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Informe Nacional de Perú sobre Agua y Saneamiento

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Lima, 18 de enero de 2000

Informe Nacional de Perú sobre Agua y Saneamiento 2

INDICE DE CONTENIDO

1. Resumen ejecutivo.......................................................................................pág. 042. Características generales del país..............................................................pág. 06

2.1 Ubicación y territorio..............................................................................pág. 062.2 Medio natural..........................................................................................pág. 062.3 Población y ocupación del territorio......................................................pág. 072.4 Contexto económico (PBI, Empleo, Distribución del Ingreso, Brecha externa)......................................................................................pág. 072.5 Situación social y pobreza.....................................................................pág. 12

3. Manejo integrado de los recursos hídricos (no incluido, ver otro documento)4. Agua potable y saneamiento.......................................................................pág. 14

4.1 La reforma del sector y la estructura organizativa................................pág. 144.1.1 Base legislativa............................................................................pág. 154.1.2 Estructura organizativa................................................................pág. 154.1.3 Formulación de política y planificación........................................pág. 174.1.4 Formación de recursos humanos y tecnología..........................pág. 184.1.5 Gestión de los servicios...............................................................pág. 19

4.2 Análisis operacional..............................................................................pág. 194.2.1 Cobertura en agua potable y saneamiento.................................pág. 194.2.2 Estado de la infraestructura y sistemas.......................................pág. 204.2.3 Tratamiento de aguas residuales................................................pág. 214.2.4 Calidad y condiciones del servicio...............................................pág. 224.2.5 Déficits de servicios......................................................................pág. 234.2.6 Gestión operativa y comercial......................................................pág. 234.2.7 Régimen de tarifas .......................................................................pág. 25

4.3 Inversión y financiamiento......................................................................pág. 274.3.1 Inversión y financiamiento de las EPS..........................................pág. 274.3.2 Inversión y financiamiento a nivel nacional..................................pág. 284.3.3 Principales proyectos de inversión................................................pág. 29

4.4 Fortalezas y debilidades del sector........................................................pág. 30

5. Situación esperada al Año 2025: agua potable y saneamiento...................pág. 33Escenario BAU..............................................................................................pág. 33Escenario S1.................................................................................................pág. 34Escenario S2.................................................................................................pág. 34

6. Conclusiones: Situación, Estrategia y Marco para la Acción........................pág. 35a. Situación.................................................................................................pág. 35b. Visión al 2025.........................................................................................pág. 36c. Grandes desafíos...................................................................................pág.36d. La Estrategia..........................................................................................pág. 37e. El Marco para la Acción.........................................................................pág. 37

BIBLIOGRAFIA..................................................................................................pág. 39

ANEXO N° 1: Cuadros Estadísticos de baseANEXO N° 2: Encuesta: Respuestas del referente..........................................pág. 41


INDICE DE GRAFICOS

Gráfico N° 1 Tendencias del PBI per cápita 1950-1998....................................pág. 09Gráfico N° 2 PBI per cápita: Promedio anual por períodos 1950-1998.............pág. 09Gráfico N° 3 Déficit en Cuenta Corriente por períodos 1950-1998.....................pág. 09Gráfico N° 4 Relación de términos de Intercambio 1950-1998...........................pág. 09Gráfico N° 5 Empleo, subempleo y desempleo 1980-1993............................... pág. 10Gráfico N° 6 Salario real promedio 1970-1995................................................. pág. 10Gráfico N° 7 Tendencias de la distribución funcional del Ingreso 1950-1993... pág. 11Gráfico N° 8 Indicadores de pobreza............................................................... ..pág. 12Gráfico N° 9 Gasto social del estado.............................................................. ...pág. 13Gráfico N°10 Cobertura agua potable: nacional-urbana y rural 1993-1998. ....pág. 20Gráfico N°11 Cobertura desagüe: nacional-urbana y rural 1993-1998............pág. 20Gráfico N°12 Cobertura de desague por tipo de servicio...................................pág. 22Gráfico N°13 Tratamiento de aguas residuales a 1998......................................pág. 22Gráfico N°14 Cobertura de agua potable por tipo de servicio.............................pág. 23Gráfico N°15 Calidad de agua a nivel nacional..................................................pág. 23Gráfico N°16 Cobertura y déficits de agua potable 1998-2025.........................pág. 33Gráfico N°17 Cobertura y déficit de desague1998-2025...................................pág. 33

INDICE DE CUADROS: ANEXO N° 1

Cuadro N°1 Evolución de los indices de pobreza 1985-1998...........................pág. 01Cuadro N°2 Hogares según tipo de abastecimiento de agua 1993-1998........pág. 02Cuadro N°3 Hogares según tipo de desagüe 1993-1998................................pág. 03Cuadro N°4 Calidad del agua: población con acceso al agua segura 1998....pág. 04Cuadro N°5 Población y viviendas por tipo de servicio de agua 1998-2025....pág. 05Cuadro N°6 Población y viviendas por tipo de servicio desagüe 1998-2025...pág. 06Cuadro N°7 Cobertura y déficits del servicio de agua potable 1998-2025......pág. 07Cuadro N°8 Cobertura y déficits del servicio de desagüe 1998-2025.............pág. 08Cuadro N°9 Principales indicadores según escenarios al 2025.......................pág. 09


RESUMEN EJECUTIVO

1. El Perú, con una población de 24’801,000, se ubica en la parte central y occidentalde América del Sur, ocupando el tercer lugar de la región por su extensiónterritorial de 1’285,215 Km2. Por su medio natural el Perú tiene una importanciacapital, a nivel mundial, en materia de Preservación Ambiental entre otros aspectos.No obstante su riqueza biogenética y ecológica es, sin embargo, el único país deSudamérica que enfrenta problemas concretos de escasez de agua y de tierrasagrícolas; sólo 3.5% del de superficie son tierras de cultivo y los recursos de aguaen la Costa están muy por debajo de los promedio mundiales por habitante.

2. Entre 1990 y 1998 la economía peruana se ha caracterizado por marcadasfluctuaciones en el ritmo de crecimiento, cuyo promedio anual alcanza al 4.6%,promedio que será menor para la década por los resultados previsibles para 1999que parecen prolongar el estancamiento de 1998. Durante este período, se logrócontrolar la inflación, así como ordenar las cuentas fiscales y los equilibriosmacroeconómicos en general; asimismo se logró mejorar, mediante el gasto social,ciertos indicadores sociales respecto a los niveles alcanzados luego del ajuste deagosto de 1990. Respecto a décadas anteriores, sin embargo, no se ha logradomenguar, los indicadores de los problemas de subempleo, desigual distribución delingreso, pobreza ni el estrangulamiento externo, que tienden a acentuarse.

3. La cobertura de los servicios de Agua Potable y Saneamiento muestra avancessignificativos entre los años 1993 y 1998, habiéndose reducido el número absolutode población sin servicios, así como el desfase urbano – rural, además de larenovación de una proporción importante de las redes secundarias de los sistemas.

COBERTURAS 1993 1998Cobertura agua c/red domiciliaria más piletas 60% 72.48%Cobertura del alcantarillado con red dom. Más letrinas 64% 72.38%

FUENTE: Cuadros 4 y 5

4. Estos avances se sustentaron fundamentalmente en el endeudamientogeneralizado de las EPS y de muchos usuarios en el área urbana; mientras que enel área rural las obras sanitarias fueron financiadas por el gasto social del Estado.De esta forma el Sector enfrenta ahora un grave problema financiero, por elendeudamiento de las EPS a quienes se les ha transferido la deuda de los usuariosy por las dificultades para mantener el ritmo del gasto social del Estado. Junto aeste problema, lamentablemente persisten, además del déficit en el tratamiento deaguas residuales, limitaciones institucionales y de planeamiento; deficienciastécnicas de ingeniería en la infraestructura, de gestión operativa y comercial de lasempresas, en la operación y mantenimiento del saneamiento rural, en la gestión delfinanciamiento e inversión y otras, que afectan la calidad de los servicios y limitan eldesarrollo sostenido del sector y la sostenibilidad de los servicios existentes.

5. La Visión del Sector al año 2025 con un desarrollo de los servicios, sustentado enun manejo eficiente, equitativo y sustentable, presenta los siguientes desafíos:• La sostenibilidad de los sistemas y servicios de saneamiento existentes,• La superación de los problemas financieros de las empresas, manteniendo el

manejo descentralizado y autónomo de las mismas• La superación de los problemas de eficiencia tanto económica como

tecnológica, técnico operativa y de gestión , así como de orientación yregulación estatal


• La superación de los impactos negativos del Sector en el medio ambiente,• Finalmente, el dilema entre eficiencia y equidad, dado el alto porcentaje de

población pobre del país.

6. Los escenarios planteados implicarían para el Perú y para el Sector Saneamientolos siguientes indicadores:

BAU ESC. 1 ESC. 2Población Nacional 24,801,000 35,518,300 35,518,300 32,504,787Población Urbana 17,758,000 27,396,600 27,396,600 25,072,174Población Rural 7,043,000 8,121,700 8,121,700 7,432,613PBI en valores constantes de 1998 (miles US$) 63,156 214,118 268,059 235,790PBI per cápita en valores constantes de 1998 ( US$) 2,547 6028 7547 7254Población con servicio de agua potable (red+piletas) 72.5% 88.0% 88.0% 95.0%Población sin servicio de agua potable 6,820,275 4,262,196 4,262,196 1,625,239Población con servicio de desague (red+ letrinas) 72.4% 89.0% 89.0% 96.0%Población sin servicio de desague 6,845,076 3,907,013 3,907,013 1,300,191

INDICADORES 1998ESCENARIOS AL 2025

7 Como puede observarse, en lo que se refiere al Sector, los escenarios BAU y S1tendrían indicadores similares, esto debido a la limitación de recursos estatales queimpediría mantener el gasto requerido en el escenario BAU; y debido a laslimitaciones de los ingresos familiares por la concentración del ingreso en elescenario S1. El escenario S2 presenta mejores tendencias porque la generaciónde empleo y la distribución del ingreso harían posible una mayor capacidad deadquisitiva de los usuarios y la participación privada, concentrándose el gastopúblico en las áreas de menores recursos y mayores exigencias tecnológicas.

8 La Estrategia global de desarrollo del Sector se sustentaría en la importanciadecisiva del Perú en cuanto a Preservación del Medio Ambiente en la Región y,simultáneamente, en la articulación del Sector Saneamiento, no sólo como base dela mejora de la calidad de vida de la población, sino como soporte del desarrollo delTurismo que a su vez sería el eje dinamizador de la economía peruana.

9 El marco para la acción tendría las prioridades siguientes:a. Reajuste del marco legal e institucional para la conducción unitaria y coherente

del desempeño sectorial, superando los vacíos existentes y consolidando ladescentralización y la autonomía de gestión de los servicios; posibilitandoademás el manejo debidamente priorizado de la inversión y de la selección detecnologías, así como el monitoreo y la producción de estadísticas completas yconfiables.

b. Establecimiento de un sistema de financiamiento viable, a partir de la solucióndel problema financiero de las EPS y con la implementación del sistema detarifación basado en el costo marginal de largo plazo con el correspondientesistema de subsidios.

c. Ejecución de una evaluación de las condiciones de la infraestructura deservicios existente, a fin de establecer las deficiencias e incompatibilidadespara programar y ejecutar oportunamente las rectificaciones, obrascomplementarias y modificaciones prioritarias.

d. Desarrollar programas nacionales y permanentes de: a) educación sanitaria yambiental; b) capacitación, entrenamiento y especialización en aspectostécnicos de ingeniería, operativos, de planeamiento y de gestión, en el campode los servicios de saneamiento; c) mantenimiento y obras prioritarias detratamiento de aguas residuales.


2. CARACTERISTICAS GENERALES DEL PAIS

La República del Perú tiene una importancia capital en el conjunto de Sudamérica,tanto por su valor histórico y cultural como por su ubicación geográfica y por suscondiciones naturales. Esto último, es decisivo en materia de Medio Ambiente ymanejo sustentable de los recursos, pues cuenta con una diversidad biológicacatalogada entre las cinco más ricas del mundo, además de un amplio litoral de3,079.5 Km. Desde las montañas de los Andes se determina el curso y la forma de losríos, de las cuencas del Pacífico y del Atlántico y también la distribución de las lluviasen nuestro país y en Sudamérica, elementos que sustentan e irrigan la Amazonía, elpulmón más importante a nivel mundial. Asimismo por su posición geográfica el Perúes un punto estratégico en materia de control epidemiológico como, lamentablemente,quedó demostrado con ocasión de la pandemia del cólera a principios de la presentedécada. De este modo, independientemente de la cercanía respecto de los centros depoder, el Perú constituye un punto crucial en la toma de decisiones que, a nivelinternacional, deberá adoptarse para garantizar la sustentabilidad ambiental deSudamérica y del Planeta. Desde el punto de vista del intercambio, el Perú esigualmente un punto estratégico por su ubicación en el Pacífico Sur y por lasposibilidades para la comunicación con toda América, con Australia, Nueva Zelandia ycon el Continente Asiático.

2.1 Ubicación y territorio

El Perú está ubicado en la parte central y occidental de América del Sur, entre losmeridianos 68°39’27° y 81°19’ 34.5°, longitud oeste; y entre los paralelos 0°01’48” y18°21’03”. Abarca un territorio de 1’285,215 Km2 de superficie. Tiene ademássoberanía y jurisdicción sobre una franja de 200 millas, 370Km2. del Mar PacíficoPeruano. El territorio antártico peruano está comprendido entre los meridianos 84° y90° longitud oeste y hasta el Polo Sur, a los 90° Latitud Sur. Por su extensión, el Perúocupa el tercer lugar de América del Sur después de Brasil y Argentina

El Perú limita al norte con el Ecuador, en una extensión de 1529 Km y con Colombiaen 1,506 Km. Por el Este con la república de Brasil en 2,823 Km y con la República deBolivia en 1,047 Km. Por el Sur con Chile en 169 Km. Por el Oeste con el océanopacífico, con 3,079.5 Km de litoral. En conjunto, el perímetro del territorio peruanoabarca un total de 10, 896 Km incluyendo el litoral y las 200 millas del mar territorial.

2.2 Medio natural

La población peruana se asienta en uno de los medios naturales más ricos, complejos,heterogéneos y desconcertantes de América. En efecto, junto a su reconocida riquezabiogenética y ecológica es, sin embargo, el único país que enfrenta problemasconcretos de escasez de agua y de tierras agrícolas; sólo 3.5% del 1’285,215 Km2 desuperficie son tierras de cultivo. Por estas y otras razones los ecosistemas, enparticular los ecosistemas de montaña, presentan una gran fragilidad o vulnerabilidad.

