perspectiva territorial de la gestión de riesgos de ... · causados y sus costos. las disciplinas...

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Perspectiva GeográficaISSN 0123-3769

Vol. 15/2010; pp. 277-298

PerPerPerPerPerspectispectispectispectispectivvvvva tera tera tera tera territorial de la gritorial de la gritorial de la gritorial de la gritorial de la gestión de riesgestión de riesgestión de riesgestión de riesgestión de riesgosososososde desastres en Colombiade desastres en Colombiade desastres en Colombiade desastres en Colombiade desastres en ColombiaTerritorial perspective in the risk management of disastersin Colombia

Martha Teresa Martínez RubianoMartha Teresa Martínez RubianoMartha Teresa Martínez RubianoMartha Teresa Martínez RubianoMartha Teresa Martínez Rubiano*****

ResumenResumenResumenResumenResumenLa prevención y atención de desastres en Colombia se consideraba hastahace una década como algo novedoso; actualmente, la gestión del riesgo dedesastres es proyectada en diferentes dimensiones del desarrollo encorrelación con otras políticas del Estado, con el propósito de conjugariniciativas, propuestas y esfuerzos que garanticen su adecuada ejecución.Sin embargo, hasta la fecha los avances en la gestión del riesgo para reducirlos desastres son insuficientes. En Colombia se han implementado diferentespolíticas de apoyo a la gestión del riesgo; una de las más importantes es elOrdenamiento Territorial, implementado en cada uno de los municipioscon el objetivo principal de proteger a la población en las zonas de amenazay riesgo. En este artículo se realiza una revisión de la gestión de los riesgosde desastres, para luego presentar la dimensión territorial del desarrollo enColombia, y la perspectiva territorial de la gestión de riesgos. Para terminar,se realiza un análisis de las aplicaciones de todas estas medidas en lasituación de gestión de riesgos en Colombia.

Palabras cPalabras cPalabras cPalabras cPalabras clalalalalavvvvveeeee: Desarrollo, Gestión, Ordenamiento, Riesgo, Territorio.

__________* Magíster en Geografía. Docente Universidad del Cauca. [email protected], [email protected]

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AbstractAbstractAbstractAbstractAbstractPrevention and disaster relief in Colombia, up until a decade ago, wasconsidered to be something of a novelty; Currently, disaster risk managementis projected on different dimensions of development in correlation withother State policies, with the aim of combining efforts, proposals andinitiatives in order to ensure its proper implementation. However, so faradvances in the risk management for disaster reduction are insufficient. InColombia various support policies have been implemented for themanagement of risk; one of the most important ones is that of zoningimplemented in each of the municipalities with the aim of protecting thepopulation in the areas of threat and risk. In this article we make a reviewof the management of the risks of disasters, to then present the territorialdimension of development in Colombia, and the territorial perspective ofrisk management. In conclusion an analysis is made of the application ofthese measures in terms of the situation of risk management in Colombia.

KeKeKeKeKeywywywywywororororordsdsdsdsds: Development, Management, Risk Management, Territory.

Martha Teresa Martínez Rubiano

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1. Introducción

El crecimiento de la poblacióncolombiana, de las infraestructuras y dela producción ha generado la progresivaocupación de los territorios disponibles,con la particularidad de concentrarse enáreas de la Cordillera Andina o en áreasbajas, expuestas a fenómenos naturalesamenazantes. La sociedad, según suscondiciones sociales, culturales yeconómicas, sufre pérdidas continuasderivadas de la ocurrencia de desastresde diferente magnitud ocasionados porfenómenos naturales, las cuales seacrecientan con el paso del tiempo,limitando las posibilidades de desarrollo.

Los expertos de los riesgos de desastresplantean que aunque es imposible impedirla aparición de los fenómenos naturalesamenazantes, como los terremotos, lostsunamis, las erupciones volcánicas y lasinundaciones, sí se pueden mitigar susimpactos. Desde este punto de vista, lamagnitud de cualquier desastre vaíntimamente ligada a la exposición de losterritorios a un fenómeno naturalamenazante; de igual manera, esnecesario conocer la capacidad que tieneuna comunidad y su medioambiente pararesistir el impacto de la amenaza, comotambién la capacidad de resiliencia yadaptación de las comunidades y sumedioambiente. En este contexto, esnecesario hacer converger los procesosde conocimiento de las condiciones localescon proyectos político-administrativos y

de participación comunitaria, paragenerar lo que se ha definido como lagestión del riesgo, que asume la toma demedidas preventivas para la reduccióndel riesgo y provee las condiciones parauna mejor calidad de vida de lapoblación, garantizando la sostenibilidadambiental; es de esta manera que losesfuerzos deben ser orientados hacia laarmonización de los aspectosambientales, económicos y sociales conel territorio, a través de herramientascomo la planificación del desarrolloterritorial a diferentes escalas: nacional,regional y local.

Hasta la fecha, los avances en la gestiónpara reducir los desastres soninsuficientes; a nivel mundial se hafirmado el Marco de Acción de Hyogo(Conferencia Mundial sobre la Reducciónde los Desastres, 2005), que acuerda quepara el año 2015 se realice una reducciónconsiderable de las pérdidas ocasionadaspor los desastres; de igual manera, en eltema de cambio climático se concertó,en diciembre de 2009, el “Acuerdo deCopenhague1”, para dar impulso aacciones inmediatas sobre el cambioclimático para una mayor seguridadambiental planetaria y guiar lasnegociaciones hacia la acción a largoplazo. A partir de estos acuerdos,Colombia ha participado en diferentesproyectos de apoyo a la gestión del riesgodesde el Ministerio de Ambiente,Vivienda y Desarrollo Territorial(MAVDT) y la Dirección de Gestión del

__________1 Acuerdo de Copenhague, en: http://copenhagen2009.blogspot.com/

Perspect. geogr. Vol. 15. Año 2010, pp. 277-298

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Riesgo, entre otras instituciones, con elpropósito de realizar la asistencia paraestablecer programas para la prevencióny reducción de riesgos. Unos de losproyectos más importantes para la gestióndel riesgo en el país son los Planes deOrdenamiento Territorial desarrollados encada uno de los municipios de Colombia;una de las temáticas que incorporan es lagestión de riesgos, con el objetivo deproteger a la población en las zonas deamenaza y riesgo.

