1

2

Plan de Gestión Ambiental 2001 - 2009 Partipantes: Alcalde Mayor Antanas Mockus S. Directora del DAMA Julia Miranda Londoño Subdirector de Planeación y Desarrollo Germán Camargo Ponce de León Subdirector de Calidad Ambiental Carlos Mario Tamayo Saldarriaga Subdirectora Jurídica Piedad Gutierrez Barrios Subdirectora Administrativa Mireya Benavides Tafur Investigación y Edición Jacqueline Prieto Palacio Germán Camargo Ponce de León Colaboración David Valdes Cruz Pedro Menendez Pla Cartografía Luis Enrique Hernández Corrección Ortográfica Maritza Serrano Diseño y Diagramación Nicolás Rey Gallego Fotos: IDU-TEP-DAMA En Bogotá, Colombia en el mes de Agosto de 2002, con la dirección del DAMA y el apoyo del Programa de Fortalecimiento Institucional para le Gestión Ambiental Urbana - FIGAU - Banco Mundial BIRF 3973-CO, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo COL/96/203

3

Capítulo 1 Marco conceptual del Plan de Gestión Ambiental 1 El enfoque convencional de recursos naturales vs el enfoque ecosistémico 2 Caracterización general de las prioridades sistémicas de Bogotá 5

Capítulo 2 Análisis de procesos y factores 7 Lo ambiental y lo físico 8 Modelo estructural del medio físico 8 Modelo funcional del medio físico 9 Comportamiento espacial y relaciones con el entorno regional 11 Retroalimentación positiva entre marginalidad ambiental y socioeconómica 13 Lo ambiental y lo económico 14 Lo ambiental y lo sociocultural 18

Capítulo 3 Lineamientos generales 21 Esquema de gestión ambiental 22 Visión de ciudad - Distrito - Región 27 Visión de ciudad 28 Visión de distrito 29 Visión de región 30 Principios de la política ambiental distrital 31 Objetivos generales 32 Objetivos de ecoeficiencia 33 Objetivos de la calidad de los medios 36 Objetivos de armonía del desarrollo 40

Capítulo 4 Estrategias generales de la gestión ambiental 45 Estrategia de investigación ambiental 46 Investigación ambiental aplicada 46 Sistema de información ambiental (SIA) 48 Estrategia de educación ambiental 50 Educación ambiental básica 50 Educación ambiental ligada a escenarios de gestión 52 Estrategia de participación y descentralización 55 Fortalecimiento de los mecanismos de participación existentes 55 Apoyo a los procesos organizativos de los actores 57 Estrategia de fortalecimiento institucional 58 Fortalecimiento interno 59 Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de gestión 60 Desarrollo normativo y de instrumentos económicos 61 Cooperación técnica internacional 64

4

Estrategia de coordinación interinstitucional 65 Estrategia de control y vigilancia 68 Estrategia de manejo físico 71 Desarrollo prioritario de áreas controladas del ordenamiento 72 Protección y restauración de ecosistemas estratégicos 73 Soporte físico para conductas ambientales deseables 76 Construcción física y simbólica de lo público 78

Capítulo 5 Políticas específicas 81

Capítulo 6 Programas y subprogramas 85 Ecosistemas estratégicos y biodiversidad 87 Estado actual del escenario 87 Perspectivas 93 Actores 94 Subprogramas 94 Anexo 1 95 Manejo agropecuario sostenible 105 Caracterización actual del escenario 105 Caracterización de la actividad agrícola 105 Relación sistemas agropecuarios - sistemas naturales 110 Transformaciones surgidas de la relación urbano - regional 112 Perspectivas 117 Actores 117 Subprogramas 117 Anexo 2 118 Ecourbanismo 125 Estado actual de escenario 125 Aspectos demográficos 125 Problemas generados en el crecimiento de la ciudad 126 Segregación de usos, dificultades de accesibilidad 128 Fuerte segregación socio - espacial 129 Déficit creciente de vivienda 131 Perspectivas 132 Actores 133 Subprogramas 133 Anexo 3 134 Transporte sostenible 147 Estado actual de escenario 147 Perspectivas 152 Actores 153 Subprogramas 153 Anexo 4 154

5

Manejo del ciclo del agua 157 Estado actual del escenario 157 Deficiencias en el sistema de acueducto y alcantarillado 157 Suministro y consumo de agua 158 Proyección de la demanda del agua 159 Perspectivas 160 Actores 161 Proyectos prioritarios 161 Anexo 5 162 Manejo del ciclo de materiales 165 Estado actual del escenario 165 Perspectivas 166 Actores 168 Anexo 6 169 Manejo ambiental de la industria 171 Estado actual del escenario 171 La industria manufacturera 172 Perspectivas 180 Actores 181 Subprogramas 181 Anexo 7 182 Manejo ambiental de la minería 191 Estado actual del escenario 191 Perspectivas 192 Objetivos específicos 193 Actores 193 Subprogramas 194 Anexo 8 195 Agenda ambiental regional 199 Características actuales del escenario 199 Abastecimiento de agua 199 Abastecimiento de materiales de construcción 200 Transformaciones urbano - regionales 201 Perspectivas 205 Actores 206 Estrategia del programa 207 Temas prioritarios o líneas de acción 208 Anexo 9 209

Anexo 10 Mapas del Plan de Gestión Ambiental 85

6

PRÓLOGO

Uno de los principales mitos de la planificación es la secuencia, tan lógica como improbable, diagnóstico – predicción – planeación – ejecución – evaluación. En el Estado, más quizás que en otras organizaciones, se hace evidente la simultaneidad de estos fenómenos, un orden complejo que puede en ocasiones ser visto como caos. Todo el tiempo se ejecuta, se planea, evalúa, se decide y analiza. Por tanto, la planificación debe ser capaz de encontrar espacio y tiempo en dicho orden complejo, sin pretender suspender la historia para luego redireccionarla; es como otra hebra entre las que se trenzan para formar la cuerda continua del tiempo. Ese hilo dorado que puede ir moldeando la historia debe tener la fuerza del anhelo; de lo que puede ser visualizado, comprendido, soñado por muchos. Pocas veces, como ha sucedido en Bogotá en los últimos años, una ciudad se toma un tiempo para verse a sí misma, ver el camino recorrido, a dónde la lleva esta trayectoria y de qué ventajas y oportunidades puede echar mano para realizar sus sueños. Fruto de este esfuerzo es el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y, ahora, el presente Plan Maestro de Gestión Ambiental que desarrolla los aspectos ambientales del POT. Lo primero es tener esos sueños. Y en términos de la sociedad - esta conglomeración nuestra de razas, culturas y propósitos diversos -, ello significa construir consensos. La historia pocas veces resulta de decisiones conscientes y colectivas que apunten a hacer cada vez más racional el orden de los asuntos humanos. Más se parece a una ola, que tiene una forma y una dirección apreciables pero está formada de millares de movimientos caóticos de partículas del aire y del agua. Pero cuando esa ola hace cresta, en ese momento, ciertas decisiones, instituciones y personas pueden hacer grandes diferencias en los sucesos por venir. Es precisamente por lo que esta metáfora sugiere, que seguimos en Colombia y en Bogotá insistiendo en fortalecer la planificación. En el siglo pasado, muchas cosas sucedieron; muchas decisiones fueron adoptadas. Al punto, que en el territorio de la región y del Distrito quedan relativamente pocos grados de libertad para modificar su forma y evolución. Hacerlo y lograrlo del modo más eficiente, con el menor costo/beneficio en todos los ámbitos, requiere identificar y manejar con suma destreza todas nuestras oportunidades, además de sumar y coordinar los esfuerzos de instituciones y ciudadanos.

7

Los planes, proyectos y normas son una gran ayuda en este sentido. Pero para que tales instrumentos puedan dar forma a la sociedad, es preciso que su formulación haya partido de una consulta e interpretación correctas de las necesidades y aspiraciones colectivas y de una apreciación exacta de los determinantes ambientales, culturales y económicos de las estructuras y comportamientos de dicha sociedad. Luego, se hace necesario volver a socializarlos y legitimarlos, es decir, a convertirlos en una voluntad consciente en cada entidad, comunidad e individuo. Para ello tendremos que convertirnos en hábiles traductores e interlocutores amplios y persuasivos. Porque la construcción de un plan en la cultura requiere que éste vuelva una y otra vez a construirse en los símbolos y valores de cada grupo que conforma la sociedad. Este ha de ser un diálogo en el que todo sale transformado: el plan, los interlocutores, los planificadores; todos aprendemos. De ello resulta un plan, una visión de Bogotá como un proyecto colectivo del que todos nos hacemos responsables. ANTANAS MOCKUS Alcalde Mayor

8

PRESENTACIÒN

En el desarrollo histórico de la planificación urbana y regional, lo ambiental es a veces visto como invitado de última hora, por no decir que advenedizo. Y algo de justicia hay en ello. ¿Qué es este discurso que llega terminando siglo, se apropia de conceptos y métodos de los venerables anfitriones y comienza a decir lo que se puede y lo que no? Apenas en los años 60, Ian McHarg construía los primeros métodos de “análisis regional integrado” y diseñaba los primeros planes para ciudades y regiones, basados en la identificación y adecuado manejo de la oferta física del territorio. Así, cada asentamiento, puerto o vía, partían de hacer una lectura precisa de lo que el terreno, los ecosistemas, permitían o restringían. El desarrollo estaba previsto como la implantación armónica de formas y procesos artificiales en los naturales. Con toda razón, este arquitecto y urbanista es considerado uno de los padres de la ciencia que hoy conocemos como Ecología. El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá nos dejó una lección que aún es preciso asimilar en su justa dimensión y significado: la dimensión ambiental no es un factor más en una ecuación de área neta construible, ni un parágrafo a una norma urbanística, ni un barniz de clorofila para una mole de concreto. No se encarga a última hora como los arbolitos a plantar frente a la fachada del edificio ya en pie. Es la base misma de comprender cómo se implanta una ciudad en una región, cómo se entrelazan sus procesos socioeconómicos con los ecosistemas y qué hay que hacer para armonizar el funcionamiento y la evolución de sus diversos componentes, de modo que el conjunto sea viable a largo plazo, competitivo en un contexto global y con una calidad de vida propicia al desarrollo integral de sus habitantes. La gestión ambiental, con su perspectiva holística, con su método de sistemas y su organización jerarquizada de factores físicos, bióticos y socioculturales, es una forma de planificar y manejar que se complementa bien con los demás enfoques del urbanismo y la planeación; se justifica internamente por su coherencia explicativa y su poder de análisis y predicción en los procesos urbanos y regionales; y se convalida al exterior, en el paradigma del desarrollo sostenible. El desarrollo sostenible; ese huidizo modelo fundado en la posibilidad teórica de resolver nuestros apremiantes problemas, sin vaciar las esperanzas de nuestros hijos y nietos. Que nuestro ambiente satisfaga las necesidades y aspiraciones de las generaciones actuales y futuras, hace ineludible la cuestión de cuáles son esas necesidades y aspiraciones, cuál es una interpretación confiable y legítima de las mismas y qué clase de ciudad quiere quién.

9

Planes, como el que aquí presentamos, son un primer paso de esta interpretación. Esta es una base de concertación, una propuesta general para empezar el diálogo de entidades, colectividades y ciudadanos que debe dar vida y legitimidad al desarrollo sostenible de Bogotá y la región. JULIA MIRANDA LONDOÑO Director

10

Capítulo 1

Marco Conceptual del Plan de Gestión Ambiental Ciudad Ecosistema

El contexto mundial y nacional de urbanización progresiva del territorio y la población, confiere a Bogotá un liderazgo natural en el desarrollo de instrumentos de gestión ambiental. En Colombia, el Distrito Capital enfrenta primero y en mayor proporción, los problemas planteados por la planeación, diseño, manejo y control del ambiente urbano. Por tanto, el mejoramiento del modelo de gestión planteado en el presente PGA, se proyecta también al orden regional y nacional. El Plan presupone la adecuada comunicación con las entidades de dichos niveles, de modo que las experiencias y resultados puedan ser discutidos y aprovechados en beneficio del desarrollo sostenible de la región y la nación. La formulación del PGA no se limita a organizar tópicos convencionales de protección del medio ambiente y conservación de los recursos naturales, sino que procura desarrollar un modelo propio de gestión integral, desde una perspectiva ecológica del desarrollo urbano-regional sostenible. Un Plan de Gestión Ambiental para el Distrito Capital a nueve años, implica un proceso constante de adecuación y fortalecimiento del marco conceptual e institucional, partiendo de un cambio de enfoque, es decir, de redefinir el objeto de manejo: no se trata de conservar unas determinadas condiciones físicas y químicas del medio, en una ciudad que extrae recursos naturales de ecosistemas vecinos, acumula o expulsa diversos desechos y crece destruyendo las áreas rurales y silvestres que la rodean. La gestión del desarrollo urbano sostenible obliga a enfocar la ciudad como un ecosistema que crece combinando estructuras y procesos artificiales con los biofísicos de su entorno. Estas estructuras y procesos naturales o construidos deben ser planeados, diseñados y manejados para producir y mantener condiciones propicias al desarrollo de la vida, especialmente de la vida humana, a través de la evolución constante del medio físico, social y económico de la ciudad y la región. El cambio del paradigma de conservación de los recursos naturales al de ciudad-ecosistema implica una transición gradual de conceptos, modos de valoración y evaluación, procedimientos y comunicaciones al interior del DAMA y del Sistema Ambiental del Distrito Capital. En consecuencia, el Plan de Gestión Ambiental del Distrito Capital se ha formulado conservando los elementos básicos que le permiten al sistema de gestión instalado reconocerse y operar, al tiempo que los mismos elementos se reorganizan y enriquecen con otros, para inducir la evolución a una nueva

11

forma de percibir y manejar el ambiente urbano y las instituciones implicadas.

EL ENFOQUE CONVENCIONAL DE RECURSOS NATURALES VS. EL ENFOQUE ECOSISTÉMICO El ambientalismo nace y se desarrolla bajo la atmósfera intelectual de la Teoría General de Sistemas, concomitante con un resurgimiento filosófico del vitalismo en las ciencias naturales y, en general de los enfoques holísticos, y en el contexto político de los procesos de reflexión y crítica sobre los modelos de sociedad y desarrollo de la posguerra europea. Como corriente ideológica, se ha nutrido parcialmente de los desarrollos científicos de la Ecología y ha dado origen a numerosas estructuras sociales y culturales: normas, instituciones, acuerdos, empresas. Su producción cumbre en Colombia es el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente, el cual condensa la visión clásica del manejo ambiental: • La Naturaleza sigue siendo un recipiente esencialmente pasivo y

estático, y el hombre, un actor externo y distinto de ella. • La relación del hombre con la Naturaleza se resume en la explotación de

los recursos naturales (lo que se extrae) y la generación de impactos ambientales (lo que se arroja).

• La visión y gestión se dividen en recursos naturales o medios físicos: agua, aire, suelo, energía, fauna y flora.

• Los elementos y funciones de la Naturaleza deben permanecer idénticos en el tiempo, no deben ser alterados y no pueden ser cabalmente comprendidos y manipulados por el hombre.

• Se asume la sostenibilidad, básicamente como una proporción aritmética entre las tasas de explotación o excreción y las de regeneración de los recursos o los medios receptores.

• El papel del Estado es regular y racionalizar la explotación y la degradación.

Las principales ventajas del enfoque de recursos naturales pueden resumirse así: • Los objetivos y normas se traducen fácilmente a variables e indicadores

que sirven tanto al monitoreo y control como a la divulgación. • Facilita relacionar la gestión con calidad de vida y salud pública, lo cual

es social y políticamente necesario. • Facilita desagregar la gestión en temas, normas y competencias. • Centra la gestión en el concepto de límites dados por la disponibilidad de

los recursos y su tasa de renovación.

12

• Permite negociar y regular intercambios entre áreas, actores y procesos, en términos de externalidades, internalidades, retribuciones y compensaciones.

El mismo enfoque convencional también presenta serias desventajas, la mayoría de las cuales se derivan, por exceso, de los rasgos anteriores. Entre ellas cabe destacar: • La observancia de una norma o cumplimiento de un parámetro suele

convertirse en objetivo central de la gestión y se desvirtúa como instrumento de control o monitoreo de un proceso ecológico.

• El indicador deja de ser parte de un modelo racional, pierde su relación con una explicación predictiva del bienestar y se convierte en símbolo de la norma como dogma.

• Dificulta analizar y tomar en cuenta relaciones de causa-efecto, precedencia o ponderación entre distintas variables, pues toma parámetros aislados.

• Coloca variables e indicadores aislados por encima de consideraciones de conjunto y de largo plazo.

• Tiene escaso o nulo poder de explicación y predicción de los cambios ambientales y sus interacciones socioeconómicas.

• Aumenta el riesgo de toma de decisiones con base en pocas variables y plazos cortos.

• La falta de comprensión de los fenómenos, en términos de cuáles son las variables relevantes y cómo se relacionan, expone la gestión a la definición subjetiva de prioridades y al cambio periódico y arbitrario de las políticas.

• Genera una visión estática del ambiente, inconsistente con el carácter dinámico de la biosfera y la sociedad.

• Reduce los cambios ambientales producidos por el hombre a explotación e impacto, impidiendo comprender y manejar la función de la especie como transformadora y creadora de ecosistemas.

• Tiende a reificar el principio precautorio como única vía a un ambiente idéntico en el tiempo, consecuente con el énfasis en los estándares con independencia de las explicaciones ecológicas más dinámicas.

En resumen, los instrumentos y procedimientos derivados del enfoque de recursos naturales serían mucho más útiles si se sometieran a modelos y conceptos más exactos sobre el funcionamiento y evolución de los ecosistemas ocupados, alterados o creados por el hombre, prescindiendo de las preconcepciones dogmáticas del reduccionismo ambiental. En la formulación del PGA se recogen los rasgos positivos del enfoque convencional, sometiéndolos a un marco más amplio de políticas, estrategias y métodos, derivados del enfoque ecosistémico, que teniendo a la ecología como ciencia base de la gestión ambiental, surge a partir de la

13

formalización del ecosistema como modelo general de la biosfera. El concepto mismo de ecosistema es un producto directo del desarrollo de la Teoría General de Sistemas. Entre los años 40 y 60, Ludwig von Bertalanffy desarrolló las bases de la Teoría General de Sistemas. A partir de conceptos y estudios biológicos, este fisiólogo austriaco encontró que los mismos modelos, ecuaciones, procesos e interrogantes se encontraban en campos aparentemente tan disímiles por la naturaleza y escala de su objeto, como la microbiología, la economía, la sicología y la electrónica. Denominó isomorfismos a estas analogías que reflejaban patrones universales de organización de la materia y la energía. En los años 60 Critopher Alexander aplicó la Teoría de Sistemas a las ciudades. 1 Desde sus inicios, la Teoría General de Sistemas se enfocó en los sistemas abiertos. Además de la definición - que a fuerza de desgaste se ha hecho casi inefable: “son aquellos que intercambian materia, energía e información con su entorno”-, es preciso decir que los sistemas abiertos incluyen esos que parecen vivos (sistemas abiertos auto-organizados), por su relación dialogal con el entorno: no responden a las fuerzas externas como objetos inertes, sino que las recogen y asimilan, elaborando estructuras y respuestas propias, siendo capaces de transformarse y transformar su medio, siguiendo lo que parecería un plan propio, una tendencia intrínseca de desarrollo. La ciudad y la ciudad-región son una de estas formas de organización de la materia y la energía conocidas como sistemas abiertos. Muchos de los rasgos y transformaciones de las ciudades y de Bogotá en particular, no serían tan difíciles de comprender y predecir, si se aprovechara el caudal de conocimientos sobre los sistemas abiertos, sus propiedades y tendencias de desarrollo. Un enfoque sistémico de la gestión ambiental, permite reconocer los procesos y tendencias generales del desarrollo urbano-regional, anticiparlos y darles forma, así como decidir cuándo, dónde y cuánto puede ser eficiente la inversión de recursos sociales e institucionales en la gestión ambiental. Los principales rasgos del enfoque ecosistémico pueden resumirse en: • La visión de los ecosistemas como realidades dinámicas creadas o

reguladas por la acción humana dentro de marcos biofísicos. • La visión de la calidad ambiental como resultante del funcionamiento del

ecosistema. • El énfasis funcionalista en la comprensión, modelación y planificación de

los procesos sociales, económicos y físicos del ecosistema.

1 Su principal libro sobre el tema es “La Estructura del Medio Ambiente”

14

• La consideración de factores estocásticos, de resiliencia, de equifinalidad, de retardo o de incertidumbre, propios de los sistemas abiertos autoconstructivos.

• La gestión orientada a modificar los procesos, no sólo a controlar los

impactos o la calidad ambiental resultante. • La prioridad puesta en la armonización de los procesos evolutivos tanto

de lo social, lo económico como de lo físico, no en el logro o conservación de estados (paso del desarrollo sostenible al desarrollo armónico).

• Un equilibrio mayor entre la importancia dada a la planificación y la

cogestión, por un lado, y el comando y control, por el otro. • La mayoría de los factores relevantes para la gestión son actores. En

consecuencia, la gestión se desarrolla a través de escenarios de comunicación, cooperación y control compartido.

Las principales ventajas del enfoque ecosistémico en la gestión ambiental pueden resumirse así: • Reconoce una estructura jerárquica del ambiente, permitiendo ajustar

los niveles de decisión, estrategias y metas a la escala espacial y temporal propias de cada proceso ecológico y social.

• Trabaja con base en modelos que definen cuáles son las variables relevantes, su peso ponderal y cómo se relacionan, lo cual favorece la continuidad de prioridades, políticas y estrategias o su cambio con base en análisis ponderados y consensos.

• Los modelos permiten hacer explícitos los supuestos sobre factores implicados y las relaciones causa-efecto, permitiendo su validación y retroalimentación como base del mejoramiento permanente del sistema de gestión.

• Permite identificar y enfatizar el papel de los distintos actores en la construcción del ambiente.

• Los modelos permiten el desarrollo de un lenguaje y una visión común sobre un tema determinado y el trabajo en equipo dentro y entre instituciones.

• Permite identificar y predecir los patrones de desarrollo de los ecosistemas alterados o creados por el hombre, y así anticipar y manejar sus condiciones ambientales.

• Destaca la interacción entre variables, fortaleciendo la toma de decisiones en la selección de las relevantes, su ponderación y la predicción de efectos colaterales.

• Permite desarrollar respuestas de manejo a rasgos típicos de los ecosistemas manejados como los retardos, funciones emergentes, retroalimentaciones y efectos no lineales.

15

• Facilita establecer la necesidad y dimensiones de los mecanismos de coordinación intra e interinstitucional y definir las variables relevantes en cada caso.

• Destaca los centros y mecanismos de control y regulación del ecosistema urbano, permitiendo concentrar estratégicamente los recursos de manejo.

• Su gestión se centra en los sistemas, sus equilibrios, evoluciones y relaciones.

CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LAS PROPIEDADES SISTÉMICAS DE BOGOTÁ Proporciona una visión dinámica del sistema urbano, acorde con la exigencia del desarrollo sostenible, en el sentido de armonizar las transformaciones físicas, sociales y económicas. En la Figura 1, se presenta el modelo básico conocido como ecosistema. De hecho, cualquier conjunto de seres vivos, medio físico y sus relaciones, que se analice mediante este modelo, puede definirse y manejarse como ecosistema. Figura 1, Modelo Básico de Ecosistema En líneas generales, el modelo incluye una fuente de energía (sol, lluvia, viento o sus derivados como los combustibles fósiles, alimentos, materias primas), unos productores primarios (sistemas naturales y agroecosistemas) que viven de captar la energía y fijarla en estructuras orgánicas, unos consumidores (personas, otros animales y máquinas) que aprovechan la energía fijada por los productores o acumulada en otras estructuras, y un almacenaje en el suelo, el aire o el agua, en el que se depositan y descomponen los residuos metabólicos de los otros compartimentos y se recirculan los materiales que nutren a los productores primarios, permitiéndoles multiplicar y continuar su captación de energía externa.

Fuente de

energía Consumidores Productores

primarios

Almacenaje Minerales

Materia orgánicamicroorganismos

16

La mayor parte de la energía sale del ecosistema como pérdida en forma de calor (símbolos de conexión a tierra en el modelo), una porción se acumula en estructuras con el crecimiento de los compartimentos y una mínima fracción recircula. Los materiales entran y salen del sistema con los flujos de energía, según se destruyen, renuevan o crecen las estructuras. El desarrollo que puede alcanzar un ecosistema está determinado por la disponibilidad de energía, agua y materiales en el medio, y su propia capacidad (organización) para captarlos, acumularlos y transformarlos. La eficiencia ecológica es la medida de la capacidad de un ecosistema para crear, mantener y reproducir sus estructuras, con una cantidad dada de energía, agua y materiales que fluyen a través suyo. La ecoeficiencia aumenta con la eficiencia de las conversiones de energía y la recirculación de agua y materiales, especialmente de aquellos cuya disponibilidad en el medio puede ser limitante para el desarrollo del ecosistema. La viabilidad de cualquier subconjunto de la biosfera, como es la ciudad o el sistema urbano-regional, depende no de la conservación del ecosistema en un estado determinado, sino de la evolución armónica de sus componentes y el sostenimiento de los procesos ecológicos esenciales. De hecho, un ecosistema en cualquier momento en que se analice, es sólo una imagen instantánea, un corte transversal en el constante fluir de dos procesos: sucesión y evolución. Este modelo general constituye la base organizativa del diagnóstico. En primera instancia, se analiza la relación del sistema bogotano con su entorno, que dentro del modelo general, corresponde en gran medida a las fuentes energéticas y productores primarios del modelo. Los componentes consumidor o heterótrofo y el compartimiento de almacenaje son el objeto principal del análisis urbano en la consideración de sus componentes y relaciones metabólicas, de las cuales dependen no sólo sus condiciones internas, sino también la evolución total del sistema.

17

Capítulo 2

Análisis de Procesos y Factores El ambiente humano o paisaje antrópico, puede analizarse a partir de su composición por tres medios: físico (natural y construido), económico y sociocultural. La calidad de vida y la sostenibilidad del desarrollo en el sistema urbano o urbano-regional, dependen del manejo y evolución de cada uno de estos tres medios en respuesta a las necesidades humanas, las interacciones entre ellos y la coevolución armónica de los tres. Como base de las políticas y estrategias de gestión ambiental para Bogotá, se ha partido de modelar y analizar las relaciones y procesos claves dentro de cada uno de los tres medios. Sobre los modelos se han identificado las principales falencias, disfunciones o potenciales, a cuyo manejo debe apuntar estratégicamente el PGA para incrementar de modo sustancial y sostenible, la calidad ambiental dentro del Distrito Capital y la región.

LO AMBIENTAL Y LO FÍSICO El medio físico incluye las estructuras naturales y construidas que conforman el ambiente humano. Para su representación se han elaborado dos modelos generales, uno estructural y otro funcional, destacando en el primero los espacios y usos principales del territorio y su interrelación y, en el segundo, los principales atributos y procesos que componen el ordenamiento espontáneo o planificado del territorio, visto como desarrollo del medio físico.

Modelo estructural del medio físico En este modelo se destacan las relaciones entre los principales componentes físicos del territorio, en términos del intercambio de servicios (flechas azules), impactos (flechas rojas) y la presión de crecimiento. La presión de crecimiento se interpreta como competencia por el espacio limitado; la competencia puede ser simple (dependiente del acceso al espacio disponible y la tasa de crecimiento, flecha gris) o excluyente (cuando uno invade el espacio apropiado por el otro, flecha negra). (Ver figura 2). Estas relaciones se presentan actualmente y conforman la dinámica reciente del ordenamiento espontáneo del territorio. Su modificación es posible con la aplicación de alternativas de manejo y organización, generando efectos de compatibilidad y regulación, observables a nivel del modelo funcional. Los rasgos del modelo que constituyen premisas de la política y estrategias del Plan de Gestión Ambiental son:

18

Figura 2, Relaciones entre elementos principales del medio físico. • Tres elementos: infraestructura, espacio público y áreas protegidas,

funcionan como redes integradoras del medio físico, ordenando y soportando con sus servicios el mosaico de usos del territorio. Física y normativamente los tres se interconectan.

• Identificadas tales redes y su papel, los impactos sobre las mismas

pueden tomarse como relevantes en el medio físico. Las fuentes de tales impactos incluyen:

- Espacios productivos rurales y urbanos → áreas protegidas. - Espacios productivos urbanos y usos dotacionales → infraestructura. - Usos productivos urbanos → espacio público construido. - Infraestructura → áreas protegidas. • Sin embargo, estos impactos son tensionantes leves en comparación

con el efecto de la competencia excluyente por espacio (invasión). Los principales procesos invasores son:

- Espacios productivos rurales → áreas protegidas. - Usos productivos urbanos (informales) → espacio público construido. - Dotacional → espacios productivos rurales y áreas protegidas. - Tejido residencial → espacios productivos rurales y áreas protegidas. - Infraestructura → áreas protegidas.

19

- Espacios productivos urbanos (minería) → áreas protegidas y espacios productivos rurales.

• Aunque el tejido residencial, el espacio público y los usos dotacionales

son esencialmente complementarios, en su crecimiento compiten por espacio, lo cual genera desequilibrios de disponibilidad y distribución.

• Los impactos están concentrados en áreas protegidas, tejido

residencial y espacios dotacionales, no tanto por la distribución espacial de los impactos, como por la concentración de funciones biológicas vulnerables con mayores requisitos de calidad ambiental.

• Las presiones de competencia e invasión y los impactos y

desequilibrios asociados, se concentran en las áreas de mayor presión poblacional.

Modelo funcional del medio físico Este modelo presenta los principales aspectos funcionales y formales del desarrollo físico de la ciudad y el territorio distrital. Los rasgos del modelo que se constituyen en premisas del Plan de Gestión Ambiental incluyen: • La organización espacial de las funciones y estructuras territoriales se

representa en el modelo a través de dos atributos principales: dispersión y mezcla de usos y espacios en diferentes grados y modos de transformación.

• En general, la dispersión espacial de una función (uso, servicio

público), entendida como su distribución regular a través del territorio, aumenta la accesibilidad de los bienes y servicios relacionados con ella. Este efecto es potenciado por la jerarquización de sus estructuras y equipamientos (por dimensión y cobertura) y por la conectividad de las redes de soporte que permiten el flujo de servicios, bienes, personas e información.

• Por otra parte, la dispersión incrementa los costos de mantenimiento y

control. Este efecto es reducido por la distribución espacial jerarquizada de la función que se dispersa. También se reduce con la descentralización del control, delegándolo en instancias locales (públicas o particulares), con lo que se disminuye la movilización y dispersión de recursos centrales.

• La mezcla de distintos usos y funciones aumenta la accesibilidad. Lo

opuesto, es decir, la segregación espacial de usos distintos (y complementarios) reduce la accesibilidad e incrementa los costos y tiempos de movilidad. Sin embargo, la mezcla también incrementa los riesgos e impactos. Este efecto es disminuido por las normas, mecanismos y estructuras de aislamiento y armonización, las cuales median la compatibilidad entre las funciones mezcladas. Por su parte, el aislamiento reduce la accesibilidad en grado y forma diverso, lo cual

20

depende de la escala del aislamiento y se relaciona con el diseño y manejo aplicados en cada caso y para cada uso.

• El aumento en los costos y tiempos de movilidad (como medida inversa

de la accesibilidad de bienes y servicios asociados a espacios específicos) es un factor de marginalidad. Los impactos y riesgos también incrementan la marginalidad. A su vez, los procesos informales propios de los sectores marginados aumentan los riesgos e impactos. Esta es la mecánica del ciclo de degradación ambiental y social.

• La ecoeficiencia del medio físico disminuye con el aumento de los

costos y tiempos de movilidad, con el incremento de los costos de mantenimiento y con la generación de marginalidad.

• La dispersión de las funciones y estructuras determina su distribución

homogénea en el territorio, lo cual disminuye la diversidad del conjunto pero favorece la mezcla local. Esta mezcla homogénea en cualquier parte del territorio favorece la inclusión y otras formas de equidad. Sin embargo, se precisa la jerarquización (agregación y concentración) por escalas y coberturas, que favorece la economía de recursos y aumenta la eficiencia del conjunto.

Figura 3, Procesos y atributos del medio físico

21

• La expansión urbana disminuye la accesibilidad general; efecto que

está mediado por la densidad. • El efecto de la expansión sobre la diversidad es complejo y depende de

la escala a la cual se considere y de factores tales como: - La dimensión de la expansión. - La diversidad del mosaico urbano que se expande. - La diversidad del espacio sobre el cual se expande. - La diversidad de combinaciones de las dos anteriores.

Comportamiento espacial y relaciones con el entorno regional El siguiente modelo esquematiza los principales rasgos del comportamiento espacial del sistema bogotano en sus relaciones internas y con su entorno regional. Las flechas coloreadas indican la presión de crecimiento de un uso o compartimento sobre los vecinos, lo cual implica tanto competencia invasora por espacio, como la generación de una serie de impactos ambientales y socioeconómicos, involucrados en el desarrollo de uno y la desarticulación creciente del otro. (Ver figura 4). Los principales rasgos del modelo pueden resumirse así: • Los sistemas agropecuarios presionan sobre agua, suelo y los

remanentes de bosque y páramo al sur y oriente, causando deterioro y pérdida de productividad.

• La minería presiona sobre los Cerros Orientales, sobre el sistema

hídrico (alto Tunjuelo) y sobre las áreas rurales del sur, con impactos ambientales y socioeconómicos.

• El relleno sanitario es un tensionante ambiental adicional. Aunque se

manejen adecuadamente sus impactos ambientales, su impacto socioeconómico incide en la depresión y depreciación del borde sur.

• El desarrollo residencial de estrato bajo ocupa el suelo barato

degradado por los factores anteriores en el borde sur (Usme y, especialmente, Ciudad Bolívar).

• En el borde oriental además de la degradación acumulada en años por

la minería (hoy clausurada), se encuentra la invasión por estratos altos y bajos (no medios); los primeros tienen bastante poder socioeconómico para pasar por encima de la norma (débil e inadecuada en los Cerros Orientales) y los segundos, dada su mínima valencia socioeconómica, no tienen más opción que pasar por debajo de la norma. La presión de ocupación e infraestructura en los Cerros Orientales parece estar cerca de saturar las áreas con suficiente

22

capacidad de acogida, por lo que quedan relativamente pocos grados de libertad que jugar en este borde.

Figura 4, Medio físico, Modelo del comportamiento espacial actual. • A lo anterior se añade la presión puntual causada por el uso dotacional

privado: colegios, universidades y clubes, sobre el borde inferior de la Reserva Forestal de los Cerros.

• En el borde occidental se acumula el deterioro ambiental generado por

un desarrollo industrial obsoleto (que se proyecta hacia la Sabana) y la contaminación hídrica generada por el déficit de alcantarillado, sobre cursos y humedales. Lo anterior se agrava con la amenaza de inundación sobre varios sectores.

• El suelo del borde occidental, depreciado por los factores arriba

mencionados, es captado por el crecimiento residencial de estrato bajo, en su mayor parte informal, cuyas condiciones urbanísticas generan mayores riesgos e impactos.

• Hacia el borde Norte ejercen presión el uso dotacional (colegios,

clubes), establecimientos comerciales y la ocupación residencial dispersa propia de la suburbanización. Estos procesos jalonan la expansión de la infraestructura, lo que a su vez fomenta la suburbanización.

• La urbanización de las áreas suburbanizadas va a la zaga, calcando el

ordenamiento espontáneo de la suburbanización y captando todos los problemas de un aprovechamiento deficiente del espacio (sobrecostos de redes, vías y movilidad; impactos ambientales dispersos y extensos; segregación socioeconómica).

23

• La decisión del Ministerio del Medio Ambiente de restringir la expansión

ordenada de la ciudad hacia el norte, perpetúa los procesos descritos. La especulación inmobiliaria y el elevado precio del suelo legal de expansión en el norte presionarán la salida del populoso estrato 3 de esta zona hacia el sur, con los consiguientes impactos físicos y socioeconómicos.

• El modelo señala al borde sur como el área en la que se juegan el

ordenamiento y el desarrollo sostenible de la capital. A ello contribuye: - La fragilidad y deterioro, tanto del ecosistema xerofítico de Ciudad

Bolívar y Cazucá, como de la sociedad rural local. - El cierre de las canteras en los Cerros Orientales y la concentración de

la minería en Ciudad Bolívar y el vecino municipio de Soacha. - La restricción del crecimiento urbano al norte, el cual será

necesariamente desviado hacia el borde sur (según el Ministerio del Medio Ambiente, menos frágil en lo ecosistémico y socioeconómico).

- Los impactos ambientales y socioeconómicos del relleno sanitario de

Doña Juana y su futura expansión. - La conurbación entre Bosa y Soacha. - El deterioro de la red socioeconómica en torno a la agricultura en Bosa,

en cuya raíz está el riego con las aguas contaminadas del río Bogotá. - Las restricciones técnicas para extender el servicio de agua potable y

aseo. - El nivel de conflicto y marginalidad acumulado en años por estas áreas. - El caos urbanístico acumulado por el crecimiento espontáneo del borde

sur en las últimas tres décadas. Retroalimentación positiva entre marginalidad ambiental y socioeconómica Partiendo de las mismas consideraciones que el POT, el Plan de Gestión Ambiental aborda la protección de los ecosistemas estratégicos en suelo urbano y de expansión, desde la perspectiva de la marginalidad. En el siguiente modelo, se esquematiza la relación existente entre: - Marginalidad administrativa: al sacar unas áreas de los planes y el

desarrollo formal de la ciudad, contradictoriamente, por su valor estratégico para el desarrollo sostenible.

24

- Marginalidad ambiental: por la acumulación de impactos en estas áreas y el desarrollo informal de formas de ocupación y transformación degradativas.

- Marginalidad socioeconómica: el suelo depreciado por los factores

anteriores es ocupado ilegalmente por la población de menos recursos, así como por invasores profesionales (vinculados a la política local) y otros usos de alto riesgo o impacto que se “refugian” allí, donde es menor el control social y estatal. (Ver figura 5)

Figura 5, Retroalimentación entre marginalidad ambiental y socio económica En el modelo se destacan los siguientes hechos: • En el circuito externo (líneas negras), unos espacios naturales dentro

del tejido urbano sostienen los procesos ecológicos esenciales (biodiversidad, regulación hidrológica, hidráulica, climática, geomorfológica). Estos procesos implican servicios ambientales que la sociedad capta a través de un uso público, en beneficio de los espacios construidos. En retribución, los espacios contruidos costean la protección y mantenimiento de los espacios naturales, como parte de la estructura urbana.

• Sin embargo (líneas rojas), los espacios construidos generan una serie

de impactos ambientales sobre los naturales, generando deterioro de los ecosistemas estratégicos y los procesos esenciales. El deterioro genera depreciación del suelo y favorece la ocupación informal, la cual, a su vez, multiplica los impactos. Con ésto se crea una retroalimentación positiva entre la descomposición ambiental y socioeconómica de estas áreas.

25

• La ocupación informal de áreas en las que se concentran los procesos ecológicos, implica riesgos naturales para la población allí asentada. De este modo se consolida un grave conflicto espacial y un proceso natural, en principio útil a la sociedad, se convierte en un problema de mitigación.

• El enfoque convencional de protección, que básicamente se ha limitado

a aislar estas áreas física y socialmente a través de la normativa, acentúa la marginalidad y sus efectos. Si bien contribuye a evitar cierto tipo de impactos, el aislamiento aumenta la depreciación y favorece la ocupación informal que encuentra por ello una “tierra de nadie”.

• La propuesta del Plan de Ordenamiento Territorial, instrumentada a

través del presente Plan de Gestión Ambiental, enfoca la conservación de los ecosistemas estratégicos urbanos y periurbanos a través de la intervención activa en su restauración ecológica y su integración urbanística al espacio público urbano (aislamiento funcional). Esto favorece un uso adecuado que copa y controla el espacio previniendo la ocupación informal o el deterioro por usos indebidos. Al mismo tiempo, la integración al espacio público genera la valorización del suelo aledaño, rompiendo el ciclo de marginalidad.

• Aunque este aspecto no se representa en el modelo, la recuperación

ambiental de los espacios naturales dentro del tejido urbano y su adecuación física como espacio público, dotan de significado y función estas áreas. Ésto las excluye de la categoría cultural de “baldío”, fuertemente arraigada en la sociedad colombiana, con la connotación de oportunidad, primitivo y disponible para el uso.

LO AMBIENTAL Y LO ECONÓMICO La lógica económica de las ciudades está dada por las ventajas de concentración. Las ciudades surgieron y se desarrollaron como estructuras que reducen distancias, facilitan el encuentro y el intercambio económico. El ambiente desempeña tres funciones principales en la actividad económica del hombre: - Abastecimiento de recursos: agua, energía y materiales que se

consumen directamente o entran a las cadenas de transformación en la producción de bienes de uso y consumo.

- Asimilación de los desechos generados por el aprovechamiento,

transformación y consumo de los recursos. Esto es un servicio ambiental.

- Generación de otros servicios ambientales, la mayoría de ellos

relacionados con la homeostasis, es decir, la autorregulación físico-

26

química y biológica del ambiente o con la satisfacción de necesidades superiores: recreativas, cognitivas, estéticas, espirituales, etc.

En el modelo que sigue (Figura 6), se destacan los siguientes rasgos, los cuales constituyen premisas de la política ambiental distrital: • El sistema económico apunta a la satisfacción de las necesidades

humanas y la generación de riqueza. Dos propósitos entre los cuales hay tanta sinergia como pueda conseguirse entre el bien público y el particular. Las necesidades humanas en el modelo, se han ordenado de las llamadas básicas a las “superiores” (según el modelo de jerarquía motivacional de Maslow).

• Los hábitos de consumo se forman a partir de dichas necesidades y su

interacción con factores de accesibilidad física, accesibilidad social, nivel de ingresos y con el modelo cultural de cada grupo de población dentro de la ciudad. Este último modifica las necesidades, convirtiéndolas en aspiraciones, según patrones sociales de consumo, valores y conceptos en que se basa el reconocimiento propio y social.

• La demanda real es generada por los hábitos de consumo así

formados, la oferta real, la información sobre la misma y las normas que regulan el acceso a bienes y servicios. Las dificultades de autorregulación del mercado surgen de la asimetría del flujo de información entre oferta y demanda. Ésta responde tanto a las cualidades reales de los bienes y servicios ofrecidos, en relación con las necesidades, como a la estimulación publicitaria.

• La demanda, en relación con cada necesidad, puede expresarse y

satisfacerse en forma individual o colectiva. Dependiendo de ello, se ejerce mayor o menor presión sobre las reservas de recursos naturales, la disponibilidad de espacio e infraestructura y las áreas y comunidades receptoras de impactos y residuos.

• El modelo permite identificar como ecosistemas estratégicos aquellos

en la región o dentro del territorio distrital, que son fuentes principales de recursos naturales o servicios ambientales o receptores de residuos o acumulaciones de deterioro (bolsas de entropía). La posición de estos ecosistemas en los extremos del modelo (raíces funcionales) demuestra la dependencia total del sistema económico con respecto a ello

• La acumulación de residuos e impactos en determinadas áreas tiende a especializar tales áreas en dicha función, convirtiéndolas en depósitos de la mayor parte de la entropía que el sistema económico es incapaz de dejar de producir en un momento dado (para una determinada forma de organización y tecnología). Este es el fundamento sistémico de la creación de áreas marginales en el ámbito nacional y distrital.

27

• La generación de desechos está inversamente relacionada con la eficiencia del aprovechamiento, transformación y consumo de los recursos naturales (agua, energía, materiales) y bienes finales. La reducción ex ante de los residuos, equivale al aumento de la eficiencia de los procesos extractivos, productivos y consumidores, a través de mejoras tecnológicas y organizativas.

• El agotamiento de los recursos naturales en las fuentes está

directamente relacionado con su conversión económica en residuos. La minimización y recuperación de éstos, es una medida básica de racionalización económica de los procesos que pesa, además, en la reducción de impactos ambientales y asimetrías socioeconómicas en las regiones proveedoras de recursos o receptoras de desechos.

• Las formas de producción están determinadas por la disponibilidad de

recursos naturales (procedentes de un entorno regional), capital, tecnología y la forma de organización.

• El capital y la organización determinan el acceso de la empresa al

recurso humano especializado (human-ware). Dicho recurso, puede tener la forma de investigación desarrollada dentro de la empresa (dependencias especializadas), compra de conocimiento y tecnología desarrolladas por equipos externos (transferencia, capacitación, outsourcing), o contratación de personal experto. Este recurso permite cambios tecnológicos y organizativos. Existe además una oferta subutilizada de dicho recurso en el medio y baja comunicación entre la demanda empresarial y las entidades educativas y de investigación.

• La organización incluye la de cada empresa y la que puede darse al

interior de gremios o entre empresas diversas en encadenamientos productivos. La mayor parte de los cambios en las formas de producción, que permitirían aumentar su ecoeficiencia, dependen de reformas organizativas en dichos niveles.

• Las políticas y normas internacionales ejercen una importante presión,

a través del mercado globalizado, sobre el Estado y las empresas locales, induciendo la adopción y mejora de políticas, normas y mecanismos de regulación.

• La necesidad de una estructura jerarquizada y descentralizada de

reguladores grandes y pequeños (ver Componente Diagnóstico del PGA), se refleja en el modelo en la doble regulación Estado–Empresa. La debilidad de los flujos de información entre consumidores, Estado y empresas, nace de las deficiencias organizativas de cada uno, la indefinición de los roles respectivos y la falta de conductos formales. Todo ésto incide en la inoperancia de la regulación.

28

Figura 6, Modelo de lo ambiental y lo económico • Las acciones del Estado incluyen normas, instituciones, mecanismos,

servicios e infraestructura, todo lo cual conforma el cuadro de señales (cuadro de incentivos) que leen e interpretan productores y consumidores, orientando sus actividades en consecuencia. Estas señales múltiples del Estado pueden ser más o menos consistentes y orientadas a patrones sostenibles. Adicionalmente, el Estado puede promover la formación y organización de unos y otros, para facilitar los cambios requeridos y mejorar el flujo de información entre actores.

• Todo cambio del sistema requiere asumir liderazgo y riesgos que

pueden compartirse en distinta medida, bajo diversas fórmulas entre el sector público y privado.

• Las formas de producción y distribución que escapan a la regulación,

atienden un mercado informal que compite con el formal y con el Estado, por la atención a la demanda y la satisfacción de las necesidades de la población. La informalidad es promovida por la baja oferta de empleo formal, la deficiencia de las funciones públicas de vivienda y servicios, la inoperancia de los mecanismos reguladores del Estado (normas, trámites y control) para la creación y operación de empresa y un bajo encadenamiento productivo. El crecimiento del mercado informal aumenta los riesgos e impactos ambientales y sociales.

• El sector formal, el informal y el Estado, enfocados como competidores

en la venta de bienes y servicios, se reparten el mercado en

29

segmentos, con lo cual tienden a especializarse. El formal vende poco y caro: atiende demandas más especializadas que pagan los estratos altos minoritarios, lo cual restringe su crecimiento. El sector formal ofrece legalidad; y el cumplimiento de normas y trámites incide en su alto costo comparado.

El informal prospera en el extenso segmento de bajos recursos, ajustando su oferta mediante cantidades altas, calidades bajas y ahorro en el incumplimiento de normas y trámites. La especialización de los países y ciudades subdesarrollados en las formas propias de la pobreza y el crecimiento global de la misma, configura este segmento del mercado como el predominante y una fuente principal de poder económico y político. De tal forma, se fomentan mecanismos políticos que aseguran el mantenimiento y reproducción de la pobreza y la especialización del Estado en suplir las carencias, más que en fomentar el desarrollo. Ésto es extensivo a la gestión ambiental.

• La deficiencia de la prestación de servicios e infraestructura por parte

del Estado, más la presión del mercado en pro de atomizar el consumo individual, son factores de individualización y segregación socioeconómicas. Incluso necesidades por definición colectivas (educación, espacio público, seguridad) se atienden mediante fórmulas individualizadas, cuya hipertrofia en Bogotá caracteriza una sociedad y un medio físico fraccionados.

• El mercado informal y la individualización del consumo amplifican los

impactos ambientales, que finalmente se transfieren a la sociedad en su conjunto (externalidades negativas) y se traducen en déficit cualitativo y cuantitativo en distintas necesidades. El costo social acumulado se transfiere en algún momento y proporción al Estado, reduciendo la eficiencia del mismo, el cual desplaza de su rol de regulador al de proveedor y de una gestión planificada a una remedial.

• Los cambios tecnológicos y organizativos requeridos para aumentar la

ecoeficiencia de las formas de producción, inciden en la generación de empleo dependiendo de los modelos aplicados.

• El sistema genera externalidades, lo cual equivale a exportar impactos

o expulsar entropía hacia áreas de la ciudad y de la región, donde su acumulación aumenta los costos de gestión y elimina oportunidades de desarrollo a escala regional.

30

LO AMBIENTAL Y LO SOCIOCULTURAL Desde una perspectiva sistémica, la principal causa de la aparición y desarrollo de las ciudades es su lógica sociocultural: las ciudades son la organización humana más eficiente para crear, transmitir, acumular y evolucionar la información cultural. La ciudad y las organizaciones que la componen, son un rasgo característico de la entrada de la evolución de la humanidad y la biosfera en el nivel corporativo (evolución y sucesión de corporaciones, en lugar de especies e individuos), reconocidos hoy como el surgimiento de una sociedad global informática y el predominio político del corporativismo. El papel predominante de los flujos de información en el control del funcionamiento y desarrollo de los sistemas abiertos, obliga a asumir el manejo de dichos flujos como estrategia central de la gestión ambiental. El modelo de la página siguiente (Figura 7), representa los flujos de información relacionada con el manejo del ambiente, entre cinco grupos principales de actores sociales y al interior de cada uno de ellos. Las entradas y salidas de información de cada actor son la base de la organización general del sistema. La evolución de esta organización conjunta mejora el desempeño de cada uno de los integrantes. El modelo muestra los flujos de información relacionada con la representación que cada actor se hace del ambiente, de su relación con éste y de la relación de los demás y con él mismo, así: - El ambiente, abstraído como entorno relevante (selección de variables)

propio de cada actor según su rol socioeconómico. - La actividad propia en relación con el ambiente físico, representada

según el sistema de conceptos y valores del mismo actor. - La actividad de los demás actores (ambiente socio-económico),

representada y evaluada según conceptos y valores propios de cada actor en su papel de observador.

