Paraguay: Temas de desarrollo social para el alivio de la pobreza

Análisis Social del País

Estanislao Gacitúa Marió Annika Silva-Leander

Miguel Carter

Enero de 2004

DOCUMENTO DE TRABAJO N. 4/04

Producido por la Oficina del Banco Mundial para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay

La serie “Documentos de Trabajo” no constituye un documento formal del Banco Mundial. Es publicada de manera informal y distribuida con el fin de fomentar la discusión y los comentarios de la comunidad que trabaja en los temas que se presentan. Los resultados, interpretaciones, juicios y conclusiones expresados en este trabajo son propios del autor o autores y no deben ser atribuidos al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, a los miembros del Directorio Ejecutivo ni a los gobiernos que ellos representan.

Los documentos de trabajo están disponibles en: www.bancomundial.org.ar Por comentarios y /o sugerencias, escribir a: ybudkin@worldbank.org

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Esta publicación fue elaborada y producida por el Departamento de Desarrollo Social del Banco Mundial y ha sido previamente publicada con el número 63 de la Serie de Documentos de Trabajo sobre Desarrollo Social. Los Departamentos de Medio Ambiente, Desarrollo Social, y Agricultura y Desarrollo Rural forman parte de la Red de Desarrollo Social y Ambientalmente Sustentable (ESSD, por su sigla en inglés). El Departamento de Desarrollo Social está integrado por personal del Banco Mundial que trabaja en función de los principios sociales de inclusión, cohesión y rendición de cuentas. La Serie Documentos de Trabajo sobre Desarrollo Social no son publicaciones formales del Banco Mundial. Se publican de manera informal y se circulan para impulsar su debate interno y comentario en la comunidad del desarrollo. Los hallazgos, interpretaciones, juicios y conclusiones expresados en este documento corresponden a los autores y no deben atribuirse al Banco Mundial, sus organizaciones afiliadas o a los miembros del Directorio Ejecutivo o los gobiernos que representan. Este documento fue preparado en enero de 2004 e impreso en junio de 2004. La investigación que se describe en este informe fue realizada por un equipo dirigido por Estanislao Gacitúa Marió e integrado por Annika Silva-Leander y Miguel Carter. Shelton H. Davis orientó la preparación del informe como Gerente Sectorial. El equipo también contó con el invalorable apoyo de Axel van Trotsenburg, Director responsable del país. Sus revisores fueron Anis A. Dani, Peter M. Hansen y Norman Hicks. Para mayor información sobre los Análisis Sociales de los Países, puede consultarse www.worldbank.org/socialanalysis o contactar a socialanalysis@worldbank.org. Para mayor información sobre el desarrollo social, véase www.worldbank.org/socialdevelopment.

Abreviaturas y Siglas ANDE Administración Nacional de Electricidad ANR Asociación Nacional Republicana, Partido Colorado BID Banco Interamericano de Desarrollo BNF Banco Nacional de Fomento CAS Estrategia de asistencia al país (Country Assistance Strategy) CAH Crédito Agrícola de Habilitación CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CONASAM Consejo Nacional de Salario Mínimo CSA Análisis social del país (Country Social Analysis) DEAG Dirección de Extensión Agraria DGEEC Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos EPH Encuesta Permanente de Hogares FDC Fondo de Desarrollo Campesino FMI Fondo Monetario Internacional IBR Instituto de Bienestar Rural IMAGRO Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias INDI Instituto Paraguayo del Indígena IVA Impuesto al Valor Agregado JICA Agencia de Cooperación Internacional de Japón (Japan International Cooperation Agency) MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería OMS Organización Mundial de la Salud ONG Organizaciones no gubernamentales OSC Organizaciones de la sociedad civil PBI Producto Bruto Interno PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo SIDA Síndrome de Inmunodeficiencia humana Adquirido UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (United Nations Children’s Fund)

Índice Prefacio iii

Resumen ejecutivo v

1. Principales características socioeconómicas v

2. Principales elementos político-institucionales vi

3. Principales restricciones para la reducción de la pobreza x

4. Aportes del desarrollo social al trabajo del Banco xii

Capítulo 1: Contexto Nacional 1

1. Introducción 1

1.1. Tendencias demográficas 2

1.1.1. Población predominantemente rural 2

1.1.2. La migración interna como estrategia de supervivencia 2

1.1.3. Preponderancia de la población juvenil 3

1.2. Etnicidad y cultura 4

1.2.1. Población indígena 4

1.2.2. Otros grupos étnicos 5

1.2.3. Lengua 6

1.3. Economía, pobreza y vulnerabilidad 7

1.3.1. Indicadores de pobreza de ingreso 8

1.3.2. Los grupos más vulnerables frente a la pobreza 10

1.3.3. Indicadores no monetarios de la pobreza 13

1.4. Provisión y acceso a servicios 15

1.4.1. Salud 15

1.4.2. Educación 16

Capítulo 2: Gobernabilidad 19

2.1. Antecedentes 19

2.1.1. Stroessner y la transición a la democracia 20

2.2. Gobernabilidad 23

2.2.1. Poder ejecutivo y legislativo 23

2.2.2. Sistema electoral 24

2.2.3. Sistema de partidos 25

2.2.4. El Poder Judicial 28

2.2.5. El Estado 29

2.3. Rendición de cuentas y transparencia 32

2.3.1. Rendición de cuentas 34

2.4. Participación, compromiso ciudadano y capital social 35

2.4.1. Participación política 35

2.4.2. La representación de la mujer 35

2.4.2. Participación ciudadana 36

Capítulo 3: Restricciones para el desarrollo social, oportunidades y riesgos 45

3.1. Aportes para el diálogo sobre políticas: Principales restricciones para la reducción de la pobreza 45

3.1.1. Desigualdad 45

3.1.2. Débil gobernabilidad, instituciones sin rendición de cuentas y no inclusivas 47

3.1.3. Reformas incompletas 48

3.1.4. Débil capital social vinculante 49

3.1.5. Falta de información y monitoreo de la pobreza 50

3.2. Aportes a las operaciones desde una perspectiva de desarrollo social 51

3.2.1. La inclusión social de la juventud 51

3.2.2. Pueblos indígenas 52

3.2.3. Desarrollo con base comunitaria 53

3.2.4. Rendición de cuentas y gobernabilidad 54

3.2.5. Construcción de capital humano y reducción de la vulnerabilidad 55 Tablas: Tabla 1: Porcentaje de Población Urbana/Rural en 2000 2 Tabla 2: Porcentaje de población juvenil en 2000 4 Tabla 3: Proporción de población indígena en 2000 (%) 4 Tabla 4: Cantidad de pobres e indigentes en áreas rurales y urbanas, 1995 y 2001 9 Tabla 5: Estratos Sociales Más Vulnerables 12 Tabla 6: Índice de Desarrollo Humano en 2000 13 Tabla 7: Expectativa de vida y mortalidad infantil en 2001 15 Tabla 8: Índices Comparativos de Alfabetismo 17 Tabla 9: Resultados electorales por partido político (%) — Paraguay 1991 – 2003 28