A partir de este panorama, este artículose propone realizar una revisión de lagestión de los riesgos de desastres,haciendo énfasis en el ámbito deldesarrollo territorial en Colombia. Enprimer lugar, se presenta un contextoteórico y conceptual del tema de lagestión de riesgos de desastres; ensegundo lugar, se presenta la dimensiónterritorial del desarrollo en Colombia, ypor último, la perspectiva territorial dela gestión de riesgos, en la que se destacasu incorporación con el desarrolloterritorial, enfatizando en los planes deordenamiento territorial. Para terminar,se realiza un análisis de los impactos oefectos territoriales de todas estasmedidas en la situación de gestión deriesgos en Colombia.

2. La gestión de riesgos dedesastres

En la década de los noventa del siglopasado, los estudios sobre los riesgos ylos desastres alcanzaron gran interés,gracias a la promoción realizada por lasNaciones Unidas; durante esta década se

desarrolló un programa mundial paraconsolidar unos conocimientos sobreriesgos de desastres y establecer lasestrategias para reducir el impacto de losfenómenos extremos que causandestrucción, bajo la influencia dediferentes disciplinas académicas einstituciones especializadas; tanto losconceptos como las estrategias reflejarondiferentes perspectivas y enfoques paraexplicar las condiciones de los riesgosde desastres en el mundo.

En este artículo nos centraremos en unode los enfoques más relacionados con eltema de la gestión del riesgo, como es eldesarrollado a través del trabajocientífico basado en experiencias, análisisy explicaciones, que lleva a producirpolíticas, procedimientos, experimentosy normas. Las ciencias de la tierra y lasciencias aplicadas son las que seenmarcan en este enfoque, ellas hanbrindado los conocimientos que permitenal ser humano tratar de controlar lanaturaleza y satisfacer así las necesidadesde su existencia. Estas disciplinas secomplementan con una tendenciareciente, denominada ciencias sistémicasy de la complejidad, que busca elconocimiento integral con preferencia deestudios a escalas locales.

Los aportes teóricos y metodológicos delas ciencias de la tierra se concentraron,inicialmente, en la conceptualización yel análisis de los desastres, y fueronasumidos por los especialistas coninvestigaciones dirigidas a conocerfenómenos geodinámicos, comoterremotos, erupciones volcánicas y


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deslizamientos, y fenómenos hidro-meteorológicos, como huracanes einundaciones, entre otros. Originaria-mente, esta tendencia identificó estoseventos físicos extremos como "desastresnaturales", es decir, el evento natural eraasumido por sí mismo como un sucesode efectos negativos, sin considerar laocupación del territorio (Calderón,2001).

En las investigaciones de los desastresbajo este enfoque, se estudian lascaracterísticas, el funcionamiento y laprobabilidad de ocurrencia de losfenómenos en un lugar y un tiempo dadoscon metodologías positivistas propias decada ciencia. El propósito es conocer losfenómenos relacionados como amenazas,concepto originado en este tipo deciencias. Al determinar aspectos defenómenos naturales que causan losdesastres, el propósito es lograr supredicción exacta. Las amenazas han sidodefinidas como eventos físicos,potencialmente peligrosos, los cualespueden tener diferentes orígenes: natural(geológico, hidrometeorológico,biológico) o antrópico (degradaciónambiental, accidentes de transporte,contaminación industrial, destrucción deestructuras, incendios, accidentestecnológicos) (Cardona et al., 2001,2004). En este artículo consideramos lagestión del riesgo de desastres a partirde las amenazas de origen natural.

Desde los años sesenta, las cienciasaplicadas, como las ingenierías, laarquitectura y la economía, han realizadomúltiples estudios, ampliando sus

conocimientos en relación con los efectosde los desastres, en cuanto a pérdidas ydaños; de ellos surge el concepto demagnitud de un desastre o del riesgo, nosolo en función del evento natural, sinode las pérdidas físicas, de los dañoscausados y sus costos. Las disciplinasincluyeron en los estudios lacuantificación de los impactos de unaamenaza tanto a nivel físico comoambiental y socioeconómico, entre otros;de igual manera, se enfocaron al estudiodel impacto particular de eventosasociados con amenazas de diferentetipo: en el territorio, en lasinfraestructuras, en la economía y en lossistemas sociales, entre otros,introduciendo un concepto clave, el devulnerabilidad, asumido como lascondiciones determinadas de factores oprocesos que aumentan la susceptibilidadde una comunidad al impacto de amenazas(Blaikie et al., 1997). Los estudios devulnerabilidad han analizado algunosprincipios, planteados por Ratick, como:

Exposición: Derivada de la intersecciónde la actividad humana, el uso del sueloy el medio ambiente construido, con lospatrones de amenaza.

Resistencia: Es la capacidad que tieneuna sociedad y el medioambiente pararesistir el impacto de los eventosamenazantes.

Resiliencia: Es la capacidad de unasociedad para recuperarse de undesastre.

Aprendizaje: Considerado como lacapacidad de una sociedad de aprenderde los desastres ocurridos.


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Adaptación: Es la capacidad de unasociedad para cambiar sus patrones deconducta a raíz de la ocurrencia deldesastre (Ratick, citado en Maskrey,1989).

Estos principios permiten conocer lasdiferentes potencialidades de lacomunidad para prepararse, soportar yreacomodarse a los posibles impactosgenerados por el evento; aquí esimportante evaluar las condicioneshistóricas para conocer cómo hanevolucionado algunos componentesdentro de la vulnerabilidad, y de estaforma comprender la situación en la quevive la comunidad (Martínez, 2005;GIRA, 2003). La vulnerabilidad, comofactor diferencial, debe ser diagnosticadasegún cada amenaza, como terremoto,tsunami, licuación o inundación, con suseventos asociados. Además, el análisisno puede estar dirigido únicamente a lapérdida o daño de la vida misma y de losbienes, sino de los desequilibrios oimpactos en los medios de subsistenciaque componen las relaciones diarias deuna sociedad.

Estudios como los realizados por Chías(2004, 2009), en términos de acci-dentalidad vial, podrían brindarnosalgunos modelos de manejo de variablesen términos territoriales. La vulnera-bilidad no se encuentra solamente enfactores como la pobreza, se deben teneren cuenta características comoincapacidad, edad y organización, asícomo las condiciones políticas,económicas e institucionales del medioen el que se desarrolla la comunidad. Se

ha subrayado también que los impactosrelacionados con las amenazasdemuestran grandes diferencias según elterritorio y las condiciones sociales enfunción de la época y fase de desarrolloen la que se encuentren.