Los flujos de información se han diferenciado, según el flujo sea conducido por el receptor (R se informa de E) o por el emisor (E informa a R). El análisis de este modelo general revela los siguientes atributos que sirven de premisas para la gestión social y cultural del ambiente en el Distrito Capital: • Los flujos de información se recargan entre los productores, medios

masivos y base social. Entre tanto, los flujos escasean del lado del gestor público y las entidades investigativas. Esto está relacionado con un bajo perfil técnico de la gestión social del medio ambiente y una

31

informalidad generalizada en los procesos de aprovechamiento y transformación del mismo.

• El Gestor Público presenta alta diversidad de entradas de información,

siendo las de mayor intensidad las suministradas por los medios masivos y por la base social. Las más débiles son su toma de información del ambiente físico (bajo monitoreo) y de las entidades investigadoras (baja inversión en investigación).

La respuesta en información emitida (normas, planes, acciones) es baja, lo cual limita la eficacia de su papel de regulador social.

Figura 7, Medio sociocultural. Flujos de información en la gestión. • Las entidades investigadoras son las más débilmente comunicadas.

Siendo ellas las responsables sociales por el conocimiento del ambiente y sus transformaciones y la generación de alternativas tecnológicas para su manejo, lo anterior representa la principal debilidad general del flujo información en la gestión ambiental. El rasgo predominante es la falta de atención a las demandas de los demás actores, por información aplicable a su toma de decisiones.

• Los mayores flujos de información se dan desde y hacia la base social.

Sin embargo, su escasa organización limita su capacidad de elaborarla (formación de la opinión pública) y generar respuestas unificadas y eficaces. Llama la atención que mientras el sector privado y los medios masivos procuran informarse de la base social, ésta debe informar

32

activamente al gestor público, que ofrece pocos mecanismos formales de consulta y participación.

• El sector privado (productores) y los medios masivos son los más

activos en informar a, e informarse de otros. Sin embargo, esta es la función especializada de los segundos y éstos median buena parte de la comunicación de los primeros, para los cuales la información es principalmente un medio de mercadeo.

• Entre todos los actores, la base social es la que mayor información

recibe del ambiente, pues lo experimenta en su cotidianidad. Sin embargo, esta información está limitada por la relatividad local y socioeconómica de su experiencia y su bajo nivel de formación y organización.

• El gestor público y los medios masivos comparten una visión general o

de conjunto sobre el ambiente. Los demás actores tienen visiones restringidas espacial y/o temáticamente. Por su naturaleza, los actores en posición de percibir el interés general son el gestor público y los medios masivos, así como la base social, si se organiza.

• Cada actor tiene un flujo interno de información (entre las entidades y

personas que lo integran). Sólo entre los medios masivos este flujo interno es alto. Al interior del gremio investigador se da un flujo medio, así como entre los productores, lo que refleja las debilidades de la organización gremial. El flujo interno es bajo entre entidades públicas y entre ciudadanos y organizaciones sociales de base.

33

Capítulo 3

Lineamientos Generales En esta sección se resumen los elementos de política y estrategia que fundamentan y perfilan la gestión ambiental planteada por y para el Distrito Capital, como elemento de las políticas regional y nacional y como instrumento ambiental del Plan de Ordenamiento Territorial. Al respecto es preciso hacer dos aclaraciones. La primera, que estos lineamientos definen una visión y un estilo de gestión particulares entre todas las opciones posibles; sin embargo, se ha intentado recoger aquí, no los de una administración, entidad o grupo técnico en particular, sino el valioso acervo de experiencia institucional que el DAMA y las entidades que hoy conforman el SIAC, han acumulado en la última década. Aunque cada Administración Distrital trae sus prioridades, programas y estilo peculiares, en el aparato institucional de gestión ambiental del Distrito éstos elementos se han ido sumando sobre una línea coherente de gestión robustecida por los aportes sucesivos. Es seguro que quienes conocieron de cerca este proceso, puedan reconocer en el presente Plan de Gestión la inserción y evolución de los elementos aportados por distintos procesos, equipos y personas dentro y en torno a las entidades involucradas. En segundo lugar, cuando el Distrito Capital recoge en este Plan su particular visión y manejo del ambiente, lo hace procurando el equilibrio entre la necesidad de ajustar conceptos, políticas y normas a los requisitos distritales y locales - especialmente los relacionados con la especificidad urbana - y bajo el imperativo de contribuir y armonizar con la gestión de la región.

ESQUEMA DE GESTIÓN AMBIENTAL En la figura 8 se ilustra el orden causa–efecto entre información, funcionamiento y estructura en los ecosistemas humanos, es decir, el “medio ambiente”. Se parte de enfocar la gestión ambiental como una función reguladora del sistema urbano y la cual debe insertarse de modo estratégico en aquellos elementos y funciones que mayor efecto tienen sobre la sostenibilidad del desarrollo. De acuerdo con el modelo de la figura 8, como puntos para la inserción estratégica de la gestión ambiental se identifican: − Procesos claves: son aquellos con mayor incidencia en la

transformación y ecoeficiencia del conjunto y en la calidad de vida de los habitantes; involucran funciones biofísicas, socioculturales y

34

económicas y vinculan porciones específicas del territorio y la población.

- Áreas claves: las porciones del territorio que concentran

espacialmente los procesos claves y de cuya transformación depende mayormente la del conjunto territorial.

− Actores claves: los grupos humanos con mayor incidencia o control

sobre los procesos claves. Son, además, los interlocutores más eficaces en procesos de concertación y gestión.

Figura 8, Lógica de los ambiental y la gestión

La identificación de las áreas y actores involucrados en un proceso clave y sus interacciones, configura una porción estratégica del escenario general del ambiente humano a gestionar. Esto se denomina escenario parcial de gestión. Todo el Plan de Gestión Ambiental se orienta a la construcción y desarrollo de los escenarios parciales de gestión. Desde esta perspectiva, los elementos principales del PGA se definen así: Escenario parcial de gestión: es el espacio concreto de gestión que reúne a la autoridad ambiental con los actores públicos, privados y comunitarios, involucrados en un proceso específico de uso y transformación del ambiente, enmarcado en una porción precisa del territorio. Un escenario parcial de gestión reúne a los principales involucrados en uno de los procesos que componen el ecosistema urbano (transporte, industria, urbanismo, agropecuario, etc.) incluyendo a quienes proveen bienes y

35

servicios, a los usuarios de los mismos, las entidades públicas que manejan el sector, los grupos sociales o económicos afectados y los grupos sociales más vulnerables a los efectos ambientales del proceso. Objetivo: es el enunciado concreto del propósito de la gestión pública en cada uno de los aspectos que componen la calidad ambiental y los recursos naturales (ej: agua, espacio, biodiversidad, etc.). Este propósito se expresa a través de indicadores cuyo valor meta está determinado por la exigencia normativa, la aspiración social y la recomendación técnica. Cada objetivo se trata en diversos escenarios de gestión (en relación con distintos actores y procesos). Ej: objetivo de calidad de agua, aire, control de ruido, etc. Política: es el lineamiento que define la prioridad y el enfoque de la gestión ambiental para el Distrito Capital (política general) o para un escenario parcial (política específica). La política define la posición del Distrito que motiva y orienta la construcción de cada escenario de gestión y la ruta a seguir para cumplir los objetivos ambientales concernientes al mismo. Ej: política específica de transporte, de producción industrial, de desarrollo agropecuario, etc. Estrategia: es el lineamiento que orienta la aplicación de los instrumentos y recursos a la gestión ambiental en todos los escenarios parciales (estrategia general) o dentro de uno en especial (estrategia específica). Ej: estrategia general de educación ambiental, de investigación, de coordinación interinstitucional, etc. Desde sus orígenes, el DAMA se ha comprometido con un enfoque descentralizado y participativo de la gestión ambiental, orientado a insertar y apoyar la responsabilidad ambiental en cada uno de los actores institucionales y particulares, quienes, en la práctica, tienen en sus manos las decisiones que día a día transforman el ambiente. Bajo este esquema, corresponde a la autoridad ambiental: - Asegurar la unidad y cumplimiento de políticas y normas ambientales. - Convocar los actores de cada tema clave de la gestión y apoyar su

organización para la gestión ambiental. - Apoyar los procesos tecnológicos y organizativos conducentes a una

mejor gestión. - Concertar agendas, objetivos, metas y procedimientos para el

cumplimiento de las normas y políticas ambientales. - Orientar y fomentar los flujos de información entre los distintos actores

que mejoren su percepción y valoración del ambiente, su comprensión de su responsabilidad ambiental y la actuación coordinada entre ellos.

36

- Ejecutar, liderar o promover proyectos que incidan estratégicamente en la transformación del territorio y la sociedad, en dirección del desarrollo sostenible.

- Evaluar periódicamente los avances del PGA y los aspectos relacionados

del POT. - Sistematizar la experiencia e institucionalizar los métodos y reglas

construidos en los distintos escenarios de gestión. Un escenario de gestión ambiental o escenario parcial tiene dos etapas de desarrollo: 1) Armado: que implica la identificación y convocatoria efectiva de todos los

actores, la concertación de los indicadores y metas, la elaboración conjunta del modelo básico (variables, ponderaciones, relaciones causa-efecto), la convalidación de unas reglas básicas de comunicación y cooperación y la definición conjunta de prioridades de acción.

2) Evolución: que implica el fortalecimiento de la comunicación y la

cooperación entre los actores convocados, la aplicación consistente y la institucionalización de los métodos, los roles y las reglas, el desarrollo de las prioridades definidas y la aproximación a las metas acordadas.

Para cada uno de los procesos claves que componen el ecosistema ciudad-región se define un escenario de gestión: - Funcionamiento biofísico: manejo de los ecosistemas estratégicos dentro

de la Estructura Ecológica Principal. - Desarrollo agropecuario: conservación, restauración y aprovechamiento

sostenible de las áreas rurales en el marco del ordenamiento del uso del suelo rural.

- Urbanismo: mercado y uso del suelo, definición de la estructura urbana,

desarrollo arquitectónico y provisión de vivienda, espacio público y equipamientos.

- Transporte y movilidad: la movilización de personas y bienes a través del

territorio urbano-regional, así como la determinación de las necesidades y pautas de movilidad según las formas de transporte y la localización de las actividades.

- Ciclo del agua: el manejo del recurso hídrico, desde sus zonas

abastecedoras, captación, distribución, uso, reuso y tratamiento final. - Ciclo de materiales: el manejo de los residuos sólidos, desde la selección

y transformación de materias primas y otros insumos en la producción de manufacturas, alimentos y construcciones, hasta completar el ciclo de

37

vida de éstos, su conversión en residuos y el reciclaje o disposición final de los mismos.

- Industria: el manejo ambiental de los sectores productivos (transformador

o terciario de la economía). - Minería: la extracción y transformación de minerales, en especial los

empleados en la construcción, y sus efectos sobre el ambiente y el uso del suelo.

Cada escenario puede desarrollarse a través de subescenarios, según tamaños (ej: pequeña industria, gran industria), según subsectores (industria alimentaria, manufacturera, etc.) o según localización (ej: por localidades o UPZs). En todo caso, el seguimiento y monitoreo siempre totaliza el escenario mayor. En cada escenario se convocan los actores claves: - Los productores de bienes y servicios propios de la actividad económica

que define el escenario. - Los consumidores de dichos bienes y servicios. - Los grupos sociales o económicos afectados por tales actividades de

producción y consumo. - Los grupos sociales especialmente vulnerables a los impactos

ambientales propios del escenario. - Las entidades públicas involucradas en el manejo del sector o el tema,

incluyendo las del ámbito distrital, regional y nacional. En cada escenario se concertan, dentro de los marcos institucionales y las restricciones normativas vigentes, los elementos básicos de la gestión ambiental: - El modelo diagnóstico para el escenario, es decir, la visión de la situación

actual, sus orígenes y su mecánica, en términos de cuáles son las variables principales, sus relaciones y ponderación, así como cuales son los actores, sus roles y responsabilidades.

- La definición de “reglas de juego” transparentes y compartidas, en

términos de formas de comunicación, de cooperación y de control – verificación de los compromisos.

- La traducción de los objetivos del Plan de Gestión Ambiental a

indicadores y metas ajustados al lenguaje, la factibilidad y viabilidad dentro del escenario particular.

38

- Las normas reguladoras de las actividades del escenario y los

mecanismos para el monitoreo y control conjuntos entre todos los actores.

- La definición de agendas, prioridades y programaciones. - La formulación y conducción de proyectos prioritarios. - El monitoreo y la evaluación ambiental del desarrollo del sector o el tema

del escenario. - La evaluación del armado y evolución del escenario. El desarrollo de un escenario, a través de su armado y evolución, es un proceso de incremento de su capital social, que debe ser planificado, conducido y medido, en términos de: - Construcción de un lenguaje, canales y formas de comunicación

eficientes y convalidados por todos los participantes. - Construcción de experiencia y métodos eficientes de cooperación y

coordinación entre los actores. - El escalamiento de logros de cooperación y coordinación entre los

actores (creando una cadena de éxitos, de menor a mayor desafío). - Aumento de la capacidad para definir reglas y compromisos y cumplirlos. - Aumento de la disposición efectiva a aportar voluntariamente a la gestión

ambiental del escenario (desde la asistencia, hasta la inversión de contrapartidas).

- Construcción de confianza, que va desde las estrategias simples para

reducir riesgos e incertidumbres en las relaciones entre los actores, hasta la construcción de experiencias y formas de cooperación y coordinación basadas en la confianza (en el conocimiento del otro y la predecibilidad de sus respuestas a los compromisos).

El avance en este proceso de capitalización social dentro de un escenario de gestión, permite pasar gradualmente de un esquema de comando y control (donde la información y las decisiones recaen mayoritariamente en la autoridad ambiental) a un esquema de cogestión, medida en el incremento de: - La descentralización, colocando más decisiones en el nivel local y zonal. - La autogestión, colocando más del ciclo de planificación, formulación,

presupuestación, manejo y seguimiento en manos de los actores.

39

- La autorregulación, colocando más de la responsabilidad de control y

vigilancia en manos de los actores. Este enfoque y método pretenden llevar la gestión ambiental de ser apenas un proyecto de Estado a convertirse en un proceso social. Este propósito metodológico puede resumirse en el siguiente silogismo:

Cuando los procesos de gestión ambiental pasan de ser procesos técnicos y jurídicos a generar capital social, se convierten en procesos sociales, la gestión ambiental se legitima y se convierte en un movimiento social.

Figura 9, Esquema del Plan de Gestión Ambiental La figura 9 ilustra el esquema del presente Plan de Gestión Ambiental: • En 17 objetivos se comprenden los aspectos que conforman el ambiente

urbano-regional deseado (6 de ecoeficiencia, 8 de calidad de los medios, 3 de armonía del desarrollo).

40

• En la parte superior se muestran los 8 grandes procesos que agrupan el funcionamiento y evolución del ecosistema urbano-regional, los cuales generan y dinamizan el ambiente.

• Cada gran proceso involucra un grupo de actores claves y áreas

estratégicas en el territorio, conformando un escenario parcial de la gestión ambiental.

• Para cada escenario, el Plan formula un lineamiento de política

específico (ej: política ambiental en relación con el manejo del transporte, de la minería, etc.).

• En la esquina inferior derecha, se reúnen los ocho tipos de instrumentos

que implementan la gestión ambiental (investigación, seguimiento y monitoreo aparecen agrupadas como estrategia del Plan). Estas son las ocho maneras como el Estado y sus cogestores intervenimos en los procesos del ecosistema, para regularlos en dirección a los objetivos ambientales planteados.

• Cada objetivo debe ser traducido a indicadores y metas específicos en

cada escenario de gestión, conforme a las variables propias del mismo y la visión y lenguaje de los actores (líneas transversales).

• Para cada escenario deben identificarse los objetivos ambientales más

relevantes a ser monitoreados, manejados y concertados, de acuerdo con la dinámica ambiental del proceso y los intereses de los actores.

• Tras establecer los objetivos, traducidos a indicadores y metas (el qué se

quiere) para cada escenario parcial (con quién y en dónde), el Plan define los proyectos y acciones para lograrlo (el cómo). Esta concatenación de política específica, metas y acciones conforma cada uno de los 8 programas que integran el Plan de Gestión Ambiental (líneas verticales del esquema).

• Cada estrategia (ej: participación y descentralización) es transversal a

todos los programas. Desarrolla actividades ajustadas a las características de cada escenario y las necesidades de los programas, manteniendo unidad en su enfoque y método.

• Cada programa debe plantear sus metas y acciones en tres ámbitos:

urbano, rural (áreas rurales distritales) y regional (Bogotá + Cundinamarca). Esto implica una agenda a cada nivel dentro de un programa, a ser concertada y cogestionada con distintos actores.

41

VISIÓN DE CIUDAD–DISTRITO–REGIÓN Todo el Plan de Gestión Ambiental se centra en la comprensión y manejo de dos procesos esenciales: la evolución de la ciudad en la región y la evolución del hombre en el sistema ciudad-región. En dicho contexto, la gestión ambiental procura, más que la conservación de determinados medios y recursos o el logro y fijación de determinados estados ideales, la optimización y armonización de las transformaciones. Es decir, que el propósito último es resolver los conflictos y potenciar el beneficio mutuo entre desarrollo urbano y regional, entre las transformaciones físicas, sociales y económicas del ambiente urbano-regional, así como entre las tres esferas de la evolución humana: la física, la sociocultural y la tecnológica. La sostenibilidad integral del sistema urbano, entendida como un equilibrio dinámico entre procesos ecológicos esenciales (emisión/fijación, desechos/reciclaje, alteración/restauración, etc.) sólo puede ser proyectada, gestionada y evaluada a escala regional, pues la ciudad es el núcleo del ecosistema urbano-regional. En particular, el aporte de la ciudad a la sostenibilidad regional y global, debe considerarse bajo cuatro aspectos: - La ecoeficiencia de las funciones urbanas: hídrica, energética,

transformación y consumo, localización y movilidad, ocupación espacial y crecimiento.

- La armonía en la interacción y coevolución de los medios físico, social y

económico dentro de la ciudad. - La calidad de vida resultante para sus habitantes, los de la región, la

población global y las generaciones en formación y venideras. - El efecto sobre el ordenamiento y desarrollo de la región. Bajo esta óptica, se plantean las siguientes visiones de ciudad, distrito y región, como escenario deseado al que apuntan las políticas y estrategias del Plan de Gestión Ambiental.

Visión de ciudad Bogotá se proyecta como una ciudad y un territorio sostenibles, en cuyo desarrollo se armonizan la capacidad de satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones actuales y futuras, la construcción y funcionamiento armónico de los procesos urbanos y ecológicos y la conservación de los elementos naturales que enriquecen material y espiritualmente la calidad de vida de sus habitantes.

42

Concebida la ciudad como ecosistema, la imagen objetivo de ciudad sostenible requiere que en la misma se maximicen los intercambios, aumentando en espacios reducidos y compactos, los miembros diversos con capacidad de relación. De esta manera, se optimizan las redes que hacen posible el intercambio de bienes e información, lo cual significa aumentar su diversidad potencial de compartimentos o funciones que relacionadas se hacen más eficientes. Este aumento de complejidad debe hacerse, de una parte, maximizando la recuperación de entropía (desorden) en términos de información, lo que trae como resultado un modelo de funcionamiento que optimiza el uso del espacio, los bienes, las materias primas, el agua, la energía, el tiempo y las potencialidades humanas, gremiales e institucionales, acercándose al modelo de sostenibilidad. De otra parte, minimizando la entropía que se proyecta al entorno, mediante la interiorización de la responsabilidad y los costos del adecuado control de los impactos ambientales del funcionamiento y crecimiento de la ciudad, con lo cual el sistema se acerca al modelo de crecimiento sostenido. En esta Bogotá sostenible, la gestión y el disfrute del ambiente deben ser uno de los principales escenarios de la democracia capitalina, donde todos los habitantes puedan proponer y participar de las decisiones, las acciones y la evaluación constante de las condiciones y transformaciones ambientales. Estas acciones deben ser promovidas dentro de un espacio cultural, donde acceder al uso y disfrute de la ciudad serán una aspiración creciente de la población, apoyada en la prevalencia del interés general y la utilidad pública. Se plantean una ciudad y un territorio cuyo ambiente, como consecuencia de todo lo anterior, sea sano, rico y diverso para que las personas puedan desarrollarse plenamente en los ámbitos físico, mental, espiritual, económico y social, aportando eficazmente al esfuerzo colectivo de solucionar los constantes retos del desarrollo. La ciudad debe estar soportada por una sólida red de áreas protegidas y zonas verdes y un sistema de movilidad diversificado, basado en el transporte motorizado de alta eficiencia energética, es decir, masivo y operado con combustibles limpios, y en una amplia red interconectada de ciclorutas y alamedas, que permitan la cómoda y segura movilidad en bicicleta y a pie. Con ello no solamente se amplía la oferta per cápita de espacio público, sino que se aumenta la proporción de éste que corresponde a zonas verdes. Al mantenerse la conexión física y funcional de éstas con las áreas protegidas, aumenta para la ciudad y la región, la diversidad de hábitats y de especies. De esta manera, la ciudad no sólo optimiza el consumo y uso de la energía sino también del tiempo, al reducirse los tiempos de transporte. Mejora, así mismo, la calidad del aire que respiran los bogotanos, pues la disminución del uso del transporte particular, el reemplazo del viejo parque automotor y el aumento en la velocidad de circulación, disminuyen las emisiones al aire, los

43

altos niveles de ruido en el espacio público, así como la accidentalidad y la agresión hoy claramente ligada al caos de la ciudad. La ciudad debe tener una estructura equilibrada y equitativa. Lo primero se expresa en una conformación de ciudad, donde los diversos usos se encuentren distribuidos de manera homogénea sobre el territorio, aumentando la accesibilidad, diseñada en la consideración de criterios reguladores que minimicen interacciones no deseadas entre usos no compatibles. La equidad, por otra parte, se evidencia en una clara reducción de los desequilibrios territoriales en lo que hace a la dotación de servicios básicos y de saneamiento, dotación de espacio público y áreas verdes, disminuyendo los espacios marginales dentro de la ciudad. Los procesos de producción de bienes y servicios deben desarrollarse atendiendo a optimizar la utilización y requerimientos de insumos y energía y a minimizar la generación de emisiones, vertimientos y residuos sólidos. Tal disminución se hace mediante la aplicación de tecnologías limpias y formas organizativas, fundamentadas en encadenamientos productivos que fomenten la integración horizontal y vertical. El aumento en el control y eficiencia de los procesos, el fortalecimiento de las formas de organización al interior de las empresas, y entre empresas, y el predominio de los procesos de autorregulación, fundamentados en un cambio cultural de los empresarios, aumentan la eficiencia, competitividad y sostenibilidad del sector productivo. La gestión responsable de todo tipo de residuos, además de mejorar la calidad de vida dentro de la ciudad, permitirá reducir los impactos hacia la región, cimentando bases sólidas en relación con la sostenibilidad regional. En la ciudad sostenible, la responsabilidad ante la calidad ambiental significa la asignación de papeles claros a la Administración y los particulares, a los empleados, a los padres, a los hijos, a los niños, a los jóvenes y a los adultos, de tal forma que en todos los roles de la vida, las buenas prácticas ambientales sean cotidianas. Así mismo se crean una conciencia y cultura ambientales que nacidas de procesos de educación, permiten adquirir las habilidades, aptitudes, actitudes y valores, que hacen de la participación un ejercicio eficiente y ampliamente difundido.

Visión de distrito El distrito se proyecta como un territorio armónico y equilibrado, conformado por un espacio urbano y otro rural, integrados funcionalmente en lo económico, social y cultural. Tal integración se logra, gracias a la consolidación de un sistema de ordenamiento que brinde las condiciones necesarias para mantener estructural y funcionalmente, toda la diversidad ecológica, social y cultural que caracteriza al territorio distrital. Su cohesión como territorio debe estar fundamentada en relaciones de complementariedad entre los espacios urbano y rural, que aún portando información distinta, deben encontrar en la preservación de la riqueza natural del territorio, el objetivo común para concertar los intereses de dos formas culturales diversas.

44

El mantenimiento de la cultura y forma de vida campesina es el elemento clave para lograr la preservación y restauración de los ecosistemas estratégicos, que abundantes en el suelo rural, deben estar conectados con aquellos del área urbana y regional, conformando la estructura ecológica principal que asegure una adecuada prestación de servicios ambientales. La economía de los habitantes del suelo rural está centrada en el desarrollo de actividades agrícolas, pecuarias, forestales y mineras, que debidamente localizadas, permitan el aprovechamiento sostenible de las potencialidades del territorio. Ésto se logra a través de la implementación permanente de una política de promoción del desarrollo rural, dentro de la cual, se articulen no sólo las acciones permanentes de asistencia técnica, sino también la investigación tendiente a aumentar la sostenibilidad de la producción agropecuaria y el manejo en general de los recursos naturales; la educación ambiental; y un sistema eficiente de comercialización y distribución de los productos. Este último debe incluir alternativas de mejoramiento de calidad y captación local del valor agregado, orientadas a través del Sisadi y ejecutadas por las Ulatas, con la coordinación y apoyo permanente del DAMA. La eficiencia en dicha dinámica es el reflejo de procesos activos de fortalecimiento institucional y coordinación interinstitucional. El mejoramiento permanente de la actividad económica se refleja y es, a la vez, apoyado por el mejoramiento de las condiciones de vida. Al fundamentarse dicho mejoramiento en una adecuada oferta y acceso a los equipamientos y servicios, se consolida un sistema de asentamientos dentro del cual, el intercambio cultural entre los habitantes los hace más fuertes como grupo social y cultural, con una mayor representatividad dentro del territorio distrital. El ordenamiento interno del suelo rural permite su consolidación como una importante reserva hídrica, biótica y escénica, que caracteriza al territorio distrital dentro del contexto regional y nacional. Fundamentada en el desarrollo agropecuario sostenible y la protección, restauración y conservación del sistema de páramos, subpáramos y bosques altoandinos, se establecerá como la mayor reserva de la biodiversidad, contenida en un sistema de reservas naturales y santuarios de flora y fauna. El manejo sostenible de éstas permite la conducción de los servicios ambientales a todo el territorio regional, ofreciendo además de una importante reserva de recursos hídricos aprovechables, una reserva de biodiversidad que es objeto de investigación con importantes aportes al conocimiento de sus ecosistemas para la Nación y el mundo. Fomentadas por una amplia divulgación, las áreas protegidas rurales se convierten en sitios privilegiados para la educación ambiental y la recreación, entendidas como actividades de aprovechamiento sostenible, que amplían la oferta ambiental generando una apropiación colectiva y que, además, ofrecen nuevas posibilidades económicas a los habitantes rurales. La clara dependencia entre el aprovechamiento agropecuario sostenible y la

45

protección y conservación de los ecosistemas estratégicos, se ve facilitada por la implementación de mecanismos de compensación y por la prestación de servicios ambientales con beneficio distrital y regional.

Visión de región La región finalmente existirá. Atrás habrá quedado el tiempo cuando las decisiones se presionaban a suscribirse en el ámbito de jurisdicciones administrativas, aún a costa de perder importantes oportunidades de desarrollo. Sobre la base de un proceso de concertación, la Sabana de Bogotá se observará como una región sostenible en lo ambiental, diversa en lo cultural, eficiente en lo funcional y equitativa en lo social. Bajo un modelo de ordenamiento territorial tal, la región se observará conformada por espacios rurales y urbanos. Los espacios rurales serán áreas agrícolas productivas y apoyadas por un sistema de centro; poblados rurales fortalecidos como nodos de equipamiento, producción, abastecimiento y turismo, integrados a las dinámicas urbanas desde una óptica funcional, que facilitará su integración a la red de asentamientos urbanos. El modelo de Bogotá, fundamentado en una estructura compacta y de uso intensivo y sostenible de su territorio, será el modelo de base seguido por los demás centros urbanos de la red urbana regional, como fundamento de su eficiencia interna y en pro de relaciones de equilibrio con el espacio rural. Caracterizados por ofrecer una alta calidad de vida, los centros urbanos regionales desarrollarán las acciones necesarias para aumentar la accesibilidad conformando una verdadera red. De esta manera, incrementarán la interacción funcional entre los municipios, lo cual estimulará la desconcentración del empleo y los servicios. Gracias a ello, no sólo se habrá dado un uso más eficiente al territorio, sino que también se propiciarán las condiciones para que el desarrollo y sus beneficios, se irradien hacia todos los municipios que conformen la región. La eficiencia funcional de la región estará soportada en sistemas de equipamiento regional, lo cual involucra el transporte, la infraestructura de saneamiento, la provisión de agua, el abastecimiento y la recreación. Ello no sólo asegura una infraestructura fuerte para el desarrollo regional, sino también un importante avance en cuanto a la restauración y mantenimiento de la calidad ambiental regional, dado que ello posibilita unir los esfuerzos para manejar mancomunadamente problemas ambientales comunes dentro de los cuales son fundamentales: la recuperación del río Bogotá, la protección de las cuencas abastecedoras de agua, el adecuado manejo de las áreas destinadas para la disposición final de residuos sólidos y la explotación sostenible de las áreas de extracción minera. Además de la estructura en asentamientos urbanos y rurales, el territorio regional estará soportado por un sistema de áreas protegidas y zonas verdes, que conformen la estructura ecológica principal regional y apoyen en ella la

46

opción de distribuir equitativamente los servicios ambientales a todos los lugares de la región, para beneficio de las áreas urbanas y rurales.

PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL DISTRITAL Toda la gestión pública del Distrito Capital está dirigida al mejoramiento sostenible de la calidad de vida. Esta calidad de vida se entiende compuesta por al menos tres elementos que se relacionan entre sí: nivel de vida, como acceso socioeconómicamente mediado a los bienes y servicios; medios de vida, en cuanto se refiere a la idoneidad del ambiente para el desarrollo integral del hombre; y formas de vida, que abarca los distintos modos posibles y actuales en que las personas y grupos aprovechan la oferta de los dos elementos anteriores. Los aspectos que se priorizan para el logro de este propósito general y el modo como se enfocan, se establecen en los siguientes siete principios que se entienden como generales, en tanto son comunes a todos los procesos de gestión ambiental:

1- Calidad ambiental para el desarrollo humano integral El propósito central de la gestión ambiental es mejorar equitativamente la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, partiendo de crear un medio seguro, saludable, propicio y estimulante para el desarrollo integral del ser humano.

2- Desarrollo sostenible como proyecto social y cultural El desarrollo sostenible se acomete como un proyecto de vida colectivo que involucra tanto a la sociedad civil como al Estado. Se basa en la concertación de las voluntades y el mejoramiento de los comportamientos individuales y apunta a la construcción de una cultura y un territorio viables y competitivos en el corto, mediano y largo plazo.

3- Preeminencia de lo público y lo colectivo La gestión ambiental de Bogotá da prelación a los elementos, procesos y alternativas que permiten crear, vivir y apropiarse la ciudad física, social y económica como un hecho colectivo, procurando la satisfacción colectiva de necesidades comunes, favoreciendo el encuentro e intercambio constructivo entre sus integrantes y extendiendo a todos ellos la inclusión de las decisiones, responsabilidades y beneficios.

47

4- Ecoeficiencia de la función y la forma urbanas Las implicaciones ambientales de toda decisión deben medirse por su contribución a la ecoeficiencia del conjunto, es decir, la capacidad de producir bienes, servicios y estructuras, optimizando el aprovechamiento de los recursos naturales, las potencialidades ambientales y socioculturales al tiempo que se minimizan la generación de desperdicios, el deterioro físico y funcional y la marginalidad ambiental, económica y social.

5- Transformación positiva del territorio Las ventajas ambientales del territorio, en especial la diversidad de paisajes, ecosistemas, modos de vida y especies, deben ser potenciadas a través de la planificación y el diseño del desarrollo físico urbano-regional, en formas creativas y globlalmente competitivas, conservando los procesos ecológicos esenciales y mejorando la capacidad del medio para sustentar el funcionamiento económico y sociocultural.

6- Gestión ambiental urbano-regional La gestión ambiental distrital debe contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la región y a la armonización de sus distintos modos de vida, acercando la toma de decisiones a la escala real de los procesos ecológicos y a los actores involucrados, y procurando la construcción de un sistema urbano-regional posicionado y competitivo tanto nacional como globalmente.

7- Liderazgo nacional y articulación global Corresponde al Distrito Capital liderar, en el ámbito nacional, el desarrollo conceptual, metodológico y técnico de los temas propios de la gestión ambiental urbana, así como el intercambio de experiencias y técnicas con otras ciudades del mundo y la discusión e implementación de los convenios y agendas internacionales de protección del ambiente global.

OBJETIVOS GENERALES En consecuencia con los principios de la política ambiental distrital (arriba enunciados) el valor central de la gestión ambiental es el desarrollo integral del ser humano, como individuo y como colectivo, en lo físico, lo cultural, lo social y lo económico. Este es el parámetro central para toda otra valoración. Por tanto, el propósito último de la gestión ambiental es: Regular el funcionamiento del sistema ciudad-región para producir un ambiente saludable, seguro, propicio, estimulante, incluyente y participativo para el desarrollo integral del hombre, a nivel individual y colectivo.

48

De este modo, queda definida, por sus atributos, la calidad del ambiente que se persigue: • Saludable: que garantice las condiciones higiénicas para la salud física,

mental y social de las personas. • Seguro: que minimice los riesgos sobre la vida humana y sobre las

expectativas de desarrollo individual y colectivo. • Propicio: que provea los elementos y las condiciones necesarios para

enriquecer el desarrollo humano. • Estimulante: que provea los estímulos que motiven y orienten el

aprovechamiento de dicha oferta ambiental. • Incluyente: que coloque esta oferta ambiental al alcance de todos, sin

restricción por edad, género, posición social o económica, creencias o condición fisiológica, con especial atención a la accesibilidad de los grupos más vulnerables a la misma.

• Participativo: que promueva y capte el aporte de todos los ciudadanos en

la definición y la construcción de los atributos anteriores. Como colofón, cabe asumir que un ambiente con estas características debe ser además competitivo, es decir, que genere ventajas comparativas a la sociedad en su conjunto para su posicionamiento político y económico a escala global, en el conjunto y red de ciudades-regiones del planeta. De acuerdo con lo anterior, los objetivos generales del Plan de Gestión Ambiental se agrupan en tres categorías, cada una de ellas derivada de la anterior: Objetivos de ecoeficiencia, los cuales enfocan el flujo de recursos y espacios a través del metabolismo urbano-regional, es decir, la relación fundamental entre entradas, transformaciones y salidas, en relación con parámetros de eficiencia del crecimiento y el funcionamiento urbano, posibilitando la medición útil de la sostenibilidad. Objetivos de calidad ambiental, resultante del metabolismo urbano-regional, en función de la calidad de los espacios creados por el mismo y el destino de los residuos del proceso. Reflejan el estado de los medios en su relación con valores meta determinados por la exigencia normativa y las recomendaciones técnicas relativas a cada uno de sus componentes. Objetivos de armonía, relacionados con los efectos de la eficiencia del ecosistema y la calidad del ambiente sobre el desarrollo físico, cultural, social y económico. Es decir, la retroalimentación de los aspectos ambientales del desarrollo sobre el desarrollo mismo. Estos objetivos apuntan a optimizar la

49

relación entre los componentes ambiental-cultural, ambiental-social y ambiental-económico, permitiendo una valoración cuantitativa y cualitativa del efecto de las transformaciones ambientales sobre los intereses y procesos del desarrollo físico, sociocultural y económico de la ciudad-región. A continuación se exponen los objetivos del Plan de Gestión Ambiental del Distrito Capital, con sus enunciados (en cursiva), seguido, cada uno, de comentarios explicativos (más detenidos en aquellos aspectos más complejos o menos difundidos).

Son objetivos de ecoeficiencia: 1. Uso eficiente del Espacio. Planificar y orientar la ocupación, aprovechamiento, transformación y reutilización del espacio, como recurso natural fundamental y limitado, de modo acorde con la oferta ambiental y capacidad de acogida de cada área, construyendo un mosaico territorial balanceado y armónico de elementos naturales y construidos, funciones públicas y privadas. El espacio es un recurso limitado, de cuyo manejo depende tanto la generación de condiciones internas a la ciudad, como la definición de parámetros de relación con el entorno regional, determinando importantes características dentro del sistema urbano-regional. La gestión del espacio atenderá a cuatro variables determinantes del mismo: • El crecimiento urbano, que deberá direccionarse hacia la construcción

de una ciudad compacta con lo cual se busca minimizar hacia el interior de la ciudad los subsidios energéticos e impactos ambientales y económicos relacionados con el suministro de recursos y servicios, y minimizar al tiempo, la afectación del espacio regional y su estructura de usos.

• La densidad de ocupación, la cual deberá tender hacia un óptimo dentro

del cual se equilibren la satisfacción de necesidades de espacio privado y los costos derivados de la prestación de servicios y la conexión a las infraestructuras urbanas que se hacen mayores con la dispersión o baja densidad. Adicionalmente, el control a la generación de asentamientos de baja densidad se constituye en un mecanismo que controla la expansión urbana.

• La diversidad de espacios, la cual deberá tender hacia la consolidación

de una ciudad que equilibre la relación entre los espacios naturales y construidos, (propiciando una mayor heterogeneidad funcional) así como la dispersión y mezcla de usos, que acerquen los bienes y servicios urbanos a los usuarios, aumentando la accesibilidad sin incrementar los riesgos de vecindades inconvenientes.

50

• La calidad de los espacios, que relacionados con su funcionalidad, deberán presentar las condiciones de forma, estructura y administración necesarias para contrarrestar los potenciales impactos ambientales y sociales, ligados a condiciones de ocupación densa y de mezcla de usos o diversidad de espacios.

2. Uso eficiente del tiempo Asegurar el aprovechamiento racional del tiempo humano como recurso fundamental y limitado, partiendo de racionalizar la localización de los usos, la movilidad y el transporte, procurando una distribución del tiempo personal, favorable al desarrollo humano integral y la construcción de tejido social a nivel de comunidades locales. El principal contenido vivo del ecosistema urbano es la vida humana. La gestión ambiental no sólo debe atender a aquello que amenace su salud y seguridad. En el ambiente urbano existen otras dos amenazas sobre este recurso limitado y efluente: que se desperdicie obligadamente por la estructura y función de la ciudad (ej: desplazamientos o trámites innecesarios) o que se fuerce a su total conversión en tiempo económicamente productivo (producir, comerciar, consumir). En cualquiera de los dos casos se vulnera el desarrollo integral tanto del individuo como de los colectivos, el cual requiere la posibilidad de una asignación balanceada de tiempo a diversas actividades. La movilidad está claramente determinada por la localización de usos, actividades y redes de transporte. La estructura espacial del sistema (aprovechamiento del espacio) determina en gran medida mayores o menores niveles de movilidad diaria, que se hace necesaria para acceder a distintas áreas de la ciudad en busca de los bienes o servicios requeridos. En relación a la funcionalidad del sistema, todas las acciones tendientes a la sistematización de servicios y atención de usuarios de variadas funciones urbanas, conllevan a reducir las necesidades de movilidad. Por otra parte, la composición del mosaico urbano por oportunidades diversas de uso y disfrute, puede inducir, desde el diseño mismo a modos de usar la ciudad con una asignación del tiempo humano más rica y balanceada, a favor de una mayor calidad de vida. El respeto de la diversidad de modos de vida dentro de la ciudad y en la región, cada uno con su característica percepción y asignación del tiempo humano, es fundamental para este objetivo, como acervo cultural de mejores prácticas de aprovechamiento y disfrute del tiempo y los espacios. 3. Uso eficiente del agua. Asegurar la provisión de agua para los distintos usos a corto y largo plazo, conforme a las proyecciones de crecimiento económico y poblacional, basando la oferta en la conservación de los ecosistemas reguladores y el

51

ciclo hidrológico regional y orientando la demanda al consumo racional del recurso y la sostenibilidad del desarrollo socioeconómico regional. Este objetivo atiende a los parámetros de cantidad, regularidad (distribución temporal), accesibilidad (distribución espacial), equidad (distribución social) y seguridad del recurso hídrico. Tiene un efecto directo sobre la calidad, más adelante tratada entre los objetivos de calidad ambiental. Obliga a una gestión integral de todos los elementos y procesos encadenados en el ciclo hidrológico, así como a la participación de todas las áreas y actores que en las cuencas y la región hacen parte del mismo. Dentro de un esquema regional concertado de administración del recurso, es preciso considerar su distribución racional entre los distintos usos, considerando el encadenamiento espacial de los mismos y sus efectos a través de la cuenca, así como la necesidad de conservar la función ecológica del agua en el sostenimiento de los ecosistemas acuáticos (caudal ecológico). Aunque las transformaciones de ingeniería exigen una definición más elástica de la cuenca hidrográfica, ésta continúa siendo el marco para el análisis y evaluación espaciales, sociales y ecosistémicos de este objetivo. 4. Uso eficiente de la energía. Racionalizar el consumo energético per capita, por actividad y por sector e incrementar la composición del mismo por energías más limpias y fuentes más seguras a largo plazo. Termodinámicamente, las ciudades son sumideros de energía a gran escala. Todos los efectos del consumo energético, así como las decisiones relacionadas, se concentran en las ciudades, con consecuencias locales, regionales y globales. La sostenibilidad del desarrollo humano en la ciudad y de las ciudades en el planeta, así como la competitividad de la ciudad-región en el contexto global, dependen de la estrategia energética que se adopte, bajo considerandos ambientales claramente definidos a nivel mundial. 5. Uso eficiente de los materiales. Racionalizar el consumo de materiales en el funcionamiento y crecimiento físico de la ciudad-región, de acuerdo con la tasa de regeneración, la provisión nacional y regional de los mismos y los efectos sociales y ambientales de su extracción, transformación, utilización y descarte, procurando el máximo técnica y económicamente factible de recirculación de los flujos dentro del sistema urbano-regional.

52

Rasgo básico de la estructura-función de los ecosistemas, no puede concebirse un sistema urbano-regional sostenible sin estos dos aspectos: la adaptación de sus flujos a los flujos y reservas accesibles y seguros y el ciclado local y regional de los flujos de materia. Esto implica considerar los efectos sociales y ambientales del ciclo de vida de cada material dentro de los costos del mismo. Y con base en ello, definir racionalmente la selección de materiales, las cantidades y su destinación, según el valor agregado a los bienes en que participan y la rentabilidad total del proceso. Los mismos parámetros deben soportar las decisiones en cuanto a alternativas de sustitución o reutilización de los materiales. Gran parte de la seguridad y competitividad económica, así como la calidad ambiental de la ciudad-región, dependen de la secuencia de logros en la aproximación constante a este objetivo. 5. Incorporación eficiente de los ecosistemas. Asegurar que la incorporación de áreas a nuevos usos dentro del territorio urbano-regional optimice el aprovechamiento de la oferta territorial en términos de la diversidad de modos de vida, paisajes y ecosistemas y el manejo prudente de las limitantes de cada área, generando asentamientos seguros y con una alta calidad ambiental. Una ciudad crece, básicamente, sobre tres tipos de áreas: áreas silvestres (generalmente deterioradas), áreas rurales (con algún nivel de urbanización socioeconómica) y áreas mineras (usualmente, fuentes de materiales de construcción vecinas de los bordes del crecimiento urbano). La forma como la ciudad incorpora la oferta y las restricciones de las distintas áreas a su propia estructura y funcionamiento, es un aspecto fundamental de la ecoeficiencia del crecimiento urbano o, con más exactitud, del desarrollo físico del sistema ciudad-región, el cual puede estar más o menos concentrado en uno o más centros urbanos.

Son objetivos de calidad ambiental: 1. Calidad del aire. Mejorar la calidad del aire que respiran los habitantes de la ciudad, cumpliendo, como mínimo, con las normas nacionales y estándares internacionales (Organización Mundial de la Salud OMS) y apuntando a generar condiciones propicias para la salud y bienestar de la ciudadanía y garantizar la equidad en la distribución de los costos derivados de los impactos y el control de la contaminación atmosférica. Es uno de los aspectos de mayor sensibilidad social en la gestión ambiental urbana, con una alta repercusión en la calidad ambiental real y percibida. Su comportamiento espacial se distingue de otros parámetros por su rápida y

53

extensa difusión a través de la ciudad, si bien se concentra problemáticamente en determinadas áreas. Tiene un efecto acentuado sobre la salud de extensos grupos vulnerables como niños, tercera edad y personas afectadas por enfermedades o limitaciones cardio-respiratorias. Este objetivo implica tanto el control de las emisiones de las fuentes móviles y fijas, como el de la calidad del aire resultante de la interacción de estos factores con los procesos meteorológicos y aeroquímicos en la atmósfera.

2. Calidad del agua. Recuperar y mantener la calidad físicoquímica y biológica del agua en los cuerpos, cursos superficiales y reservas subterráneas del territorio distrital, conforme a los estándares establecidos en las normas sanitarias y ambientales vigentes, asegurando condiciones adecuadas para la protección de la salud pública, la conservación de los ecosistemas y el mantenimiento de los servicios ambientales a los distintos usos. El agua es el recurso ordenador de la gestión ambiental y en el cual se concretan muchas de las acciones que realizan, en forma individual y/o concertada, diferentes actores y autoridades locales, regionales y nacionales. La concentración de los flujos de materiales en una ciudad hace que la calidad del agua sea uno de los aspectos más difíciles en la armonización entre el desarrollo urbano y la conservación de la estructura ecológica principal. Por lo mismo, es uno de los aspectos más relevantes en la definición de la huella ecológica de la ciudad en la región. La importancia del recurso determina la formulación de un programa específico dentro del Plan de Gestión Ambiental, que contempla el monitoreo de los distintos parámetros, el control de los vertimientos y la aplicación de distintos instrumentos para orientar el manejo del agua por los particulares. Este programa está estrechamente relacionado con las acciones de recuperación hidráulica, sanitaria y biológica de los ecosistemas acuáticos deteriorados por décadas de contaminación y otros impactos típicamente urbanos. 3. Calidad del suelo. Recuperar y mantener la calidad y la estabilidad del suelo para el funcionamiento de los ecosistemas, la regulación de las cuencas y la seguridad de los asentamientos. El término “suelo” es suele emplearse indistintamente como recurso espacial (“usos del suelo”), como soporte de la vida vegetal (“calidad agrológica”), como soporte físico de las construcciones (“capacidad portante”), como receptáculo de residuos sólidos y otros contaminantes (“contaminación del suelo”), como ecosistema o compartimento de un ecosistema (el “suelo viviente” de la edafología y la microbiología) y hasta como un sinónimo

54

anómalo de “subsuelo” en algunos textos relacionados con minería o de “pavimentos” en arquitectura. Aquí se restringe su acepción a la de soporte ecológico de la vegetación, los procesos biogeoquímicos y, en general, de los ecosistemas terrestres, al tiempo que soporte físico de las construcciones y los asentamientos. Por tanto, el objetivo atiende a las propiedades físicas, químicas y biológicas del suelo que le permiten cumplir con tales funciones y los servicios ambientales derivados. Aunque dichos atributos son afectados prácticamente por toda actividad y actor en la ciudad-región, determinados problemas, como erosión, inestabilidad y contaminación, se concentran en áreas y actividades precisas. En tales áreas, dichos problemas tienen efectos profundos sobre la seguridad y la salubridad de los asentamientos, así como en el funcionamiento de los ecosistemas agrícolas y silvestres. Así como en cuanto al aire, se destaca la extensa difusión de las alteraciones y en cuanto al agua, su amplio encadenamiento espacial de todos los actores e impactos urbanos, en el recurso suelo son notorias la difícil reversibilidad del deterioro y las drásticas consecuencias del mismo. Es, por tanto, un tema en el que la prevención juega un papel preponderante. 4. Calidad Sensorial. Conservar, recuperar e incrementar la calidad del ambiente percibido a través de los sentidos en el espacio público, para salud y bienestar de la ciudadanía, así como para estimular su desarrollo psicosocial y la generación de identidad, arraigo y apropiación sobre el ambiente urbano-regional. Dada la preeminencia de lo visual y lo sonoro en la percepción humana, este objetivo se desglosa en dos, calidad visual y sonora: Incrementar la calidad visual y el valor escénico del medio urbano y rural, preservando y fomentando el predominio paisajístico de formas y elementos naturales y construidos que contribuyan al disfrute estético, la generación de identidad y arraigo y la simbolización de los valores y objetivos colectivos, enfatizando la significación del espacio público urbano como ámbito de la vida y el hombre. Prevenir y mitigar la generación de ruido según los estándares establecidos en las normas sanitarias y ambientales vigentes y al nivel adecuado a los usos y actividades propios de cada área, propendiendo por ampliar los espacios y tiempos con sonidos naturales o niveles sonoros bajos y teniendo especialmente en cuenta el bienestar dentro del espacio público y el de los grupos y actividades humanos más sensibles. Lo sensorial representa el aspecto ambiental más difícil de traducir a normas y estándares cuantitativos. Tratándose de calidad ambiental percibida, está

55

estrechamente ligado a la subjetividad de los actores y sus determinantes histórico-culturales. No obstante, en cuanto a niveles de ruido existen fundamentos fisiológicos y estándares cuantitativos de seguridad internacionalmente aceptados. En lo visual es más complejo; sin embargo, existen metodologías y lineamientos básicos suficientes como base para la concertación y planificación del tema. Son criterios básicos de calidad sensorial del espacio público: - El predominio visual de lo público sobre lo privado: deben primar los

elementos simbólicos de historia, identidad y de ciudad como medio físico apropiado a lo colectivo.