Prefacio Crecimiento, reducción de la pobreza y mejor gobernabilidad son el resultado de complejos procesos sociales. Comprender dichos procesos es esencial para producir cambios positivos. Este informe pasa revista a los procesos socioeconómicos, políticos e institucionales que han forjado al Paraguay actual, y que continuarán influyendo en su futuro. También se analizan los riesgos vinculados con el desarrollo social a fin de identificar oportunidades para fortalecer las políticas y programas sociales paraguayos, con el propósito de alcanzar una sociedad más inclusiva, cohesionada y transparente. Los trabajos preparatorios de este documento se llevaron a cabo en 2003. Comprendieron el análisis de datos cualitativos y cuantitativos existentes, entrevistas en profundidad con informantes locales calificados, y conversaciones entre funcionarios públicos y personal del Banco Mundial. En la medida de lo posible, el análisis de los datos fue desagregado para reflejar las diferencias entre los grupos sociales y regiones relevantes. En áreas en las que se contó con información disponible, el análisis incluyó comparaciones históricas de los indicadores para profundizar la comprensión de los temas y procesos ilustrados por la información existente. El Gobierno revisó y elaboró comentarios sobre el informe final. El 15 de agosto de 2003, una nueva administración, encabezada por el Presidente Nicanor Duarte Frutos, asumió el gobierno. Desde entonces, se han estado realizando esfuerzos significativos para enfrentar algunos de los principales retos identificados en este informe y avanzar en la implementación de una agenda de reformas necesarias. Consciente de los retos políticos que esta nueva agenda representa, el Gobierno realizó esfuerzos significativos para generar un consenso que permitió al Congreso aprobar cambios significativos para introducir reformas tributarias, depurar el sistema judicial, fortalecer su independencia, así como aumentar la transparencia y eficiencia en los procedimientos gubernamentales. La estrategia del Gobierno para el logro de estos objetivos se apoya en cuatro pilares: (i) Recuperar la confianza pública en las instituciones del Estado y sus representantes, aumentando la eficiencia del sector público y el cumplimiento de la ley; (ii) Fortalecer los derechos ciudadanos y las instituciones democráticas involucrando a los ciudadanos en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas y programas, y en la fiscalización de las acciones del gobierno a través de mecanismos de control y responsabilidad social; (iii) Reactivar la economía y promover la creación de empleo mediante la eliminación del déficit fiscal, manteniendo un entorno macroeconómico que sea favorable al crecimiento y al desarrollo, promoviendo las exportaciones e invirtiendo en capital físico y humano; (iv) Luchar contra la pobreza y la desigualdad formulando intervenciones focalizadas para garantizar a los sectores pobres y vulnerables, el acceso a la salud, la educación y otros servicios básicos. Con referencia a este último punto, el Gobierno ha enfatizado que el alivio de la pobreza es una prioridad clave. La Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza preparada por el anterior gobierno es un paso en la dirección correcta. El nuevo Gobierno estableció un Gabinete Social para coordinar todos los programas de alivio de la pobreza conducidos por diferentes organismos

estatales, así como para promover nuevas medidas de política social con el equipo de gestión económica del gobierno. El desafío actual consiste en poner en práctica los principios rectores de la estrategia para lograr una amplia participación, una mejor focalización, una precisa identificación de los beneficiarios y un mayor impacto en todos los programas. Las reformas iniciadas por la administración Duarte Frutos durante sus primeros seis meses parecen haber quebrado un largo período de inestabilidad económica, social y política que obstaculizó todos los esfuerzos de reforma anteriores. Sin embargo, como se analiza en este informe, los retos que enfrenta el nuevo gobierno son significativos. Tras un quinquenio de declinación económica, son muchas las expectativas que ha despertado el nuevo Gobierno. Este informe tiene el propósito de documentar y sistematizar nuestra comprensión de la dinámica social paraguaya y traducir dicho conocimiento en recomendaciones concretas para integrar las prioridades de desarrollo social nacional en los esfuerzos del país para crecer, reducir la pobreza y mejorar la gobernabilidad.

Axel van Trotsenburg Director

Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay

Paraguay: Temas de desarrollo social para el alivio de la pobreza

Análisis Social del País Resumen Ejecutivo 1. El análisis social del país (CSA) es un nuevo tipo de estudio financiado por el Banco Mundial que se propone, desde una perspectiva de desarrollo social, ofrecer una discusión de las principales oportunidades y restricciones para el desarrollo sustentable. Este estudio de caso de Paraguay analiza la información existente y resume las principales características del contexto socioeconómico, cultural y político paraguayo. Se identifican restricciones para el alivio de la pobreza y el desarrollo con inclusión, oportunidades para abordar estos problemas así como diversos aportes que desde la perspectiva de desarrollo social se pueden hacer para contribuir al avance de la estrategia del Banco en Paraguay. El CSA es un documento de referencia para la Estrategia de Asistencia al País del Banco Mundial y otros trabajos económicos y sectoriales, así como para el diseño de proyectos. 2. Este informe fue preparado entre diciembre de 2002 y marzo de 2003 por un equipo de personal del Banco y consultores. El informe se basa en la información existente y en entrevistas en profundidad con una amplia gama de actores. En agosto de 2003 Paraguay asumió un nuevo gobierno, y desde entonces, han tenido lugar muchos cambios positivos y significativos. Sin embargo, este informe no fue actualizado para reflejarlos. En consecuencia, se lo debe leer como una línea de base de los temas sociales y actitudes imperantes en Paraguay con anterioridad a la llegada de la administración actual. 1. Principales características socioeconómicas 3. De acuerdo con las estimaciones para 2003 de la Dirección de Estadísticas, la población de Paraguay comprende 5,6 millones de personas, y es significativamente rural (46%) según los estándares de América Latina y el Caribe. Además, los datos del censo de 2002 indican que el 10% de la población urbana reside en pequeños pueblos, a menudo aislados, con menos de 5.000 habitantes. 4. La economía de Paraguay se disputa con Bolivia el lugar de una de las más reducidas y pobres de Sudamérica. En 2001 el sector de los servicios representó casi el 52% del PIB paraguayo; la agricultura, ganadería y silvicultura el 29% y la industria solo solamente el 14%. La agricultura constituye el pilar de la economía, ya que emplea al 36% de la fuerza laboral y contribuye con más del 90% de las exportaciones totales. El algodón, que alguna vez fue la base del sistema productivo de los pequeños agricultores, se encuentra en crisis desde mediados de la década de los 90. En los últimos años la producción de soja se expandió en forma significativa. 5. El PIB per cápita real de Paraguay se ha elevado significativamente, logrando una casi duplicación en los últimos cuarenta años. Sin embargo, durante los 90, Paraguay fue el único país del Cono Sur cuyo PIB per cápita se redujo un 0,4%. El país entró en una recesión económica a partir de 1995, de la que está emergiendo con lentitud. Entre 1997 y 2001, el PIB per cápita paraguayo promedió los U$S 1.558. 6. Paraguay es un país pobre con una sociedad desigual. De acuerdo con distintas estimaciones de pobreza (Evaluación de Pobreza del Banco Mundial), uno de cada tres paraguayos o hasta la mitad de la

