos)
Norte (Golfo de San Jorge y Lago Buenos Aires), Cordillerana (Alta
Cuenca del Río Santa Cruz), Central (Meseta Central) y Sur
69
70
CUADRO Nº9 – PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA REGIONAL (TRANSPORTE)
Ref. Proyecto Estado Áreas 1 Pavimentación RN 40 Obra (varios
tramos en diverso estado de avance)
Norte (Lago Buenos Aires) y Cordillerana
2 Pavimentación RP 27 (Gobernador Gregores – Emp. RN 288)
Obra 34,3% Central
3 Pavimentación RP 43 (tramo Pico Truncado – Fitz Roy)
Obra 15 % Norte (Golfo de San Jorge)
4 Pavimentación Ruta El Chaltén a miradores del Videma
10% Cordillerana (Alta Cuenca del Río Santa Cruz)
5 Pavimentación Ruta El Calafate – Paso Zamora
Obra Cordillerana (Alta Cuenca del Río Santa Cruz) *
6 Mejora de pasos de frontera: Integración austral, Laurita, Mina
Uno, Cancha Carrera, Los Antiguos-Chile Chico
Proyecto Norte (Lago Buenos Aires) y Sur *
7 Pavimentación RP 23 El Chaltén – Lago del Desierto
Proyecto Cordillerana (Alta Cuenca del Río Santa Cruz)
8 Pavimentación RN 288 (Empalme RN40 – Comandante Piedrabuena)
Proyecto Cordillerana (Alta Cuenca del Río Santa Cruz) y Central
(Baja Cuenca del Río Santa Cruz)
9 Reconversión ferrocarril Punta Loyola a Río Turbio
Proyecto Sur
10 Ferrocarril bioceánico Río Turbio – Puerto Natales
Proyecto ejecutivo
Sur (Cuenca del Río Turbio) *
11 Recuperación ferrocarril Puerto Deseado/Pico Truncado
Proyecto Norte (Golfo de San Jorge y Deseado)
12 Ferrocarril Río Turbio – El Calafate Estudio Cordillerana (Alta Cuenca del Río Santa Cruz) y Sur
(Cuenca del Río Turbio) 13 Mejoramiento aeropuerto 28 de
Noviembre Obra (50%) Sur (Cuenca del Río Turbio)
14 Mejoramiento aeropuerto El Calafate
Obra (15%) Cordillerana (Alta Cuenca del Río Santa Cruz)
15 Mejoramiento de aeropuerto Puerto Deseado
Proyecto Norte (Deseado)
16 Construcción Aeropuerto de El Chaltén
Proyecto Cordillerana (Alta Cuenca del Río Santa Cruz)
17 Construcción Aeropuerto en Caleta Olivia
Estudio Norte (Golfo de San Jorge)
18 Mejoramiento de Puerto Deseado y Puerto Caleta Paula
Estudio Norte (Golfo de San Jorge)
* Proyecto implicando acuerdos transfronterizos o interprovinciales
71
72
CUADRO Nº10 – PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA REGIONAL (AGUA Y ENERGÍA)
Ref. Proyecto Estado Áreas 1 Acueducto Piedra Buena – San Julián En
terminación Central
2 Gasoducto Boleadoras – El Calafate En terminación
Cordillerana (Alta Cuenca del Río Santa Cruz)
3 Parque Eólico Zona Norte Proyecto Norte (Golfo de San Jorge)
4 Gasoducto Boleadoras – Río Turbio- 28 de Noviembre
Proyecto Sur (Cuenca del Río Turbio)
5 Gasoducto Las Heras-Perito Moreno y Los Antiguos
Proyecto Norte (Lago Buenos Aires)
6 Interconexión eléctrica Pico Truncado – Río Gallegos
Proyecto Norte, Central y Sur (Río Gallegos)
7 Superusina en Río Turbio Proyecto Sur (Cuenca del Río Turbio)
8 Aprovechamiento Múltiple Los Monos Proyecto Norte (Golfo de San Jorge) *
9 Acueducto de Los Monos (Las Heras a Caleta Olivia, Pico Truncado a Puerto
Deseado)
Proyecto Norte (Golfo de San Jorge y Deseado)*
10 Represa hidroeléctrica en La Barrancosa Estudio Central (Baja Cuenca del Río Santa Cruz)
11 Represa hidroeléctrica en Cóndor Cliff Estudio Cordillerana (Alta Cuenca del Río Santa Cruz)
12 Interconexión San Julián - Gobernador Gregores
Estudio Central (Meseta Central)
13 Interconexión Río Turbio a Río Gallegos y a El Calafate
Estudio Sur y Cordillerana (Alta Cuenca del Río Santa
Cruz) * Proyecto implicando acuerdos transfronterizos o interprovinciales
73
74
6 AGENDA PARA EL 2007 El presente informe corresponde al primero de una serie de seis documentos
que aportarán al Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de la Provincia de
Santa Cruz en el horizonte del 2016, año del bicentenario.