- La adecuación del paisaje a la función pública de los espacios, facilitando

su identificación y uso. - El realce de los elementos históricos, arquitectónicos y naturales que

simbolizan la identidad y arraigo de la ciudad y la región. - El aumento en la composición del medio por elementos vivientes. - El buen estado de aseo y mantenimiento de los elementos del espacio

público. - El refuerzo de la sensación de orientación y seguridad, sin caer en la

monotonía de los espacios completamente predecibles. - El equilibrio entre la unidad paisajística favorable a la identidad urbana y

la diversidad espacial y temporal de ambientes sensoriales. - El equilibrio entre el bienestar de la mayoría y la libertad de expresión y

diseño de lo privado. 5. Conservación de la biodiversidad. Mantener, recuperar, incrementar y aprovechar sosteniblemente la biodiversidad del territorio a escala regional, distrital y local, a nivel de especies, comunidades bióticas, ecosistemas, paisajes y modos de vida, privilegiando la apropiación colectiva de los beneficios derivados de la misma y su disponibilidad para las generaciones futuras. El desarrollo de una ciudad-región tiene efectos diversos y complejos sobre la diversidad, variando según escalas, situaciones y factores en juego. Por otra parte, no toda disminución de la diversidad de especies es concomitante con deterioro ambiental, ni todo aumento es signo de adecuada calidad del medio.

56

Sin embargo, la biodiversidad tiene un alto valor como indicador de la calidad del medio (como efecto), como elemento regulador y generador de condiciones ambientales favorables a la vida en general (como causa) a la vez que como parte de la calidad ambiental percibida (como valor en sí misma). Por ende, la conservación y recuperación de la diversidad biológica es muy factible y necesaria dentro de las áreas urbanas, suburbanas, rurales y silvestres del ecosistema ciudad-región. Una adecuada planificación y manejo del crecimiento y funcionamiento de las estructuras creadas puede incrementar la riqueza biológica en todo el gradiente territorial. Junto al manejo de las transformaciones físicas del entorno urbano-regional, este objetivo tiene un aspecto adicional: el control de las actividades de explotación directa de la biodiversidad y, particularmente, la lucha contra el tráfico biológico ilícito. 6. Estabilidad climática. Desarrollar y liderar, la implementación de las normas y convenciones internacionales sobre emisiones y cambio climático global, según los medios y competencias del Distrito Capital, así como orientar el ordenamiento y construcción del tejido urbano, de modo tal que la forma y composición del medio físico contribuyan a establecer condiciones microclimáticas favorables para el saneamiento atmosférico y la salud humana. Este objetivo se compone de dos temas: el efecto del metabolismo urbano sobre el clima regional y global (macroclima) y las condiciones climáticas creadas en cada lugar y zona por las estructuras físicas que lo componen (microclima). En el primer caso, se trata de la responsabilidad que toda ciudad tiene y debe vigilar, sobre el cambio climático global; pues es en las ciudades donde se concentran la producción y consumo de bienes y servicios generadores de emisiones de gases de invernadero. En el segundo caso, se trata del bienestar debido a la confortabilidad del espacio público. Además de ser parte de la calidad ambiental percibida (sensación de temperatura, viento, luminosidad y humedad) el diseño del espacio público es también responsable por la generación o regulación de fluctuaciones de temperatura (espacios más duros se calientan y enfrían más rápido) o vientos locales fuertes (que aumentan la cantidad de partículas en suspensión), todo lo cual afecta la salud humana y el mantenimiento del arbolado, el mobiliario y las edificaciones.

57

7. Control de riesgos naturales, tecnológicos y biológicos. Generar y mantener condiciones ambientales de seguridad para la vida y bienes de la ciudadanía, en especial de los grupos social o fisiológicamente más vulnerables, en relación con amenazas generadas por procesos ecológicos, tecnológicos o biológicos. Este objetivo se desglosa en tres, según la amenaza: Prevenir, mitigar y corregir la generación de riesgos resultante de la interferencia de los procesos de ocupación y aprovechamiento del territorio con los procesos ecológicos esenciales y asegurar la apropiación de las áreas bajo amenaza mediante usos y formas acordes con su dinámica física. Controlar la mezcla de usos y actividades, así como las medidas de aislamiento y manejo, de modo que se prevenga la generación de riesgos tecnológicos sobre la población humana, en especial sobre el tejido residencial, el espacio público y los grupos humanos vulnerables. Controlar los riesgos sobre la salud humana, los sistemas productivos y la biodiversidad de los ecosistemas locales y nacionales, derivada de la introducción, tráfico o manipulación genética de organismos vivos o productos derivados de los mismos, conforme a las normas nacionales e internacionales al respecto. En lo que se refiere a los riesgos naturales, se trata de una cuestión de armonización entre los procesos ecológicos regionales y los de ocupación-construcción. Por tanto, la gestión considerará tres variables determinantes del problema: - Disminuir el porcentaje de población que habita en áreas de alto riesgo

no mitigable. - Aumentar en las zonas de alto riego mitigable la aplicación de medidas

técnicas de mitigación. - Aplicar medidas tendientes a disminuir la probabilidad de ocupación de

áreas de alto riesgo En relación a los riesgos tecnológicos la gestión enfatiza la responsabilidad de los particulares generadores de amenazas o vulnerabilidad (incorrectamente asentados) y considerará dos aspectos principales: - Propender por el aumento de conciencia y diseño de planes de

emergencia y contingencia por parte de las instituciones prestadoras de servicios y los industriales.

- Adecuar el ordenamiento urbano previniendo la mezcla de actividades generadora de riesgos ambientales.

Por último, los riesgos biológicos son hoy un tema emergente en la gestión ambiental, con desarrollos normativos y técnicos recientes. A pesar de su

58

poca difusión pública, el tema es de gran importancia, dado el incremento en la manipulación de material biológico y la alta vulnerabilidad de los grandes asentamientos a estos factores.

Son objetivos de armonía del desarrollo: 1. Enriquecimiento ambiental – cultural. Fomentar el enriquecimiento de la cultura regional, distrital y local con conceptos, valores y prácticas relacionados con el patrimonio natural y el funcionamiento y gestión del ambiente, como base del disfrute del mismo, su apropiación colectiva y la conservación de su valor y función en la cultura misma. Lo cultural ha sido habitualmente tratado, en gestión ambiental, como un factor de deterioro o una herramienta de manejo. Sin embargo, la cultura es también parte del ambiente y la calidad del mismo, tanto como elemento central de nuestro entorno de relación, así como medio a través del cual percibimos. En los ecosistemas humanos, como una ciudad-región, la mayor parte de los elementos han sido y continúan siendo creados, alterados y resemantizados por la cultura. De hecho, uno de las principales funciones de los ambientes humanizados es significar. Los ambientes pobres en significado o cuya función simbólica está cargada de hostilidad, reducen el bienestar y seguridad de las personas. Por otra parte, dado que percibimos el ambiente a través de un sistema de representaciones y valoraciones culturales, aquello que nuestro sistema de clasificación y relación realza, aparecerá destacado en el ambiente percibido; así mismo, aquello que nuestro sistema de conceptos y valores no identifique, sencillamente no existirá en nuestro ambiente. La riqueza, calidad y seguridad del ambiente dependen definitivamente de la riqueza y exactitud de los conceptos, asociaciones emocionales y actitudes de que disponemos para representarlas, valorarlas y responder ante dichos atributos. Este objetivo, a pesar de su relativa sutileza y complejidad, es central en la gestión ambiental. Su opuesto es el olvido, uno de los peores daños ambientales y talón de Aquiles del concepto de desarrollo sostenible: si olvidamos lo que enriquece nuestra propia vida aún cuando está presente en el ambiente, no estamos en capacidad de garantizar la permanencia de tales condiciones para satisfacer las necesidades y expectativas de las generaciones futuras y lo estaremos menos cuando disminuya la accesibilidad de dichos elementos. La desaparición de un elemento ambiental en la cultura (extinción cultural) precede y sella su desvanecimiento físico. Es el olvido lo que hace irreversible gran parte del deterioro ambiental: no sólo se pierden las oportunidades, sino el interés en ellas, aunque las necesidades permanezcan

59

como déficit real y sentido en el desarrollo humano (seguimos necesitando cosas que no tenemos ya palabras para nombrarlas). En consecuencia, la gestión ambiental no sólo debe procurar mejores condiciones objetivas en los medios físicos. También es necesario incidir en los modos de vida de las personas, empezando por su entorno simbólico, de tal modo que las personas puedan percibir y disfrutar dicha mejoría, participar en su construcción y adecuar su comportamiento en consonancia. Este objetivo apunta a mejorar la exactitud de la correspondencia entre las representaciones colectivas, por un lado, y los procesos y elementos del ambiente, por el otro. A orientar una adecuada asociación entre los valores culturalmente aceptados y los indicadores de ecoeficiencia, calidad ambiental y desarrollo armónico y a enriquecer la vivencia colectiva e individual del ambiente, sacando el máximo provecho de la oferta de la ciudad y la región. 2. Habitabilidad e inclusividad. Incrementar el efecto positivo de la oferta, el saneamiento y el ordenamiento del ambiente sobre la seguridad, salud, bienestar y productividad de las personas y los colectivos, equilibrando la distribución espacial y social de los beneficios ambientales, de forma tal que se incluya en sus ventajas y mejoras al conjunto de la población, del modo más amplio y equitativo, cuidando especialmente el acceso a los mismos por parte de grupos vulnerables por su condición social, económica, cultural o fisiológica. Como objetivo característico de desarrollo armónico, aquí se plantea que la gestión ambiental no sólo debe ocuparse de la protección del ambiente, como algo relativamente independiente de las necesidades humanas o como un valor en sí mismo (reificación ambientalista). Completando el razonamiento de que la eficiencia del uso y la transformación del ambiente debe orientarse hacia la calidad ambiental, en el mismo sentido, los distintos componentes de ésta deben, a su vez, orientarse a conformar un cuadro coherente de respuesta a las necesidades del desarrollo individual y colectivo. Lo anterior implica procurar las condiciones físicas y sociales de accesibilidad, uso y disfrute que potencien el impacto positivo de la oferta y la gestión ambiental sobre el desarrollo integral de las personas y los colectivos. Para ello, es necesario, en primer lugar, el seguimiento a las actitudes, necesidades y demandas ambientales de la población; en segundo lugar, el monitoreo de las condiciones y transformaciones ambientales del asentamiento. Luego, es preciso seguir y evaluar la forma como cada uno de los dos conjuntos evoluciona en relación con el otro. Finalmente, se impone la necesidad de orientar el gasto ambiental (inversión en gestión), tanto público como privado, en dirección a aquellas inversiones más costo-efectivas, atendiendo a la permanencia y magnitud de sus

60

impactos positivos sobre las condiciones ambientales demandadas y a los efectos de éstos sobre la habitabilidad y la inclusividad. Dado el impacto diferencial de condiciones económicas y ambientales sobre distintos grupos sociales, la habitabilidad, en el sentido de aumento de la salubridad y seguridad del entorno habitado, demanda la consideración de la equidad que exige la evaluación desagregada de procesos de privación y vulnerabilidad ambiental, considerando aspectos tales como quién sufre dicho impacto (desagregación socioeconómica) y dónde (desagregación espacial). Esta consideración de inclusividad es intencional y efectivamente opuesta a la conformación de grupos de privilegio o marginalidad ambiental dentro de la sociedad, por exclusión o autoexclusión. Es también opuesta a la conformación de zonas (“ghetos ambientales”) donde el deterioro o la oferta ambiental se concentran sobre una parte del territorio y la población allí asentada, sin intercambio de beneficios ni soluciones con el resto del territorio y la sociedad de la ciudad-región. 3. Productividad y competitividad. Orientar el aprovechamiento y transformación de los espacios y los recursos naturales hacia la optimización de su aporte al crecimiento económico, la generación de empleo, la satisfacción de las necesidades básicas de la población y el incremento de la competitividad de la ciudad y la región en el contexto global, con base en las ventajas comparativas de su oferta ambiental y las competitivas de su manejo. Este objetivo apunta a potenciar el efecto positivo de la oferta y la gestión ambientales sobre el desarrollo económico y los beneficios de él derivados para el bienestar de las personas. Sobre las relaciones entre ambiente y economía existe ya una vasta literatura. No obstante, aquí cabe resaltar la necesidad de mantener el equilibrio entre dos extremos: el primero, una forma de desarrollismo que posterga todo cuidado ambiental, sobre el argumento de que los imperativos socioeconómicos obligan a otras prioridades en tanto el crecimiento económico y tecnológico permite llegar al momento en que las soluciones sean más factibles. Este espejismo, uno más de los que cada tanto reeditan las confusiones del positivismo, es más bien una condena a repetir y acumular los errores ambientales irreversibles de la historia de los países ricos, sin esperanzas de llegar a sus mismos beneficios u ocupar posiciones que ya están copadas en el orden económico internacional2. En el otro extremo, una corriente particular del conservacionismo plantea la imposibilidad de utilizar los recursos o alterar los entornos, en países que en

2 Mohandas Ghandi lo expresaba con claridad que sólo puede ser citada: “A la Gran Bretaña le tomó explotar la mitad del globo para llegar a ser lo que es hoy ¿Cuántos globos necesitaría la India?”

61

otro tiempo tuvimos el papel de proveedores de materias primas y energéticos y que hoy deberíamos consagrarnos como bancos de biodiversidad y reguladores climáticos, para hacer sostenible el patrón de desarrollo económico y los niveles de consumo de los países ricos. En la misma dirección, se escucha con frecuencia la vehemente argumentación en pro de restricciones ambientales o inversiones de mitigación, tan costosas unas y otras, que en países mucho más ricos no se han adoptado aún o se han implementado sólo tras superar otras necesidades más básicas, incluso en lo ambiental (ej: tratamiento de aguas residuales Vs. alcantarillado). Adicionalmente, las condiciones actuales de los mercados globales limitan drásticamente la competitividad de procesos y productos de alto impacto ambiental asociado. Aun cuando la mayor parte del aparato productivo bogotano se orienta al consumo y mercado locales, el imperativo de conexión a la economía global y la evolución del marco normativo presionada por el contexto internacional, hacen que políticas, públicas o privadas, inmediatistas de bajo perfil ambiental, lleguen más pronto que tarde a callejones sin salida. En síntesis y justo medio, este objetivo implica que los recursos y los espacios deben ser utilizados, racionalmente, como la conservación misma implica, en el sentido original y correcto del término. Tal aprovechamiento debe hacerse partiendo de una lectura estratégica de las particularidades ecológicas de Bogotá y su región, de modo que se aprovechen sus ventajas y se respeten sus limitantes. Así como la oferta ambiental, la gestión ambiental misma debe ser generadora de valor agregado a los procesos de transformación del medio y producción de bienes y servicios. Una gestión propositiva, creativa en fórmulas y partícipe del desarrollo es indispensable para hacer de la región bogotana y su aparato empresarial un centro competitivo en la red global frente a las economías de otras ciudades-región. Por ende, la costo-efectividad de las decisiones y medidas de la gestión ambiental, pública y privada, así como el valor agregado por la misma a los procesos y productos, son, también, medidas de la aproximación a este objetivo. Es preciso que tales parámetros tengan un lugar central en la contabilidad ambiental de la región bogotana, de modo que ésta gane productividad y competitividad sin depreciar ni liquidar su patrimonio ambiental y, sobre todo, sin las pérdidas irreversibles de oportunidades de generación de riqueza y calidad de vida que el cortoplazismo conlleva.

62

Capítulo 4

Estrategias generales de la gestión ambiental Los lineamientos generales antes enunciados definen el enfoque del Plan de Gestión Ambiental. Las estrategias que a continuación se exponen, perfilan el método particular por el cual opta el PGA para desarrollarlos, es decir, la forma de manejar los instrumentos básicos de la gestión ambiental, aplicados de modo transversal a cualquier tema de la misma: - Investigación (+ seguimiento y monitoreo). - Educación ambiental. - Participación y descentralización. - Fortalecimiento institucional (de normas, instrumentos y entidades). - Coordinación interinstitucional. - Control y vigilancia. - Manejo físico (ej: arborización, descontaminación, etc.). Estas estrategias son transversales a los escenarios parciales de gestión. A modo de ejemplo: la Estrategia de Educación Ambiental es la misma, en líneas generales, dentro del escenario y política de transporte sostenible, el de ordenamiento ambiental o el de conservación de la biodiversidad. Cada estrategia tiene a su cargo un coordinador encargado de: - Orientar las actividades y proyectos de cada programa (escenario de

gestión), en lo relacionado con su estrategia, de acuerdo con los lineamientos del POT y el PGA.

- Recoger y evaluar la demanda en cada uno de los programas

(escenarios de gestión) en relación con su estrategia. - Evaluar periódicamente la disponibilidad de recursos externos e internos. - Coordinar las actividades de la estrategia con los actores internos y

externos involucrados. - Programar y concertar la agenda anual de la estrategia. - Formular el plan de acción anual, con actividades, subactividades,

productos y fondos. - Presentar los proyectos al banco de proyectos del DAMA. - Priorizar y someter los proyectos de inversión registrados en el banco, al

Fondo de Financiación del PGA.

63

- Coordinar la implementación de servicios y la producción de instrumentos de apoyo a los escenarios de gestión.

- Evaluar los avances y resultados de la estrategia en relación con los

principios, objetivos y programas del Plan de Gestión Ambiental. - Sistematizar la experiencia de la estrategia en los distintos programas,

estandarizar e institucionalizar los métodos construidos, conjuntamente con los coordinadores de programa.

ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN AMBIENTAL En los distintos escenarios de gestión, la estrategia de gestión sirve para: - Suministrar información científica y técnica aplicada directamente a la

toma de decisiones en formulación, planificación y manejo. - Retroalimentar la base de información de la gestión con los resultados de

la misma. - Promover el desarrollo conceptual, científico y técnico en temas de

gestión directamente implicados en el PGA. La estrategia de investigación comprende dos líneas de acción: - Investigación ambiental aplicada. - Sistema de información ambiental.

Investigación ambiental aplicada En esta línea: - Se realizan estudios puntuales dirigidos a satisfacer necesidades

inmediatas de información de la gestión en cada programa. - Se desarrollan o validan métodos y tecnologías para la planificación y

manejo de la gestión, útiles a los distintos actores involucrados en cada escenario.

- Se promueven y fortalecen equipos y líneas de investigación en los

principales temas requeridos por el PGA.

Prioridades - Energías limpias para hogar, transporte e industria. - Tecnologías limpias enfocadas sobre el ciclo total del producto.

64

- Valoración socioeconómica y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad.

- Restauración de ecosistemas acuáticos urbanos. - Restauración ecológica de áreas degradadas por minería. - Dinámica y manejo de incendios forestales. - Oferta y requisitos ambientales del espacio público urbano. - Percepción social y sectorial del ambiente. - Análisis de motivación y lógica funcional de los actores de cada

escenario de gestión. - Metodologías de organización y participación comunitaria. - Efectos de la contaminación sobre la salud física y mental de la

población. - Limitantes económicos, socioculturales y físicos del crecimiento urbano. - Dinámica socioambiental de áreas urbanas marginales. - Dinámica ecológica y urbanística de humedales y cerros urbanos y

periurbanos. - Planificación y manejo ambiental de la mezcla de usos urbanos. - Tecnologías sostenibles para la construcción (ciclos de materiales,

ahorro energético, manejo de impactos en obra, calidad ambiental de interiores).

- Hidrología regional. - Capacidad de carga y vulnerabilidad del medio biofísico regional. - Integración socioeconómica de la región y aspectos ambientales de su

inserción en la economía global. Actividades - Recolección, evaluación y programación de las necesidades de

información científica y técnica de cada programa. - Compilación y evaluación de la información científica y técnica disponible. - Construcción de base de datos de investigadores, equipos, instituciones,

publicaciones y servicios informáticos, relacionados con los temas del PGA, en la ciudad, el país y el exterior.

- Planificación de fuentes y formas de respuesta a las necesidades de

información. - Consolidación gradual de líneas de investigación en asocio con entidades

distritales (institutos, universidades, ONGs especializadas). - Apoyo a la formación de investigadores y equipos de investigación en las

líneas previstas.

Organización La línea de investigación ambiental aplicada involucra los siguientes actores y funciones:

65

- Coordinación: las arriba enunciadas para toda coordinación de estrategia.

Centralizada en el DAMA. - Coordinadores de programa en el DAMA: suministrar prioridades y

fuentes de información, implementar las orientaciones de la coordinación, ejecutar las acciones y proyectos correspondientes, evaluar la utilidad de la información recibida.

- Interlocutores de programa en el SIAC: suministrar prioridades y fuentes

de información; incorporar las orientaciones, acciones y proyectos al PGA de la entidad y los planes de ejecución anual; evaluar la utilidad de la información recibida.

- Entidades investigadoras externas: apoyar la recolección de la

información disponible, apoyar la orientación de las prioridades y líneas de investigación, proponer proyectos relacionados con las anteriores, ejecutar los estudios acordados.

Los convenios de investigación que eventualmente se formalicen deben apuntar a productos específicos y justificarse sobre una trayectoria de cooperación previa con el PGA.

Sistema de Información Ambiental (SIA) El SIA se construye y coordina desde el DAMA (nodo central) para el SIAC (nodos satélites); se proyecta como base de un sistema regional y debe ser compatible con redes análogas del SINA. El SIA apoya las funciones básicas del flujo de información interno de la gestión ambiental: - Recoger, incrementar, sistematizar y evaluar el conocimiento científico

disponible sobre los ecosistemas y fenómenos bajo manejo. - Identificar las variables relevantes a distintos niveles y aspectos de

gestión. - Desarrollar modelos que expliquen y predigan las relaciones entre las

variables relevantes. - Desarrollar indicadores para las variables relevantes. - Identificar tendencias y generar escenarios alternativos a partir de los

modelos e indicadores. - Formular prioridades y trazar estrategias acordes con los escenarios

previstos. - Diseñar proyectos, funciones y metas con base en los indicadores. - Revisar, validar y desarrollar métodos y técnicas acordes con los

instrumentos anteriores. - Implementar los planes y funciones formulados y diseñados. - Seguir el manejo y monitorear los procesos ambientales.

66

- Retroalimentar los resultados al sistema de gestión, ajustando cada uno de los elementos anteriores.

Figura 10, Flujo de información en la gestión ambiental Aunque el esquema anterior presenta una secuencia cíclica, en la práctica estas funciones tienen un alto grado de simultaneidad. El fundamento de este sistema es: si los proyectos y funciones de la gestión ambiental emplean y generan eficientemente la información y ésta se sistematiza y se ofrece adecuadamente, la gestión misma se convierte en un proceso de investigación y desarrollo que acumula y valida un cuerpo teórico, metodológico y tecnológico en el tiempo.

Prioridades - Sistematización de la información de calidad ambiental. - Identificación de zonas y procesos de mayor incidencia sobre la calidad

ambiental. - Análisis y prospección del ordenamiento urbano. - Monitoreo y prospectiva de ecosistemas estratégicos. - Implementación del SIA en el SIAC. - Sistematización y análisis de resultados ambientales de proyectos del

SIAC y de las funciones del DAMA. - Sistematización y análisis de quejas, reclamos, derechos de petición y

demás instrumentos formales de participación y control público.

67

Actividades - Evaluación de las necesidades de información por programa y en

relación con las otras estrategias del PGA. - Construcción y retroalimentación de modelos de soporte de la gestión. - Complementación y ajuste periódico del sistema de indicadores. - Construcción y alimentación de las bases de datos georreferenciadas. - Implementación y ajuste periódico del sistema de procesamiento. - Generación de informes discriminados por forma y contenido según nivel

de decisión, entidad y programa.

Organización El Sistema de Información Ambiental (SIA) involucra los siguientes actores y funciones: - Coordinación: las arriba enunciadas para toda coordinación de estrategia.

Centralizada en el DAMA. - Coordinadores de programa en el DAMA: incluir indicadores y toma de

datos en proyectos y actividades, ingresar la información al SIA, identificar la demanda de información y servicios por programa, evaluar la utilidad de la información recibida, evaluar periódicamente los modelos de base y el diseño del sistema.

- Interlocutores de programa en el SIAC: homologar e incluir indicadores

del SIA, reportar los registros al SIA, identificar su demanda de información y servicios, emplear los indicadores del SIA en la evaluación de resultados del PGA de la entidad, evaluar la utilidad de la información recibida, evaluar periódicamente los modelos de base y el diseño del sistema.

- Usuarios particulares: consulta y divulgación de la información en la red. En términos de sistemas, los componentes del SIA son: - Sistema de indicadores: batería de variables relevantes,

interrelacionadas en modelos de soporte y operacionalizadas a través de indicadores de presión, estado y respuesta.

- Bases de datos: matrices de registros multitemporales y

georreferenciados de los indicadores.

68

- Sistema de procesamiento: aplicación de sistemas que cumple las funciones de registro de datos, procesamiento, análisis básicos, generación de reportes y solución de consultas.

- Nodo central DAMA: centro de la red, encargado del sostenimiento,

actualización y ajuste periódico de los distintos elementos del SIA y la orientación a los usuarios.

- Nodos satélite SIAC: ubicados uno en cada entidad miembro.

Constituyen los puntos periféricos de entrada de datos y salida de reportes del sistema. La interfase está ajustada según el Plan de Gestión Ambiental de cada entidad.

- Fuentes de datos: Seguimiento y monitoreo de proyectos y actividades.

Redes de monitoreo ambiental. Evaluaciones ambientales periódicas. Sistematización de quejas y reclamos.

ESTRATEGIA DE EDUCACIÓN AMBIENTAL En los distintos escenarios de gestión, la Estrategia de Educación Ambiental sirve para: - Construir conceptos y valores comunes que faciliten la interlocución y

cooperación entre los distintos actores públicos y particulares de la gestión ambiental del Distrito Capital y la región.

- Promover cambios voluntarios de actitud y conducta de los distintos

actores, que mejoren su interacción con el ambiente. - Aprovechar los elementos del ambiente y su manejo para promover el

desarrollo humano integral en sus aspectos social, cognitivo, estético y espiritual.

- Enriquecer la cultura de Bogotá y la región con conceptos, valores y

vivencias basados en la riqueza ambiental del territorio. La Estrategia de Educación Ambiental comprende dos líneas de acción: - Educación ambiental básica. - Educación ambiental ligada a escenarios de gestión.

Educación ambiental básica La educación ambiental básica está dirigida a la ciudadanía en general, independientemente de la función socioeconómica, situación ambiental o localización de los actores; es, por tanto, independiente de los escenarios y programas.

69

En el presente Plan Maestro, la educación ambiental básica está enfocada hacia: La divulgación de conceptos y valores básicos sobre: - Composición y funcionamiento del ambiente en general. - Patrimonio, elementos y procesos claves del ambiente bogotano y

regional. - Actividades que componen la gestión ambiental. El refuerzo del control social sobre las conductas ambientales particulares, mediante la divulgación de: - Pautas de identificación y diferenciación de conductas ambientales

positivas y negativas. - Efectos de conductas ambientales positivas y negativas. - Modelos y experiencias de participación. - Mecanismos disponibles de participación y control social. - Formas y métodos de organización comunitaria para la participación en la

gestión ambiental. - Criterios para la interpretación de las situaciones y decisiones

ambientales en Bogotá y la región. La incorporación de la dimensión ambiental en la educación formal, a través de: - Orientación de contenido, enfoque y método a los PEI y PRAE del Distrito

Capital. - Fomento de la participación de las comunidades educativas en la gestión

ambiental local y distrital. - Fortalecimiento de la participación de las universidades en la gestión

ambiental distrital y regional. El fortalecimiento conceptual de los principales temas ambientales del Distrito y la región en los medios masivos de comunicación, a través de: - Suministro permanente de información sobre situaciones y actuaciones

ambientales y elementos de juicio. - Inclusión de la prensa en los procesos de gestión ambiental. - Fomento de publicaciones, eventos y programas especializados. - Apoyo a la formación de periodismo ambiental especializado. Prioridades Los principales temas a abordar a través de educación ambiental básica son: - Elementos y dinámica del ambiente en general. - Función del ambiente en general y el urbano en particular, en el

desarrollo humano integral.

70

- Funcionamiento ecológico de la ciudad, la región y sus componentes. - Ecosistemas estratégicos, flora y fauna del Distrito Capital y la región. - Manejo adecuado e inadecuado del ambiente en Bogotá y la región. - Interés general, dominio público, derechos colectivos y apropiación social

sobre el ambiente. - Principales normas que enmarcan el manejo ambiental en el país y el

Distrito Capital. - Proyectos y acciones de gestión ambiental previstos y en curso. - Funcionamiento y resultados del SIAC. - Formas de organización y participación comunitaria en la gestión

ambiental. Actividades La educación ambiental básica implica las siguientes actividades principales: - Recolección y evaluación de propuestas de contenidos desde los

programas. - Coordinación de un programa conjunto de fomento al ecoturismo distrital

y regional, en coordinación con el Instituto Distrital de Cultura y Turismo y la Corporación de Cultura y Turismo de Cundinamarca.

- Establecimiento de pautas para la incorporación de la educación

ambiental básica a los fundamentos, estructura y contenido curriculares en coordinación con la Secretaría de Educación Distrital.

- Coordinación de un programa piloto de capacitación de docentes

ambientales y desarrollo de PRAE modelo, con los Cadel y la Secretaría de Educación del Distrito.

- Orientación y fomento a los PRAE e iniciativas ambientales proyectadas

desde las comunidades educativas. - Inclusión de las comunidades educativas y sus PEI en los procesos de

gestión ambiental de su vecindario y localidad. - Concursos de proyectos escolares. - Concertación de contenidos curriculares con las facultades y centros de

estudios superiores en los temas del PGA. - Conformación de líneas programáticas de tesis y pasantías de apoyo a

los programas del PGA. - Fortalecimiento de la Universidad Distrital en los servicios de formación,

capacitación y consultoría para la gestión ambiental de Bogotá y la región.

71

- Planeación y realización de campañas temáticas. - Desarrollo de instrumentos de divulgación gráfica y escrita:

publicaciones, plegables. - Creación y mejoramiento permanente de mecanismos de comunicación

con los medios masivos. - Eventos de capacitación para la formación de periodistas ambientales en

coordinación con los medios y las facultades de periodismo y comunicación social.

- Concursos de prensa ambiental escrita, radial y audiovisual. - Equipamiento de soporte para las conductas ambientales deseables

(expuesto en la Estrategia de Manejo Físico, más adelante).

Organización La educación ambiental básica involucra los siguientes actores y tareas: - Coordinación: las arriba enunciadas para toda coordinación de estrategia.

Centralizada en el DAMA. - Secretaría de Educación del Distrito: implementar las orientaciones del

DAMA en cuanto a enfoque y contenido ambiental de los PEI y PRAE; coordinar acciones piloto con el DAMA en los Cadel y otros núcleos y centros educativos.

- Instituto Distrital de Cultura y Turismo: implementar las orientaciones del

DAMA en cuanto a contenido y presentación de acciones divulgativas sobre el patrimonio natural del Distrito y la región; coordinar acciones de fomento al ecoturismo y el adecuado uso público del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital.

- Medios masivos de comunicación, comunidades educativas y

organizaciones sociales de base: recibir, elaborar y evaluar la información recibida, conforme a sus intereses y actividades particulares y a los criterios construidos en el proceso.

Educación ambiental ligada a escenarios de gestión Está dirigida específicamente a actores claves dentro de los escenarios parciales de gestión definidos por el presente Plan de Gestión Ambiental. Tales actores están identificados en el presente Plan (en Programas y Subprogramas), en razón de los efectos ambientales de su actividad económica, las decisiones a su cargo o su localización. Por tanto, la estrategia se aplica desde productores agropecuarios y pequeños

72

industriales, hasta grandes empresas transformadoras y comunidades vecinas de humedales y otras áreas de conflicto ambiental. La educación ambiental por escenarios se enfoca hacia: - Definición y clarificación de las responsabilidades y alcances por actor. - Extensión de contenidos especializados requeridos por la toma de

decisiones de los distintos actores. - Elaboración conjunta de conceptos y valores comunes. - Construcción conjunta de reglas de comunicación y cooperación. - Fortalecimiento de habilidades personales, liderazgo y organización de

los distintos actores en cada escenario. - Construcción de códigos voluntarios de conducta ambiental por cada

actor. Esta línea de acción se relaciona estrechamente con la estrategia de participación, expuesta más adelante. Toma como fundamentos metodológicos, herramientas ampliamente conocidas y aplicadas en gestión ambiental: - Educación-Acción: las personas deben conocer el ambiente a través de

la interacción directa, sobre actividades concretas de participación en su manejo.

- Diálogo de saberes: todo proceso técnico debe involucrar a la comunidad

en el desarrollo paralelo de una visión técnica y una comunitaria sobre la situación y su manejo, complementarias y mutuamente enriquecidas.

- Formación de capital social: los proyectos y resultados de la gestión

ambiental deben valorarse tanto por sus efectos físicos sobre el medio, como por su aporte a la construcción de habilidades, liderazgo, organización y a la formación de conceptos, valores y criterios.

El propósito de la educación ambiental ligada a escenarios es modificar las ideas ordenadoras, esto es, las percepciones, conceptos y valores con base en los cuales, los actores claves toman las decisiones de apropiación, uso y transformación del territorio y los recursos naturales.

Prioridades Los temas específicos a abordar en esta línea están determinados por los escenarios de gestión ambiental: - Políticas, programas, proyectos y actividades de la gestión ambiental

distrital en relación con el escenario en cuestión. - Socialización de la información disponible por parte de todos los actores

involucrados en el escenario. - Marco político, normativo e institucional aplicable a las áreas y

actividades económicas involucradas.

73

- Composición, estructura y dinámica de los ecosistemas afectados. - Mecánica, manejo y valoración socioeconómica de los impactos

ambientales generados por los actores. - Distribución de responsabilidades, cargas y beneficios en la generación y

manejo de los impactos ambientales. - Tecnologías, prácticas y sistemas alternativos de manejo ambiental de

las actividades productivas. - Métodos para potenciar conductas y efectos positivos sobre el ambiente. - Los relacionados con los objetivos generales del Plan de Gestión

Ambiental y su aplicación en cada escenario de gestión. Actividades Las acciones de educación ambiental aplicada son el componente educativo de procesos concretos de manejo ambiental con actores claves. Esto incluye: - Divulgación de políticas, programas, proyectos y actividades de la gestión

ambiental distrital en relación con el escenario en cuestión. - Incorporación de objetivos, indicadores, actividades, métodos y metas de

educación en todo proyecto que involucre interacción y cooperación con actores institucionales, privados o locales.

- Capacitación de funcionarios del DAMA y el SIAC en métodos de

educación, extensión, negociación y participación orientados a la gestión ambiental.

- Eventos de capacitación, extensión e intercambio sobre conceptos y

técnicas de manejo ambiental con grupos de actores claves. - Apoyo a universidades en la realización de eventos y cursos de

capacitación técnica especializada en temas claves de la gestión ambiental distrital, dirigidos a los gremios profesionales que habitualmente prestan servicios de consultoría al SIAC.

- Desarrollo de instrumentos de apoyo a la extensión: cartillas, afiches,

manuales, dirigidos a grupos específicos de actores claves. - Las demás actividades implicadas en la interacción personal e

institucional con los actores en cada escenario de gestión, enfocadas al mejoramiento de la interacción y la cualificación de los interlocutores.

- Aplicación de cuadros de incentivos (tratada más abajo en la Estrategia

de Fortalecimiento Institucional). - Construcción de códigos voluntarios de conducta (formalizados en pactos

comunitarios, acuerdos locales, políticas empresariales y gremiales, etc.).

74

Organización - Coordinación: las de toda coordinación de estrategia, arriba expuestas.

Centralizada en el DAMA. - Coordinadores de programa en el DAMA: aplicación de la estrategia e

incorporación de objetivos, indicadores, actividades, métodos y metas de educación en todo proyecto que involucre interacción y cooperación con actores institucionales, privados o locales.

- Unidades y oficinas ambientales de las entidades del SIAC: donde

existen, estas dependencias, junto con el DAMA, desempeñan una función informal de educación ambiental especializada hacia las instituciones públicas.

- Actores claves de cada escenario: participar en el aporte y elaboración

conjuntos de los contenidos (conceptos, valores, conductas y técnicas) específicos de cada programa.

ESTRATEGIA DE PARTICIPACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN Esta estrategia aborda tanto la gama amplia de formas y mecanismos de participación (delegación, desconcentración, cogestión, consulta, control social, etc.) como el tema específico de la descentralización administrativa y los mecanismos formales de la misma. El principio general de jerarquización orienta la participación y descentralización dentro del Plan de Gestión Ambiental así: las decisiones y procesos deben tener mayor participación local, en la medida en que la escala temporal de las acciones y efectos se aproxime al corto plazo y su escala espacial a la local y vecinal, contando siempre con el apoyo técnico de la administración central. Por otra parte, en las decisiones y procesos con efectos de escala global, regional o distrital, deben primar la planificación y control centrales y la participación debe seguir los conductos de las organizaciones representativas a dicha escala. A modo de ejemplo: en la arborización de un parque de barrio debe primar el interés de la comunidad vecina, requiriendo sólo apoyo técnico; entre tanto, la restauración de un humedal debe atender a consideraciones técnicas y criterios internacionales. Por otra parte, el incremento de la participación y descentralización en cada escenario de gestión, conforme a la evolución del mismo (creación de capital social) se ciñe a lo planteado en el esquema general de gestión (ver Sección 4.1). En los distintos escenarios de gestión, la Estrategia de Participación y Descentralización sirve para:

75

- Fortalecer y captar el aporte de los distintos actores a los programas y objetivos del Plan de Gestión Ambiental.

- Optimizar los flujos de información y la coordinación entre los distintos

actores involucrados en la gestión ambiental de Bogotá y la región. - Fortalecer los mecanismos de autocontrol como base de la gestión

ambiental. - Enriquecer el desarrollo y mejorar el desempeño de cada uno de los

participantes en la gestión ambiental distrital. La Estrategia de Participación y Descentralización se compone de dos líneas de acción: - Fortalecimiento de los mecanismos de participación existentes. - Apoyo a los procesos organizativos de los actores.

Fortalecimiento de los mecanismos de participación existentes Esta línea de acción apunta a organizar y adecuar los mecanismos formales de participación previstos en la ley, incorporándolos de modo eficiente a la gestión ambiental en cada uno de los programas. Los mecanismos de participación considerados bajo esta línea de acción incluyen: - Juntas de Acción Comunal. - Juntas Administradoras Locales. - Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial. - Reservas Naturales de la Sociedad Civil. - Los mecanismos previstos para el control público de la gestión: - Derechos de petición. - Acciones populares. - Acciones de cumplimiento. - Audiencias públicas.

Prioridades Los principales aspectos a abordar en esta línea de acción incluyen: - Necesidades e iniciativas de gestión ambiental de las localidades. - Cogestión local de proyectos de gestión ambiental. - Apropiación de la conservación de las áreas protegidas por las

organizaciones locales de base. - Apropiación y manejo ambiental del espacio público urbano. - Control local de actores y procesos claves.

76

Actividades El fortalecimiento de los mecanismos existentes para la participación en la gestión ambiental del Distrito Capital implica: - Evaluación de accesibilidad, representatividad y eficiencia de los

mecanismos formales de participación. Diseño e implementación de correctivos.

- Evaluación de las experiencias distritales de descentralización de la

gestión ambiental en el ámbito local (Uglus, CAL, UEL). Diseño e implementación de mecanismos alternativos o complementarios.

- Divulgación de temas ambientales locales y vecinales de las

organizaciones. - Concertación, implementación y seguimiento de Planes Ambientales

Locales (PAL), los cuales: - Emplean el Plan de Gestión Ambiental como marco. - Reemplazan los bancos de proyectos y agendas de iniciativas aisladas. - Implican un filtro de evaluación multipartita de las iniciativas locales. - Incorporan y coordinan iniciativas y recursos locales y centrales. - Coordina la intervención de las distintas entidades del SIAC en el ámbito

local y de modo concertado, con la organización comunitaria. - Crean instancias formales para la participación de la comunidad desde la

planificación y diseño, hasta la implementación y operación de los proyectos de gestión.

- Incorporan proyectos con alto potencial motivacional y organizacional (incluso cuando su efecto físico inmediato no sea significativo).

- Contribuyen a disminuir el sobreflujo de quejas y reclamos e instrumentos jurídicos asociados.

- Generan y fortalecen mecanismos eficientes de participación sobre intereses prioritarios y acciones concretas.

Organización La estrategia se centra en la formulación, implementación y seguimiento de Planes Locales de Gestión Ambiental, lo cual implica los siguientes actores y tareas: - Coordinación general: las de toda coordinación de estrategia, arriba

expuestas. Centralizada en el DAMA. Definición de métodos y formatos para la construcción de los Planes Ambientales Locales.

- Entidades del SIAC: presentación de proyectos a ser incorporados y

coordinados dentro del plan ambiental local.

77

- DAAC: también miembro del SIAC, encargado de apoyar la organización comunal en el proceso de formulación del Plan Ambiental Local.

- Personería Distrital: garantiza el respeto y la equidad en los derechos a la

participación y a un ambiente sano en el proceso planificador local. - Alcaldías locales: convocatoria, presentación y aval del Plan. - Juntas Administradoras Locales: coordinación local de la formulación;

aval comunitario del Plan adoptado. - Juntas de Acción Comunal: presentación de iniciativas ambientales

comunitarias. - Comunidades educativas locales: integración de los PRAE de la localidad

al Plan Ambiental Local. Los criterios de priorización y selección de las iniciativas a integrar en los Planes Locales son: - Valor estratégico: por su contribución a los objetivos, estrategias y

programas del Plan de Gestión Ambiental. - Sinergia: por su contribución a sumar recursos y acciones en procesos y

áreas específicos. - Sociodinámica: por su potencial motivacional, su contribución al

fortalecimiento de la organización local y el volumen y representatividad de los participantes en la comunidad local.

- Pertinencia: por la correspondencia entre los recursos y competencias del nivel local y los alcances de la propuesta.

Apoyo a los procesos organizativos de los actores En esta línea se apoya la creación y fortalecimiento de organizaciones comunitarias, gremiales y demás formas no consideradas en el numeral anterior, que se requieran y se enfoquen sobre los objetivos de los distintos programas y permitan una respuesta unificada de los actores claves.

Prioridades - Organización gremial de la minería. - Organización gremial de la Pyme. - Organización gremial de la gran industria. - Organización comunitaria en áreas marginales o de alto riesgo. - Organización comunitaria en áreas vecinas al Sistema de Áreas

Protegidas del Distrito Capital. - Organizaciones no gubernamentales especializadas en investigación y

manejo ambiental en temas regionales, urbanos y ecosistemas estratégicos del Distrito Capital.

78

Actividades - Inventario y caracterización de la organización disponible para la gestión

ambiental en cada escenario. - Recolección y evaluación de necesidades de fortalecimiento organizativo

de actores claves por programa. - Coordinación con instituciones públicas y privadas, especializadas en el

fortalecimiento de la organización gremial y comunitaria. - Talleres de fortalecimiento de liderazgo y desarrollo organizativo

enfocados hacia la gestión ambiental. - Capacitación en temas especializados (tratada en la Estrategia de

Educación Ambiental ligada a escenarios de gestión, numeral anterior). - Las implicadas en la interacción con los actores claves en cada

programa, orientadas de modo que contribuyan al reconocimiento y fortalecimiento de su liderazgo y organización.

Organización Los actores y tareas involucrados en esta línea de acción incluyen: - Coordinación general: las de toda coordinación de estrategia, arriba

expuestas. Centralizada en el DAMA. - Entidades del SIAC participantes de cada programa: implementación de

los métodos y actividades de la estrategia en sus proyectos y actividades. - Actores claves de cada programa: desarrollo de sus organizaciones,

cualificación y fortalecimiento de líderes.

ESTRATEGIA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL A diferencia de las demás - que se insertan transversalmente en los programas -, esta estrategia da lugar a un programa específico dentro del Plan de Gestión Ambiental. Este programa es un grupo de servicios de apoyo que apuntan al fortalecimiento del DAMA, de las entidades del SIAC, los instrumentos técnicos y normativos y la institucionalidad de la gestión ambiental en el Distrito Capital, a través de: - Coordinar servicios de capacitación y apoyo técnico especializado a los

distintos programas. - Asumir y desarrollar nuevos procesos dentro de la gestión ambiental y

transferirlos como capacidad instalada al DAMA y al SIAC. - Fortalecer el cumplimiento de las normas y políticas ambientales por los

particulares (“enforcement”). - Integrar la gestión ambiental distrital al contexto global.

79

El Programa de Fortalecimiento se relaciona con la Estrategia de Coordinación Interinstitucional del SIAC, configurando al DAMA como entidad prestadora de servicios de apoyo a una gestión ambiental descentralizada. El Programa de Fortalecimiento Institucional abarca cuatro líneas de acción: - Fortalecimiento interno. - Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de gestión. - Desarrollo normativo y de instrumentos económicos. - Cooperación técnica internacional.

Fortalecimiento interno Esta línea agrupa las actividades convencionales del fortalecimiento institucional y está dirigida a: - Mejoramiento permanente de la gestión interna del DAMA. - Aumento de la capacidad del DAMA como coordinador del SIAC e

interlocutor de los actores claves de los distintos escenarios de gestión. - Extensión de servicios de apoyo técnico especializado a los

interlocutores de cada programa dentro de las entidades del SIAC. - Sistematización de procesos de rutina dentro del DAMA y el SIAC. La sistematización es uno de los aspectos claves para el éxito del PGA. Se orienta a descongestionar la labor administrativa, aumentar la transparencia y uniformidad de los trámites y, principalmente, a descargar a la entidad de la sobrecarga de tramitación, concentrando el recurso humano en la construcción y desarrollo de los escenarios de gestión, a través de las estrategias y programas del PGA.

Prioridades El fortalecimiento interno se dirige principalmente a: - Capacitación y actualización de funcionarios. - Ampliación y mejoramiento del manejo del SIA. - Acompañamiento a la implementación de enfoques y métodos

innovadores de gestión ambiental. - Sistematización de procesos rutinarios y trámites reglamentados. Actividades - Recolección y evaluación de la demanda por programa y planeación de

las actividades en respuesta. - Inventario periódico de recursos dentro y fuera del DAMA y el SIAC

(recursos humanos, información, materiales, etc.).

80

- Talleres y cursos de capacitación y actualización para funcionarios del

DAMA y del SIAC. - Producción de materiales escritos de apoyo a la capacitación y

actualización. - Asesorías puntuales y acompañamiento a las unidades y programas en

la implementación de métodos y enfoques innovadores de gestión. - Estandarización y sistematización de procesos rutinarios y trámites

reglamentarios.

Organización La línea de Fortalecimiento Interno del Programa de Fortalecimiento Institucional implica los siguientes actores y tareas: - Coordinación: a cargo del coordinador del programa en el DAMA, con las

tareas de toda coordinación de estrategia, arriba expuestas. - Coordinadores de programa y estrategia: presentar necesidades y

coordinar actividades con el Programa de Fortalecimiento. - Unidad Legal Ambiental, Unidad de Control Interno y Unidad de Sistemas

del DAMA: estandarización y sistematización de procesos rutinarios y trámites reglamentarios.

- Entidades del SIAC participantes de cada programa: implementación de

los métodos y actividades de la estrategia en sus proyectos y actividades.

Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de gestión Esta línea de acción cubre una necesidad fundamental dentro del sistema de gestión ambiental del Distrito: la de organizar y dar una respuesta rápida y efectiva a temas emergentes de la gestión ambiental, desarrollando la capacidad técnica, creando y depurando procesos y transfiriendo la función creada a la dependencia competente dentro del DAMA o del SIAC. Esta línea de acción está enfocada a aquellos aspectos de la gestión ambiental que no se han previsto en la organización del DAMA y el SIAC, para los cuales no es factible generar una respuesta adecuada con la capacidad instalada y que se proyectan como funciones permanentes de la gestión ambiental. Por descarte, esta línea no está enfocada a atender temas coyunturales o episódicos de la gestión (“apagar incendios”), los cuales deben ser amortiguados con base en la capacidad reactiva instalada del SIAC.

81

Prioridades Si bien estas deben ser detectadas y priorizadas según el proceso abajo descrito (actividades), en líneas generales, el desarrollo de nuevos procesos se enfoca especialmente hacia: - Instrumentos sociales, culturales y económicos para la gestión ambiental. - Implantación de grandes paquetes o programas de nuevas tecnologías. - Gerencia de grandes proyectos de infraestructura. - Incorporación de los resultados de las otras tres líneas de acción del

Programa de Fortalecimiento, a los procedimientos de los distintos programas.

Actividades Esta línea se asemeja a una “incubadora de nuevos subprogramas” para el PGA, encargada de: 1. Detectar tempranamente el surgimiento y evolución de nuevos temas o

necesidades de la gestión ambiental. 2. Consultar el estado del arte de la gestión de dichos temas en el

extranjero y en el país. 3. Evaluar la capacidad instalada del DAMA y el SIAC para atenderlos. 4. Concertar con los coordinadores de estrategias y programas las acciones

y recursos requeridos para atenderlos con base en la capacidad instalada.

5. Seleccionar los temas y necesidades que requieren desarrollo externo

por parte del Programa de Fortalecimiento. 6. Elaborar la estrategia de desarrollo del proceso correspondiente para

cada caso. 7. Disponer los recursos internos y externos requeridos para el desarrollo

del nuevo proceso. 8. Desarrollar y depurar el proceso en sus aspectos conceptuales,

operativos y administrativos. 9. Transferir gradualmente el proceso depurado a la dependencia del DAMA

o del SIAC a la que corresponda por competencia. Una vez se ha desarrollado el proceso y surtido los instrumentos requeridos, el producto a transferir a la entidad debe ser lo más simplificado y estandarizado posible, verbigracia un protocolo, un manual, una norma, acarreando el mínimo costo adicional a la gestión ambiental distrital.

