1

EL CONTROL SOCIAL EN LAS ORGANIZACIONES SOCIALES EN EL BRASIL*

Marianne Nassuno

El proyecto de reforma del aparato del Estado actualmente en curso en el Brasil, se inscribe en el contexto de una crisis del Estado que involucra dos dimensiones. La primera está relacionada con el agotamiento de las condiciones de financiamiento del antiguo patrón de industrialización y con los sucesivos shocks externos que marcaron la última década, dando como resultado el desorden de las cuentas públicas y la inestabilidad monetaria. Adicionalmente, la agudización del proceso de globalización elevó el nivel de competencia entre los países y sus empresas, exigiendo un aumento en el patrón de eficiencia de los respectivos Estados, que en estas condiciones asumió carácter fundamental.

En el Brasil, al igual que en otros países del mundo, el volumen de los recursos controlados por el Estado y la conciencia de que el uso de esos recursos puede tener impactos económicos inesperados o perversos, transformaron la eficiencia en una condición de supervivencia del Estado, indispensable para alcanzar la competitividad y la legitimidad requeridas.

Sin embargo, la crisis no se refiere exclusivamente a la dimensión económico-financiera. Se refiere también al agotamiento de las formas de articulación Estado-sociedad y, sobre todo, de la modalidad de relacionamiento entre los sectores público y privado prevaleciente en el modelo de desarrollo adoptado anteriormente. Este aspecto de la crisis tiene que ver con la “extenuación del Estado como factor de contención de una sociedad civil en proceso de expansión y dotada de una creciente densidad organizacional, razón por la cual la asincronía Estado-sociedad se ubica en el centro de los impasses presentes” (Diniz y Boschi, citado por Diniz, 1997:21). Esta tendencia se mantuvo a despecho de la apertura política, de las tentativas de reforma administrativa y del aumento de la diversificación y de la complejidad de la maquinaria estatal, y se vio reforzada con la adopción de los sucesivos planes de estabilización.

Dadas las dos dimensiones de la crisis a la cual pretende dar respuesta el proceso de reforma del Estado 1 se hace necesario discutir la cuestión de la eficiencia en la implementación de políticas públicas, sin dejar de considerar los aspectos relacionados con la construcción de canales de comunicación entre el Estado y la sociedad. Esta discusión se torna necesaria porque “(la) búsqueda de mayor eficacia y rapidez en la administración de la crisis ha sido interpretada en forma recurrente mediante el recurso al estilo tecnocrático de gestión y al enclaustramiento burocrático de las decisiones, reforzando la centralización regulatoria del Estado y acentuando el divorcio entre el Ejecutivo y el sistema de representación” (Diniz, 1997:21). Es en este contexto que se ubica el análisis de la relación entre eficiencia y formas de control social que se propone en este texto. * Traducido del portugués por Carlos Sánchez. La autora agradece a Frederico Rafael Durào Brito y a Leticia Schwarz por los comentarios. 1 Según el Plan Rector, la reforma del aparato del Estado no sólo tiene el propósito de hacer más eficiente la administración pública, sino también de orientarla hacia la ciudadanía. El proyecto de Organizaciones Sociales pretende contribuir con el control social sobre la oferta de bienes y servicios de interés colectivo costeada por el Estado, con miras a incrementar la transparencia en la asignación de los recursos públicos, y posibilitar la redefinición del estilo de actuación del Estado en el desempeño de sus funciones sociales, con énfasis en la descentralización, la adopción de modelos gerenciales flexibles, la autonomía de gestión y el control por resultados.

2

El texto discute un mecanismo de control social - la participación de entidades representativas de la sociedad civil en el consejo de administración de entidades prestadoras de servicios públicos - previsto en el proyecto de Organizaciones Sociales, integrante de la actual propuesta de reforma del aparato del Estado que adelanta el Ministerio de la Administración Federal y Reforma del Estado en el Brasil. Se discute este mecanismo como un instrumento para viabilizar la implementación de políticas públicas, analizando los requisitos que posibilitan que dicho mecanismo contribuya con el aumento de la eficiencia y de la calidad en la prestación de servicios.

El proyecto de Organizaciones Sociales es de implantación reciente, las primeras entidades han sido calificadas en octubre de 19972. Así, la perspectiva del análisis es la de observar hacia adelante e intentar anticipar los principales avances y desafíos del proyecto, en lugar de adoptar la perspectiva de mirar hacia atrás y relatar una experiencia ya concretada.

La primera parte del texto presenta algunos elementos tendientes a determinar los requisitos necesarios para que el instrumento de control social propuesto contribuya con el aumento de la eficiencia en la prestación de servicios. Presenta el proyecto de Organizaciones Sociales y discute el concepto de eficiencia pasible de ser aplicado en el sector público a partir de la relación principal-agente entre políticos y burócratas. La segunda parte trata de los requisitos para que el mecanismo de control social previsto en el proyecto de Organizaciones Sociales - la participación de las entidades prestadoras de servicio público - pueda garantizar la eficiencia y la calidad en la prestación de servicios públicos. El primer requisito tiene que ver con la necesidad de que las entidades representativas de la sociedad civil representen los intereses de los usuarios. El segundo está relacionado con la necesidad de dotar a las entidades prestadoras de servicios de instrumentos de gestión adecuados a entidades en que los usuarios participan de la gestión y del control. El tercero se refiere al fortalecimiento de los canales de comunicación entre las entidades representativas de los usuarios y los políticos, por medio del fortalecimiento de las instituciones políticas. En las consideraciones finales se retoman los principales argumentos del texto.

Organizaciones Sociales

En el modelo conceptual que sustenta la actual reforma del aparato del Estado en el Brasil, consustanciada con el Plan Rector, se identifican diversas esferas de actuación del Estado, para las cuales están previstas entidades con formas de propiedad e instrumentos de gestión diferenciados.

En el sector de servicios que no presuponen el poder del Estado3, pero en el cual la presencia del Estado se justifica porque involucran derechos humanos fundamentales o generan “economías externas”, la prestación de los servicios será descentralizada a través de un proceso

2 La Medida Provisoria No. 1591 de octubre de 1997 dispone sobre la calificación de entidades como organizaciones sociales, la creación del Programa Nacional de Publicización, la extinción del Laboratorio Nacional de Luz Sincroton y de la Fundación Roquete Pinto, y la absorción de sus actividades por organizaciones sociales. 3 Este poder, denominado extroverso, es detentado únicamente por el Estado y se refiere al “poder de establecer unilateralmente obligaciones para terceros, sobrepasando sus propios límites” (Plan Rector, 1995:51).

3

denominado “publicización” para entidades de propiedad pública no estatal 4 regidas por el derecho privado, denominadas Organizaciones Sociales5.

Como Organizaciones Sociales (OS) podrán ser calificadas personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, con objetivos de naturaleza social, que actúen en las áreas de enseñanza, investigación científica y tecnológica, preservación del medio ambiente, cultura y salud. La organización así calificada absorberá actividades y servicios suministrados por instituciones u órganos públicos federales, extintos con esa finalidad, recibiendo los bienes inmuebles y el acervo físico, documental y material del órgano extinto. Esta forma de asociación entre sociedad y Estado, además de viabilizar la acción pública con más agilidad y mayor alcance, torna más fácil y directo el control social, a través de la participación en los consejos de administración de los diversos segmentos beneficiarios involucrados.

El instrumento de control social previsto en el proyecto de Organizaciones Sociales se refiere a la participación de entidades representativas de la sociedad civil en su consejo de administración6. El consejo de administración de las OS deberá estar compuesto entre veinte a cuarenta por ciento por miembros natos representantes del Poder Público; por veinte a treinta por ciento de miembros natos representantes de la sociedad civil; hasta un diez por ciento, en caso de asociación civil, de miembros electos entre sus miembros o asociados; de diez a treinta por ciento de miembros electos por los demás integrantes del consejo, entre personas de notoria capacidad profesional y reconocida idoneidad moral; y hasta diez por ciento de miembros designados o electos en la forma establecida por los estatutos.

El dispositivo propuesto en el proyecto de Organizaciones Sociales se incluye entre los mecanismos que los consumidores pueden utilizar para llamar la atención de los administradores sobre la calidad de los productos y servicios bajo la forma de voice, según la concepción de Hirschman (1970), pues incluye la posibilidad de atender las quejas de los consumidores y su presión sobre los proveedores de servicios de modo de asegurar la calidad7.

