Paulo Sergio Nascimento Gregoire

El interés brasileño en el Mercosur analizado desde la perspectiva de la geopolítica

Introducción

Para la Federación de Industrias de Sao Paulo, FIESP, el Mercosur ha sido una barrera

para la necesidad de Brasil de ampliar sus relaciones comerciales con otros países y

bloques económicos. Los comentarios de FIESP reflejan parcialmente a una posible

posición de Brasil en la región, ya que dejaría atrás al Mercosur para empezar a buscar

socios más compatibles con su política de comercio exterior. Si bien es verdad que el

comercio de Brasil con sus socios en el Mercosur representa no mas que 10 por ciento del

total de su comercio exterior, los beneficios que el Mercosur trae para Brasil van más allá

de lo económico, es por esto, que el enfoque que este ensayo utilizará para analizar la

importancia de instituciones de integración como el Mercosur tiene para Brasil será la

geopolítica.

La geopolítica del Brasil

El estudio de la geopolítica pretende identificar aquellos temas que son eternos, las de

larga duración y que pueden ser transitorios. Lo hace a través del prisma de la geografía y

el poder. Para entender mejor los objetivos de la política exterior brasileña hacia las

instituciones multilaterales regionales como el Mercosur y la Unasur, es imprescindible

comprender la geopolítica brasileña.

El territorio del Brasil cubre más territorio que el de Europa Occidental y limita con 10

países. A excepción de la pampa hacia el sur, para los países vecinos, el interior de Brasil

es difícil de penetrar ya que sus selvas son amortiguadores naturales que lo aíslan del

exterior permitiéndole enfocarse en el reto de desarrollarse al interior del país. En

contraste con los Estados Unidos que tiene el sistema fluvial del Mississippi, el sistema

fluvial de Brasil no es propicio para el tipo de transporte a bajo costo y de larga distancia

que impulsa un rápido desarrollo. En cambio, Brasil tuvo que invertir una cantidad de

recursos para construir un sistema de transporte artificial, que incluye carreteras,

aeropuertos y puertos marítimos para conectar los centros industriales y la población a lo

largo de la costa Atlántica con el país. Igualmente, problemático para el Brasil, fue el

legado colonial que dejó la importación masiva de esclavos procedentes de África,

dejando como resultado, enormes distorsiones socioeconómicas que persisten hasta

nuestros días.

Estas limitaciones han implicado en la economía brasileña un desarrollo lento y ha tenido

que experimentar oscilaciones extremas entre la hiperinflación, ciclos de crecimiento alto

y recesión. No fue hasta el lanzamiento del Plan Real en 1994 que el país desarrolló una

disciplina económica necesaria para que el capital y la inversión llevaran al Brasil a un

estado económico actual favorable.

El país sólo puede proyectar su poder en el escenario mundial, si sus vecinos no lo ven

como una amenaza. Por eso, es importante para la política exterior que instituciones

multilaterales como el Mercosur y la Unasur sirvan para confidence building entre Brasil

y los demás países de la región. El control del Río de la Plata en el pasado puso a Brasil

en una competencia natural con la Argentina y entre estos dos rivales se encuentran los

estados buffer de Bolivia, Paraguay y Uruguay.

Mientras que Brasil tuvo que encontrar el tiempo, dinero y recursos para luchar por el

control de su territorio interno, la Argentina está ubicada en un sistema fluvial de

transporte natural que esta interconectado con en el mundo, dándole una fuente de rápido

desarrollo, la riqueza y el crecimiento de la población que puede utilizar para ser el poder

regional dominante de Sudamérica.

La geopolítica brasileña fue adquiriendo sus propios elementos que continuaban su

expansión territorial e impulsaba la injerencia en los asuntos internos de los países de la

región durante el período republicano. La defensa de la frontera militarizada y la

expansión económica en los países vecinos serían el corolario de la geopolítica brasileña.

Estos conceptos de la geopolítica brasileña están cada vez más presentes hoy en día con

los acuerdos de infraestructura y comercial y el uso de los recursos energéticos de estos

países.