82

Organización La línea de desarrollo de nuevos procesos, dentro del Programa de Fortalecimiento Institucional, implica los siguientes actores y tareas: - Coordinación: a cargo del coordinador del Programa en el DAMA, con las

tareas de toda coordinación de estrategia, arriba expuestas, aplicadas a secuencia de actividades propia de esta línea.

- Coordinadores de programa y estrategia: coordinar y seleccionar

necesidades con el coordinador de fortalecimiento; coordinar actividades de acompañamiento y transferencia con el Programa de Fortalecimiento.

- Interlocutores en el SIAC participantes de cada programa: coordinar y

seleccionar necesidades con el coordinador de fortalecimiento; coordinar actividades de acompañamiento y transferencia con el Programa de Fortalecimiento.

Desarrollo normativo y de instrumentos económicos A través de los distintos escenarios de gestión, esta línea de acción coordina el desarrollo de herramientas dirigidas a moldear las normas que rigen la sociedad, en aquellas funciones con mayor incidencia sobre el manejo ambiental. Lo anterior con el propósito de: - Organizar las normas y funciones públicas relacionadas con la gestión

ambiental, conformando un cuadro coherente de señales y vías que orienten las decisiones de los particulares en sentido convergente con la política ambiental distrital.

- Modificar efectivamente las reglas de interacción social y económica en

puntos claves que favorezcan la inserción, competitividad y difusión de conductas ambientales deseables.

- Incrementar la gobernabilidad, legitimidad y formalidad en todos los

procesos claves de la gestión ambiental distrital. - Resolver los vacíos normativos concertando el uso con la

institucionalidad y la tendencia con los requisitos de desarrollo armónico y sostenible de los componentes de la ciudad y la región.

En la medida de su competencia y recursos, el Distrito Capital proveerá el marco normativo y las condiciones económicas que faciliten la implementación de las políticas ambientales específicas contenidas en el presente PGA, apuntando a favorecer la competitividad de todos aquellos manejos particulares, que aporten a la sostenibilidad del desarrollo del Distrito y la región.

83

La estrategia parte de priorizar los mecanismos que contribuyan al autocontrol y a la construcción de códigos voluntarios de conducta, evitando el crecimiento de la complejidad normativa y los costos de control central. Con ello se favorece el aumento de la gobernabilidad y la legalidad. Las normas ambientales y de uso del suelo se cuentan entre las menos respetadas en la sociedad colombiana, predominando la ilegalidad (ej: 80% de crecimiento urbano informal en la última década). Esta línea de acción debe atacar las causas mismas de la ilegalidad: - Falta de legitimidad de partida: falta de participación, divulgación y

transparencia en la construcción de las normas. - Transitoriedad: cambios excesivamente frecuentes de las normas no

incentivan su cumplimiento. - Descontextualización: la falta de correspondencia entre la norma y los

factores socioeconómicos y tendencias de las conductas que se pretenden regular, resta valor a la misma.

- Falta de jerarquización normativa: las normas superiores que se exceden

en detalles (correspondientes a normas menores), se exponen a requerir cambios frecuentes deteriorando la percepción social de legitimidad. Es preciso contar con normas marco de mayor permanencia que la sociedad pueda interiorizar.

Prioridades Esta línea de acción se dirige principalmente a: - Clasificación de las actividades productivas y reglamentación

consecuente de su localización y manejo ambiental. - Orientación de la localización de usos hacia la composición armónica y

desarrollo sostenible del territorio urbano y regional. - Aplicación de tasas retributivas por contaminación y otros impactos. - Aplicación de instrumentos urbanísticos (transferencia, compensación,

cesiones, ajustes, etc.) al ordenamiento ambiental. - Fomento del ordenamiento sectorial en parques tecnológicos sostenibles

(Parques Industriales Ecoeficientes, Parques Minero Industriales). - Fomento de la conversión industrial a tecnologías limpias. - Fomento de la conversión del transporte automotor a energías limpias. - Fomento del predominio del sistema integrado de transporte masivo. - Fomento del transporte peatonal y en bicicleta. - Fomento de prácticas de reciclaje de residuos sólidos, a distintos niveles

de la producción, distribución y consumo. - Difusión de prácticas de aprovechamiento sostenible de la biodiversidad. - Conversión del crecimiento urbano a procesos formales de desarrollo

planificado.

84

- Reemplazo de prácticas generadoras de marginalidad por mecanismos que contribuyan a un ordenamiento armónico, inclusivo y sostenible.

- Internalización de los costos ambientales y sociales derivados de la gestión institucional y particular.

- Retribución de las externalidades positivas generadas por la gestión particular.

- Reparto equitativo de las cargas y beneficios derivados del ordenamiento ambiental del territorio.

- Fomento de las iniciativas particulares de protección y restauración de ecosistemas estratégicos.

- Defensa y apropiación colectiva del espacio público urbano. Actividades Para el logro de las prioridades anteriores, esta línea de acción incluirá en los distintos programas del PGA las siguientes actividades: - Divulgación y socialización de las normas ambientales y de

ordenamiento. - Adecuación y reglamentación de las normas de planeamiento físico

urbano. - Recolección y evaluación de las necesidades presentadas por los

distintos programas. - Concertación con los actores organizados de cada escenario sobre los

instrumentos normativos y económicos requeridos para la adecuada gestión ambiental.

- Identificación de los factores de ilegalidad operantes en cada escenario

de gestión y desarrollo de las medidas correctivas. - Evaluación del marco normativo y elaboración de estrategias para su

perfeccionamiento en los casos donde se identifiquen falencias. - Identificación de desviaciones del mercado, desfavorables a pautas de

desarrollo sostenible y desarrollo de los instrumentos correctivos. - Desarrollo de eventos y materiales de capacitación para los temas

anteriores.

Organización La línea de desarrollo normativo y de instrumentos económicos, dentro del Programa de Fortalecimiento Institucional, implica los siguientes actores y tareas:

85

- Coordinación: a cargo del coordinador del Programa en el DAMA, con las tareas de toda coordinación de estrategia, aplicadas a la secuencia de actividades propias de esta línea.

- Coordinadores de programa: coordinar y seleccionar necesidades con el

coordinador de fortalecimiento; incorporar actividades y orientaciones de la estrategia a los programas.

- Interlocutores en el SIAC participantes de cada programa: coordinar y

seleccionar necesidades con el coordinador de Fortalecimiento; incorporar actividades y orientaciones de la estrategia al Plan de Gestión Ambiental de la entidad.

Cooperación técnica internacional Esta línea se encarga de intensificar el intercambio internacional en cuanto a evolución de conceptos, enfoques, políticas, métodos, técnicas y experiencias modelo de gestión ambiental. Está orientado a: - Elaboración de ventajas competitivas globales a partir de las ventajas

comparativas ambientales de Bogotá y la región. - Posicionamiento de Bogotá y la región en mercados internacionales de

tecnologías y manejo ambiental de la industria. - Captación y optimización de recursos y programas de asistencia técnica

internacionales para la gestión ambiental distrital y regional. - Intercambio de información entre ciudades con experiencias y situaciones

comparables de gestión ambiental. - Integración de Bogotá y su región, a redes internacionales de ciudades

socias en iniciativas de desarrollo sostenible y competitividad ambiental. La cooperación técnica internacional dentro del PGA aplica un criterio fundamental de homologación: los modelos y propuestas internacionales deben evaluarse en su contexto ecosistémico, socioeconómico, histórico y cultural. En cada uno de dichos aspectos, las condiciones particulares de Colombia, la región de la cuenca alta del Bogotá y el Distrito Capital, son altamente exigentes y difieren significativamente de las de las zonas templadas, regiones áridas, tierras bajas, puertos, ciudades menores, países industrializados o del tercer mundo u otras naciones latinoamericanas, con mayor estabilidad socioeconómica e institucional o menores recursos técnicos. Por tanto, la cooperación técnica internacional debe aplicarse de modo objetivo y donde resulte pertinente, controlando los sesgos del vanguardismo, el subdesarrollismo u otros relativismos culturales.

86

Prioridades Si bien los temas deben ser identificados a través de los coordinadores de estrategias y programas, los siguientes se consideran como prioritarios para la búsqueda de cooperación técnica internacional: - Mecanismos y recursos para la aplicación de tratados y convenciones

internacionales en materia ambiental. - Procesos y métodos de concertación de la gestión ambiental con gremios

y comunidades. - Tecnologías limpias y estrategias de conversión tecnológica. - Desestímulo y prevención de la importación de tecnologías y productos

nocivos. - Manejo cultural del ambiente. - Parámetros y controles de la calidad ambiental urbana. - Oportunidades de negocios e incentivos en el mercado internacional,

favorables al desarrollo de sistemas de producción sostenible en el Distrito y la región.

- Demanda internacional de las ventajas ambientales comparativas del Distrito y la región.

Actividades - Construcción de la agenda de cooperación técnica internacional y

portafolio de proyectos, a partir de las necesidades detectadas en los distintos proyectos y las prioridades arriba señaladas.

- Gestión para la integración del Distrito Capital, a través del SIAC, a redes

internacionales de ciudades y mercados preferenciales internacionales, en temas de innovación, consolidación regional y los arriba identificados en las prioridades de cooperación técnica internacional.

Organización La línea de cooperación técnica internacional, dentro del Programa de Fortalecimiento Institucional, implica los siguientes actores y tareas: - Coordinación: a cargo del coordinador del Programa en el DAMA, con las

tareas de toda coordinación de estrategia. Mantener informados a los coordinadores de programa y estrategia, sobre las oportunidades de cooperación técnica internacional en los temas de su interés.

- Coordinadores de programa: coordinar y priorizar necesidades de

cooperación internacional con el coordinador de Fortalecimiento; incorporar actividades y orientaciones de la estrategia a los programas.

- Interlocutores en el SIAC participantes de cada programa: coordinar y

priorizar necesidades de cooperación internacional con el coordinador de Fortalecimiento; incorporar actividades y orientaciones de la estrategia al Plan de Gestión Ambiental de la entidad.

87

ESTRATEGIA DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL Esta estrategia está centrada en la operación, desarrollo y posicionamiento del SIAC (Sistema Ambiental del Distrito Capital, Acuerdo 19 de 1996) como base de la gestión ambiental del Distrito Capital y la región. El SIAC es coordinado por el DAMA y está conformado por aquellas dependencias de la administración distrital cuya misión abarca parte de la gestión ambiental del Distrito o cuya gestión tiene efectos directos sobre la transformación y calidad del ambienta en la ciudad o la región. La coordinación interinstucional, para efectos del presente Plan, se define por los siguientes aspectos: • La convalidación de la información de base y de los modelos donde los

datos se relacionan y adquieren significado. • Concertación e implementación de mecanismos de comunicación. • Concertación e implementación de mecanismos de cooperación. • Una planificación ambiental compartida y enmarcada en el PGA. • Desarrollo de experiencia de comunicación y cooperación. • Evaluación conjunta de la gestión ambiental. Como se aprecia en el anterior listado, la coordinación con cada entidad o grupo de entidades del SIAC se enmarca en un escenario particular de gestión, según el tema y misión de cada quien y guarda estrecha relación con las directrices para el armado y evolución de un escenario parcial de gestión, establecidas en la sección 4.1. La estrategia se basa en los siguientes puntos principales: - Construcción gradual e institucionalización de mecanismos y roles de

coordinación interinstitucional, a partir de necesidades y actividades concretas de gestión ambiental conjunta.

- Sostenimiento y promoción de una oferta de servicios de apoyo, a las

tareas específicas de gestión ambiental de las distintas entidades del SIAC.

- Generación de ventajas para las entidades y proyectos que coordinen su

gestión a través del SIAC.

88

- Promoción e implantación del Sistema de Información Ambiental (SIA) y el sistema de indicadores ambientales en las distintas entidades del SIAC.

- Elaboración de agendas institucionales recogiendo los compromisos y

tareas de cada entidad del SIAC, en cada uno de los escenarios de gestión.

- Apoyo técnico a la formulación de Planes Institucionales de Gestión

Ambiental por entidad. Concertación, seguimiento y evaluación periódica de los mismos.

La implantación del Sistema de Información Ambiental a través del SIAC, parte de la implantación y validación del Sistema de Indicadores Ambientales en cada entidad, con las siguientes características: - Desarrollo y ajuste de la “araña”3 y su batería de indicadores con cada

entidad. - Establecimiento de protocolos y formatos de intercambio de información. - Conexión sistema-sistema con el SIA-DAMA. - Retorno de información con valor agregado: análisis, gráficos y cruces

con información valiosa de otras entidades SIAC. - Reportes ajustados a las necesidades y términos de cada entidad. El SIA y los Planes Institucionales de Gestión Ambiental (PIGA) constituirán el eje de la coordinación al interior del SIAC. El PIGA de cada entidad del SIAC debe: - Formularse en el marco de políticas, objetivos, estrategias y programas

del Plan de Gestión Ambiental. - Reunir y programar las actividades de la entidad en cada uno de los

escenarios de gestión, según sus funciones y los proyectos previstos. - Identificar y programar las necesidades y formas de coordinación

interinstitucional. - Ser concertado con el DAMA, junto con los mecanismos de seguimiento

y evaluación conjunta a través del SIA. Este mecanismo evita la realización de reuniones y la conformación de comités y grupos de coordinación sin tareas precisas. De este modo, las reuniones y grupos de trabajo interinstitucional, deben surgir cuando el desarrollo de los PIGA lo requiera para tratar asuntos concretos y atender

3 La “araña” es el epíteto con que coloquialmente se denomina el modelo general que define la arquitectura del Sistema de Indicadores Ambientales, el cual se replica dentro de cada escenario parcial de gestión. Este modelo define cinco grupos de variables y las relaciones de causa-efecto entre ellas, siguiendo el enfoque ecosistémico de ciudad-región.

89

necesidades específicas de apoyo que no puedan resolverse a través de la red del SIA.

Prioridades Los principales temas de coordinación interinstitucional deben surgir en la formulación de los Planes Institucionales de Gestión Ambiental (PIGA). Sin embargo, pueden identificarse a priori los siguientes: - Revisión y modificación del Acuerdo 19 de 1996 para actualizar el SIAC

en el marco del Plan de Gestión Ambiental y los cambios en la estructura institucional del Distrito Capital.

- Desarrollo e implementación de la batería de indicadores y el modelo (“araña”) con cada entidad o grupo de entidades por escenario parcial de gestión.

- Coordinación de proyectos y actividades de gestión ambiental de las distintas entidades, con los Planes Ambientales Locales (PAL).

- Coordinación de acciones para la restauración y protección de áreas y elementos de la Estructura Ecológica Principal.

- Ejecución de proyectos ambientales previstos en el POT. - Planeación de estudios, permisos, licencias, planes de manejo y

mecanismos de seguimiento y evaluación ambiental, para las obras previstas por cada entidad.

- Simplificación de trámites y mecanismos de verificación frente a la autoridad ambiental.

- Fortalecimiento de mecanismos de interiorización de la responsabilidad y el control ambiental.

Actividades Las principales actividades de la Estrategia de Coordinación Interinstitucional son: - Identificación de necesidades de apoyo y oportunidades de cooperación

al interior del SIAC. - Sostenimiento y promoción del menú de apoyo a la gestión ambiental. - Implantación y promoción del SIA y el sistema de indicadores

ambientales. - Formulación, concertación, seguimiento y evaluación de los PIGA. - Sistematización de trámites interinstitucionales a través del SIA. - Sistematización de las experiencias, estandarización de métodos e

institucionalización de conductos de coordinación interinstitucional, construidos a través de la práctica en cada programa. Esta información se registrará en un Manual del SIAC, el cual se actualizará anualmente y podrá ser consultado a través del SIA.

90

Organización La estrategia hasta aquí descrita para la consolidación del SIA, representa una organización básica inicial. La estrategia apunta a la construcción de organización dentro del SIAC a partir de dicha base, simple y factible, y en respuesta a necesidades concretas de gestión de los distintos programas del Plan de Gestión Ambiental. Inicialmente, los actores y tareas previstos son los siguientes: - Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia. - Coordinadores de programa: identificar y programar necesidades de

coordinación interinstitucional de cada escenario de gestión, conjuntamente con el coordinador de la estrategia; incorporar actividades y orientaciones de la estrategia a los programas.

- Coordinadores de estrategia: construir y sostener el menú de apoyo a la

gestión ambiental, dirigido a las necesidades específicas de cada entidad del SIAC en cada escenario de gestión.

- Interlocutores en el SIAC: formular e implementar los PIGA, según los

lineamientos arriba expuestos; implementar y fomentar el SIA al interior de cada entidad; apoyar la sistematización de trámites a través del SIA, según las necesidades típicas de cada entidad.

El Acuerdo 19 de 1996, que crea el SIAC, divide a las entidades que lo integran en tres grupos, según su papel en la gestión ambiental distrital: 1. Encargadas de la planificación, coordinación y control. - DAMA. - CAR. - Secretaría de Gobierno (incluye la Dirección de Prevención y Atención de

Desastres). - Secretaría Distrital de Salud. - Secretaría de Obras Públicas. - Secretaría de Tránsito y Transporte. - Instituto de Desarrollo Urbano (IDU). - Departamento Administrativo de Planeación Distrital. - Alcaldías Locales 2. Encargadas del manejo ambiental y la gestión social en torno. - DAMA. - CAR. - Secretaría de Educación. - Instituto Distrital de Recreación y Deporte. - Departamento Administrativo de Acción Comunal. - Jardín Botánico José Celestino Mutis.

91

- Universidad Distrital Francisco José de Caldas. - Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. 3. Encargadas de proyectos de desarrollo con efectos ambientales. - DAMA. - Secretaría de Obras Públicas. - Secretaría de Tránsito y Transporte. - Instituto de Desarrollo Urbano. - Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. - Empresa de Energía de Bogotá. El SIAC es coordinado por el Consejo Ambiental del Distrito Capital, presidido por el director del DAMA.

ESTRATEGIA DE CONTROL Y VIGILANCIA El control y vigilancia es una de las estrategias de la gestión ambiental y no un objetivo ni un sinónimo de ésta. Dicha estrategia está dirigida a asegurar el cumplimiento de las normas ambientales y de los compromisos adquiridos por instituciones y particulares en el marco de concertaciones, planes de manejo, audiencias públicas y otros mecanismos de acuerdo, aplicables al interior de los escenarios de gestión. La Estrategia de Control y Vigilancia es un mecanismo de seguridad complementario de las estrategias de educación y participación, los incentivos y demás medidas dirigidas a la construcción de autocontrol y códigos voluntarios de conducta. En tal sentido, las actividades de control y vigilancia deben cumplir dos funciones: - Defensa de los derechos ambientales colectivos e individuales

amparados por las normas vigentes, frente al detrimento que puedan causar actuaciones particulares.

- Fortalecimiento del autocontrol y el control social. Por ende, la Estrategia de Control y Vigilancia tiene también un cometido pedagógico, tendiente a fortalecer una serie de mecanismos reguladores de la conducta ambiental individual y colectiva: 1. Autogratificación: derivada de la satisfacción de valores propios y el

cumplimiento de normas autoimpuestas por el individuo o la organización.

2. Autosanción: insatisfacción derivada de la transgresión de normas

autoimpuestas y valores propios.

92

3. Reconocimiento social: mecanismos para destacar y retribuir en forma

concreta y/o simbólica, las conductas ambientales deseables. 4. Sanción social: mecanismos para destacar y sancionar en forma concreta

y/o simbólica, conductas ambientales indeseables. 5. Interiorización de la norma: mecanismos dirigidos a armonizar los valores

del individuo y la sociedad - que sirven de base a los mecanismos anteriores - con los consagrados en las normas, promoviendo la incorporación de éstas a los códigos individuales y colectivos de conducta.

6. Sanción pública: aplicación de las sanciones previstas por el aparato

normativo e institucional del Estado. Esta jerarquía implica un orden de aplicación, donde, siendo todos necesarios, debe privilegiarse el uso de los primeros y pasar a los siguientes, cuando aquellos no sean efectivos o la amenaza implícita al ambiente lo justifique. No obstante, la corrección de patrones consuetudinarios de deterioro ambiental e impunidad, hace indispensable la aplicación de una estrategia coactiva (“enforcement”) de control y vigilancia, la cual incluye los siguientes puntos: - Control en positivo: toda medida y norma deben apuntar positivamente

hacia la conducta deseable, los mecanismos que la facilitan y destacar a quienes la cumplen, antes que destacar las conductas indeseables o estigmatizar actores.

- Control ajustado a la aplicabilidad de la norma: es necesario que la

norma se aplique y controle inteligentemente, considerando la viabilidad de conductas alternativas a la infracción y la contextualización de la norma en las condiciones socioeconómicas y ambientales del Distrito en el presente. Este aspecto debe coordinarse con la línea de acción de desarrollo normativo de la Estrategia de Fortalecimiento Institucional, la cual debe ser retroalimentada por los resultados y dificultades identificadas en el control y vigilancia.

- Efecto “ruleta rusa”: la magnitud de la sanción debe ser inversamente

proporcional a la probabilidad de ser detectado como infractor y sancionado. El objetivo es crear un fuerte factor de disuasión, sobre aquellas transgresiones difícilmente detectables por las autoridades y el control social.

- Efecto “pararrayos”: identificación, publicación y sanción de los

principales generadores de cada tipo de impacto ambiental. Esto apunta a generar competencia entre los infractores para bajar de los primeros

93

puestos, conduciendo en el mediano plazo a un descenso general, evitando el costo de un muestreo total.

- Criterio de compensación: la sanción aplicada debe ser directamente

proporcional al beneficio económico obtenido en la infracción y el costo de restauración o reposición del daño causado. También debe apuntar a la reversión de los efectos de la transgresión, siempre y en la medida en que sea factible.

- Identificación de valores no negociables: debe prevenirse que las

sanciones y compensaciones se conviertan en un sistema de tarifas o indulgencias para el deterioro del ambiente, especialmente cuando se involucran derechos o riesgos colectivos que el Estado no puede negociar con particulares. El principio de “el que contamina paga” no se aplica en todos los casos y está siempre subordinado al predominio del interés general sobre el particular.

Prioridades Los temas prioritarios en la aplicación de la Estrategia de Control y Vigilancia incluyen: - Protección del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital. - Erradicación del tráfico ilícito de flora y fauna silvestres y productos

derivados. - Cumplimiento de normas, planes y compromisos de manejo de impactos

ambientales y riesgos tecnológicos. - Prevención de la ocupación de áreas de alto riesgo natural. - Control de la urbanización ilegal. - Protección y uso adecuado del espacio público urbano. Actividades - Recolección y evaluación de las necesidades de control y vigilancia en

cada escenario de gestión. - Divulgación de las normas ambientales y de ordenamiento territorial

(también considerada en la Estrategia de Educación Ambiental y en desarrollo normativo).

- Fortalecimiento de la coordinación con los organismos policivos y

judiciales. - Identificación de organizaciones y conductas delictivas especializadas en

la transgresión de normas ambientales ampliamente conocidas y coordinación con los mecanismos estatales de seguridad, aplicados a otras formas de delincuencia.

94

- Apoyo y fortalecimiento de la autoridad ambiental delegada en las Alcaldías Locales.

- Disminución del margen de beneficio de los actores políticos y

económicos involucrados en prácticas ilegales contra el ambiente y el ordenamiento territorial.

- Coordinación con los organismos de control público: Personería,

Procuraduría, Contraloría.

Organización Los actores y tareas implicados en la Estrategia de Control y Vigilancia son: - Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia. - Coordinadores de programa: identificar y programar necesidades de

control y vigilancia en cada escenario de gestión, conjuntamente con los actores participantes en el programa; incorporar actividades y orientaciones de la estrategia a los programas.

- Coordinadores de las estrategias de Educación y Fortalecimiento

Institucional: coordinar con el de control y vigilancia, las actividades de divulgación y ajuste del marco normativo.

- Interlocutores en el SIAC: incorporar actividades y orientaciones de la

estrategia a los programas de cada entidad. - Alcaldías Locales: coordinar con el DAMA y la Policía Nacional, las

actividades de control y vigilancia de las normas ambientales y de uso del suelo.

- Policía: fortalecer la policía ambiental; apoyar los operativos y demás

actividades de la estrategia de Control y Vigilancia. - Defensoría del Espacio Público: coordinar con el DAMA las actividades

de control y vigilancia de la calidad ambiental del espacio público. - DPAE: coordinar con el DAMA el control de la ocupación ilegal de áreas

de alto riesgo, en especial las asociadas a la Estructura Ecológica Principal.

- CAR: unificar criterios, normas y procedimientos de control y vigilancia en coordinación con el DAMA y el Viceministerio del SINA, previniendo la relocalización regional de actividades ilícitas o su desarrollo en áreas limítrofes de las dos jurisdicciones.

- Organismos de control público: en especial la Personería y la Contraloría

Distritales y la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales. Entre

95

las muchas tareas que competen a estos entes dentro de la Estrategia de Control y Vigilancia del PGA cabe destacar las siguientes, especialmente aplicadas a los escenarios de conflicto ambiental:

- Seguimiento a los procesos de gestión ambiental, desde la instancia de

planificación y diseño. - Concertación de criterios básicos de manejo ambiental y concertación

para cada escenario de conflicto. - Respaldo a la gestión ambiental distrital sobre la base de los acuerdos

previos.

ESTRATEGIA DE MANEJO FÍSICO El Manejo Físico es una de las estrategias de la gestión ambiental y no un objetivo ni un sinónimo de ésta. Según el enfoque del presente Plan de Gestión Ambiental, el manejo físico del ambiente debe darse principalmente a través de la orientación de las decisiones y acciones de ocupación, aprovechamiento y transformación del territorio, propias de los distintos actores particulares e institucionales. Por ende, la intervención directa del ambiente físico como parte de la gestión ambiental, en cualquiera de los programas, se limita estrictamente a las siguientes cuatro líneas de acción - Desarrollo prioritario de áreas controladoras del ordenamiento. - Protección y restauración de ecosistemas estratégicos. - Soporte físico para conductas ambientales deseables. - Construcción física y simbólica de lo público.

Desarrollo prioritario de áreas controladoras del ordenamiento Dada la densidad y extensión actuales del crecimiento urbano de Bogotá, quedan muy pocos grados de libertad para la evolución territorial de la ciudad, dentro de los límites distritales. Sin embargo, este mismo desarrollo determina que ciertas áreas tengan especial valor en la orientación efectiva del ordenamiento territorial. Esta línea de acción se dirige a planificar e implementar el manejo físico de aquellas áreas cuya ocupación, aprovechamiento y transformación, tienen efectos determinantes sobre los atributos ambientales del ordenamiento territorial, más allá de su vecindario inmediato, y que se extienden en el largo plazo, es decir, áreas controladoras. Esta línea apunta a:

96

- Controlar el cumplimiento de los objetivos ambientales y regionales en el desarrollo de las áreas de expansión o vecinas de la Estructura Ecológica Principal.

- Asegurar la máxima calidad ambiental e incorporación de la biodiversidad

regional, en los procesos de expansión urbana. - Centralizar y compartimentar funciones productivas de alto impacto

potencial sobre el ambiente, facilitando la implementación de medidas conjuntas de manejo.

- Orientar la construcción de un borde armónico entre las áreas rurales y la

expansión al sur de la ciudad. - Coordinar y orientar las medidas tendientes a asegurar la calidad

ambiental y conservación de la biodiversidad en frentes de conurbación. - Estabilizar y consolidar los bordes urbanos, frente a los Cerros Orientales

y el río Bogotá.

Prioridades - Concentración de la minería en Parques Minero Industriales. - Concentración de la mediana y gran industria en Parques Industriales

Ecoeficientes. - Consolidación de una red vial que defina, organice espacialmente y

estabilice la expansión urbana, especialmente en torno a áreas protegidas.

- Consolidación del borde sur (incluyendo áreas productoras agropecuarias, poblados rurales cercanos, áreas protegidas vecinas, relleno sanitario Doña Juana y Parque Minero Industrial del Mochuelo).

- Ordenamiento de la puerta al Llano (incluyendo vecindad del Túnel, el Parque Entre Nubes y las áreas productoras agropecuarias de Usme, especialmente el Agroparque Los Soches).

- Consolidación del borde urbano limítrofe con Soacha. - Consolidación del borde urbano limítrofe con Mosquera. - Consolidación del ordenamiento de los corredores viales de

comunicación con Cota. - Consolidación del ordenamiento en los corredores viales de la zona norte

(Los Libertadores, Low Murtra, Ciudad de Cali, ALO). - Ordenamiento y estabilización del corredor vial de la subida a La Calera. Actividades - Concertación y ajuste de los mecanismos de incorporación de criterios

ambientales y evaluación ambiental de planes parciales. - Coordinación y evaluación de planes parciales para las áreas

controladoras.

97

- Reglamentación, concertación e implementación de los Parques Minero

Industriales y los planes parciales de ordenamiento de sus áreas de influencia.

- Consolidación de los programas de Metrovivienda en las áreas

controladoras. - Coordinación de proyectos conjuntos con los municipios vecinos, para la

consolidación de bordes urbanos y corredores viales.

Organización La línea de desarrollo prioritario de áreas controladoras implica los siguientes actores y tareas: - Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia. - Coordinadores de programa: identificar, programar y formular los

proyectos relacionados con la estrategia; incluir la atención prioritaria a las áreas controladoras en las estrategias y actividades del programa.

- Coordinadores de las estrategias de educación y fortalecimiento

institucional: coordinar con el de Control y Vigilancia, las actividades de divulgación y ajuste del marco normativo; dar prioridad al manejo de las áreas controladoras en la estrategia.

- Planeación distrital: coordinar con el DAMA, los aspectos ambientales de

los planes parciales y programas de desmarginalización en las áreas controladoras.

- Interlocutores en el SIAC: coordinar las obras y proyectos en las áreas

controladoras en torno a los planes parciales y los objetivos y programas del PGA; dar prioridad a las áreas controladoras en las medidas de control ambiental y control de efectos sobre el ordenamiento en los PIGA.

- Alcaldías Locales y JAL: incorporar las directrices y proyectos del SIAC

para las áreas ordenadoras, como determinantes en la formulación de los planes de desarrollo local y los PAL.

Protección y restauración de ecosistemas estratégicos Parte habitual de la gestión ambiental son las obras destinadas a la conservación de áreas protegidas o de manejo especial. Sin embargo, en la última década el enfoque de las mismas ha evolucionado notablemente, pasando de las medidas convencionales de aislamiento del área y prevención de las alteraciones (basadas en la Biología de la Conservación), a la intervención directa y la manipulación de la composición, estructura y función

98

de los ecosistemas, bajo los postulados de la Ecología de la Restauración, con miras a restablecer valores y servicios ambientales priorizados por la sociedad. La línea de acción de protección y restauración de ecosistemas estratégicos se basa en los lineamientos del Protocolo Distrital de Restauración Ecológica, como punto de partida para el desarrollo permanente de mejores prácticas de manejo. Esta línea de acción apunta a: - Consolidar espacial y funcionalmente la Estructura Ecológica Principal y

el Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital en todo el territorio distrital, conforme a los objetivos y usos previstos en el POT.

- Armonizar la función de conservación y espacio público en las áreas de

la Estructura Ecológica Principal, priorizando la primera en el Sistema de Áreas Protegidas.

- Elevar la capacidad de carga del territorio distrital, para la conservación

de la biodiversidad. - Los demás objetivos relacionados con el Programa de Ecosistemas

Estratégicos Si bien la línea de acción incluye la protección y la restauración, el énfasis en la segunda se justifica por la constante presión de alteración propia del entorno urbano y la necesidad de dar mantenimiento a la Estructura Ecológica Principal, como a cualquier otra infraestructura del sistema urbano. La restauración implica alterar el equilibrio de los ecosistemas en su estado actual de deterioro o degradación, induciendo y orientando cambios sucesionales en dirección a nuevos equilibrios más ricos en los valores y servicios ambientales, conforme a los objetivos de la Estructura Ecológica Principal y el Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital. Es un hecho ecológicamente aceptado que no existen regresiones en la Naturaleza. Es frecuente, especialmente en entornos urbanos, que la restauración tome la información sobre el estado primitivo del ecosistema sólo como referencia en relación con sus propiedades generales y fije como modelo un nuevo estado viable y útil dentro del ambiente humano presente y futuro. Por ende, la restauración implica una alta proporción de diseño y es más una “ingeniería de ecosistemas”, que un retorno de porciones aisladas del territorio al pasado ecológico de la región. Estos aspectos presentan contradicciones de forma y de fondo con el marco normativo actual y con muchas creencias bien difundidas entre el público. Por ende, la Estrategia de Manejo Físico de los ecosistemas estratégicos del Distrito Capital, implica un fuerte componente de manejo sociocultural y tiene

99

estrecha relación con las estrategias de educación, participación y desarrollo normativo, en dirección a: - Ampliar y actualizar la comprensión de la dinámica de los ecosistemas y

los alcances de la restauración ecológica, por parte de las comunidades y autoridades.

- Replantear la concepción, valoración y percepción del papel y efecto del

hombre en los ecosistemas. - Concertar las expectativas sociales, en torno a la conservación de los

ecosistemas estratégicos y los servicios esperados de éstos.

Prioridades - Recuperación de los humedales urbanos y periurbanos de Bogotá. - Ordenamiento y conservación de la zona de manejo y preservación

ambiental del río Bogotá. - Ordenamiento y conservación de los Cerros Orientales. - Desarrollo y consolidación de los pactos de borde en los asentamientos

en los Cerros Orientales, fuera de las áreas de alto riesgo. - Conformación de la red de corredores verdes entre los Cerros Orientales

y el río Bogotá. - Protección y restauración de áreas protegidas en bordes urbanos y áreas

de expansión. - Consolidación y multiplicación de iniciativas particulares de preservación

y restauración de ecosistemas estratégicos. - Restauración del hábitat y poblaciones de especies amenazadas de flora

y fauna nativas. - Aplicación de principios y medidas de restauración ecológica en el

manejo de áreas de alto riesgo de incendios de vegetación, deslizamientos o inundaciones, dirigida a la prevención de la ocupación o la mitigación de las amenazas.

- Recuperación morfológica y ambiental de áreas afectadas por minería y adecuación ambiental a usos definitivos no marginales.

- Recuperación ambiental en áreas marginales asociadas a procesos de degradación de ecosistemas estratégicos.

Actividades Las actividades de esta línea de acción incluyen: - Divulgación, validación y actualización del Protocolo Distrital de

Restauración Ecológica. - Desarrollo de protocolos de restauración especializados para áreas

mineras y humedales.

100

- Incorporación de criterios y actividades de restauración ecológica en los proyectos del SIAC, que afectan o intervienen la Estructura Ecológica Principal.

- Incorporación de actividades y proyectos de la estrategia en los PAL.

Dichos proyectos pueden incluso convertirse en bandera de cada PAL. - Capacitación de funcionarios, organizaciones comunitarias y

ambientalistas en dinámica y restauración de ecosistemas bogotanos (relacionada con la Estrategia de Educación Ambiental ligada a escenarios).

- Concertación y ajuste del marco normativo de acuerdo con los

planteamientos y requisitos de la restauración ecológica (relacionada con la estrategia de desarrollo normativo).

- Desarrollo de proyectos conjuntos de protección y restauración de

ecosistemas estratégicos con los municipios vecinos y la CAR (relacionada con el programa de Gestión Ambiental regional).

- Proyectos y actividades de restauración en áreas de la Estructura

Ecológica Principal, priorizando comunidades bióticas y especies amenazadas, especialmente en áreas protegidas urbanas y periurbanas.

- Desarrollo técnico y fortalecimiento de principios y actividades de

restauración, dentro de las medidas de compensación en planes de manejo ambiental exigidos u orientados por la autoridad ambiental.

Organización La línea de acción de protección y restauración de ecosistemas estratégicos, involucra los siguientes actores y tareas: - Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia, arriba expuestas. - Coordinadores de programa: identificar, programar y formular los

proyectos relacionados con la estrategia; incluir la atención prioritaria a las áreas de la Estructura Ecológica Principal, dentro de las actividades del programa.

- Coordinadores de las estrategias de Educación y Fortalecimiento

Institucional: coordinar con el de esta estrategia, las actividades de investigación, educación, participación, coordinación y desarrollo normativo requeridas.

- Jardín Botánico José Celestino Mutis: fortalecer la investigación aplicada

requerida por la estrategia.

101

- DPAE, EAAB, IDRD: implementar las orientaciones y actividades de la estrategia en los proyectos que afecten directa o indirectamente las áreas de la Estructura Ecológica Principal.

- Alcaldías Locales y JAL: incorporar proyectos y actividades de la

estrategia en los PAL.

Soporte físico para conductas ambientales deseables La educación como proceso de modificación de los comportamientos individuales y colectivos requiere soportes, tanto en la cultura material como en la inmaterial. Si falla uno de ellos, el patrón de conducta que se pretende implantar pierde viabilidad: - Conceptos - Valores - Habilidades - Instrumentos - Medios Ejemplos típicos de la importancia de los soportes físicos se encuentran a todas las escalas: falta de canecas en los parques, recolección mezclada de las basuras, falta de señalización, senderos y miradores en áreas protegidas, falta de ciclorrutas, falta de un sistema de transporte masivo competitivo, falta de áreas adecuadas para el emplazamiento de proyectos piloto de ecourbanismo o producción ecoeficiente, etc. La estrategia de Soporte Físico para Conductas Ambientales Deseables apunta a la provisión de espacio, construcción y equipamiento requeridos, como medios e instrumentos de las conductas promovidas por el PGA, con énfasis en el espacio público urbano, como principal escenario de educación ambiental. Aquí se destaca la función simbólica y educativa de las estructuras materiales del ecosistema humano. Si bien la estrategia se plantea en positivo, es preciso considerar también las posibilidades complementarias de la misma en el sentido de obstaculizar conductas ambientales indeseables, haciéndolas incómodas o evidentemente absurdas, más que intentar impedirlas (pues esto último podría incrementar la motivación basada en el riesgo, la prohibición o el despliegue de habilidad física).

Prioridades - Mobiliario y señalización requeridos para el adecuado uso y manejo

ambiental del espacio público urbano. - Mobiliario y señalización requeridos para el adecuado uso y manejo

ambiental de las áreas protegidas.

102

- Infraestructura y mobiliario requeridos para aumentar el atractivo, capacidad y competitividad de distintas modalidades de transporte sostenible.

- Reducción de las facilidades para el auto particular, en zonas dedicadas a modalidades de transporte sostenible.

- Provisión de áreas, infraestructura, equipamientos y servicios para la localización de proyectos piloto de producción o urbanismo ecoeficiente.

- Mobiliario, sistemas de recolección y disposición de basuras requeridos para la separación y reciclaje.

Actividades - Recolección y evaluación de las necesidades de soporte físico de

conductas deseables en cada uno de los escenarios de gestión. - Formulación, diseño e implementación concertados con los actores

particulares del escenario de gestión y con las entidades del SIAC competentes en el manejo físico de cada área y elemento a tratar.

- Divulgación y educación para el uso adecuado de las estructuras y

equipamientos creados (estrategia de Educación).

Organización La línea de acción de soporte físico de conductas ambientales deseables, involucra los siguientes actores y tareas: - Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia, arriba expuestas. - Coordinadores de programa: identificar las necesidades, programar y

formular los proyectos relacionados con esta línea de acción; coordinar con los interlocutores del programa en el SIAC.

- Coordinadores de las estrategias de Educación y Fortalecimiento

Institucional: coordinar con el de esta estrategia, las actividades de divulgación, capacitación y desarrollo normativo, relacionadas con el soporte físico de conductas ambientales deseables y la integración de este componente en los cuadros de incentivos diseñados.

- Taller del Espacio Público: coordinar y concertar los diseños requeridos

por la estrategia, aplicables al espacio público. - Interlocutores del SIAC: identificar necesidades en cada escenario de

gestión relacionadas con esta línea de acción, concertar diseños y coordinar la implementación según las respectivas competencias.

- Actores claves de cada escenario: identificar necesidades en cada

escenario de gestión relacionadas con esta línea de acción, concertar diseños y contribuir a la implementación.

103

Construcción física y simbólica de lo público La cuarta aplicación de la Estrategia de Manejo Físico del ambiente presenta una gran afinidad con la anterior, pues implica la formación de un nexo entre la cultura material y la inmaterial, orientado a fortalecer conductas deseables. A diferencia de la línea anterior, en esta se crean estructuras cuya utilidad principal no es el servir como medios o instrumentos, sino como referentes físicos para la simbolización colectiva de distintos aspectos del interés general en el ambiente y como señales que induzcan y orienten la conducta ambiental deseable. Uno de los principales problemas que enfrenta la gestión ambiental en Bogotá es la falta de cohesión social en torno a propósitos colectivos y normas. La fragmentación social es manifiesta en el predominio de la simbolización de lo privado en el entorno urbano, incluso sobre el espacio público: predominio de la infraestructura de soporte del auto particular en el paisaje urbano, proliferación de publicidad exterior visual y antenas privadas, sectores desprovistos de elementos urbanísticos generadores de arraigo e identidad, fragmentación de rondas e incluso espejos de agua por cercas y otros cerramientos, uso generalizado de los cerramientos particulares sobre vías, zonas verdes y otros elementos constitutivos del espacio público, parques con candado, etc. Esta línea de acción se localiza necesariamente en el espacio público. La construcción de referentes simbólicos requiere procurar un equilibrio entre los excesos de heterogeneidad o uniformidad; la primera genera caos y pierde el patrón formal de interpretación; la segunda disuelve cualquier atisbo de identidad, difuminando los símbolos en un trasfondo homogéneo. Ejemplos: - Varios millares de semáforos idénticos no constituyen un símbolo que

identifique Bogotá, la localidad o el barrio; las casetas telefónicas naranja, en cambio, identifican la ciudad, la señalización en piedra labrada es clave en la identidad de La Candelaria y los cauchos fueron por mucho tiempo símbolo de la calle 80.

- La arborización “sancocho” (10 árboles de 10 especies y formas distintas

sin orden) no contribuye a identificar una calle o un parque. Tampoco genera identidad local la arborización de toda la ciudad con una o dos especies, sean exóticas o nativas.

- Monserrate y Guadalupe son los referentes físicos más preciados de la

identidad y agregan un alto valor cultural a los Cerros Orientales, debido, en gran medida, a que no hay otros edificios sobre las cimas de los cerros.

104

En respuesta a lo anterior, la construcción de símbolos físicos debe manejar la diversidad física y cultural de la ciudad, a través de escalas y jerarquías, procurando identificadores a escala distrital, local y vecinal, buscando la uniformidad o regularidad a pequeña escala y la diversidad del conjunto a escala mayor. Una de las herramientas incluidas en esta línea de acción exige explicación adicional: la geoescultura, es decir, la creación de grandes figuras formadas por cuerpos de agua, movimientos de tierra o masas de vegetación, en su mayoría sólo visibles a determinada altura o distancia. Estas formas contribuyen a incrementar la heterogeneidad espacial y la capacidad de carga del hábitat para la fauna y flora. Así mismo, ayudan a la identificación colectiva de los límites del área protegida, al tiempo que previenen la interpretación errónea de ciertas áreas naturales socialmente vulnerables, en términos de “terreno baldío”, “espacios abandonados” o “por transformar”. Dicho tratamiento no puede aplicarse cuando ya existe un reconocimiento y valoración social de la forma existente o cuando la adecuación sea inconveniente para los propósitos de conservación y restauración ecológica. Dentro del Plan de Gestión Ambiental, esta línea de acción apunta a identificar y aprovechar aquellas oportunidades de: - Crear símbolos del interés ambiental colectivo a distintas escalas. - Agregar valor simbólico a elementos y áreas de especial importancia

ambiental, mediante pautas de diseño o estructuras identificadoras. - Acentuar el predominio del patrimonio colectivo, de carácter histórico o

natural, en el paisaje urbano.

Prioridades Entre los principales temas a tratar en esta línea de acción, que se identifican de manera preliminar, se incluyen: - Adecuación formal del transporte público masivo, como identificador

urbano de Bogotá y del interés colectivo en un transporte sostenible. - Generación de identificadores formales en el mobiliario y señalización del

espacio público. - Construcción de umbrales y portales que señalen el ingreso a áreas que

requieren una conducta ambiental especial (espacios públicos de encuentro, áreas protegidas).

- Inclusión de elementos y formas que contribuyan a identificar las estructuras de soporte de conductas ambientales deseables.

- Enriquecimiento del espacio público con elementos naturales y artificiales que simbolicen o destaquen el sentido y contenido del ambiente urbano, como medio humano y viviente: el agua, el viento, los sonidos naturales, el paso del día en la proyección de las sombras en el suelo, el atardecer,

105

la salida del sol o la luna tras los Cerros, la presencia de los niños o los viejos.

- Control de la proliferación de la publicidad exterior visual. - Concentración de la infraestructura de telecomunicaciones (caos de

antenas) en sitios y estructuras simbólicos. - Aplicación de geoescultura al manejo paisajístico de áreas protegidas. Actividades - Evaluación de los aspectos formales y la valoración social de los

símbolos físicos existentes, en relación con el interés general en el ambiente de la ciudad, el Distrito y la región.

- Revisión de modelos y experiencias internacionales. - Identificación de oportunidades y necesidades de simbolización física en

los distintos programas. - Concertación del diseño con las entidades y comunidades involucradas

en el manejo y uso de las áreas. - Implementación de las obras y equipamientos. - Incorporación de los criterios, métodos y actividades de la estrategia en

las distintas obras físicas, relacionadas con los programas del Plan de Gestión Ambiental.

Organización La línea de acción de Construcción Simbólica involucra los siguientes actores y tareas: - Coordinación: a cargo del coordinador de la estrategia en el DAMA, con

las tareas de toda coordinación de estrategia. - Coordinadores de programa: identificar las necesidades y oportunidades;

incorporar las orientaciones de la estrategia en los programas; coordinar con los interlocutores del programa en el SIAC.

- Coordinador de la estrategia de Educación: coordinar acciones conjuntas

y medidas complementarias. - Taller del Espacio Público: coordinar y concertar los diseños requeridos

por la estrategia, aplicables al espacio público. - Interlocutores del SIAC: identificar necesidades en cada escenario de

gestión relacionadas con esta línea de acción, concertar diseños y coordinar la implementación según las respectivas competencias.

106

- Actores claves de cada escenario: identificar necesidades en cada escenario de gestión relacionadas con esta línea de acción, concertar diseños y contribuir a la implementación.

107

Capítulo 5

Políticas específicas Las políticas específicas se formulan como planteamiento de partida por parte de la Administración Distrital, para cada escenario de gestión conformado por las áreas y actores en torno a un proceso clave del ecosistema urbano. La trascendencia de estos planteamientos de política por parte de la autoridad ambiental, es que obligan a ser coherentes en el discurso, consecuentes en las decisiones y consistentes en la práctica. Es decir, que suman una propuesta ética y, por consiguiente se formulan en términos del deber ser de cada porción de la gestión ambiental, como referente para la auto y hetero -evaluación. De cada una de estas políticas específicas, se derivan las estrategias, metas, programas y proyectos que conforman la propuesta distrital a los actores institucionales y particulares, para la construcción y manejo de cada escenario de gestión: 1. Ecosistemas estratégicos y biodiversidad. 2. Manejo agropecuario sostenible. 3. Ecourbanismo 4. Transporte sostenible. 5. Manejo del ciclo del agua 6. Manejo del ciclo de materiales 7. Manejo ambiental de la industria. 8. Manejo ambiental de la minería. Aspectos ambientales tales como aire, agua, suelo, ruido -que son el centro del enfoque convencional de recursos naturales- se toman aquí como parámetros unificadores, a través de los escenarios y procesos de gestión. Parámetros, en los cuales, convergen el seguimiento y monitoreo, con normas, indicadores y metas apropiados para cada escenario. A modo de ilustración: no se plantea una política específica de calidad de aire; se tiene, en cambio, unidad de norma, indicadores y monitoreo. Se tiene, en cambio, una política específica para el escenario del transporte, de la industria, etc. en cada uno de los cuales se trata la totalidad de los objetivos ambientales (aire, agua, ecoeficiencia, etc.) a través de indicadores, metas, proyectos y demás herramientas apropiados para las condiciones socioculturales, tecnológicas, económicas y fisicas de cada escenario. De este modo, “aire” es un objetivo, un parámetro a monitorear y una norma única a cumplir, pero que se traduce a términos diversos y se gestiona con instrumentos diversos, en distintos escenarios: trasnporte, minería, industria, urbanismo.

108

Los lineamientos de política ambiental que dan pie a cada uno de los escenarios parciales de gestión son:

Ecosistemas estratégicos y biodiversidad En el ordenamiento y desarrollo de la ciudad y sus áreas rurales, se debe optimizar el aprovechamiento de la riqueza natural de la región, aumentando los espacios y funciones de aprovechamiento sostenible de los elementos naturales y creando ambientes diversos y propicios para el desarrollo integral del ser humano, el mantenimiento y conectividad de los procesos ecológicos esenciales y la conservación de la biodiversidad en cuanto especies, comunidades bióticas, ecosistemas, paisajes y modos de vida.

Manejo agropecuario sostenible El manejo de los agroecosistemas, bien sea en áreas rurales, suburbanas o urbanas, debe partir de la conservación de la base biofísica: agua, suelo y biodiversidad, a través de prácticas y modelos de aprovechamiento sostenible de tales recursos que contribuyan a mejorar la calidad de vida de los productores, a fortalecer los modos de vida y el tejido social asociados a la actividad y a garantizar la competitividad y salubridad de la producción alimentaria del Distrito y la región.

Manejo ambiental del urbanismo La construcción de la ciudad hacia el exterior y el interior del perímetro urbano, debe asumirse como la planificación y construcción de un sistema balanceado y ecoeficiente, desde la adecuada incorporación de los elementos y funciones naturales del territorio, hasta el aprovechamiento racional del espacio, el tiempo y los recursos naturales. Todo ésto, con un propósito fundamental: generar una estructura urbana que facilite la aplicación de las demás políticas ambientales, la provisión de vivienda y espacio público de alta calidad ambiental y medie el acceso equitativo a los servicios ambientales y los beneficios del desarrollo.