4 Según el Plan Rector, la propiedad pública no estatal es una tercera forma de propiedad, además de las tradicionales pública y privada, constituida por organizaciones sin fines de lucro, que no son de propiedad de ningún individuo o grupo, y que están directamente orientadas hacia la atención del interés público. 5 Para el sector que define las leyes y las políticas públicas, así como para el sector en que se prestan los servicios exclusivos del Estado, están previstas entidades de propiedad pública, el Núcleo Estratégico y las Agencias, respectivamente. La producción de bienes y servicios para el mercado, orientada hacia el lucro, será descentralizada hacia entidades de propiedad privada a través del proceso de privatización. El Plan Rector propone así una redefinición del papel del Estado, que debe actuar como promotor y regulador del desarrollo económico y ya no como proveedor directo de bienes y servicios. 6 Además del control social posibilitado por la previsión de la participación de entidades representativas de la sociedad civil en el consejo de dirección de la OS, ésta estará sujeta al control del gobierno, cuyo principal instrumento será el Contrato de Gestión firmado por el Ministro de Estado del área correspondiente a la actividad absorbida y por el representante legal de la OS tras la aprobación por el Consejo de la entidad. En este contrato estarán discriminadas las atribuciones, responsabilidades y obligaciones de la OS en el desempeño de las acciones y servicios a su cargo. En el modelo de Organizaciones Sociales se establecen mecanismos de control finalísticos, en lugar de procedimentales, como en el caso de la administración pública. La evaluación de la gestión de una Organización Social tendrá lugar mediante la estimación del cumplimiento de las metas establecidas en el contrato de gestión, en tanto que en las organizaciones estatales lo que predomina es el control de los medios. 7 El proyecto prevé también un mecanismo de exit, en la medida en que la publicización de la prestación de los servicios públicos hacia entidades de derecho privado se propone aumentar la competencia entre prestatarios de estos servicios y así dar a los consumidores la posibilidad de escogencia entre proveedores alternativos.

4

Eficiencia y democracia

Para analizar la relación entre los instrumentos de control social y la eficiencia en la prestación de servicios públicos es necesario, en primer lugar, definir lo que se entiende por eficiencia en un contexto democrático. Esto porque el concepto tradicional de eficiencia - el mejor uso de recursos con fines de obtención de beneficios - está directamente relacionado con el funcionamiento de las empresas privadas y con sus fines.

La administración del sector público es diferente de la administración de empresas privadas en el sentido de que sus objetivos están definidos por los políticos y los parámetros para medir el alcance de estos objetivos no pueden reducirse a ganancias y pérdidas. Además de esto, los objetivos de las organizaciones públicas son definidos en forma poco precisa, compleja y a menudo contradictoria, pudiendo a veces ser intangibles porque existe la necesidad de crear y mantener coaliciones de apoyo al gobierno (Farnham y Horton, 1993).

Sin embargo, la idea de que no se puede hablar de eficiencia en la prestación de servicios públicos debe ser mejor discutida. El hecho es que la situación de restricción fiscal del Estado es un dato que plantea la necesidad de utilizar mejor los recursos escasos, en un contexto democrático en primer plano. El argumento de que la eficiencia en el sector público es incompatible con el proceso democrático da a entender que no hay salida. El desafío es intentar mostrar las situaciones que se presentan como alternativas a esta conclusión pesimista: el grado de eficiencia posible en un sistema democrático y las situaciones en que la eficiencia y la democracia pueden fortalecerse mutuamente8.

Al pensar el problema de la eficiencia en la prestación de servicios públicos en un contexto democrático, se parte del concepto de ciudadanía como un conjunto de derechos, asociando el desarrollo de la ciudadanía a un proceso de conquista y expansión de los derechos del ciudadano, iniciado con la afirmación de los derechos civiles y que incluye el usufructo de los servicios asociados a los derechos sociales. Según Wanderley Reis (1990), este concepto es diferente de aquél que asocia el desarrollo de la ciudadanía a la cuestión de las responsabilidades o deberes del ciudadano, que relaciona la ciudadanía a la integración a una colectividad, la cual define la identidad personal del ciudadano y que exige de él un comportamiento responsable. Esta postura cívica redunda en el reconocimiento por parte del individuo de la legitimidad del Estado en tanto supuesto agente de la colectividad, independientemente de la provisión de los bienes correspondientes a los derechos sociales. Sin embargo, según este autor, el aspecto de la provisión de servicios no debe ser desestimado: “tenemos que hacer clientes reales para que podamos esperar tener ciudadanos en sentido pleno, capaces no sólo de expresar la autonomía que tiene que ver especialmente con los derechos civiles y políticos de la ciudadanía, sino también, eventualmente, de exhibir virtudes cívicas y ejercer las responsabilidades que la

8 La compatibilización de la eficiencia y de la democracia representa el principal desafío enfrentado por un estado democrático. Implica, por una parte, cómo escoger entre fines múltiples o jerarquizarlos en una forma compatible con el ideal democrático de que el poder se distribuya igualitariamente y los diferentes focos de intereses tengan acceso tendencialmente igual al Estado, en cuanto instancia decisiva de poder; y por otra parte, cómo actuar con eficacia, procurando el cumplimiento de los fines establecidos y de las prioridades fijadas, en un contexto democrático en que los múltiples focos de intereses son libres para ejercer constantes presiones sobre un Estado que, en tanto democrático, no puede dejar de ser sensible a ellas (Wanderley Reis, 1990:162).

5

concepción normativa de la ciudadanía percibe como el anverso de aquellos derechos” (Wanderley Reis, 1990:188).

El análisis del tema de la eficiencia en el sector público aquí propuesto parte del presupuesto de que el Estado tiene como fin satisfacer el interés público, definido políticamente por medio de los canales democráticos tradicionales9. Así, en una primera aproximación, la eficiencia del sector público puede ser definida como el mejor uso de los recursos para satisfacer el interés público. Sin embargo, el monto de recursos destinado a cada actividad realizada o patrocinada por el Estado también es definido políticamente. Entonces, la eficiencia del sector público puede definirse como la mejor forma de utilizar un monto de recursos definido en el proceso de negociación política para lograr determinados fines también definidos políticamente.

En vista de esto, la crítica que se hace a la relación entre eficiencia y sector público tiene una aplicación más limitada. Este criterio de eficiencia puede no aplicarse como parámetro de evaluación del proceso de toma de decisiones y de las decisiones en sí, toda vez que en este caso, el análisis del mejor uso de los recursos implicaría una discusión acerca de quién estaría siendo beneficiado, que en este trabajo se supone que sea el interés público10. Pero, una vez que las decisiones fueron tomadas, o sea, que en el proceso político quedaron definidos los fines para la utilización de los recursos, en la esfera de la implementación de las políticas, la eficiencia pasa a significar hacer el mejor uso de esos recursos para realizar lo que se pretende. De esta manera, eficiencia significa garantizar que las decisiones tomadas en la esfera política sean implementadas por los burócratas. Involucra, por lo tanto, la relación entre políticos y burócratas.

Políticos y Burócratas

La relación entre los políticos y los burócratas es analizada por Przeworski (1996) a partir del enfoque principal-agente11. En un sistema democrático, la prestación de los servicios públicos es delegada por los políticos electos a los burócratas, creando un problema de principal-agente, en el sentido de que las políticas implementadas por los burócratas pueden no ser aquellas definidas por los políticos 12 13. Los burócratas detentan un grado razonable de discrecionalidad en el 9 Esto no significa que no se reconozca que el propio proceso de determinación de los fines de la acción del Estado en la democracia es problemático, debido a la existencia de diversos fines, divergentes y en ocasiones conflictivos, que deben ser agregados y compatibilizados por medio de negociaciones y de procedimientos considerados legítimos. Este presupuesto es necesario, sin embargo, para que pueda definirse mejor el tema tratado en este texto, relacionado con la implementación de políticas. 10 Cuando se considera el tema de la escogencia entre alternativas de acción, la discusión se orienta hacia la cuestión de la equidad - quién gana y quién pierde en cada posible solución - más que hacia la eficiencia propiamente dicha. 11 Este enfoque permite analizar cómo los intereses divergentes entre el principal y su agente pueden ser razonablemente conciliados. En el contexto de la empresa el principal es el propietario y los administradores son los agentes. Los propietarios representan un grupo relativamente homogéneo en lo que se refiere a sus objetivos, relacionados con la maximización del lucro. Como los propietarios no tienen tiempo, conocimiento y habilidades para dirigir directamente sus negocios, contratan administradores profesionales. El problema del principal-agente surge porque controlar el trabajo de los administradores implica costos y los contratos no son instrumentos completos o suficientes como para garantizar que los administradores actúen sólo de acuerdo con el interés de los propietarios. Sin embargo, con la definición clara de derechos de propiedad y con un principal bien definido, el seguimiento de la acción de los burócratas puede ser direccionado para aumentar los beneficios. 12 La distinción de los roles entre políticos y burócratas según la cual los políticos actúan en la formulación de las políticas públicas y los burócratas en la implementación de las mismas, tiende a reducirse cuanto más alto es el nivel jerárquico del cargo. En los niveles jerárquicos más elevados, los burócratas también actúan como articuladores de

6

desempeño de sus funciones - pues es imposible reglamentar su acción en todas las contingencias - y pueden tener objetivos propios, diferentes de los intereses de los ciudadanos y de los políticos que los representan.