Por ejemplo, Brasil es, junto con la Argentina, uno de los principales mercados de

exportación de gas natural para Bolivia, tras la construcción del gasoducto de 3.150

kilómetros que se inició en 1997 y que conecta a Santa Cruz de la Sierra en Bolivia con

Canoas en el sur de Brasil. Al mismo tiempo, el gobierno brasileño ha utilizado los

incentivos económicos para alentar a los brasileños para poblar las regiones fronterizas

con Bolivia, unos 30.000 brasileños viven en ese país. Muchos de estos brasileños en

Bolivia son agricultores, que juntos controlan cerca del 40 por ciento de la producción de

soja de Bolivia.

Brasil y Paraguay se vincularon estrechamente en 1984 con la construcción de la represa

de Itaipú. Itaipú aporta alrededor del 90 por ciento de la electricidad Paraguaya, y

aproximadamente el 19 por ciento de Brasil, lo que da al Brasil enorme influencia sobre

su vecino. La construcción de la represa desplazó a muchos brasileños a lo largo de la

frontera, pero los brasileños luego compraron tierras más económicas en el lado

paraguayo. Conocido como brasiguaios, estos brasileños que viven en Paraguay ahora,

representan casi 8 por ciento de la población paraguaya y dominan la producción

paraguaya de soja y maíz.

Uruguay fue parte del imperio brasileño hasta 1828, fecha en la que fue convertido en

Estado, como resultado de la guerra entre Argentina y Brasil, no obstante, se conservan

importantes lazos históricos, comerciales y culturales con Brasil. Unos 30.000 brasileños

viven en el Uruguay y las empresa de Brasil controlan aproximadamente un tercio de la

industria de carne del Uruguay.

Entre los años 1930 y 1960, una emergente "geopolítica oficial "en Brasil fue elaborada

por un selecto grupo vinculado a la élite económica, intelectual, militar y política

(Golbery do Couto e Silva, 1967). Con el retorno a la democracia, a mediados de la

década de 1980, este grupo geopolítico perdió el poder de influir en la política exterior de

Brasil, pero sigue teniendo políticas activas de defensa, especialmente de la Escuela

Superior de Guerra (ESG), a pesar que hora esta escuela también se compone de

expertos civiles.

Las raíces del Mercosur

El primer intento de una unión aduanera bilateral Brasil y Argentina fue a principios de

de 1940 pero no logró avanzar debido a las diferentes rutas política y a los problemas de

asimetrías económicas e industriales ( Almeida, 1993). El proyecto sería renovado en los

años 50, por iniciativa del peronismo, sin embargo, la orientación natural de las

diferencias políticas y la diplomacia hemisférica entre los gobiernos en el contexto de la

Guerra Fría enterraron rápidamente este primer intento de cooperación bilateral.

Brasil y Argentina siempre han realizado la mayor parte de las transacciones de negocios

operados en virtud de acuerdos preferenciales y los mecanismos para la liquidación de las

cuentas especificadas en el Acuerdo de Santo Domingo, 1965. El hecho es que Brasil y

Argentina, después de casi dos décadas de conflicto, incluso en lo que respecta a la

utilización de los recursos hídricos del Rio de la Plata, y una competencia militar

irracional y costosa política, económica, y diplomáticamente, acordaron reanudar el

proyecto de construir un mercado común bilateral progresivo, como se propuso en la

década de 1950 por el pionero de la integración Helio Jaguaribe (Almeida, 1993). La

reunión en los años ochenta entre Brasil y Argentina fue posible gracias al contexto de

los procesos de democratización política y los nuevos esquemas de preferencias

existentes en el marco del Segundo Tratado de Montevideo.

La fase que se extiende desde el Programa de Integración y Cooperación Económica,

diseñado en 1986 por los diplomáticos de ambos países bajo el liderazgo del presidente

Raúl Alfonsín y José Sarney, hasta el Tratado de Integración de 1988 corresponde a un

proceso bilateral de profundizar el movimiento de integración, que no tenía la

motivación para la exclusión de otros asociados subregionales, cuya principal vocación

era totalmente coherente con el diseño de la industrialización competitiva de ambos

países y el fortalecimiento de un centro económico en su propio contexto subregional.