Transporte sostenible La movilización de personas y bienes debe propender por la minimización de los tiempos, las distancias, el gasto energético, la ocupación de espacio y la generación de impactos, especialmente ruido y emisiones. Para ello, es preciso partir de una localización racional de las actividades que demandan y las estructuras que ofrecen esta función; la adecuación de la infraestructura y la conversión tecnológica gradual de la maquinaria empleada, apuntando a privilegiar el transporte masivo sobre el particular; las energías menos contaminantes sobre las convencionales y el transporte en bicicleta y peatonal, por encima del automotor.

109

Manejo del ciclo del agua La administración del recurso hídrico en las áreas rurales y urbanas de la región debe propender por la reducción y eventual eliminación de la inequidad ambiental y socioeconómica, generada por el déficit de cobertura, los impactos ambientales o la localización y manejo de la infraestructura asociada. El orden de prioridad está determinado por el funcionamiento de las cuencas mismas: debe partir de la conservación de las fuentes, la equidad en la distribución, la racionalización del consumo, la reducción de vertimientos en la fuente, el aumento de la reutilización, la separación de los efluentes sanitarios y pluviales, la descontaminación de los cuerpos de agua internos de los asentamientos y el tratamiento final de las aguas servidas.

Manejo del ciclo de materiales La gestión del ciclo de materiales se fundamentará en el seguimiento y evaluación del ciclo de vida completo de los materiales, desde la extracción y transporte, hasta la transformación, consumo y descarte, priorizando aquellos cuyo ciclo de vida más aporte a la generación de impactos o residuos. Los criterios rectores de este manejo serán la racionalización del consumo, la disminución de los residuos, el control de los riesgos y el ciclado de los flujos de materia dentro de la ciudad y la región. Se enfatizará la incorporación de los costos ambientales y sociales a la gestión de los productores particulares de bienes y servicios y los instrumentos que presionen la toma de decisiones en cuanto a selección, uso y reciclaje con criterios de sostenibilidad.

Manejo ambiental de la industria Las formas de producción de bienes y servicios y su localización dentro del Distrito Capital, deben involucrarse en un proceso constante de mejoramiento de la prevención y mitigación de los impactos derivados, apuntando al logro de los estándares internacionales de calidad ambiental y a incrementar su propia ecoeficiencia y la del conjunto urbano. En el mismo sentido, la producción debe interiorizar, directa o indirectamente, el manejo de los impactos sobre las áreas abastecedoras, derivados del suministro de agua, energía y materias primas y los producidos por la transformación, distribución y consumo sobre el ambiente urbano y regional. Para ello, se favorecerán las fórmulas asociativas basadas en el mejoramiento de la organización empresarial y espacial de las actividades productivas, que contribuyan a reducir el desperdicio, a mitigar los impactos sobre el ambiente y la infraestructura urbana y a estandarizar y compartir sistemas de manejo ambiental.

110

Manejo ambiental de la minería La explotación y transformación de minerales de construcción en el Distrito Capital debe concentrarse en los Parques Minero Industriales y darse bajo condiciones de forma y manejo tales, que se prevengan los impactos y amenazas sobre las áreas rurales y urbanas vecinas, en especial, las pertenecientes al sistema de áreas protegidas. El proceso mismo de explotación debe incluir la prevención de la ocupación informal de las áreas residuales, así como la adecuación gradual del área al uso posterior en condiciones morfológicas y ambientales adecuadas para su inserción socioeconómica, libres de procesos de marginalidad. Cada uno de los lineamientos anteriores, como arriba se dijo, orienta la gestión en un escenario parcial correspondiente a un proceso clave del ecosistema urbano-regional con sus actores y áreas geográficas propios. Desde estos planteamientos iniciales se hace evidente la relación de cada programa con otros. Esto significa que no hay procesos aislados e independientes dentro del ecosistema regional, sino que están todos ligados por abundantes intersecciones de variables, actores, áreas y funciones. Dado que la cogestión varía sensiblemente dependiendo de la escala o ámbito de la misma, adicionalmente se plantean tres enunciados de política orientadores de las agendas de cualquier programa en el ámbito urbano, rural y regional:

Desarrollo armónico de la ciudad El desarrollo urbano debe orientarse a través de la armonización espacial y funcional de su transformación biofísica, sociocultural y económica, más que al logro o mantenimiento de determinadas situaciones, hacia la generación, en cada momento de su evolución, de condiciones adecuadas para el desarrollo integral del ser humano y la potenciación del desarrollo sostenible de las áreas rurales y la región en su conjunto.

Manejo agropecuario sostenible. Las áreas rurales distritales deben ser desarrolladas en función del mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, la consolidación de los modos de vida propios y el aprovechamiento sostenible de sus servicios ambientales para la ciudad y la región, en condiciones de intercambio equitativas que retribuyan y aseguren la conservación de sus ecosistemas estratégicos.

111

Gestión ambiental regional La región debe ser consolidada como unidad de gestión ambiental para la concertación, planeación y control del desarrollo armónico, partiendo de proteger y restaurar su estructura ecológica principal y orientando la ocupación, aprovechamiento y transformación del territorio, en dirección a su sostenibilidad biofísica, su viabilidad sociocultural y su competitividad económica en el contexto global y en el largo plazo.

112

Capítulo 6

Programas y subprogramas Cada una de las políticas específicas arriba enunciadas se desarrolla a través del respectivo programa. Si bien cada una de ellas aborda un escenario de gestión, éste puede ser complejo y subdividirse en distintas líneas de acción, enfocadas sobre subconjuntos más específicos de áreas, actores y procesos. Estas líneas de acción dan lugar a los subprogramas. Ej:

Tabla 1

Política específica ↓

Líneas de acción ↓

Programa de Ecosistemas Estratégicos:

Subprograma Cerros Orientales

Subprograma Humedales Subprograma Áreas

Protegidas Urbanas Cada programa debe tener un coordinador en una unidad del DAMA. La coordinación de programa es responsable de: - Ordenar los proyectos y actividades del programa para el Plan de Acción

Trianual del Distrito, en los planes de acción anuales de las unidades y subdirección y en las agendas anuales de las distintas estrategias, siguiendo el marco del Plan de Gestión Ambiental.

- Formular el plan de acción anual, con actividades, subactividades,

productos y fondos. - Presentar los proyectos al banco de proyectos del DAMA. - Priorizar y someter los proyectos de inversión registrados en el banco, al

Fondo de Financiación del PGA. - Incorporar los criterios, prioridades y actividades de cada una de las

estrategias en la planificación y ejecución del programa y sus proyectos. - Coordinar el intercambio de información y servicios con las

coordinaciones de estrategia. - Supervisar la alimentación de la información del programa al SIA. - Coordinar la convocatoria y concertación de los actores claves del

programa y orientar la construcción del escenario de gestión

113

correspondiente, según los lineamientos del esquema de gestión ambiental .

- Supervisar los procesos de selección, contratación y convenios

relacionados con los proyectos y actividades del programa. - Evaluar periódicamente los resultados y avances del programa en

relación con las políticas, los objetivos y las estrategias del Plan de Gestión Ambiental.

- Estandarizar e institucionalizar los mecanismos y roles construidos en la

interacción con los actores claves del escenario de gestión correspondiente (manual de coordinación intersectorial por programa).

- Sistematizar la experiencia del programa en cada una de las estrategias,

conjuntamente con los coordinadores de las mismas (bitácora del programa), relacionándola con la evolución de los indicadores.

A continuación se presentan los ocho programas que componen el Plan de Gestión Ambiental, en correspondencia con sendas políticas específicas (sección 6): 1. Programa de Ecosistemas Estratégicos y Biodiversidad. 2. Programa de Manejo agropecuario sostenible. (manejo agropecuario

+ áreas protegidas rurales). 3. Programa de Ecourbanismo. 4. Programa de Transporte Sostenible. 5. Programa de Manejo del Ciclo del Agua. 6. Programa de Manejo del Ciclo de Materiales. 7. Programa de Manejo Ambiental de la Industria. 8. Programa de Manejo Ambiental de la Minería. Dado que el Plan de Gestión Ambiental es sólo un marco orientador de la gestión para las tres próximas administraciones distritales (2001-2009), los programas se han desarrollado estrictamente en sus aspectos generales, recogiendo los antecedentes de gestión de las pasadas administraciones y los compromisos interinstitucionales, en cada tema, de modo que cada administración pueda orientarlos en su PGA conforme a su propio enfoque. Para cada programa se presenta, en esta sección, la información general concerniente a: - Resumen general del programa (cuál es su idea o propósito central). - Actores que conforman el escenario de gestión a construir con el

programa. - Subprogramas que desarrollan las distintas líneas de acción. - Objetivos específicos de cada subprograma. - Actores más directamente involucrados en cada subprograma. - Proyectos prioritarios por subprograma (perfil básico).

114

- Cronograma general del programa (corto, mediano y largo plazo del POT).

- Metas propuestas para el programa, como punto de partida para su concertación con los actores de cada escenario.

115

ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS Y BIODIVERSIDAD

Estado actual del escenario Para atender la caracterización del medio físico natural, es necesario partir de identificar los principales factores de presión y las características de los procesos dominantes, que determinan su estructura y funcionalidad. Los elementos naturales urbanos están relacionados con el emplazamiento ecológico de la Capital, así como con el estado y dinámica de los ecosistemas alterados o generados por su desarrollo. Como punto de partida, es preciso reconocer una serie de procesos y rasgos en la forma actual de ocupación del territorio, que desequilibran las relaciones entre los componentes naturales y construídos: • Los ecosistemas altoandinos diversos y frágiles, frente a formas de

ocupación y aprovechamiento poco diversas y en general, poco adaptativas.

• Un marco normativo deficiente en el tratamiento de las diversas situaciones de ordenamiento espontáneo.

• Un crecimiento acelerado urbano y urbano-regional, frente a un desarrollo desbalanceado de la capacidad de predicción, planificación y control.

Estos factores han generado un desbalance entre la oferta y demanda en sistemas naturales y construídos, y en la inadecuada oferta de servicios ambientales públicos, lo cual incide negativamente en la calidad de vida. En este marco, la degradación de los sistemas naturales puede interpretarse en términos de desajustes temporales y espaciales entre la oferta y la demanda de servicios ambientales, entre los procesos de alteración y restauración, y entre las funciones de aprovechamiento y sustentación. La adecuación de los ecosistemas, su transformación por el hombre, no puede ser interpretada como universalmente negativa. Los efectos de la alteración antrópica dependen, necesariamente, de la intensidad y forma de la misma y, por ende, del desarrollo conceptual y tecnológico en que se apoyan la planificación y el diseño de las intervenciones. Lo que sí puede generalizarse, es que una transformación antrópica espontánea y acelerada de los ecosistemas (sin planificación y diseño, ni tiempo de selección y adaptación), sólo por azar podría ser eficiente y ambientalmente positiva, lo cual tiene una probabilidad muy baja, dada la complejidad de las interacciones ecológicas en juego. Los cerros, ríos, quebradas y humedales son los elementos geográficos característicos del territorio distrital. Dentro de ellos - atendiendo a variaciones microclimáticas, altitudinales, de suelos, geología, pendientes,

116

exposición y alteración -, se desarrollan diversos tipos de ecosistemas, que albergan de manera característica su particular composición de fauna y flora. Las formaciones orográficas comprenden los cerros de Suba y La Conejera; los cerros de Juan Rey, Guacamayas y la cuchilla del Gavilán; los cerros de Doña Juana y Sierra Morena y, por supuesto, los Cerros Orientales. Los cerros son elementos importantes, toda vez que albergan el nacimiento de fuentes hídricas superficiales, se constituyen en elemento regulador de las condiciones meso y microclimáticas, posibilitan la recarga de acuíferos y constituyen ambientes que alojan un gradiente de diversidad altitudinal, el cual potencialmente permite la conformación de distintos ecosistemas. Tales ecosistemas representan un elemento de biodiversidad desde el punto de vista de la cobertura vegetal y la fauna asociada, de la cual depende el equilibrio estructural y funcional de los ecosistemas, que posibilitan el desarrollo idóneo de las funciones que el subsistema cumple. Los cerros de Suba y La Conejera son serranías aisladas del conjunto de cerros que rodean la Sabana de Bogotá. La Conejera conserva uno de los más auténticos bosques altoandinos que aún subsisten en la ciudad. En él, nace la quebrada Salitrosa que alimenta el humedal de La Conejera. Sin embargo, es propiedad privada y sus dueños construyen hoy un conjunto habitacional de estrato alto, el cual pretende respetar la calidad ambiental de la zona como principal atractivo de venta. Los cerros de Suba sur y norte, constituyen un sistema altamente intervenido por la actividad urbanizadora iniciada desde los años 70 y que dio paso a un proceso de urbanización marginal, que conformó barrios como San Francisco parte Alta, Casablanca II, La Aguadita y Tuna Alta. Este proceso, continuado en la década del 80, es hoy vigente y mantiene una tipología urbana según la cual, sobre el sector occidental se observa una ocupación vertiginosa, caracterizada por un desarrollo desordenado de viviendas carentes de servicios y estética, que demeritan el valor paisajístico de los cerros. Entre tanto, el sector oriental fue y es objeto de urbanizaciones de clase alta y media, en conjuntos habitacionales bien diseñados y acoplados al paisaje local. Muchos de estos barrios han sobrepasado la cota de 2.700, establecida para la protección de los cerros desde 1990.4. Los cerros de Juan Rey, Guacamayas y Cuchilla del Gavilán, se ubican al suroriente de la ciudad y constituyen un sistema altamente intervenido. El cerro de Juan Rey, de pendiente moderada a fuerte, presenta suelos muy erosionados, cubiertos por pastizales y pajonales; hoy afronta una fuerte presión de urbanización expansiva hasta media ladera por parte de sectores altamente deprimidos. El de Guacamayas, sostiene un fuerte proceso de ocupación por asentamientos precarios en toda su falda y que llegan casi hasta la cima; en él se localizan barrios como Guacamayas, Malvinas y San Martín de Loba que coexisten con zonas de extensa erosión superficial, focos de erosión severa y canteras abandonadas, que han generado profundas 4 Perfil ambiental de Santa Fe de Bogotá. EPAM 1996.

117

modificaciones del mesoclima y el ciclo hidrológico. La Cuchilla del Gavilán es un mosaico de pastizales, cultivos, matorrales y rastrojos con algo de cobertura leñosa, que corresponde a fragmentos de encenillal, sistema deteriorado por un inadecuado manejo agropecuario; hoy, el cerro es objeto de un proceso de urbanización generado a partir del desarrollo vial de la nueva autopista al Llano5. En cuanto a los cerros del sur, Doña Juana es el área más extensa y profundamente deteriorada del Distrito. Soporta el relleno sanitario de Doña Juana, desarrollado sobre un terreno antiguo y severamente degradado por el manejo inadecuado de ecosistemas semiáridos. Los impactos evidentes de la construcción, operación, derrumbe y readecuación del relleno, representan un verdadero reto para la Administración, que pretende establecer en él, el parque Metropolitano Serafín. Por su parte, Sierra Morena -declarada como zona de protección por la CAR - es objeto de un total proceso de urbanización, pese a que le corresponde potencialmente una función de protección de infraestructuras del acueducto de Bogotá y a que representa la posibilidad - junto con los relieves superiores del sur - de constituirse en un importante elemento paisajístico que dé un balance al desarrollo de los barrios populares, que tanto desde Soacha como desde Bogotá crecen desordenadamente. Esta cadena montañosa, al oriente de la Capital, ha funcionado como una barrera natural a la expansión (reforzada en parte jurídicamente), lo que se constituye en una de las principales causas de la anisotropía en el desarrollo del sistema urbano-regional bogotano. Los procesos históricos de regionalización implican la auto-organización de unas franjas de ocupación y transformación concéntrica: urbana – urbana informal – suburbana – rural – silvestre. La anisotropía del desarrollo bogotano, se refleja en la formación de franjas amplias (dilatadas) hacia el norte y occidente, y unas muy estrechas (condensadas) hacia el oriente. Por tal razón, cada franja de transformación territorial puede abarcar varios municipios del norte y occidente (franjas de municipios urbanos, suburbanos o rurales). Hacia el oriente, en cambio, sin salir del Distrito, sobre los Cerros Orientales pueden encontrarse condensadas todas las franjas de transformación, desde la urbana hasta las áreas silvestres mejor conservadas. Esto explica la complejidad del ordenamiento espontáneo observado en los Cerros Orientales y tiene, como clara consecuencia, la necesidad de una reglamentación acorde con la diversidad de situaciones y procesos. A pesar de los fuertes limitantes físicos y jurídicos, la expansión urbana ha construído varios frentes de ascenso sobre los Cerros Orientales:

5 Bachaqueros-DAMA. 1998.

118

• La urbanización campestre Floresta de La Sabana, a través de los bosques de Torca hasta la divisoria de aguas (límite con Sopó).

• El proyecto urbanístico - recreacional de Byron López en Torca (Tibabita – La Suiza, sobre la calle 190), reemplazando 25 ha.s de encenillal por vías de penetración y terreno raso para la construcción de un aeródromo deportivo.

• El eje de la carretera a la Cita, que conecta la 170 con el asentamiento de Serrezuela y las areneras de la Aurora en La Calera, a través de un complejo de barrios subnormales en diferentes grados de conurbación, como El Codito, La Estrella, Miradores, etc.

• Santa Cecilia, al sur de la 170, que asciende hasta la cota de 2.800 msnm, sobre antiguas canteras.

• San Cristóbal Alto, que constituye otro complejo similar al de La Cita, que

asciende desde la calle 160 hasta los 3.000 msnm, consolidado sobre un área de antiguas canteras.

• La vía a La Calera es un eje turístico tradicional, que conecta las discotecas y sitios de recreación nocturna en el lado bogotano, con los restaurantes campestres y el Parque San Rafael, al descender por la vertiente de La Calera.

Sobre dicho eje se ha desarrollado desde principios de siglo una comunidad suburbana que hoy agrupa a más de una docena de barrios en el complejo La Capilla - San Luis - San Isidro. Este se densificó y consolidó por encima de la cota de servicios públicos, entre otras cosas, gracias a la construcción a mediados de los años 70 de un acueducto que extrae el agua del Teusacá en el Verjón Alto (Santa Fe) y la hace pasar al otro lado de los Cerros Orientales. Otros procesos menores se encuentran en las faldas del cerro El Cable (barrio Mariscal Sucre y aledaños); en Chapinero, con procesos muy similares en distintos estados de consolidación; en Santa Fe (Monserrate); San Cristóbal (complejo Corinto - El Triángulo); y se extienden a través de la salida a los llanos, hasta conectarse con las comunidades rurales de Los Soches (Usme). Los resultados de una gestión no pueden ser juzgados con independencia de las normas que la han enmarcado; en este caso, lo menos que puede decirse es que la norma ha sido poco efectiva. La Resolución 76 de 1977 fue, en su momento, un importante logro político para la conservación; respondía a los alcances científicos, tecnológicos y administrativos de su época. Empero, la revisión completa del marco jurídico y la evolución normativa en torno al Bosque Oriental, muestran que ha habido una necesidad sentida y permanente de diseñar instrumentos legales más estrechamente ajustados al control de situaciones y procesos específicos del ordenamiento real del territorio.

119

Hacen parte del sistema hídrico, las corrientes y humedales que corresponden a las cuencas de los ríos Salitre, Fucha y Tunjuelo que drenan más del 90% del área urbana. A éstas deben agregarse las cuencas de Torca, La Conejera, El Jaboque y Tintal, que irrigan sectores periféricos del norte, noroccidente y suroccidente. A los ríos urbanos llegan las aguas servidas, tanto domésticas como industriales, así como los sedimentos generados por procesos de erosión en laderas y como resultado del desarrollo de la actividad minera. Estos aspectos serán tratados en el apartado correspondiente a la oferta ambiental del ecosistema urbano. Los humedales, por otra parte, son ecosistemas anfibios, caracterizados por un cuerpo de agua permanente o estacional (fase acuática), de escasa profundidad (inferior a 6 m) y una franja alrededor, cubierta por inundaciones periódicas (interfase anfibia). Dichos cuerpos de agua están generalmente asociados a las cubetas y planos de desborde de los ríos y tanto su biota, como sus flujos de energía y nutrientes, están adaptados a las fluctuaciones de las aguas en la cuenca. Los humedales del altiplano bogotano pueden ser vistos como restos de la gran laguna que cubrió la Sabana durante parte del Plioceno y Pleistoceno. Los humedales actuales son típicas lagunas de desborde del río Bogotá y los cursos bajos de sus afluentes, si bien su hidráulica se encuentra hoy modificada artificialmente. Hoy en día, los jarillones que contienen las crecidas del río Bogotá, así como los sistemas de regulación de Tominé y Tibitoc, aguas arriba, restringen el típico intercambio invernal de aguas entre el río y los humedales aledaños. No obstante, éstos siguen funcionando como amortiguadores hidráulicos, absorbiendo parcialmente la onda de creciente del río, minimizando las inundaciones que afectan a los sectores urbanos, construídos sobre el plano aluvial (parte del borde occidental y sur). Todos los humedales nacen, se transforman y desaparecen en períodos relativamente cortos, dentro de la escala geológica de tiempo. Esto obedece al proceso natural de enriquecimiento con nutrientes que lleva a la acumulación de materia orgánica y vegetación y a su colmatación gradual con sedimentos erosionados de las laderas vecinas, hasta que se convierten en pantanos, pastizales mal drenados y, finalmente, en bosques y matorrales pantanosos. La actividad y los asentamientos humanos generalmente aceleran el proceso con sus aportes extra de materiales sólidos, sedimentos y vertimientos. Dadas las condiciones particulares de las estructuras biofísicas y los procesos ecológicos en los humedales, estos ecosistemas, correctamente integrados al sistema urbano, proveen de modo seguro y económico varios servicios ambientales, entre otros: • Conservación de la biodiversidad (en especial de la fauna endémica y

migratoria).

120

• Mantenimiento de la conectividad ecológica entre los cerros y el río. • Diversidad paisajística y embellecimiento escénico de la ciudad. • Oferta biofísica para la recreación y la educación ambiental. • Amortiguación hidráulica de las crecientes (prevención de inundaciones). • Recarga de las aguas subterráneas de la Sabana. • Trampa de materiales escurridos al río. A pesar de ello, la incomprensión de la estructura y función ecológicas del territorio, han llevado a un deterioro histórico de los humedales muy avanzado. Es así como se estima que, en cerca de 40 años, los ecosistemas de humedal han reducido su área total de 50.000 ha. a sólo 800 (Cerros , Humedales y Areas Rurales. DAMA, 1997). Aunque los bosques y las montañas han ido ganando en la percepción y valoración que la sociedad tiene de ellos como elementos naturales del paisaje urbano y suburbano, el proceso de asimilación cultural ha sido mucho más lento en el caso de los humedales y tierras pantanosas, los cuales continúan siendo percibidos como espacios inhóspitos, asociados a preconcepciones negativas. En la base de los problemas que afectan la conservación de los ecosistemas de humedal, se encuentran cuatro factores principales: • La ignorancia sobre la composición, función y valor del humedal,

acompañada de una concepción errónea negativa de estos medios como insalubres, peligrosos, feos y opuestos al desarrollo, especialmente a la habitación y al transporte.

• La tendencia general de la alteración antrópica del territorio a acentuar los desequilibrios geográficos de nutrientes, acelerando el transporte de los mismos aguas abajo (problemas de pérdida de suelos en laderas y eutrofización y sedimentación en cuerpos de agua). A ello se suma la concentración de vertimientos y residuos propia de las concentraciones humanas, para el caso de los humedales urbanos y periurbanos.

• El costo de oportunidad del suelo frente a la demanda de espacio para vivienda. El marginamiento social y cultural de los humedales, refuerza su condición de suelo barato para usos marginales y habitación de sectores sociales marginados. Esta tugurización de los humedales refuerza su degradación ambiental y retroalimenta su percepción social negativa.

• El marginamiento de los humedales de la planificación y el urbanismo, lo cual los expone al desarrollo de procesos informales de ocupación y alteración.

• La concepción tradicional de “urbanizar” como construcción de viviendas, opuesta a la concepción integral de “construir ciudad”, involucrando todos los elementos artificiales, naturales, públicos y privados que componen un hábitat urbano balanceado.

121

Entre los tensionantes leves que afectan a los humedales bogotanos se cuentan: • Vertidos ocasionales de basuras, escombros o tierras. • Aumento de las tasas de sedimentación por incremento de la erosión en

la cuenca (ej: minería). • Destrucción de la vegetación nativa de la ronda (tala, roza, quemas, etc.). • Pastoreo en la ronda (destruye vegetación, compacta suelo y deposita

estiércol en el agua). • Introducción intencional de flora exótica (sobre todo, especies

desecantes como pinos, eucaliptos y otras forestales de rápido crecimiento).

• Invasión accidental de flora exótica (ej: retamo espinoso). • Perturbación de la fauna por el ruido del tráfico automotor. • Destrucción de hábitats de fauna. • Cacería furtiva (especialmente de aves acuáticas y pequeños

mamíferos). • Depredación de fauna nativa por animales domésticos u otros asociados

al hombre (cerdos, gatos, perros, ratas). • Fragmentación y desaparición de los corredores boscosos que

originalmente conectaban los cerros a los humedales. Entre los tensionantes severos que afectan a los humedales bogotanos se cuentan: • Relleno sistemático con basuras, tierras y escombros. • Deterioro hidrológico de las cuencas tributarias (especialmente la pérdida

del acuífero de Cerros Orientales). • Alteración hidráulica (pérdida del ritmo de inundaciones por obras de

regulación). • Avenamiento o drenaje artificial (ej: construcción de canales vecinos por

debajo del nivel de aguas del humedal). • Vertimientos de aguas servidas domésticas e industriales. • Contaminación con sustancias altamente tóxicas (biocidas, metales

pesados, PCBs). • Construcción residencial sobre la ronda hidráulica. El régimen crónico de tensionantes leves que históricamente ha afectado a los humedales bogotanos, sumado a una dinámica de tensionantes severos que se ha intensificado desde los años 40, determina el avanzado estado de

122

degradación de estos ecosistemas, terminal en muchos casos. En este momento, todos requieren acciones urgentes de restauración ecológica.

Figura 11, desaparición de los humedales que acompañó el crecimiento urbano de Bogotá. Al ritmo de degradación actual, varios de ellos pueden desaparecer en los próximos cinco años y su recuperación implica, más bien, un proceso de ingeniería ambiental a nivel de recreación del ecosistema. La conservación de los humedales enfrenta una situación ecológica particular: mientras que en la mayoría de los ambientes terrestres, el esfuerzo de preservación y restauración se centra en mantener y promover los procesos naturales de desarrollo del ecosistema (sucesión ecológica), en el caso de los humedales, la alteración antrópica está reforzando la tendencia natural del ecosistema acuático a eutrofizarse y terrificarse. Esto hace especialmente difícil detener y revertir la desaparición del humedal. Además exige intervenciones de recuperación y mantenimiento que incluyen remover las acumulaciones de sedimentos y vegetación, lo cual no siempre es bien visto por las organizaciones locales y ambientalistas involucradas en la protección del humedal. En la figura 11, se ilustra el proceso histórico de contracción y desaparición de los humedales que acompañó el crecimiento urbano de Bogotá.

Perspectivas El Programa aborda la conservación de los ecosistemas estratégicos urbanos y periurbanos, dentro del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital (SAP). Tal conservación se entiende como compuesta por tratamientos de: preservación, restauración y aprovechamiento sostenible (según el régimen de usos de cada categoría del SAP).(Ver Mapa 1, Anexo) El enfoque de la conservación en el Distrito Capital se basa en el documento “Desarrollo conceptual del enfoque ecosistémico” de la Convención sobre Diversidad Biológica (Ley 165 de 1994, Ley marco de biodiversidad) y en “Política distrital de ecosistemas estratégicos y biodiversidad” .

123

Las áreas urbanas y periurbanas protegidas hacen parte -junto con las rurales y los grandes parques urbanos- de la Estructura Ecológica Principal, la red verde que sostiene y conduce los procesos ecológicos esenciales a través del territorio distrital y continúa a través de la región. La conservación de las áreas protegidas urbanas implica un compromiso entre dos prioridades: la primera, el restablecimiento y mantenimiento de la estructura, composición y función de los ecosistemas nativos; la segunda, su integración al espacio público urbano efectivo, garantizando su disfrute equitativo y su apropiación colectiva, como parte de la estrategia social de conservación urbana. El programa apunta a la creación de un ambiente urbano de alta biodiversidad, incorporando y recuperando espacios y elementos naturales en el tejido urbano. Se pretende hacer de Bogotá una ciudad destacada por su oferta natural y enfatizar la protección y aprovechamiento de estos elementos, como fundamento del proceso de desarrollo integral de los seres humanos que la habitan.

Actores El escenario de la conservación de los ecosistemas estratégicos y la biodiversidad en el Distrito Capital involucra a: - Ministerio del Medio Ambiente. - Instituto Alexander von Humboldt. - Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. - Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito. - Jardín Botánico José Celestino Mutis. - Secretaría de Educación del Distrito. - Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. - Comunidades vecinas de áreas protegidas. - Comunidades locales de los Cerros Orientales. - Explotadores y comercializadores formales e informales de productos

derivados de la biodiversidad.

Subprogramas La política distrital de ecosistemas estratégicos y biodiversidad, abarca las siguientes líneas de acción: - Manejo y ordenamiento para la conservación de los Cerros Orientales. - Recuperación de humedales urbanos. - Conservación de otras áreas urbanas protegidas. Las áreas protegidas rurales se tratan más adelante, como Subprograma dentro del Programa de Manejo agropecuario sostenible., dado su particular

124

contexto fìsico y socioeconómico y su estrecha relación con el manejo de los agroecosistemas.

125

MANEJO AGROPECUARIO SOSTENIBLE.

Caracterización actual del Escenario. El Distrito Capital tiene una extensión total de 155.743 ha. de las cuales 127.590 ha., corresponden a suelo rural, es decir, el 82% del área total distrital. Esta extensión comprende los Cerros Orientales que bordean la ciudad; el extenso valle del río Tunjuelo, que llega desde el sur; y la localidad de Sumapaz, de grandes ríos, vastas montañas y que contiene parte del páramo más grande del mundo (70.000 ha. del Parque Nacional Natural de Sumapaz).

Tabla 2 Proporción del área rural en localidades

Localidad Veredas Área (ha.)Porcentaje

del área rural

(%) Sumapaz 40 81.998 64.3% Usme 14 21.432 16.8% Ciudad Bolívar 9 10.160 8.0%

Cerros Orientales (San Cristóbal, Santa Fe, Chapinero, Usaquén)

3 14.000 11.0%

Total 66 127.590 100% Plan de Desarrollo Rural. DAMA. 2000.

Estas áreas encierran dos valores principales: el primero, radica en sus habitantes, las comunidades campesinas bogotanas dedicadas a la agricultura y a la ganadería; el segundo, en su riqueza de ecosistemas, paisajes y recursos naturales renovables como agua, fauna y flora. Todos, valores indispensables para conformar un territorio distrital balanceado. Los espacios rurales albergan la mayor concentración de áreas de importancia ecosistémica, que potencialmente brindan a la totalidad del territorio, distrital y regional, una alta cantidad y calidad de servicios ambientales relacionados principalmente con la disponibilidad de fuentes hídricas y espacios de singularidad y biodiversidad que ofertan dentro de sus servicios la recreación, la educación ambiental y la investigación. No

126

obstante, desde la óptica de quienes viven en el área rural, su relación con la misma tiene connotaciones distintas, presentándose contradicciones que han marcado desequilibrios del sistema urbano-rural distrital.

Caracterización de la Actividad Agrícola En el área rural del Distrito, a diferencia de lo que ocurre en la Sabana, las relaciones socioeconómicas se desarrollan particularmente bajo la forma de economía campesina, resultado de un proceso histórico de ocupación claramente relacionado con las condiciones geográficas del territorio. Esto, por una parte consolida la ocupación hacia la Sabana y, por otra, margina al espacio rural en comparación con los procesos generales de ocupación del altiplano. El área tiene por ello, un desarrollo lento y limitado, que permite la consolidación y mantenimiento de una cultura y sociedad campesina marcadas por el aislamiento y la marginalidad.6 No obstante, a partir del desarrollo de las actividades campesinas la ciudad recibe también insumos, en particular productos agropecuarios del suelo rural del Distrito. Cerca de 15.540 ha. (12.4% de la extensión total de dicho suelo), se destinan a tales actividades con un sistema de producción campesina de bajo nivel tecnológico, lo cual se relaciona con flujos de bienes en menor cuantía, más fluctuantes y menos diversos. Sin embargo, en 1998 DAMA-Corpoica estimaron producciones de 225.682 cargas/año de papa; 14.161 cargas/año de arveja; y 7.861 cargas/año de Haba, además de pequeñas cantidades de leche y carne de bovino y porcino. La actividad agrícola se centra en torno a tres especies básicas: la papa (Solanum tuberosum), la arveja (Pisum sativum) y el haba (Vicia faba). La papa es la más cultivada, razón por la cual ocupa el mayor porcentaje (67.1%) de la tierra en agricultura. En importancia le siguen la arveja con el 20.7% y el haba, con el 7.4%. También se cultivan en menor cantidad (4.8%) especies como la papa criolla (Solanum phureja), principalmente en Ciudad Bolívar; las cebollas junca y cabezona (Allium fistulosum, Allium cepa), en Usme; y otros productos de pancoger como los cubios (Tropaeolum tuberosum); las chuguas o rubas (Ullucus tuberosus); las hortalizas como la remolacha, el repollo y la zanahoria; frutales como la curuba (Passiflora mollissima), el tomate de árbol (Cyphomandra betacea) y la uchuva (Physalis peruviana) y plantas medicinales como la manzanilla, la yerbabuena y la menta.

6 Plan de Manejo de Ecosistemas Estratégicos para las áreas rurales del Distrito Capital. 1998. DAMA-Bachaqueros. Santa Fe de Bogotá.

127

Tabla 3 Uso del suelo para la producción agrícola. (%)

Localidad Papa Arveja Haba OtroTotal (%)

Usme 35.7 30.0 15.9 16.0 32.1

C. Bolívar 24.3 46.6 14.2 9.6 27.5 Sumapaz 30.3 23.3 69.9 40.5 32.2 Santa Fe 6.0 21.1 5.0 Chapinero 3.6 12.8 3.1 Total 2.709 836 298 193 4.036 % 67.1 20.7 7.4 4.8 100.0

Cifras derivadas de los datos en las encuestas, Diagnóstico de las áreas rurales del Distrito, Instrumentos de manejo administrativo y urbanístico de las áreas rurales del sur”, Planimetría consultoría. * Estimado con base en la vereda Verjón Alto, de Santa Fe. La mayoría de los predios de las áreas rurales distritales están dentro de las especificaciones de minifundio, aunque es fácil comprobar que existen diversos tamaños en esta categoría. Los predios que se extienden hasta los páramos son más grandes que los de zonas bajas, pero su capacidad de aportar a las necesidades de una familia no es necesariamente más alta que la de un minifundio de las zonas bajas (por debajo de la cota de 3.000 msnm). La propiedad es la forma predominante de tenencia de la tierra y usufructo, pero una porción significativa de los productores recurren a la siembra “en compañía”, que es una forma de aparcería, y otros al arriendo. Las principales formas de explotación agropecuaria presentes en las áreas rurales distritales y sus aspectos ambientales se describen a continuación. Finca: De extensión superior a 5 ha., es manejada directamente por el propietario. Su función económica se concentra en la producción pecuaria de doble propósito, principalmente lechera dirigida a la producción artesanal de quesos; el ganado gordo se exporta hacia Usme y Bogotá. Se practica una pequeña agricultura en terrenos favorables de las partes bajas, con frecuencia a través de aparceros, o en frentes de expansión de los potreros hacia las zonas altas; la papa se emplea como cultivo colonizador para preparar potreros; por cada unidad de superficie sembrada se tienen seis o más en pasto ("descanso") dentro del ciclo de rotación.

128

El sistema utiliza la tala bosques para expandir potreros y la quema de páramos en verano para utilizar rebrotes como forraje. El manejo es mínimo, sin mejoramiento ni rotación de pasturas y con pocas o nulas instalaciones y ocupa poca mano de obra aparte de la familiar. Recientemente se han introducido las cercas eléctricas en las partes bajas. Este es la práctica predominante en la localidad de Sumapaz y es también frecuente en veredas altas de Usme y Ciudad Bolívar; unas pocas persisten en la cuenca alta del Teusacá. Finca encargada: Su extensión es superior al minifundio (más de 5 ha.). El propietario es típicamente ausentista, radicado en Bogotá, por lo que el sistema es gobernado directamente por el mayordomo y su familia, sobre un esquema de baja inversión y bajo riesgo. Los suelos son, en general, de escasa aptitud agrícola, siendo su baja productividad uno de los factores determinantes y estabilizadores de la concentración de la tenencia, pues áreas menores no brindan una base adecuada de subsistencia familiar. Así mismo, el esquema propietario -mayordomo - ganadería extensiva, requiere un mediano respaldo financiero externo y se afianza en la baja rentabilidad que estos terrenos tendrían bajo un régimen de minifundio. Su función económica se concentra en el pastoreo extensivo. El nivel tecnológico es mínimo. Se manejan pastos pobres de subpáramo, como la falsa poa y la grama de olor. El sistema ocupa mano de obra externa, obtenida de los minifundios por jornal. En cosecha emplea mano de obra de procedencia urbana. Es usual la explotación agrícola parcial por arrendatarios o aparceros, que componen en su interior células de organización afín a la de minifundio, las cuales con frecuencia se convierten en sus gérmenes, dependiendo de la productividad. En algunos casos se conservan aquí relictos de ecosistemas silvestres, gracias a la combinación de factores como su carácter económico marginal, su extensión y la baja intensidad relativa de la explotación, lo cual crea un bajo costo de oportunidad en la conservación y permite mantener los elementos naturales y exportar servicios ambientales como la regulación hídrica. Este sistema genera una dinámica de perturbaciones en la que el fuego es elemento característico. Mediante esta práctica se fuerza la productividad de suelos de baja fertilidad de páramos y subpáramos, alterados o secundarios, que han sustituido al bosque primitivo. Estos sistemas son estables en áreas con escasa o moderada oferta ambiental. Si dicha oferta es alta o se eleva en un momento dado, el sistema finca encargada tiende a la fragmentación en minifundios. La oferta ambiental determinante depende no sólo de la aptitud agrícola de los suelos, sino además, de la proximidad a las vías y centros de mercadeo y poblamiento.

129

Este es el sistema predominante en la cuenca alta del Tunjuelo (veredas altas de Usme y Ciudad Bolívar). Minifundio: De extensión inferior a 5 ha. El propietario está usualmente presente y es el explotador directo. El sistema responde a una organización familiar del trabajo, con la toma de decisiones concentrada en el padre, cabeza de familia, quien se reparte los ámbitos o espacios de alteridad con la mujer (a quien corresponden cocina, huerta y especies menores). Los suelos en los cuales se establece este sistema presentan por norma, una aptitud agrícola de moderada a buena. No obstante, a través de su ontogenia se registra una típica pérdida del potencial. La función económica se concentra en la producción agrícola comercial (papa, arveja) y una escasa proporción de pancoger. Esto se complementa con una pequeña actividad pecuaria (bovina o porcícola). Los pastos son de mejor calidad (kikuyo, carretón y falsa poa) que los de la finca encargada y se manejan con parcelación y rotación, bebederos y a veces riego. Es frecuente la degradación de suelos por sobrexplotación en zonas frágiles, pero se mantiene resilente y productivo en zonas con mayor capacidad de carga. El nivel tecnológico es mínimo, combinado con una alta tasa de explotación de los recursos naturales y un alto consumo de agroquímicos. Este sistema típicamente consume mano de obra familiar, agua, insumos agropecuarios y productos elaborados que canjea en el mercado local y urbano. Exporta papa, arveja, lácteos, poca carne y mano de obra a fincas encargadas (jornaleo), canteras o establecimientos urbanos (dentro de las transformaciones cobijadas por la proletarización campesina). A su interior se da poca o nula conservación de elementos silvestres por limitaciones de espacio, lo cual incrementa su dependencia de otros sistemas que exportan servicios ambientales como la finca encargada. Este sistema es especialmente agresivo sobre la flora y fauna silvestre, aunque la quema es menos frecuente que en el tipo anterior; la caza y la extracción de leña son tensionantes crónicos que a la postre degradan el ecosistema. Es el sistema predominante en las partes bajas de la cuenca del Tunjuelo (Usme y Ciudad Bolívar) y en la cuenca alta del Teusacá (Santa Fe). Se aplica en menor proporción en las veredas de Monserrate (Santa Fe) y Verjón Bajo (Chapinero), así como en proximidades de las cabeceras pobladas de Sumapaz. Corresponde, además, al arquetipo del usuario de la Ulata; no obstante, la demanda de asistencia agrícola es baja, lo cual hace que la finca encargada y la hacienda (más pecuarias) alcancen igual o mayor frecuencia entre las solicitudes. Marranera (finca porcícola): Las dimensiones son variables pero en general inferiores a las 5 ha., lo cual la coloca en el mismo rango de tamaño del minifundio. Su función económica se halla concentrada en la cría y levante de cerdos para el comercio de la carne. Se trata, en general, de una

130

especialización del minifundio, si bien puede desarrollarse también a partir de la finca encargada. El sistema está administrado generalmente por el propietario. La intervención de la familia es variable. En general ocupa mano de obra externa a la familia pero procedente de la vereda, en cantidad reducida. Dada la competencia del minifundio o sistemas de alteridad suburbanos por las tierras de los fondos de los valles y pies de las laderas (con pendientes más suaves, clima más benigno, mayor aptitud agrícola), este sistema tiende a ubicarse entre las cuencas medias y altas de las quebradas, en zonas bien comunicadas por vías secundarias. Estas les facilitan la entrada de insumos y la salida de los animales hacia el mercado urbano y suburbano. A pesar de su estructura física rural, el sistema es típicamente suburbano: su función y localización están claramente determinadas por la proximidad de los mercados urbanos y las fuentes de desperdicios, lavazas y concentrados. Su grado de especialización, bien diferenciada del minifundio con cerdos, también delata su posición dentro de la serie de expansión suburbana. El efecto ambiental es típico y fuente usual de conflictos entre las comunidades locales. La marranera no sólo tiene un alto consumo directo de agua, sino que éste se halla amplificado por la evacuación de desechos a las quebradas con insuficiente o ningún manejo de los vertimientos. El alto impacto puntual sobre la calidad de agua de las microcuencas receptoras puede acumularse localmente, como en el caso de la cuenca alta del Teusacá (Santa Fe y Chapinero) y el sector de La Fiscala (franja suburbana contigua al área rural de Usme). Sucesionalmente, el sistema pesa en la descomposición ambiental de las franjas suburbanas, reforzando la exclusión gradual del minifundio. Tiende casi indefectiblemente a ser excluído por los sistemas suburbanos de tipo residencial, a medida que la competencia por agua se agudiza y la densidad de ocupación aumenta la relevancia de los malos olores. Atendiendo a ésto, los problemas del componente agrícola, comunes a todos los cultivos, son: • Bajos rendimientos. • Disminución de áreas sembradas.

• SOBRECOSTOS GENERADOS POR EL MANEJO DE ENFERMEDADES Y PLAGAS.

• Sobrecostos generados por la fertilización. • Afecciones a la sanidad de las plantas, que influyen en los rendimientos. • Siembra en surcos a favor de la pendiente.

131

• Escasez de trabajadores. • Deficiente clasificación y selección de la cosecha. • Precios altamente sensibles a la oferta. En términos generales, los resultados económicos de la actividad agropecuaria en las zonas rurales de Bogotá se encuentran en descenso, y la respuesta de los productores parece ser la intensificación del uso de la tierra, el agua y la reducción de la vegetación nativa, especialmente a través de la ampliación de la frontera agrícola en un proceso que incluye la ampliación de la extensión de pastos. Con el paso del tiempo, la actividad agropecuaria se ha hecho cada vez menos rentable, al acusar incrementos de costos por unidad producida, superiores al incremento de los precios de venta del producto. Los suelos de ladera de las zonas rurales capitalinas, igual que los suelos colindantes de los municipios vecinos, poseen un bajo potencial productivo, debido al clima (altitud) en el que han evolucionado, su origen y la pendiente, entre otras causas. Su fertilidad es baja frente a los suelos de la Sabana de Bogotá, o frente a sectores de ladera menos fríos en los municipios vecinos (Une, Chipaque, Ubaque, Pasca). Sin embargo, los agricultores tratan de compensar esta desventaja mediante el uso de subsidios químicos (fertilizantes) que ciertamente aumentan la producción pero elevan los costos, disminuyendo la utilidad para el productor. Algo similar ocurre frente al daño causado por insectos y otros organismos. El uso de pesticidas está al alcance del agricultor pero a un elevado costo, tanto por el incremento sostenido de los precios, como por la escasa información sobre su correcto empleo y los efectos en la resistencia de los organismos, además del deterioro del medio. La economía campesina sobrevive gracias a unas expectativas de ingreso relativamente menores que aquellas de la producción en mediana o gran escala. Esto es aceptado en la economía global de la nación como un aporte natural de la producción campesina. En efecto, el campesino es casi el único sector que asume los riesgos de producir alimentos perecederos y acepta las grandes incertidumbres de los mercados. Pero el costo se traduce en una constante desmejora de la calidad de vida en el campo y el uso intensivo de los recursos, especialmente del suelo, agua y vegetación natural, que se ven consumidos hasta el límite de su desaparición irreversible.

Relación sistemas agropecuarios-sistemas naturales Aún cuando no se cuenta con información histórica que permita cuantificar la pérdida o degradación de los sistemas naturales en las zonas rurales, es plausible suponer que dadas las prácticas agrícolas aplicadas, así como la disminución de la productividad y el aumento de los costos de producción, se ha venido operando un proceso de deterioro y agotamiento de los ecosistemas y recursos naturales.

132

Las formas de producción que predominan en la región generan varios problemas ambientales, que afectan negativamente la calidad de vida de las mismas comunidades y ponen en peligro los recursos naturales y los procesos ecológicos, de los que depende la sostenibilidad del desarrollo de la Capital. (Ver tabla 4). Podemos hacernos una idea del estado de los ecosistemas en las áreas rurales distritales, comparando la extensión de las coberturas vegetales (Ver tabla 5). La mayor cobertura en extensión corresponde a los pajonales (pajonal, pajonal arbustivo y pajonal frailejonal), que caracterizan los extensos páramos del sur de los Cerros Orientales, la cuenca alta del Tunjuelo y la localidad de Sumapaz. La mayor parte de estos páramos son primarios, con diferentes grados de alteración y regeneración. Pero esta extensión también abarca mosaicos complejos de subpáramo y vegetación herbácea de áreas desforestadas con paramización secundaria.

Tabla 4, Impactos ambientales de algunas de las actividades rurales en el Distrito Capital.

En esta tabla se ilustran los impactos

ambientales de algunas de las principales actividades rurales en el Distrito Capital.

Act

ivid

ades

cau

sant

es

Agr

icul

tura

Gan

ader

ía tr

adic

iona

l

Mar

rane

ras

Can

tera

s

Urb

aniz

ació

n in

form

al

Turis

mo

y re

crea

ción

Caz

a Impacto ambiental Desforestación Incendios Erosión superficial Erosión profunda Contaminación del agua Disminución del recurso agua Disminución de la fauna Disminución de la flora Deterioro paisajístico

Efecto directo Efecto indirecto Efecto directo

133

Tabla 5, Coberturas por usos del suelo Principales coberturas

Hectáreas

Bosque nativo 21.375.84 Rastrojo nativo 16.235.51 Matorral nativo 4.738.43 Pajonales (páramo) 68.321.89 Pastizales (potreros) 5.765.59 Cultivos (en ciclo) 9.775.19 Plantaciones forestales

1.501.01

Total 127.713.47 Fuente: DAMA – Fundación Bachaqueros, 1998.

Los rastrojos y matorrales (13% y 4%) corresponden a comunidades vegetales nativas, que representan las diferentes etapas sucesionales en distintas series de regeneración de sendos tipos de bosque altoandino (ver ecoclina arriba). Sin embargo, estas coberturas también incluyen las áreas donde el clímax de la sucesión vegetal, se alcanza bajo estas fisonomías, dominadas por arbustos y arbolitos, como en los matorrales y bosques enanos de subpáramo y cuchillas, así como en el cinturón de ericáceas y otras asociaciones propias del ecotono, entre el límite superior del bosque altoandino y el páramo. Cerca del 17% de la superficie se encuentra bajo bosque nativo en distintos estados de alteración y fragmentación (generalmente intensas). Las mayores comunidades boscosas se localizan en Sumapaz y se trata de cinturones de bosque altoandino donde prevalecen comunidades de encenillos, rodamontes, colorados y pinos colombianos. Las otras localidades presentan unas pocas zonas de bosque, generalmente localizadas en los bordes de las corrientes y en los sitios más abruptos. En estas comunidades predominan los matorrales con arrayanes, chilcos, amargosos, laureles hojipequeños y especies como los alisos, raques y otras, indicativas de la presencia anterior de bosques altoandinos en Usme, Santa Fe, Ciudad Bolívar y en áreas reducidas de Chapinero. Unas pequeñas áreas de bosque corresponden a bosques plantados con cipreses, acacias y eucaliptos en bordes de los embalses y en las áreas forestales. Otras, a plantaciones de pinos en algunos parajes de las veredas Verjón Bajo y Verjón Alto. Las plantaciones forestales se concentran en áreas cercanas a la ciudad - especialmente en los predios de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), en los Cerros Orientales y en la cuenca alta del Tunjuelo (La Regadera) -, otras establecidas por la CAR y unas pocas por reforestadores privados. En estas plantaciones predominan el eucalipto (Eucalyptus globulus) y el pino pátula (Pinus patula), seguidos por cipreses y acacias (Cupressus lusitanica y Acacia spp.). La mayoría son plantaciones viejas que

134

ya han sufrido un proceso de clareo natural y, en muchos casos, han desarrollado un sotobosque con especies nativas. La cobertura de cultivos (8%) corresponde, en realidad, a áreas bajo ciclos complejos de siembra, quema y pastoreo, que en distintos momentos pueden aparecer como sembradíos, barbechos o potreros. Los pastizales y praderas abiertas de gramíneas asociadas a la ganadería, son la cobertura dominante de las áreas rurales distritales, después de los páramos. Constituyen la matriz de la mayoría de los tipos de cobertura antes nombrados, dado el alto grado de fragmentación de las mismas. Los pastizales en la figura (5% de la cobertura), corresponden sólo a la fracción de praderas abiertas y permanentes, libres de fragmentos de otras coberturas y bajo pastoreo todo el año.

