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III Congreso Anual de la Red Española de Política Social. Pamplona, 24-26 Noviembre 2011 Ponencia presentada al Panel 7. Participaciones y Política Sociales

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Participación y gobernabilidad democrática. Análisis de la participación ciudadana en los espacios institucionales del área de

asuntos sociales de la Comunidad de Madrid1

Gema Pastor Albaladejo Profesora Doctora de Ciencia Política y de la Administración Departamento de Ciencia Política y de la Administración II

Universidad Complutense de Madrid e-Correo: [email protected]

Resumen

En los últimos tiempos, la participación institucional de los ciudadanos se ha considerado

un elemento indispensable de los buenos gobiernos y administraciones públicas y una pieza

clave de su gobernabilidad democrática. Por ello, las autoridades político-administrativas no

solo se han dedicado a fomentar su capital social sino también a articular los mecanismos

institucionales necesarios para que los ciudadanos puedan acceder e intervenir (con voz y

voto) en los espacios deliberativos donde se debaten los asuntos públicos, logrando así una

transformación de su capital social en capital político.

Utilizando como telón de fondo este hilo conductor, esta ponencia pretende analizar cuál

es el estado actual de la participación ciudadana en los ámbitos institucionales donde se

debaten aquellas cuestiones que pueden llegar a incidir, de alguna manera, en la formulación

y/o gestión de las políticas y servicios sociales de la Comunidad de Madrid (CAM). En

general, se prevé establecer un diagnóstico de los órganos estables de participación de la

CAM y, en particular, identificar y examinar aquellos que se vinculan al área de asuntos

sociales de la administración regional con la finalidad de conocer qué tipo de participación se

contempla, qué actores intervienen y cuál es su grado de representación formal. De este modo,

se podrá verificar si la administración regional ha apostado por una democratización de sus

espacios deliberativos, si cuenta con diseños institucionales inclusivos y pluralistas, donde los

agentes procedentes de la sociedad civil tienen un peso relevante en los procesos decisionales,

o si por el contrario los órganos estables de participación asociados a sus políticas y servicios

sociales se caracterizan por su déficit de democracia, por su distanciamiento con respecto a las

tendencias modernizadoras de los buenos gobiernos y administraciones públicas.


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1. Introducción

Hoy en día, el concepto de participación ha ido ampliando su contenido y ámbito de

actuación hasta superar su clásica y tradicional concepción electoral, sobre todo porque, como

bien diferencia Sartori (2003:33), una cosa es elegir y otra bien distinta decidir, y “el ámbito

de la decisión es inconmensurablemente más extenso que el de la elección”. De este modo, la

participación se ha ido configurando como un valor en sí mismo y en un término “atrapa-

todo” que suele agrupar prácticas heterogéneas que persiguen objetivos diversos (Ruano de la

Fuente, 2010): políticos (profundización en la democracia, gobernabilidad democrática),

sociales (inclusión, cohesión, bienestar) y gerenciales (eficiencia de las políticas y servicios

públicos, mejor aceptación de las decisiones).

Desde un punto de vista político, parece ser indiscutible que la participación es la

mejor garantía para “hacer funcionar la democracia” (Putnam et al, 1993). Por ello, la

participación se ha convertido, en los últimos tiempos, en la solución infalible para corregir la

disociación existente entre democracia y buen gobierno (gobernabilidad eficiente), y en uno

de los remedios recurrentes para solventar la crisis de gobernabilidad y legitimidad crónica

que vienen atravesando los sistemas políticos democrático-representativos, provocada entre

otras razones por la incapacidad o cerrazón del sistema político para incorporar la nuevas

fuerzas emergentes de la sociedad, por la incapacidad de los mecanismos institucionales para

resolver conflictos sociales, por la no aceptación por parte de importantes sectores de la

sociedad de las reglas del juego institucional y por la ineficiente toma de decisiones

(Camou,2001; Pascual, 2011). La participación se suele interpretar como “tener voz en un

sistema de debate público” (Dahl, 1989:15), lo que se traduce en que todos los miembros de la

comunidad política deben ser tratados –bajo la Constitución- como si estuvieran igualmente

cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones sobre los asuntos y políticas

públicas (Dahl, 1999). Por ello, no es de extrañar que la participación se considere como una

variable primordial a la hora de evaluar la calidad de las democracias (Morlino, 2005, 2007;

Diamond y Morlino, 2004), y en un indicador clave de su profundización y desarrollo

democrático (Bobbio, 1996). Por tanto, la gobernabilidad democrática, la efectividad y

eficacia en la acción de gobernar, implica necesariamente pasar de una “democracia del

elector” o “democracia acceso” (vinculada en los mecanismos de acceso al poder, las

elecciones) a una “democracia de la ciudadanía” o “democracia deliberativa” (centrada en la

forma de solución de los problemas) (O`Donnell, 2004; Subirats, 2000), en la que las


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instituciones y los procedimientos democráticos, así como las políticas del sector público sean

ampliamente respetadas y aceptadas por la sociedad civil y por sus principales actores.

La participación suele ser además un factor que fomenta el capital social, ya que la

creación de espacios públicos de expresión, deliberación y concertación –entre los actores

político-administrativos y la ciudadanía- genera “conciencia cívica, que es la energía básica

que sostiene la participación” (Villoria et al, 2005:23). De este modo, la participación ayuda a

construir y fortalecer también el bienestar y la cohesión social (Martín Carretero, 2008); es

decir, “la existencia de personas que se sientan parte de una comunidad, participan

activamente en diferentes ámbitos de decisión y son capaces de ejercer una ciudadanía activa”

(Pascual, 2011). Como señala Joaquim Brugué (2009), “únicamente con individuos, sin

ciudadanos ni comunidad, no lograremos el objetivo de la inclusión social. Y para dotarnos de

ciudadanos y de comunidad, la participación puede ser un instrumento adecuado”. Más que

nada porque no solo contribuye a involucrar a los ciudadanos en los asuntos públicos, sino

porque permite también abrir espacios de interrelación, colaboración y diálogo con aquellos

que tienen otros recursos, otras perspectivas u otros intereses, propiciando, de este modo, la

adopción de respuestas colectivas e integrales (fruto de una visión conjunta) sobre los asuntos

y problemas sociales a abordar, por lo que favorece, sin lugar a dudas, la construcción y la

consolidación de sociedades inclusivas. Por todo ello, la participación debe considerarse

como “el primer paso, el más importante, si de verdad pretendemos crear una sociedad cada

vez más cohesionada” (Brugué, 2009:227).

Desde una perspectiva gerencial, la participación se interpreta como un elemento

fundamental para la modernización administrativa. Molins (1996:190) ya señaló hace unos

años que la modernización de las administraciones públicas tenía uno de sus “síntomas de

cambio en el proceso de toma de decisiones”, sobre todo porque la adaptación del ámbito

político-administrativo a los nuevos tiempos llevaba consigo “la necesidad de implicar a los

sectores afectados, estimulando su participación”. Por otro lado, Villoria (2010) destaca que

la participación institucional de los interlocutores sociales es un indicador de los buenos

gobiernos y administraciones públicas y una pieza clave de su gobernabilidad democrática.