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población (Encuesta de Hogares 2003 de la Dirección de Estadísticas) es pobre. En las áreas rurales el 41,2% de la gente carece de un ingreso mensual suficiente para cubrir las necesidades básicas, cifra que alcanza el 27,6% en los centros urbanos. El 10% superior de la población detenta el 43,8% del ingreso nacional, mientras que el 10% inferior sólo tiene el 0,5%. El Índice Gini es 0,57. La recesión económica ha empeorado la desigualdad del ingreso, especialmente en las áreas rurales, donde el Índice Gini se elevó de 0,56 en 1995 a 0,66 en 1999. De igual manera, la concentración de tierras en el campo paraguayo es una de las más elevadas del mundo: el 10% de la población controla el 66% de las tierras, mientras que el 30% de los habitantes rurales carece de ellas. 7. Una porción notable de la economía de servicios está vinculada con actividades comerciales que tienen lugar en la frontera con Brasil, especialmente el llamado comercio triangular en Ciudad del Este. En un estudio del Banco Central se informó que entre 1990-97, el 47% de las importaciones totales fueron reexportadas, legal o ilegalmente. En 2001, el Banco Central valuó los pagos totales de exportaciones en U$S 2.400 millones, mientras que las exportaciones registradas alcanzaron sólo U$S 990 millones. 8. Las prácticas informales e ilícitas son una característica habitual de la economía paraguaya. Aproximadamente, la mitad de la fuerza laboral nacional ocupa un trabajo en la economía. De acuerdo con la Dirección de Estadísticas, el 46% del empleo urbano informal se dedica a actividades comerciales. Según el FMI, la evasión impositiva es del 60%. 9. Como resultado de estas actividades ilícitas, se considera que las cifras efectivas del PIB podrían llegar a ser entre 20% y 50% superiores a las presentadas por el Banco Central. De hecho, los vehículos de lujo, las mansiones y otras señales de riqueza conspicua que pueden observarse en Paraguay, sugieren la existencia de una economía mucho más grande que la que registran las estadísticas oficiales. Las fortunas de origen dudoso contribuyen significativamente a las marcadas desigualdades sociales del país. 2. Principales elementos político-institucionales 10. Durante casi 35 años, el eje de la política paraguaya se encontraba en la conjunción de tres instituciones principales: las Fuerzas Armadas, la Asociación Nacional Republicana (ANR o Partido Colorado) y las diferentes ramas del Estado. La consolidación de este esquema institucional estableció cierto grado de orden público y continuidad, desconocido en un país asolado por la inestabilidad política y la violencia. También cementó la larga tradición de autoritarismo político paraguayo. El poder se ejercía de manera discrecional e informal, sin la restricción de reglas o compromisos ideológicos. El régimen autoritario y el Estado patrimonialista acotaron significativamente el desarrollo de la sociedad civil y contribuyeron a la expansión de las prácticas corruptas. 11. En 1989, luego del derrocamiento del régimen de Strossner, Paraguay entró en una repentina fase de liberalización política e inició un gradual proceso de democratización. Sin embargo, muchos elementos del régimen de Stroessner persistieron. Al comienzo, la transición paraguaya enfrentaba dos desafíos básicos. Por un lado, era necesario democratizar el régimen creando las condiciones para asegurar una adecuada contienda política y participación ciudadana en la elección de las principales autoridades gubernamentales. Por otro, debido a su fuerte legado patrimonialista y a la apropiación partidista del Estado, era necesario modernizar el Estado y promulgar significativas reformas en el sector público. En términos generales, Paraguay ha tenido un modesto éxito en la democratización de su régimen, pero los intentos de innovación a nivel estatal han sido relativamente ineficaces. 12. A diferencia de otras transiciones en Sudamérica, lo que Paraguay estaba emprendiendo era el inicio de su democratización y no una redemocratización. En consecuencia, la atención política se concentraba intensamente en la construcción de nuevas instituciones desde sus primeros cimientos. Estos esfuerzos tuvieron su mayor éxito en el campo electoral. De hecho, las elecciones municipales de 1996 tuvieron

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lugar de manera justa y adecuada. No obstante, la modernización del Estado continúa siendo una condición necesaria para la consolidación de la democracia. Sin ella, la democracia paraguaya seguirá siendo frágil, ineficiente y vulnerable. 13. El Estado paraguayo está formalmente dividido en niveles de administración nacional, departamental y municipal. Existen 17 departamentos y 226 municipalidades. En estos tres niveles de gobierno, las autoridades ejecutivas y legislativas son electas por el voto popular. La Constitución de 1992 describe a Paraguay como un “Estado unitario descentralizado”. No obstante, históricamente ha estado altamente centralizado y continúa estándolo según muchos estándares. El gobierno nacional administra más del 97% del presupuesto estatal y emplea a más del 96% de los empleados públicos totales. 14. El gasto del gobierno central es de alrededor del 16% del PIB, uno de los más bajas de América Latina y el Caribe, resultado de su reducida base tributaria. Además, grandes empresas públicas (electricidad, telefonía, agua, importación de hidrocarburos) desempeñan un rol significativo en la economía, en general, como proveedores monopólicos de dichos servicios. No obstante la debilidad del Estado paraguayo, su tamaño es relativamente grande considerando su presencia y la magnitud de su fuerza laboral. En total (incluidas las empresas públicas) emplea alrededor de 203.000 personas (un 10% de la fuerza laboral), lo que incluye 196.260 a nivel nacional, 1.078 en los departamentos y aproximadamente 6.200 a nivel municipal. Además, el número de trabajadores del sector público aumentó a un ritmo del 2,5% anual durante la década de 1990. Rara vez el sueldo del empleado público es considerado su única fuente de ingresos. La jornada de trabajo es de seis horas. Los empleados estatales tienen a menudo un segundo empleo, inclusive en el propio sector público. Los sobornos son ampliamente aceptados como una forma de compensación salarial. 15. En Paraguay el Estado no es una estructura institucional invariablemente ineficiente, politizada y corrupta. Es importante enfatizar que también incluye bolsones de competencia administrativa, capacidad técnica y gestión no partidista entre los funcionarios públicos de carrera. Sin embargo, ya que son pocos los incentivos y debido a que no existe una progresión de carrera clara para los trabajadores del sector público, es común que este personal altamente calificado quede relegado frente a las designaciones políticas y que tenga poca influencia en la toma de decisiones sobre políticas y la gestión de alto nivel. Un adecuado liderazgo y una hábil gestión podrían marcar una importante diferencia para cambiar las prácticas y normas orgánicas. En todo el sector público, no hay duda que muchos jóvenes profesionales talentosos podrían ofrecer más si el sistema de personal se basara en el mérito y ofreciera oportunidades de capacitación interna. 16. El legado de la era Stroessner continúa aún muy vigente en el sector público paraguayo. Bajo el control de Stroessner, el Estado operaba de manera patrimonialista —desdibujando la frontera entre la propiedad pública y la privada, presentando patrones de autoridad discrecional, sirviendo como el principal camino hacia la riqueza y como una fuente vital de clientelismo para el Partido Colorado, que se comportaba como “dueño” del Estado. Entonces tanto como hoy, las designaciones y ascensos en la función pública se basaban esencialmente en la lealtad política y las relaciones personales más que en el mérito. 17. Transparencia Internacional suele ubicar a Paraguay entre las naciones más corruptas del mundo. En su Índice de Percepciones de la Corrupción de 2002, sólo Nigeria y Bangladesh ocuparon un lugar peor que Paraguay. La corrupción en Paraguay adopta multitud de formas y escalas. Seguramente, el contrabando y el tráfico de drogas son las actividades más lucrativas y notorias. Para la década de 1990, la diversificación había llevado a incluir madera, armas y transbordo de cocaína. No obstante, existen muchas otras manifestaciones incluidas algunas prácticas comerciales en el sector privado.