Estudiando las amenazas y lavulnerabilidad, como dos fundamentos deuna dinámica o un proceso, se puede,además de elaborar el diagnóstico,establecer los riesgos. En la literaturaespecializada, el riesgo existe porque sepresenta una interacción y relacióndinámica y compleja entre factores deamenaza y factores de vulnerabilidad, enespacios o territorios definidos (Lavell,2003; Cardona et al., 2001, 2004). Enotros términos, los riesgos son definidoscomo el daño o las pérdidas posibles en loselementos expuestos como consecuencia delas condiciones de vulnerabilidad de estosfrente a las amenazas que los afectan(Thomas, 2006).

Los riesgos pueden caracterizarse desdediferentes dimensiones (GIRA, 2003;Martínez, 2007):

- Dimensión espacial: El riesgo dedesastre se manifiesta en territoriosdefinidos y circunscritos, y es sufrido porindividuos, familias, colectividadeshumanas, sistemas productivos oinfraestructuras ubicados en sitiosdeterminados. Los desastres tienen unaexpresión territorial definida que varíadesde lo muy local hasta cubrir vastasextensiones; la expresión más fehacientedel riesgo se encuentra en los nivelesmicroterritoriales.


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- Dimensión temporal: El riesgo tieneunas causas reconocibles, es un procesoque se construye en el tiempo y secaracteriza por ser dinámico y cambiante.El riesgo es la condición previa aldesastre.

- Dimensión social: El riesgo lo hancaracterizado como una construcciónsocial, donde las amenazas juegan suparte pero no definen el problema por símismas, como sí lo hace la sociedad, lacual es diferenciada por las condicionessociales, económicas, culturales ypsicosociales.

- Dimensión de desarrollo o integral:Según Lavell (2003), los riesgos dedesastres se relacionan de una u otraforma con una suma de prácticashumanas inadecuadas que indican unarelación desequilibrada con el ambienteque ocupan las sociedades y que son, ala vez, representaciones del déficit en eldesarrollo. Una solución del problemade riesgo de desastre es un proceso sujetoa los esquemas de planificación deldesarrollo territorial, sectorial yambiental. Con este reconocimiento,necesariamente la manera en que seconsidera la intervención humana a favorde manejar el problema, cambia de formaimportante.

Estas dimensiones se deben tener encuenta cuando se presenta la oportunidadde actuar adecuadamente sobre el riesgo,con el fin de evitarlo o mitigarlo, lo que

se define como Gestión del Riesgo; losexpertos de la RED2 lo definen como lacapacidad de las sociedades y de susactores sociales para conocer ytransformar el riesgo, actuando sobre lascausas que los producen; comprendemedidas y formas para reducir, mitigar,prevenir y atender los desastres (Lavell,2003). Otros autores, como la OPS yThomas (2006), complementan ladefinición incluyendo en esta gestión unproceso de planificación, organización,dirección, ejecución y control, dirigidoal conocimiento de amenazas y lascondiciones de vulnerabilidad frente aellas, con el propósito de formular eimplementar acciones para la reducciónde riesgos, el manejo de desastres y larecuperación ante eventos ocurridos.

Algunos de los principios formulados enla gestión de riesgos están orientados aargumentar cómo los desastres son lamaterialización de riesgos no manejadosy relacionados directamente con lascondiciones de vulnerabilidad, las cualesdeben ser identificadas, analizadas ygestionadas hacia la mitigación oreducción de la probabilidad de un futurodesastre (Lavell, 1994, 1998). Otroargumento está dirigido hacia lacomprensión de la importancia de laparticipación de los actores sociales, queestán inmersos en unas relaciones que hancreado las condiciones de riesgo y debenparticipar en su reducción y manejo comoun punto de partida para una adecuadagestión del riesgo (Thomas, 2006).

__________2 Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina. 2009. Desinventar (Boletín informativo y documento

consecutivo en línea) Versión 5.4. Cali, Colombia: Observatorio Sismológico del Sur Occidente. Universidad del Valle.


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El enfoque predominante en la gestiónde riesgos ha cambiado en las últimasdécadas; anteriormente, las acciones yformas de intervención se dirigían aldesastre mismo, a la pérdida humana,material, económica y ambiental en unterritorio, la cual excede la capacidad dela sociedad afectada para enfrentarlautilizando sus propios recursos, y queprobablemente volvería a ocurrir (Cuny,1983); desde este enfoque se priorizanlas acciones de atención a las emergenciasy a los preparativos para enfrentar losdesastres (DNP, 2001; MAVDT, 2006).Actualmente, al aumentar los desastres yencontrar muchos territorios en permanentesituación de riesgo, las acciones y formasde intervención deben orientarse a latransformación de aquellas condiciones ofactores de riesgo que de no ser corregidosdesencadenan un desastre (MAVDT-SNPAD-DNP, 2005, 2006).

Con respecto al primer enfoque, quepredominó en Colombia durante lasúltimas décadas del siglo XX, se definíapolítica y administrativamente como"Prevención y Atención de Desastres",y tiene su origen en Colombia en 1979,cuando se crea el Comité Nacional deEmergencias, mediante la Ley 9 del 79,en la que aparece la primerareglamentación sobre el manejo de losdesastres. Durante esos años sepresentaron tres desastres de granmagnitud: el tsunami de Tumaco, en1979; el terremoto de Popayán, en 1983,y la avalancha de Armero, en 1985;hechos que impulsaron cambios políticosy socio-económicos para la búsqueda desoluciones, como la creación en 1988 de

un Sistema Nacional para la Prevencióny Atención de Desastres (Ley 46),sistema que estructurara las acciones nosolamente de atención a las emergencias,sino de prevención a los desastres,conceptos más amplios a los manejadoshasta el momento.