Por ello, las autoridades político-administrativas no solo se han dedicado a fomentar su

“capital social” (Putnam et al, 1993) sino también a articular los mecanismos institucionales

necesarios para que los ciudadanos puedan acceder e intervenir (con voz y voto) en los

espacios deliberativos donde se debaten los asuntos públicos, intentando así que el capital

social se transforme en capital político. Como destaca Croizier (1995:99), en este nuevo

contexto, “ya no se trata de dirigir directa o indirectamente a los ciudadanos ni de hacerlos


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actuar sino de crear condiciones de reencuentro, de aportar los conocimientos, las

herramientas y las experiencias para que aquellos a los que uno quiere ayudar puedan decidir

por ellos mismos”. Por tanto, la participación de los representantes de la sociedad civil a título

individual o colectivo en los espacios donde se debaten y conforman las decisiones públicas

se convierte en un variable fundamental en los procesos de modernización administrativa, al

ser un instrumento de democratización2 del sistema administrativo y, en última instancia, del

sistema político (García de Enterría y Fernández, 1986), que fortalece al mismo tiempo su

legitimidad.

Subirats (2001:53) señala que la legitimidad de las instituciones suele depender del

funcionamiento de su dimensión organizativa y, por ello, propone una democratización de las

administraciones públicas de cara a aumentar su rendimiento institucional. Bajo este punto

vista, la democratización de las instituciones públicas lleva consigo el diseño e implantación

de modelos organizativos pluralistas y participativos, en los que se institucionalice el diálogo

con los ciudadanos y en los que, en consecuencia, se pueda alcanzar una resolución

compartida de los problemas públicos que ayude a orientar los acuerdos a las necesidades

reales de la sociedad. En esta línea, un buen gobierno o un gobierno con un cierto grado de

calidad democrática se distinguiría, entre otras cuestiones, por contar estructuras

administrativas participativas e integradoras en las que estén presentes los diferentes

colectivos afectados o interesados con el tema a debatir, y en las que se contemple el

intercambio y la interacción entre la esfera político-administrativa y la sociedad civil. En

definitiva, la legitimación de la administración pública requiere introducir en el proceso de

formación de las decisiones públicas los intereses colectivos o difusos que emergen en la

sociedad (Sánchez Morón, 1991).

Por tanto, la participación de los representantes de intereses parciales o de demandas

sociales específicas en las instituciones públicas es un complemento que facilita los procesos

decisorios, los hace más transparentes, los dota de legitimación y, en consecuencia, ayuda a

recuperar la confianza de los ciudadanos en sus administraciones públicas. Por ello, en el

contexto actual, se considera prioritario diseñar instituciones que se adapten al pluralismo

social, donde se integren en su estructura organizativa a aquellos interlocutores que puedan

recoger y trasladar al ámbito político-administrativo los intereses de los colectivos sociales a

los que representan. Más que nada porque “si los mecanismos con los que nos hemos

equipado para tomar decisiones fallan, difícilmente vamos a ser capaces de tomar decisiones


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adecuadas y a tiempo” (Harms y Pereyra, 2006:7) y que se ajusten a las demandas reales de la

sociedad.

En función de lo señalado, se deduce que el nuevo institucionalismo (March y Olsen,

1997; Peters, 2003) es un marco teórico que impregna también las páginas siguientes, sobre

todo porque sitúa su foco analítico en las interacciones entre los actores y las instituciones y

además considera a éstas últimas como un elemento central de la vida político-administrativa.

Este enfoque teórico interpreta que las instituciones son consecuencia de la acción humana

deliberada (son un diseño humano) y que se utilizan para regularizar, condicionar y hacer

previsible el comportamiento; es decir, para moldear la conducta individual y reducir, aunque

no eliminar, la incertidumbre que domina gran parte del contexto político-administrativo. Por

ello, el neoinstitucionalismo permite explicar cómo las instituciones influyen, condicionan,

estructuran o determinan las preferencias y estrategias de los actores o los resultados del juego

político (Sodaro, 2010: 67). En particular, el estudio de la dimensión interna de las

instituciones (su estructura administrativa) contribuye a conocer cómo se regulariza, estabiliza

y distribuye el poder entre los miembros que las constituyen, “las fronteras de la acción y

estatus (o posición) de cada uno en las relaciones de poder dentro de la organización” (Lippi y

Morisi, 2008). Por tanto, dentro del nuevo institucionalismo se aplicará especialmente la

corriente de “distribución de poder” (Thelen, 2003), en la que se destaca que las instituciones

se caracterizan por ser “instrumentos distributivos cargados de implicaciones para el ejercicio

del poder” (Mahoney y Thelen, 2010:10) y, en este sentido, no solo deben considerarse como

arenas o espacios de acción, sino también como “estructuras habilitantes o inhibidoras de

participantes” (Merino et al. ,2010).

Utilizando como telón de fondo este hilo conductor, esta ponencia ahonda en los

espacios institucionales de participación vinculados al área de asuntos sociales de la

Comunidad de Madrid (CAM) con la finalidad de comprobar si sus diseños institucionales

cuentan con una distribución equitativa del poder, en la que los representantes de la sociedad

civil tienen un peso relevante en las deliberaciones, o si, por el contrario, sus estructuras

formales se caracterizan por su déficit de democracia, por ser instituciones en las que se

contempla de manera residual la participación social. Para ello, las páginas siguientes se

estructuran en los apartados siguientes. En primer lugar, se hace una aproximación al

concepto de sistema institucional de participación y a sus diferentes tipologías. A

continuación, se examina el marco regulador de la participación en la CAM y se establece un

diagnóstico actual de sus órganos estables de participación. En un tercer epígrafe, se indaga

en el diseño institucional de los espacios institucionales de participación dependientes del área


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de asuntos sociales de la CAM con el objeto de conocer el estado de la participación social.

Por último, se finaliza con un epígrafe de conclusiones, en el que se destacan los aspectos más

relevantes de la ponencia junto con algunas reflexiones al respeto.

2. Aproximación al concepto de sistema institucional de participación y a sus tipologías

A efectos de esta ponencia, se entiende por sistema institucional de participación los

elementos estables y permanentes que se promueven y articulan a iniciativa de las autoridades

político-administrativas (“de arriba hacia abajo”) con la finalidad de garantizar y promover la

participación individual y/o colectiva de la sociedad civil en los espacios institucionales de su

ámbito territorial (supranacional, estatal, regional y local). De este modo, este concepto se

ciñe exclusivamente a los mecanismos formales diseñados por los gobiernos y

administraciones públicas para facilitar, en mayor o menor medida, la intervención ciudadana

en las políticas públicas de cualquier área territorial y/o sectorial (medio ambiente, vivienda,

educación y empleo, entre otras).

Partiendo de una definición similar a la citada en el párrafo anterior, Parés y Resende

(2009a) diferencian entre dos tipos de sistemas institucionales de participación: el marco

regulador de la participación y los órganos estables de participación.

El marco regulador de la participación hace referencia a toda la normativa destinada a

institucionalizar, ordenar, fortalecer y promover la participación ciudadana en aquellos

espacios deliberativos en los que se adoptan acuerdos o decisiones que pueden llegar a incidir

de algún modo en la formulación, gestión y/o evaluación de las políticas, programas y

servicios públicos.