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18. La transición a la democracia apenas ha tocado este legado. La naturaleza de la transición ha impuesto limitaciones obvias en el campo de la dirigencia política, al igual que la inercia del status quo en una sociedad en la que en general el cambio es mirado con suspicacia. Con el colapso de la vieja jerarquía, la corrupción se hizo más accesible, lo que condujo a una suerte de florecimiento, ya que llegaron a la escena muchos actores nuevos. Sin embargo, debido a la competencia electoral y los repentinos cambios políticos, los mandatos en la función pública se hicieron más precarios y en general más breves. Este acortamiento de los plazos ha contribuido a una disposición de “ahora o nunca” que ha tenido como consecuencia acelerar el ritmo y la intensidad de la corrupción. 19. No obstante, este círculo vicioso ha colocado a Paraguay al borde del colapso fiscal. La recaudación de impuestos es muy baja y existe un exceso de empleados públicos. Entre 1989 y 2002, la nómina del Estado aumentó en casi 49.000 personas—un aumento del 32% en un período de 14 años. En la actualidad, casi el 95% del gasto estatal está asignado a sueldos y jubilaciones. En muchos sentidos la tradición de prudencia fiscal de Paraguay se encuentra en gran peligro. A pesar de todos sus riesgos y costos, la inminente crisis fiscal podría dar a la dirigencia nacional otra oportunidad, si bien dramática, para una reforma seria del Estado. 20. Otra fuente de inestabilidad en el gobierno paraguayo es la excesiva rotación de los miembros del gabinete. En promedio, en los últimos 11 años los ministros se renovaron cada 20 meses. Esta alta rotación de los funcionarios del gabinete, juntamente con sus designados políticos, ha producido un constante reajuste del personal estatal, especialmente los administradores del nivel superior. Como resultado, la gobernabilidad ha sufrido y se han producido frecuentes cambios de política. Se perdieron cuadros profesionales con experiencia y se demoró la implementación de varios proyectos. Debido a estos problemas, Paraguay solamente pudo utilizar el 43% del total de los préstamos de cooperación internacional que estuvieron disponibles entre 1989 y 1998. 21. Por diseño político, Paraguay ha tenido que soportar un calendario electoral llamativamente congestionado y desordenado. Contando el voto a presidente en abril de 2003, el país ha tenido 8 elecciones nacionales desde 1991 —a un promedio de una cada 18 meses. Entre las elecciones nacionales y las internas de los Partidos Colorado y Liberal, Paraguay ha tenido una elección popular significativa cada 5 meses. Este calendario electoral sobrecargado y desordenado ha generado consecuencias perjudiciales para la política paraguaya. Sumada a su tradición política díscola, la obligación de realizar elecciones dentro de los partidos políticos frecuentemente, alimentado la escalada de las facciones internas y exacerbado las tensiones y disputas entre las mismas. Como resultado, se ha debilitado enormemente la disciplina partidaria, dificultando severamente las perspectivas para generar cohesión ideológica en el ámbito legislativo. 22. La ausencia de controles financieros en las elecciones internas partidarias ha abierto el camino para un considerable ingreso de “dinero sucio” proveniente de la gran economía ilícita de Paraguay. En consecuencia, ha servido para reafirmar los lazos entre los políticos y los grupos de poder en las sombras. Además, la intensa competencia política y la necesidad de financiamiento electoral ha intensificado las prácticas corruptas dentro del Estado. Se ha dado el caso de individuos ricos, incluyendo varios “externos” a la política, que han utilizado las elecciones internas partidarias para “comprar” su acceso a cargos públicos. Para el ciudadano promedio, la política se ha convertido en el campo de los ricos y corruptos. 23. Todo esto ha conducido a un incremento de la fatiga cívica y el descreimiento en la política. En una encuesta reciente, casi la mitad de los entrevistados estaban de acuerdo con una propuesta de suspender las elecciones nacionales durante diez años, y casi dos tercios, dijeron que estarían a favor de suspender todas las actividades políticas partidarias durante un período similar. Claramente, las características de corrupción, disputa y egocentrismo de la política paraguaya han conducido a un profundo malestar y

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escepticismo con respecto al gobierno. Lamentablemente, estas opiniones a menudo pasan por alto muchos de los avances que se han logrado en los años recientes e ignoran los importantes elementos de decencia que existen en el estamento político del país. 24. Uno de los cambios más importantes que ocurrieron en Paraguay desde 1989 ha tenido lugar en el ámbito de la sociedad civil. Los últimos 14 años de libertad política han contribuido a la notable expansión e innovación en esta arena de la sociedad. Lo más destacable es que condujo a un evidente crecimiento y movilización de organizaciones del sector popular, especialmente en el campesinado y los trabajadores urbanos. 25. Aún cuando es dinámica y pluralista, la sociedad civil paraguaya continúa siendo más bien débil. La sociedad civil es un entorno cacofónico en el que los formadores de opinión intentan influir en la política estatal y las actitudes de la sociedad, a través de la cooperación, la competencia o el conflicto. Una encuesta reciente determinó que el 36% de la población adulta en Paraguay está activa en algún tipo de organización basada en la sociedad civil. El nivel más alto de participación se encuentra en grupos religiosos (15%), seguido por las comisiones vecinales (8%), asociaciones de padres y apoderados en las escuelas (7%), clubes deportivos (7%) y cooperativas (6%). Entre dichas organizaciones, se destaca la Iglesia Católica, considerada uniformemente la institución más confiable (34%), seguida por las asociaciones de padres y apoderados en las escuelas (20%) y las comisiones vecinales (16%). 26. En general se prefiere participar en organizaciones de la comunidad a nivel local, donde existen mayor grado de confianza y reciprocidad. Es más difícil confiar en las organizaciones nacionales que en las locales, donde la interacción cara a cara, los lazos familiares y el conocimiento personal aumentan las perspectivas de cooperación. De hecho, las organizaciones nacionales, especialmente dentro de los grupos del sector popular, se encuentran frecuentemente caracterizadas por el problema de la desconexión entre la dirigencia y sus bases locales de apoyo. Por otro lado, por sí solas, las organizaciones locales son poco conducentes a influenciar políticas relevantes para sus intereses a nivel macro. 27. La desconfianza hacia los líderes sociales que interactúan con el gobierno nacional también está muy vinculada con el carácter del Estado en Paraguay. En forma abrumadora, la gente cree que las instituciones públicas nacionales están plagadas de corrupción. Por lo tanto, por asociación, desconfían de las organizaciones sociales que se benefician de las políticas estatales. 28. Con el impulso de la comunidad de desarrollo internacional, en los últimos años el Estado ha mostrado mayor disposición a cooperar con los grupos de la sociedad civil. Las señales son alentadoras pero continúan vigentes serias limitaciones estructurales. Por definición, los Estados basados en esquemas patrimonialistas dificultan el desarrollo orgánico de la sociedad civil. Su autoridad personalista desdibuja las distinciones entre bienes públicos y privados, afecta la previsibilidad de las reglas, promueve los arreglos impromptu y provoca una sensación de confusión y flujo recurrente. Los estados patrimonialistas nutren y a su vez son perpetuados por una idiosincrasia social oportunista que socava las normas de confianza y cooperación. 29. En muchos sentidos, la sociedad civil paraguaya replica los patrones de conducta que existen en el Estado, es decir, informalidad, discrecionalidad y liderazgo personalista, nepotismo, faccionalismo, oportunismo y corrupción. A menudo estos patrones de conducta son menos prevalecientes que en el Estado pero, en otros casos, son bastante parecidos. Para poder avanzar en la consolidación de la sociedad civil en Paraguay se requiere de un Estado moderno que pueda ofrecer un mejor modelo de organización y esté abierto a la participación de la sociedad civil sobre la base de un conjunto de reglas más constantes.