Este fue el caso por ejemplo de Uruguay, que acompañó a cada uno de los

entendimientos llevados a cabo en la segunda mitad del año 1980 por sus dos vecinos,

pero no quiso unirse a ellos. Hasta entonces, la liberalización recíproca del comercio y el

desarrollo de la política industrial siguió una lógica industrial común y en el

fortalecimiento de una reunión subregional. Los fundamentos empíricos del proceso

bilateral en esta fase fueron proporcionados por un nuevo modelo de integración que

combinaba elementos "dirigibles" de la experiencia de la Comunidad Europea (el

establecimiento de un mercado común con el establecimiento de políticas sectoriales

comunes, centrado activamente en la consolidación de la producción estructural) con una

cobertura parcial de los regímenes preferenciales.

El concepto del Mercosur se inició, como el embrión de futuras instituciones

intergubernamentales - el Consejo de Ministros, el Grupo Mercado Común, grupos de

trabajo - que marca todo el proceso de integración en la década siguiente. El nuevo

elemento, sin embargo, se observó como resultado de la integración de la década de 1980

sería la definición de una relación privilegiada entre los dos países que han cambiado de

forma relevante el panorama estratégico en América del Sur.

El factor más importante en la toma de decisiones políticas a favor de la forma de

cuadrilátero del Mercosur se produjeron durante los primeros años de los gobiernos de

Carlos Menem y Fernando Collor de Mello, cuyo compromiso político era buscar la

profundización y acelerar la integración de los dos, reduciendo significativamente los

plazos y procedimientos establecidos en el Tratado de 1988. Este compromiso fue

refrendado por el pactado en Buenos Aires en julio de 1990 y sus consecuencias no se

limitaron al cambio de los acuerdos bilaterales, sino que afectaron sustancialmente al

carácter del proceso de integración. El cambio en el enfoque dirigible y flexible del

régimen anterior, la integración con un carácter de libre comercio y el desmantelamiento

de las barreras empezaron a producirse de forma automática. (Almeida, 1998).

Esa decisión "dramática", tanto política como comercialmente, ha determinado una nueva

configuración en la sub-balanzas, con la celebración de reuniones de consulta entre los

principales interesados en el proceso, que involucró en este momento a Chile y a

Uruguay, pero aún no a Paraguay. Chile pronto llegó a la conclusión de que no podía

unirse a un proyecto de mercado común cuya hipótesis iría en contra de la corriente de su

perfil lineal de una tarifa única y exclusiva del 11%, en momentos en que Brasil y

Argentina todavía tienen un arancel promedio superior al 40%, con picos a veces

superiores al 100% (Almeida 1998). Chile se ha reducido, por lo tanto, a unirse al nuevo

esquema subregional, prefiriendo apostar a las futuras negociaciones comerciales con los

Estados Unidos. Paraguay, a su vez, después de que se restableció provisionalmente un

largo período de caudillo dictatorial, fue incorporado con el apoyo de Brasil, dado el

interés de la disciplina en el comercio ilegal en la frontera entre los dos países.

Como resultado de seis meses de intensas negociaciones entre los cuatro países del Cono

Sur, fue la definición de un instrumento multilateral de la integración - ya conocido como

el Tratado de Asunción - cuyas líneas básicas, sin embargo, ya había sido propuesta por

el tratado de integración de 1988 y, especialmente, en el esquema bilateral de libre

comercio para la Ley de Buenos Aires en julio de 1990. Todos los mecanismos,

instrumentos, órganos y, en particular, el calendario para la reducción arancelaria fueron

esencialmente los mismos, con algunas excepciones establecidas en virtud de la actual

extensión (un año más) y ampliaron la lista de productos sensibles debido a los dos socios

menores nuevos. Más importante fue la preservación y la política de absoluta

reciprocidad entre los países miembros y la igualdad de derechos y obligaciones entre

ellos, incluyendo la toma de decisiones, a pesar de las diferencias en el peso e

importancia relativa dentro del Mercosur, aún más dramáticas que las que existen entre

los miembros del único sistema conocido y mercado común históricamente con éxito, la

Comunidad Europea.