Por otro lado, los órganos estables de participación son instituciones creadas por los

gobiernos y administraciones públicas para canalizar la participación ciudadana de manera

permanente, por lo que permiten “llevar a la práctica el objetivo de unas administraciones

públicas más participativas y próximas al ciudadano” (Giménez, 1994:193). Estos órganos se

pueden clasificar, teniendo en cuenta la “base de la participación”, en tres categorías (Goma y

Font, 2001; Font y Blanco, 2006): los órganos de base asociativa donde la participación se

canaliza a través de grupos organizado de ciudadanos; los órganos de base personal

compuesto por ciudadanos que participan a título individual; y los órganos de base mixta en

los que la participación es individual y grupal.


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En el epígrafe siguiente se profundiza en el sistema institucional de participación de la

CAM, en particular, en su marco regulador y en los órganos estables de participación

existentes en la administración regional madrileña.

3. El sistema institucional de participación en la CAM 3.1. El marco regulador de la participación en la CAM

En términos generales, los marcos normativos que regulan la participación ciudadana

en la administración regional madrileña son el Estatuto de Autonomía y la Ley de

Participación. A los que se le suma, en materia de políticas y servicios sociales, la Ley de

Servicios Sociales de la CAM.

El Estatuto de Autonomía de la CAM3 reconoce (al igual que la Constitución

Española4) la participación ciudadana en la vida política, social, económica y cultural de la

región. En concreto, el artículo 7.4 del marco normativo (introducido a raíz de la reforma del

año 19985) señala lo siguiente: “Corresponde a los poderes públicos de la Comunidad de Madrid, en el ámbito de su competencia, promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.” Unos años antes de introducir este nuevo precepto, el gobierno regional había

formulado e implantado una Ley de Participación6 que abogaba por la intervención de los

agentes sociales de su ámbito territorial en sus entidades públicas7, distinguiéndose así por ser

la primera Comunidad Autónoma en regular de manera específica la participación

institucional.

En esta norma se recogieron y clasificaron los espacios institucionales de participación

y como aspecto novedoso se contempló un órgano específico de evaluación de la

participación. En concreto, se diferenciaron cinco ámbitos institucionales en los que se debía

articular la participación: los Consejos Asesores de las entidades de la administración

institucional de la CAM; los Consejos creados como órganos consultivos o de asesoramiento

de la administración autonómica; los Consejos de Administración de las Entidades Públicas

de la CAM; el Consejo de Seguridad y Salud en el Trabajo; y el Instituto Madrileño de

Formación. Respecto al órgano de evaluación, se habilitó la posibilidad de crear una

Comisión de Evaluación de la participación cuya finalidad debía ser examinar el grado de

cumplimiento de los objetivos enumerados en el marco legal. Sin embargo, a día de hoy, este

órgano sigue sin constituirse.


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La Ley de Participación también cuenta con una serie de puntos débiles. Por un lado,

la regulación solo hace referencia a la participación institucional; es decir, aquella que “se

desarrolla en organismos públicos, que no han sido creados como instancias participativas

autónomas, sino que forman parte de la estructura organizativa de la Administración Pública”.

Por tanto, esta forma de participación “se desenvolvería dentro de las instituciones públicas,

en organismos públicos enmarcados en la configuración administrativa del poder público,

donde, de modo extraordinario, se cedería espacio en manos privadas, para que éstas

desarrollaran una cierta labor participativa en la actividad habitual de dichas instituciones

públicas, enfocando su colaboración, como no puede ser de otra manera, hacia la defensa del

interés general” (Mora, 2008). En consecuencia, esta norma no contempla la participación

institucionalizada, la que se fomenta “desde ciertas instituciones públicas, que no forman

parte de las estructura orgánica de la Administración Pública” (Mora, 2008) y se articula

mediante la creación de órganos consultivos y/o de asesoramiento externos diseñados

exclusivamente para ser sedes participativas en las que intervienen multitud de grupos

sociales y representativos de los intereses sectoriales de los ciudadanos. Por ello, este modelo

de participación sitúa su ámbito funcional, a diferencia de la participación institucional, en la

realización de actividades de carácter consultivo y/o de asesoramiento que nunca gozan de

índole vinculante.

Otro de los déficits de la Ley de Participación es su falta de pluralismo, ya que solo

reconoce la intervención institucional de un número cerrado de actores sociales: los sindicatos

y las asociaciones empresariales. De este modo, se excluye de la toma de decisiones a otros

grupos de la sociedad civil altamente representativos en el ámbito regional madrileño.

Por último, la Ley de Servicios Sociales de la CAM8 recoge la participación como

principio de organización, al señalar que se promoverá la participación democrática de los

ciudadanos en la programación y control de los servicios sociales. Además, el artículo 4º

destaca que los ciudadanos que accedan a los servicios sociales tendrán, entre otros, los

derechos siguientes: “a participar en la toma de decisiones sobre el proceso de intervención

social, y elegir libremente el tipo de medidas y recursos a aplicar, entre las opciones que le

sean presentadas por los profesionales que atienden su caso”; “a presentar sugerencias y

reclamaciones relativas a la calidad de la atención y prestaciones recibidas”; y “a participar en

los órganos de representación del sistema público de servicios sociales, así como en aquellos

órganos de participación que pudieran existir en el ámbito de actuación de la iniciativa

privada”. En relación con este último derecho, el marco normativo especifica que la


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administración regional es quien debe fomentar la participación de los ciudadanos y de las

instituciones en la gestión de los servicios sociales, a través de la creación de consejos o foros

sectoriales que canalicen la integración de los distintos agentes interesados en el desarrollo de

las políticas sectoriales de servicios sociales, con la finalidad de que las prestaciones del

sistema respondan a las necesidades de las personas y grupos sociales. De este modo, la Ley

de Servicios Sociales no solo reconoce la participación como un principio y como un derecho,

sino que prevé también algunos de los mecanismos que deberán implantarse para articular la

participación en el ámbito de los servicios sociales; es decir, los órganos estables de

participación o consejos o foros sectoriales.

3.2. Los órganos estables de participación en la CAM

Los órganos estables de participación son espacios institucionales y formales donde

los ciudadanos, ya sea a título individual y/o como representantes de alguna organización de

la sociedad civil, intervienen de manera permanente, por lo que favorecen la incidencia

constante de la ciudadanía en la gestión pública y/o en la vida de la comunidad en general

(Parés y Resende, 2009a:79; 2009b:171). Por tanto, estos espacios formalizados de encuentro,

debate, interacción e intercambio de información, denominados principalmente foros,

comisiones o consejos, han resultado útiles para consensuar políticas, anticipar problemas, y

pactar vías de implementación o incluso de co-gestión (Font, 2001: 36).