En 1989 se expidió el Decreto Ley 919 yse creó la Oficina Nacional para laPrevención y Atención de Desastres,como respuesta a la urgente necesidadque tenía el Gobierno Nacional deafrontar mediante una organizaciónadecuada los innumerables problemassociales y económicos generados por losdistintos desastres ambientales yantrópicos que durante las últimas décadasdel siglo XX había sufrido la sociedadcolombiana. Una década después se lograla institucionalización de los riesgos dedesastres; según el Decreto 93 de 1998,se adopta el Plan Nacional de Prevencióny Atención de Desastres, PNPAD, quedefine las principales acciones en elcampo de la gestión de riesgos,enmarcadas en tres objetivos básicos:reducción de riesgos y prevención dedesastres, respuesta efectiva en caso dedesastres y recuperación rápida de zonasafectadas; el Plan es un marco políticointegral del tema en relación con eldesarrollo y su planificación.

Desde el punto de vista político, laprevención y atención de desastres enColombia se consideraba hasta hace unadécada como algo novedoso; actualmentees proyectada en diferentes dimensionesdel desarrollo y en correlación con otraspolíticas del Estado, con el propósito de


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conjugar iniciativas, propuestas yesfuerzos para una adecuada gestión delriesgos en beneficio del desarrollosostenible que permita generar condicionesfavorables para orientar los territorios; deesta manera, en el país se ha acudido a lapolítica de Desarrollo Territorial, queimplementa a nivel municipal los Planesde Ordenamiento Territorial. Hoy una seriede ciudades y municipios ejecutan la gestióndel riesgo de forma apropiada,conjuntamente con los planes de desarrolloy el ordenamiento territorial, aunque estassituaciones no pueden considerarsegeneralizadas en el país.

3. Dimensión territorial deldesarrollo

La dimensión territorial se basa enconceptos como territorio yterritorialidad. Para Farinós y Romero(2007), el territorio es un espaciodelimitado y atribuido a un grupo humanoo una sociedad, donde vive y al que daforma en un proceso de ocupación,asignándole valores según sus rasgosculturales, e incluso simbolismos deidentidad y de orden espiritual. Otrosautores argumentan, de igual manera, queel territorio forma parte de laconstrucción social del espacio que cadasociedad organiza según la espacialidadque le es propia y que depende de susexpresiones y de sus normas, así comotambién de la elección de sus actividadesy de su dominio técnico. Existen otrosenfoques que interpretan el territoriosegún sus aspectos físicos o como partede un desarrollo histórico de la relaciónsociedad-naturaleza, ya sea para ver el

territorio como recurso o como un procesode artificialización del medioambientedeterminado (Bertrand, 1988).

La territorialidad se define como larelación dinámica entre los componentessociales, como la economía, la cultura,las instituciones y los poderes políticos,y aquello que es propio del territoriodonde se habita, se vive y se produce(Farinós y Romero, 2007); otraconcepción de territorialidad la ve comoun componente geográfico clave paracomprender cómo la sociedad y el espacioestán íntimamente relacionados. Desdela perspectiva política es la adscripciónde una sociedad o persona a undeterminado espacio delimitado, dondeadquiere derechos y deberes, y en el querige un determinado gobierno yordenamiento. Desde este punto de vista,las políticas de ordenamiento territorialcrean territorialidad al determinar lascondiciones vigentes dentro de unespacio. Estas conceptualizaciones sonestablecidas como complementarias, si seconsideran dimensiones comoordenamiento y desarrollo de un espacio.

La condición de orden, o de disponer lascosas en un espacio, forma parte de unatendencia científica y de procesos socialespredominantes en algunas culturas. Laordenación es relativa a los objetivos, loscriterios y las condiciones del territorio;el orden se hace más complejo y difícilconforme se amplían los elementos yfactores que intervienen en el espacio porordenar. En un sentido básico, laordenación está relacionada condeterminadas prácticas políticas, se


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refiere a la localización, delimitación ysituación (relativa) de los hechospresentes en el espacio, principalmentede aquellos elementos a los que se lesatribuyen funciones básicas,estructurales, estratégicas o con mayoresrepercusiones en un orden o modeloterritorial (Farinós y Romero, 2007). Laordenación del territorio, como política,implica actuar sobre las actividades quese realizan en él, para fortalecerlas odesestimarlas, cambiarlas, reubicarlas yorientar su comportamiento futuro(Massiris, 2000). Al respecto, algunosautores, como Farinós y Romero (2007),argumentan que en la práctica estapolítica no puede abarcar todas lasactividades del territorio; un plan deordenación debe expresar los hechos alos que se les atribuye valor deseado, perono puede ser un instrumento de previsióny control de todos los hechos presentesen el territorio, ni de todos sus factores.

De manera complementaria, la dimensiónde desarrollo territorial sostenible esplanteada por Massiris (2009), en unideal latinoamericano, como unaconvergencia de los objetivos dedesarrollo económico con los dedesarrollo social, del aprovechamientosostenible de los recursos naturales conla protección de las condicionesambientales, como la gestión de riesgosque posibilite el desarrollo integral ysostenido, enmarcado por factores comola descentralización, la democracia, lagobernabilidad y, sobre todo, elterritorio, que es la base de todo eldesarrollo. Al respecto, Santos (2000)interpreta el territorio, en el contexto del

desarrollo, como un todo que se convierteen un elemento de esa armonía forzadaentre lugares y la economía, la sociedady el ambiente allí situados, en función deun poder político mayor situado encentros motores de la administración, esdecir, donde la descentralización, lademocracia y la gobernabilidad son elpropósito; sin embargo, aún no son reales.Sería importante examinar las políticasy realidades del desarrollo territorial enpaíses como Colombia para comprendersu evolución en el camino de esteproceso.

Con relación a lo anterior es pertinentetener en cuenta los planteamientos deHildenbrand (2007), quien desde unaconcepción europea propone que eldesarrollo territorial debe cumplir tresfunciones: la de ordenación, la dedesarrollo y la de coordinación. Laprimera es propia de espacios sometidosa fuertes presiones en los usos del suelo,entre ellos la extracción de recursosnaturales, de las que se derivan impactosnegativos que exigen la proyección deun modelo sostenible; esta es una funciónmás preventiva. La función de desarrolloes de carácter más potencial, y contemplarelaciones multiescalares; es propia tantode espacios menos desarrollados, quepueden aprovechar su capital territorialdisponible, como de espacios másdesarrollados, para reforzar su papelcomo motores de desarrollo. La tercerafunción, la de coordinación, se refiere ala forma como se produce esa políticapública dirigida a la planificación integraly transectorial del territorio; se relacionadirectamente con lo que se ha definido como


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gobernanza territorial a diferentes niveles,escalas y de organizaciones sociales.