Figura 12, Cobertura vegetal En la figura anterior se presenta la proporción entre coberturas nativas y exóticas en las áreas rurales del Distrito Capital. La extensión de las coberturas leñosas nativas (compuestas por árboles y arbustos) que incluyen matorrales, rastrojos y bosques, e incluso la del solo bosque nativo, exceden por mucho la de las plantaciones forestales de especies exóticas; localmente estas últimas pueden dominar el paisaje. La desproporción entre coberturas herbáceas nativas y exóticas obedece a la gran extensión del páramo y a que la superficie con la cual se comparan, es sólo la cobertura de pastizales limpios de que antes se habló.

Transformaciones surgidas de la relación urbano-rural El efecto polarizante de Bogotá sobre la zona rural está claramente dirigido hacia la urbanización, referida más que a una expansión física de la ciudad, a una transformación cultural que se evidencia en un proceso de descampesinización o proletarización de sus habitantes. Dicho proceso

135

desemboca en un desequilibrio de la relación urbano-rural, en tanto tiende a la descomposición y desaparición de uno de sus componentes. La heterogeneidad del territorio rural del Distrito, ha marcado así mismo tendencias diferentes dentro de la relación urbano-rural: • Cerros Orientales De manera casi generalizada, su relación con la ciudad ha marcado un proceso de urbanización física y cultural en sus dos vertientes, asociada a los siguientes problemas que evidencian las tendencias de transformación social y cultural del territorio: ◊ Se inicia una competencia por espacio con los sistemas naturales,

verificándose la destrucción de páramos y bosques en áreas con potencial importante para la recarga de acuíferos.

◊ Se abre paso a importantes conflictos ambientales. La densidad alcanzada por estas formas de ocupación propicia la escasez de agua al superarse la capacidad de carga de las microcuencas. Las presiones políticas y socioeconómicas promueven la construcción de infraestructura, que reemplaza los sistemas de sustentación natural por sistemas artificiales. Tal circunstancia es particularmente crítica en lo que hace al agua, pues el cubrimiento de la demanda creciente, genera la conexión de los asentamientos a acueductos regionales o al urbano. De esta manera, los bosques protectores y las microcuencas abastecedoras pierden su importancia y se abre paso a la destrucción y reemplazo de la vegetación; las quebradas se convierten en cloacas que afectan la calidad ambiental no sólo de la localidad sino de la ciudad, pues sus efectos alcanzan el curso de los ríos así gestados desde los cerros.

◊ Se desencadenan así mismo conflictos de orden social, por el desplazamiento paulatino de la comunidad campesina hacia la ciudad, la desarticulación de las relaciones socioeconómicas tradicionales y la generación de conflictos entre la comunidad inmigrante citadina y las comunidades campesinas, pertenecientes a economías y culturas contrastantes.

◊ Las comunidades campesinas que persisten en el territorio, cifran su supervivencia económica y los requerimientos de espacio, con la expansión sobre las áreas de páramo y subpáramo, poco atractivas para la urbanización. Como consecuencia, se van degradando los sistemas reguladores del suministro hídrico, no sólo por su destrucción sino también por su contaminación, debido al aumento en el uso de agroquímicos y a la erosión superficial. Todo ésto agrava la disponibilidad de agua y aumenta la sedimentación y contaminación del embalse de San Rafael.

◊ La destrucción del núcleo rural y la proletarización campesina, significan un cambio de valores y cultura que los liga fuertemente al modo de vida urbana. En virtud de ello se posibilita aún más la transformación de las áreas antes rurales, que pierden su valor como tal, aumentando los espacios para desarrollos suburbanos y urbanos.

136

◊ La urbanización desordenada de los cerros constituye una pérdida patrimonial de la ciudad, por deterioro del valor ambiental, escénico y educativo de este espacio tradicionalmente considerado como su marco natural y paisajístico. Esto constituye un proceso de retroalimentación, pues al perder los espacios naturales su valor paisajístico y de conservación, se da impulso a su transformación hacia el sistema suburbano y urbano. De esta manera, en los Cerros Orientales de Usaquén y Chapinero así como en la cuenca alta del Teusacá, se tiende a consolidar el dominio de las casas campestres cuya expansión es frenada sólo por la áreas de reforestación del Acueducto y algunos sectores subnormales que harán algo más lenta su consolidación.

◊ La urbanización y dotación vial de los cerros abre así mismo paso a la expansión de la ciudad sobre la Sabana, particularmente hacia Sopó, La Calera, Guasca y Choachí, abriéndose además una línea directa hacia el Parque Nacional Natural Chingaza.

◊ La consolidación de ya viejos asentamientos sobre los cerros, generados a partir de la explotación de canteras, constituyen áreas de alta precariedad social y ambiental que se asocian a condiciones de alto riesgo dadas las pendientes y estabilidad de los suelos.

• Cuenca alta y media del Tunjuelo La cuenca alta y media del Tunjuelo es, en términos relativos, la más importante zona rural del territorio distrital, dado que contiene la mayor cantidad de población campesina y, por ende, concentra el desarrollo de la actividad agropecuaria. Corresponde a las áreas rurales de las localidades de Usme y Ciudad Bolívar, dos espacios que ostentan grandes problemáticas urbanas relacionadas con altos índices de pobreza, carencia de infraestructura básica, desarrollo descontrolado de la actividad minera, procesos legales e ilegales de urbanización precaria y desarrollo de asentamientos en áreas de alto riesgo.Lo anterior las caracteriza como zonas donde prevalecen condiciones de alto deterioro social y ambiental. Dichas características determinan en gran medida, las condiciones de la articulación urbano-rural y afectan de manera importante el desarrollo de esta última. La alta concentración de población pobre y marginal de la ciudad, que no puede acceder a vivienda bajo las condiciones de especulación inmobiliaria del mercado del suelo urbano, constituyen una fuerte presión sobre el suelo rural, un suelo con costo relativamente menor, lo cual aprovechan los urbanizadores que entran a jugar un importante papel como agentes “ordenadores” del territorio. Ello caracteriza el borde de interacción, como un espacio de alta dinámica cuyo resultado neto, está marcado por la expansión continua, legal e ilegal, del área urbana sobre el territorio rural, fundamentado en un proceso de crecimiento que reproduce las precarias condiciones urbanas. La expansión se ve adicionalmente favorecida por la estructura predial y de intensidad de la producción dentro del área rural. Mientras en la parte alta del Tunjuelo la baja productividad de los suelos favorece el establecimiento de

137

predios grandes, en las partes medias y bajas, sobre suelos relativamente más fértiles, es común el minifundio. Allí, este sistema basa su estrategia en incrementar la rentabilidad por medio de la intensificación de la producción, aplicando una tecnología precaria que marca el agotamiento de la capacidad de carga del territorio y su eventual marginamiento como área rural. Debido a ésto, se expone al suelo a un proceso de reemplazo de usos, en favor de sistemas mejor adaptados a ambientes deteriorados como los suburbanos y urbanos. Esta sucesión es aún más clara en cercanías del borde urbano en donde, en un principio, las condiciones de mercadeo y equipamiento, favorecen la estabilidad del minifundio. A causa de la sobreexplotación, éste pierde su potencial agrícola, incrementando paralelamente su valor agregado por el equipamiento, pasando entonces de un sistema de uso agrícola intensivo a uno de uso suburbano, con tendencia a intensificarse hacia el urbano. A pesar de la dinámica de este proceso de borde, cuya tendencia está dirigida a ampliar la extensión territorial en conflicto, las cuencas alta y media del Tunjuelo mantienen una estructura rural. No obstante, el nivel tecnológico mínimo se combina con una alta explotación de recursos naturales y consumo de agroquímicos, que determinan un sistema de sobreexplotación, tendiente hacia una pérdida de potencial. Los bajos rendimientos y productividad se procuran contrarrestar a través de dos estrategias: la expansión o ampliación de los territorios para la producción, atendiendo a un proceso que abre paso a la destrucción de los remanentes de bosque y a la invasión de las áreas de subpáramo y páramo, y a la utilización creciente de agroquímicos, lo que constituye un elemento más que contribuye a la contaminación de aguas y suelos, y a la afectación de las cualidades físico-quimicas de los mismos. Es así como la actividad productiva se desarrolla fundamentada en un proceso de depredación de la base natural de sustentación, lo cual retroalimenta negativamente el desarrollo de las actividades agropecuarias. Los escasos ingresos económicos generados a partir de la actividad agropecuaria, acrecientan un proceso de subutilización de fuerza de trabajo. En general, dentro de la cuenca, el incremento de la población en edad de trabajar es superior al empleo ofrecido por las actividades económicas locales. La cercanía a la ciudad pone en marcha un proceso de proletarización, que encuentra en las actividades de construcción y minería algún grado de oferta de mano de obra no calificada. Este proceso de amplias repercusiones socioeconómicas socava profundamente la persistencia de la cultura campesina, debilitando internamente la zona rural y alimentando a la vez los procesos de suburbanización, desarrollados bajo condiciones de marginalidad y descomposición social. De esta manera, las cuencas alta y media del Tunjuelo se presentan como una zona rural que tiende hacia la descomposición, no sólo por la presión urbana sobre la misma sino por su dinámica interna. Debido a que dicha

138

dinámica está basada en una sobrexplotación del territorio, determina un desarrollo agropecuario marginal que, caracterizado por la baja generación de empleo y riqueza, hace difícil el sostenimiento de las unidades productivas. Es así como se evidencia una tendencia hacia el abandono de las actividades agropecuarias, lo cual redunda en la desarticulación de la comunidad campesina. • El Sumapaz Comparativamente, el Sumapaz constituye la zona menos vulnerable a las grandes transformaciones dada su ubicación y relativo aislamiento, su condición de bajo poblamiento, la situación geopolítica creada por la guerrilla de las FARC y, más recientemente, la presencia del Ministerio del Medio Ambiente debido al manejo del Parque Nacional Natural. Estos factores la han mantenido particularmente bien conservada y le han permitido el desarrollo sociocultural de una población campesina. Y si bien esta interacción no está exenta de problemas, ha sido relativamente de menor impacto, toda vez que sus actividades guardan una limitada relación con la ciudad y una más estrecha, con las áreas rurales circunvecinas al Distrito. La dinámica transformadora obedece al patrón tradicional de la colonización: tan pronto los poblados se localizan en las partes bajas de los valles (Betania, Nazaret, Las Abras, Santa Rosa y San Juan), se inicia un proceso de deforestación que asciende sobre el bosque altoandino. Una vez aquí se da paso al establecimiento de potreros para ganadería extensiva, previo el desarrollo de cultivos más o menos marginales, que adecúan el terreno para el establecimiento de los pastos. Desde la óptica distrital y aún nacional, la principal potencialidad del Sumapaz se relaciona con la preservación de la riqueza natural distrital representada tanto en su biodiversidad como en el potencial hídrico que encierra; sin embargo, para las poblaciones locales, el territorio es vital como su única opción de sustento. El impacto ambiental de sus actividades se relaciona particularmente con la destrucción de páramos y subpáramos, así como con la tala de bosques, toda vez que la actividad productiva se desarrolla entre los 3.000 y 3.400 msnm. Incluso ha llegado a los 3.600 m., lo cual se relaciona con un nivel de productividad marginal, considerando tanto el potencial natural del suelo como su empobrecimiento y deterioro adicional, debido a las inconvenientes prácticas desarrolladas. La gestión dentro del área rural, debe tender a dar solución a los principales aspectos que originan la descomposición progresiva de sus zonas, debido a causas internas y externas. Las primeras hacen referencia a procesos de la dinámica intrínseca del territorio que implica los ámbitos ambiental, social, cultural y económico. Las segundas están ralacionadas con los contextos espaciales y culturales de su entorno inmediato, a cuyo nivel, las débiles relaciones con el contexto rural cundinamarquez contrastan con los fuertes influjos desde la ciudad, que inciden primariamente en un cambio cultural que

139

luego conlleva a un cambio físico, claramente evidenciado en las áreas de borde. Dada su localización, las áreas rurales del Distrito median espacialmente entre el área urbana e importantes porciones de los ecosistemas de sustentación ambiental. Estando el área rural distrital caracterizada como un espacio de economía campesina - para cuyo funcionamiento socioeconómico resulta indispensable una adecuada relación con los ecosistemas naturales, que son la base fundamental de sustentación de sus actividades - las comunidades campesinas y la forma de aprovechamiento rural del suelo bajo criterios de sostenibilidad, resultan estratégicas para la protección y manejo de dichos ecosistemas. Desde el punto de vista ambiental, la posibilidad de persistencia del suelo rural - en su connotación física y cultural -, está ligada a la posibilidad de desarrollar una forma de uso sostenible del territorio. Esto se relaciona con el equilibrio ecosistémico, en tanto constituye el soporte a sus actividades económicas, cuyo desarrollo tiene una fuerte incidencia en la posibilidad de mantener su relación con el suelo, un requisito indispensable para el mantenimiento de su base cultural. Lo anterior se debe traducir en estrategias de ordenamiento y gestión ambiental, que tiendan a garantizar la funcionalidad de los ecosistemas naturales que subsidian las actividades productivas. Así mismo, en establecer sistemas de producción cuya localización aproveche, de la mejor manera posible, la oferta natural del territorio y que su forma de producción atienda a criterios de sostenibilidad gracias a los cuales, además de mantener dicha oferta, se logren actividades económicamente viables, cimentadas sobre una base tecnológica que atienda simultáneamente a los dos objetivos. En ello, la adopción de una estrategia conservadora de producción y la utilización de técnicas con un margen de riesgo relativamente bajo, que atienda a mantener niveles de producción acordes con la capacidad del territorio y procurando que la mayor parte de los subsidios le sean entregados a través de los ecosistemas locales, resulta estratégico para mantener su economía, en tanto les permite el control sobre los medios de producción y la gestión del proceso productivo. No obstante, este proceso requiere ser apoyado por la diversificación del sector económico, con la generación de actividades complementarias en relación a diversos aspectos: aumento del valor agregado de los productos (trasformación primaria de productos, productos orgánicos, etc); organización comunitaria en torno a las actividades productivas; y comercialización, generando alternativas que aumenten la competitividad de las actividades y el establecimiento de mecanismos que mejoren su articulación con el mercado. El Plan de Ordenamiento Territorial reconoce también la existencia y necesidad de fortalecer un sistema de asentamientos humanos, conformados

140

por poblados con diferentes niveles de consolidación y especialización funcional. Estos se afianzarán con el fin de concentrar servicios sociales, asistenciales, administrativos, recreativos y culturales, que atiendan la población nucleada y dispersa y que, además de mejorar la calidad de vida de la población rural, integren el territorio rural al sistema de planeación del Distrito.

Perspectivas. Este programa apunta a promover y orientar el desarrollo sostenible de las áreas rurales del Distrito Capital, a través del compromiso entre dos fines principales: la conservación y captación de los valores y servicios ambientales de las áreas rurales para el desarrollo distrital y el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades rurales. El programa se desarrolla en el marco del Sistema Agropecuario del Distrito Capital (Sisadi) a través de las Unidades Locales de Asistencia Técnica Agropecuaria y Ambiental (Ulatas). Es también propósito del programa, adecuar y fortalecer este marco institucional. El Programa de Desarrollo Sostenible se basa en el Plan de Manejo de Ecosistemas Estratégicos de las áreas rurales del Distrito Capital (DAMA–Fundación Bachaqueros–CorpoIca) como soporte conceptual y estratégico (también lo es del componente rural del POT distrital). El ordenamiento y desarrollo de las áreas rurales del Distrito Capital, debe ser una demostración de la capacidad de éste para integrar armónicamente un sistema urbano–regional, conservando y mejorando los distintos modos de vida y ecosistemas que lo integran.

Actores El escenario de involucra a: - Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito. - Unidades Locales de Asistencia Técnica Agropecuaria y Ambiental. - Alcaldías y JAL de las localidades con área rural. - Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Gerencia Regional y

de Áreas Rurales. - Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. - Secretaría de Agricultura de Cundinamarca. - Sinttap (Ministerio de Agricultura). - Comunidades locales de las áreas rurales distritales. - CorpoIca. - Universidades del Distrito Capital. - Las distintas entidades del SIAC con funciones o proyectos en las áreas

rurales distritales.

141

- Comunidades rurales: diferenciadas en rural dispersas (veredas) y nucleadas (poblados rurales).

- Comunidades suburbanas de las áreas rurales distritales.

Subprogramas La política de manejo agropecuario sostenible. abarca las siguientes líneas de acción: - Consolidación del Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital en

suelo rural. - Restauración ecológica en ecosistemas nativos y agroecosistemas. - Desarrollo de prácticas y sistemas de aprovechamiento agropecuario

sostenible. El anexo 2 contiene los proyectos prioritarios identificados para el escenario dentro de cada subprograma.

142

ECOURBANISMO

Estado actual del Escenario Para atender la caracterización del medio físico construído, es necesario partir de identificar los principales factores de presión y las características de los procesos dominantes que determinan su estructura y funcionalidad.

Aspectos demográficos Bogotá es la mayor concentración poblacional del país. Entre 1964 y 1993, la ciudad incrementó su participación en el total de la población colombiana, pasando de 9.71% a 14.56%, mientras las tres ciudades que le siguen en importancia mostraron apenas un ligero crecimiento en su participación7. Estas diferencias, según las proyecciones, pueden ampliarse, pues el índice de crecimiento estimado para el 2000 en Bogotá es del 2.29%, superior al de Medellín (0.64%), Cali (1.31%) y Barranquilla (1.15%). (DANE-DAPD). El registro de la población en Bogotá y su proyección al 2010, permite observar que el proceso se caracteriza por una tendencia a la disminución de la tasa de crecimiento de la población, que siendo hoy del 2.5% anual, se espera sea del 2.1% anual en el período del 2005 al 2010.

Tabla 6 Crecimiento poblacional anual 1997-2010

Año Población Cambio poblacional Crecimiento

1997 6.010.247 1998 6.164.494 154.248 2.53 1999 6.322.701 158.206 2.53 2000 6.484.967 162.266 2.53 2001 6.637.212 152.245 2.32 2002 6.793.032 155.820 2.32 2003 6.952.510 159.478 2.32 2004 7.115.731 163.222 2.32 2005 7.282.785 167.054 2.32 2006 7.437.431 154.646 2.10 2007 7.595.362 157.930 2.10 2008 7.756.645 161.284 2.10 2009 7.921.354 164.709 2.10 2010 8.089.560 168.606 2.10

CIC Geomática y TEA Ltda.. Consultoría para la EAAB.

7 Cali pasó de 3.6% a 4.9%;Medellín, de 4.4% a 4.8% y Barranquilla, de 2.8% a 2.9%. Documento Técnico de Soporte POT.

143

El crecimiento de la población trae consigo nuevas y distintas necesidades, que se evidencian en la consideración de las siguientes características: • El crecimiento poblacional en Bogotá se verifica principalmente en los

estratos 2 y 3. • Para el año 2010, el aumento en la población residente corresponderá a

un crecimiento de 160.460 personas por año. • Se proyecta que la población objeto de servicio de educación básica

crezca hasta el año 2010 a una tasa aproximada de 30.000 jóvenes por año.

• Se proyecta que la población de la tercera edad (mayores de 65 años), crezca hasta el año 2010 a una tasa aproximada de 12.000 personas año8.

• Se proyecta que la población en edad de trabajar sea en el 2010 de 5.275.000, creciendo a una tasa anual de 105.000 personas, esperándose que la relación de dependencia económica mejore en el período disminuyendo del 51%, en 1993, a 48%, en 2010.

• Las proyecciones muestran una estabilización de los nacimientos, esperándose un ritmo uniforme de 142.000 nacimientos por año.

• Se proyecta que las migraciones netas aumentarán de 29.000 a 36.000 personas por año. El patrón de los inmigrantes está marcado por el predominio femenino (61%) y de las edades jóvenes y reproductivas.

Como consecuencia de lo anterior, los retos de la sociedad cambiarán su peso específico: la tercera edad, es un subconjunto pequeño pero crecerá más rápidamente que otros grupos; el elevado ritmo de crecimiento de la PET incidirá en un gran número de personas que demandarán empleo, vivienda y educación superior; los jóvenes demandarán educación básica, recreación y deportes. Todo ello aunado a que en la actualidad, los tres grupos de población tienen necesidades insatisfechas (Documento Técnico de Soporte POT).

Problemas generados en el crecimiento de la ciudad A comienzos del siglo XX, Bogotá tenía cerca de 100.000 habitantes y ocupaba 570 ha. (algo menos del 2% del áreas actual). En los siguientes 90 años, algo más de 25.000 ha. de barrios, zonas industriales, áreas administrativas, zonas recreativas y de servicios fueron agregadas, de modo tal que hoy 28.153 ha. (área total del perímetro del Acuerdo 06 de 1990) albergan a 6.484.967 personas (estimación de la población en el año 2000). En los últimos 15 años, Bogotá ha venido experimentando un crecimiento físico urbano caracterizado por:

8 Al 2010 la población de la tercera edad habrá duplicado los registros del 1993, llegando a 416.000 personas, lo que significa un rápido crecimiento relativo de este grupo, superior al de la población total y que marca su envejecimiento medio.

144

• Una notable compactación de las áreas ya incorporadas al proceso de urbanización y un crítico agotamiento de los suelos urbanizables dentro del perímetro urbano.

El proceso de compactación ocurre cuando dentro de la ciudad desarrollada, se incorporan áreas residenciales. Hasta 1964, la ciudad había incorporado al perímetro urbano 14.615 ha., de las cuales el 54% se encontraban urbanizadas o construídas. Con una población de 1.697.311 habitantes, la ciudad disponía virtualmente de 86 m2 brutos por persona, lo que en su momento propició el desarrollo expansivo que caracterizó la ciudad hasta la segunda mitad del los años 80. El Acuerdo 07 de 1979 permite que hacia 1985 el área dentro del perímetro se eleve a 24.800 ha., pero ya el 85% estaba urbanizado y/o construído (dado el modelo expansivo que prevalecía). La ciudad inicia entonces su proceso de compactación. Con 4.315.309 habitantes, la disponibilidad de suelo por habitante para 1985 se redujo a 57.5 m2 y del mismo modo, pese a la ampliación del perímetro, el área bruta disponible para nuevos procesos de urbanización había descendido de 6.700 ha., en 1964, a 3.615, en 1985. A partir de la fecha y a pesar de las modificaciones que introdujo el Acuerdo 06 de 1990, la oferta de suelo urbano se ha hecho cada vez más rígida, en donde si bien se ha propiciado un uso más compacto e intensivo del suelo, se han producido consecuencias indeseables. Los índices de ocupación del suelo en las zonas desarrolladas entre 1964 y 1973 se aproximaron al 87%, y entre 1964 y 1996, a un índice cercano al 95%. Las últimas pueden considerarse sobresaturadas y las otras completamente saturadas, toda vez que en condiciones de mercado, raramente los índices superan porcentajes entre el 85% y el 90%. En 1999, el perímetro urbano comprende 28.153 ha. de las cuales, 22.554 están urbanizadas o construídas, lo cual arroja un índice de ocupación del 80.1%. Por fuera del perímetro existen 4.053 ha. ocupadas por desarrollos clandestinos; descontadas algunas afectaciones y reservas sólo quedan 2.618 ha. netas urbanizables dentro del perímetro, que incluso no alcanzan para reasentar la población extraperimetral y, mucho menos, para atender la demanda futura. Con la población actual, existe una disponibilidad de 44.5 m2 por persona. • Por cambios muy significativos en la clase de uso y la intensidad de

aprovechamiento. Un mayor y más eficiente aprovechamiento del suelo tiende a manifestarse en una ciudad joven, a través de densidades poblacionales y de viviendas más elevadas. No obstante, dependiendo de la manera como se desarrolle el proceso, ésto puede no conducir a situaciones óptimas en cuanto a la calidad del entorno urbano. Su conveniencia está limitada por las condiciones del mercado (precio del suelo y demanda efectiva), las restricciones que impone

145

el propio espacio ya construído y los parámetros mínimos de habitabilidad y disponibilidad de espacio público. El efecto del proceso generalizado de intensificación del aprovechamiento del suelo que viene experimentando la ciudad, se expresa en un incremento de las densidades de población con respecto al área urbanizada, que pasa de 179.4 habitantes/ha., en 1985, a 200 habitantes/ha., en 1996. Esto implica una ocupación virtual del suelo con más de 56.4 viviendas por ha. en promedio, asumiendo un índice de 5.2 personas/vivienda. La Capital ha registrado una activa redensificación de las áreas subcebtrales más antiguas, acompañada de procesos muy dinámicos de cambios en el uso del suelo, en los sectores aledaños más centrales. En las superficies ocupadas más antiguamente por viviendas unifamiliares, bifamiliares y edificaciones de baja altura, se instalan nuevas actividades y la población residente es expulsada y sustituída por empleos. En áreas circunvecinas, el uso del suelo se intensifica simultáneamente en actividades residenciales y de servicios, crece el empleo y las densidades poblacionales, apareciendo un uso residencial mixto. A la par, en los sectores propiamente subcentrales y, en particular, hacia el nororiente, norte y noroccidente, se redensifica en altura, ocupando el espacio con edificaciones para estratos medios y altos. El efecto ha redundado en altísimos niveles de congestión en tales centros y sus sectores redensificados y de actividad mixta. De manera general, este proceso y sus distintas fases comprenden alrededor de 15.000 ha.s ya desarrolladas, con antigüedad superior a 33 años, e índices de saturación del orden del 95%. De manera más precisa en el período comprendido entre 1985 y 1996, los sectores que expulsan población residente, los cuales suman 7.940 ha.s, pierden 316.000 habitantes y su densidad cae de 222.6 a 180.5 habitantes/ha.. Otros sectores que desarrollan actividad económica con 1.742 ha.s, expulsan 51.900 residentes y su densidad poblacional cae de 164.3 a 96.3 habitantes/ha.. En conjunto, a lo largo del período 1985 - 1996, 367.900 personas deben relocalizarse, a un ritmo de 33.445 por año. Por el contrario, los sectores que se densifican añaden por compactación solamente 131 ha.s urbanizadas y acogen 630.614 habitantes adicionales. De otro lado, los sectores saturados y estables densifican el uso residencial, alojando 26.447 personas más, pasando su densidad de 207 a 230.2 habitantes/ha.. La notable intensidad de estos factores que acentúan el proceso de densificación, se observa con claridad si se considera que, pese a los cambios de uso que en otros sectores expulsaron 367.000 habitantes, en aquellos densificados se localizaron 894.000 habitantes adicionando sólo 1.022 ha.s urbanizadas por compactación. Lo anterior da como resultado una densidad marginal de 875 habitantes/ha., dato extremadamente elevado si se compara con la densidad promedio de la ciudad que es de 200 habitantes/ha.. Por su parte, los nuevos desarrollos por expansión del área urbanizada localizaron 1.041.871 habitantes en 4.619 ha. más, elevando la densidad de 176.8 a 204.3 habitantes/ha.

146

La actividad económica ha tenido una extensión notable al interior del territorio en las dos últimas décadas. Si bien el consumo de suelo destinado a la industria ha sido moderado, las actividades terciarias han ocupado de forma acelerada antiguas áreas residenciales especialmente en el eje centro-norte (considerado como una extensión del centro tradicional), en el eje centro-occidente (que incluye el área industrial y comercial de Puente Aranda) y en algunos núcleos más dispersos. • Crecimiento informal persistente. El desarrollo informal como proceso de urbanización por fuera de las condiciones y requisitos legales, ha sido una constante en el desarrollo de Bogotá en las últimas décadas. La compra informal de terrenos ha sido la forma más característica de acceder al suelo e iniciar el proceso de autoconstrucción de vivienda por parte de los estratos más pobres de la población, cuyos precarios ingresos no les permiten acceder a los mercados formales de suelo y vivienda. La urbanización informal predomina en las áreas periféricas, con carencia de servicios públicos, condiciones de inestabilidad del suelo, riesgos por inundación y ausencia de zonas verdes. En 1998, la ocupación de la ciudad por asentamientos en condiciones ilegales correspondía al 18% del área urbana actual, albergando al 26% de la población de la ciudad. El 44.1% del crecimiento de la ciudad operado en el período 1987-1998 correspondió a desarrollos clandestinos, localizándose principalmente en las localidades de Usme, Bosa, Ciudad Bolívar y Kennedy, las cuales concentran el 67.60% de los desarrollos clandestinos en la ciudad. En los últimos nueve años (entre 1991 y 1999) se han legalizado 1.472 asentamientos, correspondientes a 6.153 ha.s: 1.000 ha., en Ciudad Bolívar; 865, en Suba; 817 ha., en Bosa; 760, en San Cristóbal; 739 ha., en Usme; 696, en Kennedy; y 1.276 ha., en Usaquén, Engativa y Rafael Uribe. No obstante, el proceso de informalidad no se detiene y según las cifras del Dapd, en el período 1996 - 1999 se han desarrollado 186.7 ha.s por año de asentamientos clandestinos.

Segregación de usos. Dificultades de accesibilidad En general, la distribución de la actividad económica sobre el espacio urbano puede caracterizarse como desequilibrada en relación con las necesidades de interacción entre los lugares de residencia y centros de abastecimiento de bienes y servicios, excesivamente concentrada respecto de la aglomeración de puestos de trabajo que se presentan en la ciudad central y en el eje centro-occidente. Esto repercute en largos desplazamientos entre los lugares de residencia y los sitios de trabajo, así como en la alta congestión en intersecciones críticas de estas dos piezas urbanas y muy poca diferenciación funcional (mezcla indiscriminada de usos especializados de

147

alta y baja jerarquía), en los distintos núcleos de la ciudad central y las áreas más próximas al eje centro-occidente: • La vivienda se localiza de manera intensa en el 78.6% de la superficie

desarrollada, donde reside el 95.2% de la población (Dane, 1991). Por su parte, las áreas intensivas de empleo abarcan el 8.8% de la superficie desarrollada, conteniendo el 32% del empleo de la ciudad. En ellas sólo habita el 1.8% de su población (Molina, 1990).

Tabla 7, Proporción de áreas según su actividad económica. (1998)

Uso % del área utilizada

en actividad económica

Exclusiva o predominantemente residencial

15.5

Mixta 11 Comercial 80

IDU, 1998

Tabla 8, Proporción de áreas según su actividad económica. (1990)

Uso % de empleo que se mezcla con el uso

Exclusiva o predominantemente residencial

39 (pequeños núcleos

vecinales) Mixto 12

Comercial 49

(grandes centros de actividad terciaria)

DANE, 1990 • El comercio ocupa principalmente el centro tradicional, su expansión

norte y algunos núcleos localizados en el tejido residencial, así como sobre los ejes de transporte colectivo, que unen el centro expandido con las periferias residenciales.

• Las oficinas se localizan principalmente en el centro tradicional, en el

centro expandido hasta la calle 100, con algunos núcleos densos como el Centro Internacional y el Centro Financiero de la Avenida Chile. Existen también, de manera puntual, en las áreas industriales de Puente Aranda, Paloquemao, Toberín y al occidente de la Avenida Caracas, desde el centro tradicional hasta la 72

El proceso de invasión-sustitución del uso residencial por otros usos mediante el cual se ha dado gran parte del crecimiento y expansión de aglomeraciones de la actividad terciaria, especialmente en la ciudad central,

148

ha magnificado los efectos de congestión y deterioro del espacio construído. Por consiguiente, esta circunstancia reactúa en la calidad y accesibilidad de los servicios allí localizados, lo cual tiene efectos negativos sobre la competitividad urbana. Además, en el caso de la ciudad central, este efecto ha prodigado que actividades de alta jerarquía (financiera y de servicios matrices de empresas) se hayan desplazado desde el centro tradicional hacia el norte, reforzando la segregación socio-económica del espacio urbano.

Fuerte segregación socio-espacial Desde el inicio del desarrollo de la ciudad moderna, a comienzos del siglo, el patrón de crecimiento por barrios residenciales marcó una fuerte segregación de los grupos sociales en el territorio. Los de mayores ingresos construyeron sus barrios en la periferia cercana al norte y occidente, mientras que los más pobres, lo hicieron hacia la zona sur o la periferia relativamente alejada. Hoy, la distribución de las áreas residenciales muestra una marcada segregación espacial por estrato. Así, se registra una concentración de estratos 1, 2 y 3, al sur de la calle 13; de estratos 2 y 3, al occidente; y de estratos 4, 5 y 6, al nororiente. Dicha segregación se ve reflejada en el cubrimiento y calidad de la infraestructura de servicios, los equipamientos comunitarios, la accesibilidad y la calidad habitacional, con situaciones notablemente deficitarias en las zonas sur y occidental del área urbana.

149

Tabla 9, Viviendas, familias y personas registradas en el Sisben Esta situación macro, también se refleja en la ocupación del suelo por el uso residencial. Según los censos prediales del IDU, en 1998 el 60% de las áreas residenciales (residencial exclusivo) son de estrato 2 y 3; en el residencial liviano, con cierta mezcla de usos, hay desplazamiento de los estratos 1 y 2 y predomina el estrato 3, fenómeno que puede estar mostrando la convivencia de la actividad económica cerca de sus demandantes con alguna capacidad de pago. Esta situación parece reforzarse en las áreas de uso mixto, donde el 53% de los predios son de estrato 3 y donde dos fenómenos se observan como dominantes: la paulatina acomodación del estrato 2 y la retirada del estrato 4; es decir, que mientras los estratos bajos se obligan a convivir con la ruidosa agitación de la actividad económica, los estratos de mayor poder adquisitivo se alejan de ella.

La segregación social en la ciudad se puede evidenciar también en la consideración de las estadísticas del Sisben: del total de la población para 1999, 2.653.700 personas son potenciales beneficiarias del subsidio. Esto es, población de estratos 1 y 2 que vive en condiciones precarias que la

LocalidadPoblaciónTotal Viviendas Familias Personas % del Total

Usaquén 463348 25.155 30.311 108.740 23,5

Chapinero 171222 4.586 53.370 18.683 10,9Santa Fe 139636 29.590 33.862 110.235 78,9San Cristóbal 396357 53.684 64.949 228.765 57,7Usme 257286 59.331 70.636 257.286 100,0Tunjuelito 201897 31.576 38.633 124.821 61,8Bosa 266200 44.556 53.202 188.561 70,8Kennedy 861877 74.004 88.700 301.180 34,9Fontibón 465407 22.490 27.793 91.742 19,7Engativá 468485 55.794 68.697 224.509 47,9Suba 663633 55.377 66.727 235.345 35,5Barrios Unidos 233995 18.041 21.493 65.178 27,9Teusaquillo 157884 702 850 2.315 1,5

Los Mártires 122778 14.356 17.716 52.353 42,6Antonio Nariño 151477 6.514 7.594 23.440 15,5Puente Aranda 370292 12.183 15.713 48.574 13,1

La Candelaria 28164 4.983 6.035 18.078 64,2

Rafael Uribe 312019 34.484 41.300 143.274 45,9Ciudad Bolívar 574314 70.326 83.164 312.964 54,5Sumapaz 3429 864 946 3.429 100,0Sin Código 198 881Total 6309700 618.596 791.691 2.560.353 40,6Fuente: Archivo histórico Sisben, desde 1994 a enero de 2.000

Número de viviendas, familias y personas registradas en el Sisben, según localidad enel Distrito Capital, 1994-enero de 2000

150

marginan del desarrollo urbano. La mayoría se concentra en las locacalidades de Usme, Santa Fe, Bosa, La Candelaria, Tunjuelito y Ciudad Bolívar, donde porcentajes mayores al 50% de su población, corresponden a estratos 1 y 2. Pese a que al establecer el puntaje total para identificar el nivel de pobreza, el 65.8% de la población Sisben se halla entre los niveles 1 a 3 - los más bajos en un rango de 6 - los aspectos referidos al manejo de los ciclos del agua y de los materiales - como el acueducto (95.8% reciben el abastecimiento de agua a través del sistema de acueducto); alcantarillado (91.8% cuentan con sistema de eliminación de excretas conectado al alcantarillado); alumbrado (99.7% tienen el servicio de energía eléctrica) y disposición de residuos (95.9% cuentan con el servicio de recolección de residuos) - no aportan significativamente a dicha calificación. Son determinantes importantes de estos bajos niveles, aspectos como el empleo, el subempleo, el nivel de educación, las características constructivas de las viviendas y el número de hogares con una sola cabeza de familia (hombre ó mujer), entre otros. No obstante el amplio cubrimiento de los servicios básicos, los déficit no se reparten homogéneamente, sino que se concentran en San Cristóbal, Usme, Kennedy, Engativá, Suba y Ciudad Bolívar. Estas localidades junto con Usaquén - sobre los Cerros Orientales -, Santa Fe y Rafael Uribe, corresponden al grupo de aquellas que son objeto del programa de Desmarginalización de barrios. A las consideraciones anteriores, cabe agregar otras características que ejemplifican la existencia de desequilibrios sociales y territoriales dentro de la ciudad estableciendo segregación social que lastra el desarrollo de la ciudad: • La existencia de un solo relleno sanitario en el sur. • La concentración del déficit de alcantarillado en el sur occidente y

occidente de la ciudad. • Los grandes desequilibrios en los niveles de educación. La ciudad es

considerada la capital educativa del país, en tanto reúne el 35% de las instituciones de educación superior, el 38% de los estudiantes graduados de pregrado y el 51% de los graduados de post-grado. No obstante, el 95.5% de los bogotanos ha recibido en promedio sólo ocho años de escolaridad9.

• Aún cuando existen deficiencias en cantidad y calidad del espacio público en general para toda Bogotá, hay factores relacionados con el mismo que lo catalogan como un elemento que igualmente ejemplifica los procesos de segregación social en la ciudad. En los estudios de base realizados por el Dapd para la formulación del POT, se evaluaron 3.500 manzanas de la ciudad. Mientras en el 63.4% de las manzanas de estrato 6 tienen presencia de árboles, sólo en el 6.3% de las manzanas de estrato 1 cuentan con la presencia de estos elementos. El estudio también reporta

9 Boletín CCI: SIM. Perfil de Mercadeo. No.4. Enero a Marzo 2000.

151

que en el 78.1% de las manzanas de estrato 6 hay antejardines, en tanto que en las de estrato 1, sólo hay antejardines en el 5% de ellas.

Déficit creciente de vivienda En 1985 el déficit cuantitativo absoluto de vivienda (diferencia entre el número de hogares y número de viviendas), se registró en 164.227 unidades. Para 1993 el déficit aumentó a 311.000 unidades, es decir, que en ocho años este indicador acumulado creció, en promedio, 18.346 unidades año. Para 1999, el déficit cuantitativo de vivienda corresponde a una situación de 1.48 hogares por vivienda. Según lo plantea el POT, se tiene como meta disminuir este déficit reduciendo el índice a 1.37 hogares por vivienda, para lo cual, se requiere construir 87.209 unidades adicionales a fin de suplir la necesidad existente. Para alcanzar la meta es necesario contemplar la formación de nuevos hogares durante la vigencia del POT, lo que implica 357.630 viviendas más. Adicionalmente, para la relocalización de familias por reemplazamiento de usos, se necesitan 55.758 unidades más, para un total de 500.597 viviendas nuevas. Al problema de déficit cuantitativo de la vivienda en la capital, debe sumarse la clara depresión de la actividad constructora. Para junio de 1999 se licenciaban en promedio 160.000 m2, nivel muy bajo si se considera que entre 1994 y 1995, dicho sector licenciaba en un solo mes 735.000 m2. Esta situación guarda relación con la disminución de los créditos para vivienda. Dentro de este período de crisis, la participación por estratos en la construcción se ha orientado hacia el estrato 3. 40%; el estrato 4. 19%; y el estrato 6, con un poco más del 14% de participación. De manera concomitante, se ha registrado un desplazamiento de la oferta edificadora del sector norte a los sectores suroccidental y noroccidental. En relación con el déficit cualitativo de vivienda, las cifras del censo de 1993 indican que el 36.3% de los hogares presentan carencias habitacionales así: • 23% viven en condiciones de hacinamiento. • 1.3% habitan en viviendas con materiales precarios. • 1% tiene problemas de estructura. • 5% tiene problemas de espacio. • 6% tiene problemas de servicios públicos. En 1996, el Centro Nacional de Consultoría realizó una encuesta en Bogotá, para determinar los principales problemas ambientales de los hogares en la ciudad. Los resultados son los siguientes: hacinamiento, 4%; deficiente ventilación, 9%; deficiente iluminación natural, 11%; malos olores provenientes del exterior, 33%; y ruido, el 66%. Para 1999, el Inurbe elaboró

152

un estudio para evaluar la calidad de las viviendas de interés social en varias ciudades del país, calificando con un puntaje máximo de 10 en caso de cumplimiento de las recomendaciones establecidas por el Ministerio de Desarrollo Económico. Los resultados se presentan en la siguiente tabla:

Tabla 10, Calidad de la vivienda de interés social

Número de proyectos incluídos en la muestra

por ciudad

Promedio de la nota

final sobre 10 puntos

4 Proyectos en Bogotá 3.29 2 Proyectos en Antioquia 6.74 3 Proyectos en Valle 5.85 4 Proyectos en Atlántico 4.18 2 Proyectos en Santander 5.27 2 Proyectos en Tolima 5.62 3 Proyectos en Nariño 4.84

En el marco de una estrategia global de sostenibilidad urbana, el ecourbanismo busca articular las múltiples y complejas variables que intervienen, para lograr una aproximación sistémica de la ciudad. Las relaciones entre conformación urbana y logro de objetivos ambientales son muy complejas y acogen multiplicidad de aspectos que, en gran medida, articulan varias de las políticas fundamentales de este Plan de Gestión Ambiental urbana y su desarrollo.

Perspectivas El programa atiende a funciones urbanas claves cuyo manejo incide de manera importante, en la funcionalidad del ecosistema urbano buscando optimizar la utilización de recursos como el espacio, el tiempo y algunos de los varios circuitos energéticos que transcurren por la ciudad. Su desarrollo debe articularse a los mecanismos operados desde las estrategias generales de manejo físico, soporte físico para conductas ambientalmente deseables, la educación ambiental y la investigación. Muchas de sus acciones deberán ser emprendidas en el corto y mediano plazo como proyectos demostrativos, que involucren aspectos o áreas claves con gran efecto sobre el ordenamiento del territorio.

Actores El escenario de involucra a: - Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

153

- Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente. - Camacol. - Cámara de Comercio de Bogotá. - Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá.

Subprogramas La política abarca las siguientes líneas de acción: - Mejoramiento ambiental del espacio público urbano. - Recuperación ambiental en áreas marginales. - Ecoeficiencia en la planeación urbana - Monitoreo y Control de la Calidad Ambiental. Los proyectos prioritarios dentro de cada Subprograma de este escenario se registran en el Anexo 3.

154

TRANSPORTE SOSTENIBLE

Estado actual del Escenario El transporte en Bogotá es un tema clave relacionado principalmente con la generación de emisiones al aire. (Ver Mapas 2 al 5, Anexo) El transporte, fuente móvil de emisión, genera el 100% de las emisiones de CO y HC, el 82% del NOx y el 17% del SOx. Las emisiones a partir de las fuentes móviles se relacionan con distintos factores. Según cálculos de la Secretaría de Tránsito y Transporte, en el período 1997-1999 en las vías del Distrito Capital se ha incrementado el parque automotor circulante en cerca del 33%, pasando de aproximadamente 750.000 vehículos, en 1997, a 995.788, en 1999. Si se mantiene este ritmo de crecimiento del parque automotor, se espera que para el año 2010, circulen en Bogotá cerca de 1.500.836 vehículos, de los cuales estarán matriculados en la ciudad cerca de 932.000. De continuar esta tendencia, del total de automóviles proyectados se calcula que 1.130.000 corresponderán a vehículos particulares. En la tabla 11, se puede ver la distribución de los automotores registrados en la ciudad, por tipo de vehículo, en el período 1997-1999.

Tabla 11

Incremento del parque automotor en el Distrito Capital

Tipo de Vehículo 1997 1998 1999

Total % Total % Tota

l %

Particulares 497.747

82.75

492.619

79.4 563.987

82.97

Taxis 50.765 8.44

65.173

10.51

56.268

8.28

Motocicletas 32.199 5.35

38.319

6.18 34.653

5.10

Buses S.P. 9.862 1.64

14.486

2.33 10.990

1.62

Busetas S.P. 7.594 1.26

8.199

1.32 9.148

1.35

Colectivos S.P.

2.332 0.39

1.406

0.23 3.609

0.53

Camionetas y camperos S.P.

976 0.16

189 0.03 1.133

0.17

Total 601.475

100.00

620.391

100.00

679.788

100.00

155

Fuente: Secretaría de Tránsito y Transporte. Incluye solamente vehículos matriculados en la ciudad. Aproximadamente el 88% del parque automotor corresponde a vehículos particulares; el 5.6%, a taxis; el 3%, a motocicletas y el 2.3%, a otro tipo de automotores de transporte público (buses, busetas y colectivos). La importancia relativa de las fuentes móviles, en particular del uso del transporte privado en la contaminación del aire de la ciudad, se evidencia en los resultados de la jornada “Sin mi carro en Bogotá”, como se registra en la siguiente tabla:

Tabla 12

Modificaciones en la calidad del aire sin la utilización del vehículo particular en la ciudad

• Deficiencia en el cubrimiento de la demanda por el sistema de transporte

público. El 19% de los pasajeros se transporta en el 80% del parque automotor - correspondiente a los vehículos particulares -, mientras que el 77% de los pasajeros (unas 3.700.000 personas en 1998) utilizan el 17% del parque automotor, correspondiente en su mayoría al transporte público10. En el transporte colectivo (buses) circulan en promedio 803 pasajeros/bus/día, en tanto que cada taxi transporta aproximadamente 11 pasajeros/día. • Ausencia de planeación del tamaño del parque automotor de la ciudad. No se ha fijado un límite al crecimiento del parque automotor de manera que exista una concordancia entre éste y la capacidad real física y ambiental de la malla vial de la ciudad construída y planificada. No obstante, la posibilidad de abordar esta actividad está relacionada con la disponibilidad, con un sistema de transporte masivo eficiente y con redes de movilización peatonal y bicicleta, establecidos como medios alternativos. • Deficiencias en la ampliación y mantenimiento de la red vial. El incremento del flujo vehicular no ha podido ser acompañado por la ampliación adecuada de la red vial distrital. La circulación de un gran 10 Contaminación del aire en Santa Fe de Bogotá. DAMA 1997.

Contaminante

Registro en día normal

Registro en día sin

carro

Des-censo %

CO 3.1 ppm 2.3 ppm 28

PM10 93.50 µg/m3 71.75 µg/m3 23

NO2 28.92 ppm 26.33 ppm 9

156

volumen de vehículos sobre corredores viales insuficientes - aproximadamente una disponibilidad de 13.6 m/carril/vehículo - y con amplios sectores en deficientes condiciones - cercano al 60% en vías arterias; 67%, en vías colectoras; y 29%; en vías locales11-, se convierte en un factor que contribuye al deterioro de la calidad del aire, debido a las emisiones contaminantes de los vehículos, asociadas a las bajas velocidades de circulación.

Tabla 13 Longitud y estado de la red vial actual - 1997

Tipo

de vía km/carril % vial

% bueno

% regular

% crítico

Arterial 2248.4 22.06 41 39 20

Conec-tores

1.322,5 12.98 43 34 23

Local 6.620.6 64.96 71 25 4 Total 10.191.5 100.00

Fuente: DAPD, 1999. El sistema vial presenta problemas tanto cuantitativos como cualitativos. Con respecto a los primeros, se estima un atraso de 25 años en la ejecución del plan vial que involucra no sólo la construcción de vías arterias, sino también la articulación del sistema mediante las vías zonales y locales. En relación con la estructura planeada en el Acuerdo 02 de 1980, el 45% ha sido construído; el 19% se encuentra parcialmente construído y el 36% está sin construir. Tal desarticulación funcional origina graves problemas de congestión del tráfico. Las zonas periféricas del sur, suroriente y occidente están desprovistas en un 80% del sistema vial arterial, dependiendo de muy pocos elementos que soportan todo el tráfico del sector, por lo que presentan niveles de fluidez muy bajos y altos problemas de deterioro físico. Las áreas que han experimentado el reemplazo de usos y la densificación acelerada adolecen también de problemas de cantidad y calidad de vías. Debido a la concentración de las actividades económicas en la ciudad central (baja accesibilidad) son altos los niveles de movilidad pendular: el 33% de los desplazamientos en la ciudad tiene su destino a la ciudad central, siendo la movilidad promedio de 2.01 desplazamientos persona/día. Así mismo, la forma de la red vial hace que el transporte implique largas distancias de desplazamiento (el promedio de recorridos oscila entre 12 y 16 km.), lo cual implica un gran consumo de tiempo, pues mientras en 1970 para recorrer 30 km. se demoraba una hora, hoy desplazarse esa misma distancia tarda 2.5 horas.