La situación de que los agentes pueden tener intereses propios diferentes de los fines de la organización en la que trabajan y que pueden actuar para maximizarlos se ve reforzada por las reglas constitutivas de la propia burocracia. Los burócratas, al contrario de los políticos, no están sometidos a la evaluación electoral, y ejercen sus actividades con mayor autonomía. Es decir, “la burocracia por definición no sólo es políticamente irresponsable, sino que también debe ser protegida de las turbulencias del juego político, manteniéndose estable y segura de sus posiciones a través de los sucesivos cambios de gobierno - ya que los cuadros administrativos son elementos constitutivos del Estado y no del gobierno” (Rua, 1997:9).

En estas condiciones, los burócratas pueden procurar conseguir intereses vinculados con sus relaciones profesionales, que pueden ser diferentes de los definidos por los políticos, promoviendo cambios que aumenten su autonomía y sus posibilidades de ascenso en la carrera. Si sus perspectivas de carrera incluyen oportunidades de trabajo en el sector privado, tenderán a defender los intereses de sus potenciales empleadores. Cuando no existe un acuerdo entre los políticos y los burócratas con respecto a la misión del órgano, estos problemas se agravan. En condiciones de cambio e incertidumbre política existe necesidad de que los políticos atiendan a los intereses de nuevos grupos. Los burócratas que tenían relaciones profesionales con otros grupos podrán actuar para retardar o limitar la implementación de la política propuesta (Johnson y Libecap, 1994)14.

Por su parte, el seguimiento de las actividades de los burócratas es complejo y oneroso, pues las informaciones sobre el costo y el beneficio de sus acciones no son fácilmente accesibles y los objetivos de las actividades de los burócratas públicos no pueden reducirse a una sola dimensión, como es el caso del lucro para quienes actúan en el área privada. Por esta razón, la delegación de la implementación de políticas y de la prestación de servicios por parte de los políticos a los burócratas genera inevitablemente un cierto nivel de ineficiencia (Przeworski, 1996).

intereses. Ello no obstante, la contribución de estos dos actores con las políticas públicas es diferente y esta diferenciación sigue siendo relevante. Tanto la burocracia como el liderazgo político pueden agregar intereses, pero “el proceso administrativo de agregación de intereses presenta serias limitaciones: en primer lugar, dicha agregación es discriminatoria en contra de intereses no organizados. En segundo lugar, ella tiende a limitarse al ámbito de los sectores funcionales particulares, proveyendo una mediación segmentaria de intereses , pero siendo incapaz de articular intereses intersectoriales. Por último, la participación administrativa en el proceso de policy making revela un inevitable conservadurismo (...) simplemente porque la agregación de intereses alcanzada cristaliza la correlación de fuerzas existente” (Reis, 1989:95). 13 Existen adicionalmente problemas de relación principal-agente entre políticos y ciudadanos, pues los políticos pueden definir políticas diferentes de aquellas preferidas por los ciudadanos que los eligieron. Con respecto a la relación principal-agente entre los políticos y los ciudadanos, y a ciertos mecanismos para resolver los problemas que de ella se desprenden, ver Przeworski y Stokes (1996) y Przeworski (1996). 14 Estos autores, sin embargo, cuestionan la idea de que los burócratas actúan para maximizar los presupuestos que controlan, de manera de poder aumentar sus salarios. Los valores están restringidos por ley y la existencia de un plan único de remuneración para los servidores públicos hace que no dependan del crecimiento o declinación del órgano en que trabajan.

7

De acuerdo con Przeworski, la ineficiencia derivada de la relación entre los políticos y los burócratas está asociada a la inexistencia de instrumentos que permitan controlar el desempeño de los burócratas, que actúan en forma autónoma en relación con los políticos, teniendo espacio de maniobra para trabajar en función del logro de otros intereses que no son el interés público. Sin embargo, hacer a la burocracia independiente del control de los políticos es un proceso asociado con su propio surgimiento: la introducción de reglas y la definición de procedimientos de trabajo en la administración burocrática apuntaban a combatir la corrupción y el nepotismo típicos de la administración pública patrimonialista.

Los análisis que explican el surgimiento de la burocracia destacan que la utilización del clientelismo representa un recurso a disposición de los políticos para mantenerse en el poder por el cual compiten, y que genera ineficiencia ya sea en la prestación de servicios, ya sea en el gasto producido por el control de los designados políticamente. La implantación de la administración burocrática es posible si existen electores que dependen de la acción eficiente del Estado, de modo de compensar a los políticos por la pérdida de poder resultante de la renuncia a utilizar el clientelismo o si los costos del control del clientelismo se tornan elevados con la aplicación de las actividades del Estado15.

Los principios asociados al profesionalismo, al mérito y a la imparcialidad de la administración burocrática se presentan como alternativas al clientelismo, al favoritismo y a la discriminación, contribuyendo al fortalecimiento de valores democráticos en la medida en que generan patrones de conducta que garantizan la previsibilidad esencial para la consecución de los fines individuales y colectivos bajo el imperio de la Ley. Sin embargo, la existencia histórica ha mostrado que la contrapartida de la neutralidad burocrática puede ser la irresponsabilidad política y la ausencia de compromiso con los valores democráticos. En una situación en que la información representa cada vez más un recurso de poder y los medios de ejecución de las decisiones son cada vez más complejos, las reglas y procedimientos burocráticos se muestran insuficientes para el control de los que ejercen los cargos administrativos (Rua, 1997).

Por su parte, con la implantación del sistema de mérito, la burocracia crea un nuevo tipo de ineficiencia, vinculado con la autonomía de los burócratas para actuar de acuerdo con sus propios intereses. En efecto, paradójicamente, la implantación de la burocracia dio mayor libertad a los servidores públicos para actuar en pro de sus fines, al tiempo que restringió los medios y procedimientos para su actuación. Si se considera que existen problemas de implementación y que los burócratas tienen intereses propios, la autonomía de la burocracia puede no resultar en la realización de las acciones preferidas por la sociedad. El proceso de implementación plantea, pues, la necesidad de articular coaliciones y alianzas que den sustentabilidad a las políticas gubernamentales, así como de ejercer un mayor control sobre los burócratas. Va a ser preciso instrumentar una estrategia que mantenga abiertos los canales de comunicación del Estado con la sociedad y el sistema representativo, incluyendo los partidos políticos, de manera que las informaciones concernientes al desempeño de los burócratas lleguen a los políticos.

Así, para que la actuación de los burócratas sea eficiente en un contexto democrático, no basta con que ellos pasen a ser controladas por los políticos, sino que puedan ser controlados por los ciudadanos en relación con el resultado de sus acciones, lo que destaca la importancia de

15 Ver, a este respecto, Johnson y Libecap (1994) y Geddes (1994).

8

contar con instrumentos de control social. Este hecho debe ser tomado en consideración antes de la discusión de los instrumentos que posibiliten el aumento del control de los burócratas.

Przeworski (1996) asocia la ineficiencia en la implementación de políticas a la ausencia de control de los burócratas, y señala la inexistencia de informaciones sobre su desempeño como una de las razones que explican la ausencia de dicho control. Sin embargo, los ciudadanos para los cuales se suministran los servicios públicos, tienen información sobre el desempeño de los burócratas en la implementación de las políticas públicas, que puede ser utilizada por los políticos para resolver los problemas de la relación principal-agente con los burócratas. Sobre la base de las informaciones de los usuarios de los servicios públicos, los burócratas pueden ser controlados por los políticos. Para esto, es preciso que las informaciones de los usuarios lleguen a los políticos, vale decir, que existan canales de comunicación entre ellos por los cuales puedan fluir las informaciones.