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3. Principales restricciones para la reducción de la pobreza

30. Desigualdad. Los crecientes niveles de pobreza y de extrema pobreza , particularmente en las áreas rurales, unida a uno de los niveles más altos de desigualdad del ingreso del mundo, representan un serio desafío para la reducción de la pobreza y el desarrollo con inclusión en Paraguay. La principal restricción para la reducción de la pobreza es la desigualdad del ingreso. El crecimiento económico no bastaría para reducir a la mitad los niveles de pobreza en 2015. Con el actual índice de crecimiento anual del PBI se requeriría una mejor distribución del ingreso para lograr el objetivo de bajar a la mitad el índice de pobreza para el año 2015. De igual manera, sería necesaria una distribución menos concentrada de la tierra acompañada de mejores servicios de extensión, tecnología y capital para aumentar el potencial productivo de los pobres rurales y ayudarlos a salir de la pobreza. Además de las razones relacionadas puramente con el crecimiento que justifican la redistribución del ingreso y de la tierra, existe una dimensión sociopolítica que también debe ser considerada, ya que tiene un impacto directo en los niveles de inversión y crecimiento. Hasta que se aborde el tema de la desigualdad, la confianza en las instituciones democráticas y en el gobierno continuará siendo baja y la gobernabilidad se seguirá viendo amenazada. 31. La adopción de un impuesto sobre la renta mejoraría la distribución del ingreso ya que incrementaría la baja base tributaria del país, contribuiría a una mayor responsabilidad y transparencia social y no penalizaría a los consumidores pobres. De igual forma, la aplicación de un impuesto a la tierra estimularía la producción agrícola y conduciría a una distribución menos concentrada de la tierra al brindar incentivos para trabajar más intensamente aquellas que se encuentran ociosas o subutilizadas. El impuesto a la tierra aumentaría las oportunidades de empleo en las zonas rurales y, por operación de las fuerzas del mercado, mejoraría las posibilidades de que los pequeños agricultores pobres accedan a tierras que actualmente están subutilizadas. 32. La desigualdad en el acceso a servicios de calidad, particularmente en la educación y en la salud, es percibida por todos los sectores de la sociedad como un importante problema social derivado de la debilidad del marco institucional y de la corrupción endémica que contribuyen a desviar recursos que no llegan a los servicios sociales necesarios. A pesar de una exitosa reforma educativa, continúan existiendo serios problemas de calidad y equidad. La falta de educación bilingüe para la población de las áreas rurales, cuyo principal idioma es el guaraní, es un tema que requiere ser abordado. Lo mismo ocurre con la insuficiente cobertura de los servicios de salud, particularmente en las áreas rurales, y la falta de cobertura de un sistema de seguridad social unificado y eficiente, las cuales constituyen una necesidad latente. 33. Gobernabilidad débil, instituciones no inclusivas y sin rendición de cuentas. La debilidad institucional del Estado y la Sociedad Civil son restricciones clave para la reducción de la pobreza. Las instituciones formales están erosionadas o degradadas, permitiendo el establecimiento de grupos que manejan recursos a través de mecanismos informales de administración. Además, existe poco control social de la asignación de los recursos económicos, políticos, sociales y culturales. Así, la resolución de disputas se considera un juego de suma cero en el que el Estado y el sistema político no actúan como mediadores entre diferentes grupos de interés sino como herramientas para mantener los privilegios. 34. El Estado es débil. Si bien existen sistemas legislativos y normativos detallados, las normas existentes son ignoradas continuamente. El gobierno central (lo mismo ocurre a nivel local) no tiene la capacidad para hacer cumplir las normas existentes. La falta de una administración pública de carrera e independiente es un enorme obstáculo para la transparencia y eficiencia en la gestión del Estado. Otro tema asociado se refiere a la poca participación en la toma de decisiones sobre la asignación de recursos a todos los niveles, lo que se refleja en las restricciones existentes (presupuestarias y administrativas) que enfrentan los gobiernos locales.

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35. Vinculado con lo anterior, importantes funciones ejecutivas requieren aprobación del Congreso o pueden estar sujetas a votación legislativa (entre muchas otras, la aprobación de proyectos, reasignación de partidas presupuestarias, sanciones administrativas). La polarización y la fragmentación del Congreso atentan contra su propia eficacia. Esta fragmentación también impide que el Congreso cumpla con muchas de las tareas ejecutivas que le han sido delegadas (un ejemplo son las largas demoras para la aprobación de los proyectos financiados por el Banco Mundial). 36. El sistema político paraguayo contribuye a la fragmentación de la sociedad. Los partidos políticos construyen su programa en torno a metas de corto plazo destinadas a beneficiar a sus grupos de interés y no al país como un todo. Las luchas intestinas conducen a la parálisis del Congreso en sus funciones legislativas. La imposición de los intereses individuales por sobre los del país en general conduce a la falta de una "visión común para el país". El hecho de que las elecciones para los diferentes niveles de gobierno estén desagregadas contribuye a politizar más aún a la sociedad paraguaya. 37. A pesar del aumento en el número de organizaciones no gubernamentales registrado desde el retorno a la democracia en 1989, éstas se encuentra tan fragmentadas como el sistema de partidos. Están organizadas en torno a grupos que defienden sus propios intereses. Si bien existen algunos amplios movimientos de la sociedad civil que están intentando lograr una real influencia en la política pública (Acuerdo Ciudadano, Paraguay Jaipotavá, etc.) hasta ahora han tenido poco eco. Las mismas organizaciones reconocen que tienen muy poco poder de movilización y que no han sido capaces de llegar a un acuerdo sobre temas clave. De acuerdo con algunas opiniones, una propuesta fundamental que podría ayudar a fortalecer a la sociedad civil sería la promulgación de una ley de participación popular, a fin de aumentar la participación ciudadana en la formulación, implementación y monitoreo de las políticas públicas. 38. La corrupción es un claro síntoma de los problemas sociales, políticos e institucionales del país. La corrupción es endémica y con el tiempo se ha desarrollado una "cultura de la corrupción" a todos los niveles. El sector privado no está exento y le resulta cada vez más difícil competir en la economía formal con reglas limpias y claras al enfrentar a empresarios corruptos e informales que no pagan impuestos, que no están sujetos a las reglas del sector privado formal y que manejan sus empresas a través de la corrupción estatal. No obstante, existe un importante segmento que no espera nada del Estado y sobrevive pese a éste. 39. La Comisión Anticorrupción existente ha tenido importantes logros en cuanto a promover el contenido y aprobación de una nueva ley de contrataciones en el Congreso así como el contenido del Código Aduanero (bajo consideración en el del Congreso), y a impulsar los contralores ciudadanos, entre otros. La comisión fue establecida con una fuerte partic ipación de la sociedad civil, incluyendo representantes de Transparencia Paraguay, el movimiento rural, sindicatos, la red de ONG y los medios de prensa. Sin embargo, supuestas conexiones de algunos miembros de la comisión con personajes cuestionables debilitaron la legitimidad y fortaleza de la misma. Intencionalmente, la comisión no tiene potestades administrativas ni fiscales, y su presupuesto es insuficiente por lo que el desarrollo del Plan Nacional de Integridad se ve dificultado. 40. Debido a los muchos factores señalados, el país enfrenta el riesgo de niveles crecientes de violencia. Al hablar de violencia se hace referencia no sólo al aumento del delito que ha ocurrido en los últimos años sino, de manera más importante, al aumento general de la violencia social. Como ejemplo puede mencionarse el incremento del número de muertes violentas, particularmente de jóvenes, y el creciente número de conflictos sociales violentos (como el "Marzo Paraguayo" y muchos enfrentamientos más numerosos y menos evidentes entre la policía y las organizaciones campesinas, y manifestaciones públicas que terminan en enfrentamientos con la policía). Si bien esta violencia tiene razones históricas (con raíces en la larga tradición autoritaria del país), y podría responder a agitadores, también refleja la