Esta definición se asimila bastante a lo que Tomàs Font y Llovet (1985) denomina

“órganos consultivos participados o de representación de intereses”. Según este autor, esta

tipología de órganos consultivos se constituye en función de criterios representativos y, por

ello, sus miembros, o al menos parte de ellos, no se designan en razón de sus conocimientos

cualificados o de su experiencia profesional, sino que son seleccionados por las

organizaciones públicas o privadas portadoras de determinados intereses. Desde esta

perspectiva, un órgano estable de participación se caracteriza necesariamente por incluir en su

estructura a “portadores de intereses externos” (Font y Llovet, 1985:62). En cualquier caso, lo

distintivo de este tipo de personal procedente de la sociedad civil es que no se encuentra

vinculado al poder político-administrativo que impulsa el mecanismo participativo, por lo

que, en principio, se presupone que sus intervenciones gozarán de una cierta neutralidad

política, lo que enriquece, sin duda, las dinámicas del órgano al producirse un mayor

pluralismo y contraste de opiniones en el proceso de adopción de las decisiones.

Según Mota (2002), la CAM es la tercera administración autonómica española con un

mayor capital social –medido por las actitudes y comportamientos individuales sobre los


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asuntos públicos, el tejido asociativo y el índice de participación-. Sin embargo, no todos los

órganos consultivos de la administración regional cuenta con participación social y, por ello,

no se pueden llegar a catalogar de estructuras participativas.

En la actualidad9, la CAM cuenta con sesenta y dos órganos consultivos, de los cuáles

treinta y cinco (alrededor de un 57%) pueden tipificarse como órganos estables de

participación u órganos consultivos participados. Según Font y Llovet (1985), estos órganos

se pueden clasificar en función de los miembros que los componen (¿quien participa?) en dos

categorías: órganos de participación social (compuestos por actores político-administrativos

regionales y agentes sociales externos a la propia administración) y órganos mixtos

(integrados por actores sociales, por personal de la CAM y de otras administraciones públicas

–estatal, autonómica y/o local- y por expertos o personal designado en función de su

conocimiento cualificado o experiencia contrastada en la materia a discernir en las sesiones

del órgano).

El diagnóstico de la participación en la administración regional madrileña evidencia la

existencia de veinticuatro órganos mixtos (aproximadamente un 69%) y de once órganos de

participación social (31%). En concreto, casi todas las Consejerías de la CAM (excepto en

Transportes e Infraestructuras) cuentan con órganos mixtos: seis en Vicepresidencia, Cultura,

Deporte y Portavocía; cinco en Asuntos Sociales; cuatro en Medio Ambiente y Ordenación

del Territorio; tres en Economía y Hacienda; tres en Educación y Empleo; dos en Sanidad; y

uno en Presidencia y Justicia. Sin embargo, los órganos de participación social solo se han

implantado en cuatro ámbitos sectoriales: Medio Ambiente y Ordenación del Territorio

(cuatro órganos); Sanidad (tres órganos); Presidencia y Justicia (dos órganos); y Educación y

Empleo (dos órganos).

El apartado siguiente se focaliza en analizar los órganos estables de participación del

área de Asuntos Sociales de la CAM.

4. Los órganos estables de participación del área de asuntos sociales de la CAM

La Consejería de Asuntos Sociales de la CAM, según los cambios realizados el 7 de

julio de 2011 en la estructura orgánica de la administración regional10, tiene como cometido

principal la dirección y ejecución de la política regional en materia de servicios sociales,

mujer e inmigración. Para el cumplimiento de esta finalidad ejerce una serie de competencias

que abarcan los ámbitos siguientes: protección a la familia; servicios sociales; atención a

personas mayores; atención a la dependencia; promoción social y fomento del voluntariado;


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promoción y consecución de la igualdad real y efectiva entre hombres y mujeres en la vida

política, económica y social; e inmigración y cooperación al desarrollo.

Los órganos estables de participación vinculados a esta unidad administrativa

responden a criterios de divisionalización funcional y, por ello, se configuran como espacios

de consulta, deliberación y asesoramiento en los diferentes ámbitos sectoriales de la política

social regional. En concreto, en el área de asuntos sociales de la CAM se han constituido

cinco espacios formales de participación u órganos consultivos mixtos (atendiendo a la

tipología de Font i Llovet), que se componen no solo de personal procedente de la esfera

político-administrativo autonómica y de representantes de sociedad civil, sino también de

miembros de otras administraciones públicas y/o de técnicos. Estos órganos participativos

son11: el Consejo de Cooperación al Desarrollo; el Consejo Regional de Mayores; el Foro

Regional para la Inmigración; el Consejo de Atención a la Infancia y Adolescencia; y el

Consejo Asesor de Personas con Discapacidad.

El cometido de este apartado es analizar el modelo institucional de estas unidades

participativas, especialmente de su máximo órgano de deliberación y decisión (el Pleno), con

la finalidad examinar ¿quién participa?; es decir, qué actores intervienen en estos espacios

institucionales en los que se debaten asuntos fundamentales que afectan a la (re)formulación y

desarrollo de las políticas y servicios sociales de la CAM. De este modo, se podrán verificar

cómo se distribuye el poder entre los diferentes actores participantes, qué diseños

institucionales son más democráticos, pluralistas e integradores, al contar con una mayor

representación de los actores sociales frente a los gubernamentales en sus procesos

deliberativos.

4.1. El Consejo de Cooperación al Desarrollo

El 11 de diciembre de 199712 se creó el Consejo de Cooperación al Desarrollo de la

CAM como un foro de diálogo y consulta destinado a la reflexión y el asesoramiento en

materia de cooperación al desarrollo, y con la pretensión además de sensibilizar a la sociedad

regional madrileña en este ámbito. Para el cumplimiento de esta finalidad se le otorgaron las

funciones siguientes: asesorar sobre las líneas generales, los principios y los objetivos de la

política de cooperación al desarrollo de la CAM; informar previamente sobre los

anteproyectos de leyes y demás disposiciones relacionadas con la cooperación al desarrollo;

formular informes y remitirlos al Consejo de Gobierno de la CAM, especialmente, sobre la

situación, evolución y participación de la sociedad madrileña en el ámbito de la cooperación

al desarrollo, así como sobre las necesidades económicas y presupuestarias que afecten a


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dicho ámbito; realizar propuestas, recomendaciones y sugerencias a la administración

regional que tengan como objetivo impulsar acciones de sensibilización, formación y

educación que ayuden a fomentar los valores de la cooperación al desarrollo y de la

solidaridad internacional en la sociedad madrileña, especialmente entre los jóvenes; emitir

dictamen de cuantos asuntos someta a su consulta la Asamblea de Madrid, el Consejo de

Gobierno o cualquiera de sus miembros; emitir los informes y consultas sobre cooperación al

desarrollo que le sean planteadas por los alcaldes de la CAM; y cuantas otras funciones de

carácter consultivo le encomiende el Consejo de Gobierno o sus miembros en materia de

cooperación al desarrollo.

El Consejo de Cooperación al Desarrollo de la CAM cuenta en la actualidad con

veintiún miembros, de los cuáles seis pertenecen a la administración regional (el titular de la

Consejería- Presidente-, el Director General de Cooperación al Desarrollo –Vicepresidente, y

cuatro miembros nombrados por este último), dos a los ayuntamientos madrileños (un

representante del Ayuntamiento de Madrid y otro del Ayuntamiento de Galapagar), dos a los

sindicatos, dos a las asociaciones empresariales, cinco a organizaciones no gubernamentales y

cuatro a la Asamblea de Madrid.