Durante 2007 se prevé emprender tres trabajos, consistentes en la segunda
parte del plan provincial, por parte de equipos trabajando de manera
complementaria. Los dos primeros trabajos junto con el Sistema de Información
Geográfica propuesto para el 2008 conforman lo que se denomina los “libros
amarillos”, instrumentales, orientados a disponer herramientas para que
posteriormente se pase a la etapa propositiva de articulación sectorial y espacial del
Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.
En primer lugar, el Diagnóstico Territorial, apunta mediante la elaboración de
indicadores de desarrollo territorial a profundizar el conocimiento del territorio en
términos de oferta del medio biofísico natural y construido para la realización de
actividades y la instalación humana, en la escala provincial y en áreas menores,
aportando entre sus resultados a identificar déficits, demandas y potencialidades del
territorio santacruceño, en vivienda, servicios y equipamientos locales y en
infraestructura de transporte, energía y agua. En el documento resultante se
aportará también una visión prospectiva del territorio, profundizando aspectos
señalados en el Libro Azul y otros que resulten del análisis más detallado, y se
definirán, en función de los mismos, los indicadores que sean necesarios pata
monitorear los avances en el desarrollo territorial provincial.
También en 2007 se inicia el análisis de las Políticas Sectoriales de
Compromiso Territorial. Este trabajo procura concretar análisis sectoriales que
complementen con el estudio de los territorios. Se contemplarán tanto las
actividades productivas como los servicios, comercio y logística de transporte de
apoyo a las actividades productivas. De igual modo que en el Diagnóstico Territorial,
se definirán y pondrán en práctica indicadores específicos para las áreas señaladas
y para el monitoreo de acciones futuras, de modo de propender a la articulación
permanente entre territorios, población y actividades.
Finalmente, en tercer lugar, se desarrollan las actividades orientadas a la
formulación de anteproyectos de Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial,
Ley de Usos del Suelo y Ley de Loteos, más un digesto sobre ordenamiento
75
territorial y propuestas para adecuación de la autoridad de aplicación del Plan de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial.
En 2008 se pretende avanzar sobre el Sistema de Información Geográfica
orientado al Ordenamiento y Desarrollo Territorial, último de los documentos
instrumentales, mientras que en paralelo se avanzará en la formulación de
mecanismos para la puesta en marcha de Políticas Regionales a partir de 2009, los
llamados “libros verdes” que permitan articular las dimensiones del medio natural y
construido, los aspectos sociales y las actividades económicas y disponer de
informaciones suficientes para el ajuste del diagnóstico y su monitoreo.
Acompañando al proceso podrá iniciarse el debate sobre una regionalización
de la Provincia de Santa Cruz que respetando las identidades locales y regionales
permita articular las acciones de desarrollo territorial apoyadas sobre principios de
equilibrio, cooperación y subsidiariedad entre los niveles locales, regionales y
provincial.
76
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA Y OTRAS FUENTES Aparte de las fuentes y entrevistas citadas en la introducción, se han
consultado las siguientes publicaciones y fuentes estadísticas:
Alvergne, Christel y Taulelle, François, 2002. Du local à l´Europe. Les nouvelles politiques d´aménagement du territoire, Presses Universitaires de France, Paris.