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falta de confianza en el sistema político y el casi agotamiento de los mecanismos de resolución de conflictos y los canales para la transmisión de las demandas sociales. 41. Reformas incompletas. La agenda incompleta de reformas, particularmente la del sector financiero y el lento proceso de descentralización constituyen un severo obstáculo para mejorar la gestión fiscal y la provisión de servicios a los pobres. Son muchos los temas que figuran en la agenda paraguaya de reformas institucionales. Algunas reformas han sido relativamente exitosas mientras que otras fracasaron claramente debido a la falta de dos ingredientes básicos: voluntad y liderazgo político. 42. La discusión de la agenda de reformas continúa vigente mientras simultáneamente la gente comienza a evaluar los efectos de reformas anteriores. La amenaza de una posible crisis fiscal del Estado podría dar a los líderes nacionales una oportunidad singular — si bien dramática — para introducir reformas serias en el sector público conducentes a la sustentabilidad de las finanzas públicas. Bien manejada, la agenda de reformas institucionales puede conducir a mejorar las perspectivas de reducción de la pobreza en Paraguay tanto en el mediano como en el largo plazo. Sin embargo, a fin de avanzar será crítico contar con mecanismos establecidos de transparencia y rendición de cuentas sociales. Por ejemplo, avanzar con las privatizaciones sin contar con reglas claras, procedimientos de auditoría y entes regulatorios independientes podría contribuir a extender la corrupción aún más. 43. Falta de información y monitoreo de la pobreza. Finalmente, existe una carencia de estadísticas confiables y sistemáticas de pobreza en relación con los grupos vulnerables, lo que hace más difícil la tarea de focalizar y monitorear los esfuerzos de reducción de la pobreza en aquellos que más lo necesitan. De igual manera, no se cuenta con mecanismos institucionales para promover la rendición de cuentas sociales, por ejemplo, monitoreo y evaluación participativos y otros mecanismos que podrían fortalecer la capacidad del gobierno (en colaboración con la sociedad civil) para focalizar mejor los recursos para el alivio de la pobreza. El monitoreo de estos temas es imperativo para anticipar los posibles impactos que en materia social y de pobreza podrían tener las reformas propuestas por el gobierno, a fin de identificar medidas que podrían ser incluidas en su diseño para asegurar así, una rendición de cuentas más transparente y confiable. 4. Aportes del Desarrollo Social al trabajo del Banco 44. A pesar de estas abrumadoras restricciones, también son muchas las oportunidades de contribuir a la reducción de la pobreza. Es mucho lo que hay por hacer a todos los niveles y en una gran variedad de campos. 45. Inclusión social de la juventud. La gran población juvenil de Paraguay presenta riesgos y también oportunidades para la reducción de la pobreza y el desarrollo sustentable. Es probable que este segmento de la población tenga un significativo impacto generacional en los años venideros —en la política, la sociedad y la economía. Con ideas creativas, buen liderazgo y recursos adecuados, los jóvenes paraguayos podrían ofrecer una importante fuente de energía social y compromiso idealista para iniciar y sustentar una amplia gama de actividades contra la pobreza. A fin de aprovechar este potencial sería esencial desarrollar en los jóvenes pobres, la capacidad y las destrezas emprendedoras para que puedan encarar sus propias actividades de generación de ingresos y/o participar en mejores condiciones en el mercado laboral. Finalmente, sería importante fortalecer el rol y la disposic ión de los jóvenes para participar constructivamente en la arena política y contribuir a la aparición de una nueva generación de dirigentes paraguayos. En este contexto sería importante lograr una mejor coordinación de las diferentes instituciones gubernamentales, que tienen alguna responsabilidad en las políticas y programas orientados a los jóvenes, y de las otras organizaciones de la sociedad civil que están trabajando en estos temas

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46. Pueblos indígenas. La ley paraguaya no discrimina en contra de los grupos indígenas. Sin embargo, la inadecuada aplicación de la ley, particularmente cuando los indígenas están en conflicto con no indígenas, afecta severamente sus derechos. En este sentido, es importante fortalecer la representación indígena mediante el apoyo a sus organizaciones y promoviendo su participación en el debate de políticas, a fin de facilitar la inclusión de sus objetivos y demandas específicas en las políticas y programas. Un tema clave para las comunidades indígenas rurales es el de la tenencia de la tierra. Debe fortalecerse al INDI para continuar la demarcación de tierras. Otra prioridad de los pueblos indígenas es el acceso a la infraestructura y los servicios sociales. Las experiencias existentes con iniciativas de desarrollo con base comunitaria en las comunidades indígenas indican que ésta podría ser una estrategia para la provisión de dichos servicios. Se requiere un programa de educación especial bilingüe y bicultural para facilitar el acceso de las comunidades indígenas a los servicios educativos. 47. Desarrollo con base comunitaria . Los fuertes lazos sociales existentes a nivel local combinados con el poco capital social vinculante (como ya se comentó), sugieren la necesidad de adoptar un abordaje descentralizado, basado en la demanda, para el alivio de la pobreza,. Las actividades de desarrollo con base comunitaria (CDD) podrían facilitar la canalización de recursos hacia los pobres y vulnerables y reducir el grado de intermediación —y los costos administrativos asociados— entre el gobierno central y los grupos locales participantes. Además, la participación de los beneficiarios en la selección, financiamiento, ejecución, y operación y mantenimiento de las actividades CDD también garantizaría que los recursos lleguen a las áreas más pobres. En este sentido, deben realizarse esfuerzos para desarrollar alianzas entre el gobierno, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de invertir en actividades de desarrollo comunitario. Además, sería importante apoyar el establecimiento y fortalecimiento de los consejos de desarrollo municipal con asistencia técnica y recursos que les permitan desempeñar un rol más activo en el planeamiento e implementación de actividades de CDD. 48. Reformas institucionales. Las reformas institucionales son esenciales para fortalecer el Estado de derecho, reducir la corrupción, aumentar la eficiencia en la gestión de los recursos públicos y, en términos generales, fortalecer la gobernabilidad en Paraguay. Incrementar la capacidad de las instituciones estatales y de las organizaciones de la sociedad civil para formar alianzas destinadas al alivio de la pobreza, podría contribuir de manera significativa en el éxito de la estrategia de reducción de la pobreza del gobierno. 49. Rendición de cuentas y gobernabilidad. El acceso a información y estadísticas gubernamentales no es tan fácil como debería ser. Es necesario fortalecer el intercambio de información, el diálogo y la cooperación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. El establecimiento de procedimientos claros de rendición de cuentas sociales y de sistemas participativos de monitoreo y evaluación contribuirían en este sentido. En el contexto de las reformas necesarias para mejorar la gobernabilidad en Paraguay, los aportes desde el desarrollo social se concentrarían en asistir en el diseño de mecanismos destinados a incrementar la rendición de cuentas sociales de las instituciones políticas y públicas paraguayas y sus programas. Esto aumentaría el control ciudadano sobre la asignación y el gasto de los recursos públicos y crearía mecanismos de rendición de cuentas que podrían ayudar a poner coto a la corrupción y a las conductas nepotistas. 50. Desarrollo de capital humano y reducción de la vulnerabilidad. El análisis de desarrollo social contribuye al desarrollo humano al destacar la heterogeneidad de los grupos sociales, aumentar la comprensión del contexto sociocultural, político e institucional en el que tiene lugar el desarrollo humano, identificar las potenciales restricciones sociales así como facilitar la discusión sobre la manera cómo dichos elementos deberían considerarse en el diseño de las intervenciones.