La participación de los usuarios en la gestión y el control de las entidades representa una fuente de informaciones sobre el desempeño de los burócratas y sobre la calidad de los servicios. En esta forma, mecanismos que viabilizan la participación de los usuarios en la gestión y el control pueden ser entendidos como instrumentos de gestión para garantizar la eficiencia y la calidad en la implementación de las políticas públicas.

Sin embargo, existen algunos requisitos que posibilitan que estas informaciones y este instrumento de gestión contribuyan con el aumento de la eficiencia y de la calidad en la prestación de servicios. Así, la observación de Cunill Grau (1995: 43) de que “es posible concluir que las oportunidades que parecen crearse actualmente a la autogestión y cogestión social de recursos públicos, si se enmarcan en la posibilidad de apertura de nuevos espacios públicos, no son automáticas sino que son relativas a una serie de condiciones que, entre otras, remiten a transformaciones institucionales y culturales en el aparato gubernamental y al tipo de actor social concernido”, es también válida cuando se discute la participación popular como un instrumento para aumentar la eficiencia y la calidad en la prestación de servicios.

A partir de la relación principal-agente entre políticos y burócratas y la ineficiencia resultante de la misma, pueden considerarse tres requisitos para que el instrumento de control social propuesto en las OS contribuya con el aumento de la eficiencia y de la calidad en la prestación de servicios. En primer lugar, las informaciones referentes al desempeño de los burócratas deben provenir de los que son efectivamente usuarios de los servicios de la entidad. En segundo lugar, deben existir instrumentos de gestión que permitan una respuesta rápida a las demandas de los usuarios. Y en tercer lugar, deben existir canales por los cuales las informaciones sobre el desempeño de los burócratas lleguen a los políticos.

Constitución de entidades representativas de los intereses de los usuarios

En el proyecto de Organizaciones Sociales la participación de los usuarios en la gestión y el control de la entidad se viabiliza por la presencia de entidades representativas de la sociedad civil en el consejo de administración de las instituciones, presuponiendo por lo tanto, la organización de los usuarios.

En la discusión aquí propuesta se hace una distinción entre entidades representativas de la sociedad civil y entidades representativas de los intereses de los usuarios. Aún cuando las entidades representativas de intereses de los usuarios puedan constituirse también en entidades

9

representativas de la sociedad civil, la inversa no es verdadera. Es necesario analizar las posibilidades de organización de los usuarios, porque si esta no se concreta, las informaciones sobre el desempeño de los burócratas podrán ser suministradas por otros grupos organizados, como los proveedores de la institución o los propios burócratas16. Sin embargo, sólo entidades representativas de los intereses de los usuarios pueden resolver el problema de la ineficiencia consecutiva a la relación principal-agente entre políticos y burócratas mencionada anteriormente.

Para discutir las posibilidades de organización y de participación efectiva de los usuarios en el consejo de administración de la OS hay que tomar en consideración las transformaciones recientes ocurridas en la estructura y en los patrones de intermediación de intereses en el Brasil, con el surgimiento y la proliferación de asociaciones.

A partir de fines de la década del 70, surgieron varias organizaciones autónomas, sobre todo en los sectores industriales de punta, profesionales asalariados de clase media y trabajadores rurales, en relación con el esquema oficial de representación. Se verificó un crecimiento continuo del número de profesionales liberales sindicalizados, de las asociaciones profesionales y técnicas, y la intensificación de su actuación, muchas veces en alianza con el movimiento obrero. Se destaca también el surgimiento de nuevos movimientos sociales que engloban sectores populares, y segmentos de la clase media con una considerable variedad de demandas (Diniz y Boschi, 1989).

El proceso de cambios en las actitudes y las prácticas de los actores sociales representa una modificación en la tradición política caracterizada por la falta de densidad en el espacio público. Rompe con el patrón homogeneizante de acción colectiva que tuvo como objetivo la integración del movimiento obrero en la estructura el Estado, contribuyendo a la constitución de solidaridades locales (Avritzer, 1997).

Sin embargo, estas manifestaciones colectivas tienen un carácter cíclico, heterogéneo y fragmentado debido a la naturaleza tópica y de corto plazo de las demandas17. Tienden a centrar sus objetivos en coyunturas muy inmediatas y localizadas, lo que por una parte, permite una mayor autonomía, unidad y cohesión interna al movimiento, pero por otra parte, dificulta su integración a una acción política más institucionalizada, menos inmediatista, y contribuye con el debilitamiento de su poder de irradiación y de su fuerza política (Carvalho y Laniado, 1989).

16 No están incluidos en el análisis que aquí se desarrolla, temas como la burocratización de las entidades representativas, proceso por el cual la práctica política se torna exclusiva de un grupo de personas que dominan las técnicas y los procedimientos para tener éxito en la labor de liderazgo; o la cuestión de cuál debería de ser la regla para la toma de decisiones en el consejo de administración de las OS para tornar decisiva la participación de los usuarios. 17 Fontes (1996) en el análisis de dos asociaciones de vecinos de Recife, señala algunos elementos para explicar la extrema fragmentación y la inconstancia de la práctica política de los movimientos y la consecutiva ausencia de acciones políticas globalizantes. Aún cuando las asociaciones tengan objetivos amplios, en la práctica ellos se reducen a expresar los intereses territoriales, consustanciados en la defensa del habitat, en la garantía de permanencia de las poblaciones en el área, o en la reivindicación de servicios de infraestructura urbana ante el sector público. “El sentimiento de defensa del territorio, instrumento principal de organización comunitaria, constituye un motivo importante de movilización popular, lo que también hace que el movimiento tenga períodos de avances y de reflujos de la movilización. (...) En el caso de asociaciones de vecinos, de base esencialmente territorial, los procesos de formación de identidad se encuentran estrechamente asociados con el modo de vida de los miembros de esa comunidad, que unidos para la garantía de su habitat, se sienten ligados a un destino común, el de pobres, constructores solidarios de su territorio” (Fontes, 1996: 44).

10

El proceso de surgimiento y proliferación de asociaciones, verificado a partir de fines de la década del 70, indica un creciente dinamismo social que puede tener como resultado un aumento en el grado de organización y participación de los usuarios en la gestión. No obstante, los autores destacan la relativa fragmentación y discontinuidad de la experiencia brasileña, lo que justifica la preocupación con relación a las posibilidades reales de constitución de entidades representativas de intereses de los usuarios.

Otro enfoque para investigar la posibilidad de constitución de entidades representativas de los intereses de los usuarios es el de la “lógica de la acción colectiva”. Este enfoque parte de la premisa de que la decisión relativa a la participación en eventos colectivos se toma a partir del cálculo individual respecto de los beneficios y de los costos esperados de esa acción. Estos costos y beneficios están relacionados con dos parámetros básicos, el tamaño del grupo y los beneficios y costos de las políticas.

La utilización de este enfoque puede ayudar a comprender las posibilidades de organización de asociaciones representativas de intereses de los usuarios. Aún cuando la suposición de que el individuo sea un puro maximizador de sus utilidades puede ser cuestionada, pues su decisión individual de participar es seguramente influida por el estado general de la comunidad18, es importante analizar las estrategias individuales con referencia a la relación costo/beneficio de las acciones. La importancia del análisis de la relación costo/beneficio es reforzada por la constatación de Fontes (1996) de que la participación popular en los movimientos asociativos analizados por este autor ocurre de manera irregular. La movilización tiene lugar a medida que un interés concreto exiga la participación. Procesos esencialmente reivindicativos, que resultan de la articulación política para la disputa de beneficios para la comunidad en la esfera del poder local, no garantizan una participación constante de los vecinos.

De acuerdo con Olson (1971), existen tres factores que impiden satisfacer sus intereses a los grupos grandes, denominados latentes. Cuanto mayor es el grupo, menor será la recompensa individual por la participación de cada miembro, menor el interés de un miembro individual o de parte del grupo por asumir la totalidad de los costos para la producción del bien y mayores los costos para la organización. Estos grupos se distinguen por el hecho de que los miembros del mismo son indiferentes a si un miembro participa o no en la provisión del bien, y por esa razón, nadie tiene razones para reaccionar. Dado que un individuo en un grupo latente no puede hacer una contribución perceptible para la producción del bien, ningún miembro reaccionará si los demás no participan, al no haber incentivo para la cooperación.