El Perú se encuentra entre los países considerados megadiversos, y destaca a nivelmundial por su diversidad biológica, contando con 84 de los 101 sistemas de vidaexistentes en la tierra. En la actualidad existe gran expectativa a nivel mundial por loque hagan con sus sistemas naturales aquellos países portadores de grandesbiodiversidades y centros de origen de plantas cultivadas, como Etiopía, Nepal,


México, Perú, hábitats naturales de especies como la papa, el maíz, los frijoles, elarroz, el trigo y la soya 1

Debido a la presencia de la Cordillera de los Andes, el territorio peruano essumamente desigual, relativamente plano en la Costa y Selva pero abrupto yaccidentado en la sierra y ceja de selva. Los otros factores que intervienen en laconformación del medio ambiente peruano son la corriente oceánica peruana,(corriente de Humbolt), La Célula Anticiclónica del Pacífico Sur (que es una zona dealta presión atmosférica), la Corriente Ecuatorial o de El Niño y la Célula CiclónicaEcuatorial (que es una zona de baja presión atmosférica) (op. cit.). Todos estosfactores particularizan las condiciones climáticas del Perú, diferenciándolo de otrospaíses en similares posiciones geográficas, particularmente en lo que respecta a laslluvias y disponibilidad de agua en la Costa, región que es desértica en una granproporción. Por su compleja estructura geofísica, el territorio peruano presenta unagran variedad de paisajes y microclimas, así como una compleja estructura biológica yhumana.

No obstante la diversidad de sus riquezas, este marco natural no ha sido muy propicioal desarrollo humano, en parte por las propias dificultades de la naturaleza y tambiénpor la inadecuación de las tendencias, o de las políticas, económicas y de ocupacióndel territorio.

2.3 Población y ocupación del territorio

La población peruana alcanza, en 1998, un total nacional de 24´801,000 habitantes, yel ritmo de crecimiento ha venido disminuyendo constantemente: en el período 19811993 la tasa fue de 2.0%, frente al 2.6% del período 1972-1981, las proyecciones a1998 consignan una tasa de crecimiento menor al 1.8%. La población se ubica en sumayor proporción en la zona desértica de la Costa y en la zona montañosa de laSierra. La densidad promedio nacional es de 19.3 habitantes por kilómetro cuadrado,siendo la densidad mínima en la provincia de Purus en el departamento selvático deUcayali y la densidad máxima en Lima Metropolitana ubicada en la Costa, a orillas delPacífico.

Cabe destacar que, durante el período intercensal 1981 y 9993, no obstante el bajocrecimiento promedio nacional, en algunas provincias importantes de la Selva (laregión amazónica) se registró el más alto ritmo de crecimiento poblacional del paíscon tasas de 5.2% y hasta el 10.8%. Asimismo es importante señalar que en dichoperíodo la población rural intensificó ligeramente su ritmo de crecimiento continuandola tendencia observada desde 1961-1972. El ritmo de crecimiento de la población ruralfue de 0.5% anual entre 1961-1972; de 0.8% entre 1972-1981 y 0.9% entre 1981 y1993. La Sierra alberga a la mayor proporción de habitantes rurales del país.

2.4 Contexto económico

El Perú enfrenta en la actualidad, un relativo estancamiento que se prolonga ya pordos años, con lo cual los resultados de la presente década en su conjunto son pocoalentadores. Si bien el PBI creció al 4.6% anual promedio entre 1990 y 1998, luego delsevero ajuste aplicado en agosto de 1990, la economía peruana experimentó unperíodo de crecimiento marcadamente inestable, - 5.4% en 1990, 2.8% en 1991, -1.4%

1 Ver Tobin et alt. 1998


en 1992, 6.4% en 1993, 13.1% en 1994, 7.3% en 1995, 2.4 en 1996, 6.9 en 1997 y0.3% en 1998 2.

Durante la presente década se ha logrado sin embargo equilibrar las cuentas fiscales,con un sistema tributario sustentado fundamentalmente en los impuestos indirectosinternos, ya que los aranceles se redujeron considerablemente respecto a la décadaanterior, en el contexto de la liberalización del intercambio externo. En cuanto a lascuentas externas, el déficit comercial ha crecido sustancialmente y el financiamientodel déficit de la cuenta corriente ha sido posible por el ingreso de capitales externos decorto plazo y de los provenientes del proceso de privatización. En cuanto al empleo,este se ha deteriorado y continúa haciéndolo en 1999.

PBI per cápita 1990-1998

El PBI nacional alcanza los 63,156 millones de dólares y el PBI per cápita los 2,547dólares, a precios corrientes de 1998. En valores constantes, con base en el nivel de1979 =100, los índices del PBI per cápita fueron: 72.7 en 1990, 73.4 en 1991, 71.1 en1992, 74.3 en 1993, 82.6 en 1994, 87.1 en 1995, 87.7 en 1996, 92.1 en 1997 y 90.8en 1998 3.

Como puede apreciarse, se registra una recuperación del PBI per cápita, respecto a1990. Lamentablemente por diversos factores el crecimiento se ha bloqueado y noparece haberse retomado aún con la regularidad necesaria. En general, durante estosaños se recuperó los niveles de ciertos indicadores en comparación con el períodopost – ajuste.

Es imprescindible señalar que, en la actualidad, se está realizando oficialmente unarevisión de las cifras del Producto Bruto Interno, cuyos resultados serían dados aconocer probablemente en el segundo trimestre del 2000. Al parecer los niveles deproducto serían bastante inferiores a los registrados actualmente por el INEI, autoridadoficial en la materia.

PBI per Cápita 1950-1998

Tratándose, en el presente informe, de explorar escenarios de largo plazo, resultaimprescindible analizar el comportamiento de la presente década con respecto a la lasanteriores, lo cual permitirá una mejor apreciación de las opciones hacia el año 2025.Este análisis se presenta a continuación para las principales variables económicas,PBI, Balanza en Cuenta Corriente, Empleo y Distribución del Ingreso.

Como se ha señalado, no obstante el mayor ritmo de crecimiento anual promedio delPBI global, entre 1990 y 1998, no se alcanza los niveles de PBI per cápita de períodosanteriores. El PBI per cápita alcanza su nivel más alto en 1987, como un salto fugaz,pero en 1975 y 1976 se registraron niveles antecedidos por un ascenso bastanteregular. Al comparar las últimas cinco décadas, con indicadores promedio por período,podemos comprobar que el PBI promedio entre 1998 y 1990 es inferior no solamenteal de la década 1970-79, el más alto del período, sino también al de 1980-19894. Losgráficos muestran la serie anual y los promedios por período.

2 INEI-1998-1999 Est. Económicas y Financieras, pg.6163 INEI:1998-1999 Estadísticas Económicas y financieras pg.6164 INEI:1998-1999 Estadísticas Económicas y financieras pg.616; Com. Est. 1988 pg.179


Fuentes: BCRP, Memoria Anual 1998 (pág. 141)

Brecha externa y términos de intercambio 1950-1998En el ámbito del sector externo, cabe señalar que la expansión de las exportacionesque era uno de los propósitos de la apertura, es bastante más lenta que el incrementode las importaciones, con lo cual la brecha comercial se acrecienta rápidamente.

El déficit en cuenta corriente del período 1990-1998, supera largamente los déficitsregistrados en toda la historia. En este período el déficit supera 5.2% como proporcióndel PBI, mientras en el período 1980-89 fue menor al 4% y aún menor en los períodosanteriores.

Fuentes: BCRP, Memoria Anual 1998

El deterioro de los términos de intercambio, cuya tendencia a largo plazo fue advertidapor la CEPAL desde mediados de siglo se constata en el índice que en 1988 alcanzauno de los más bajos niveles del período (BCR, 1998).

El estrangulamiento externo de hoy obedece a la desindustrialización registrada y alservicio de la deuda, además del deterioro de los términos de intercambio, habiéndoseagravado la vulnerabilidad externa, debido a la volatilidad de los flujos de capitales conque se ha venido financiando los déficits en cuenta corriente.

Empleo 1969-1998

La evolución del empleo urbano del país, de 1995 a 1998 (cuarto trimestre en ambosaños) sería como sigue: Adecuadamente empleados, 50.0% en 1995 a 48.% en 1998,subempleo, 42.4% en 1995 a 44.1% en 1998; desempleo, 7.5 en 1995 a 7.9 en 19985.Como puede apreciarse, la tendencia decreciente del empleo adecuado es manifiesta,siendo por otro lado crecientes el subempleo y el desempleo abierto entre 1995 y en1998.

5 INEI: “Perú, Niveles de Vida y Pobreza....” Agosto 1999, pg.30

PBI Per Cápita Promedio Anual Por Per íodos 1950 - 1998(Mi lésimos de Nuevos Soles a Precios de 1979)

0.00

0.05

0.10

0.15

0.20

0.25

1 9 5 0 - 1 9 5 9 1 9 6 0 - 1 9 6 9 1 9 7 0 - 1 9 7 9 1 9 8 0 - 1 9 8 9 1 9 9 0 - 1 9 9 8

T e n d e n c i a d e l P B I p e r C á p i t a . 1 9 5 0 - 1 9 9 8 ( M i l é s i m o s d e N u e v o s S o l e s a P r e c i o s d e 1 9 7 9 )

0

5 0

1 0 0

1 5 0

2 0 0

2 5 0

1 9 5 0 1 9 5 2 1 9 5 3 1 9 5 6 1 9 5 8 1 9 6 0 1 9 6 2 1 9 6 4 1 9 6 6 1 9 6 8 1 9 7 0 1 9 7 2 1 9 7 4 1 9 7 6 1 9 7 8 1 9 8 0 1 9 8 2 1 9 8 4 1 9 8 6 1 9 8 8 1 9 9 0 1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8

P B I p e r c á p i t a

D é f i c i t e n C u e n t a C o r r i e n t e P o r P e r í o d o s 1 9 5 0 - 1 9 9 0( P o r c e n t a j e d e l P B I )

0

1

2

3

4

5

6

1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1998

Relación de Términos de Intercambio Perìodo 1950 - 1998

(1979 = 100)

0

2 0

4 0

6 0

8 0

100

120

1950

1952

1953

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

Ind ice de Prec ios


En Lima Metropolitana, el índice de empleo, en establecimientos de 100 y mástrabajadores muestra una tendencia preocupante en 1998 y 1999, con respecto al añobase: agosto 1990. La información mensual del BCR6 (Banco Central de Reserva delPerú) muestra una reducción apreciable entre agosto de 1990 (100) y diciembre de1998 (84.8), más aún en agosto de 1999 (80.9) continúa la reducción con respecto a1998. La reducción más importante del nivel de empleo se registra en el empleoindustrial que se reduce, en el tipo de establecimientos indicado, de 100 en agosto de1999 a 71.8 en diciembre de 1998 y 68.6 en agosto de 1999. La reducción del nivel deempleo es menor en el sector servicios que en el en el sector comercio, pero enambos casos la reducción es menor que en el sector industrial.

Las series históricas disponibles de décadas anteriores sólo llegan a 1987, en cuantoal empleo a nivel nacional (agrícola y no agrícola) y hasta 1993 para el caso delempleo en Lima Metropolitana. En los años y décadas anteriores a 1990 y 1995 losniveles de empleo resultan sustancialmente diferentes a los arriba indicados para lapresente década, debido a la nueva metodología adoptada por el INEI y a la nuevabase del BCR. Los datos disponibles muestran que, después de una mejoraconsistente en los años sesenta y setenta, se registra un grave deterioro: En el empleoa nivel nacional (PEA agropecuaria y no agropecuaria) se registra una tasa de empleoadecuado de 48% en 1969 que se incrementa hasta el 54.5% en 1973, manteniéndosepor encima del 50% desde 1971 hasta 1976, para reducirse al 42.% en 1980 y al 34%en 1981, recuperándose luego al 43% en 19877. En Lima Metropolitana, el empleoadecuado pasa de un 56% en 1970, al 76.5% en 1973, manteniéndose por encima del65% hasta 1982, para luego reducirse hasta a un 14% en 1993, mientras que elsubempleo se incrementa del 17% en 1973 al 26% en 1980 y llega al 76% en 19938.La contracción del empleo se agrava por el deterioro del salario real, como puedeapreciarse en los gráficos.

Fuentes: BCRP, Memoria Anual 1998

Como puede apreciarse, aún cuando las tendencias son similares, estos niveles desubempleo son muy diferentes a los señalados para 1995 a 1998. Lamentablemente,en el último quinquenio se ha suspendido la emisión de información sobre empleo anivel nacional y se ha cambiado las bases de cálculo de estos índices, lo cual haoriginado cambios tan radicales que hacen imposibles las comparaciones con décadasanteriores.

6 BCRP: Moneda 1999-N°117- Octubre - Diciembre 1999, pg.747 INP: Compendio de Estadística Social 1988 pg.25.8 INEI: Compendio de Estadísticas Sociales 1992-1993/ pg.336, cuadro N° 10.4

Empleo, Subempleo y Desempleo en Lima MetropolitanaPerìodo 1980 - 1993

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Tasa de Desempleo Lima M. Tasa de Subempleo Lima M. Tasa Adec. Empleados L ima M.

Salario Real Promedio en Lima Metropolitana. 1970 - 1995 (milésimas de Nuevos Soles a Precios de 1979)

0

0.005

0 .01

0.015

0 .02

0.025

0 .03

0.035

0 .04

0.045

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Salario Real Promedio


No obstante puede decirse que la situación del empleo tiende a deteriorarse en laúltima década y que la economía peruana en la actualidad no está generando losempleos necesarios, siendo la mayor parte de los puestos de trabajo generados porautoempleo, con bajas remuneraciones y muy inestables.

Distribución funcional del ingreso 1950-1997

Los análisis más recientes (1994 al 1997) sobre la desigualdad en el consumo, en elingreso y en la riqueza de las familias, destacan para este período ligeras mejoras enla distribución del ingreso medida por los coeficientes Gini del gasto familiar: Sinembargo esos mismos análisis señalan un crecimiento de la desigualdad, medida porlos mismos coeficientes Gini pero con base al ingreso y la riqueza.9

A nivel macroeconómico, la desigualdad se registra en la distribución funcional delingreso que mide la participación de los trabajadores, reflejando los niveles de empleoy de los empleadores y propietarios en el ingreso nacional. La distribución funcionaldel ingreso registró una rotunda mejora entre 1950 y 1973, con el incrementoconstante de la participación de los asalariados (sueldos y salarios) en el ingresonacional, que pasa de un 38% a más del 50%. Desde 1975 en adelante el deterioro espersistente, llegando en 1991 a apenas algo más del 20%, con lo cual la participaciónde los trabajadores es aún menor que en 1950 10.

Este comportamiento muestra la escasa participación de los trabajadores en el ingresonacional. Asimismo pone en evidencia la insuficiente generación de empleo delaparato productivo. Nuevamente, en el caso de la distribución funcional del ingreso lasseries de datos se han interrumpido, tanto por parte del BCR como por parte del INEI,lo cual impide observar la tendencia real de los años más recientes.