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Capítulo 1: Contexto Nacional

1. Introducción 1. El Análisis Social de un País (CSA, por su sigla en inglés) es un nuevo tipo de Trabajo Económico y Sectorial (ESW) que tiene como objetivo presentar una reseña de los principales temas nacionales —tanto las oportunidades para el desarrollo sustentable como las restricciones— desde una perspectiva de desarrollo social. Dicho análisis tiene el propósito de aportar a la Estrategia de Asistencia al País (CAS), así como contribuir a otros trabajos relativos a proyectos y ESW. Pobreza inclusiva y sustentable. Así, en el CSA se intentan destacar aquellos factores de riesgo social y procesos que podrían impedir que el país logre un crecimiento sostenido, reducción de la pobreza y mayor gobernabilidad, así como las oportunidades que los favorecen. En particular, el CSA contribuye a la identificación y comprensión de los procesos socioeconómicos, sociopolíticos y socioculturales que aumentan la vulnerabilidad de ciertos grupos sociales frente a los factores de riesgo que podrían conducirlos a una situación de pobreza y exclusión social. 2. En última instancia, el análisis social de un país cubre temas sectoriales que afectan el proceso de desarrollo, pero observándolos desde una perspectiva de desarrollo social, para identificar los elementos que contribuyen a restringir o potenciar el empoderamiento de los segmentos más pobres de la población. Por lo tanto, dicho análisis permite la identificación de factores de riesgo social objetivos así como de las restricciones sociales creadas por la sociedad en relación con dichos factores, además de las acciones e instituciones específicas que determinada sociedad podría desarrollar para controlarlos. En particular, se propone ayudar a empoderar a los pobres a fin de permit irles participar en las decisiones que afectan sus vidas, crear espacios para canalizar sus puntos de vista, aumentar sus bienes y oportunidades, y promover la existencia de instituciones responsables que aborden de manera adecuada sus necesidades de una forma inclusiva. 3. El análisis social de Paraguay intenta responder a las siguientes preguntas: ¿Quiénes son los grupos más vulnerables del país y de qué manera se los contempla en las disposiciones de servicio existentes? ¿Cuáles son los principales riesgos que enfrenta el alivio de la pobreza y la inclusión social? ¿Las instituciones existentes son sensibles a las necesidades de los pobres? ¿Rinden cuentas ante los ciudadanos y utilizan los recursos de manera eficaz y transparente? ¿Cuál es la capacidad de los ciudadanos, particularmente de aquellos que están en situación de pobreza, para expresar sus necesidades y demandas y hacerse oír por los formuladores de políticas? ¿Cuál es la capacidad organizativa de las comunidades para implementar proyectos de desarrollo destinados a mejorar su calidad de vida? ¿Cuáles son los mecanismos existentes para facilitar la participación ciudadana en la formulación y el monitoreo de las políticas públicas? 4. El CSA está dividido en tres capítulos. En el primero se analizan los factores demográficos, socioeconómicos y culturales que tienen impacto en la provisión y acceso a los servicios, y la vulnerabilidad de ciertos grupos sociales. En el segundo capítulo se analiza la estructura de gobernabilidad y los procesos institucionales, evaluando su impacto e implicancias en relación con la reducción de la pobreza. Comprende un análisis del Poder Ejecutivo y Legislativo, el sistema electoral y de partidos, el Poder Judicial y la organización del Estado. También se analizan los mecanismos de rendición de cuentas existentes así como sus debilidades, y las distintas formas que éstas adoptan, en particular con referencia a la transparencia y la corrupción. El tercer y último capítulo se apoya en los anteriores para identificar las principales restricciones y oportunidades emergentes de dicho análisis que

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son aplicables a la reducción de la pobreza. Finalmente, sobre la base del análisis, se identifica qué tipo de consideraciones de desarrollo social deben servir de sustrato a la estrategia del Banco en Paraguay a fin de abordar algunos de los temas identificados en los capítulos precedentes. 1.1. Tendencias demográficas 1.1.1. Población predominantemente rural 5. La población de Paraguay, de 5,6 millones de personas, es significativamente rural, y alrededor del 46% de la misma reside en el campo. 1 Solamente Guatemala tiene una proporción menor de residentes urbanos que Paraguay. Si bien la urbanización experimentó un aumento perceptible a partir de la década de 1970, en la actualidad todavía existen fuertes vínculos con las comunidades rurales. Además, los datos censales recientes muestran que el 10% de la población urbana reside en localidades pequeñas, a menudo aisladas, con menos de 5.000 habitantes.2 Tabla 1: Porcentaje de Población Urbana/Rural en 2000 Country Urbana Rural Guatemala 40 60 Paraguay 54 46 Bolivia 62 38 Ecuador 63 37 Chile 86 14 Argentina 88 12 Uruguay 92 8 Fuente: Informe de Desarrollo Humano 2003 del PNUD. 6. Paraguay solamente cuenta con dos centros urbanos de más de 100.000 habitantes. El más grande es el área metropolitana de Asunción, con casi 1,6 millones de personas, seguida por Ciudad del Este y los distritos adyacentes con 330.000 habitantes. Ambas regiones metropolitanas comprenden el 65% de la población urbana del país. Además de estos dos centros urbanos, existen únicamente siete ciudades con más de 20.000 habitantes.3 Junto con Asunción, Ciudad del Este y las áreas metropolitanas adyacentes, estas ciudades representan el 78% de los residentes urbanos de Paraguay, menos del 38% de la población total del país. 1.1.2. La migración interna como estrategia de supervivencia 7. De acuerdo con la Encuesta de Hogares de 1997/98 unas 140.000 personas migraron de las zonas rurales a las urbanas entre 1992 y 1997 (6% de la población urbana) en busca de oportunidades de empleo, generando un crecimiento del sector urbano informal. Si bien la migración no representa aún un “desborde” del mercado laboral urbano, implica un aumento sustancial de la fuerza laboral urbana. 4

1 Véase, Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC), Paraguay Censo 2002: Resultados (Asunción: DGEEC, 2003). 2 Datos derivados de cálculos efectuados a partir de cifras del censo 2002, DGEEC, Paraguay Urbano: Resultados Preliminares del Censo 2002 (Asunción: DGEEC, noviembre 2002). 3 Estas ciudades son (ordenadas por tamaño): Encarnación, Pedro Juan Caballero, Caaguazú, Coronel Oviedo, Concepción, Villarrica y Pilar. 4 Banco Mundial 2001, Attacking Poverty, pág. 57.

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8. No obstante, de acuerdo con la Encuesta de Hogares de 1997/98, en Paraguay la mayor parte de la migración no se dio de las zonas rurales a las urbanas (el 28% de la migración total), sino entre distintas áreas urbanas, lo que representó el 32% de la migración total. Los datos existentes indican que de las 500.000 personas que migraron (o el 10% de la población), el 26% migró de un área rural a otra, y el 14% de las zonas urbanas a las rurales5. Si bien en los últimos años Paraguay ha experimentado un aumento de la migración del campo a la ciudad, los datos parecen indicar que los crecientes niveles de pobreza rural no han producido una gran ola migratoria de las zonas rurales a las urbanas. 9. La búsqueda de mejores oportunidades de empleo y la expansión de la frontera agrícola parecen representar las principales causas de la migración. De acuerdo con la encuesta, uno de cada dos migrantes (45por ciento) de más de 23 años migró para encontrar un mejor empleo (se eligió la edad de 23 años como punto de corte ya que se trataba de individuos que tenían por lo menos 18 años cuando migraron). Otro 37 por ciento migró por razones familiares, mientras que el 13 por ciento hizo en busca de vivienda. Cuatro de cada diez emigrantes tenían entre 15 y 29 años, y el 45 por ciento de los emigrantes que actualmente viven en las áreas urbanas tenían entre 15 y 29 años6. 10. Durante el mismo período, emigró una proporción mayor de mujeres que de hombres, mayormente hacia las áreas urbanas (60% de todas las mujeres que emigraron). No obstante, si bien las mujeres representan más de la mitad de la población emigrada, sólo un 40 por ciento trabaja, en comparación con tres de cada cuatro hombres que migraron. Las mujeres a menudo trabajan en actividades informales, de baja calificación y tienen una probabilidad mayor que los no migrantes a estar desempleadas o subempleadas7. 1.1.3. Preponderancia de la población juvenil 11. Paraguay tiene uno de los más altos porcentajes de población juvenil de América Latina y el Caribe. Alrededor del 59% de la población paraguaya tiene menos de 24 años, en comparación con el 45% de Argentina y Chile. CEPAL8 estima que en el año 2000 el 40% de la población tenía menos de 15 años y sólo uno de cada cuatro paraguayos superaba los 35 años de edad.9 La población paraguaya es significativamente más joven que la población típica de un país de ingresos medianos (solamente el 3,4% de la población paraguaya es mayor de 65 años, lo que contrasta con el 6,5% de los países de ingresos medianos10. Si bien el crecimiento de la población se ha desacelerado significativamente con respecto a su tasa anual del 3,9% de los 80, para pasar al 2,7% en los 90, la tasa de crecimiento de la población es significativamente mayor que el 1,5% promedio de los otros países con ingresos medianos de la región.