A partir de estos planteamientos deordenamiento y desarrollo se puederevisar cómo se manifiesta la dimensiónterritorial en Colombia. Los antecedentesde las políticas territoriales se remontana las últimas décadas del siglo XX, puesantes se advierte un profundodebilitamiento de la actuación pública entérminos territoriales, donde predo-minaban las intervenciones sectoriales yprivadas poco coordinadas y en algunoscasos indiferentes al establecimiento deun equilibrio del desarrollo territorial.Durante la década de los setenta se imple-mentaron los primeros instrumentos dedesarrollo municipal, denominadosPlanes Integrales de Desarrollo, quedeberían estar coordinados con el PlanNacional de Desarrollo; sin tener unascondiciones favorables, el único logro quese tuvo fue el aislamiento de la planeaciónurbana-territorial de los planes dedesarrollo económico-sociales.

En términos de planeación, en Colombialos años ochenta y noventa significaronuna etapa de progreso, con cambios muyimportantes en la relación de los entesterritoriales con el gobierno nacional,soportados en el inicio de un proceso dedescentralización administrativa, lacreación de los Consejos Regionales dePlaneación Económica y Social y lapromulgación de una nueva constituciónen 1991, que incluyó leyes reglamentariassobre temas de desarrollo y ordenamientoterritorial. La nueva constitución destacatres principios que tienen que ver

directamente con el desarrollo territorial:la función social y ecológica de lapropiedad, el predominio del interésgeneral sobre el particular y ladistribución de presupuestos para eldesarrollo de los municipios.

Tras la expedición de la constitución de1991 se sancionó una ley de Ordena-miento Territorial en Colombia, la ley388 de 1997 (MAVDT-ESAP-ONU,2004), que tuvo un proceso de discusióny conformación de más de diez años,durante los cuales se retomaron enfoquescomo el desarrollo económico regionaly la planeación urbana; de igual manera,retomó en su fase legislativa intereses dediversas orientaciones políticas, hastallegar a crear un instrumento para eldesarrollo físico, social y económico,encauzado en gran medida a los espaciosurbanos, y en menor importancia a losespacios rurales, aspecto que se reflejaen la baja gobernabilidad en estosterritorios, en los que las condiciones deabandono y conflicto se evidencian unadécada después.

Los objetivos de la ley de OrdenamientoTerritorial cumplen con las tres funcionesplanteadas por Hildenbrand (2007): laordenación de los territorios municipalesen armonía con el desarrollo regional yrural; el desarrollo, al identificar laspotencialidades del municipio y plantearlas acciones prioritarias, así como lograruna resolución de los conflictos derivadosde la propiedad, la tenencia y el uso delsuelo, además de garantizar a losciudadanos los beneficios del desarrolloterritorial como urbanización, servicios,


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espacio público y áreas de protección; yla coordinación, que se plantea alpromocionar el trabajo integrado de lasentidades estatales de orden nacional,regional y municipal en términos deprogramas, planes y proyectos,facilitando su ejecución.

El proyecto inicial del ordenamientoterritorial en Colombia se promulgó comoun proceso en el que en una primera etapase trabajaba en los municipios, yposteriormente se avanzaba a laplaneación territorial regional y nacionalcon enfoques multiniveles e integrales.Las condiciones políticas del país nopermitieron la continuidad del proceso,y se priorizaron otros aspectos de la vidanacional, pero se espera que en algúnmomento se reactiven los procesos deplaneación territorial, como es el casodel proyecto de las regiones funcionaleso estratégicas integradas con los planesmunicipales. En el momento se cuentacon el 98,8% de los municipioscolombianos con un plan de ordenamientoterritorial acorde con las escalas promovidassegún la población de cada uno,diferenciados en complejidad, profundidaddel diagnóstico y en la formulación delordenamiento, siendo el más exigente elplan para los municipios de más de cienmil personas (MAVDT, 2009).

La ley de Ordenamiento Territorial enColombia tuvo en su comienzo unenfoque contemporáneo, proponiendo elcubrimiento de todo tipo de temáticas,

como la integración regional, elpredominio del medioambiente y losrecursos naturales, la protección de lapoblación en zonas de riesgo, el énfasisen la vivienda y la gestión del suelo, larenovación urbana, la protección alpatrimonio urbanístico, el diseño integralde ciudades y la complementariedad entreel desarrollo territorial y el desarrolloeconómico y social. Estas temáticastrataron de ser aplicadas por losprofesionales, pero ante la escasaexperiencia y los requerimientos técnicos,presupuestales y legales no fueroncabalmente implementadas en esta primeraetapa del ordenamiento territorial.

Una década después de iniciar el procesode formulación del ordenamiento en losmunicipios colombianos, el Ministerio deVivienda, Ambiente y DesarrolloTerritorial empieza una nueva etapa conun proyecto de asistencia para la revisióny ajuste de su contenido y aplicación através de un instrumento denominadoExpedientes Municipales3, instrumentode evaluación y control muy similar alpresentado por Farinós y Romero (2007),en el que se examina la coherencia,pertinencia y ejecución de los planes deordenamiento territorial y se sugierenproyectos de complementación. Estosinstrumentos deben ser aplicados en cadaperiodo constitucional (4 años).

La política de desarrollo territorial enColombia ha planteado funciones deordenación con criterios de

__________3 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, Subdirección de

Asistencia Técnica a Municipios y Regiones. Fuente: www.minambiente.gov.co


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sostenibilidad, equilibrio territorial y concohesión institucional, a través de unaformulación de planes y proyectosrelacionados con unas condicioneslocales estudiadas y analizadas endiagnósticos específicos concertados conla comunidad; sin embargo, este es unprimer paso de gran importancia para eldesarrollo del país, y es necesario darcontinuidad a su implementación con unproceso de cambio en el orden territorial.