La evolución del Mercosur

Durante años, el equilibrio de poder en América del Sur se forma por la rivalidad entre

Brasil y Argentina. A pesar que el Mercosur tiene problemas de asimetría y trabas

burocráticas es importante recordar las relaciones Brasil-Argentina antes de su creación.

En la década de 1980, Brasil y Argentina casi adquirieron la capacidad de desarrollar

armas nucleares, sin embargo, después de experimentar años de gobiernos militares, la

agitación social y política, el estancamiento económico, la elevada inflación, Brasil y

Argentina iniciaron conversaciones sobre un acuerdo de cooperación que promovía la

interdependencia económica entre los poderes regionales de América del Sur

En 1988, Brasil y Argentina firmaron el Tratado de Cooperación, Integración y

Desarrollo que buscaba crear una zona de comercio de 10 años. Sin embargo, Brasil y

Argentina reconocieron la importancia de ampliar su acuerdo bilateral, a un más, a un

Tratado con el fin de incluir a los países vecinos de Paraguay y Uruguay.

En 1991, se firmó el Tratado de Asunción entre Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay,

El Tratado de Asunción fue la comprensión de los cuatro países miembros que

compartían metas y objetivos similares. Todos los países miembros se habían sometido a

un estancamiento económico y dictaduras militares, por eso estuvieron de acuerdo en que

la promoción de los derechos humanos y su compromiso con la consolidación de la

democracia y la expansión del tamaño de los mercados nacionales a través de la

integración eran los objetivos principales del Mercosur. El Tratado de Asunción también

fijó un plazo de 4 años para la creación de un mercado común con un arancel externo

para cualquier país no miembro que quisiera establecer un acuerdo comercial con

cualquier miembro pleno del Mercosur.

La década de 1990 vio el surgimiento del consenso de Washington que trataba de reducir

el tamaño del Estado con el fin de hacerlo más eficiente. Fue un período que determinará

el fin de las políticas de industrialización por sustitución de importaciones en América

Latina que tenían por objetivo impulsar el mercado domestico, lo que contribuyó a la

liberalización de las instituciones económicas y políticas. Brasil siguió el camino de la

liberalización económica y política y sus flujos comerciales con los países miembros del

Mercosur aumentó considerablemente. Como muestra el siguiente cuadro, las

exportaciones de Brasil a los Estados miembros del Mercosur fue de 1.379.717.221

millones de dólares en 1989 a $ 5.921475.981 millones de dólares en 1994, cuando el

Protocolo de Ouro Preto fue firmado, para seguir permitiendo la formación del mercado

común del Cono Sur .

Brazil's trade flows with Mercosur

Year US$ Variation Share of Brazil's total exports1989 1.379.717.221 --- 4,01

1990 1.320.244.279 -4,31 4,20

1991 2.309.352.601 74,92 7,30

1992 4.097.469.283 77,43 11,45

1993 5.386.909.641 31,47 13,97

1994 5.921.475.981 9,92 13,60

1995 6.153.768.222 3,92 13,23

1996 7.305.281.948 18,71 15,30

1997 9.045.110.950 23,82 17,07

1998 8.878.233.843 -1,84 17,36

1999 6.778.178.415 -23,65 14,12

2000 7.739.599.181 14,18 14,04

2001 6.374.455.028 -17,64 10,94

2002 3.318.675.277 -47,94 5,49

2003 5.684.309.729 71,28 7,77

2004 8.934.901.994 57,19 9,24

2005 11.746.011.414 31,46 9,91

2006 13.985.828.343 19,07 10,15

2007 17.353.576.477 24,08 10,80

2008 21.737.308.031 25,26 10,98

2009 15.828.946.773 -27,18 10,35

Source: Ministry of Development, Industry, and International Trade

http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?

area=5&menu=2033&refr=576

América Latina después del Consenso de Washington ha sido testigo del default de

Argentina en 2001 y del fin de su política monetaria de convertibilidad y el surgimiento

de Venezuela, que ha sido beneficiada por los altos precios de su más rentable

commodity: el petróleo. La crisis financiera de 2001, de la Argentina dejó un vacío de

poder en América del Sur. El equilibrio de poder entre Argentina y Brasil ha sido

sustituido lentamente por la proclamada revolución bolivariana de Hugo Chávez.