11 Estimaciones hechas para 1997.

157

• Disminución de la velocidad de circulación La suma del incremento del parque automotor y el estado de la oferta vial ha ocasionado una disminución significativa de la velocidad vehicular en la ciudad. En el período 1992-1998 bajó en un 50%, pasando de 20 km/h en promedio, en 1992, a 10 km./hora, en 1998. De ahí que se registren velocidades de 5 km/hora sobre los ejes principales en horas pico. La reducción de la velocidad derivada de la congestión es especialmente nociva en lo que respecta a CO, pues significa un incremento del 80% de la emisión por km. cuando se disminuye la velocidad promedio de viaje de 20 km./h a 10 km./h. El factor medio de emisión de CO se incrementa de 100gr/km. - con velocidad de 20 km/h- a un valor cercano a 180 gr/km., con promedio de 10 km./h. Otros contaminantes críticos por la reducción de la velocidad son los hidrocarburos, pues la reducción de 20km/h a 10 km/h, significa un incremento de las emisiones cercano al 50%, pasando de un factor medio de 10 gr/km. cuando se transita a 20 km/h a aproximadamente 21gr/km. con velocidades de 10 km/h. Para las emisiones de NOX y SOX, la velocidad no es un condicionante esencial, pues se encuentran factores de emisión similares a diferentes velocidades. • Obsolencia del parque automotor Otra característica vehicular que contribuye al aumento de las emisiones, tiene que ver con la edad del parque automotor que circula por la ciudad. No se han podido establecer los pactos sociales, económicos y ambientales eficientes, para lograr el reemplazo de los vehículos viejos por automotores nuevos o por sistemas de transporte más eficientes.

Tabla 14, Edad promedio del parque automotor público circulante en la CIUDAD DE BOGOTÁ

Nivel de servicio Edad promedio

Modelo promedio

Bus corriente 18 1979

Bus intermedio 4 1993 Bus ejecutivo 8 1989

Buseta corriente 25 1972 Buseta ejecutiva 16 1981

Buseta super ejecutiva 2 1995 Colectivo 14 1984

158

De acuerdo con muestreos del DAMA realizados desde 1997, son mayores las concentraciones de contaminantes en los vehículos de modelos más antiguos, como se observa en la tabla 15. En síntesis, los muestreos realizados por el DAMA en 8.837 vehículos, indican que las mayores emisiones de HC son efectuadas por el servicio público, principalmente por buses y microbuses de mayor antigüedad, es decir, de modelos anteriores a 1974. En relación con el CO son las camionetas y microbuses, los que presentan mayores registros y, considerando el modelo, la serie 81/90 es la que mayor significancia presenta en las emisiones de CO. • Faltan mecanismos eficientes para hacer obligatorio el mantenimiento de

los vehículos. Los muestreos realizados por el DAMA, en 1999, establecen que cerca del 59% de los vehículos muestreados incumplen la norma de acuerdo con el modelo respectivo. (Ver tabla 15). Atendiendo a las estimaciones del DAMA, con base en los factores de emisión y el volumen de conducción por tipo de vehículo, en la tabla 16 se tienen los siguientes cálculos de emisión:

Tabla 15 Emisiones por tipo de vehículo según su edad

Tipo de vehículo Modelo Contaminante Emisión

promedio < 1974 HC (ppm) 1.470 > 1998 HC (ppm) 172 < 1974 CO (Vol %) 4.78

Vehículo particular

> 1998 CO (Vol %) 2.66 < 1974 HC (ppm) 1.681 > 1998 HC (ppm) 42 < 1974 CO (Vol %) Camperos

> 1998 CO (Vol %) < 1974 HC (ppm) 1.681 > 1998 HC (ppm) 287 < 1974 CO (Vol %) 5.35 Camionetas

> 1998 CO (Vol %) 2.59 < 1974 HC (ppm) 1.918 > 1998 HC (ppm) 119 < 1974 CO (Vol %) 5.22 Microbuses

> 1998 CO (Vol %) 0.67 < 1974 HC (ppm) > 1998 HC (ppm) < 1974 CO (Vol %) 4.57 Busetas

> 1998 CO (Vol %) 0.46 < 1974 HC (ppm) 1.939 Buses > 1998 HC (ppm) 264

159

< 1974 CO (Vol %) 4.67 > 1998 CO (Vol %) 1.26

Tabla 16, Proporción de incumplimiento de la norma de emisiones

Fuente: Muestreos DAMA-STT, 1999.

Adicionalmente, hay deficiencias operativas para el mantenimiento de los vehículos, no existen los programas que permitan constituir un grupo de Servicentros Autorizados, ni aquellos que permitan formar mecánicos capacitados para realizar adecuadamente el mantenimiento de los automotores. • Escaso y lento desarrollo de programas de sustitución de combustibles

(utilización de combustibles más limpios). La posibilidad de realizar la sustitución de combustibles implica complejos procesos de coordinación interinstitucional, que involucran entes de los órdenes nacional y local. Así mismo, requiere el encadenamiento de las acciones de implementación de la sustitución (disponibilidad, distribución y precios diferenciales del combustible limpio, mecánica de la reconversión, mantenimiento de los vehículos convertidos, elaboración de la norma de distribución, reconversión y mantenimiento, incentivos económicos para la reconversión, divulgación y sensibilización de la comunidad hacia el proyecto), seguimiento al proceso de reconversión y evaluación del mismo. Todos estos son pasos en los cuales participan gran número de actores que atienden a diversos intereses. • Ausencia de normalización de procesos no estatales de sustitución de

combustibles (reconversión de vehículos públicos a diesel).

Tipo de vehículoTotal

revisados

% de incumplimient

o Automóviles 2.700 63 Camperos 550 55 Taxis 530 47 Microbus y buseta 500 46 Bus y bus ejecutivo 550 55

Camión o tractomula 900 67

Total 5.730 59

160

Tabla 17 Emisiones por tipo de vehículo

Contamina

nte Tipo de vehículo

Tonelada / año %

HC Automóvil-campero-camioneta

85.160 64

HC Transporte público 26.352 20

HC Camiones 21.609 16

CO Automóvil-campero-camioneta

618.284 52

CO Transporte público 352.568 30.2

CO Camiones 209.905 17.7

SOX Automóvil-campero-camioneta

1.812 43.4

SOX Transporte público 1.333 31.9

SOX Camiones 1.032 24

NOX Automóvil-campero-camioneta

14.433 54.5

NOX Transporte público 6.906 26.1

NOX Camiones 5.168 19.5 Fuente: DAMA, 1999.

Combustibles no limpios como el diesel resultan más baratos para el consumidor. Por tanto, las fuerzas del mercado impulsan la reconversión de vehículos para la utilización de dichos combustibles, en un proceso que se lleva a cabo sin los controles necesarios. Esto origina tanto problemas de orden ambiental (ausencia de convertidores catalíticos) como deficiencias técnicas en la reconversión y mantenimiento de vehículos, situaciones que hacia el futuro generan poca credibilidad en los procesos de sustitución de combustibles. • Escaso conocimiento de los ciudadanos respecto a la incidencia de las

fuentes móviles, sobre los problemas de contaminación del aire. No existen suficientes mecanismos de educación y divulgación dirigidos hacia el conocimiento de la calidad del aire, la incidencia de los vehículos en la misma, el papel que juegan las decisiones individuales en el proceso de contaminación y la existencia de normas que deben ser cumplidas.

161

Perspectivas Desarrollar las condiciones para operar un sistema de transporte sostenible que minimice los graves problemas ambientales y de calidad de vida generados por el actual sistema de transporte urbano. El tráfico y la movilidad, en sus expresiones motorizadas, son la causa principal de los aspectos más conflictivos del ambiente urbano como la contaminación del aire, el ruido, el consumo excesivo de recursos y la ocupación extensiva del espacio. Así mismo, son el origen de múltiples distorsiones sociales y culturales como el peligro y riesgo en las calles y vías, la ruptura de la multifuncionalidad del espacio público, la reducción de la comunicación vecinal o la pérdida de autonomía de los grupos sociales más débiles. Para aligerar estos impactos, se consideran dos estrategias que se fundamentan en la diferencia básica entre los conceptos de movilidad y accesibilidad. La accesibilidad es un concepto vinculado a la posibilidad de obtener un bien o servicio, asociado con la facilidad de contacto y de relación entre espacios. Esto se encuentra ligado directamente con el ordenamiento espacial según criterios ambientales, por lo cual el aumento en la accesibilidad será uno de los objetivos del programa de ecourbanismo. No obstante, se menciona dentro de este programa dado que de su eficiencia depende, en gran medida, la posibilidad de diversificar los medios de transporte tendiendo a reemplazar los medios de transporte motorizado. La movilidad referida a la necesidad de desplazamiento, se dirige a mejorar o reemplazar los medios de transporte, lo cual es objeto específico del programa. Aumentar la eficiencia ambiental de los medios motorizados corresponde a una línea de acción tendiente hacia la movilidad sostenible, cuyo objetivo principal es mejorar la eficiencia ambiental y social de los desplazamientos motorizados que se realizan en la ciudad. Para el logro de este objetivo, la estrategia más directa es la sustitución de los desplazamientos realizados en automóvil privado por medios de transporte masivo, aumentando la eficiencia energética y de tiempo por pasajero transportado. Específicamente, el programa apunta a: − Disminuir las emisiones contaminantes y los niveles de ruido generados a

partir de las fuentes móviles. − Diversificar los medios de transporte. − Generar una cultura de la conducción. − Gestionar la financiación internacional en apoyo del programa.

162

Actores El escenario de involucra a: − DAMA. − Secretaría de Transito y Transporte. − Instituto Distrital de Recreación y Deporte. − Ministerio de Minas. − Ministerio del Medio Ambiente. − Comisión Reguladora de Energía y Gas. − Icontec. − Superintendencia de Industria y Comercio. − Transportadores. − Transmilenio. − Empresas productoras y comercializadoras de equipos para reconversión

de automóviles. − Estaciones de servicio.

Subprogramas La política de abarca las siguientes líneas de acción: - Transporte masivo. - Energías limpias en el transporte urbano. - Consolidación de la ciudad peatonal. Estas líneas se desarrollan a través de los proyectos prioritarios consignados en el Anexo 4.

163

MANEJO DE LOS CICLOS DEL AGUA

Estado actual del Escenario El proceso de construcción de las redes básicas de infraestructura, de servicios públicos, se ha caracterizado en las últimas tres décadas por ir a la saga de los procesos de ocupación del suelo particularmente en los sectores periféricos sujetos a procesos de urbanización ilegal (se calcula que el 40% de la construcción en la ciudad se realiza de manera informal). Por esto, las entidades distritales encargadas de prestar tales servicios deben acudir a planes y programas posteriores a la edificación de vivienda. La ciudad, por tanto, adolece de problemas relativos a deficiencias en el sistema de acuedusto y alcantarillado que más que relacionarse con la cobertura de los servicios presenta deficiencias en su estructura, afectando seriamente la calidad de los curpos hídricos utilizados como receptores, tal como se enuncia a continuación.

Deficiencias en el sistema de acueducto y alcantarillado Respecto a la distribución de agua potable, Bogotá presenta una cobertura aproximada del 94%, que se reparte a través de las redes matrices y tanques de almacenamiento zonales. El déficit observado se registra particularmente en las zonas subnormales localizadas en ladera (al sur y suroriente) y en aquellas periféricas del occidente de la ciudad. De ahí que existan restricciones para la prestación del servicio en la zona de Usme, el sector oriental de Ciudad Bolívar (Quiba) y zonas periféricas del occidente, que corresponden básicamente a urbanizaciones subnormales. Dos problemas más se asocian con la eficiencia del sistema de acueducto. Uno se refiere a las pérdidas de agua por infiltraciones en el sistema de conducción, las cuales llegan a ser del 14% . El otro, tiene que ver con el valor del índice de agua no contabilizada que, según cálculos de la EAAB, fue de 32.4% en 1999; este valor supera el 30% permitido y fijado por la Comisión Reguladora de Agua Potable (Resolución 09 de 1995). El sistema de alcantarillado sanitario y pluvial está compuesto por siete redes troncales, las redes secundarias y las redes locales que contemplan las siete cuencas principales definidas dentro de la ciudad: La Conejera, Jaboque, Salitre, Fucha, Tintal, Tunjuelito y Torca. Atendiendo a la información del Documento Técnico de Soporte del POT, el servicio de alcantarillado presenta un atraso considerable, respecto a la expansión de las redes matrices de distribución de acueducto. La cobertura actual del alcantarillado sanitario es del 85%. Si bien las redes troncales están resueltas en la ciudad consolidada, el déficit se concentra en los desarrollos de ladera propios de la periferia sur, donde es técnicamente

164

más complejo garantizar el servicio. El atraso se refleja también en la construcción de las redes de alcantarillado pluvial, cuya cobertura es del 65%. Su déficit se concentra en las áreas del sur desde el río San Cristóbal, en Ciudad Bolívar, y en los sectores urbanos localizados al occidente de la Avenida Boyacá hasta el río Bogotá. Este es un problema que se relaciona con las graves inundaciones que se presentan en las épocas de fuertes lluvias, principalmente en los barrios occidentales y surorientales. Claramente los déficit observados guardan una estrecha relación con el grave problema que para la funcionalidad de la ciudad, representan los altos índices de crecimiento ilegal.a La recolección y conducción de las aguas negras y lluvias está ordenada con base en 7 cuencas: Torca: El sistema pluvial de Torca etá soportado por el canal del Cedro al cual entregan los canales de San Cristobal y Serrazuela. La red se desarrolla al norte de la iudad, entregando las aguas pluviales al cauce de la quebrada Torca para su posterior entrega al ría Bogotá. Actualmente el sistema principal de drenaje sanitario está constituido por los interceptores derecho e izquierdo del canal del Cedro, siendo descargadas libremente las aguas lluvias y negras desde la calle 170, combinándolas hasta la entrega al río Bogotá. Se prevé ordenar esta cuenca sobre el eje principal del interceptor río Bogotá que, apoyado en una estación de bombeo y las redes troncales de soporte, recibirán el drenaje sanitario de la futura área de expansión al norte. Conejera: Esta cuenca no cuenta con sistemas troncales de drenaje sanitario y pluvial. Drena las aguas residuales a través de la quebrada La Salitrosa y el humedal de La Conejera. Para su funcionamiento temporal se prevé el canal de La Salitrosa que entregará las aguas lluvias al humedal de La Conejera, y el interceptor con el mismo nombre que verterá las aguas negras al interceptor. Jaboque, esta pequeña cuenca drena el occidente de la ciudad. El sistema pluvial está conformado por el canal de Jaboque que descarga al humedal de Jaboque y de allí al río Bogotá. El sistema de aguas negras tiene dos elementos principales: el colector de San Marcos, que recoge las aguas residuales de la cuenca alta del Jaboque y descarga al sistema Salitre; y, la estación de bombeo de Villa Gladys, a la cual confluyen interceptores existentes de la zona baja, la estación tiene un colector de descarga, que entrega directamente al río Bogota. Esta red debe complementarse con los interceptores perimetrales al humedal de Jaboque, evitando vertimientos directos. Tintal: La zona occidental cuenta con un amplio potencial para la urbanización en el corto y mediano plazo. Es una zona sin infraestructura troncal de alcantarillado sanitario ni pluvial. Las aguas negras y lluvias son

165

evacuadas por vallados y vertidas al río Bogotá mediante las cadenas de estaciones de bombeo de Saucedal, Patio Bonito y Tintalito. Salitre, es una delas cuencas más desarrolladas que cuenta con un sistema combinado y otro separado de alcantarillado. El sistema pluvial es el canal El Salitre, al cual entregan los demás subsistemas y se desarrolla desde el centro oriente de la ciudad hasta la avenida 68, donde recibe el canal del Río Negro. A partir de este pnto las aguas son vertidas al cauce natural del Río Negro y de aquí al río Bogotá. La infraestructura troncal del alcantarillado sanitario y pluvial se encuentra construida actualmente hasta la calle 80 con avenida 68, en donde las aguas residuales recolectadas en la parte superior, son entregadas al cauce del río Salitre afectando el humedal de Juan Amarillo. Fucha: Esta cuenca drena una extensa zona de alcantarillado combinado del Centro Tradicional y se separa en cercanías de la carrrera 30. La infraestructura de alcantarillado sanitario y pluvial se encuentra construido hasta la avenida Boyacá, en donde las aguas residuales recolectadas son entregadas al cauce del río Fucha. Fontibón, la zona baja de la cuenca, no cuenta con alcantarillado pluvial y las aguas negras son brenadas directamente al río Fucha Tunjuelo drena la zona sur de la ciudad y se caracteriza por presentar una alta amenaza de inundación sobre loa asntamientos del área y recibir una gran cantidad de vertimientos directos (industriales y domésticos). El eje del sistema es le río Tunjuelo, al cual, en un sector de la parte baja son bonbeadas las aguas negras por medio de la estación elevadora Grancolombiano. La cuenca alta y baja carece de la infraestructura troncal de alcantarillado sanitario, aunque cuenta con con redes locales y secundarias que vierten sus aguas directamente al sistema hídrico.

Suministro y Consumo de Agua. La capacidad segura de suministro de agua potable a la ciudad y los municipios servidos a través del sistema actual, es de 24,2 m3/s. Este sistema cubre de manera adecuada la demanda actual (distribuida en la ciudad como lo indica la figura), la que en términos generales se caracteriza por una tendencia a la disminución unitaria del consumo, principalmente en el sector residencial, lo que ha originado que entre 1994 y 1999, se registre un 43% de disminución en el consumo. No obstante, la demanda presenta incrementos importantes relacionados con el aumento de la población, como lo indican las proyecciones realizadas por la EAAB.

166

Figura 13, Suministro del Agua en Bogotá

Figura 14, Comportamiento histórico del concumo annual por persona

167

Proyección de la demanda de agua

Año Mínima (m3/s) Media (m3/s) Máxima (m3/s) 1994 18.0 18.0 18.0 1995 18.4 18.5 18.7 1996 18.8 19.0 19.4 1997 19.2 19.5 20.1 1998 19.6 20.0 20.8 1999 20.0 20.5 21.5 2000 20.4 21.0 22.2 2001 20.8 21.5 22.9 2002 21.2 22.0 23.6 2003 21.6 22.5 24.3 2004 22.0 23.0 25.0 2005 22.4 23.5 25.7 2006 22.8 24.0 26.4 2007 23.2 24.5 27.1 2008 23.6 25.0 27.8 2009 24.0 25.5 28.5 2010 24.4 26.0 29.2 2020 28.4 31.0 36.2 2030 32.4 36.0 43.2 2040 36.4 41.0 50.2

Tabla 18, Proyección de la demanda del agua Considerando que el sistema actual tiene una capacidad de 24,2 m3/s, las proyecciones mas optimistas indicarían un déficit a partir del año 2009, y en el escenario de máximas demandas, el déficit se presentaría a partir del 2003. Resulta por tanto prioritario atender alternativas para el abastecimiento futuro, todas por supuesto, considerando la desviación de caudales de otras cuencas diferentes a las de la Sabana. Aún cuando la principal fuente de abastecimiento son las fuentes superficiales, existe el consumo de aguas subterráneas, de la cual se desconocen el volumen de reserva a pesar de que existen algunos estudios preliminares realizados por zonas, dentro de los cuales se indica que el recurso cabría ser entendido como no renovable, debido a que la cuenca de la sabana puede considerarse como una cuenca cerrada, donde los niveles estáticos de los acuíferos han venido presentando una continua disminución, durante los últimos 20 años, (atendiendo a mediciones realizadas en sólo 55 pozos, es decir el 13%) pues la tasa de consumo ha venido en aumento (se estima que en la Sabana se extraen más de 6 millones de m3 anuales de agua subterránea, presentándose una densidad de un pozo por cada 4.5 Km212), sin observarse los controles pertinentes.

12 CEDE. 1996. Bogotá Metropolitana. ¿ La Construcción de un Territorio Imposible?

168

De un total de 408 pozos inventariados por el DAMA, 341 (83%) se encuentran activos; 230 tienen resolución de concesión (67%) y 184 (54%) cuentan con un medidor de volumen de agua consumida. De los pozos inventariados 294 se ubican dentro de la jurisdicción del DAMA, observándose que la localidad con el mayor número de pozos es Suba, Bosa presenta el mayor volumen de consumo y la mayor densidad de pozos se registra en la zona norte entre la calle 180 y La Caro, donde son ampliamente utilizados dado el deficiente servicio de acueducto. Dentro de la jurisdicción DAMA, sólo el 11.1% de los pozos se encuentran legalizados mediante otorgamiento de concesión de aguas. Los registros realizados a través de los medidores instalados, establecen que el consumo promedio de agua subterránea es de 33.220 metros cúbicos por día, información que se considera subestimada pues corresponde a la suministrada por los propietarios que tienden a disminuir los volúmenes para reducir las tarifas de pago. La evolución del consumo entre 1997 y 1999, según datos del DAMA se presenta en el siguiente cuadro : Tabla 19, Evolución del consumo.

USOS CONSUMO EN 1999 (m3/d) Industrial 5.236.031 Público 29.089 Doméstico 1.098.112 Irrigación 909.033

Total 7.272.265 Los principales problemas que afectan la cantidad de agua disponible para consumo humano en Santa fe de Bogotá, se relacionan de una parte, con el deterioro de los bosques altoandinos, páramos y suelos en las cuencas abastecedoras, como consecuencia de deficientes procesos de ordenamiento y aprovechamiento del suelo, y de otra, al desperdicio en el consumo de agua en la ciudad, la cual tienen dos causas principales, una es la pérdida por deficiencias en el sistema de conducción y la otra, los problemas relacionados con la poca optimización del uso del agua tanto a escala doméstica como industrial. Además de las descargas de aguas domésticas a las corrientes y cuerpos de agua, cabe analizar como factor de presión sobre la calidad del recurso, lo correspondiente a los vertimientos de origen industrial, ya enunciados.

Perpectivas Se aplica en este programa una priorización de las acciones y asignación de recursos. De una parte, la optimización del ciclo del agua se relaciona tanto con la racionalización del consumo del agua como con la calidad de los

169

cuerpos de agua que prestan un servicio ambiental, relacionado con la recepción y depuración natural de los vertimientos. Tal servicio ambiental resulta viable y sostenible en la consideración de los siguientes factores: reducción en la fuente, lo cual se relaciona tanto con la cantidad como con la calidad de los vertimientos; la estabilidad ecosistémica de los cuerpos receptores, asociado con el manejo ambiental y urbanístico de las corrientes ycuerpos de agua; y optimización de los sitemas de alcantarillado. Esto último está relacionado, tanto con la cobertura de los mismos como con la separación de los sistemas de aguas lluvias y servidas útil a dos propósitos: evita la contaminación del sistema hídrico receptor y disminuye el volumen de agua a tratar optimizando los sistemas de tratamiento. Finalmente, en este sistema priorizado se considera la aplicación de infraestructuras especializadas de tratamiento, las cuales deben dimensionarse para el tratamiento de los remanentes de contaminación que no han podido ser subsanados desde la fuente, atendiendo a consideraciones económicas o técnicas. El programa obedece a la priorización de actuaciones que tiene en cuenta el siguiente orden: • Racionalización del consumo • Control en la fuente para disminuir la cantidad y mejorar la calidad de los

vetimientos • Recuperación ecosistémica y urbanística de los cursos y cuerpos de

agua • Optimización de las redes de alcantarillado • Desarrollo y operación del sistema de tratamiento de aguas residuales.

Actores. - Secretaría de Salud. - Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). - Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB). - Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR). - Corpoguavio. - Industriales

Proyectos Prioritarios. El anexo 5, consigna los proyectos prioritarios identificados para el programa cuyos objetivos específicos son los siguientes: • La racionalización del consumo hídrico de todas las actividades urbanas

a través de un enfoque integral de ecoeficiencia.

170

• Recuperar y conservar la calidad del agua en todo el sistema hídrico distrital.

• Mitigar y corregir los impactos de la contaminación hídrica generada en la ciudad, sobre las comunidades locales y la región.

171

MANEJO DEL CICLO DE LOS MATERIALES

Estado actual del Escenario Bogotá produce entre 2.874.000 y 3.374.000 tn/año (8.247 y 8.828 tn/día) de residuos sólidos. Las cantidades producidas en la ciudad y su origen se presentan en la tabla 20. Los residuos llevados a Doña Juana por cada localidad se registran en la siguiente figura. Allí se observa que Suba, Engativá y Kennedy - donde se concentra el 45% de la población - aportan el 40% de los residuos llegados al relleno sanitario. La misma cantidad es aportada por la localidad de Puente Aranda - a pesar de contener sólo el 5.7% de la población total -, debido al desarrollo industrial y a las demás actividades asociadas a él. La composición general de los residuos en Bogotá se registra en la tabla 21.

Tabla 20, Tabla cantidades de residuos en Bogotá, 1998

Tipo de residuo Cantidad* (tn/día ) Porcentaje

Reciclaje domiciliario 592 7.2-6.7% Reciclaje industrial 959 11.6-10.7% Residuos al relleno Doña Juana 4.756 57.5-53.9% Residuos domiciliarios 3.529 74.2% Residuos de grandes productores 570 12.0% Residuos de la industria 427 Residuos de plazas de mercados 93 Residuos de terminales de transporte 14 Residuos peligrosos (1) 36 Residuos de barrido 373 7.8% Residuos verdes 55 1.2% Residuos patógenos 13 0.3% Escombros 219 4.6% Escombros a otros sitios 1.937-2.521 13.7% Total 8.247-8.828 Recolección no separada * Definido como la producción en tn/año : 365 días

Fuente: Plan Maestro para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos para Bogotá.

172

Figura 15 Residuos que llegan a Doña Juana por cada localidad, % del total

Tabla 21

Composición de residuos de Bogotá

Tipo de residuos Fracciones

Domiciliario1)

Comercial 2)

De plazas de mercado

3)

Del Aeropuerto7)

1. Plásticos/recip. plás. 24.7% 28.0% 2.8% 18.1%

2. Vidrio 1.9% 2.0% - 9.0% 3. Textiles 4.0% 2.0% - 1.8% 4. Metales ferrosos 1.5% 2.0% - 3.6% 5. Metales no ferrosos 4) 4) - 4) 6. Papel 12.2% 10.0% 6.8% 15.5% 7. Cartón 5) 5) 5) 5.5% 8. Empaques - 2.5% - 1.8% 9. Residuos peligrosos 0.5-1.0% 6) 0.4-0.8% - -

10. Vegetales/orgánicos 50.3% 40.0% 83.6% 34.5%

11. Palos, ramas 1.4% 2.5% 6.0% 10.0% 12. Cuero, hueso, caucho 0.3% 5.0% - -

13. Finos 0.1% 1.0% - - 14. Inertes 3.1% 0.5% - - 15. Otros residuos 0.7% 3.5% 0.8% 0.2% Total 100% 100% 100% 100%

7,94,8 4,3

12

4,74

1

12 12,7

4,6 3,3 3,7 3,32,3

11

8,38

2,5 2,1

13,2

3,52,5

0,5

14,5

17,3

5,1

9

4,6

1,92

5,7 7,7

0

5

10

15

20

Usa-quen

Chapi-nero S anta

Fe

Suba B arriosUn idos

Teus a-qu illo

C ande-lar ia Enga-

tiváK ennedy

Fonti-bón

S anCris to-bal

Usm e LosM ár-tires

Anto-nioN ariño

PuenteAranda

R afaelUribe

LO C AL ID AD

%

R esiduos que llegan a Doña Juana. % del Tota l Población. % de l to ta l

173

1) Constructora Inecon-Te 2) Estimación con base en estudios disponibles de Bogotá y experiencias en países similares 3) Proyecto de gestión de residuos orgánicos en las plazas de mercado de Bogotá. DAMA, 1999 4) Incluido en material ferroso 5) Incluido en papel 6) Estimación con base en experiencias en países similares 7) Estudio de Impacto Ambiental Segunda Pista Aeropuerto El Dorado, 1995 Damess&Moore Estudios Técnicos

174

Como se muestra en la tabla 21 los residuos de la ciudad corresponden a residuos orgánicos en un porcentaje cercano al 50%, seguidos en orden de importancia por los materiales plásticos y el papel. Recolección y transporte. Los consorcios de aseo transportaron para 1999, en promedio unas 8.300 toneladas mensuales, es decir unas 100.000 toneladas año. Los consorcios ofrecen el servicio de la recolección de los escombros, mediante la línea telefónica 110. Sin embargo, muchos de los medianos y pequeños generadores de escombros generalmente no utilizan este servicio y recurren para su transporte a particulares que usan vehículos inapropiados - como “zorras” de tracción animal o camiones de estacas - que no aseguran su confinamiento durante el transporte y frecuentemente los arrojan en sitios clandestinos. Los consorcios están obligados a recoger y transportar los escombros dejados clandestinamente en sitios públicos. Pequeñas cantidades son normalmente arrojadas en las vías y otros espacios públicos. No hay medidas efectivas contra ésto y los materiales tienen que ser recolectados y dispuestos correctamente por los consorcios de aseo. Manejo. En distintos puntos de la ciudad se utilizan escombros y restos de excavaciones para el relleno de terrenos, aunque las cifras empleadas en dichas actividades no son conocidas. No se tiene un registro exacto de las cantidades de escombros producidos en Bogotá. Pequeñas cantidades de escombros son frecuentemente arrojadas de manera clandestina en las vías u otros espacios públicos. No existen acciones contra los infractores clandestinos. Los residuos de pavimento de vías en su gran mayoría se reutilizan directamente en una planta de reciclaje móvil o en una planta semi-móvil. Las cantidades de obra pequeñas se disponen en las escombreras de la ciudad. Hay empresas particulares que reciclan parcialmente los escombros en la fuente y que transportan el resto a una de las escombreras del Distrito o fuera del perímetro. Disposición final. Estos escombros son enviados principalmente al relleno Doña Juana. Cerca de 50.000 tn/año13 corresponden a escombros botados clandestinamente en zonas públicas. La cifra es, sin embargo, un dato parcial pues existen otras compañías privadas que transportan escombros. El estudio del DAMA14 del año 1998, registra la cifra 19.000 toneladas de escombros depositados en la escombrera La Aurora en febrero del mismo año. Hay deficiencia de escombreras en el Distrito. El IDU y el DAMA ya han finalizado un estudio para identificar nuevos sitios para escombreras.

13 Evaluación ambiental de la recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos en Santa Fe de Bogotá. DAMA, 1998 14 op.cit

175

Perspectivas Teniendo como premisa fundamental que la optimización del manejo de los residuos sólidos en el territorio distrital se logra reduciendo su generación, el programa busca incidir en la transformación de los procesos de los cuales depende la generación de los residuos sólidos. No obstante, se requiere también mejorar los aspectos relacionados con la disposición final de los residuos, en particular el manejo y uso óptimo del suelo utilizado como relleno sanitario, lo cual deberá desarrollarse con base en los lineamientos establecidos por el Plan de Ordenamiento Territorial sobre el tema. Teniendo en cuenta los principales componentes que intervienen en el ciclo de los materiales, el programa debe incidir en los siguientes aspectos: • Generación de residuos convencionales y peligrosos a partir de procesos

productivos, un aspecto que claramente se cruza con la política de manejo ambiental de la industria.

• Manejo de residuos orgánicos provenientes de las plazas de mercado y demás centros de acopio y distribución de alimentos.

• Generación y manejo de escombros generados a partir de los procesos de construcción y reposición física de la ciudad.

• Tratamiento de los residuos patógenos generados por los servicios de salud de la ciudad.

• Modificación de los hábitos de consumo y generación de residuos por parte de los consumidores finales

• Optimización del uso de las áreas de disposición final de los residuos. El Plan de Ordenamiento Territorial en lo que se refiere a la recolección, tratamiento y disposición de residuos sólidos, declara la incorporación de las medidas del Plan Maestro de Residuos Sólidos desarrollado por la Unidad de Servicios Públicos (UESP).

Actores El programa de Manejo del Ciclo de los Materiales involucra a: - Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (Uesp). - Secretaría de Salud. - Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). - Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR). - Municipios de la Sabana. - Industriales. - Administradores de plazas de mercado y cadenas de expendio de

alimentos. - Instancias administrativas relacionadas con el mantenimiento de parques

y zonas verdes urbanas (poda y limpieza). - Administradores de escombreras.

176

Proyectos Prioritarios. El anexo 6, consigna los proyectos prioritarios identificados para el programa cuyos objetivos específicos son los siguientes: • Aumentar las posibilidades de recirculación de materiales dentro del

Distrito Capital y reducir consecuentemente, las pérdidas hacia la región y el agotamiento de las fuentes

• Racionalizar el consumo de los materiales en el Distrito Capital con base en criterios de ecoeficiencia.

• Prevenir la degradación ambiental resultante de la inadecuada circulación y acumulación de residuos sólidos

177

MANEJO AMBIENTAL DE LA INDUSTRIA

Estado actual del Escenario. Bogotá, por el tipo de funciones que concentra y por su jerarquía económica, es el único centro de primer orden nacional dentro del sistema nacional de ciudades. A ella se le atribuye el predominio en seis grandes aspectos (Molina, 1998): servicios al mercado de capitales, servicios sociales y de las entidades públicas, infraestructura de comunicaciones y telecomunicaciones, infraestructura de desarrollo tecnológico, servicios comerciales y a las empresas y servicios culturales al visitante. En el contexto nacional, Bogotá posee una de las economías más estables tanto a nivel agregado como sectorial. La participación del PIB de la ciudad en el total nacional alcanzó en 1998 un valor cercano al 25%. El BIP de la Capital es, a su vez, muy diversificado. Atendiendo a estadísticas del Dane para 1999 la participación sectorial en éste fue la siguiente: sector financiero, 29%; sector de servicios sociales y personales, 24%; industria manufacturera, 21%; comercio, 11%; transporte, almacenamiento y comunicaciones, 10%; construcción y obras pública, 4%; electricidad, agua y gas, 1%. Estos datos la caracterizan como una ciudad de servicios. De otra parte, la ciudad concentra alrededor del 50% del empleo de las siete ciudades más importantes del país, teniendo para marzo del 2000 una tasa de desempleo de 19.5 menor que la registrada en otras ciudades (Medellín, 22.2; Cali, 21.5; Siete áreas metropolitanas, 20.2. DANE.ENH, 1999). En cuanto a la participación sectorial del empleo en el período 1980 - 1997, se evidencia la transformación de la economía distrital en una economía con un claro perfil terciario, es decir, de servicios. Es así como mientras el empleo en la ciudad tuvo un crecimiento continuo cercano al 4%, el comercio, el transporte, los servicios financieros y otros servicios crecieron en promedio al 4.5%, que contrasta con el lento desempeño de la industria y la construcción. En igual dirección, la clasificación de los desempleados por rama de actividad a la cual buscan vincularse, revela el sesgo existente hacia la ocupación del sector terciario. Los sectores de servicios, comercio, transporte e industria, son focos de atracción de mano de obra. Por otra parte, si bien gran parte de los desocupados en el Distrito desean vincularse a la industria, ésta pierde dinámica frente a otras actividades, lo cual le impide generar los puestos de trabajo demandados en la ciudad (período 1991-1998, Dane, ENH). El aumento de la tasa de desempleo en Bogotá, desde mediados de 1994, parece obedecer más al incremento de la población en edad de trabajar (PET) y de la población económicamente activa (PEA), que a una pérdida masiva de puestos de trabajo. Es así como se observa un incremento de la tasa bruta de participación (TBP), lo cual significa un aumento del porcentaje

178

de población que se encuentra en edad de realizar una actividad productiva. Esto equivale a una ampliación de la oferta laboral en la ciudad. En el período 1984-1990, la PEA y la PET tuvieron el mismo ritmo de crecimiento, mientras en lo recorrido de esta década se generó una brecha creciente, debido a la incorporación de personas a la oferta laboral. Es decir, muchas personas han entrado al mercado laboral y el sistema productivo no ha ofrecido el número de puestos requeridos para esta oferta, lo cual refleja cierto grado de ineficiencia de la economía bogotana al dejar al descubierto su dificultad para generar nuevos empleos. De otra parte, los aumentos en las tasas de participación y en la población económicamente activa obedecen, en buena medida, a los procesos migratorios hacia la Capital.

La industria manufacturera La composición de la industria bogotana por grandes sectores, se resume en la siguiente tabla, la cual refleja de alguna manera la importancia relativa de las actividades industriales en la economía bogotana. Según ésta, sólo los textiles confecciones y cuero; papel cartón e imprentas y otras industrias manufactureras, han experimentado alguna mejoría, comparando los años 1999 y 1994. Al analizar el año 1999 con relación a 1997, únicamente los sectores de productos alimenticios, bebidas y tabaco; textiles, confecciones y cuero; y papel, cartón e imprentas han aumentado su participación porcentual dentro del sector industrial. Sin embargo, no se cuenta con información relativa a la producción o crecimiento de los distintos sectores dentro de la economía de la ciudad. No obstante, asumiendo que en la economía bogotana se reflejan las tendencias observadas a nivel nacional, las tablas 22 y 23 contienen las estadísticas manejadas por Planeación Nacional a abril del año 2000.

Tabla 22 Tendencias nacionales del crecimiento por sectores a abril 2000

Fuente: Datos primarios de la Cámara de Comercio de Bogotá.

Código CIIU Sector industrial1994 %

Industrias1997 %

Industrias1999 %

Industrias

31Productos alimenticios, bebidasy tabaco. 19.97 10.84 16.77

32 Textiles, confecciones y cuero. 26 24.47 28.1633 Maderas y muebles. 5.57 7.1 6.4634 Papel, cartón e imprentas. 6.61 11.52 12.0435 Productos químicos y caucho. 12.77 15.71 11.5736 Barro, vidrios y minerales. 5.48 2.49 1.1537 Industrias metálicas básicas. 1.35 4.96 3.32

38Productos metálicos, maquinariay equipo. 19.79 17.76 14.76

39 Otras industrias manufactureras 2.43 5.17 5.78

179

Tabla 23 - Productividad 2000

Sector industrial Productividad 2000 (año corrido a abril)

Textiles, confecciones y cuero 56.9 Productos alimenticios, bebidas y tabaco 2 Productos metálicos, maquinaria y equipos

55.6

Papel, cartón e imprentas 26.8 Productos químicos y caucho 44.8 Madera y muebles 32.7 Industria metálica básica 75.7 Barro, vidrio y minerales 89.9

Productividad calculada como el crecimiento de la razón entre el índice de producción real e índice de empleo total por sector. FUENTE: DANE. MUESTRA MENSUAL MANUFACTURERA. CÁLCULOS DNP-DEE. Con base en las tablas anteriores, de los sectores con mayor número de empresas dentro de la ciudad, sólo el sector de los textiles, confecciones y cuero ha experimentado un crecimiento y presenta una mejor productividad relativa. Una productividad muy cercana a la suya es la observada para los productos metálicos, maquinaria y equipos, los cuales tienen una importancia media en cuanto al número relativo de industrias dentro de la ciudad. Los más altos niveles de productividad se registran en los sectores de baja importancia (número de industrias respecto al total) dentro de la ciudad. • Las industrias, fuentes fijas de emisión El segundo factor generador de contaminación del aire en la ciudad, está asociado a las fuentes fijas, que de acuerdo con los análisis realizados, son responsables del 40% de la contaminación total. Las fuentes fijas están constituídas por la industria y las fuentes domésticas. De la contaminación de la Capital, las industrias son responsables del 81% del SOx; el 15% del NOx; y el 95% de las partículas. En tanto que las fuentes domésticas son responsables del 1% del SOx; el 2% del Nox; y el 5% de las partículas. La contribución de contaminación del sector industrial es del orden de 2.198.3 ton/año de polvo; 6.503.7 ton/año, de Sox; y 1.687.7 ton/año, de NOx. Las fuentes de emisión más significativas son las calderas y hornos, con el 75.6% (DAMA, 1999).

180

Tabla 24 Indice de la producción real en el sector industrial

Crecimiento a

abril Crecimiento a

abril

1999 2000 1999 2000 Total sector industrial sin trilla de café -2.09 8.9

Crecimiento positivo, más positivo que en el pasado

Crecimiento positivo, menos positivo que en el pasado

Textiles -20.3 21.2 Tabaco 3.6 1.5

Prendas de vestir -20.6 20.8 Derivados del petróleo producidos en refinería 12.8 3.1

Cuero y sus productos -16.9 13.0 Industria de madera -29.4 6.2 Papel y sus productos -14.1 18.7 Sustancias químicas industriales -18.9 21.5

Otros derivados del petróleo y carbón -17.4 4.5

Productos de caucho -24.9 10.2 Productos plásticos -14.6 4.3 Objetos de barro, loza y porcelana -25.8 19.2

Vidrios y productos de vidrio -38.0 28.9 Otros productos minerales no metálicos -32.4 11.0

Industria básica del hierro y acero -25.3 60.4

Industria básica de metales no ferrosos -32.2 3.0

Maquinaria no eléctrica -33.9 1.9 Maquinaria y aparatos eléctricos -39.2 18.7

Equipo y material de transporte -59.0 23.2

Equipo profesional y científico -13.0 4.2 Otras industrias manufactureras -24.5 14.6

Crecimiento negativo, menos negativo que el pasado

Crecimiento negativo, más negativo que el pasado

Alimentos sin trilla de café -8.2 -1.0 Trilla de café 2.8 -32.7 Bebidas -22.5 -1.5 Total alimentos -6.1 -7.6 Fabricación de calzado -26.2 -0.4 Muebles de madera -35.4 -1.8 Imprentas, editoriales, conexas -21.5 -2.3

181

Otros productos químicos -21.9 -5.7 Productos metálicos excepto maquinaria -20.2 -2.6

Dane. Cálculos DNP-DEE. 2000. El mayor peso de la contaminación producida por las fuentes fijas se concentra en tres tipos de industria que generan cerca del 79% de la contaminación industrial por polvo; el 66% de las emisiones de SOx; y el 77% del NOx industrial. Estos sectores son la fabricación de productos alimenticios, la industria de bebidas y la fabricación de productos de barro, loza y porcelana, siendo este último el mayor contribuyente de contaminación del sector industrial. La contaminación del aire a partir de las fuentes fijas, se presenta según los diversos factores que se describen a continuación. • Obsolescencia tecnológica. Es consecuencia de las deficiencias gerenciales y de la falta de una oferta privada y/o gubernamental de asesoría tecnológica. El deficiente acceso a tecnologías ambientalmente sanas, es una limitante para mejorar el desempeño ambiental. • Alto incumplimiento de la normativa ambiental. Situación en estrecha relación con el punto anterior. La Unidad de Contaminación Atmosférica (UCA) es un indicador de contaminación industrial del aire que considera las emisiones de material particulado, óxidos de azufre y óxidos de nitrógeno. Con base en su valor se califica el nivel de significancia ambiental de las industrias, en muy alto, alto, medio y bajo. La aplicación de este índice a las industrias monitoreadas por el DAMA arrojó los siguientes resultados:

Tabla 25 Nivel de significancia ambiental - valoración de UCA

Nivel de

significancia % de

empresas Muy alto 68.09 Alto 9.79 Medio 14.47 Bajo 7.66

DAMA,1999. • Alto porcentaje de utilización de combustibles contaminantes En 1992 el combustible más usado dentro de la industria fue el carbón, seguido del crudo de castilla. Para 1998, el DAMA pudo establecer que el

182

combustible con mayor uso dentro de la industria era el ACPM (44.9%) y el crudo de castilla (24.7%). (Ver figura 16) Pese a observarse modificaciones en cuanto a la disminución del consumo de carbón y el aumento en el uso del gas, se mantiene aún muy alto el uso del crudo de castilla, combustible que por su alto contenido de azufre, está prohibido a partir del año 2001 (Decreto 948 de 1995). Igual sucede con el consumo de ACPM, que junto con el crudo y el carbón, son los combustibles que por su composición y utilización en procesos de combustión incompleta generan comparativamente a otros, altos porcentajes de emisión de contaminantes a la atmósfera. (Figura 17) • Dispersión espacial de los establecimientos industriales en la ciudad. Pese a que dentro del régimen de uso del suelo se identifican áreas industriales, las instalaciones industriales tienen un bajo nivel de concentración lo cual aumenta los impactos ambientales de las industrias en su relación con usos no compatibles, dificulta la aplicación de programas para la industria y el seguimiento y control de las mismas. (Ver Mapa 6, Anexo) En Bogotá se identifican las siguientes zonas industriales: Zona centro-occidente (sector de Puente Aranda, Fontibón y Avenida Eldorado): En esta zona se encuentran establecidas principalmente industrias matalmecánicas, manufactureras, químicas, de productos alimenticios, de agregados para construcción y producción de concreto. Se proyecta hacia las zonas industriales de Mosquera, Funza y Madrid, lo cual le asigna un carácter regional. Zona Alamos: Constituída principalmente por parques empresariales y centros industriales. Zona industrial de Cazucá: Localizada en la autopista Sur. Alberga principalmente industrias de alimentos, bebidas, productos químicos, grasas, muebles y accesorios, productos de vidrio y jabones, entre otras. Zona de Tunjuelito: Allí se localizan principalmente las industrias de curtiembres y la actividad extractiva. Fuera de estas zonas se evidencian otras concentraciones industriales principalmente en los barrios Toberín y Santa Fe, así como en el sector de Paloquemao, conformadas a expensas de las zonas de uso múltiple o de las áreas de industria ligera demarcadas por el Acuerdo 06 de 1990. Cabe indicar, que la dispersión industrial no es en sí misma una condición ambiental no deseada. Por el contrario, desde la óptica de la accesibilidad urbana, la dispersión de la actividad industrial puede disminuir la necesidad de desplazamientos, con consecuencias ambientales positivas. Por ello resulta necesario, balancear las tendencias de concentración-dispersión industrial, en la consideración de criterios ambientales, sanitarios y

183

urbanísticos, que permitan la clasificación industrial con fines de ordenamiento ambiental.

Figura 16, Estimación porcentual del consumo de distintos tipo de combustibles

05

101520253035404550

CONSUMO RELATIVO EN %PARA 1992

CONSUMO RELATIVO EN %PARA 1998

Tipos de combustibles en 1992 y 1998

POR

CEN

TAJE

S

ACPMCRUDOGLPQUEROSENOCOMBUSTÓLEOBENCINA INDUSTRIALGAS NATURALCARBÓNCrudo de CastillaCombinacionesCrudo MejoradoRetal de Madera

• La actividad industrial y los vertimientos Además de las descargas de aguas domésticas a las corrientes y cuerpos de agua, a ellas se vierten los residuos industriales. Las descargas domésticas tienen una importancia relevante dentro de la ciudad, dado que existe déficit en el cubrimiento del alcantarillado sanitario, principalmente en los sectores sur, suroccidente y suroriente. La solución de su problemática está programada para el corto y mediano plazo (de 3 a 6 años). En cambio, la separación de los sistemas de conducción de aguas lluvias y sanitarias, con el objeto de reducir el volumen de las aguas servidas aumentando la eficiencia de los sistemas de tratamiento, es un programa que por sus costos y dificultades técnicas, se proyecta sólo al largo plazo (más de 10 años). Desde 1996 y hasta la fecha, el DAMA realiza un programa de monitoreo de los vertimientos industriales. Según su propia información, la presión sobre la calidad del recurso hídrico puede evaluarse considerando tres tipos de indicadores: cantidad de los vertimientos, porcentaje de industrias que cumplen la norma de vertimientos y la caracterización de la significancia ambiental de las industrias, con base en el cálculo de la Unidad de Contaminación Hídrica (UCH). (Ver tabla 26)

184

Figura 17, Estimación de emisiones al aire según el tipo de combustible

0

10

20

30

40

50

60

70A

CPM

CR

UD

O

GLP

QU

ERO

SEN

O

CO

MB

UST

ÓLE

O

BEN

CIN

AIN

DU

STR

IAL

GA

S N

ATU

RA

L

CA

RB

ÓN

Tipo de combustible

POR

CEN

TAJE

%PS Sox Nox HC CO

Tabla 26

Aporte de vertimientos al río Bogotá

Fuente: DAMA, 1999

CARGA SST Kg/mes DBO5 Kg/mesCarga de las fuentes que entran al perímetroUrbano .

399,0 352,0

Carga vertida en el perímetro urbano . 14.457.858,0 9.928.281,5Lixiviados en doña Juana.. 22.105,4 100.620,0Carga por arrastre y erosión (25% en SST deCVP, 1% en DBO de CVP) .

3.614.464,5 99.282,8

Muestreada sobre las fuentes a la salida delperímetro urbano .

14.458.257,0 9.928.633,5

185

Para 1999 sólo el 6% de las industrias muestreadas15 dan cumplimiento a las normas de vertimientos del DAMA (Resolución 1074 de 1997), en todos los puntos de descarga, no obstante, sin considerar el límite de detergentes, el porcentaje de cumplimiento aumenta hasta alcanzar el 19%. El porcentaje de incumplimiento varía según el parámetro que se considere, como se indica en la siguiente tabla:

Tabla 27, Porcentaje de incumplimiento de la norma por parámetro

Fuente: HILAM-DAMA, 1999 Este alto nivel de incumplimiento de la norma, se hace evidente en la consideración de los valores de UCH de las industrias que han sido objeto de monitoreo dentro del programa en marcha, como se registra en la siguiente tabla. Los valores UCH1 corresponden a las industrias de alimentos y bebidas; los valores de UCH2, a las demás industrias (las UCH2 incluyen sustancias de interés sanitario, las otras no).

Tabla 28, Porcentaje de industrias según su grado de significancia

Indicador de calidad del agua. Porcentaje de industrias según su grado de significancia. Valor

de UCH

Grado de significancia

% de industrias UCH1

% de industrias UCH2

Bajo 43 27 Medio 26 22 Alto 10 7 Muy Alto 21 44

DAMA,1999

15 Para 1999, se muestrearon un total de 195 industrias, distribuídas por cuencas así: Fucha, 80; Jaboque, 7; Salitre, 8; Torca, 6; Tunjuelito, 94. Por sectores, la muestra tuvo la siguiente composición: alimentos, 55 industrias; bebidas, 8; textiles, 19; curtiembres, 41; industrias químicas, 17; laboratorios farmacéuticos, 6; minería, 1; industrias metálicas, 21; otras, 27.