Wilson (1980) parte del presupuesto de que los individuos tienden a organizarse y ejercer acciones reivindicativas más por algo que los afecta intensamente que por algo que los afecta débilmente. En este sentido, los efectos de las políticas pueden ser concentrados o difusos. El

18 El cambio, en el sentido de la participación en la esfera pública no es única y exclusivamente una función de fenómenos basados en ensayos y errores sistemáticos por parte de los responsables de la toma de decisiones. La acción orientada hacia el público pertenece a un grupo de actividades humanas para las cuales no existe una distinción clara entre la lucha por la felicidad pública y la conquista de ésta. La confusión entre luchar y conquistar implica la desaparición de la distinción entre los costos y los beneficios de la acción de interés público, pues la lucha, que debería ser proyectada hacia la vertiente de los costos, pasa a formar parte de los beneficios (Hirschman, 1983: 93). En estas condiciones, existen período en que la dinámica de la movilización popular se alimenta a sí misma: “groups set examples for other groups; they inspire each other; and the successes of one group motivate others” (Stone, 1988: 174).

11

grado de concentración del efecto de una política depende del número de personas sobre las cuales ella incide y de cuánto la vida de cada individuo se ve afectada por dicha política. Las políticas cuyos efectos sean concentrados, incentivan la movilización política, en tanto que la difusión de efectos inhibe la organización. De esta forma, cuando una política genera efectos diferentes sobre grupos diferentes, aquellos con intereses concentrados o sobre los cuales los costos inciden en forma concentrada tienen mayores posibilidades de organizarse, sea para apoyar, sea para combatir la política en cuestión.

La lógica de la acción colectiva es un enfoque importante para reflexionar sobre las posibilidades de organización de los usuarios, porque incorpora la noción de que esa organización implica costos19. Adicionalmente a los costos de organización de los usuarios enfatizados en este enfoque, existen costos de participación para que las entidades de usuarios actúen en el consejo de administración de las OS. Estos costos pueden subdividirse en tres: costos relacionados con la obtención de informaciones que sustenten la acción de los grupos; costos de oportunidad, en la medida en que tomar parte en una actividad significa dejar de hacer otra cosa; y costos de fracaso, relacionados con los riesgos de persecución y discriminación de los participantes, con la frustración derivada de experiencias fracasadas y con la desconfianza de una eventual manipulación (Brasileiro, citado por Cunill Grau, 1991: 239 y 240).

Existen razones para el abandono de acciones de interés público, que pueden encontrarse en la misma naturaleza de la actividad pública - cómo ella es realmente vivida y el posible choque entre esa vivencia y las expectativas. La acción publica puede tomar más tiempo que el que originalmente se esperaba y la calidad efectivamente apreciada de la experiencia, en lugar de implicar idealismo, dedicación a una causa e inclusive el sacrificio por el bien común, como originalmente se espera, con frecuencia involucra a la persona en un conjunto bastante diferente de actividades, tales como la realización de extrañas alianzas, el encubrimiento de objetivos y la traición de los amigos de ayer - todo en nombre de la gran meta (Hirschman, 1983: 108). La participación implica, por consiguiente, el uso de recursos diversos y de tiempo, además de una alta motivación y eventualmente la necesidad de conocimientos especiales, vale decir, que existen razones por las cuales los usuarios pueden rehusarse a participar (Cunill Grau, 1991).

Sobre la base de la “lógica de la acción colectiva” la primera cuestión que debe investigarse para la identificación de las posibilidades de organización de los usuarios se refiere al conocimiento de la clientela de la institución, su tamaño y el grado de dispersión de los costos de organización o de los beneficios de mejorar los servicios prestados. Para la evaluación de estos factores es necesario un estudio más profundo de las diversas actividades a ser transferidas para las OS. En caso de que el grado de dispersión de la clientela de las instituciones pasibles de ser calificadas como OS sea diferenciado, se torna necesaria la creación de mecanismos diferentes para viabilizar la participación de los usuarios en la gestión, tanto como de aquellos que prescinden de esta organización (Nassuno, 1997).

Nueva forma de gerenciar organizaciones

19 Los costos de organización están relacionados con la comunicación y con la negociación de un acuerdo entre los miembros del grupo, con el seguimiento de sus acciones y con el mantenimiento de una estructura formal de organización, y aumenta con la elevación del número de participantes (Olson, 1971).

12

La participación de los usuarios en la gestión y control de las entidades genera la necesidad de repensar los instrumentos de gestión para alcanzar una mayor eficacia, toda vez que los existentes en el modelo burocrático no posibilitan una respuesta rápida a las informaciones sobre los servicios prestados, suministradas por los usuarios. “Existe una contradicción importante entre éste (y el modelo burocrático que le es funcional) con las demandas de discrecionalidad - y en general de flexibilidad - que plantean los nuevos desarrollos de la administración en función de los requisitos de eficacia y eficiencia que ésta enfrenta. El problema, sin embargo, aumenta bajo los términos de los requerimientos de la participación social. Es claro que frente a procesos extremadamente reglados y/o dominados por jerarquías rígidas, la intervención ciudadana se torna una falacia” (Cunill Grau, 1995:19).

En la administración burocrática, la organización del cuadro administrativo está basada en la racionalidad instrumental, que se expresa por medio del formalismo, vale decir, de normas racionales generales, escritas y exhaustivas que determinan la competencia de cada cargo (división del trabajo), las relaciones de mando y subordinación (jerarquía) y los medios coercitivos que la autoridad puede disponer. También es un signo de la burocracia el carácter impersonal, a medida que las competencias, la autoridad y la obediencia son definidas para los cargos y no para las personas que los ocupan. Además de esto, las normas racionales siendo generales, no consideran los casos individualmente, resultando que su aplicación se da sin consideración de las personas.

La administración burocrática es una forma de gestión inadecuada para actuar en un contexto en que aumenta la imprevisibilidad del ambiente en que el Estado actúa, y crece el volumen y la diversidad de las demandas que se le plantean, con la diversificación de los canales de comunicación entre el Estado y la sociedad, y el surgimiento de nuevos actores sociales. “La situación de fragmentación y subordinación que implica el modelo burocrático paraliza las comunicaciones y por ende, restringe la innovación. Es más, para ser innovadores y eficientes, los servicios tienen que depender de una comprensión cabal (que implica saber escuchar de veras) de los clientes potenciales y reales, lo cual a su vez es impedido por el sistema de mando de la burocracia” (Crozier, 1997:11).

Entre las características particulares de las organizaciones públicas, se puede señalar que su marco de funcionamiento es regulado externamente y conlleva controles centralizados y extensivos, no importando la diversidad organizacional ni las características de cada proceso de trabajo. Las actividades son ejecutadas siguiendo reglas predefinidas, con miras a reducir la arbitrariedad y el favoritismo. Esta forma de actuar presupone la previsibilidad de demandas, para que puedan ser atendidas mediante procedimientos patronizados, resultando así en una falta de flexibilidad y en la incapacidad para atender necesidades individualizadas.

La centralización de la administración pública tiene como contrapartida la limitada autonomía local, que restringe tanto la posibilidad de una acción direccionada hacia determinados segmentos, como la responsabilidad de los agentes. Las directrices de actuación centralmente asociadas al énfasis en el control de los medios y de los procesos se traducen en una indefinición generalizada de objetivos, lo que da como resultado un bajo desempeño organizacional “Si no se sabe claramente lo que se debe hacer, e igualmente, si no se tiene poder para decidir cómo hacer, cualquier cosa que se haga puede ser presentada como satisfactoria” (Lemos, citado por Ribeiro Barbosa, 1996:77). Estas características dan como resultado la lentitud del proceso decisorio y la

13

demora en la respuesta a las demandas formuladas a la organización por el público, como consumidor y como ciudadano.

Las reglas del servicio público definen que el pago y la promoción se basen en el tiempo de servicio y no en la productividad; los salarios se definen en forma global y existen garantías de empleo para todos los servidores públicos. En esta estructura, se reduce la responsabilidad de sancionar o recompensar a los burócratas de acuerdo con su desempeño, lo que resulta en una baja productividad y un reducido grado de responsabilidad. Por otra parte, las organizaciones públicas no están regidas por las leyes del mercado, por lo que no se exige eficiencia en su actuación, ni hay sanciones en caso de que los resultados sean pobres. Aún cuando las organizaciones públicas tengan el deber de prestar atención, este principio no es aplicado universalmente por falta de compromiso público, falta de atención a la clientela, o por ambas razones a las que se suma la búsqueda de más recursos (Ribeiro Barbosa, 1996).

La previsión de la participación de entidades representativas de los intereses de los usuarios requiere de nuevos mecanismos de gestión porque evidencia dos factores claves que tornan inviable la actuación de la institución de acuerdo con las reglas rígidas del modelo burocrático: la incertidumbre y la necesidad de actuar con discrecionalidad.