4. Dimensión territorial de laGestión de Riesgos

La dimensión territorial de la gestión deriesgos presentada en este artículocomprende la incorporación de la gestiónde riesgos de desastre en la planificación,como una estrategia de desarrollo enColombia (DNP, 2001). En la década delos noventa se emitieron normas de granimportancia nacional que vinculan eltema de prevención de riesgos y atenciónde desastres con el medioambiente y eldesarrollo del país. La más importantees la Constitución Política de Colombiade 1991, que platea como fines esencialesdel Estado "proteger a todas las personasresidentes en Colombia, en su vida,honra, bienes, creencias y demásderechos y libertades, y asegurar elcumplimiento de los deberes sociales delEstado y de los particulares. En cuantoal manejo de los recursos naturales, sereglamentaron disposiciones sobre lavivienda digna y el manejo de losrecursos naturales, para garantizar eldesarrollo sostenible (prevenir ycontrolar los factores de deterioroambiental). Como primer paso para la

Planeación, definió la obligatoriedad paralas Entidades Territoriales de elaborar suPlan de Desarrollo. Se dispuso, además,en un esquema de descentralización, queel Estado delegaría en las entidadeslocales la responsabilidad de conocer yatender en forma integral los recursosnaturales, y tomar acciones sobre sumanejo" (MAVDT, SNPAD, DNP yAcción Social, 2005: 10).

En 1989 se emitió la Ley 9ª, que incluyeel tema de la prevención y la reducciónde riesgos en la Planificación delDesarrollo Territorial; esta ley disponela obligatoriedad de incluir en los Planesde Desarrollo acciones concretas para laintervención del territorio, y la definiciónde responsabilidades y competencias conrespecto a la visión del futuro de losmunicipios (MAVDT, 2005). La Ley 02de 1991 estableció que los municipiosdeben tener actualizados los inventariosde las zonas que presenten altos riesgospara la localización de asentamientoshumanos. En 1994, ante las dificultadespresentadas al incorporar el tema deprevención de riesgos en los planes dedesarrollo, se establecen los procedimientosy mecanismos para la elaboración,aprobación, ejecución, seguimiento,evaluación y control de los planes dedesarrollo, tanto de la Nación y de lasentidades territoriales en la ley 152 o LeyOrgánica del Plan de Desarrollo.

Otra ley de importancia nacional fue la99 de 1993 o Ley del Medio Ambiente,en la que se establece que la prevenciónde desastres será materia de interéscolectivo, y que las medidas tomadas para


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evitar o mitigar los efectos de suocurrencia serán de obligatoriocumplimiento. Según esta ley, correspondea las Corporaciones AutónomasRegionales: ejercer la función de máximaautoridad ambiental en el área de sujurisdicción; participar en los procesos deplanificación y ordenamiento territorialpara que el factor ambiental se tenga encuenta en las decisiones que se adopten;realizar actividades de análisis,seguimiento, prevención y control dedesastres, y apoyar en los aspectosmedioambientales, como la prevención yatención de emergencias y desastres.

En 1997 se presenta la norma queintegraría diferentes dimensiones deldesarrollo del país; es la Ley 388 de 1997o Ley de Ordenamiento Territorial, queobliga a los municipios a formular losPlanes de Ordenamiento Territorial, eindica que deben contener, entre otrosaspectos, las determinantes ycomponentes relacionadas con el tema deriesgos. En 1998, según el Decreto 879,se reglamentan las disposicionesreferentes al ordenamiento del territoriomunicipal y distrital y a los Planes deOrdenamiento Territorial. Se tendrán encuenta las prioridades del Plan deDesarrollo del municipio y losdeterminantes establecidos en normas desuperior jerarquía, entre las que seencuentra: las relacionadas con laconservación y protección delmedioambiente, los recursos naturales y laprevención de amenazas y riesgos naturales.

Debido a situaciones presentadas enalgunos municipios, en el 2004 se

promulgó la Ley 4002, por la cual seestablece que teniendo en cuenta razonesexcepcionales, como la declaratoria dedesastre o calamidad pública, y por losresultados de estudios técnicos detalladossobre amenazas, riesgos y vulnera-bilidad, el alcalde municipal podrá iniciarel proceso de revisión del plan quejustifique la recalificación de áreas deriesgo no mitigable y otras condicionesde restricción diferentes a las inicialmenteadoptadas en el POT.

Revisando la Ley de OrdenamientoTerritorial (Ley 388 de 1997) se hanseleccionado los artículos concordantescon la incorporación de la Prevención yReducción de Riesgos, los cuales son:

- Capítulo I. Artículo 1.º. Objetivos. “2.El establecimiento de los mecanismos quepermitan al municipio, en ejercicio desu autonomía, promover el ordenamientode su territorio, el uso equitativo yracional del suelo, la preservación ydefensa del patrimonio ecológico ycultural localizado en su ámbito territorialy la prevención de desastres enasentamientos de alto riesgo, así como laejecución de acciones urbanísticaseficientes”. “3. Garantizar que la utilizacióndel suelo por parte de sus propietarios seajuste a la función social de la propiedad ypermita hacer efectivos los derechosconstitucionales a la vivienda y a losservicios públicos domiciliarios, y velarpor la protección del medio ambiente y laprevención de desastres”.

- Capítulo I. Artículo 3.º. Función delurbanismo. “4. Mejorar la seguridad de


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los asentamientos humanos ante losriesgos naturales”.

- Capítulo II. Artículo 8.º. Acciónurbanística. “5. Determinar las zonas nourbanizables que presenten riesgos para lalocalización de asentamientos humanos, poramenazas naturales, o que de otra formapresenten condiciones insalubres para lavivienda”. “11. Localizar las áreas críticasde recuperación y control para laprevención de desastres, así como las áreascon fines de conservación y recuperaciónpaisajística”.

- Capítulo III. Artículo 10. Determinantesde los POT. “1. Las relacionadas con laconservación y protección del medioambiente, los recursos naturales y laprevención de amenazas y riesgosnaturales. d) Las políticas, directrices yregulaciones sobre prevención deamenazas y riesgos naturales, elseñalamiento y localización de las áreasde riesgo para asentamientos humanos,así como las estrategias de manejo dezonas expuestas a amenazas y riesgosnaturales”.

- Capítulo III. Artículo 12. ComponenteGeneral del Plan de Ordenamiento. “2.3La determinación y ubicación en planosde las zonas que presenten alto riesgopara la localización de asentamientos, poramenazas o riesgos naturales o porcondiciones de insalubridad”.