Los datos anteriores evidencian que los actores sociales tienen un grado de

representación que alcanza aproximadamente un 43 % sobre el total (nueve de veintiún

miembros). Este porcentaje se distribuye en diferentes categorías: asociaciones empresariales

(CEIM -9,4% de representantes-), sindicatos (UGT -4,7% de participación- y CCOO -4,7% de

representación-) y grupos con un interés social o ideológico vinculado, en mayor o menor

medida, con la cooperación al desarrollo. Estos grupos causales se identifican con tres

organizaciones no gubernamentales (en adelante ONGs) cuyo índice de participación es el

siguiente: 4,7% tiene Intermon-Oxfam; Manos Unidas un 4,7%; y la Federación de

Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo de la CAM (FONDGCAM) cuenta con un

14,1%. Las dos primeras se caracterizan por su ideología católica y por compartir la misión de

luchar contra el hambre, la pobreza y el subdesarrollo, entre otras cuestiones. Por ello, sus

actividades son el fomento de la igualdad y de la justicia social y el promover la educación al

desarrollo. En el caso de la FONDGCAM, es una entidad que engloba a ciento catorce

organizaciones no gubernamental con sede en la CAM y su cometido fundamental es

coordinar y articular medidas relacionas con la cooperación al desarrollo.


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4.2. El Consejo Regional de Mayores

El Consejo Regional de Mayores se creó en el año 199813 como órgano consultivo, de

asesoramiento, participación y corresponsabilidad en todos aquellos temas relacionados con el

bienestar social y la calidad de vida de los mayores. Por tanto, este mecanismo institucional se

originó como cauce participación social de los mayores residentes en la CAM en las políticas

y servicios públicos que les afectan y de las que son destinatarios.

Este órgano participativo tiene asignadas las funciones siguientes: presentar

reivindicaciones e iniciativas en defensa de los intereses de los mayores ante los poderes

públicos; participar en los órganos consultivos autonómicos y locales relacionados con este

sector o con aquellas áreas de bienestar social que repercutan en su calidad de vida; conocer e

informar sobre los proyectos normativos que puedan afectar a los mayores; proponer la

adopción de medidas de actuación en el marco de las políticas de bienestar social; promover y/o

realizar acciones de información y divulgación sobre normativa, programas y recursos en marcha

o en proyecto, que afecten a las personas mayores; realizar el seguimiento, control y evaluación

de las acciones que se desarrollen en materia de atención a personas mayores; y fomentar el

asociacionismo del sector prestando el apoyo y la asistencia técnica necesaria.

El Consejo Regional de Mayores se compone de treinta y dos miembros que se

distribuyen de la manera siguiente: dos de la administración estatal (el Subdirector General

del IMSERSO y un representante del Consejo Estatal de Personas Mayores); diez de la

administración regional (el Consejero de Asuntos Sociales -Presidente del órgano-; el

Director General del Mayor-Vicepresidente primero-; un vocal de la Consejería de Asuntos

Sociales; el Gerente del Organismo Autónomo Servicio Regional de Bienestar Social; y seis

directivos o funcionarios con un rango mínimo de jefe de servicios pertenecientes a distintos

departamentos regionales –Sanidad, Empleo y Educación, entre otros-); cuatro de la

administración local, vinculados a los Ayuntamientos de Madrid, Villarejo de Salvanés,

Torrejón de Ardoz y Sevilla La Nueva; dos de los sindicatos; dos de las asociaciones

empresariales; y doce de las asociaciones, federaciones, entidades y centros sin fin de lucro de

personas mayores.

El diseño institucional de este órgano estable de participación evidencia una presencia

de un 50% de actores sociales (dieciséis vocalías). Sin embargo, la realidad es que cinco de

las vocalías (15%) otorgadas a las asociaciones, federaciones, entidades y centros sin fin de

lucro se encuentran a día de hoy sin cubrir, por lo que el índice real de participación social es

de un 35%. En concreto, la participación de ámbito asociativo se focaliza en siete entidades


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cuyo grado de representación asciende a un 3 % (un representante) respectivamente: la

Asociación Nacional de Alzheimer, AFAL-Contigo; la Fundación Desarrollo y Asistencia; la

Asociación de Mayores Madrid XXI; la Asociación de Servicio Integral y Sectorial para

Ancianos (en adelante ASISPA); la Asociación Ecologista y del Medio Ambiente de la

Tercera Edad de Ciudad Lineal “Amigos de la Naturaleza”; la Organización Social de

Mayores, Jubilados y Pensionistas de Izquierda Unida; y la Cruz Roja. Estos grupos

defienden intereses sociales diversos, aunque vinculados, en mayor o menor medida, con la

defensa y mejora de la calidad de vida de los ancianos de la región. Entre los colectivos

citados, se destacan aquellos que protegen los intereses de los ancianos afectados por

enfermedades y sus familias y que, en algunos casos, se encuentran en situación de

dependencia, por lo que necesitan de asistencia personal (AFAL-Contigo, ASISPA y

Fundación Desarrollo y Asistencia). Por otro lado, también se diferencian las asociaciones

constituidas en razón de la edad; es decir, compuestas por personas mayores (Asociación de

Mayores Madrid XXI, Organización Social de Mayores, Jubilados y Pensionistas de Izquierda

Unida y la Asociación Ecologista y del Medio Ambiente de la Tercera Edad de Ciudad Lineal

“Amigos de la Naturaleza”).

Junto a estos actores sociales, en la estructura formal de este órgano regional se

encuentran integrados también los grupos relacionados con la esfera económica, los sindicatos

mayoritarios regionales (CCOO y UGT), con una representación de un 3% respectivamente, y

de la Confederación Empresarial de Madrid (CEIM) cuyo índice de participación se duplica y,

por ello, obtiene un 6% de representación. 4.3. El Foro Regional para la Inmigración

El 23 de abril de 1998, en la misma fecha que se originó el Consejo Regional de

Mayores, comenzó su andadura el Foro Regional para la Inmigración de la CAM con el

objeto de articular un cauce de participación y debate de los agentes sociales e institucionales

implicados en la inmigración. Para ello, se le concedieron las funciones siguientes:

a) Funciones consultivas: estudiar y considerar las consultas remitidas por el

departamento al que está adscrito, emitiendo los dictámenes e informes oportunos; formular

propuestas y recomendaciones; sugerir modificaciones y actualizaciones en los futuros planes

de actuación para inmigrantes; y elaborar y presentar un informe anual sobre la situación de la

población de origen extranjero en la CAM, especialmente sobre los procesos de integración y

exclusión, así como sobre las actitudes y conductas de la población autóctona y las relaciones

interétnicas e intercomunitarias.