Barbería, Elsa, 1996. Los dueños de la tierra en la Patagonia Austral, 1880-1920, UNPA, Río Gallegos.
Godet, Michel, 2004. Manuel de prospective stratégique. Tome 2, L´Art et la méthode, 2º ed, Dunod, Paris.
Mazel, Olivier; Vazard, Pascal y Werner, Klaus (coord), 1997. Construire un projet de territoire. Du diagnostic aux stratégies, Datar, Paris.
Rofman, Alejandro, 1999, Las economías regionales a fines del Siglo XX. Los circuitos del petróleo, del carbón y del azúcar. Buenos Aires, Ariel.
Schweitzer Alejandro, Álvarez, Mabel, Diaz, Boris y Martínez, Gustavo, 2006, Estudio preliminar de unidades espaciales para el ordenamiento y desarrollo territorial en Patagonia Austral, VI Jornadas Patagónicas de Geografía, Sociedad y Territorio en el siglo XXI, Instituto de Investigaciones Geográficas de la Patagonia, Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco, Trelew.
Zárate, Rubén, Artesi Liliana, Martínez Llaneza, Daniel, Buzzi Martín y Salazar Alberto, 2000, Patagonia austral. Integración inconclusa y subdesarrollo inducido. Rosario, Homo Sapiens.
Estadística y cartografía:
• Comisión Económica para América Latina, Perfil marítimo de América
Latina y el Caribe. www.eclac.cl
• Dirección Provincial de Estadística, Provincia de Santa Cruz. Bases
estadísticas y cartografía.
• Instituto Nacional de Estadística y Censos, Censo Nacional de Población,
Hogares y Vivienda, 2001, www.mecon.indec.gov.ar
• Subsecretaría de Turismo, 2006, Plan Turístico Provincial
77
ANEXOS
78
ANEXO Nº1 – FICHAS MODELOS TERRITORIALES POR ÁREA
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
ANEXO Nº2 – UNIDADES ESPACIALES
89
En la Provincia de Santa Cruz no existen regiones de planificación. Las
unidades espaciales administrativas inmediatamente inferiores al nivel provincial,
correspondientes a los ejidos municipales, no cubren la totalidad del territorio ni se
corresponden con las condiciones impuestas por el medio natural, sobre las que se
asienta gran parte de las dinámicas de las actividades productivas mediante
diversas formas de aprovechamiento de los recursos. Las unidades espaciales
estadísticas se apoyan en su mayor parte en unidades mínimas de gestión catastral
correspondiente a la parcela.
Las áreas de nivel 1 y 2 consideradas en esta primera etapa del Plan de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial de la Provincia de Santa Cruz corresponden a
un ensayo de formulación de unidades espaciales para el ordenamiento y desarrollo
territorial que permita articular datos espaciales cualitativos y cuantitativos a partir de
fuentes existentes en las diferentes dimensiones de análisis, tanto en lo demográfico
como lo económico, ambiental y político-administrativo.
La propuesta de delimitación se encuentra actualmente en estudio y está por lo
tanto sujeta a modificaciones. Los criterios considerados, con algunas alternativas
en cuanto a las unidades ambientales, son los generalmente utilizados en otras
experiencias mundiales en políticas regionales y de ordenamiento del territorio.
Para el caso de la Provincia de Santa Cruz es tomado del trabajo de
Schweitzer Alejandro, Álvarez, Mabel, Diaz, Boris y Martínez, Gustavo, 2006 (ver
bibliografía). En este anexo se expone la cartografía de Unidades Espaciales (UES)
en base a los siguientes criterios de determinación de los niveles y equivalencias:
• Unidades espaciales político administrativas
• Unidades espaciales estadísticas
• Unidades ambientales de manejo (Cuencas Hidrográficas)
Político-administrativas Estadísticas Ambientales UES 1 Provincia Provincia Regiones
hidrográficas
2 - Departamento Cuencas Áreas Nivel 1 y 2
3 Municipio, comisión de fomento
Fracción Subcuencas Áreas de Nivel 3
4 - Radio Microcuencas 5 - Segmento - 6 Parcela Parcela - Nivel 6
90
91
92
93