La previsión de la participación de usuarios en la gestión de la entidad aumenta el grado de incertidumbre de su actuación. En una situación en la que la incertidumbre es baja, puede percibirse claramente el ambiente en el cual la institución actúa y enfrenta poca presión para cambiar, porque la experiencia pasada en suficiente para definir el patrón de actuación. Los cambios pueden ser anticipados y la forma de actuar de la organización puede adecuarse a los mismos. En la medida en que el grado de incertidumbre aumenta, pasa a un primer plano la necesidad de aproximar las actividades de decisión a las de implementación. En estas circunstancias, se torna necesario dejar actuar a los funcionarios y tratar de definir la forma adecuada de conducta a partir de su experiencia. “People try things out, discover what they are doing as they experience the outcomes of their actions, and then analyse these relationships to make sense of their experience” (Hatch, 1997:119).

El reconocimiento de que los fines, intereses y objetivos de las actividades públicas no pueden ser fijados en forma precisa por la ley, dependiendo cada vez más de la relación entre los poderes públicos y de la colaboración de los ciudadanos, tiene por consecuencia una exigencia de mayor discrecionalidad. Para viabilizarla, se torna necesaria una diversificación organizativa y del régimen jurídico de las administraciones públicas y la revalorización de la autonomía y la responsabilidad de los gerentes y de los servidores en general. El derecho administrativo, a partir del cual son definidos los instrumentos de la gestión pública burocrática, es un factor que restringe los procesos de racionalización gerencial. Está asociado a un proyecto antidiscrecional, que resolvió los problemas de legitimidad del Estado Liberal de Derecho, pero que ha sido indiferente al desarrollo del Estado Social y Democrático, pues asocia la discrecionalidad a la arbitrariedad y no la entiende como una forma de prestar un servicio responsable a los intereses generales (Prats i Catalá, 1996).

Así, a partir del momento en que se establecen canales que viabilizan el control social, la forma de administrar una organización pública debe cambiar. Por esta razón, la participación social puede ser entendida como un medio para garantizar la eficiencia y la calidad en la

14

implementación de políticas públicas, que se inscribe en el conjunto de los instrumentos de la administración orientada hacia el cliente20.

En el proyecto de Organizaciones Sociales, la necesidad de flexibilizar la gestión de entidades prestadoras de servicios públicos está siendo considerada. Las OS gozan de una autonomía administrativa mucho mayor que aquella que hubiera sido posible en el interior del aparato del Estado. Estas entidades podrán ser administradas como las empresas privadas con las que estarán compitiendo por los clientes.

De esta forma, la actuación de los directivos no se ve restringida por la obligación de acatar las normas vigentes para la administración pública en lo que tiene que ver con la contratación de obras y servicios, realización de compras y enajenaciones en el plano de cargos, salarios y beneficios para sus empleados. Adicionalmente, las Organizaciones Sociales tienen asegurados los créditos previstos en el presupuesto y las respectivas asignaciones financieras, aumentando el margen de maniobras de sus directivos en su administración.

Con esto, las Organizaciones Sociales tienen una ganancia de flexibilidad y de calidad en la selección, contratación y mantenimiento de funcionarios que, en tanto celetistas, están sujetos a un plan de cargos y salarios y a un reglamento propio de cada OS, mientras que las organizaciones estatales están sujetas a las normas del Régimen Jurídico de los Servidores Públicos, al concurso público, e integran el Sistema de Personal Civil de la Unión, y la tabla salarial del sector público.

Las Organizaciones Sociales tendrán mayor agilidad en las adquisiciones de bienes y servicios, toda vez que su reglamento de compras no está sujeto a las disposiciones de la Ley General de Licitaciones ni al Sistema de Administración de Servicios Generales de la Unión. Esta ganancia de agilidad se refleja sobre todo en la conservación del patrimonio público cedido a la organización social o patrimonio por ventura adquirido con recursos propios.

En la gestión presupuestaria y financiera, los recursos consignados en el Presupuesto General de la Unión para la ejecución del contrato de gestión, constituirán recursos cuya asignación y ejecución no estarán sujetas a las restricciones de la ejecución presupuestaria, financiera y contable gubernamentales. Para posibilitar que las OS tengan una dotación presupuestaria global, se incluyeron artículos en la Propuesta de Ley Complementaria sobre Presupuestos y Contabilidad Pública, que está siendo discutida actualmente en el Senado. Esta dotación será denominada “contraprestación contractual” y corresponderá a uno o dos subproyectos o proyectos en el presupuesto del Ministerio supervisor, abiertos por grupos de gastos, no estando sujeta a ningún esquema de contingencias.

Por su parte, las OS podrán tener ingresos originados en el ejercicio de las actividades, donaciones y contribuciones de instituciones nacionales y extranjeras, rendimiento de colocaciones de activos financieros y otros pertenecientes al patrimonio bajo su administración, así como otros recursos que les sean destinados.

20 Barzelay (1992) señala, entre otras, las siguientes diferencias entre la administración burocrática y la orientada hacia el cliente: “A bureaucratic agency sticks to routine. A costumer-driven agenciy modifies its operations in response to changing demandas for its services. A bureaucratic agency insists on following standard procedures. A costumer-driven agency builds choice into its operatin systems when doing so serves a purpose. A bureaucratic agency announces policies and plans. A costumer-driven agency engages in two-way communication with its costumers in order to asses and revise its operating strategy” (Barzelay, 1992: 8,9).

15

El dotar a la Organización Social de instrumentos de gestión disponibles para las instituciones del sector privado que actúan en la misma área, tiene el propósito de permitir el funcionamiento del mecanismo de exit, además de facilitar la flexibilidad requerida para atender las necesidades planteadas por sus clientes. Para que el mecanismo de exit pueda funcionar, las OS tienen que competir en igualdad de condiciones con las demás entidades prestadoras de servicios, lo que quiere decir que los instrumentos de gestión de que disponen deben dar a los directivos de las OS el mismo grado de libertad de sus equivalentes en la entidades privadas.

En suma, la OS tendrá autonomía para definir sus actividades y servicios, sus procedimientos de compra, su estructura, su presupuesto y la administración de su personal, de modo de poder adecuar su administración a las demandas planteadas por los usuarios. En contrapartida, con la previsión de la participación de entidades representativas de la sociedad civil en el consejo de administración de las Organizaciones Sociales, sus directivos están llamados a asumir una responsabilidad mayor, en conjunto con la sociedad, en la gestión de la institución. Los burócratas que dirigen una Organización Social deben rendir cuenta de los actos de su gestión a los representantes de sus clientes, que tienen un asiento en el consejo de administración.

Constitución de canales de comunicación sociedad-Estado

El tercer requisito para que la participación contribuya a aumentar la eficiencia y la calidad en la prestación de servicios públicos replantea la discusión sobre la necesidad de fortalecer las instituciones políticas. Para que la ineficiencia de la relación principal-agente entre políticos y burócratas pueda ser minimizada, es necesaria la existencia de canales por los cuales las informaciones sobre el desempeño de los burócratas lleguen a los políticos.

El fortalecimiento de las instituciones políticas está por lo general vinculado a cuestiones políticas, relacionadas con la consolidación de la ciudadanía. “La conciencia de que en la esfera pública no estatal no sólo se producen bienes y servicios, sino que se defienden valores colectivos, obligaría a recrear a los ciudadanos, como cuerpo político para el ejercicio del control social. Obligaría, además, a considerar que el ejercicio de la ciudadanía exige fortalecer las instituciones políticas clásicas” (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1997:11). Al incluir la creación de canales entre usuarios de servicios públicos y políticos como un requisito para la mejora de los servicios públicos, esta necesidad de fortalecimiento pasa a relacionarse con cuestiones de eficiencia y no sólo con aspectos políticos. El perfeccionamiento de las instituciones políticas contribuye con la eficiencia en la implementación de las políticas públicas, toda vez que permite que las informaciones referentes al desempeño de los burócratas lleguen a los políticos.

Este requisito, no obstante, trasciende el ámbito del proyecto de Organizaciones Sociales, que está inscrito en el proceso de reforma del aparato del Estado y que focaliza su atención en la administración pública federal y no en la reforma del Estado y de las instituciones políticas.