Fuente: INP, 1988 – INEI, 1994

En general, el análisis del contexto económico reciente y con respecto a décadasanteriores muestra una situación bastante preocupante, algunos indicadores noalcanzan siquiera los de la “década perdida”. La información y gráficos que seacompaña muestran que en el Perú, luego de diez años de aplicación del ajusteestructural, los problemas fundamentales - aquellos puestos en evidencia por laCEPAL hace cincuenta años - es decir el estrangulamiento externo, la insuficiencia degeneración de empleo, y la desigual distribución del ingreso persisten o se hanagudizado.

9 Cuanto S.A. Setiembre 99, pgs. 29y30)10 INP: Plan Nacional de Largo Plazo,1987-2010, Elementos para la definición de la Estrategia -Recopilación Estadística. INEI: Compendio Estadístico 1993-1994, Tomo II Cuadro N° 9.6

T e n d e n c i a s d e l a D i s t r i b u c i ó n F u n c i o n a l d e l I n g r e s o ( P e r í o d o 1 9 5 0 - 1 9 9 3 )

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

8 0

9 0

1950 1952 1953 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990

E x c e d e n t e d e E x p l o t a c i ó n ( % P B I )

R e m u n e r a c i ó n A s a l a r i a d o s % R e n t a N a c i o n a l


Entre los indicadores señalados, la contracción de la oferta de empleo y laacentuación de la desigual distribución del ingreso son parte fundamental de laexplicación de la pobreza que se analiza a continuación.

2.5 Situación social y pobreza

En la actualidad el Perú ha superado el problema del terrorismo que, como se sabe,enfrentó desde principios de los ochenta y hasta mediados de los noventa fenómenoque afectó todos los aspectos de la vida nacional. En agosto de 1990, la economíanacional fue objeto de un severo ajuste, lo que afectó la situación social. Otroproblema que afectó al país fue el estallido de la pandemia del cólera en 1991, ellotuvo sin embargo, un impacto beneficioso en la política social del país: Debido alincremento sostenido del gasto social del Estado se ha recuperado los indicadores desalud y pobreza con respecto al período post - ajuste. En la actualidad la sociedadperuana enfrenta como problemas críticos, además del desempleo y subempleo antesindicado, el narcotráfico y la delincuencia común, problemas que inciden también enmuchos aspectos de la situación socioeconómica del país, en particular el narcotráficopor su incidencia en el tipo de cambio, entre otros.

En cuanto a desarrollo humano, el Perú ocupa el 53° lugar en el ranking mundial delBIRF por el PBI per cápita. Está catalogado entre los países de ingreso medio, peromuchos de sus indicadores sociales lo ubican aún entre los países pobres.Fundamentalmente como resultado del gasto social del Estado los indicadores desalud mostraron mejoras importantes: la Tasa de mortalidad infantil pasó de 57 por milnacidos vivos en 1992, a 42.0 por mil en 1998. La esperanza de vida al nacer pasó de66 años en 1991 a 69 años en 1998. La tasa de desnutrición crónica de niños menoresde 5 años pasó de 34% en 1990 a 22% en 1998 (INEI, agosto 1999, pg.31 y 32).

Indicadores de pobreza

Luego del deterioro de finales de los ochenta, agravado por el dramático ajuste deagosto de 1990, los niveles de pobreza registran una reducción importante en laencuesta ENIV 97 respecto a 1994, en particular los niveles de pobreza extrema.Estos logros obedecen fundamentalmente a los programas de apoyo social del Estadocuyos montos se han incrementado sustancialmente.

Fuente: Cuadro N° 1

Para 1998, sin embargo, la encuesta “ENAHO 1998” del INEI publicada en agosto de1999 muestras menores avances, en los indicadores estadísticamente comparablescon años anteriores.

P o r c e n t a j e d e l a P o b l a c i ó n N a c i o n a l e n P o b r e z a T o t a l

0 .0%

1 0 . 0 %

2 0 . 0 %

3 0 . 0 %

4 0 . 0 %

5 0 . 0 %

6 0 . 0 %

1 9 8 5 1 9 9 1 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8


Según el INEI en 1998, la pobreza medida por el nivel de ingreso alcanza al 40.3% dela población nacional y la pobreza extrema al 22.2%. La pobreza medida pornecesidades básicas insatisfechas alcanza el 42.1% a nivel nacional. En la mismaencuesta el INEI introdujo variables para determinar los niveles de pobreza según elgasto de consumo, incluyendo la incidencia de los programas de apoyo social, con locual en 1998 la situación sería bastante diferente: 37.3% de pobres a nivel nacional y15.3% de pobreza extrema, considerando las donaciones del Estado, ONGs y otros.No obstante las discrepancias, se confirma una reducción significativa de los nivelesde pobreza con respecto a 1991-1993. Para una mejor apreciación de lasdiscrepancias en la información estadística se presenta el Cuadro N° 1 de evoluciónde los indicadores de pobreza 1985-1998.

Si se analiza los indicadores, estadísticamente comparables, de los años indicadoscon aquellos de la década anterior, puede observarse que, no obstante la indicadamejora, no se ha reducido aún los niveles de pobreza de aquella época.

Gasto social del Estado

El gasto social del Estado ha tenido un incremento sostenido y muy importante entre1992 y 1997, en el contexto de la política de lucha contra la extrema pobreza. El gastosocial per cápita, en soles de 1994, pasó de S/. 76.1 en 1992 a 157en 1993 y a 321.1en 1997 (INEI, agosto 1999 Pag.10). Parte de este gasto fue destinado a la ampliaciónde la infraestructura de los servicios básicos, como el agua potable y alcantarillado, loque explica la mayor cobertura de estos servicios en las áreas rural y urbano marginal.Asimismo este gasto social se orientó a programas alimentarios que incidieron en lareducción de la tasa de desnutrición y en la mortalidad infantil anteriormente señalada.

Fuente: INEI, 1999. Pag.10

G a s t o S o c i a l P e r C á p i t a d e l E s t a d oP e r í o d o 1 9 9 2 - 1 9 9 7

( N u e v o s s o l e s d e 1 9 9 4 )

7 6 . 1

1 5 7 . 3

1 8 8 . 6

1 6 3 . 9

2 6 4 . 3

3 2 1 . 1

0 . 0

50 .0

100 .0

150 .0

200 .0

250 .0

300 .0

350 .0

1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7

N u e v o s s o l e s


4. AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

En la presente década, 1990-1998, el crecimiento de las coberturas de los servicios hasido particularmente ventajoso en especial a partir de 1993. En efecto en los últimos 5años 1993 a 1998 la ampliación de las coberturas ha sido sustancial, habiéndosereducido el número absoluto de la población sin servicios así como la desigualdadurbano/rural, contribuyendo además a mejorar las condiciones de vida de los sectoresen condición de pobreza. Si bien se ha generado un serio problema deendeudamiento y persisten limitaciones en la calidad de los servicios, así como en lasostenibilidad de los mismos, el esfuerzo de inversión realizado muestra la prioridadacordada al Sector en respuesta a la epidemia del cólera que estalló en 1991.

Es importante destacar, como elemento de juicio para las previsiones al 2025, quedesde los años cincuenta e inclusive en los ochenta, el Perú registra un crecimientoconstante de coberturas de agua potable y saneamiento, lo que indica que a pesar delos períodos críticos de la economía y la violencia, dichos servicios han crecidopermanentemente a mayor velocidad que la población nacional. Tal crecimiento sinembargo no fue suficiente para bloquear el incremento del número absoluto dehabitantes sin servicios, manteniéndose además un amplio desbalance entre el áreaurbana y rural, ente otras limitaciones.

4.1 La reforma del sector saneamiento y la estructura organizativa

En 1992, como consecuencia de la indicada epidemia se inició un proceso dereordenamiento del marco legislativo e institucional del Sector Saneamiento (Aguapotable y Saneamiento) cuyos propósitos fundamentales, implícitos en el contenido dela legislación emitida, fueron:• Unificar la conducción del desempeño sectorial en una sola autoridad que

manejara tanto el área urbana como la rural, las que habían tenido autoridadesdiferentes. La Ley de Servicios de Saneamiento eliminó la participación delMinisterio de Salud en el Campo de saneamiento rural (agua potable yalcantarillado)

• Posibilitar la participación privada, mediante el régimen de concesiones, en laprestación de los servicios, como medio para mejorar la eficiencia y promover lainversión en este Sector, con lo cual se mejoraría las coberturas y calidad de losmismos.

• Establecer las bases de la Regulación en el Sector, condición indispensable parala participación privada, creándose la Superintendencia Nacional de Servicios deSaneamiento.

• Descentralizar la gestión y operación de los servicios, consolidando la participaciónde los municipios a quienes se había transferido la propiedad de los servicios detodo el país, con excepción de SEDAPAL que atiende el área metropolitana deLima.

• Propiciar el manejo autónomo de los servicios por parte de las EPS (EmpresasPrestadoras de Servicios de Saneamiento) y de las JASS (Juntas Administradorasde Servicios de Saneamiento)

• Sentar las bases del manejo autosostenido de los servicios, tanto en el áreaurbana como en la rural, mediante el establecimiento de un sistema de tarifas conbase en los costos económicos (costo marginal de largo plazo) en el área urbana;y mediante aportes que cubrieran al menos los gastos de operación ymantenimiento en el área rural.


Simultáneamente al proceso de ordenamiento legal e institucional, las EPS y el Estadoiniciaron una serie de inversiones financiadas con el FONAVI, FONCODES y tambiéncon apoyo crediticio del BID y del Banco Mundial. Por su parte, los municipiosprovinciales y las ONGs realizaron también un esfuerzo particularmente en laspequeñas localidades urbanas y en el área rural. En este campo, como se explicamás adelante, se observa deficiencias de planeamiento y priorización de inversiones,así como de selección de tecnologías más adecuadas a las característicasgeográficas, sociales y ambientales de las localidades atendidas.

Contra lo que podía esperarse estos esfuerzos de inversión lograron desarrollar lainfraestructura sanitaria de manera importante, aún en ausencia de la participaciónprivada que, hasta la fecha, no se registra en el e sector en ninguna parte del país.

4.1.1 Base legislativa

La reforma institucional y legal del Sector Saneamiento (Agua potable y saneamiento)definió el Marco Legal vigente del Sector, el mismo que se complementa con leyespreexistentes y otras vinculadas al Sector, cuyos dispositivos legales fundamentalesson los siguientes:• Ley General de Servicios de Saneamiento.• Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento.• Ley General de Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento.• Reglamento de la Ley General de la Superintendencia Nacional de Servicios de

Saneamiento.• Código del Medio Ambiente Recursos Naturales, formalmente vigente desde 1990

pero cuya aplicación práctica es limitada por normas especiales dadas pordeterminados sectores

• Código Sanitario del Perú.• Ley General de aguas y sus Reglamentos. vigente desde los años setenta• Ley de Promoción a la Inversión Privada en el campo de Saneamiento y su

Reglamento.• Decreto Legislativo para promoción de las inversiones privadas en la

infraestructura de Servicios Públicos y el Reglamento que norma las InversionesPrivadas en Obras de Infraestructura y en Servicios Públicos.

4.1.2 Estructura organizativa

De acuerdo al marco legal vigente, se define las siguientes instituciones responsablesen la prestación de los servicios de saneamiento:

Organismo Rector: El Ministerio de la Presidencia constituye el organismo rector delEstado en los asuntos referentes a los servicios de saneamiento y como tal lecorresponde formular las políticas y dictar las normas para la prestación de losmismos. El Ente Rector asume la orientación, regulación y promoción, de la prestaciónde servicios a nivel nacional tanto urbano como rural. En la actualidad el enteregulador, la SUNASS, ha sido adscrito al Ministerio de Economía y finanzas, con locual queda limitada la función reguladora del “Ente Rector”. (Cabe precisar que la Leyde Servicios de Saneamiento establece como área rural aquella conformada porlocalidades de 2000 habitantes o menos, definición que no rige aún efectivamentepara la estadística de coberturas de los servicios del Sector y que difieresustancialmente del concepto oficialmente vigente, manejado por el INEI en loscensos y encuestas nacionales y que se refiere a localidades de menos de cien


viviendas contiguas (aproximadamente 500 habitantes o menos, excluyendo lascapitales de distrito que se consideran urbanas aún cuando tengan menos de cienviviendas contiguas).

Organismo Regulador: La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamientoes el organismo regulador que se encarga de garantizar a los usuarios, tanto delárea urbana como de la rural, la prestación de los servicios de saneamiento en lasmejores condiciones de calidad, contribuyendo a la salud de la población y lapreservación del ambiente. La SUNASS determina la metodología y criterios para ladeterminación de las tarifas. En la práctica, la labor de SUNASS se restringe a las 45EPS debidamente registradas, pero no supervisa al resto de operadores urbanos ni alas Juntas Administradoras del área rural. La EPS son todas de propiedad municipal,excepto SEDAPAL que pertenece al gobierno central.

Control de calidad sanitaria del agua: El Ministerio de Salud cuya competenciaalcanza los aspectos de saneamiento ambiental, debe formular la políticas y dictarlas normas de calidad sanitaria del agua para consumo humano y de protección delambiente. De acuerdo a la Ley General de Servicios de Saneamiento el Ministerio deSalud no tiene prerrogativas, atribuciones o responsabilidades de ninguna clase sobrela prestación de los servicios del área rural ni sobre la promoción de la inversión, etc.actividades que viene desarrollando desde los años cincuenta y que, pese a lalegislación, continúa realizando no obstante la limitación de los recursos de quedispone. El ministerio está supliendo, en parte, el vacío legal e institucional en materiade saneamiento rural.

Los Gobiernos Municipales en el nivel provincial detentan, junto con los municipiosdistritales, la propiedad de las acciones de las empresas y son los responsables de laprestación de los servicios de saneamiento, otorgan el derecho de explotación delservicio a las entidades prestadoras y aprueban las tarifas propuestas por las EPS deacuerdo a las normas emitidas por la Superintendencia Nacional de Servicios deSaneamiento. No obstante que los municipios no pueden, de acuerdo a ley,administrar u operar directamente los servicios de saneamiento, existen municipiosque administran directamente servicios mediante dependencias de su propiaorganización municipal.

Entidades Operadoras: Las entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento(EPS), que pueden ser públicas, privadas o mixtas obtienen el derecho deexplotación, otorgado por los Gobiernos Municipales y son responsables de prestar losservicios, en el área urbana de más de 2000 habitantes, con total autonomía en elmarco legal del sector. Las EPS actualmente registradas, aún no cubren la totalidaddel área urbana que legalmente les compete. Por otro lado las EPS no cumplenactualmente con la responsabilidad legal de la supervisión y asistencia técnica a lasJASS que atienden el área rural.

Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento en el área rural (JASS),son organismos constituidos por la comunidad o localidad para la administración,operación y mantenimiento de los servicios del área correspondiente y deberíanactuar, según la Ley, bajo la supervisión de las EPS e indirectamente de la SUNASS.En la actualidad existe otro tipo de organizaciones distintas de las JASS, que operancon diversos criterios y organización.


Los usuarios de los Servicios, reciben el servicio de las entidades prestadoras ypagan una tarifa, siendo responsables del adecuado uso de las instalaciones.

Defensa del Consumidor- INDECOPI (Instituto de Defensa de la Competencia y de laprotección de la Propiedad Industrial). Es el organismo que actúa, en cuanto alsaneamiento, frente a reclamos no resueltos por las EPS o por la SUNASS. Defensadel consumidor en general así como normas técnicas y control de calidad demateriales, entre ellos los utilizados en el Sector Saneamiento.

Entidades de Financiamiento: Aún cuando no existe un esquema de financiamientoclaro para el Sector, FONAVI y FONCODES han financiado el grueso de losproyectos de saneamiento junto con otros proyectos de otros sectores. FONAVI es unfondo de vivienda de los trabajadores del país, por lo cual el uso de los fondos enproyectos distintos ha creado protestas y ha sido transformado en un Fondo deSolidaridad que sería eliminado en los próximos años. FONCODES es un fondo dedesarrollo social del Estado. Existe también el Fondo de Compensación Municipal conrecursos del gobierno central que son distribuidos en función de la población y deniveles de pobreza, este fondo ha financiado algunas obras de saneamiento rural peroha sido señalado en propuestas recientes como un medio para financiar másampliamente el desarrollo de estos servicios particularmente en esta área.

4.1.3 Formulación de política y planificación

En 1992, en el contexto de las reformas estructurales, se eliminó el Sistema Nacionalde Planificación que era conducido por el Instituto Nacional de Planificación,organismo encargado de proponer la política general de desarrollo del país y dedirigir, orientar y armonizar el proceso de planificación así como la de priorización yprogramación de la inversión pública a nivel nacional, sectorial, regional,departamental e incluso municipal. En la actualidad no existe organismo alguno quedesempeñe estas funciones.

Política y planeamiento sectorial

En el ámbito del Sector Saneamiento (Agua y Alcantarillado) esta labor era asumidapor el SENAPA en el área urbana y por el Ministerio de Salud en el Area Rural. En1994, en el contexto de la reforma del Sector se creó la Superintendencia Nacional deServicios de Saneamiento, adscrita actualmente al Ministerio de Economía, como enteregulador del Sector abarcando tanto el área urbana como el área rural. Desdeentonces no se cuenta con un organismo que asuma el planeamiento estratégico delSector en su conjunto. Estas labores han sido asumidas en parte por el PRONAP,(Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado), del Ministerio de la Presidencia.Sin embargo, dadas sus funciones más bien ejecutivas de los programas de inversiónfinanciados por el gobierno central, no se cuenta en la actualidad con planes oficialesdel desarrollo sectorial, existiendo sólo algunos lineamientos de política publicados porel Ministerio de la Presidencia y estudios a largo plazo muy poco difundidos y sincarácter oficial.

Política y planeamiento empresarial en el ámbito urbano

Por otro lado, en el contexto del nuevo sistema de regulación establecido en la LeyGeneral de Saneamiento, en particular por el sistema de tarifación basado en el costomarginal de largo plazo, el planeamiento empresarial es obligatorio y cada EPS debeformular su Plan Maestro para el largo plazo, abarcando hasta 30 años.


Estos planes están aún en proceso de formulación y no se cuenta con mecanismos deplaneamiento que permitan consolidar las metas y proyectos de inversión del conjuntode planes maestros y del total nacional.

Según la memoria de la SUNASS, en 1998 el avance en la formulación de los PlanesMaestros de las EPS sería del 70 %. SEDAPAL ha sido la primera en presentar eldocumento y 24 EPS tienen un avance mayor al 50%. (SUNASS 1998).

Política y planeamiento en el ámbito rural

En el ámbito rural, es lamentable la ausencia de un ente promotor que oriente yracionalice el esfuerzo de inversión realizado por FONCODES, institución que financialos proyectos sanitarios (agua potable y saneamiento) que le son solicitados pormunicipios locales o por otras organizaciones en el área rural del país. El Ministerio deSalud, no obstante las disposiciones de la Ley de Saneamiento vigente, hacontinuado brindando cierto apoyo a los servicios de saneamiento rural, asimismorealiza estudios y evaluaciones del saneamiento rural, sin embargo no cuenta con losrecursos necesarios y tampoco con las atribuciones legales requeridas.

4.1.4 Desarrollo tecnológico y de los recursos humanos

Una de las deficiencias más persistentes en el Sector es la ausencia de políticas ysoporte institucional para la investigación, el desarrollo tecnológico y la formación derecursos humanos calificados para la los servicios de agua potable y saneamiento. Encuanto a desarrollo tecnológico existe algunos avances únicamente en cuanto asistemas de tratamiento de aguas residuales, lagunas de oxidación y sistemascombinados, que intentan superar las limitaciones de la aplicación de estos sistemasen la sierra y selva del país.

En cuanto a formación de recursos humanos es importante señalar que en los noventase ha enfatizado, fundamentalmente, desde PRONAP Y SUNASS, la capacitación delpersonal institucional de estas entidades y de las EPS, exclusivamente en aspectos degestión, administración y planeamiento, más no así en lo que se refiere a la formacióntécnica y de Ingeniería Sanitaria. En los aspectos técnicos de nivel intermedio laEscuela Nacional de Salud Pública (ENSAP) y el Servicio Nacional de Capacitaciónpara la Industria de la construcción (SENCICO) forman técnicos en Saneamiento y enInstalaciones Sanitarias Interiores, respectivamente.

La formación en Ingeniería Sanitaria es impartida sólo por la Universidad Nacional deIngeniería (UNI), en la Escuela de Ingeniería Sanitaria. La Universidad de Huaraz, yrecientemente la Universidad Nacional de Piura cuentan con facultades o escuelas deIngeniería Ambiental, que incluyen aspectos de la Ingeniería Sanitaria. El número deegresados de Ingeniería Sanitaria de la UNI es de sólo 30 por año. La UNI estimaba,en 1990 que para 1994-1995 el total de Ingenieros Sanitarios ascendería a unos 670.Los datos existentes hasta 199411 indican que, en el contexto de la reducción depersonal de las empresas de saneamiento se había reducido drásticamente el númerode Ingenieros Sanitarios en el Sector, así SEDAPAL (Lima Metropolitana) que contabaen 1983 con 60 ingenieros sanitarios sólo registraba 32 en 1994 y de 29 ingenierosciviles sólo quedaban 16; por su parte SEDAPAR una de las EPS más importantes delPaís sólo contaba en 1994 con dos ingenieros sanitarios y SEDALIB, no contaba conninguno.

11 PRONAP, 1995


Lo antes señalado muestra que, por problemas salariales y otros, los especialistas enSaneamiento no se encuentran precisamente en este Sector y que gran parte delpersonal actualmente ocupado en las Empresas e Instituciones de Saneamiento, esde especialidades distintas, en otras palabras, la labor de los especialistas es asumidapor profesionales cuya capacitación no se vincula directamente al ámbito sectorial.Esto explica, en gran parte, las deficiencias técnicas, de diseño, etc. que presentan lasobras de infraestructura sanitaria tanto en el área urbana como en la rural.

4.1.5 Gestión de los servicios

Como se ha señalado la gestión de los servicios de saneamiento (agua potable ysaneamiento), si bien debiera ejercerse únicamente por las EPS y por las JASS, enrealidad está a cargo de varias entidades, con diferentes regímenes por ámbitos:♦ Ambito urbano: a cargo de 45 EPSs registradas y reguladas por la SUNASS- que

atienden las localidades que albergan al 59.6% de la población total nacional♦ Ambito urbano no registrado por SUNASS, Huancayo y resto urbano: a cargo de

Servicios Municipales dependientes de los municipios que atienden a laslocalidades urbanas medianas, que albergan al 12.16% de la población totalnacional

♦ Ambito Rural: Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS) quesegún la Ley de Saneamiento debieran administrar todos los sistemas delocalidades de menos de 2000 habitantes. Sin embargo gran parte de los serviciosrurales son administrados por asociaciones, cooperativas, municipios distritales yJuntas Administradoras de Agua Potable(JAAP), establecidas hasta 1992 por elMinisterio de Salud para la construcción y operación de los servicios de pequeñaslocalidades urbanas y rurales. En 1992 existían unas 2,300 JAAP, de las cualesno se cuenta con información acerca de su vigencia y situación actual. En 1998la gran mayoría de los sistemas instalados en el ámbito rural no cuenta con laorganización debida. Según el informe del PNUD(Set.1998, pg.35) existirían en laactualidad más de 6000 sistemas de saneamiento rural, construidos entre 1991 y1997, de los cuales no se cuenta con mayor información en cuanto a suadministración y operación. En este ámbito se concentra el 28.22% de lapoblación total nacional, o sea la población rural más las pequeñaslocalidades urbanas de 2000 habitantes o menos

En suma, es preciso subrayar que debido a los vacíos institucionales, la gestión de losservicios sólo está organizada y regulada para el 59.6% de la población total del País,donde operan las EPS debidamente inscritas por la SUNASS.

4.2 Análisis operacional:

4.2.1 Cobertura del abastecimiento de agua potable y saneamiento

Como se ha señalado la cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento seha incrementado considerablemente entre 1993 y 1998. No obstante la carencia deinformación oficial del Sector para las coberturas del área rural y del área urbana noadscrita a la SUNASS, se ha podido determinar las coberturas a partir de lainformación de las EPS y de la encuesta de hogares del INEI disponible para 1998. Lainformación de 1993 corresponde al Censo Nacional realizado en dicho año.De acuerdo a esta información la cobertura total de agua potable con red y pilonespúblicos se incrementa del 60% en 1993 al 72% en 1998, a nivel nacional. A su vez elservicio de alcantarillado y de pozos o letrinas pasó de 64% en 1993 a 72% en 1998.


Los cuadros N° 4 y N° 5 presentan el detalle urbano rural de las coberturas entérminos de población servida que, cabe precisar, difiere de aquella referida a hogareso a viviendas, debido al número distinto de personas por vivienda según tipo deservicio y área.

COBERTURAS: PORCENTAJE DE POBLACION SERVIDA

1993 1998SERVICIOSTOTAL URBANA RURAL TOTAL URBANA RURAL

Agua Red. más Pilón 59.61 82.27 6.95 72.48 87.52 34.20Red Pública 49.47 70.76 - 68.07 83.62 28.50Pilón 10.14 - 6.95 4.41 3.90 5.70Desagüe (1) 63.52 80.23 24.67 72.38 89.49 31.4Red Pública 42.57 60.9 - 54.96 73.49 7.8Pozo Séptico 20.94 19.33 24.67 17.43 15.0 23.6(1) Red más pozo séptico o letrinaFUENTE: Cuadros N° 4 y 5.Nota: Area Rural según definición del INEI: Localidades menores de 100 viviendas contiguas

Como puede apreciarse el avance es significativo tanto en área urbana como en la rural,destacando esta última por el hecho de que, en 1993, no registraba servicios de agua o dedesagüe conectados a redes públicas, lo cual indica que la cobertura existente en este tipo deservicios en el área rural se logró íntegramente durante este período. Con ello se ha logradoacortar el desfase urbano/rural. Cabe señalar la persistencia del desfase entre agua yalcantarillado conectados a red pública.

Fuentes: Cuadros N° 4 y 5

4.2.2 La Infraestructura de los Servicios

El esfuerzo de inversión realizado en el sector tiene un impacto que merece serdestacado, en cuanto a la renovación relativa de las redes secundarias de agua yalcantarillado. De confirmarse las coberturas antes indicadas para ambos servicios, adiciembre de 1998 tendríamos un 55% de redes de agua y un 54% de redes dealcantarillado con menos de 17 años de antigüedad, estos porcentajes incluirían un34% de redes de agua y un 29% de redes de alcantarillado con menos de seis añosde antigüedad.

Esta ventaja, sin embargo, podría constituir un nuevo problema si no se adoptan lasmedidas para el mantenimiento y para la corrección de las fallas de construcción,errores de diseño e incompatibilidad de los sistemas que se señalan a continuación

Cobertura de Agua Potable: % Población con Servicio de Red y Pilón1981 - 1998

51%

60%

72%

78%

82%

88%

2%

7%

34%

0 %

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1981 1993 1998

Total Nacional Total Urbana Total Rural

Cobertura de Desague: % de la Población con Servicio de Red Pública y Pozo

1981 - 1998

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

80.00%

90.00%

100.00%

1981 1993 1998

Total Nacional Total Urbana Total Rural


ANTIGUEDAD DE LAS REDES DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADOA DICIEMBRE DE 1998

ANTIGÜEDAD RED AGUA (%) RED ALCANTARILLADO (%)37 años o más 12.30 10.5226 a 37 años 13.74 14.9525 a 17 años 19.26 21.8516 a 6 años 21.02 23.395.5 o menos años 33.67 29.29TOTAL 100.00 100.00FUENTE: Formulación propia con base en Cuadros 5 y 6, y en PRES/PRONAP – Lima – PERU, Marzo1995. Pág. 49.

Lamentablemente la importante renovación de las redes secundarias de distribuciónde agua potable y del alcantarillado no se ejecutó siempre con la debida adecuaciónde la infraestructura en las obras centrales o de cabecera, habiéndose mantenido enmuchos casos sistemas antiguos que no se complementan adecuadamente con lasredes secundarias ampliadas, inclusive en el caso de la capacidad de tratamiento delagua potable. Asimismo, muchas obras son incompatibles con las característicastopográficas u otras de las localidades respectivas.

En el ámbito rural, de las localidades menores de 2000 habitantes, los problemas deselección de tecnología, de diseño y de construcción son más agudos que en elámbito urbano. Las fallas de diseño, de construcción o de adecuada protección, entreotros, generan problemas de contaminación de los reservorios o captaciones,intermitencia y discontinuidad del servicio, roturas en las líneas de conducción,filtraciones y altas pérdidas de agua etc. Se observa con frecuencia la falta dedesinfección del agua potable y conexiones domiciliarias de baja calidad. Los nuevossistemas de alcantarillado presentan bajo índice de utilización, debido a fallas dediseño y construcción, así como por que los escasos recursos de las familias no leshan permitido la instalación de los aparatos sanitarios en sus viviendas. (PRONAP1998)

En resumen, puede señalarse la necesidad de una evaluación exhaustiva de lainfraestructura de los servicios de saneamiento (agua potable y saneamiento) quepermita formular y poner en marcha un programa nacional para la adecuación yrehabilitación de los sistemas existentes. Asimismo se requiere de un esfuerzo parareorientar y corregir las fallas de selección de tecnologías, de diseño y de construcciónde los sistemas.