Venezuela ha sido capaz de establecer la agenda política y económica en algunos países

de la región mediante el apoyo financiero y retórica a los movimientos políticos.

Las elecciones de Lula da Silva en Brasil, José Mujica en Uruguay, Evo Morales en

Bolivia, Rafael Correa en Ecuador, por nombrar algunos mandatarios, han sido

identificados como el ascenso de la izquierda latinoamericana. La inclinación hacia la

izquierda ha creado notable tensiones en el hemisferio occidental, no sólo entre

Venezuela y Estados Unidos, también dentro de América del Sur. Por tanto, es

importante señalar que existen grandes diferencias entre los líderes de la nueva

"izquierda", mientras que en Uruguay y Brasil han adoptado algunos principios de la

ortodoxia neo-liberal económica y política, Bolivia, Ecuador, Venezuela, han decidido

llevar a cabo la difícil tarea de trasladar a sus países en una dirección diferente. Este

cambio en los objetivos políticos y económicos ha causado algunos problemas para el

avance de las relaciones comerciales del Mercosur, no sólo con otras regiones, sino

también entre sus miembros.

Bajo este ambiente político, el Mercosur pasó por un proceso de expansión. El organismo

ha incluido a Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú como miembros asociados,

México como observador, y espera la aprobación del Congreso paraguayo para aceptar la

plena adhesión de Venezuela.

A pesar de su lento progreso en la solución de controversias comerciales - la mayoría de

las disputas comerciales son decididas por Tribunales Ad Hoc, el Mercosur ha logrado

algunos avances importantes en permitir la libre circulación de personas. En 2002, el

Mercosur, Bolivia y Chile establecieron a sus territorios como un espacio de residencia

con el derecho al trabajo de todos los ciudadanos, sin necesidad de ningún otro requisito

que no sea su propia nacionalidad. Además, el Protocolo de Ushuaia, compromiso con la

democracia, firmado en 1998 fue útil para prevenir los golpes militares que casi se

llevaron a cabo en Paraguay.

La creación de un mercado común es percibida por el Brasil como un importante

mecanismo institucional para contrarrestar la influencia de EE.UU. en la región y

aumentar su poder de negociación en el ámbito internacional. La capacidad de los

Estados Unidos a firmar acuerdos bilaterales con los países más pequeños es enorme, que

a su vez disminuye la aspiración de Brasilia de convertirse en una potencia regional. Sin

embargo, en los últimos años, Brasil ha logrado aumentar la asimetría económica con una

gran parte de la región. Las empresas brasileñas se han vuelto más activas a nivel

internacional y, por tanto, más dispuestas a establecer relaciones comerciales con otros

países.

El caso chileno es un ejemplo que ha sido utilizado por la comunidad empresarial

brasileña. Chile se ha negado a ser un miembro de pleno en la base de que no estaba en su

interés estar vinculado a la tarifa externa del Mercosur. Chile es el país que ha firmado el

mayor número de acuerdos de libre comercio en el mundo. El caso de Chile ha dado un

argumento para aquellos que creen que el Brasil no necesita estar fuera del Mercosur,

pero al mismo tiempo debe ser capaz de llevar a cabo su propia política de comercio

internacional.

Como muestra el siguiente cuadro, los principales socios comerciales de Brasil se

encuentran fuera del Mercosur.