La creación de estos mecanismos de comunicación es una cuestión relevante no sólo desde el punto de vista de la reducción de la ineficiencia derivada de la relación principal-agente entre políticos y burócratas. De hecho, la creación de nuevas formas de articulación Estado-sociedad se hace necesaria para acompañar la creciente densidad organizacional de la sociedad. En el caso de Brasil, aun cuando haya ocurrido un aumento del contacto de los movimientos sociales con prefecturas y órganos del gobierno estatal, con motivo de la presión por una mejora en la oferta de

16

servicios colectivos y por una mayor participación en las decisiones de estas esferas del poder21, el diálogo directo con sectores de la administración pública aumentó las posibilidades de cooptación de las nuevas organizaciones por parte del Estado, así como una interlocución orientada hacia la minimización de las demandas e insatisfacciones, y/o a resolverlas a partir de intereses de opciones gubernamentales (Carvalho y Laniado, 1989:23). Además de esto, se crearon especializaciones entre los movimientos sociales, lo que no contribuye con la formación de una red de movimientos de varias categorías22 (Cardoso, 1995).

Los partidos políticos - que desempeñan un papel fundamental para que las demandas de los diversos actores no sean fragmentadas, sobrecargando la agenda del Estado - permanecen frágiles, desvinculados de los sectores relevantes de la sociedad, sindicatos, organizaciones de intereses y movimientos sociales. Existe un hiato entre las demandas de los movimientos sociales y la representación de las voluntades políticas por los partidos. Son insuficientes los mecanismos de intermediación que puedan canalizar demandas e influir decisiones y acciones de efectos duraderos y más renovadores entre la participación fragmentada en organizaciones civiles y la representación organizada en partidos. (Carvalho y Laniado, 1989:122). La actuación de los partidos está restringida a la actividad parlamentaria, que está orientada por situaciones coyunturales. De esta forma, el sistema partidario no actúa como instancia de mediación entre diferentes segmentos sociales y el Estado (Diniz y Boschi, 1989).

El fortalecimiento de los canales de comunicación entre los ciudadanos y los políticos se requiere también porque los instrumentos que prevén la colaboración de actores sociales en la formulación de políticas públicas y en la prestación de servicios públicos, aún cuando tengan el mérito de introducir la deliberación pública en contraposición de la racionalidad burocrática, pueden conducir a la consolidación de desigualdades políticas que son producto de desigualdades económicas y sociales (Cunill Grau, 1997:140).

Por otra parte, el instrumento de control social previsto en el proyecto OS, además de contribuir con el fortalecimiento de la ciudadanía (permitiendo usufructuar los derechos sociales por medio de un aumento de la eficiencia en la prestación de servicios públicos), puede ser entendido como un instrumento de gestión. Esto porque posibilita el control de los burócratas por los usuarios de la institución, excediendo así la construcción de interés público y la exposición pública de intereses particulares, sobre la base de la formación de una opinión libre, la expresión y la discusión para la determinación del curso de acciones políticas.

En el caso de instrumentos de control social que tienen una función administrativa - en la medida en que apuntan a un mayor control de la gestión de la institución y no sólo a la intermediación de intereses - la participación es invocada para el ejercicio de una actividad gerencial. Este es el caso del modelo inglés de gestión de escuelas por medio de “School Governing Bodies”, en el cual participan padres de los alumnos electos, profesores y otros miembros de la comunidad. Analizando este modelo, Cunill Grau (1997:27) afirma que “en tales términos, es el aporte de conocimiento experto de los padres lo que resulta interpelado en el 21 Este aumento de contacto se expresó en el reconocimiento de los líderes y de las organizaciones populares, en la creación de ciertas formas de representación a nivel local como los consejos comunitarios o las administraciones regionales, y en el surgimiento de un cierto espacio para que los movimientos influyesen en la definición de algunas prioridades y orientaciones en la intervención estatal en este ámbito. 22 Adicionalmente, la especialización de las reivindicaciones se profundizó en el período constituyente, en la medida en que se estimuló la creación de lobbies especializados (Cardoso, 1995).

17

modelo; no sus intereses sociales ni sus perspectivas respecto de la conducción de los servicios públicos”. En este modelo, la representación en el instrumento de control social puede ser restringida porque los que poseen conocimientos especializados están en mejores condiciones de participar que los demás actores.

Existe, así, la necesidad de instituciones de representación adicionales que puedan asegurar las condiciones de deliberación pública, el respeto al pluralismo y una mayor igualdad política, dando posibilidades de intervención en decisiones públicas a los ciudadanos comunes y creando condiciones para el control por igual de la agenda política (Cunill Grau, 1997).

Por otra parte, es preciso crear instituciones para permitir que los ciudadanos manifiesten sus convicciones y puedan ejercer influencia, so pena de generar decepción y despolitización. En caso de que las instituciones políticas impidan a los ciudadanos manifestar en toda su intensidad sus sentimientos en relación a asuntos de naturaleza pública, es posible que desistan de participar en acciones colectivas, pues existe un límite arbitrario para su contribución. Como en la acción pública no hay diferencia entre lucha y conquista, y el resultado de la acción, siendo un bien público, estará disponible para todos, si hubiera un límite a la participación, el individuo no podrá aumentar el beneficio proveniente de la acción pública porque no podrá aumentar su propia contribución (Hirschman, 1983).

El proyecto de Organizaciones Sociales se inscribe en el contexto de un proyecto de Reforma del aparato del Estado, cuya dimensión no engloba cambios en la forma de funcionamiento de las instituciones democráticas, Esta dimensión, sin embargo - aún cuando esté fuera del ámbito del proyecto - no debe ser desestimada, pues el fortalecimiento de los vínculos entre los ciudadanos y los políticos es un requisito importante para que la previsión de la participación de los usuarios en la gestión contribuya para el aumento de la eficiencia. La importancia de la constitución de estos canales no se reduce, por lo tanto, a cuestiones relacionadas con la eficiencia en la prestación de servicios públicos. La constitución y el fortalecimiento de otras instancias de participación que viabilicen la intermediación de intereses podrá contribuir con la consolidación de la ciudadanía entendida como la integración a una comunidad, que asocia al ciudadano un conjunto de responsabilidades y deberes.

Comentarios finales

La crisis del Estado llevó a un primer plano la necesidad de una mayor eficiencia y calidad en la prestación de servicio, por dos razones. La primera está relacionada con la dimensión fiscal de la crisis y con los requisitos de mayor eficiencia de los Estados nacionales planteados por el proceso de globalización. La segunda está asociada a la necesidad de fortalecer la democracia. Garantizar a los ciudadanos el acceso a bienes y servicios de calidad contribuye con el fortalecimiento de la ciudadanía al garantizar la concretización de los derechos sociales. No obstante, es preciso no desestimar el hecho de que la búsqueda de la eficiencia fue utilizada en algunas ocasiones como una justificación para aumentar la autonomía de la administración pública, reforzando la centralización regulatoria del Estado, y el divorcio entre el Ejecutivo y el sistema de representación, a despecho de la apertura política.

Dadas estas circunstancias, cobra relevancia considerar la cuestión de la eficiencia en un contexto democrático. La primera interrogante que se plantea es la definición de un concepto de eficiencia que pueda ser utilizado en el sector público, cuyo fin no es el lucro. En este ensayo se

18

discute la eficiencia sólo en la esfera de la implementación de las políticas, que se refiere al mejor uso de los recursos definidos políticamente para alcanzar los fines también definidos en el proceso político. Las dificultades para definir los fines en el proceso político no son objeto de discusión.

La eficiencia así definida incluye la relación entre los burócratas y los políticos. La eficiencia tiene lugar cuando las políticas son implementadas por los burócratas con la mejor utilización de los recursos a ellas vinculados. Sin embargo, los burócratas no son agentes perfectos de los políticos, pueden perseguir intereses propios, habiendo en la relación principal-agente entre los políticos y los burócratas un cierto grado de ineficiencia.

La eficiencia en la prestación de servicios implica la existencia de mecanismos de control sobre los burócratas. La experiencia del clientelismo muestra que instrumentos que sólo reducen la autonomía de los burócratas en relación con los políticos, no son apropiados. Es preciso definir una forma más amplia de control - el control social - sobre los burócratas para que la prestación de servicios públicos sea eficiente. El supuesto es que incide en la eficiencia el hecho de que los usuarios de los servicios prestados por los burócratas suministren informaciones sobre su desempeño a los políticos.

El proyecto de Organizaciones Sociales prevé un mecanismo específico de control social: la participación de entidades representativas de la sociedad civil en la gestión y el control de estas instituciones. Para que este mecanismo contribuya con una mayor eficiencia en la prestación de servicios, es necesario que se cumplan tres requisitos ya discutidos en el texto. Las entidades representativas de la sociedad civil necesitan representar los intereses de los usuarios; la institución debe contar con instrumentos de gestión adecuados para responder al aumento de la incertidumbre y a las necesidades de mayor discrecionalidad que esta participación implica; y, deben fortalecerse los canales de comunicación entre los políticos y los usuarios para que las informaciones relativas al desempeño de los burócratas lleguen a los primeros.