4.2.3 Tratamiento de aguas residuales

Este aspecto ha sido bastante descuidado en general. En el área urbana, para elámbito de las 45 empresas reguladas por la SUNASS, el tratamiento de aguasresiduales llega a tan sólo el 14% en 1998. Además del problema del déficit detratamiento, se presenta un problema muy grave, cual es el uso indebido de las aguasservidas en la agricultura, problema que puede derivar en serias enfermedades yepidemias.En 1993 del total de aguas residuales el 21% se descargaba en los ríos, el 43% en elmar el 0.6% en el Lago Titicaca y el 30% en otros cuerpos receptores, incluyendo eluso para riego (PRONAP, 1995).

En 1998, la SUNASS señala que existe un escaso y casi nulo interés en operar ymantener las plantas de tratamiento de desagües debido principalmente a los costos


elevados. Igualmente señala que la casi totalidad de los efluentes de las plantas detratamiento no cumplen con los niveles de purificación que permitan disponerlos encuerpos receptores sin efectos contaminantes o que permitan su adecuadaautodepuración. Ello da lugar a impactos ambientales negativos sobre la flora y lafauna, así como riesgos de salud en los seres humanos, no obstante la existencia denormas para tratamiento y otras subsistiendo la manipulación clandestina dedesagües crudos y/o el reuso inadecuado de aguas servidas para fines agrícolas. 12

En las pequeñas localidades urbanas y en el área rural, la instalación del servicio dealcantarillado ha estado condicionada, desde 1993-94, a la construcción de sistemasde tratamiento, sin embargo al parecer tal requisito no se ha cumplido en la mayoríade los casos o ha tenido fallas técnicas, de construcción u operativas que impiden suoperación eficiente. En la actualidad no se cuenta con información respecto a lacapacidad de tratamiento a nivel nacional (urbano y rural).

4.2.4 Calidad y condiciones del servicio

La mejora de la calidad y condiciones de la prestación de servicios de saneamiento seha quedado rezagada en comparación a la dinámica de crecimiento de las coberturas.En este aspecto, una vez más, la información es fragmentada y nada sistemática, conexcepción de la información de SUNASS sobre las EPS a su cargo.

Para evaluar en conjunto la situación de los servicios en esta materia hemos calculadoa partir de la información de las EPS y de encuestas y estudios sobre el resto de losservicios urbanos y rurales, la proporción de la población urbana y rural que disponede “Agua Segura”, esto es con la debida desinfección o no contaminada.

De acuerdo a dicha información, no obstante las coberturas antes indicadas, sólo el55% de la población nacional dispondría de agua segura, en el área urbana el 68% yen el área rural sólo el 23% accede al agua con la debida desinfección.

En cuanto a la continuidad del servicio, en el área de las EPS, se registra un promediode 13. horas diarias solamente.

En el área rural, si bien no existe información sistematizada, los problemas señaladosen cuanto a la infraestructura de los servicios (4.2.1) ponen en evidencia seriaslimitaciones en cuanto a la calidad de los servicios en dicha área.

12 SUNASS 98, pg.13.

C o b e r t u r a N a c i o n a l d e D e s a g u e p o r T i p o d e S e r v i c i o 1 9 9 8

P o z o s é p t i c o2 4 %

R e d P ú b l i c a fuera de la

v i v i e n d a4%

R e d P ú b l i c a dent ro de la

v i v i e n d a7 2 %

Tratamiento de Aguas Residuales. 1998

Aguas Tratadas 14%

Sin Tratamiento86%


4.2.5 Déficits de los servicios

Población sin servicios de agua potable y saneamiento

No obstante los avances de las coberturas anteriormente indicadas, en 1998 losdéficits de los servicios alcanzan al 27.5% en agua (sin red ni pilones) y al 27.6 ensaneamiento (sin alcantarillado ni pozos sépticos o letrinas). Estos porcentajes afectana un total de más de 6´800 mil personas en agua y en saneamiento (Ver cuadros N° 7y N° 8).

Población sin acceso al agua segura

En lo que se refiere al déficit de acceso al Agua Segura, la situación es máspreocupante. De acuerdo a la información disponible se estima en 45% el porcentajede la población que no tiene acceso al agua segura. Este porcentaje afecta a un totalde 11’557,266 personas del área urbana y rural. El cálculo del acceso al agua segurase ha realizado a partir de los datos de la SUNASS para las EPS sobre el porcentajede muestras con desinfección adecuada, que es 83.5%; para el resto nacional se haconsiderado el tipo de servicio y el porcentaje de desinfección encontrado enmuestras representativas fuera de las EPS, es decir, resto urbano y rural (ver cuadroN° 6).

Déficit de tratamiento de aguas residuales

El déficit en cuanto a tratamiento de aguas servidas supera el 85% en el área urbanaregulada por la SUNASS. Para el resto urbanos y para el área rural, como se ha dicho,no se tiene información del funcionamiento de los sistemas de tratamiento existentes.

4.2.6 Gestión operativa y comercial de las EPS13

En el área urbana del ámbito de las EPS, la calidad y condiciones del servicio sereflejan en los indicadores de gestión sistematizados y publicados anualmente por laSUNASS. El cuadro adjunto muestra los indicadores operativos y comerciales de lasEPS, registrando los promedios totales de las 45 EPS registradas, entre ellasSEDAPAL y los niveles mínimos y máximos logrados por las empresas en cadaindicador. Este cuadro tiende además a destacar la gran heterogeneidad existenteentre las diversas empresas del País.

13 Fuentes: SUNASS 1998 y 1999

C o b e r t u r a N a c i o n a l d e A g u a P o t a b l e p o r T i p o d e S e r v i c i o 1 9 9 8

D e n t r o d e l E d i f i c i o

6%

P i l ó n d e u s o p ú b l i c o

6%

D e n t r o d e v i v i e n d a

8 8 %

C a l i d a d d e l A g u a a N i v e l N a c i o n a l 1 9 9 8

P o b l a c i ò n c o n A g u a n o A p t a

4 5 %

P o b l a c i ò n c o n A g u a A p t a

5 5 %


GESTION OPERATIVA Y COMERCIAL:PRINCIPALES INDICADORES DE LAS EPS. 1998

INDICADOR NIVELMINIMO

PROMEDIONACIONAL EPSs

NIVELMAXIMO

SEDAPAL

Cobertura Agua 25.7 80.91 98.4 84.1Cobert. Alcantarillado 23.0 71.43 98.2 79.9Calidad de Agua 4.3% 83.5% 100% 92.3%Continuidad horas día 2.25 hs. 12.93 hs. 24.1 hs. 12.55%Micro medición 0.0% 23.5% 87.7% 27.9%Agua no Facturada (1) 0.0% 44.8% 75.2% 45.0%Tarifa Media S/. M3 0.477 1.16 2.028 1.243Tratamiento de Aguas 0.0% 14.2% 100% 3.4%FUENTE: SUNASS 99 (1) Agua no ContabilizadaMEMORIA 1998; BOLETIN INFORMATIVO AÑO 4, N°, 1999.

Las coberturas varían entre un mínimo de 26% y 23% y un máximo de 98% con unpromedio para el conjunto de EPS de 81% y 71% para agua potable y alcantarilladorespectivamente. En la calidad del agua el margen de variación es aún mayor, con unmínimo de 4.3% y un máximo de 100% y un promedio de 83.5% de muestrassatisfactorias en cuanto a cloro residual.

La continuidad del servicio es igualmente muy variable, como ya se indicó el promedioponderado del conjunto de EPS es de 13 horas diarias, sólo una de las 45 EPSreguladas ofrece un servicio continuo las 24 horas al día y dos EPS proveían sólo doshoras diarias.

Otro problema que afecta a las EPS, como lo señala SUNASS, es la capacidad detratamiento del agua que sería 7% menor que la capacidad de captación, lo cualimplica que ese porcentaje se estaría distribuyendo sin potabilización previa. A ello seañade el hecho de que, por reducir costos varias EPS no usarían los reactivosquímicos necesarios.

El agua no contabilizada es uno de los problemas más serios de la EPS, junto con elnivel de cobranza. El agua no contabilizada llega en promedio al 45% del total de aguaproducida, con un volumen de 24.4 M3/conex./mes. En cuanto a la eficiencia decobranza, los indicadores muestran un alto porcentaje debido al cómputo decobranzas atrasadas junto con las cobranzas de cada período, pero las empresastienen un alto nivel de deudas por cobrar lo que afecta sus disponibilidades financieraspara atender los gastos operativos.

Aún cuando el desempeño y niveles de eficiencia presentan radicales diferencias entreempresas, como puede apreciarse, se dispone actualmente de indicadoressistemáticos del desempeño empresarial, mediante cuya difusión se viene impulsandoun proceso de “competencia comparativa” para inducir la mejora de la eficiencia ycalidad de los servicios.

Este mecanismos es importante porque, aún cuando la legislación actual tuvo elpropósito de facilitar la privatización, hasta la fecha todas las EPS son municipales yuna la más importante es pública o estatal, no existiendo ningún servicio en concesióntotal o parcial como lo permite la Ley General de Prestación de Servicios deSaneamiento.


4.2.7 Regímenes de tarifas

En la actualidad, si bien se está ordenando los procedimientos de tarifación y lasestructuras de las tarifas, aún no se ha puesto en vigencia el Sistema de Tarifasbasado en el costo marginal de largo plazo que establece la Ley General deSaneamiento. En el área rural no existe precisiones para la determinación de lastarifas y muy pocas poblaciones pagan efectivamente algún aporte para cubrir loscostos de administración, operación y mantenimiento; Los aportes fluctúan entre el 0 yel 5% del ingreso promedio de los hogares de las localidades respectivas. En el áreaurbana fuera de las EPS registradas por el ente regulador no existe tampocoinstrumentos para la determinación de tarifas y al parecer los niveles vigentes sonsimilares a los del área rural.

Reordenamiento de Tarifas en las EPS. En el área urbana regulada por la SUNASSno hay una tarifa única por M3 y por empresa, se mantiene aún tarifas comercial,doméstica y otras, asimismo persiste el problema de la asignación de consumos. Deeste modo, la tarifa promedio de las 45 EPS reguladas por SUNASS es de 1.16 solespor metro cúbico, con un nivel mínimo de 0.48, máximo de 2.028 y 1.24 soles por M3para SEDAPAL

No existe consenso en cuanto al nivel de las Tarifas, el Ministerio de la Presidenciasostiene que en general las tarifas son aceptables e incluso excesivas con relación ala calidad del servicio. Por su parte la SUNNAS insiste en la necesidad de elevar lastarifas de la mayoría de las EPS, señalando reiteradamente que la interferenciapolítica impide tales incrementos. El estudio exploratorio de tarifas al costo marginal delargo plazo; que se comenta más adelante, muestra que, con excepción de SEDAPALy algunas pocas EPS, las tarifas actuales no cubren los costos económicos, aúnconsiderando mejoras en la eficiencia, tasas de actualización mínimas y valoresajustados de los activos.

El reordenamiento en marcha tiende únicamente a superar las más gruesasdeficiencias de los procedimientos actuales, en particular la asignación de consumos,como puede apreciarse en la siguiente presentación de SUNASS:

“...mediante la Resolución de Superintendencia N° 920-98, emitió la Directiva sobre elReordenamiento Tarifario en las EPS, orientada a modificar gradualmente lasestructuras tarifarias que hasta la fecha se vienen aplicando en la empresa desaneamiento, las mismas que han sido heredadas del pasado, son muy complicadasy por lo general asumen criterios poco transparentes para la imputación de consumosy la aplicación de tarifas. Esto da lugar a frecuentes reclamos de los usuariosafectados, que en muchos casos son justificados. La modificación de tales estructurasse realizará gradualmente en tres etapas, iniciándose en Abril 1999 y concluyéndoseen el 2001, y estará orientada a lo siguiente: 1.La aplicación de una tabla declasificación de usuarios que tendrá una validez en el ámbito nacional; 2.Laeliminación de sub-categorías y niveles de clasificación de usuarios que se basan enel diámetro de la conexión y otras consideraciones; 3. La eliminación del sistema defacturación por “consumos mínimos” o “asignaciones mínimas” que se aplica a losusuarios que cuentan con medidores de consumo; 4. El establecimiento de una nuevaestructura tarifaria en la que sólo subsista la diferenciación de tarifas por categoría deusuarios, como punto de partida del proceso de convergencia tarifaria hacia launificación de precios”. (SUNASS 98 – pg.23).


Tarifas con base en el costo marginal de largo plazo.14

Siendo a nuestro entender de particular importancia, para la sostenibilidad de losservicios y para su ampliación, el establecimiento efectivo del Sistema de Tarifasbasado en los costos económicos, nos parece pertinente señalar las vinculaciones,requisitos e impactos del sistema. Ello permitirá además visualizar las implicaciones dela privatización o concesiones de los servicios, induciendo un análisis específico casopor caso para evitar los problemas ya surgidos en otros países. A este respecto sepresenta una síntesis del trabajo realizado para determinar la viabilidad de las EPSfrente al problema de su endeudamiento con FONAVI.

Para tal efecto se realizó cálculos exploratorios del costo económico de largo plazo,con los siguientes resultados: La comparación del impacto en las tarifas de los costosde explotación, valor de los activos, tasas de actualización y requerimientos deinversión demuestra que, ante variaciones de cada uno de los factores indicados, elnivel de los costos económicos de largo plazo depende fundamentalmente de la tasade actualización, incidiendo además el nivel y la variación de activos así como elporcentaje de facturación. Paradójicamente es menor la incidencia de los costos deexplotación u operacionales necesarios para la adecuada prestación de los servicios yla de los requerimientos de inversión para la ampliación de coberturas y rehabilitaciónde sistemas.

Como ya se mencionó, la comparación indicada refleja asimismo que, en muchoscasos, los niveles de tarifas actuales serían insuficientes para cubrir los costoseconómicos calculados de acuerdo a la metodología establecida por la SUNASS, aúnbajo supuestos de mayor eficiencia, con reajustes en el valor registrado de losactivos, y con la tasa de actualización más baja.

En general, las alzas de tarifas, cuyos montos dependerán de las decisiones sobre elreajuste de activos y tasa de actualización, pueden generar dificultades en lacobranza, por lo que se requeriría del establecimiento explícito de un sistema desubsidios que racionalice los aportes directos del Estado y los subsidios cruzadosactualmente vigentes.