- Capítulo III. Artículo 13. Componenteurbano del Plan de Ordenamiento. “3.La delimitación, en suelo urbano y deexpansión urbana, de las áreas de

conservación y protección de los recursosnaturales, paisajísticos y de conjuntosurbanos, históricos y culturales, deconformidad con la legislación generalaplicable a cada caso y las normasespecíficas que los complementan en lapresente ley; así como de las áreasexpuestas a amenazas y riesgosnaturales”. “5. La estrategia de medianoplazo para el desarrollo de programas devivienda de interés social…; así como losmecanismos para la reubicación de losasentamientos humanos localizados enzonas de alto riesgo para la salud eintegridad de sus habitantes, incluyendola estrategia para su transformación paraevitar su nueva ocupación”.

- Capítulo III. Artículo 14. Componenterural del Plan de Ordenamiento. “3. Ladel imitación de las áreas deconservación y protección de losrecursos naturales, paisajísticos,geográficos y ambientales, incluyendolas áreas de amenazas y riesgos, o queformen parte de los sistemas deprovisión de los servicios públicosdomiciliarios o de disposición final dedesechos sólidos o líquidos”.

- Capítulo III. Artículo 15. Normasurbanísticas. “1.5 Las que definan lasáreas de protección y conservación delos recursos naturales y paisajísticos, lasque delimitan zonas de riesgo y engeneral, todas las que conciernen al medioambiente, las cuales en ningún caso,salvo en el de la revisión del plan, seránobjeto de modificación”. “3.2 Lalocalización de terrenos cuyo uso es elde vivienda de interés social y la


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reubicación de asentamientos humanoslocalizados en zonas de alto riesgo”.

- Capítulo III. Artículo 16. Contenido delos Planes Básicos de Ordenamiento. "1.6El inventario de las zonas que presentenalto riesgo para la localización deasentamientos humanos, por amenazasnaturales o por condiciones deinsalubridad". "2.2 La delimitación delas áreas de conservación y protecciónde los recursos naturales, …deconformidad con la legislación generalaplicable a cada caso y las normasurbanísticas que los complementan, asícomo de las áreas expuestas a amenazasy riesgos naturales". "2.3 La estrategiade mediano plazo para el desarrollo deprogramas de vivienda de interés social,incluyendo… los mecanismos para lareubicación de los asentamientoslocalizados en zonas de alto riesgo parala salud e integridad de sus habitantes,incluyendo lo relacionado con latransformación de las zonas reubicadaspara evitar su nueva ocupación".

- Capítulo IV. Artículo 35. Suelo deprotección. "Constituido por las zonas yáreas de terrenos localizados dentro decualquiera de las anteriores clases, quepor sus características geográficas,paisajísticas o ambientales, o por formarparte de las zonas de utilidad pública parala ubicación de infraestructuras para laprovisión de servicios públicosdomiciliarios o de las áreas de amenazasy riesgo no mitigable para la localizaciónde asentamientos humanos, tienerestringida la posibilidad de urbanizarse".

- Capítulo VII. Artículo 58. Motivos deutilidad pública. "b) Desarrollo deproyectos de vivienda de interés social,incluyendo los de legalización de títulosen urbanizaciones de hecho o ilegalesdiferentes a las contempladas en elartículo 53 de la Ley 9ª de 1989, larehabilitación de inquilinatos y lareubicación de asentamientos humanosubicados en sectores de alto riesgo". "m)El traslado de poblaciones por riesgosfísicos inminentes".

- Capítulo XI. Artículo 104. Sancionesurbanísticas. "1… Si la construcción,urbanización o parcelación en terrenosde protección ambiental, o localizados enzonas calificadas como de riesgo…".

- Capítulo XIII. Artículo 121. "Las áreascatalogadas como de riesgo norecuperable que hayan sido desalojadasa través de planes o proyectos dereubicación de asentimientos humanos,serán entregadas a las CorporacionesAutónomas Regionales o a la autoridadambiental para su manejo y cuidado deforma tal que se evite una nuevaocupación. En todo caso el alcaldemunicipal o distrital respectivo seráresponsable de evitar que tales áreas sevuelvan a ocupar con viviendas yresponderá por este hecho".

Esta política de ordenamiento territorialen Colombia ha incorporado funcionesde gestión de riesgos con criterios desostenibilidad, equilibrio territorial y concohesión institucional, a través de unaformulación de planes y proyectos


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relacionados con unas condicioneslocales estudiadas y analizadas endiagnósticos específicos, formulacióndetallada y concertados con lacomunidad. Aunque en cuestiones degestión de riesgos son pocos losmunicipios que han alcanzado losobjetivos propuestos, pues en la prácticala temática de evaluación y reducción deriesgos se incorporó a la dimensiónambiental de manera tangencial.

Ante los grandes vacíos de manejo de estatemática se optó por considerar comorequisito mínimo la evaluación de lasamenazas a escala general sin estudiar elcontexto local, ni la vulnerabilidad yresiliencia de la comunidad. De estamanera, en el ordenamiento territorialsólo se incluyen estudios de amenaza quesirven de base para las decisiones, sindefinir los grados de riesgo y su ubicaciónterritorial, lo cual ha creado conflictosde orden social, económico, político yterritorial en algunos municipios afectadospermanentemente por riesgos. La falta deinformación lleva a tomar decisiones deorganización que no corresponden con lasnecesidades establecidas.

A partir de esta situación, el Ministeriodel Ambiente implementó una estrategiade generar procesos de capacitación conel fin de garantizar que los municipiostuvieran claridad de los temas que enmateria de amenaza y riesgo debíacontener un Plan de OrdenamientoTerritorial; además, a través de laconstrucción de un instrumentodenominado "Planes de Acción para laIncorporación de la Gestión del Riesgo

en los POT", en el que se priorizó unaruta para mejorar su incorporación através de procesos de revisión y ajuste omediante la realización de estudiostécnicos. Otra estrategia complementariaal ordenamiento territorial y de apoyo alos municipios ha sido el desarrollo deestudios de amenazas, vulnerabilidad yriesgos en áreas específicas de municipiosy en regiones estratégicas, los cuales hanpermitido contar con ejercicios piloto quecontribuyen a orientar los procesos deplanificación local en materia de gestióndel riesgo y en el mejoramiento integralde asentamientos y la consolidación desuelos de protección, entre otros(MAVDT, 2010).