- 15 -

b) Funciones de participación: recabar y canalizar las propuestas de las organizaciones

sociales vinculadas a los fenómenos de la inmigración y el refugio; impulsar la participación

de la población de origen extranjero en la vida pública y social de la administración regional;

y recibir información sobre programas y actividades dirigidos a inmigrantes y refugiados que

se lleven a cabo tanto en la administración autonómica como en los municipios.

c) Funciones de mediación y de comunicación: servir como puente, nexo o vínculo

entre las administraciones y las organizaciones sociales; facilitar la comunicación, el

intercambio de opiniones e información entre los colectivos de inmigrantes y refugiados, las

entidades sociales y las administraciones públicas; construir un ámbito desde donde se

potencie el diálogo y la colaboración entre las asociaciones de inmigrantes, las organizaciones

no gubernamentales, los sindicatos y otras entidades sociales; contribuir a la prevención,

regulación y resolución de tensiones y conflictos; potenciar la educación cívica y la

sensibilización positiva del conjunto de la población madrileña ante los fenómenos de la

inmigración y el refugio; y elevar al Foro Nacional para la Integración Social de los

Inmigrantes, las propuestas y acuerdos a los que llegue el Foro Regional para la Inmigración

de la CAM.

En el diseño institucional del Foro se apuesta claramente por una alta presencia de las

asociaciones y organizaciones no gubernamentales vinculadas a la inmigración (quince

miembros frente a un total de cuarenta). Además, también se identifica a los denominados

“agentes sociales”, dos representantes de los sindicatos y dos de las asociaciones

empresariales. Junto a estos actores sociales, se destaca la presencia de catorce vocales

pertenecientes a distintos ámbitos territoriales de las administraciones públicas. En concreto,

dos de la estatal (un representante de la Delegación del Gobierno y otro del Ministerio de

Trabajo e Inmigración), ocho de la autonómica (el titular de la Consejería, el Viceconsejero

de Inmigración y seis representantes de la administración autonómica entre los que se

encuentra el Director de Inmigración de la Agencia Regional para la Inmigración y

Cooperación) y cuatro de la administración local (representado por los Ayuntamientos de

Madrid, Getafe, Fuenlabrada y Tres Cantos). Además, en este órgano intervienen también tres

representantes de los grupos parlamentarios de la Asamblea de Madrid (uno del Partido

Popular, uno del Partido Socialista Obrero Español y uno de Izquierda Unida), y cuatro

expertos en el sector de la inmigración (entre los que se encuentra el Presidente del órgano)

La participación de ámbito asociativo en el Foro asciende a un 47,5% sobre el total (se

les otorgan diecinueve de las cuarenta vocalías). Concretamente, cada grupo social tiene el

mismo grado de representación, un 2,5%, excepto las asociaciones empresariales cuyos dos


- 16 -

miembros pertenecen a la misma entidad (CEIM), por lo que cuentan con un índice de

participación de un 5%. Entre los diferentes actores se detectan catorce asociaciones

ideológicas y sociales: la Asociación Comisión Católica Española de Migración (ACCEM); la

Asociación Solidaridad con los Trabajadores Inmigrantes (ASTI); la Comisión Española de

Ayuda al Refugiado (CEAR); la Fundación RAIS-Red de apoyo a la integración sociolaboral

(RAIS); Provivienda; la Asociación África Activa; la Asociación de Cooperación Bolivia-

España (ACOBE); la Asociación deportiva y cultural “Pueblos del Ecuador de Madrid”

(APEM); la Asociación Europea “Mioritza” (AEUROM); la Asociación para el desarrollo

económico-cultural rumano en Europa (ADERE); la Asociación Iberoamericana para la

Cooperación, el Desarrollo y los Derechos Humanos (AICODE); la Asociación Venezolana

de Desplazados (AVD); la ONGD-Asociación Centro Cultural peruano español “César

Vallejo; y la Federación de Plataformas Sociales Pinardi. La mayor parte de los grupos

sociales enunciados tienen como cometido defender los derechos de la población inmigrante

en el ámbito regional madrileño, bien de manera general, pero con una clara tendencia

católica (ACCEM, ASTI y Federación de Plataformas Sociales Pinardi), o bien de manera

específica, representando los intereses de los inmigrantes procedentes de un ámbito territorial

determinado (venezolanos –AVD-; peruanos –“César Vallejo”-; rumanos –ADERE- ;

africanos -Asociación África Activa-; bolivianos –ACOBE-; ecuatorianos –APEM-; e

iberoamericanos-AICODE-). Junto con estos participantes sociales, el Foro Regional para la

Inmigración cuenta también con la presencia de la Cruz Roja, cuyo índice de participación

institucional es de un 2,5% y con un vocal de CCOO y otro de UGT, cuyo grado de

representación en de un 2,5% respectivamente.

4.4. El Consejo de Atención a la Infancia y la Adolescencia

El Consejo de Atención a la Infancia y la Adolescencia de la CAM se constituye en el

año 199914, sustituyendo así a la anterior Coordinadora de Atención a la Infancia y la

Adolescencia15.

Los objetivos fundamentales de este órgano asesor y consultivo en materia de infancia

y adolescencia son los siguientes: impulsar la coordinación y colaboración de las diferentes

administraciones públicas y servicios sectoriales que actúan en este campo; incrementar y

consolidar la participación en los servicios públicos orientados a la infancia de las entidades,

asociaciones y organizaciones de iniciativa social, que se ocupan en inciden en la calidad de

vida de los menores que residen en el territorio de la CAM; y fomentar y articular la


- 17 -

participación social de los niños, niñas y adolescentes, facilitando un cauce institucional

adaptado a sus circunstancias.

Para la consecución de estos objetivos, el Consejo de Atención a la Infancia y la

Adolescencia se ha provisto de un modelo institucional compuesto por veinte miembros

distribuidos de la manera siguiente: tres de la administración estatal (un representante del

Grupo de Menores de la Policía Nacional, un asesor de la Subdirección General de Atención

Primaria y un miembro de la Delegación del Gobierno); cinco de la administración regional

(tres Directores Generales –uno de Educación y Empleo, otro de Sanidad y un tercero de

Asuntos Sociales-, el Consejero de Asuntos Sociales –Presidente del órgano- y el Director del

Instituto Madrileño del Menor y la Familia -Vicepresidente del órgano-); seis de la

administración local (tres pertenecientes al Ayuntamiento de Madrid y los restantes a los

Ayuntamientos de Tres Cantos, San Fernando de Henares y Brunete); y seis representantes de

entidades de iniciativa social o sin ánimo de lucro.

La participación de ámbito asociativo en este órgano adquiere un grado de

representación menor que en los órganos analizados con anterioridad, el 30% (seis vocalías de

veinte). Este porcentaje se encuentra dividido de manera equitativa entre todos los actores

sociales (5% cada uno). En concreto, se distinguen cinco grupos sociales que defienden

intereses de los niños y adolescentes bien de manera general y diversa (la Federación de

Asociaciones para la promoción de la Infancia y la Juventud de la CAM –INJUCAM- y Cruz

Roja) o bien de forma sectorial; es decir, que afectan directamente a áreas concretas:

educación (Federación de Movimientos de Renovación Pedagógica de Madrid), ocio y tiempo

libre (la Federación Madrileña de Escultismo -FME- y la Fundación Familia, Ocio y

Naturaleza –FONAT-), medio ambiente (FONAT) y atención a niños y jóvenes con

discapacidad intelectual (la Federación de Organizaciones a favor de las personas con

discapacidad intelectual –FEAPS Madrid-).