Las constataciones anteriores conducen a la conclusión de que la fijación de tarifasexige, de forma indispensable y perentoria, además de los Planes Maestros con losrequerimientos óptimos de inversión y con las metas de gestión correspondientesestablecer :• El valor real de los activos existentes.• El valor real de los bienes e infraestructura financiados con los créditos de

FONAVI.• Las opciones de financiamiento de las EPS, en particular la posibilidad de que

accedan con cierta regularidad al crédito en condiciones aceptables.• La tasa de actualización adecuada, la misma que dependerá de las opciones

sobre la capitalización y sobre financiamiento.• La ratificación o rectificación de la metodología de cálculo de los costos

económicos de largo plazo, considerando particularmente las distorsiones delvalor de los activos actualmente registrados.

14 Núñez 1998


• El establecimiento de un sistema de subsidios explícito y transparente queasegure realmente a las empresas los ingresos requeridos de acuerdo a loscostos económicos de la prestación de los servicios.

4.3 Inversión y financiamiento del sector

4.3.1 Inversión y financiamiento en las EPS

La ampliación de la cobertura de los servicios en el área urbana del país se sustentaen la inversión realizada por las EPS, con un monto que alcanzó 433, millones dedólares en el período 1996-1998. Este monto, junto con el total de inversionesanteriores fue financiado gracias al endeudamiento con FONAVI.

El monto global del endeudamiento del Sector de Servicios de Saneamiento conFONAVI asciende, a Julio de 1997, a un total de 1846 millones de soles, incluyendo ladeuda directa de las EPS, que es proporcionalmente menor, y la deuda de losusuarios, destacando también la escasa proporción de la deuda vencida no pagadarespecto al total del saldo deudor. Esto evidencia la importancia de resolver elproblema de la deuda de los usuarios y de la deuda aún no vencida.

En el estudio anteriormente citado se precisa que: Según los calendarios vigentes, elservicio de la deuda implica un promedio de servicio por M3 de S/. 0.23 mientras queuna reprogramación a mayor plazo reduciría dicho promedio a S/. 0.15 por M3. Porotro lado la deuda promedio de cada usuario comprometido con los créditos es de2800 soles a nivel nacional, pero llega a los 9,085 en Moyobamba.

La reprogramación de la deuda sería necesaria en un 40% de las EPS. Lacapitalización por otro lado resulta indispensable para las EPS que no estarían encondiciones de afrontar el pago del servicio de la deuda reprogramada, aún con tarifasfijadas en función de los costos medios de largo plazo con una tasa de actualizacióndel 12%. Tales tarifas supondrían incrementos desproporcionados respecto a lastarifas vigentes y por tanto generarían dificultades insalvables en la cobranza.

Respecto a la situación financiera la SUNASS señala: “La situación financiera de lasEPS evidencia serias dificultades desde hace años. De 41 empresas reconocidas en1996, el nivel de deudas en 8 EPS eran mayor que su patrimonio y casi en la mismasituación se encontraban otras diez. El año 1997 la situación empeoró; 11 EPS teníanun nivel de endeudamiento que superaba tres veces su patrimonio y 12 empresas seencontraban en una situación parecida. Durante 1998 la situación no ha mejorado,este año son 15 las EPS que se encuentran en estado de insolvencia total, mientrasque sólo diez de las 45 EPS mantienen un nivel de liquidez adecuado.

El deterioro financiero se deriva en gran parte del endeudamiento a corto y largo plazocontraído con la UTE - FONAVI para financiar inversiones en infraestructura y esconsecuencia principalmente de que los términos pactados para tales créditos, nofueron compatibles en cuento a costos y plazos con las posibilidades de pago de lasEPS. Por otra parte las EPS deben hacer frente a las obligaciones tributarias con laSUNAT, pagando tributos por el 100% de lo facturado, cuando en realidad lorecaudado no supera el 70% para el promedio de las empresas. Debido a losproblemas de liquidez que atraviesan, varias EPS han caído en morosidad tributaria yhan sido notificadas coactivamente por la SUNAT, (organismo de recaudacióntributaria) lo que las ha obligado a recurrir a fraccionamientos especiales para podercumplir.


Inclusive algunas EPS se encuentran intervenidas por la SUNAT por efectos de lacobranza coactiva y no se avizora una solución inmediata. Finalmente, también seobserva casos de incumplimiento de los pagos al IPSS, no obstante que las EPS siefectúan las retenciones por planillas a sus trabajadores.

El apoyo financiero que las EPS pueden encontrar en la banca comercial a excepciónde SEDAPAL, se limita únicamente a préstamos de corto plazo. Mayormente aquellosdestinados a financiar gastos corrientes, como pago de planillas o cuentas deproveedores, más no aquel que pueda financiar inversiones en activos fijos ó por lomenos proporcionar un capital de trabajo estable. Financiar gastos corrientes, comopago de planillas o cuentas de proveedores, mas no aquel que pueda financiarinversiones en activos fijos ó por lo menos proporcionar un capital de trabajo estable15”

En cuanto a los requerimientos de inversión, el estudio que hemos mencionado señalaque los requerimiento de inversión calculados para cada EPS y año del período, 1998-2010 ascienden en conjunto a un total general de 591 millones de soles promedioanual, cifra que se aproxima bastante al promedio anual de inversión logrado en elperíodo 1992-1996 y por lo tanto puede considerarse verosímil.

INVERSIONES REALIZADAS POR LAS EPS ENTRE 1996 Y 1998

INVERSION UNIDAD 1996 1997 1998 1996-1998Inversión Total Miles de S/. 251,814 441,023 466,886 1,159,722Inversión per capita Soles/hab/año 24.94 40.38 40.52 106.92Inversión Total Miles de US $ 102,781 165,798 159,347 432,732Inversión per capita US$/hab/año 10.18 15.18 13.83 38.89FUENTE : SUNASS, MEMORIA 1998 (Pág. 15)

Frente a la deuda de los usuarios y al problema financiero de las EPS, se ha dictadouna ley que exonera del pago a los usuarios con excepción de los costos de conexión.Simultáneamente la deuda de los usuarios deberá ser asumida por la EPS, frente alEstado, habiéndose considerado como aporte reembolsable de acuerdo a la LeyGeneral de Saneamiento. De esta forma, las EPS ya endeudadas directamente con elFONAVI ven incrementada su deuda en forma importante. Las alternativas quepresenta la ley emitida este año es el pago en efectivo, el pago en armadas yfinalmente la capitalización por parte del Estado, con lo cual en numerosos caso lasEPS volverían a pertenecer directamente al Gobierno Central, contraviniendo losprincipios de descentralización y autonomía empresarial que inspiraron la reforma delSector.

4.3.2 Inversión y financiamiento a nivel nacional

Complementariamente a la inversión de las EPS, se registró inversiones de TesoroPúblico, endeudamiento interno, externo y donaciones. Con todo esto, incluyendo lainversión de las EPS, la inversión total en el Sector alcanzó los 390,060 miles dedólares en 1997.

15 SUNASS 98, pgs.14 y 15


FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR(Miles de Dólares)

INSTITUCIONES 1997 1996 1995 1994Tesoro Público 105,035 72,017 44,269 31,867Recursos Propios 80,900 48,000 24,600 40,000Endeudamiento interno (*) 135,800 187,400 138,525 209,500Endeudamiento externo 65,325 44,456 19,727 7,013Donaciones 3,000 2,750 2,500 2,000TOTAL 390,060 354,623 229,621 290,380(*) Financiamiento otorgado por FONAVIFUENTE: MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA, 1999.

Debido a la ausencia de planeamiento, el intenso ritmo de inversiones registrado en lagran mayoría de EPSs del país, así como en el sector rural y en las pequeñaslocalidades urbanas, con frecuencia la ampliación de las redes secundarias no haestado debidamente acompañada de la adaptación o rehabilitación de las obras decabecera o complementarias y se registra deficiencias de diseño y de construcción asícomo de selección de tecnologías o tipos de sistemas los que no siemprecorresponden a las características topográficas u otras de cada localidad. Se hadescuidado asimismo las obras necesarias para el tratamiento de aguas servidas.

4.3.3 Principales proyectos de inversión en el país16

• Mejoramiento y Expansión de los Sistemas de Abastecimiento de AguaPotable y Alcantarillado de las ciudades de Piura y Chimbote (Contrato dePréstamo OECF N° PE-P25).El costo total del proyecto asciende a US$ 132 millones, beneficiaría a unapoblación futura de más de 600,000 habitantes en Piura y Chimbote. Actualmentese viene preparando los concursos para la ejecución de los estudios, obras ysupervisión correspondientes.

• Cooperación Técnica con GTZ – Programa de Agua Potable y Alcantarilladoen Ayacucho y Tumbes.Su objetivo es apoyar el mejoramiento institucional y operativo de las EPS deAyacucho y Tumbes. Su costo total para un período de 3 años es de US$ 29millones. PRONAP es la unidad ejecutora nacional y a la fecha se vienedefiniendo la organización y el plan de trabajo respectivo.

• Mejoramiento y ampliación de infraestructura en las ciudades de Cuzco,Huancavelica, Chiclayo y Bagua Chica.Por un monto de 16,6 millones de dólares se ha desarrollado proyectos demejoramiento de los sistemas de agua potable y alcantarillado de estas cuatrociudades.

Dentro de los principales proyectos de SEDAPAL se incluyen entre otros:

• Derivación Pomacocha Río Blanco – MARCA IIConsiste en la captación y conducción de las aguas superficiales de la cuenca ríoYauli y cuencas de las lagunas Pomacocha, Huallacocha Bajo, derivando caudalesde hasta 6.5 m3/s hacia el río Rímac, principal fuente de abastecimiento de la LimaMetropolitana, con una inversión total de US$ 117 816 .514 a ser financiado por la

16 Tomado del Informe Preliminar, (documento de trabajo, no oficial) ”Evaluación delAbastecimiento de Agua Potable y del Saneamiento en el Perú” – OPS-OMS en coordinacióncon todas las instituciones relacionadas con el tema.


Overseas Economic of Japan (OECF) y con recursos propios. A Marzo de 1999 sehabían concluido las obras de acceso para el túnel transandino y se ha iniciado elproceso de licitación internacional.

• Afianzamiento del Sistema Marcapomacocha – MARCA IIILa obra concluida en este año, permitirá incrementar el caudal del río Rímac enépoca de estiaje en 3 m3/s. La obra tuvo un costo de US$ 68.5 millones,financiados con recursos de SEDAPAL Y FONAVI.

• Mejoramiento del Sistema de Alcantarillado de la Zona Sur de Lima (MESIAS)El proyecto contempla la construcción de 3 plantas de tratamiento de aguasresiduales para un caudal total de 3.2 m3/s y una línea de conducción deaproximadamente 50 Km, que permitirán disminuir la descarga de aguas servidasa la Bahía de Miraflores. Se estima que las plantas entrarán en funcionamiento enFebrero del 200l. El costo total del proyecto es de 16.88 millones de yenesjaponeses con un financiamiento del 75% por parte de la OECF Y 25% por partedel Gobierno Peruano.

• Proyecto de Control y Reducción de Fugas de AguaSe tiene previsto recuperar en el período 1997 – 2001 un aproximado del 6% delvolumen de agua producido (1.m3/s), detectando y reparando las fugas no visiblesy desarrollando un Sistema de Control de Fugas Visibles y No Visibles. El costototal del proyecto es de US$ 4.4 millones. A agosto de 1999 se ha revisado 3970Km de redes y recuperando 563 l/s, encontrándose un promedio de 5.02 fugas/km.

6. Proyecto de micromediciónEste proyecto tiene dos componentes: rehabilitación de 340 000 cajas deconexiones domiciliarias (de US$ 17 millones) e instalación de 750 000 micromedidores de (US$ 17 millones) y debe culminar en diciembre del 2000.

Otros proyectos importantes:SEDAPAL, espera en los próximos años construir las siguientes obras: Planta detratamiento de agua del Cono Norte de Lima para una capacidad de producción de2m3/s a un costo de US$ 80 Millones, Planta de tratamiento de Huachipa para unacapacidad de producción de 5m3/s; Proyecto MESIAS Fase II, con la instalación deuna planta de tratamiento primario avanzado con capacidad de 5m3/s y emisorsubmarino de 2.4 m de diámetro y 3 Km. de longitud a una profundidad de descargade 60 m por debajo del nivel del mar, el proyecto también contempla el tratamiento de1555 m3/día de lodos. El costo total del proyecto MESIAS será de US$ 270 millones;Planta de tratamiento de aguas residuales para la Zona Norte de Lima, mediantetratamiento primario avanzado para una capacidad de 13 m3/s, descarga al marmediante emisario submarino y tratamiento de 4500 m3/día de lodos. Se estima unainversión de US$ 230 millones. Cinco plantas de tratamiento descentralizadas para eluso de agua residual tratada en el riego de áreas verdes públicas, a un costo de US$50 millones.

4.4 Fortaleza y debilidades del sector saneamiento

Entre los años 1993 – 1998, el Sector muestra avances significativos en la coberturade los servicios tanto en el área urbana como en la rural. Lamentablemente persistenlimitaciones institucionales en la gestión de las empresas, la gestión del financiamientoe inversión y otros, que afectan la calidad de los servicios y condicionan el desarrollosostenido del sector.


Entre los logros y avances o fortalezas destacan :• La apreciable mejora de la cobertura nacional de agua potable y saneamiento,

con reducción del número absoluto de población sin estos servicios y deldesfase entre las cobertura del área urbana y rural. Asimismo con instalaciónde servicios con conexiones domiciliarias de agua y alcantarilladoanteriormente inexistentes en el área rural.

• Existencia del 55% de redes secundarias de agua y del 54% de alcantarillado,de menos de 17 años de antigüedad. Estos porcentajes incluirían un 34% de redesde agua y un 29% de redes de alcantarillado con menos de seis años de antigüedad.

• El importante crecimiento de los niveles de inversión en el Sector, de 110millones de dólares a un 1992 a un promedio anual de 280 millones de dólaresentre 1993 y 1996 y a más de 390 millones de dólares en 1997

• La recuperación progresiva de los niveles de tarifas y el avance en laformulación de los planes maestros para la implantación del nuevo sistemabasado en los costos económicos de largo plazo.

• La adecuación de las EPS al nuevo marco legislativo y la ampliación del áreaadministrada por las EPSS y por tanto regulada por SUNASS, lo que haincidido en la toma de conciencia, por parte de las EPSS, de la necesidad demejorar la eficiencia y sostenibilidad, y también en pequeñas mejoras en lagestión.

• Vigencia y difusión de Indicadores de Gestión del conjunto de EPS reguladas,lo que posibilita la “competencia Comparativa“ o Benchmarking entre empresaspúblicas.

• Consenso generalizado entre las instituciones vinculadas al Sector en cuanto alos vacíos institucionales y a los problemas actuales de la prestación deservicios.