SST DBO DQO PhSólidosSedim entables

NoCum pleNorm a

25% 37% 39% 35% 34%

Cum pleNorm a

75% 63% 61% 65% 66%

Indicador de calidad del agua, porcentaje de cum plim iento de lanorm a de vertim ientos industriales

186

La tabla 29 muestra los valores de UCH según grupo industrial, considerando la misma muestra de industrias. Según los resultados de los monitoreos realizados, se concluye que la mayor parte de la contaminación por sólidos y materia orgánica proviene de unas pocas empresas. Es así como en sólidos en suspensión, las 28 industrias más contaminantes son responsables del 90.64% de la carga total medida para 1999, mientras que en carga orgánica, las 28 industrias más contaminantes representan el 86.03% de la carga total. Los sectores que más aportan a la contaminación orgánica y de sólidos en las aguas son: alimentos, industria química, bebidas y textiles. De igual manera, los sectores prioritarios para el control de sustancias de interés sanitario, es decir, el control de las cargas tóxicas, son en su orden las curtiembres, la industria metálica y la industria química.

Tabla 29 Valores de UCH según el grupo industrial, considerando la misma muestra de

industrias

Fuente: DAMA - 1999 • Dificultades de la gestión ambiental de la industria en el Distrito

Capital Aún cuando la industria manufacturera es uno de los sectores de mayor peso en la economía de Bogotá, con una participación cercana al 21% en el producto total, su gestión ambiental adolece de problemas como los siguientes: Limitada capacidad gerencial en las industrias. La gran mayoría de las industrias en la categoría de Mipymes, carecen de grupos gerenciales

Grupo Industrial UCH totalCurtiembres 5.025.65 Metálica 2.749.41 Industria química 1.037.09 Alimentos 578.03 Estaciones serv. – lava autos 438.71

Textiles 279.62 Otros 235.96 Laboratorios farmacéuticos 84.47

Bebidas 2.12 Mineral no metálica 0.84

187

calificados para diseñar e implementar nuevas estrategias de desarrollo empresarial y adelantar innovaciones tecnológicas. Debilidad institucional para el control ambiental de las empresas. Es limitada la capacidad operativa institucional para llevar a cabo programas de seguimiento y monitoreo útiles a diferentes propósitos: aplicación de sanciones, formulación de diagnósticos empresariales, diseño de programas de asistencia, entre otros. Baja sensibilización de los industriales hacia la aplicación de procedimientos de autoregulación. Los controles y regulaciones no son parte de la cultura empresarial; se les consideran como trabas a la producción y factores de aumentos en los costos, lo cual traslada con exclusividad la aplicación de estas acciones a la autoridad, que no cuenta con la capacidad necesaria para implementarlas sistemáticamente. Ausencia de Planes de Gestión Ambiental en las industrias. Las actividades industriales carecen en general de planificación, una condición que cobija particularmente la consideración de un adecuado desempeño ambiental de la industria, desarrollado sobre la base del cumplimiento de objetivos y metas ambientales a distintos plazos, que como mínimo consideren el cumplimiento de la norma. Deficiencias operativas para implementar un sistema de auditorías ambientales a las empresas. No existen alternativas gubernamentales o privadas que presten a las empresas un servicio de auditorías ambientales necesarias para el seguimiento de la actividad industrial y la aplicación de correctivos al desarrollo de los procesos industriales. Deficientes procesos de cooperación horizontal entre los industriales. Existe una débil relación entre las empresas, lo cual no ha permitido una integración eficiente entre productores y distribuidores: Frecuentemente las empresas desarrollan todo el proceso desde la producción hasta la comercialización. Esto mismo obstaculiza la puesta en marcha de acciones conjuntas frente a los problemas ambientales comunes.

188

Tabla 30, Ocurrencias de accidentes tecnológicos

La cogestión ambiental público-privada con los industriales padece también problemas, entre los que cabe resaltar los siguientes: Escaso conocimiento sobre el desarrollo de la actividad industrial. Se carece de diagnósticos, de sistemas de información e indicadores, que constituyan la base para la definición de políticas, formulación de normas e incentivos y creación de programas para el manejo del desempeño de la actividad industrial.

LocalidadNo. de empresas quepresentan algún nivelde riesgo tecnológico

% de empresas porlocalidad

USAQUEN 112 6.41CHAPINERO 43 2.46SANTA FE 24 1.37SAN CRISTOBAL 20 1.14USME 8 0.46TUNJUELITO 66 3.78BOSA 35 2.00KENNEDY 152 8.7FONTIBON 202 11.56ENGATIVÁ 154 8.82SUBA 96 5.50BARRIOS UNIDOS 137 7.84TEUSAQUILLO 73 4.18LOS MARTIRES 107 6.12ANTONIO NARIÑO 54 3.09PUENTE ARANDA 404 23.13LA CANDELARIA 4 0.23RAFAEL URIBE 36 2.06CIUDAD BOLÍVAR 20 1.14TOTAL 1.747 100NO. DE ACCIDENTES OCURRIDOS ENTRE 1979 Y 1998 : 213

Tipo de Accidentes No. de Accidentes PorcentajeIncendios 119 56Explosiones 45 21Derrames 25 12Fugas 24 11Total 213 100Magnitudde los Accidentes

Magnitud PorcentajeBaja 55%Media 37%Alta 8%TIPO DE ACTIVIDADES QUE REGISTRAN EL MAYOR NÚMERO DEACCIDENTESTransporteFábricas de pólvoraAlmacenamiento yfabricación de pegantesRestaurantesLOCALIDADES QUE PRESENTAN LA MAYOR CONCENTRACIÓN DE LASACTIVIDADES ANTERIORESFontibónPuente ArandaEngativá

189

Indefiniciones en torno al régimen de sanciones aplicables por la violación de la norma. Hay deficiencia en los desarrollos normativos y particularmente se carece de los mecanismos necesarios para aplicar con eficiencia las sanciones, por lo cual no existe una presión real para el cumplimiento de la norma facilitando su violación. Indefiniciones en torno al régimen de incentivos e instrumentos econó-micos. No hay desarrollo de incentivos e instrumentos económicos que hagan atractivo y factible, el adecuado desempeño ambiental de las industrias. Ausencia de políticas intersectoriales. Se carece de políticas ambientales y económicas dirigidas hacia los mismos objetivos, de manera tal que se puedan establecer mecanismos y reglas de juego claras para los industriales, sobre las cuales sea posible involucrarse con riesgos calculados a procesos de mejoramiento del desempeño ambiental de la industria. Carencia de canales adecuados de información y comunicación entre las autoridades ambientales y los industriales. No se han desarrollado procedimientos que permitan establecer canales permanentes, por lo cual, los procesos de concertación para la cogestión están débilmente desarrollados. Deficiente mercado de servicios financieros especializados. Es baja la oferta de créditos especializados para los industriales. Adicionalmente, los existentes no ofrecen los servicios adecuados, significan costos altos o no accesibles para los industriales. La principal consecuencia de ello es la pérdida de importancia de los créditos para el desarrollo empresarial, lo cual afecta no sólo su competitividad sino que también aplaza la implementación de medidas ambientales dentro de la empresa. Deficiente gestión de calidad. La normatividad sobre calidad es incompleta y laxa y la participación del consumidor en el proceso de mejoramiento es muy baja. Adicionalmente, las deficiencias para acceder a información tecnológica no permiten al industrial introducir cambios en los estándares de calidad. Desconocimiento general en la comunidad sobre el desempeño ambiental de las industrias. No se ofrece información a la comunidad sobre el desempeño ambiental de las industrias, con lo cual se desaprovecha un adecuado factor de presión tendiente a impulsar mejoras en el desempeño ambiental de las empresas.

190

• La actividad industrial y los riesgos tecnológicos Aún cuando la información es muy escasa y fragmentada, la tabla 30 presenta un registro reducido de ocurrencia de accidentes tecnológicos. La ausencia de información sistemática es, por sí misma, un indicativo de las deficiencias de la gestión pública y privada sobre el tema. La Manejo ambiental de la industria (PL) se entiende como una estrategia de gestión empresarial preventiva, aplicada a los productos, los procesos y la organización del sector productivo, cuyo objetivo es disminuir las descargas en la fuente, para reducir al mínimo el impacto de la producción y los productos sobre la salud humana y el ambiente. Simultánea a tal disminución, se eleva la competitividad vista como la capacidad de un sector o empresa de mantener o incrementar su participación en el mercado, nacional e internacional, de forma que los aspectos de productividad y rentabilidad económica se relacionen estrechamente con la distribución de beneficios (equidad) y con un manejo adecuado del ambiente (sostenibilidad). El Programa tiene como propósito general incentivar y facilitar el aumento de la competitividad y el desempeño ambiental de las empresas, apoyando el desarrollo de la gestión ambiental preventiva para generar procesos de producción más limpios. El cumplimiento de este objetivo general implica la acción coordinada en tres direcciones: • En cuanto a los procesos y productos, el programa tiene como objetivo

específico, reducir los impactos durante el ciclo de vida del producto, desde la extracción de materias primas hasta la disposición final. Ello implica promover: el uso eficiente de la energía, el agua y las materias primas; la eficiencia de los procesos productivos mejorando la competitividad de la empresa; la prevención de la contaminación minimizando la generación de residuos sólidos, emisiones y vertimientos en la fuente; e incentivos para la reutilización, la recuperación y el reciclaje de insumos y productos.

• En lo que se refiere a las medidas de tipo organizativo, el programa tiene

como objetivo específico generar una cultura empresarial relacionada con los valores, principios, normas, actitudes, habilidades de los empresarios, con incidencia en la forma de relacionarse con otras empresas -dentro del mismo sector, entre sectores y entre grandes, medianas y pequeñas empresas-, la comunidad, el Gobierno, la universidad y los centros tecnológicos.

• En cuanto a la gestión ambiental con sector productivo, el programa tiene

como objetivo específico desarrollar las acciones pertinentes para fomentar la planeación integral de dicho sector, implicando principalmente proceso de coordinación intersectorial a los niveles local y nacional y de

191

fortalecimiento institucional, que brinden el apoyo necesario para el cumplimiento de los dos objetivos anteriores.

Para alcanzar dichos objetivos, el Programa debe basarse en una estrategia de concertación entre los sectores público y privado, estableciendo en particular las responsabilidades diferenciales de cada uno, las cuales deben representar acciones coordinadas que conlleven al cumplimiento de dichos objetivos. La figura general 18 representa los tres elementos estratégicos básicos y sus interacciones, los cuales pueden subdividirse a su vez como se indica en las gráficas de detalle. Los tres elementos se corresponden con los objetivos específicos planteados para el Programa.

Actores SECTOR PÚBLICO - Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). - Departamento Administrativo de Planeación Distrital (Dapd). - Secretaría de Hacienda. - Ministerio del Medio Ambiente. - Ministerio de Desarrollo Económico. - Ministerio de Comercio Exterior.

Requerimientos

Técnicos en procesos y productos

Requerimientos

de Fortalecimiento

Institucional

Requerimientos

de estructura organizativa de

la industria

Figura 18. ESQUEMA GENERAL BÁSICO DE LA ESTRATEGIA DEL PROGRAMA

192

- Departamento Nacional de Planeación. - Sena. - Icontec. - Colciencias. SECTOR PRIVADO - Consejo Gremial Nacional. - Asociación Nacional de Industriales (Andi). - Gremios industriales. - Grandes industrias, medianas industrias, pequeñas industrias y

microempresas. - Cámara de Comercio de Bogotá. - Consejo Colombiano para el Desarrollo Sostenible (Cecodes). - Universidades. - Centros de Investigación.

Subprogramas La política distrital de manejo ambiental de la industria abarca las siguientes líneas de acción: - Coordinación interinstitucional para la gestión ambiental con la industria. - Fortalecimiento institucional la gestión con la industria. - Promoción de la ecoeficiencia en el sector productivo. Los proyectos prioritarios dentro del programa se consignan en el Anexo 7.

193

MANEJO AMBIENTAL DE LA MINERÍA

Estado Actual del Escenario Además de la industria manufacturera, en la ciudad también se lleva a cabo la actividad minera, tanto en la explotación del material como en la industria asociada a ella. Su desarrollo es un proceso primario de uso y transformación del suelo, al cual se asigna un alto nivel de importancia tanto por su incidencia en los procesos de construcción física de la Capital, como por los impactos ambientales potenciales de su desarrollo. La minería en el Distrito es una actividad de materiales de construcción, inherente al propio desarrollo urbano. En esta medida, busca asegurar mejores condiciones de competitividad, asentándose en áreas relativamente adyacentes a los bordes de la ciudad. Igual sucede con la industria transformadora que se surte de los productos de esa minería para fabricar desde ladrillos hasta concretos, que busca no sólo estar cerca de los centros de demanda, sino también de las fuentes de sus principales materas primas.

Dado el crecimiento urbano, la minería que inicia su desarrollo como una actividad periurbana, termina inmersa dentro del contexto urbano, por lo cual, sus efectos ambientales empiezan a ser sentidos por un número mayor de personas. De ahí que adquieran particular importancia las medidas tendientes a articular el desarrollo urbano con la vecindad de usos mineros y las estrategias para incorporar estos terrenos una vez terminadas las explotaciones. Según censos realizados por el DAMA, en el momento existen en el territorio Distrital un total de 289 industrias minero-transformadoras.

Tabla 31, Censo de las industrias minero –transformadoras en el Distrito Capital

TIPOCOMPETENCIA Cantera Gravillera Sin Definir Ladrillera Chircal Trituradora Sin Definir Ladrillera Chircales Trituradora Sin

Definir Ladrilleras Chircales Sin Definir

CompetenciaDAMA 1 3 25 13 11 10 3 4

CompetenciaCAR 8 2 1 6 9 16 6 3 2 11 3 33

JurisdicciónDAMA-CAR 10 4 2 1

Sin Información 17 1 9 8 2 22 2 6 35TOTAL 36 6 10 39 15 0 31 31 18 5 2 21 7 68GRAN TOTAL 289COMPETENCIADAMA TOTAL 70

NOCOMPETENCIADAMA

100

JURISDICCIONCOMPARTIDATOTAL

17

SININFORMACION 102

Sin Clasificación IndustrialIndustria Extractiva-TransformadoraIndustria Extractiva Industria Transformadora

Fuente: DAMA, 1999.

194

Del total de industrias minero-transformadoras registradas en el Distrito, un total de 70 se ubican dentro del perímetro urbano establecido por el Acuerdo 06 de 1990 y corresponden a la jurisdicción DAMA; 100 más se localizan fuera del perímetro; y 17 se encuentran una parte dentro del perímetro y otra, fuera de él. La jurisdicción de estas últimas es compartida entre el DAMA y la CAR. Las restantes 102 explotaciones, registradas dentro de los estudios, no cuentan con información precisa que permita georeferenciarlas. El mapa 4, ubica la industria transformadora-extractiva dentro del perímetro urbano marcado por el Acuerdo 06 de 1990. Dentro del área urbana, el 38.6% de la industria transformadora-extractiva corresponde a chircales o industrias artesanales de ladrillo; el 55.7%, a ladrilleras medianas y grandes; el 1.4% a canteras productoras de recebos o arenas; y el 4.3%, a gravilleras. En las áreas de jurisdicción compartida DAMA-CAR, el 29.4% de la industria transformadora-extractiva corresponde a ladrilleras medianas y grandes; el 58.8%, a canteras productoras de recebos y arenas; y el 11.8%, a gravilleras trituradoras de grava. Las localidades de San Cristóbal, Usme y Ciudad Bolívar, son las más importantes zonas extractivas del Distrito, donde se ubica el 73% de la industria transformadora-extractiva. El desarrollo de la actividad minera dentro del perímetro urbano se relaciona entre otros, con los siguientes impactos: El terreno de la mina pierde, así sea temporalmente, su cobertura vegetal. Su morfología es modificada radicalmente y no en pocas ocasiones queda expuesta a condiciones de inestabilidad. Muchos movimientos de remoción en masa en las zonas cercanas a los cerros, se relacionan íntimamente con la actividad extractiva (canteras y areneras), dada su operación antitécnica. Del total de las explotaciones mineras con problemas de inestabilidad de tierras, el 71% presenta derrumbes actuales y el 8.1%, derrumbes potenciales. Los cauces de agua quedan expuestos a la contaminación con las partículas de sedimentos, que arrastra la escorrentía a su paso por las superficies desprovistas de vegetación de las minas y por los patios de acopio del material. Igual sucede con las partículas de grasa y combustibles arrastrados desde los patios de mantenimiento y talleres. Sólo el 12.1% de las industrias utilizan algún tipo de control de vertimientos, siendo las más frecuentes las lagunas y zanjas de drenaje. El 65.8% de las explotaciones han afectado áreas de recarga de acuíferos, el 22.5% han deteriorado o destruído áreas de manantiales y el 11.7% han afectado ríos y quebradas. Los escasos controles al cumplimiento de las determinantes de la planeación urbana, han posibilitado la invasión de las zonas de minería por asentamientos subnormales. Con el transcurso del tiempo, éstos se han

195

consolidado sin aplicación de los procesos de adecuación morfológica requeridos, por lo cual persisten en zonas de alto riesgo por inestabilidad. Los impactos urbanos del desarrollo de la actividad minera se relacionan principalmente con la generación de ruidos y vibraciones, la emisión de partículas al aire y la generación de un alto flujo vehicular, que deteriora la infraestructura vial que en general es bastante precaria. Un alto porcentaje de la actividad minera, tanto en la ciudad como en el Distrito, es ilegal.

Tabla 32, Proporción de industria legal e ilegal por localidad

El desarrollo de la actividad minera sin la previsión de un uso futuro del predio afecta grandes lotes, que por su condición morfológica precaria se marginan de los procesos de planeación formal del uso del suelo. La mayor parte de los barrios y usos establecidos en áreas de cantera, son objeto de proyectos de desmarginalización que acarrean grandes costos económicos para la ciudad. La actividad minera de la ciudad y el Distrito, se caracteriza por el alto incumplimiento de la norma ambiental. Es así como del total de explotaciones no legales (264 en el Distrito), sólo 42 (un 15.5%), han elaborado Planes de Recuperación Morfológica y Ambiental (PRMA). Tal situación se ve adicionalmente agravada por el bajo porcentaje de PRMA que son aprobados por la autoridad ambiental: hasta hoy, sólo un 12%, dado que no cumplen con las especificaciones técnicas requeridas por la autoridad ambiental en sus términos de referencia.

Perspectivas El programa apunta a instrumentar, promover y dinamizar las medidas ambientales para el desarrollo de esta actividad, contenidas dentro del Plan de Ordenamiento Territorial. La política de manejo ambiental de la minería es fundamentalmente el instrumento de ejecución de las determinantes del Plan de Ordenamiento Territorial en materia minera. Por tanto, tiene desde este instrumento claramente determinadas dos estrategias: La conformación de parques minero industriales, que corresponden a las únicas áreas dentro de las cuales es permitida la minería en el Distrito, la cual

Usaquén 24 8 92Santa Fe 10 0 100San Cristóbal 62 2 98Usme 79 13 87Tunjuelito 5 60 40Rafael Uribe 37 0 100Ciudad Bolívar 72 13 87TOTAL 289 8.7 91.3

LOCALIDAD TOTAL % LEGALES % ILEGALES

196

deberá ser ejercida bajo principios de ecoeficiencia, desarrollándose como una actividad ambientalmente sostenible. La recuperación morfológica y ambiental de las áreas degradadas por la minería. Los graves impactos urbanísticos y ambientales generados por el desarrollo de la actividad minera dentro del perímetro urbano, exigen la consideración de las acciones necesarias para subsanarlos. Por ello resulta pertinente abordar los procesos de recuperación morfológica y ambiental de las áreas donde ya no hay explotaciones y de las zonas que deban cesar las actividades, en virtud de encontrarse fuera de las áreas mineras permitidas por el Plan de Ordenamiento Territorial.

Objetivos específicos - Lograr un desarrollo ambientalmente sostenible y económicamente

competitivo de la minería de materiales de construcción y de sus industrias derivadas, restringiendo dicha actividad a las áreas permitidas dentro del Plan de Ordenamiento Territorial.

- Desarrollar los procesos de recuperación morfológica y ambiental, que permitan la incorporación al desarrollo urbano, de las áreas degradadas por el desarrollo de la actividad minera.

Actores El escenario de involucra a: - Ministerio de Minas y Energía. - Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. - Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito. - Dirección de Prevención y Atención de Emergencias. - Gerencia de Desmarginalización (Secretaría de Gobierno). - Secretaría de Obras Públicas. - Propietarios de canteras en áreas mineras definidas por el POT. - Comunidades habitantes y vecinas de las áreas mineras. El papel principal de los actores institucionales corresponde a la reglamentación de los parques minero industriales y del proceso de recuperación morfológica y ambiental; diseño y aplicación de instrumentos e incentivos administrativos, jurídicos, económicos y técnicos que estimulen la aplicación de las dos estrategias; y el diseño y ejecución de los procesos de divulgación, educación y concertación ligados a los mismos. Los particulares serán quienes diseñen y pongan en funcionamiento los parques minero industriales y quienes aborden los procesos de recuperación morfológica y ambiental, teniendo en cuenta los respectivos planes parciales mineros y planes de recuperación morfológica y ambiental.

197

Un actor importante en el proceso lo constituyen las comunidades que residen aledañas a las áreas de explotación minera. En consecuencia, ellas deberán ser objeto de los correspondientes procesos de información y participación, conducentes a lograr la aceptación del programa de Parques Mineros y su participación en la determinación de los usos futuros de los predios, teniendo en cuenta sus necesidades.

Subprogramas La política de abarca las siguientes líneas de acción: - Recuperación morfológica y ambiental de canteras. - Desarrollo de los Parques Minero Industriales. Los proyectos prioritarios dentro de cada subprograma se resumen en el Anexo 8.

198

AGENDA GESTIÓN AMBIENTAL REGIONAL

Características Actuales del Escenario. Desde la óptica del abastecimiento, la Sabana de Bogotá guarda relaciones importantes con Bogotá, particularmente en lo que tiene que ver con el agua y los materiales de construcción. No obstante la débil integración regional Bogotá-Sabana de Bogotá, esta circunstancia ha significado no pocos problemas para dichas relaciones. • Abastecimiento de agua El abastecimiento de agua depende con primacía de las fuentes superficiales. Los principales componentes del sistema actual de abastecimiento de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) son: El acueducto de Tibitoc, que se alimenta del alto río Bogotá, después de la desembocadura del río Neusa y por último del bajo río Teusacá. El sistema cuenta con la regulación de los embalses de San Rafael, Tominé, Sisga y Neusa, y tiene una capacidad nominal de 12 m3/s. El abastecimiento actual incluye también el acueducto del río Tunjuelo, compuesto por los embalses de Chisacá y La Regadera (los cuales reciben un caudal de 3.1 m3/s), que regulan un caudal de cerca de 1.0 m3/s, utilizado en las plantas de tratamiento de Vitelma, de 1.4 m3/s de capacidad nominal, y de La Laguna, de 0.5 m3/s de capacidad nominal. A pesar de su capacidad relativamente pequeña, el sistema de acueducto del alto Tunjuelo tiene especial importancia, porque de él depende el suministro de agua potable para un sector del suroriente de la ciudad. Atendiendo a la limitación natural del caudal de las fuentes en la Sabana y a la gran necesidad de abastecimiento hídrico, la demanda también se surte del acueducto de Chingaza, localizado en el Parque Nacional Natural Chingaza, en límites entre Cundinamarca y Meta . Este sistema está compuesto por el Embalse de Chuza, que capta 6.4 m3/s de caudal medio de las aguas del río del mismo nombre; la desviación al embalse de Chuza del río Guatiquía, de 5.9 m3/s de caudal medio; por el sistema de captaciones del río Blanco, en La Calera, que capta un caudal de 3.0 m3/s; y por aguas tratadas en la Planta de tratamiento Francisco Wiesner, que tiene una capacidad nominal de 14 m3/s. La capacidad segura de suministro de agua potable a la ciudad y los municipios servidos16 a través del sistema actual, es de 24.2 m3/s, cantidad que cubre de manera adecuada la necesidad hasta el 2009, en un escenario de baja demanda, o hasta el 2006, en un panorama de demanda media.

16 La EAAB presta el servicio a las poblaciones urbanas de los municipios de Socapa, Gachancipá, Sopó, La Calera, Tocancipá, Chía, Cajicá, Funza, Madrid, Mosquera, Cota, Zipaquirá y Facatativá abasteciendo así cerca del 90% de la población total de la Sabana.

199

No obstante, en el contexto regional el abastecimiento de agua debe entenderse referido a dos niveles: los requerimientos para el desarrollo de las actividades agrícolas y pecuarias y los requerimientos para el consumo humano. Esta diferenciación se hace importante, si se considera que si bien el consumo humano puede ser abastecido por la EAAB - que está en la posibilidad de traer agua de cuencas relativamente distantes mediante obras de infraestructura, un aspecto que no obstante requiere también un análisis en relación a la eficiencia y eficacia de la alternativa-, las actividades agrícolas y pecuarias así como el consumo humano rural requieren de abastecimientos locales, que dependen de las condiciones in situ de las fuentes, máxime si se considera que el recurso hídrico dentro de la Sabana está entendido como una limitante al desarrollo de éstas actividades17. Desde la doble perspectiva que debe considerar tanto la dependencia del sistema bogotano del funcionamiento hidrológico regional, como la necesidades locales de agua en la región, son las necesidades que han originado inversiones de manejo y conservación tan importantes como las del Sistema Chingaza. No obstante, las discusiones en torno al manejo de la cuenca alta de El Guavio, del embalse de San Rafael y de la cuenca del Teusacá, el deterioro del Muña, de las microcuencas y del río Bogotá en general, indica la necesidad de prestar mayor atención a la concertación e implementación de un esquema regional de administración del sistema hidrográfico y el recurso hídrico, dependiente en gran medida del fortalecimiento de las relaciones Sabana de Bogotá-Bogotá. • Abastecimiento de materiales de construcción Dentro de la Sabana de Bogotá, y particularmente concentrada en la ciudad de Bogotá, es alta la demanda de materiales para la construcción que incluye arcillas, arenas, recebos, triturados y gravas. Tal demanda permanente generada desde la ciudad18, estimula la oferta de materiales e impulsa el desarrollo de la actividad minera que aprovecha las reservas existentes en la Sabana19. Todo esto propicia el desarrollo de una actividad, que si bien es considerada como vital, acarrea potencialmente grandes impactos ambientales y sociales si no es desarrollada bajo parámetros de ecoeficiencia. (Ver tabla 33).

17 Atendiendo a los balances hídricos, cerca del 56% de la Sabana de Bogotá requiere de riego suplementario para ser utilizada intensivamente. Buena parte de la superficie corresponde a aquella que posee los mejores suelos. Montañés, G. Et al. 1990. Diagnóstico Prospectivo de la Sabana de Bogotá. CES. Universidad Nacional. Bogotá. 18 En general, se acepta que el comportamiento de la actividad constructora se mide por las licencias de construcción. Atendiendo a ello, es posible identificar una disminución importante en la actividad constructora de la ciudad en la consideración de la siguiente comparación: en el primer semestre de 199 el número de licencias de construcción desciende a 962.884 m2, cuando entre 1994 y 1995 se llegaron a licenciar 735.000 m2 por mes. 19 Atendiendo a estudios de Ingeominas a partir de las formaciones arenisca dura, plaeners, labor-tierna, guaduas, cacho, bogotá, tilatá y terraza alta, las reservas de materiales de construcción en la Sabana son del orden de: Gravas 200 a 358, arcillas 518 a 540 y arena-recebo 3.477 a 7.236 millones de metros cúbicos. POT. Documento Técnico de Soporte. 2000.

200

Aún cuando la actividad es desarrollada por los particulares, los procesos de coordinación interinstitucional a nivel regional posibilitarían el establecimiento de parámetros para el desarrollo de esta actividad, minimizando los impactos locales generados por la misma.

Tabla 33, Producción anual reportada Material explotado-producción por zona en la Sabana de Bogotá

Zona Arenisca(m3)

Arena (m3)

Grava (m3)

Triturado (m3)

Recebo (m3)

Arcilla tn

Sibaté–Soacha 4.588 333.954 485.450 874.320 Sopó–Sesquilé-Guasca

60.000 20.000 62.731

El Codito 1.440 162.000 347.920 Checua 5.032 193.108 Sisga – Chocontá - Villapinzón

40.670 70.000 1.800 30

La Punta 72.000 659.200 103.344 Mondoñedo 94.080 24.000 633.600 Facatativá 38.400 Usme 50.000 1684000 382.000 70.000 1.054.680Tabio 535000 65.200 La Caro – Briceño 2.400 444.630 5.762 Usaquén 5.184 236.400 34.320 144.000 Cogua 2640 4.200 316.689 Gachancipá-Tocancipá

253.256 103.200

Suesca-Nemocón 900 144.000 4.397 Chía-Cota Sector Oriente 76.000 93.534 Mochuelo 105.490 360.000 318.500 540.498 Molinos del Sur 14.778 Zipaquirá-Cajicá 24.000 186.880 31.864 Total 14.512 1.797.56

2 2.934.84

0 800.320 2.682.058 3.251.729

INGENOMINAS, 1999. ANÁLISIS DEL RECURSO MINERO CON FINES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

• Transformaciones Urbano-Regionales. Pese a la importancia de los anteriores aspectos, las relaciones Bogotá-Sabana de Bogotá trascienden más allá del simple abastecimiento de insumos. Aunque Bogotá y la Sabana constituyen sin duda el espacio regional con mayor poder de atracción en el país, dado su dinamismo demográfico, económico y urbano comparado con el de otras regiones y redes de ciudades, la persistencia de una débil integración del espacio regional afecta el funcionamiento de la economía, la descentralización del empleo y un mejor aprovechamiento de las infraestructuras regionales. Esto incide a su vez en los intercambios comerciales, culturales y tecnológicos impidiendo que exista una oferta más equilibrada de servicios de alta jerarquía a la población, un uso más eficiente de los recursos naturales y humanos y una difusión más dinámica de los procesos de innovación. La ciudad se comporta como un superorganismo capaz de metabolizar los flujos que recibe desde su entorno, crecer sobre éste y transformarlo. Si bien es común considerar que la generación de emisiones, vertimientos y residuos - subproductos del metabolismo urbano que se tratan más adelante - constituyen las principales salidas que afectan el entorno, en la práctica son mucho más relevantes en la relación urbano-regional las funciones de crecimiento y reproducción, en tanto son las que inciden de manera directa, afectando el equilibrio entre las partes y la funcionalidad total del sistema abierto. De esta manera, la ecoeficiencia del desarrollo urbano también puede ser medida por su capacidad de urbanizar (producir ciudad) sin destruir. En relación a estas funciones, las débiles relaciones formales entre la Sabana de Bogotá y Bogotá, han generado problemas tanto para la ciudad como para los municipios de la Sabana. La ausencia de una capacidad organizacional (potencial sociocultural) - manifiesta en la falta de un marco político–administrativo congruente con la estructura urbano-regional y la falta de modelos de desarrollo y ordenamiento - facilitó la ocurrencia de procesos espontáneos que lejos de atender a intereses regionales, han transformado profundamente el territorio de la Sabana y la relación urbano-regional. Como consecuencia de ello se ha incentivado el establecimiento de un modelo de competencia excluyente, según el cual de forma lenta pero persistente, se realiza un reemplazo de usos tendiendo a homogenizar la región y generando desbalances ambientales, sociales y económicos. Si bien la región Bogotá-Sabana muestra una clara tendencia a consolidarse como una aglomeración metropolitana, debe advertirse que el patrón observado en la región indica que se ha seguido un proceso contenido y altamente concentrado en la ciudad principal. Hasta ahora no se han producido procesos significativos de desconcentración económica, funcional o de población hacia los municipios de Sabana en la dirección de un patrón de “reversión de la polarización”, camino seguido por todas las áreas

metropolitanas en América Latina y que tiende a la conformación de una red de centros funcionales jerarquizados. Es así como los estudios que han explorado los patrones de localización de las actividades económicas, han encontrado una persistencia de la concentración de las actividades generadoras de empleo en la ciudad así como de las actividades terciarias. Dicha tendencia probablemente se explica por la persistencia de factores que inhiben el despliegue de fuerzas centrípetas entre ellos y la deficiente accesibilidad a la región que aumenta sensiblemente los tiempos de viaje, no por razón de distancia, sino por la mala calidad de las vías, la congestión y la deficiencia de los sistemas de transporte público. El área ocupada por los núcleos urbanos en la región es de aproximadamente 39.000 ha. para 1998, 8.000 de las cuales corresponden a los núcleos urbanos de los 19 municipios de la región. El área suburbana desarrollada en la Sabana aún no ha sido estimada, pero por el registro aerofotogramétrico y los planos de uso, ésta se ha incrementado notoriamente en la década de los 90 principalmente en Cota, Chía y Cajicá, al norte, y La Calera, al oriente. Paralelamente y aún cuando Bogotá concentra el 88% de la población de la región Bogotá-Sabana, los últimos dos censos han demostrado que el promedio de las tasas anuales de crecimiento en la Sabana es más alto que el promedio de crecimiento en Bogotá20, de tal manera que la región sabanera ha comenzado a presentar un incremento demográfico más dinámico en las zonas periféricas metropolitanas, que en el núcleo central. El aumento poblacional ha significado un incremento en las áreas de vivienda pero no en el equipamiento funcional de los municipios, existiendo así un desbalance muy marcado en la relación tamaño poblacional/equipamiento. Esto significa que los servicios y empleo los continúa proporcionando en buena medida Bogotá.21 Marcado por un incipiente proceso de integración funcional, el análisis de la estructura urbana de la región permite identificar una serie de elementos básicos que la conforman:

20 Entre 1964 y 1973 Bogotá crece a un 5.25% anual, tasa mucho más elevada que la de sus municipios vecinos, que presentan un crecimiento de 3.03%. Pero a partir de ese momento, el ritmo de crecimiento de estos núcleos se acelera, alcanzando una tasa anual de 4.56% para el período 1973-1985, y de 6.40% para 1985-1993, tasas más elevadas que las correspondientes a Bogotá, que fueron 3.35% y 3.31% respectivamente. Según el censo de 1993, Bojacá, Cajicá, Chía, Cota, Gachancipá, Mosquera y Tocancipá presentaban tasas anuales de crecimiento mayores al 6%, mientras Sopó y Soacha registraban un crecimiento anual mayor al 10%. En el período 1973-1985 Soacha creció notablemente cudruplicando su población en 12 años, proceso ligado principalmente a la expansión de la urbanización pirata, que estimularon en Bosa y Soacha el crecimiento de un área industrial y de vivienda popular. Además de Soacha, en este mismo período, las cabeceras municipales que más crecieron anualmente fueron Cota, Mosquera, Chía, Tabio, Cajicá, Tenjo, Cogua y Funza, es decir todas aquellas cercanas a la capital y conectadas a los principales ejes viales. 21 Documento técnico de soporte. Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. 2000

• Un núcleo central constituído en Bogotá que, no obstante por deficiencias funcionales de conformación regional, tiene un efecto centralizador y polarizante.

• Dos centros regionales en los bordes norte y occidental de la Sabana: Facatativá y Zipaquirá

• Tres conubarciones: La zona conurbada de Soacha, la conurbación suburbana del norte conformada por Chía, Cajicá y Cota y la conurbación urbana de occidente, integrada por los municipios de Funza, Mosquera y Madrid.

El modelo de competencia excluyente que caracteriza el proceso de conformación de la estructura regional, ha generado una desintegración territorial y funcional del sistema Bogotá-Sabana de Bogotá, manifiesta en procesos como los siguientes22: • Depresión del Sector Agrícola Tradicional. • Especialización en un nuevo tipo de producción agroindustrial destinada

al mercado externo. • La conversión en praderas de sus mejores tierras. • El reemplazo de los agentes económicos y sociales. • Incremento distorsionado del precio de la tierra. • La competencia por el uso del suelo, conocido como “rebosamiento” de

la Capital fenómeno que agrupa un conjunto de procesos que ejemplifican la acción directa e indirecta del ecosistema urbano sobre el ámbito de la Sabana.

• El comportamiento de sectores de clase media alta y alta que busca vivir

o tener una vivienda secundaria de recreo fuera de la Capital huyendo de las externalidades negativas causadas por la congestión e incomodidad de la ciudad y en procura de cubrir aspiraciones de exclusividad, descanso y residencia campestre.

• La búsqueda de vivienda barata por parte de sectores populares que carecen de ella.

• Otra forma de suburbanización está representada en los corredores industriales que crecen a lo largo de los ejes viales que convergen a la Capital.

• Los corredores viales albergan también otra forma suburbana representada por zonas de recreación y turismo hebdomadario (de fin de semana), el cual ha generado un conjunto importante de servicios: colegios y universidades, así como clubes sociales.

22 CES. Op cit.

• El acaparamiento de tierras por parte de urbanizadores y la agricultura y ganadería de especulación inmobiliaria.

El resultado de estos últimos procesos claramente ha representado la reducción o afectación funcional del suelo rural y el equilibrio ecosistémico dentro de la Sabana. La existencia, mantenimiento y funcionalidad de estos espacios deben ser asegurados atendiendo a un modelo de balance de espacios y mantenimiento de la diversidad ecológica, social y cultural, que permita la consolidación de un espacio regional y funcionalmente equilibrado. Así mismo, afectan la conformación de la estructura urbana de la región Bogotá-Sabana al dificultar su consolidación futura y al hacerla más costosa y con menor margen de planeación, en tanto debe revertir o acondicionar los procesos generados sobre un modelo de suburbanización (al norte) o de crecimiento urbano marginal (como es el caso claro de Soacha). El proceso urbanizador se desarrolla sin políticas ni modelos de ocupación, sin planificación. Se presenta como una mera multiplicación del tejido residencial sin el equipamiento requerido, lo cual genera un crecimiento urbano desbalanceado que bien puede interpretarse como una reproducción incompleta de los componentes urbanos. Dentro del documento técnico de soporte del Plan de Ordenamiento Territorial, se reconocen como problemas significativos de la Sabana, el estado de fragmentación del territorio, el tipo de actuaciones territoriales y el gobierno y gestión territorial no compartido en temas comunes. Se concluye que el crecimiento futuro previsible para la región define un escenario tendencial poco deseable y promisorio, dado el estado actual de desintegración regional, su fragmentación y los desequilibrios existentes. Los procesos de urbanización física que actualmente operan en la relación Bogotá-Sabana son de baja organización y eficiencia, generan factores de deterioro sobre los elementos vecinos, absorben los recursos del sistema y restringen el desarrollo de los demás componentes amenazando con provocar el descalabro del conjunto. Este tipo de crecimiento “tumoral” se extiende también a los mecanismos de control, cuya principal dificultad estriba en su imposibilidad para desarrollar reguladores capaces de identificar y contrarrestar los factores de deterioro. El crecimiento desordenado caracteriza un desarrollo insostenible que incluye entre sus principales efectos los siguientes: • Saturación estructural del territorio, restando grados de libertad al

ordenamiento y eliminando opciones de planificación y desarrollo sostenible.

• Ocupación y deterioro de ecosistemas estratégicos, fragmentación de la estructura ecológica y desarticulación de los procesos ecológicos y de sustentación a nivel regional.

• Falta de balance entre estructuras y funciones que genera desequilibrios ambientales, sociales y económicos.

• Construcción de un territorio de baja productividad y competitividad. Como corolario y en consideración de las principales propiedades de los sistema abiertos y antrópicos, la consolidación de la región Bogotá-Sabana debe atender aspectos claves como los siguientes: • Todas las transformaciones son esencialmente irreversibles. Los

modelos de ordenamiento y desarrollo deben basarse en visiones de futuro y no de pasado. Cada decisión tomada define una única vía de desarrollo entre todas las posibles, lo cual debe ser tenido en cuenta en la administración del territorio y, en especial, del territorio mismo (recurso espacio).

• El desarrollo distrital depende de su capacidad para conectarse como un todo a los puntos de concentración de energía (oportunidades de desarrollo) a nivel regional, nacional y global, según sus propias ventajas comparativas y competitivas. Bogotá no puede desarrollarse sola sino como un red de asentamientos y región. Delimitar esa red, identificar sus ventajas y definir su perfil frente a otras a nivel global, es la primera tarea del desarrollo sostenible, definiendo el sistema urbano regional como una red competitiva frente a redes comparables.

La tendencia mundial a la formación de una sociedad informática, basada en la especialización y jerarquización entre ciudades y redes de ciudades, la dispersión de las actividades productivas dentro del tejido urbano a escala regional, así como la jerarquización de servicios con diferentes niveles de especialización, señalan las bases de un nuevo orden urbano-regional, que define una estructura de redes urbanas funcionales y competitivas. El modelo de desarrollo debe ser consecuente con el nivel trófico del sistema bogotano en el contexto global de regiones y ciudades. Una vez identificada su posición, es preciso diseñar las estrategias para mejorarla, haciendo óptimos los términos de intercambio con otras redes. El desarrollo, tomado como crecimiento cualitativo o cuantitativo (en complejidad o tamaño), depende de la capacidad del sistema para aumentar las entradas y restringir las salidas. Independientemente de la eficiencia del sistema, no es posible crecimiento alguno sin deterioro de otras estructuras. Las decisiones de ordenamiento y manejo deben prever la dimensión y localización de las áreas de concentración de energía y las que inevitablemente acumulará, efectos de descomposición, así como el uso y manejo adecuado de las mismas a escala regional. En toda transformación, unas estructuras se destruyen y otras se crean; comparadas, unas transformaciones pueden ser más

conservativas y eficientes que otras23. La ecoeficiencia del desarrollo urbano también puede ser medida por su capacidad de urbanizar o construir un sistema urbano-regional (producir ciudad) minimizando los impactos. La competitividad del sistema urbano-regional depende de su eficiencia en términos de capacidad para generar organización útil (estructuras y funciones que aumenten su capacidad de mantenimiento y desarrollo), a partir de los flujos disponibles. La ecoeficiencia debe ser el criterio que oriente toda la gestión ambiental, en términos de la relación costo/beneficio ambiental, social y económico de cada transformación. La viabilidad de la gestión ambiental como esfuerzo por orientar el sistema urbano-regional hacia el desarrollo sostenible depende de: • Identificar y predecir las tendencias intrínsecas del desarrollo y los

rasgos organizacionales (físicos, sociales y económicos) que las determinan.

• Definir una imagen objetivo viable y competitiva, construida sobre atributos funcionales.

• Identificar los puntos de control y diseñar las estructuras funcionales que deben transformarse o crearse para acelerar la tendencia al modelo deseado.

La inteligencia estructural del territorio y del sistema de gestión, dependen de la claridad y calidad de la imagen objetivo y del aprovechamiento de las ventajas competitivas tanto como de la elasticidad para asimilar nuevas opciones derivadas de cambios internos o externos. Entre más rígida sea esta estructura más control se tendrá sobre el desarrollo urbano-regional, pero serán también menores las posibilidades de adaptación a los cambios en una época caracterizada por la gran velocidad y dimensión de los mismos.

Perspectivas Atendiendo a los planteamientos conceptuales de base del Plan de Gestión Ambiental, no es posible considerar la gestión ambiental del Distrito como un propósito aislado del contexto regional de la Sabana, sino fundamentados en el propósito de generar un modelo regional, explícito dentro del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital. En la búsqueda de un modelo regional, el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital (Decreto 619 de 2000), plantea como estrategia de integración regional, desarrollar un trabajo conjunto con los municipios que componen la Sabana, que comprometidos con la suscripción de una Agenda Marco, aborden el desarrollo de las acciones pactadas dentro del Protocolo

23 El saldo de la transformación, qué tan conservativa y eficiente es, se mide en Ecología por el coeficiente de Shrödringer (fruto de la fertilización de la biología por la termodinámica), el cual se calcula sobre la cantidad de entropía generada por unidad de energía útil transformada.

sobre Directrices para el Ordenamiento Regional, Protocolo DOR, centrado en los siguientes aspectos, entendidos como prioritarios: • El manejo de los cerros, las cuencas hidrográficas y los humedales,

como suelo protegido a escala regional, para preservar su función ecológica y los recursos que contiene.

• La delimitación del suelo sabanero que debe ser preservado para la producción agropecuaria

• El fortalecimiento de una estructura regional para atender las demandas de transporte y comunicación, provisión de agua, manejo de los ciclos del agua y de los materiales y oferta de servicios metropolitanos para el desarrollo social y de la actividad económica.

• La promoción de funciones de mayor jerarquía en los centros subregionales y las áreas conurbadas, para fomentar procesos de reequilibrio territorial.

• La promoción de áreas de oportunidad aprovechando las ventajas comparativas para potenciar las actividades económicas regionales.

Sobre esta base estratégica, esta Agenda está dirigida, en esencia, a avanzar en la construcción de un sistema regional de gestión ambiental, con unidad de políticas y normas que contribuyan a consolidar el desarrollo sostenible de la cuenca alta y media del río Bogotá, como región coherente y competitiva. La Agenda hace énfasis en la protección y recuperación integral del sistema hídrico, partiendo de la concertación regional para el saneamiento de la cuenca, la restauración ecológica de los humedales y los bosques nativos protectores, así como la construcción de una estrategia regional para el aprovechamiento de los recursos hídricos superficiales y subterráneos. Siguiendo los lineamientos de la CAR y el DAMA, la Agenda Regional enfatiza la consolidación de la Estructura Ecológica Principal, como una red de áreas para la protección y restauración de los ecosistemas estratégicos, es decir, aquellos que sostienen y conducen los procesos ecológicos esenciales, dotando a la región de servicios ambientales insustituibles. Con ello se plantea una gestión ambiental a la escala espacial de los ecosistemas compartidos, resolviendo las necesidades de coordinación a través de límites y jurisdicciones. Si bien la Agenda se centra en la Sabana de Bogotá, una de sus líneas de acción se dirige a promover una agenda de gestión ambiental con la Provincia del Sumapaz, a la cual el Distrito Capital se liga a través del área rural de la localidad de Sumapaz.

Actores El escenario de la gestión ambiental regional involucra: - Asociaciones gremiales regionales. - Cámara de Comercio de Bogotá. - Consejería de la Alcaldía Distrital para las Relaciones con la Región. - Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR). - Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia). - Corporación Autónoma Regional del Guavio (Corpoguavio). - Departamento Administrativo de Planeación Distrital. - Departamento Nacional de Planeación (UPA y DDT). - Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito. - Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB). - Federación Nacional de Municipios. - Gobernación de Cundinamarca (Departamento de Planeación y Oficina

Ambiental). - Ministerio del Medio Ambiente. - Municipios de la cuenca alta del río Bogotá (oficinas de Planeación y

Umatas). - Municipios de los sistemas Chingaza y Guavio (oficinas de Planeación y

Umatas). - ONGs ambientales ocupadas del tema regional. - Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y Ambientales. - Universidades con posgrados o grupos de investigación en planificación

y gestión regional.

Estrategia de la Agenda Regional Son dos las estrategias fundamentales para la gestión ambiental regional: 1. De acuerdo con el avance actual de relación entre los distintos actores involucrados en este escenario de gestión, la concertación es la estrategia fundamental para definir las prioridades y abordar su desarrollo, de forma que los objetivos y metas alcanzados, estén claramente avalados por todos los actores. En la concertación para abordar el proceso de gestión ambiental regional, se requiere del desarrollo de las siguientes acciones: - Convocatoria y definición de canales formales de comunicación y

concertación. - Definición de los temas a incluir en la agenda regional ambiental. - Identificación de la disponibilidad y necesidad de información

estratégica. - Homologación de conceptos básicos e indicadores. - Identificación de conflictos y oportunidades de cooperación. - Construcción de un portafolio de proyectos regionales. - Desarrollo de consensos a partir del trabajo conjunto en temas

específicos.

- Reforma del marco institucional y normativo, según lo demande el avance de procesos concretos de gestión.

2. La verdadera conformación de un espacio funcional urbano-regional requiere que todas las aciones necesarias y las decisiones relevantes a la región, se desarrollen en el marco de las agendas de los demás escenarios parciales de gestión o programas definidos por el Plan de Gestión Ambiental, según corresponda, ello con el fin de asegurar que las acciones de concertación urbano-regional se sucedan en el momento oportuno con un liderazgo compartido, rompiendo el viejo y desgastado esquema según el cual desde la cuidad se toman las decisiones que luego son informadas en el ámbito regional. Este esquema estratégico básico, subyace al desarrollo de lo que a continuación se presenta como temas relevantes, los cuales hacen referencia a las prioridades ambientales, que identificadas desde la óptica del Distrito Capital, deben involucrarse tanto dentro de los escenarios parciales de gestión a los cuales se hallan ligados, así como en el Protocolo sobre Directrices para el Ordenamiento Regional en la forma de un Portafolio de Proyectos Piloto de Gestión Ambiental Regional. Éste contendrá un mayor número de líneaa de acción y proyectos, luego de identificar las prioridades ambientales regionales, desde la visión de los municipios. Debe enfatizarse el hecho, de que pese a la clara transversalidad de la Agenda de gestión ambiental regional, la cual permea la totalidad de los programas planteados dentro del Plan de Gestión Ambiental, su presentación aparte, busca llamar la atención sobre la necesidad de contar, dentro de los equipos de trabajo de todos los escenarios, con personal específicamente dedicado a velar por la inclusión del componente regional al interior de cada escenario, promoviendo como mínimo el desarrollo adecuado de los temas incluidos dentro del Portafolio de Proyectos Piloto de Gestión Ambiental Regional, buscando que los mismos se articulen desde el proceso mismo de la toma de decisiones.

Temas Prioritarios o Líneas de Acción. La política de Gestión Ambiental Regional abarca las siguientes líneas de acción: • Sistema de Planeación Ambiental Regional, desarrollado como parte

integral del Programa de Ecourbanismo y elemento importante de la estrategia de Investigación.

• Modelo de ocupación territorial de la Sabana, desarrollado como parte integral de los programas de Ecourbanismo, Manejo de los ciclos del agua y de los materiales, Manejo Ambiental de la Actividad Industrial y Manejo Ambiental de la Minería.

• Conformación de la Estructura Ecológica Principal Regional, haciendo parte de la agenda del programa Ecosistemas Estratégicos y Biodiversidad.

• Agenda regional del Sumapaz, desarrollándose como parte de los programas de Ecourbanismo, Manejo agropecuario sostenible. y Ecosistemas Estratégicos y Biodiversidad.