Después de una década de los primerosPlanes de Ordenamiento TerritorialMunicipal, estos deben ser replanteados,de tal modo que se asume una nueva fasede planeación territorial, en la cual seconsideran algunas situaciones quepermiten avanzar, como la comprensiónde la importancia de la gestión de riesgos,la complejidad de los territorios y elentendimiento de la integridad de laordenación del territorio; además, en estasegunda fase se hace necesaria unaarticulación del ordenamiento territorialcon otras políticas de sustentabilidad,como la gestión de riesgos y la necesidadde un sistema interinstitucional quegarantice una gestión armónica (Lavell,2003). Por otra parte, en este punto serequiere mejorar la calidad técnica de losestudios de apoyo a la ordenación yconsolidar el carácter democrático yparticipativo de la ordenación territorial(Massiris, 2009).


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A partir de las condiciones planteadassobre las experiencias de la incorporaciónde la gestión de riesgos a la ordenaciónde los territorios municipales enColombia, se puede decir que se haefectuado un proceso, con una primerafase de planeación que introdujo a lasinstituciones gubernamentales y a lascomunidades locales en un proyecto deformación y reconocimiento de losbeneficios de una planeación delterritorio, y particularmente la gestión deriesgos; aunque sin lograr aún susobjetivos de un desarrollo territorialsostenible con una máxima reducción delos riesgos de desastres, debido a unascondiciones sociopolíticas y económicasadversas que pueden ser modificadasen una segunda fase, caracterizadapor un conocimiento de las condicioneslocales, en términos territoriales,ambientales, socioeconómicos y político-administrativos, y con unos requeri-mientos de información y participaciónpor alcanzar.

5. Análisis de la aplicación de laGestión de Riesgos desde la políticadel Ordenamiento Territorial

Hasta hace algunas décadas, el tema dela gestión de riesgos sólo era abordadoante un desastre, a pesar de lascondiciones geográficas del país, con susaltas probabilidades de amenazas comoterremotos, remoción en masa,avalanchas e inundaciones. Las entidadesterritoriales solo actuaban ante unacalamidad, sin reconocer en sujurisdicción las probabilidades de laocurrencia de un fenómeno natural

extremo. Actualmente, a través de lasexigencias de los planes de ordenamientoterritorial, todos los municipios del paísabordaron la temática de los riesgos dedesastre, y en un primer momentoidentificaron las amenazas y evaluaronla susceptibilidad de ocurrencia delevento natural, requiriendo un segundoproceso de análisis de exposición,vulnerabilidad y riesgo (Castrillón yMartínez, 2008). En este proyecto,muchos municipios del país recibierongran apoyo técnico de las entidades delSistema Nacional de Prevención yAtención de Desastres, de granimportancia para la formulación de unordenamiento territorial coherente con lasituación local.

Este proceso de conocimiento de losriesgos, generado por la política deordenación del territorio, no fue realizadosolamente por los técnicos; en muchosmunicipios del país la estrategia de laparticipación logró vincular a la comunidadcon su territorio, al ser reconocida comoposeedora de importante información útilpara ordenar el territorio que habita. Estaestrategia también permitió establecer unacomprensión de la protección de espaciosamenazados y la reubicación de susasentamientos.

Por otra parte, la implementación de losplanes de ordenamiento territorialdemostró la falta de conocimiento ymanejo de la teoría y metodologíarelacionada con los riesgos de desastre;en la gran mayoría de casos, losprofesionales vinculados a los proyectosno manejaban de manera adecuada los


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términos de amenaza, vulnerabilidad yriesgo; cada técnico diagnosticó losriesgos desde su formaciónunidisciplinar, y predominaron losestudios técnicos de las amenazas, aunquecon graves problemas de clasificación pormagnitudes, funcionamiento y, sobretodo, al evaluar y dar prioridad a lasamenazas presentes en el territorio; enesta situación, temas como el de lavulnerabilidad social no se trataron y enla mayoría de diagnósticos se asumió laidentificación de las amenazas como laevaluación del riesgo. Desde el punto devista territorial, los estudios de riesgosen los planes de ordenamiento teníanmuchas equivocaciones en cuanto a temascomo el de escala de la información yescala de ordenación, o de claridad enlos elementos cartografiados, y muchomás en el manejo de técnicascartográficas que muchas veces nocumplían los mínimos requisitos delegibilidad y ubicación, lo cual llevó atomar decisiones poco acertadas en elmomento de analizar los usos del suelo ysu reglamentación.

En los planes de ordenamiento territorialse deben desarrollar diferentes fases,como el diagnóstico, la formulación, laejecución y el seguimiento o control; cadauna tiene unos requerimientos específicosy continuos. Al realizar los análisis seha identificado una total incoherenciaentre el diagnóstico de los riesgos y laformulación de proyectos relacionadoscon el tema, y, a su vez, entre laformulación y la ejecución, pues, al

parecer, falta el conocimientometodológico y técnico para laincorporación de la gestión del riesgo enlos procesos de planificación. Al faltaresta coherencia, muchos proyectosplanteados como prioritarios no seejecutan, además, las administracionesmunicipales no realizan las apropiacionespresupuestales adecuadas para abordar latemática de prevención de desastres ensus jurisdicciones, debido a laincertidumbre que representan estoseventos y a que se ha hecho mayorénfasis en la atención de desastres.

6. Conclusión

Después de conocer el desarrollo teóricoy conceptual de la gestión de riesgos ydel desarrollo territorial y de revisar laspolíticas de ordenamiento territorial y laincorporación del tema de riesgos dedesastres, se puede decir que Colombiavive un proceso en el que la gestión deriesgos y el ordenamiento territorialcuentan con unas políticas novedosas yadecuadas a sus condiciones; pero alanalizar su aplicación se encuentra que,a pesar de los avances en el conocimientolocal y administrativo, se dan ausenciasde conocimiento teórico y metodológico,ausencias de reconocimiento de lospropósitos e importancia de la gestión deriesgo y ausencia de responsabilidades yejecuciones. Al parecer, las condicionesno están dadas aún para el logro de susobjetivos, pero lo importante para el países que se está en un proceso hacia unagestión viable y eficiente del riesgo.


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Fecha de recepción: 25 de octubre de 2010Fecha de aprobación: 6 de diciembre de 2010


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