4.5. El Consejo Asesor de Personas con Discapacidad

El Consejo Asesor de Personas con Discapacidad se originó en el año 200016 como un

cauce de conocimiento, estudio y presentación de posibles soluciones a los problemas que

afectaban a las personas con discapacidad de la CAM. Para ello, se apostó por una estructura

participativa en la que los usuarios (a través de los representantes de sus organizaciones

sociales) podían presentar sugerencias y propuestas que orientaran los programas y los

servicios públicos de la administración regional a las necesidades reales de las personas con

discapacidad.


- 18 -

Las funciones que desarrolla este institución participativa son, entre otras, las

siguientes: defender los intereses del sector a través de la presentación de reivindicaciones e

iniciativas ante los poderes públicos; participar en los órganos consultivos que aborden el tema

de los discapacitados, en particular, o que repercutan en su calidad de vida, en general; conocer e

informar sobre la normativa que afecte a este colectivo; proponer medidas de actuación en el

marco de la política del bienestar social relacionadas con la atención a la discapacidad; promover

y ejecutar acciones de información y divulgación sobre normativa, programas y recursos, en

ejecución o en proyecto, que afecten a las personas con discapacidad; supervisar y evaluar las

líneas generales de actuación que se desarrollen en materia de atención a personas con

discapacidad; conocer los planes y programas generales de actuación de la administración

autonómica, en el campo de la atención a los discapacitados; conocer e informar cuantos asuntos

sean planteados al consejo por parte de las asociaciones y representantes del sector; y estimular la

participación de las personas con discapacidad en los organismos públicos dedicados a su

atención.

El Consejo Asesor de Personas con Discapacidad cuenta con veintisiete miembros que

tienen derecho a voto, aunque se prevé la participación con voz pero sin voto de otros

asesores externos. En concreto, los grupos de ámbito asociativo solo tienen ocho

representantes y la mayor parte de los puestos (doce vocalías) se ocupan por la administración

regional. Además, a las asociaciones empresariales y sindicatos se les concede dos vocalías

respectivamente, al igual que en la mayor parte de los órganos participativos analizados (salvo

en el Consejo de Atención a la Infancia y la Adolescencia donde no intervienen). Por último,

en este órgano consultivo de representación de intereses también se incluye el personal

gubernativo local (un representante del Ayuntamiento de Madrid y otro de la Federación de

Municipios de Madrid) y el estatal (un representante del Ministerio de Trabajo e

Inmigración).

El peso de los actores sociales en este órgano estable de participación asciende a

44,4% sobre el total (doce vocalías de veintisiete). Sin embargo, este porcentaje no se

concentra en un solo colectivo, sino que se encuentra desagregado en diversos tipos de

grupos. Por un lado, los grupos de ámbito económico, sindicatos y asociaciones

empresariales, tienen una participación de un 7,4% respectivamente, aunque en el caso de los

sindicatos este porcentaje se distribuye entre UGT y CCOO. Por otro lado, se distinguen los

ocho representantes vinculados a grupos sociales que defienden la mejora de las condiciones

de vida de las personas con deficiencias físicas, sensoriales (vista y oído) e intelectuales, y

cuya representación es un 3,7% cada uno. Estos actores pertenecen a las organizaciones


- 19 -

siguientes: la Federación Madrileña de Asociaciones Pro Salud Mental (FEMASAM); la

Fundación Carmen Pardo Valcarce; la Federación de Asociaciones de Minusválidos Físicos y

Orgánicos de la CAM (FAMMA); la Federación de Organizaciones a favor de las personas

con discapacidad intelectual (FEAPS-Madrid); Federación Madrileña para la Defensa del

Enfermo Neurológico (FEMADEN); la Asociación Coordinadora de Minusválidos Físicos de

la CAM; la Federación Madrileña de Asociaciones de Padres y Amigos de los Sordos

(FEMAPAS); y la Organización Nacional de Ciegos Españoles (ONCE-Madrid).

5. Conclusiones

Esta ponencia ha profundizado en el sistema institucional de participación de la CAM

con la finalidad de conocer y examinar el marco regulador de la participación, establecer un

diagnóstico actual de los espacios estables de participación regionales y ahondar

especialmente en los órganos consultivos vinculados al área de asuntos sociales con el objeto

de comprobar si la administración autonómica madrileña ha apostado o no por la

democratización de sus estructuras, por la inclusión de los grupos sociales en aquellos

espacios deliberativos donde se debaten aquellos asuntos públicos que pueden llegar a incidir

directa o indirectamente en las políticas y servicios sociales regionales. Concretamente, los

resultados obtenidos permiten arrojar las conclusiones siguientes.

Primera.- El análisis del marco regulador de la participación ha puesto de manifiesto

como el Estatuto de Autonomía de la CAM (a similitud del modelo normativo estatal) otorga

a los poderes públicos de la administración regional la competencia de fomentar la

participación individual o colectiva de todos los ciudadanos en la vida política, económica,

cultural y social.

Segunda.- La CAM ha sido pionera en aprobar e implantar una Ley de Participación

(1995). Esta medida positiva de cara a impulsar y fomentar la participación ciudadana en las

instituciones regionales contrasta con el pobre contenido y el significado restringido que se le

ha dado a la participación, ya que se ha apostado por una participación institucional focalizada

en dos actores sociales, los sindicatos y asociaciones empresariales, dejando fuera de las

reglas del juego al amplio espectro y capital social existente, hoy en día, en el ámbito

territorial madrileño. Por ello, sería conveniente reformular y readaptar este marco regulador

de mínimos a la realidad y necesidades actuales, apostando por un concepto de participación

social más amplio en el que se contemple a la mayor parte de los actores sociales estables que

operan en el entorno regional.


- 20 -

Tercera.- La Ley de Servicios Sociales recoge la participación no solo como un

principio, sino también como un derecho. Para el buen desarrollo de la participación, el

propio marco normativo reconoce la necesidad de que la administración autonómica

promueva el diseño de consejos sectoriales en los que se de cabida a los diversos agentes

interesados en el desarrollo de las políticas sectoriales de servicios sociales. De este modo, la

CAM apuesta de manera explícita por la creación de órganos estables de participación.

Cuarta.- El estudio de los órganos consultivos de la CAM, ha permitido comprobar

como en la administración regional existen sesenta y dos órganos consultivos, de los cuáles

treinta y cinco (alrededor de un 57%) pueden ser identificados como órganos estables de

participación u órganos consultivos de representación de intereses. Además, se ha podido

verificar como en casi todos los departamentos autonómicos (excepto en la Consejería de

Transportes e Infraestructuras) se han constituido espacios institucionales de participación:

seis en Vicepresidencia, Cultura, Deporte y Portavocía; seis en Medio Ambiente y

Ordenación del Territorio; cinco en Educación y Empleo; cinco en Asuntos Sociales; cinco en

Sanidad; tres en Economía y Hacienda; y tres en Presidencia y Justicia.