• Toma de conciencia de la población en general, sobre los problemas de losservicios y el medio ambiente

En lo que se refiere a las limitaciones, cabe señalar :• Las dificultades para continuar la expansión de la cobertura de los servicios y

aún para lograr la sostenibilidad de los sistemas existentes en el área urbana yrural, debido a los problemas financieros, operativos y de mantenimiento ygestión.

• Deficiencias técnicas, de construcción y de diseño en los sistemas del áreaurbana y particularmente en el área rural, lo que se explica en parte por lainsuficiencia de recursos humanos calificados y por la falta de una conducciónunitaria y coherente del proceso de inversión del Sector en su conjunto.

• Escaso progreso en la calidad de los servicios subsistiendo problemas decontinuidad, cobertura, pérdida de agua, así como el desfase urbano rural yentre agua y alcantarillado con conexiones domiciliarias. El acceso al aguasegura, sólo cubre el 55% de la población nacional. El déficit en la capacidadde tratamiento de aguas servidas supera el 85% en el área urbana regulada.

• La gestión de los servicios, debido a los vacíos institucionales, sólo estáorganizada y regulada para el 59.6% de la población total del País, dondeoperan las EPS debidamente inscritas por la SUNASS. Un apreciableporcentaje de la población urbana, y la totalidad del área rural se encuentrafuera de las EPS y no cuenta con el debido soporte institucional. No existesoporte adecuado para la supervisión y apoyo técnico a las juntasadministradoras ni para la promoción del saneamiento rural en general.

• El sistema de tarifación no se sustenta aún en los costos económicos de largo


plazo. El déficit de medición elevado, la inadecuada asignación de consumos, yla dispersión de tarifas, además de los problemas de pérdidas de agua ymorosidad en la cobranza, inciden en los problemas financieros de las EPS queenfrentan un elevado endeudamiento, así como dificultades en la gestiónoperativa y comercial en general.

• Persiste la limitada autonomía de las EPSS y esta situación podría agravarsesi se concreta la opción de participación del Estado en el capital de las EPS, deacuerdo a la ley reciente respecto al endeudamiento con FONAVI.

• El Sector adolece aún de ausencia de mecanismos de coordinación, ademásde la falta de una unidad de planeamiento como soporte técnico a la AutoridadRectora del Sector.

• Falta de consenso, en las instituciones sectoriales sobre temas vitales como losniveles de tarifas y, en particular, sobre las opciones concretas para resolverlos problemas institucionales y legales del Sector. Ciertas propuestasimplicarían un fraccionamiento aún mayor de la institucionalidad para laconducción del Sector.

• Deficiencia en la Información del Sector Rural y del Urbano no registrado en laSUNASS, por lo que no se cuenta con estadísticas oficiales consolidadas delcomportamiento del sector en su conjunto.


5. SITUACION ESPERADA AL AÑO 2025: Agua potable y saneamiento

En el Perú, la situación proyectada en el contexto de los escenarios planteados a nivelinternacional tendría características sustancialmente diferentes. Tratándose de unpaís con marcada heterogeneidad interna, los resultados promedio nacionalesimplican situaciones aún más desiguales entre las diferentes regiones, departamentosy provincias, en particular en los escenarios BAU y S1. La situación general de estosdos escenarios sería bastante similar, en cuanto al Sector (Agua Potable ySaneamiento): en el escenario BAU, debido fundamentalmente a la limitación derecursos estatales para continuar financiando la expansión y mejora de los servicios; yen el escenario S1 debido al hecho de que pocas EPS serían lo suficientementeatractivas para que se produzca una inversión privada suficientemente dinámica,quedando fuera amplios sectores de población sin recursos suficientes para costearestos servicios. En el escenario S2, el contexto general planteado permitiría no sóloampliar la cobertura de los servicios sino también reducir la heterogeneidad del paísen materia de acceso a servicios de agua y saneamiento de calidad adecuada. Lasdiferencias cuantitativas y cualitativas derivadas de cada escenario puedenvisualizarse en los indicadores que se presentan en el cuadro N° 9. Para una mejorinterpretación de los indicadores, a continuación se presenta una apreciación generalde las características básicas y la situación esperada en cada escenario.

Escenario BAU: La población crecería a un promedio anual de 1.3% entre 1998 y2025. El comportamiento general de la economía nacional mantiene la tendencia de ladécada de los noventa (1990-1998), es decir un crecimiento promedio de 4.6% debidoa la irregularidad en el crecimiento por fluctuaciones bruscas relacionadasfundamentalmente con el comportamiento de los flujos de capitales externos. De estaforma, en 2025 el PBI per cápita llegaría a los US$ 6,028 a precios constantes del 98.El producto nacional bruto crecería fundamentalmente por actividades primarias deexportación, con algo de agroindustria. Las EPS se mantendrían en poder de losmunicipios o del Estado. En estas condiciones y en ausencia de los recursos delFONAVI, fondo de vivienda los trabajadores, el Estado no tendría los ingresosnecesarios para financiar la inversión requerida para la ampliación de los servicios y,en particular, para el tratamiento de aguas servidas. Unicamente las EPS que mejorensu gestión, niveles de cobranza y logren la mayor eficiencia estarían en condicionesde mejorar la calidad de los servicios, con excepción del tratamiento de aguasservidas en aquellas ciudades donde las tecnologías aplicables son excesivamentecostosas; en general la calidad de los servicios tendería a deteriorarse o quedarestancada. En el área rural la ampliación de los servicios reduciría el ritmo logrado

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Cobertura y Dèficit de Agua Potable. Perìodo 1998 - 2025 (Escenarios BUA, S1, S2)

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Cobertura y Dèficit del Servicio de Desague Perìodo 1998 - 2025(Escenarios BAU, S1, S2)

Poblaciòn Total Poblaciòn Cubierta Poblaciòn No Cubierta


entre 1993 y 1998 y, al mantenerse igualmente las deficiencias institucionales yoperativas, muchos de los sistemas construidos en los últimos años entrarían en crisispor falta de mantenimiento, se mantendría la escasa utilización del servicio dealcantarillado y del sistema de letrinas en el área rural, con lo cual se afrontaría seriosproblemas ambientales en dicha área. Un total de más de 4 millones de personascarecerían de agua potable y otros cuatro millones de saneamiento. En consecuencia,los problemas de salubridad podrían recrudecer y la incidencia de las enfermedadesde origen hídrico podría alcanzar los indicadores promedio del período 1993-1998 parael país en su conjunto. El impase fundamental de este escenario, en lo que toca alsector saneamiento sería la escasez de recursos estatales para continuarfinanciando la expansión de los servicios al ritmo deseable.

Escenario S1: La población crecería a igual ritmo que en el escenario BAU. Elcomportamiento general de la economía nacional se caracteriza por un crecimientosostenido de 5.5% anual, superando las fluctuaciones bruscas, de esta forma, el PBIper cápita alcanzaría los US$ 7,547. El crecimiento se basa sustancialmente en laminería, la pesca y en general en la exportación fundamentalmente primaria, conagroindustria en mayor escala que en el escenario BAU. Por otro lado, debido a laescasa capacidad de pago derivada de la concentración del ingreso y de la escasageneración de empleo que acentuarían la pobreza, no obstante la opción por laprivatización de los servicios, sólo algunas EPS económicamente rentables seríanprivatizadas, mediante concesiones, quedando el resto sujeto a la propiedad y gestiónestatal o municipal. En estas condiciones se esperaría una mejora relativa de laprestación de los servicios para aproximadamente un 50% de la población urbana delpaís, tendiendo incluso a deteriorarse en el resto del país. El Estado reduciríafuertemente su participación en la actividad económica, reduciría asimismo susingresos al liberalizar aún más el intercambio externo y, al asumir exclusivamente lafunción reguladora, no asumiría en ningún caso el financiamiento de la inversiónrequerida para la ampliación de los servicios y, en particular, para el tratamiento deaguas servidas. Un total de más de 4 millones de personas carecerían de aguapotable y otros cuatro millones de saneamiento. En el área rural y en cuanto asalubridad la situación sería similar a la del escenario BAU. El impacto fundamentalde este escenario, sería evitar la inestabilidad social y la violencia derivada de ladesigualdad.

Escenario S2: La población crecería al ritmo de la “hipótesis baja” de las proyeccionesdel INEI, que es de 1.01% entre 1998 y 2025, llegando a un total de 32’504,787habitantes. El comportamiento general de la economía nacional se caracteriza por uncrecimiento ligeramente más lento que en S1, pero sostenido de 5.0%, superando lasfluctuaciones bruscas; de esta forma, el crecimiento del PBI per cápita alcanzaría losUS$ 7,254, bastante aproximado al del escenario S1. El crecimiento se basa en unfuerte impulso al turismo que llega a constituir un alto porcentaje del PBI Total. Lapoblación, numéricamente menor que en los escenarios anteriores, mejoraría sucapacidad de pago debido a una dinámica generación de empleo y a la mejorredistribución del ingreso que lograría alcanzar una participación de los trabajadoressimilar a la lograda en 1972-1973. Debido a mejoras sustanciales en la gestión y en elordenamiento institucional y legal del Sector, a la racionalización de la migración y elplaneamiento urbano, además de la mejora en la capacidad de pago de ampliossectores de la población, un buen número de EPS económicamente rentables seríanprivatizadas, mediante concesiones, quedando el resto sujeto a la propiedad y gestiónestatal o municipal. En estas condiciones se esperaría una mejora importante de laprestación de los servicios para la gran mayoría de la población urbana del país. ElEstado concentraría sus esfuerzos en la atención de las localidades urbano


marginales y en aquellas ciudades donde la tecnología de los servicios esexcesivamente costosa, asumiría asimismo, con el apoyo internacional elfinanciamiento de la inversión requerida para la ampliación de los servicios y, enparticular para el tratamiento de aguas servidas. En el área rural la ampliación de losservicios mantendría el ritmo logrado entre 1993 y 1998, pero al superarse lasdeficiencias institucionales y operativas, se lograría mejorar notablemente la calidad delos servicios y el mantenimiento operativo de todos los sistemas construidos en losúltimos años. Los mejores ingresos y los programas educativos y de difusiónposibilitarían el pleno uso de la infraestructura de alcantarillado y el uso adecuado delsistema de letrinas del área rural, con lo cual se mejoraría las condiciones ambientalesen ésta área. La población sin servicios se limitaría a aquella población rural muydispersa, 1’661 mil personas sin agua y 1’310 sin saneamiento. En consecuencia,los problemas de salubridad podrían ser resueltos y la incidencia de las enfermedadesde origen hídrico podría alcanzar los indicadores promedio de los países con nivelesaceptables en la materia. El desafío fundamental de este escenario sería lograr unaregulación y participación estatal, capaz de inducir la redistribución del ingreso sinmenguar la eficiencia y dinámica de la economía.

6.- CONCLUSIONES: SITUACION, ESTRATEGIA Y MARCO PARA LA ACCION

a. La situación:Ø La apreciable mejora de la cobertura nacional de agua potable y alcantarillado,

reduciendo el desfase Urbano/rural, se debió al importante crecimiento de losniveles de inversión en el Sector, de 110 millones de dólares en 1992 a unpromedio anual de 280 millones de dólares entre 1993 y 1996 y a más de 390millones de dólares en 1997. En el área urbana la inversión se financió medianteel endeudamiento de las EPS con FONAVI, lo que constituye el problema másgrave del Sector en la actualidad.

COBERTURAS 1993 1998Cobertura agua c/red domiciliaria más piletas 60% 72.48%Cobertura del alcantarillado con red dom. más letrinas 64% 72.38%

FUENTE: Cuadros 5 y 6

Ø Con la ampliación reciente de las coberturas, el 55% de redes secundarias deagua y del 54% de alcantarillado, tendrían menos de 17 años de antigüedad. Estosporcentajes incluirían un 34% de redes de agua y un 29% de redes de alcantarillado conmenos de seis años de antigüedad. Lamentablemente, existen serias deficiencias enla selección de tecnologías y en las técnicas de construcción y de diseño en lossistemas, así como en la operación y mantenimiento, por la insuficiencia derecursos humanos calificados; lo que deriva en graves fallas en la calidad de losservicios. Esto unido a los problemas financieros podría afectar la sostenibilidadde los servicios.

Ø El acceso al agua segura es muy inferior a porcentaje de cobertura de aguapotable, sólo un 55%% de la población nacional tiene acceso al agua con la debidadesinfección. El déficit en el tratamiento de aguas servidas supera el 85%.

Ø Las EPS enfrentan graves problemas financieros que no logran resolverse a pesarde la relativa recuperación de los niveles de tarifas y en la cobranza. Laimplantación del nuevo sistema de tarifas con base en el costo marginal de largoplazo presenta dificultades debido a la ausencia de un sistema definido desubsidios y al mínimo nivel de micromedición, además de los problemasrelacionados con la capacidad de pago de los usuarios. Persiste la limitadaautonomía de las EPS, lo que podría agravarse con la capitalización de la deudapor parte del Estado.


Ø Debido a los vacíos institucionales, la gestión de los servicios, sólo estáadecuadamente organizada y regulada para el 59.6% de la población total delPaís, donde operan las EPS debidamente inscritas por la SUNASS. El restourbano y la totalidad del área rural no cuenta con el debido soporte institucional,en particular para la supervisión, apoyo técnico y la promoción del saneamientorural en general.

Ø El marco normativo es incompleto, el Sector adolece aún de ausencia demecanismos de coordinación, además de la falta de una unidad de planeamientoy soporte técnico a la Autoridad Rectora del Sector, lo que deriva entre otrosproblemas en la inexistencia de estadísticas consolidadas y confiables delcomportamiento del sector en su conjunto

b. La visión al 2025: El Sector de Agua y Saneamiento deberá estar en condicionesde garantizar el acceso universal a servicios cuya calidad, condiciones ycaracterísticas sean congruentes con la salvaguarda de la salud de la población,con el uso racional de los recursos y con la preservación del medio ambiente. Estoimplica el desarrollo autosostenido de los servicios con un manejo económica ytecnológicamente eficiente, financieramente viable y socialmente equitativo.

c. Los grandes desafíos que presenta esta Visión del Sector en la próxima décadase relacionan con los principios de eficiencia, equidad y sustentabilidad queaniman la opción por el Desarrollo Sustentable. Tales desafíos serían, como seha enunciado:Ø La sostenibilidad de los sistemas y servicios de saneamiento existentes,

tanto en el área urbana como en la rural. En efecto, debido al nivel deendeudamiento de las EPS y sus graves problemas financieros, la granmayoría de los servicios de las principales ciudades del país podrían entrar encrisis en los próximos años, si no meses. Por su parte, en el ámbito rural, lainstalación de la infraestructura de los servicios adolece en muchos casos defallas técnicas de diseño y construcción, al no haber contado con laparticipación de los pobladores, presenta serios problemas de operación ymantenimiento. Informes recientes señalan, en general, que tanto en el áreaurbana como en la rural existen deficiencias de diseño y, en frecuentes casos,incompatibilidad entre los propios sistemas entre sí o respecto de lascaracterísticas geográficas u otras, como la falta de recursos de lospobladores para instalar los servicios a los que sus viviendas estánconectadas.