Major Countries for Brazilian Exports 2009. Variation is from 2008 to

2009

Bottom of Form

1 – China US$ 20.191                      variation  23.1              share% 13.2

2 –  United States US$ 15.740        variation -43.1              share% 10.2

3 – Argentina US$12.785                   variation -27.4           share% 8.4

4 – Netherlands US$ 8.150                  variation -22.3        share% 5

5 – Germany US$ 6.175                     variation   -30.2      share% 4.0

6 – Japan US$4.270                        variation  -30.2         share%2.8

7 – United Kingdom US$ 3.727       variation  -1.7          share% 2.4

8 – Venezuela US$3.610                  variation  -29.9         share%2.4

9 –  India US$3.415                       variation 209.8             share%2,2

10 – Belgium US$3.138                  variation-29.0             share%2,1

Top ten trade partners for

imports

1. United States US$ 20.183    variation -21.8%  share 15.8%

2. China             US$ 15.911    variation  -20.6%  share 12.5%

3. Argentina        US$  11.281   variation -14.9%   share 8.8%

4. Germany         US$ 9.866      variation -18.0%   share 7.7%

5. Japan               US$ 5.368     variation -21.1%    share 4.2%

6. South Korea    US$ 4.818      variation -11.0 %     share 3.8%

7. Nigeria             US$ 4.760     variation  -29.0%     share 3.7%

8. Italy                 US$ 3.664     variation   -20.6%     share 2.9%

9. France              US$ 3.615    variation   -22.7%    share2.8%

10. Mexico           US$ 2.783    variation   -10.9%    share 2.2%

Bottom of Form

Source: Ministry of Development, Industry, and International Trade

http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?

area=5&menu=2033&refr=576

Conclusiones

Brasil tiene fronteras con todos los países sudamericanos, con excepción de Ecuador y

Chile. Por lo tanto, una institución multilateral como el Mercosur es esencial para Brasil

para coordinar las políticas con sus vecinos y fortalecer su papel como potencia regional

en América del Sur. Si bien es verdad que el poder de veto que tienen los miembros

plenos de Mercosur ha limitado la necesidad de Brasil para una política exterior más

asertiva en el comercio internacional, las aspiraciones de Brasil como un global player en

el escenario mundial depende mucho de una política exterior que pueda generar

confianza con sus vecinos sudamericanos.

El enfoque económico no puede ser la principal variable cuando se analiza la importancia

de Mercosur para Brasil. La cuestión pendiente no es si el Mercosur sobrevive o no

debido al creciente acenso brasileño y la reducida importancia económica del mercado

común para el empresariado de Brasil, pero cuál será la transformación institucional del

bloque para que sea una institución menos burocrática y más ágil para lidiar con los

problemas político, económico y militar de Sudamérica. La unión de Unasur con el

Mercosur puede ser una alternativa ya que las cuestiones de seguridad son cada vez más

importantes para Brasil debido a su proyecto de modernización militar que puede genera

una mayor desconfianza por parte de sus vecinos. Los temas militares y de seguridad en

general serán tan importantes como los económicos y políticos, ya que el acenso

económico apoyado por el descubrimiento de reservas masivas de pre-sal de Brasil ha

generado un mayor gasto militar por parte de Brasil.

La realidad geopolítica del Brasil nos muestra que es fuerte el interés brasileño para que

el Mercosur avance, pues solo con la confianza de sus vecinos sudamericanos, Brasilia

podrá proyectar su poder en el escenario mundial y así ser un verdadero global player.

Brasilia tiene muy claro que su posición geográfica es el Sur y por lo tanto que el primer

imperativo geopolítico de su política exterior es integrarse con sus pares para así poder

influir en la política mundial.

Bibliografía

ALMEIDA, Paulo Roberto de, O Mercosul no contexto regional e internacional, São Paulo, Aduaneiras, 1993.

———, Mercosul: fundamentos e perspectivas, São Paulo, LTr, 1998.

CARAMUTI, Ofelia Stahringer de (coord.), El Mercosur en el Nuevo Orden Mundial, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1996

SILVA, Golbery do Couto, Geopolítica do Brasil, Rio de Janeiro, Editora José Olympio, 1967.

FIESP: www.fiesp.com.br

Mercosur: www.mercosur.org.uy

Ministerio de desenvolvimento, industria e comercio internacional: http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=2033&refr=576 acesado en 10/12/2010