Quinta.- La Consejería de Asuntos Sociales cuenta con cinco órganos estables de

participación: el Consejo de Cooperación al Desarrollo; el Consejo Regional de Mayores; el

Foro Regional para la Inmigración; el Consejo de Atención a la Infancia y Adolescencia; y el

Consejo Asesor de Personas con Discapacidad. De este modo,

Sexta.- La escala formal de participación social en los órganos participativos del área

de asuntos sociales gira entre un máximo de un 50% y un 30% de mínimo. El Consejo

Regional de Mayores es el que obtiene un mayor grado de representación (50%). El segundo

puesto lo ocupa el Foro Regional de la Inmigración con un porcentaje de un 47,5%. El tercer

lugar pertenece al Consejo Asesor de Personas con Discapacidad con un 44,4%. En el

siguiente nivel de la jerarquía se encuentra el Consejo de Cooperación al Desarrollo con un

43%. Por último, en la base de la escala de participación se encuentra el Consejo de Atención

a la Infancia y la Adolescencia con solo un 30% de participación social. Sin embargo, estos

resultados deben matizarse ya que el 15% de las vocalías del Consejo Regional de Mayores se

encuentran a día de hoy sin cubrir, por lo que su índice real de participación solo alcanzaría

un 35%, pasando ocupar el penúltimo puesto en la escala jerárquica de participación.

Séptima.- Los resultados del estudio han verificado como los grupos organizados que

defienden y encarnan los intereses económicos del trabajo y del capital; es decir, los

sindicatos y las asociaciones empresariales, suelen intervenir con dos representantes por


- 21 -

colectivo en todos los órganos analizados, menos en el Consejo de la Infancia y de la

Adolescencia. Por tanto, estos “agentes sociales” reciben un trato preferencial en relación con

otros colectivos de la sociedad civil regional que no participan en estos espacios deliberativos.

En el caso de los sindicatos la participación se encuentra fragmentada, todos los órganos

cuentan con un representante de CCOO y otro de UGT. Sin embargo, los dos vocales

asignados a las asociaciones empresariales suelen pertenecen a la misma entidad (CEIM), por

lo que este actor social ve duplicado su grado de influencia en los espacios institucionales del

área de asuntos sociales de la CAM. La participación institucional tanto de los sindicatos

como de las asociaciones económicas en los órganos donde se debaten asuntos que afectan a

las políticas y servicios sociales denota como, hoy en día, estas entidades han ido ampliando

su intervención a otros campos adyacentes, la asistencia a personas con discapacidad, la

infancia, la adolescencia, la cooperación al desarrollo y la inmigración. Por ello, en el

contexto actual, la participación de los sindicatos y las asociaciones empresariales se suele

calificar de “pluridimensional y generalizada” (Sanchez Morón, 1980).

Octava.- El análisis de la dimensión interna de cada órgano participativo ha permitido

corroborar como el peso institucional de los grupos sociales suele ser inferior al que obtienen

conjuntamente el personal gubernativo regional, local y/o estatal. Por otro lado, en aquellos

supuestos en los que intervienen además otros actores, éstos pertenecen a los grupos

parlamentarios regionales. En consecuencia, los grupos sociales se encuentran desplazados en

determinados espacios institucionales autonómicos, ya que son los actores vinculados al poder

ejecutivo y legislativo quienes controlan las parcelas formalizadas de poder (número de votos)

en la estructura administrativa y, por tanto, su influencia trasciende y puede llegar a

mediatizar las deliberaciones y los acuerdos que se adopten en estos órganos deliberativos.

Novena.- Por último, solo incidir en que no se debe olvidar que el diseño de una

institución es una decisión política. Por tanto, al final son las autoridades político-

administrativas quiénes deciden a qué tipo de interlocutores sociales se les da cabida en el

juego institucional y qué tipo de recursos o poder (votos) se les da para ello. En conclusión,

como ya advirtió Neuman (1973), “el problema de la democracia moderna no es tanto poner

límites al poder político, sino utilizarlo racionalmente fomentando una efectiva participación

de la masa en su gestión” y, para ello, es fundamental contar con diseños institucionales

integradores, en los que haya una distribución equitativa de las parcelas de poder entre la

esfera política y los grupos formalizados que representan los intereses de la sociedad civil.

Décima.- En conclusión, el gobierno de la CAM se aleja de las tendencias actuales que

imperan en los buenos gobiernos y administraciones públicas, donde la participación se


- 22 -

convierte en uno de los ejes fundamentales para fortalecer su calidad democrática y su

legitimidad institucional, sobre todo si se parte del supuesto de que “no es posible una

democracia de calidad sin instituciones de calidad” (Villoria, 2005:67).

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en las grandes ciudades. Madrid: Universidad Rey Juan Carlos y Dikinson.

Notas:

1 Esta ponencia forma parte del Proyecto de Investigación titulado “La articulación de la participación directa en los servicios públicos de la Comunidad de Madrid”. Investigación dirigida por Gema Pastor Albaladejo y financiada por la Comunidad de Madrid en convocatoria pública (Nº de Referencia: CCG10-UCM/HUM-4919). 2 En este caso, el término democratización debe entenderse en sentido amplio, pues es cierto que quienes representan no están dotados de la soberanía nacional, sino, tan solo, representan intereses parciales o demandas sociales específicas (García de Enterría y Fernández, 1986). 3 Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, del Estatuto Autonomía de la Comunidad de Madrid, modificada por la Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo y la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio. 4 El artículo 9.2 de la CE recoge un mandato genérico a los Poderes Públicos, según el cual les “corresponde promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. 5 Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio de reforma de la Ley orgánica 3/1983, de 25 de febrero del Estatuto de Autonomía de Madrid. 6 Ley 7/1995, de 28 de marzo, de Participación de los Agentes Sociales en las Entidades Públicas de la Administración de la Comunidad de Madrid. 7 La Comunidad de Madrid y la Comunidad de Extremadura son las dos únicas administraciones autonómicas que cuentan con una Ley de Participación (Mora, 2008:206). 8 Ley 11/2003, de 27 de marzo, de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid. 9 Los datos se han recopilado en el mes de julio de 2011. 10 Decreto 99/2011, de 7 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Asuntos Sociales. 11 El Consejo de Cooperación al Desarrollo y el Foro de Inmigración son dos órganos que se han vinculado al departamento de asuntos sociales a partir de los últimos cambios estructurales realizados tras las elecciones autonómicas del 2011. A partir de entonces la nueva Consejería de Asuntos Sociales asume las competencias que hasta el momento correspondían a la Consejería de Familia y Asuntos Sociales, y las competencias que en materia de mujer e inmigración se le otorgaba a la Consejería de Empleo, Mujer e Inmigración. 12 Decreto 174/1997, de 11 de diciembre, por el que se crea el Consejo de Cooperación al Desarrollo de la Comunidad de Madrid. 13 Decreto 65/1998, de 23 de abril, por el que se crea el Consejo Regional de Mayores. 14 Ley 18/1999, de 29 de abril, reguladora de los Consejos de Atención a la Infancia y la Adolescencia de la Comunidad de Madrid. 15 Ley 6/1995, de 28 de marzo, de Garantías de los Derechos de la Infancia y la Adolescencia de la Comunidad de Madrid. 16 Decreto 276/2000, de 28 de diciembre, por el que se crea el Consejo Asesor de Personas con Discapacidad.

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