Ø La superación de los problemas financieros de las empresas,manteniendo el manejo descentralizado y autónomo de las mismas. Esteproblema debe resolverse tanto para que puedan garantizar la sostenibilidad,como para que amplíen las coberturas y mejoren la calidad de los servicios.En el área rural deberá superarse el problema de los atrasos o la ausencia deaportes de la población para la operación y mantenimiento de los sistemas desaneamiento rural.

Ø La superación de los problemas de eficiencia tanto económica comotecnológica y técnico operativa, cuyas causas son, entre otras, laslimitaciones en la gestión y en la selección de tecnologías y diseño, la escasezde profesionales especializados en el campo del saneamiento y la falta decapacidad de conducción, monitoreo y control estatal.

Ø La superación de los impactos negativos del Sector en el medioambiente, ocasionados tanto por el enorme déficit en el tratamiento de lasaguas residuales como por la excesiva extracción de aguas subterráneas,particularmente en la Costa. El costo elevado de los sistemas de tratamiento,


para las zonas donde no funcionan las lagunas de oxidación, agrava lacomplejidad en esta materia.

Ø Finalmente, el dilema entre eficiencia y equidad, dado el alto porcentaje depoblación pobre del país a la que difícilmente puede atenderse mediantetransferencias por impuestos u otros recursos. Por esta razón, la solución deeste dilema, como del conjunto de problemas enunciados, depende decambios convergentes en el entorno del Sector, en particular en el campo dela distribución del ingreso y de la actividad productiva generadora de empleo yno contaminante.

d. La Estrategia: La Estrategia global para el desarrollo del Sector se sustentaríaen dos ejes fundamentales:Ø En el ámbito internacional: Convocatoria del apoyo político, tecnológico y

económico sustentado en la condición estratégica del país en materia de lapreservación ambiental de Sudamérica y del mundo.

Ø En el ámbito nacional: Articulación del Sector como sustento del desarrollo delSector Turismo, que a su vez sería el eje dinamizador del desarrollo productivodel país, teniendo en cuenta el enorme potencial turístico del Perú, en el campohistórico-cultural, arqueológico y ecológico etc. El desarrollo de los servicios desaneamiento y la alta eficiencia y calidad de los mismos serían la condiciónineludible no sólo para reforzar la confianza de los visitantes sino además pararecuperar espacios fundamentales de atracción turística como las playas, ellago Titicaca, entre otros muchos. La ventaja de esta opción, además de lasobvias externalidades, es la posibilidad de generación masiva de empleo, conlo cual se logra menor desigualdad y menor pobreza.

e. El marco para la acción:En el contexto de esta estrategia general, puede mencionarse los siguientesderroteros del marco para la acción:Ø En primer lugar se requiere complementar el marco legal e institucional que

permita:a. Una conducción coherente del sector, basada en el planeamiento

estratégico para el diseño de la estrategia y política sectorial en el contextode una política nacional de Desarrollo Sustentable.

b. La superación de los vacíos institucionales en la prestación de serviciosdel área rural y del área urbana fuera de la jurisdicción del Ente regulador.

c. La consolidación de la descentralización de la gestión de los servicios asícomo de la autonomía de los operadores, particularmente en el áreaurbana.

d. La definición de políticas y programas de inversión debidamentepriorizados y con las opciones tecnológicas mejor adaptadas a lascondiciones de cada localidad, tanto en los aspectos tecnológicos comosocioeconómicos.

e. Establecer un sistema articulado de seguimiento y monitoreo permanentedel Sector a nivel nacional, urbano y rural, con el registro sistemático de lainformación respectiva, que produzca una estadística confiable y oportunay que permita la adopción de medidas correctivas y políticas sobre basessólidas.

Ø Es imprescindible definir la solución del problema financiero de las EPS, paralo cual podría contarse con asesoría y apoyo internacional, de modo que lasolución no afecte negativamente la autonomía de la gestión de los servicios.

Ø Es importante asimismo establecer progresivamente la vigencia efectiva delsistema de tarifación con base en los costos económicos de largo plazo


Ø Paralelamente se requiere establecer el sistema de subsidios, requisitoindispensable de la vigencia del sistema de tarifas indicado.

Ø Como medida inmediata se requiere de la ejecución de una evaluación de lascondiciones de la infraestructura de servicios existente, tanto en el áreaurbana como en la rural, a fin de establecer las deficiencias técnicas,incompatibilidades y otras, a fin de efectuar las rectificaciones, obrascomplementarias y modificaciones prioritarias.

Ø Desarrollar un programa nacional de educación sanitaria y ambiental,orientado a mejorar los hábitos de higiene y otros para el ahorro del agua ypara el mantenimiento y uso adecuado de los servicios.

Ø Proponer a la cooperación internacional:a. Un programa nacional de capacitación, entrenamiento y especialización en

aspectos técnicos, operativos, de planeamiento y de gestión, en el campode los servicios de saneamiento (agua potable y saneamiento), a partir delos requerimientos propios tanto del área urbana como del área rural.

b. Un programa nacional para las obras prioritarias en materia de tratamientode aguas residuales que considere, además del apoyo financiero, el apoyotecnológico para lograr un sistema eficiente y de bajo costo, adaptado a lasdiferentes regiones y zonas del país.


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- SUNASS: “MEMORIA 1998”

- SUNASS: BOLETIN INFORMATIVO AÑO 4 N° 2 - 1999


ANEXO N° 2:

PREGUNTAS GUÍA PARA REFERENTE EN EL CAMPO DEL AGUA POTABLE YSANEAMIENTO

1. En el marco del proceso de transformación del sector agua potable ysaneamiento implementado en su país, en su opinión ¿cuáles son lascaracterísticas esenciales que definen la situación por la que atraviesa el sectory cuáles son los aspectos más críticos de la actual gestión de los prestadores?

Ausencia de políticas y planes de desarrollo para el sector. A pesar que el marco legalvigente establece las funciones y responsabilidades para atender esta labor, a cincoaños de haberse aprobado la ley hasta la fecha no se ha implementado una instituciónque las realice. Esta situación ha originado que las inversiones realizadas por parte delEstado no hayan sido debidamente priorizadas y que las labores guiadas a promoverel desarrollo del sector hayan sido realizadas por muchas instituciones pero sinobedecer a un plan rector con objetivos y políticas claramente definidos.

Respecto a la gestión de los prestadores, estas presentan en la mayoría de los casosuna gestión con bajos niveles de eficiencia caracterizada principalmente por altosniveles de endeudamiento, falta de recursos humanos capacitados, ausencia deplanes de desarrollo, falta de autonomía en la gestión debido a la injerencia política delos alcaldes accionistas de las empresas.

La situación antes descrita ha dificultado la tarea del organismo regulador ya queresulta casi imposible fiscalizar empresas al borde de la quiebra y peor aun laausencia de planes de desarrollo que permitan establecer estrategias de largo plazopara revertir la situación actual.

Otro aspecto que ha dificultado la tarea del Regulador ha sido la decisión desuspender el proceso de privatización de las empresas, el cual además de contribuir arevertir los actuales problemas de gestión de algunas empresas, también haría másclara la labor del Regulador, ya que para algunos tomadores de decisión y para laopinión pública no resulta muy comprensible la tarea del Regulador cuando sóloexisten empresas públicas, (regulador y regulado son dependencias públicas)aunque en el sistema peruano las empresas pertenecen a los gobiernos locales y elRegulador al gobierno central finalmente ambas son entidades públicas. En miconcepto la regulación de empresas públicas es necesaria y posible pero es necesarioasegurar la autonomía del Regulador.

2. ¿Considera que el Marco legal vigente resulta adecuado a los requerimientos dela transformación del sector? En caso contrario ¿cuáles serían lasmodificaciones que deberían implementarse para su adecuación?

El Marco Legal vigente es la primera experiencia en el sector de nuestro país, a cincoaños de su promulgación, hoy día se comprueba que es necesario hacer ajustes nosólo en el marco legal si no en el marco institucional y lograr un fortalecimiento de lasinstituciones rectoras, de regulación y responsables de la gestión de los servicios deagua potable y saneamiento. En este sentido, deberá encontrarse canales quepermitan tomar conciencia que estas tres funciones deben desarrollarse en paralelomirando hacia objetivos y políticas de desarrollo comunes, definidos de acuerdo acriterios técnicos de largo plazo. Es imprescindible asegurar a cada una de estas


instituciones la autonomía que el ejercicio de su función demanda.En el aspecto legal me parece que es necesario una revisión y ajuste del tema deregulación de tarifas, labor que tengo entendido ya viene realizando el organismoregulador.

Otros temas que requieren definirse ya que el actual Marco Legal lo trata muytangencialmente es el referido a los aspectos legales, institucionales y de desarrollodel área rural.

3. La incorporación de la participación del sector privado en la prestación de losservicios es visualizada como la alternativa más eficaz para alcanzar indicadoresde eficiencia aceptables y como el único con capacidad para afrontar lasimportantes inversiones que se requieren. En su opinión, ¿en su país seconfirma esta hipótesis?

Mi opinión personal respecto a la participación privada en el sector es que estecontribuiría a mejorar los niveles de eficiencia en la gestión de las empresas debidoprincipalmente a que cuenta con mejores recursos humanos y tecnológicos así comocon mayor autonomía en la toma de decisiones. La administración pública no cuentacon estas ventajas ya que esta sometida a una pesada normativa presupuestal y decontrol que limita su creatividad en la toma de decisiones y en la captación de recursoshumanos debidamente capacitados. Respecto a la capacidad para afrontar grandesinversiones esto se cumple basado en una mejor posición para acceder a fuentes definanciamiento sin embargo esto deberá sustentarse en un mayor ingreso basado enincrementos de tarifas, que debería obligar al estado a establecer un adecuadosistema de subsidios para evitar que las clases sociales menos favorecidas quedenexcluidas de la atención de servicios básicos. Me parece que desde el Estado podríalograrse financiamiento en mejores condiciones que amortiguarían el impacto en lastarifas pero el riesgo está en como asegurar que siempre estas inversiones sean lasóptimas, lamentablemente el Estado casi nunca es buen administrador ni esta libre decorrupción.

Esta opinión se basa en los resultados de otros sectores privatizados ya que en elPerú no se ha entregado ninguna empresa de agua potable y saneamiento al sectorprivado.

4. La actividad reguladora debe contemplar las necesidades y las preocupacionesde los usuarios (precio, calidad, confiabilidad) de las empresas (beneficios,riesgos, poder del mercado), del gobierno (cuestiones fiscales, ambientales ydistributivas). Desde esta perspectiva ¿Cuáles son las externalidades másimportantes que soporta la regulación en su país? y ¿Cuál es el espacio políticoe institucional de las agencias reguladoras?

Respecto a las externalidades, estas de alguna manera se han ido enunciando en laspreguntas anteriores, aquí las presentaré a manera de resumen:

• La falta de planes, políticas y de una adecuada institucionalidad quepromocione el desarrollo del sector

• Ausencia de normas básicas para la regulación y que son competencia deotros sectores tales como: normas de calidad de agua actualizadas y degestión y conservación de los recursos hídricos.

• Incompatibilidad del marco regulatorio aprobado con las normaspresupuestales y de control, en muchos casos esto lleva a la superposición


de funciones entre las instituciones.• La injerencia política de los alcaldes que se resisten a aprobar y aplicar los

incrementos de tarifas definidos por el Regulador, haciendo esto más difícilla situación económica financiera de la empresa.

• Limitaciones para utilizar sus recursos propios por necesidades de lapolítica macro económica, lo cual hace que se limite la acción delRegulador.

La segunda parte de la pregunta se enfocará más orientada al tema de la autonomíadel Regulador. Me parece que el Marco Legal de la regulación debería definir conmayor precisión algunos temas relacionados con la aprobación de los planes yprogramas del Regulador los cuales son tratados con las mismas normas que el restode instituciones del Estado sin tener en cuenta las particularidades de la regulación.Otro aspecto que limita su autonomía es la inestabilidad de sus directivos quienesestán catalogados como personal de confianza y por lo tanto pueden ser removidos encualquier momento.

5. En el caso que la población de las áreas de expansión de los servicios de aguapotable y saneamiento en los que se ha concretado la incorporación del sectorprivado, sea población carenciada o de bajos ingresos, las necesidades deinversión son mayores y las posibilidades de recuperación de las mismas sonescasas. En su país ¿Cómo se viabiliza la solidaridad social en esta situación?

Como se dijo con anterioridad en nuestro país no se ha llevado a cabo ningún procesode participación del sector privado, sin embargo creo que en las empresas públicastambién se puede observar que la población de menores recursos es la que por logeneral no goza de los servicios básicos necesarios.

En el Perú hasta hace poco existía un Fondo formado por una tasa que se cobraba atodos los trabajadores con el fin de financiar la construcción de viviendas incluyendolos servicios básicos. A través de este Fondo se otorgaba préstamos a los usuariospara financiar sus redes secundarias y se solicitaba a la empresa correspondiente queejecutara las obras de cabecera para lo cual se le otorgaba también un préstamo,lamentablemente estos préstamos fueron otorgados sin tener en cuenta la capacidadde pago de los beneficiarios lo que origino un endeudamiento excesivo de lasempresas y de la población al punto que la deuda se transformo en muchos casos enincobrable. Ante esta situación el Estado ha aprobado una ley donde transfiere ladeuda de los usuarios a las empresas y les da la opción de que en caso no puedanasumir tanto esta deuda como la propia, pueda capitalizarse por parte del GobiernoCentral, de darse esta situación tendríamos que la mayoría de las empresas volveríana ser de propiedad del Gobierno Central.

Lima, 5 de enero de 2000.

Lidia Oblitas ChávezIngeniera Sanitaria


MARIA LIDIA OBLITAS CHÁVEZ

Dirección : Av. Velasco Astete N° 1940 Lima 33 PerúEstado Civil: CasadaFax : 511-271-5590Teléfono : 511-448-0506Email : [email protected]

R E S U M E N

Ingeniera Sanitaria con amplia experiencia en regulación y gestión de servicios públicos deagua potable y saneamiento lograda en la dirección del organismo regulador de los servicios deagua potable y saneamiento de mi país. Desempeño exitoso en el campo del diseño,concepción y evaluación de proyectos de inversión para el sector saneamiento. Formación anivel post grado en dirección estratégica de empresas y evaluación de proyectos y participaciónen eventos de capacitación de gestión y liderazgo y de contabilidad y finanzas. Expositora envarios eventos de nivel nacional e internacional y participación en seminarios talleres yconferencias a nivel internacional. Buen manejo de software de productividad. Conocimientosintermedios del idioma ingles.

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