En lo que tiene que ver con el primer requisito, existen varias posibilidades que atentan contra una efectiva organización de los usuarios para la participación en los consejos. Las transformaciones ocurridas en la estructura y en los patrones de intermediación de intereses en el Brasil muestran un creciente dinamismo social que, sin embargo, ha sido discontinuo y fragmentado. El análisis desde la perspectiva del enfoque de la lógica de la acción colectiva muestra que existen grupos con mayores incentivos para organizarse y si esta situación no fuese considerada, otros grupos que no serían representantes de los usuarios, podrían participar de la gestión y el control de las Organizaciones Sociales, y el mecanismo previsto podría no contribuir con el aumento de la eficiencia en la prestación de los servicios. Las informaciones relativas al desempeño de los burócratas podrían ser suministrada por grupos que representen los intereses de los proveedores o de los propios funcionarios.

La previsión de la participación de los usuarios en la gestión y el control de las instituciones aumenta el grado de incertidumbre en el ambiente en el cual actúa una institución, y aumenta la necesidad de una mayor discrecionalidad en su actuación. Los instrumentos de gestión pública habituales, fundados en el derecho administrativo, tienen características que los llevan a la rigidez y a la incapacidad de atender en forma rápida las necesidades individualizadas, por lo que son inadecuados para la administración de entidades en las que hay participación de los usuarios en la gestión.

19

En el proyecto de Organizaciones Sociales se procura resolver este problema con la transferencia de la prestación de servicios públicos en las áreas de la enseñanza, la investigación científica y tecnológica, la preservación del medio ambiente, salud, y cultura, a entidades de derecho privado sin fines de lucro. Esta transferencia no sólo apunta a fortalecer los mecanismos de exit, aumentando el número de proveedores alternativos de estos servicios, sino también - lo que ya ha sido destacado en este trabajo - posibilitar la acción efectiva del mecanismo de voice propuesto en el proyecto. Para que la previsión de la participación de entidades representativas de la sociedad civil tenga algún significado concreto en la gestión de la institución, es preciso que los instrumentos de gestión disponibles sean los adecuados.

El fortalecimiento de los canales de comunicación entre los usuarios y los políticos está fuera del ámbito del proyecto de Organizaciones Sociales, que se inscribe en el contexto de la reforma del aparato del Estado. Esta dimensión no puede ser, sin embargo, desestimada, si se quiere que el mecanismo de control social previsto garantice la eficiencia y la calidad en la prestación de servicios. Es preciso garantizar que las informaciones sobre el desempeño de los burócratas lleguen de hecho a los políticos, y para esto es necesario que haya canales de comunicación consolidados entre ellos. Esta necesidad se ve reforzada si se considera el hecho de que el proceso de densificación organizacional de la sociedad no se acompañó de la consolidación de nuevas formas de articulación Estado-sociedad. En estas condiciones, las informaciones de los usuarios referentes al desempeño de los burócratas pueden no llegar a los políticos y la eficiencia en la prestación de servicios podría verse comprometida. Por otra parte, la constitución y el fortalecimiento de otras instancias de participación que aseguren las condiciones de deliberación pública, el respeto al pluralismo y que den cuenta de la complejidad social, podrán contribuir con la consolidación de la ciudadanía, entendida como la integración a una comunidad que define la identidad del ciudadano, y que comporta un conjunto de responsabilidades y deberes. BIBLIOGRAFIA Avritzer, L. (1997): Um desenho institucional para o novo associativismo. Lua Nova n. 39 Barzelay, M. (1992): Breaking through Bureaucracy. Berkeley: University of California Press Brazil, Câmara da Reforma do Estado (1995): Plano Diretor do Aparelho de Reforma de Estado.

Brasília Bresser Pereira, L. C. y N. Cunill Grau (1996): Lo público no estatal en el nuevo estado del siglo

XXI. Texto de referência, mimeo Cardoso, R. C. L. (1995): Mudança sociocultural e participação política nos anos 80, en Sola, L. e

L. M. Paulani (orgs.): Lições da Década de 80. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo

Carvalho, I. M. M y R. M. Laniado (1989): Transição democrática, políticas públicas e movimentos sociais, en Moura, A. S. (org.): O Estado e as Políticas Públicas na Transição Democrática. São Paulo: Vértice, Editora Revista dos Tribunais

Crozier, M. (1997): La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión publica. Revista del CLAD “Reforma y Democracia” n. 7, enero

Cunill Grau, N. (1997): Repensando lo Público a través de la sociedad. Nuevas Formas de Gestión Pública y Representación Social. Caracas: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Editorial Nueva Sociedad

20

.................................(1995): La rearticulación de las relaciones estado-sociedad: en búsqueda de nuevos sentidos. Revista del CLAD “Reforma y Democracia” n. 4, julio

.................................(1991): Participación Ciudadana. Caracas: CLAD Diniz, E. (1997): Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construção de

uma nova ordem no Brasil dos anos 90, en Diniz, E. e S. de Azevedo (orgs.): Reforma do Estado e Democracia no Brasil. Brasília: Editora Universidade de Brasília

Diniz, E. y R. R. Boschi (1989): A consolidação democrática no Brasil: atores políticos, processos sociais e intermediação de interesses, en Diniz, E., R. R. Boschi e R. Lessa: Modernização e Consolidação Democrática no Brasil: Dilemas da Nova República. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais

Farnham, D. y S. Horton (1993): Managing Private and Public Organizations, en Farnham, D. e S. Horton (eds.): Managing the New Public Services. London: Macmillan

Fontes, B. A. S. M. (1996): Estrutura organizacional das associações políticas voluntárias. Revista Brasileira de Ciências Sociais n. 32, outubro

Geddes, B. (1994): Politician’s Dilemma. Building State Capacity in Latin America. Berkeley: University of California Press

Hatch, M. J. (1997): Organization Theory - modern, simbolic and postmodern perspectives. Oxford: Oxford University Press

Hirschman, A. O. (1983): De Consumidor a Cidadão. Atividades Privadas e Participação na Vida Pública. São Paulo: Brasiliense

.......................................(1970): Exit, Voice and Loyalty. Cambrige: Harvard University Press Johnson, R. N. y G. D. Libecap (1994): The Federal Civil Service and the Problem of

Bureaucracy: The Economics and Politics of Institutional Change. Chicago: University of Chicago Press

MARE (1997): Organizações Sociais. Cadernos MARE da Reforma do Estado, v. 2. Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado

Nassuno, M. (1997): Organização dos usuários e participação na gestão e controle das Organizações Sociais. Revista do Serviço Público n. 1, janeiro-abril

Olson, M. (1971): A theory of groups and organizations, en The Logic of Collective Acion: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge: Harvard University Press

Prats i Catalá, J. P. (1996): Direito e gerenciamento nas administrações públicas - notas sobre a crise e renovação dos respectivos paradigmas. Revista do Serviço Público n. 2, maio-agosto

Przeworski, A. (1996): On the Design of the State: A Principal-Agent Perspective. Paper apresentado no Seminário A Reforma do Estado na América Latina e no Caribe: Rumo a uma Administração Pública Gerencial. Brasília

Przeworski, A. y S. C. Stokes (1996): Citizen information and government accountability: what citizens must know to control governments. Versão revisada de paper apresentado no encontro anual da American Political Association

Reis, E. P. (1989): Política e políticas públicas na transição democrática, en Moura, A.S. (org.): O Estado e as Políticas Públicas na Transição Democrática. São Paulo: Vértice, Editora Revista dos Tribunais

21

Ribeiro Barbosa, P. (1996): Gestão de Hospitais Públicos: maior autonomia gerencial, melhor performance organizacional com apoio em contratos de gestão. Revista do Serviço Público n. 2, maio-agosto

Rua, M. G. (1997): Desafios da Administração Pública Brasileira: Governança, Autonomia, Neutralidade. Paper apresentado no Seminário ENAP Reforma Administrativa em Países em Desenvolvimento. Brasília

Stone, D. (1988): Interests, en Policy Paradox and Political Reason. New York: Harper Collins Wanderley Reis, F. (1990): Cidadania democrática, corporativismo e política social no Brasil

para a década de 90 - Prioridades e perspectivas de políticas públicas. Brasília: IPEA Wilson, J. (ed.) (1980): The Politics of Regulation. New York: Basic Books