5 Banco Mundial 2001, Attacking Poverty, pág. 57. 6 Banco Mundial 2001, Attacking Poverty, pág. 57. 7 Banco Mundial 2001, Attacking Poverty, pág. 57. 8 Comisión Económica Para América Latina. 9 Véase, Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2001, pág. 4, consultado en www.eclac.cl el 4 de enero de 2003. 10 Banco Mundial 2001, Attacking Povert, pág. 57.

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Tabla 2: Porcentaje de población juvenil en 2000

País Juventud (10-24 años) 65 Años y más Paraguay 59 3 Argentina 37 10 Guatemala 34 4 Bolivia 31 4 Ecuador 31 5 Chile 26 7 Uruguay 24 13 Fuente: Informe de Desarrollo Humano 2003 del PNUD. 1.2. Etnicidad y cultura 12. La sociedad paraguaya es relativamente homogénea en su composición étnica y religiosa y bastante singular en su cultura lingüística. La mayoría de los paraguayos son mestizos (de ascendencia española y amerindia mezclada). Si bien las divisiones étnicas y religiosas no son una significativa fuente de conflictos en Paraguay y se las soslaya en la vida cotidiana, la mayoría de los grupos han tendido a mantener su distinción cultural y social inclusive después de varias generaciones. No obstante, es importante resaltar la relevancia económica de dichos grupos. 1.2.1. Población indígena 13. La población indígena es reducida en comparación con otros países de América La tina y el Caribe tales como Bolivia o Perú, en los que más de la mitad de la población es indígena11. Según el censo de 2002, en Paraguay los pueblos indígenas representaban 85.000 personas o menos del 2% de la población total, o el 5% de la población rural12. Tabla 3: Proporción de población indígena en 2000 (%)País Población indígena Paraguay 2 Argentina 3 Chile 7 Ecuador 40 Guatemala 43 Perú 52 Bolivia 61 Fuente: Paraguay: DGEEC, Pueblos Indígenas: Resultados Preliminares del Censo 2002 (Asunción: DGEEC, diciembre de 2002), pág. 18. Argentina: Programa de Capacitación para las Poblaciones Indígenas de Argentina, Banco Mundial, Argentina. Chile: La Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) 2000, Chile. Ecuador, Guatemala, Perú, Bolivia: Indicadores de Desarrollo Social, SDStats, Departamento de Desarrollo Social del Banco Mundial.

11 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), BID América, 1 de junio de 2003. 12 Véase, DGEEC, Pueblos Indígenas: Resultados Preliminares del Censo 2002 (Asunción: DGEEC, diciembre de 2002), pág. 18. Es importante subrayar que esta cifra es el doble de la población del censo de 1991, lo que refleja la mejora de los procedimientos de obertura y registro de las comunidades indígenas en el censo de 2002 y no un crecimiento poblacional.

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14. A pesar de su reducido número, existe una significativa diversidad de pueblos indígenas en Paraguay, correspondientes a diecisiete grupos diferentes que pertenecen a cinco familias lingüísticas distintas13. Alrededor del 95% de la población indígena es rural. Un porcentaje importante (por lo menos el 55%) de la población indígena se concentra en la región occidental seca del país: "El Chaco". En la región nororiental se encuentra alrededor de un tercio de la población indígena, mientras que en la región sudeste vive menos del 12% de la población indígena total de Paraguay14. 15. Los pueblos indígenas de Paraguay consideran que la tierra es de propiedad comunitaria y no reconocen derechos individuales o familiares sobre la misma, aparte de los derechos de usufructo, que no son hereditarios. Esto permite una gran flexibilidad y movilidad de las familias indígenas y facilita el acceso a los recursos naturales y las oportunidades de trabajo remunerado. En las comunidades indígenas existen distintos niveles orgánicos que van desde los agrupamientos locales y comunitarios hasta los niveles pan-étnicos nacionales y regionales. Si bien las comunidades indígenas toman sus decisiones en base al consenso y cualquier acción propuesta debe recibir la plena aprobación de todos los miembros de la comunidad, los grupos minoritarios no están obligados a aceptar o cumplir las decisiones del grupo mayoritario. 1.2.2. Otros grupos étnicos 16. Existen distintos grupos étnicos que se asentaron en Paraguay a lo largo de los siglos de inmigración extranjera. Aunque su número es relativamente reducido, algunos desempeñan un importante rol en la economía paraguaya. 17. El grupo más grande de inmigrantes del Paraguay son los brasileños. De acuerdo con el censo de 1982, residían en Paraguay 99.000 brasileños. Sin embargo, las estimaciones más recientes sugieren que en la región de la frontera oriental viven entre 300.000 y 350.000 brasileños 15. Hasta los 70, la presencia brasilera en Paraguay era relativamente menor y se restringía a pequeñas colonias agrícolas a lo largo de la frontera oriental de Paraguay. Sin embargo, a principios de la década de 1970, comenzaron a fluir inmigrantes brasileros hacia la región, provenientes del vecino Estado brasileño de Paraná. Los agricultores brasileños con fincas demasiado chicas para sustentar los mayores costos de producción vendían su tierra en Brasil y compraban tierras baratas en Paraguay, desmontando vastas extensiones de bosques naturales para plantar soja y establecer operaciones de ganadería extensiva. Muchos campesinos y grupos indígenas paraguayos fueron desalojados de las tierras compradas por los inmigrantes. El ritmo de venta de la tierra alcanzó tal punto que los agricultores paraguayos subcapitalizados que se habían asentado en la región como parte de los programas de colonización del IBR vendían sus tierras a productores brasileños y a grupos financieros. Como resultado de la presión relativa a la tenencia de la tierra, en los últimos años aumentaron las tensiones entre los brasiguayos y la población local. Los paraguayos consideran el influjo de los brasileños como una invasión, mientras que muchos brasiguayos continúan quejándose de discriminación contra sus hijos en las escuelas locales e intimidación oficial. 18. Otro grupo de inmigrantes que desempeña un rol central en la economía paraguaya son los menonitas, que suman en total alrededor de 15.000 y viven mayormente en el Chaco paraguayo. Si bien ya antes del siglo XX se habían asentado en Paraguay inmigrantes alemanes, en la década del 20 llegó a Paraguay un gran número de inmigrantes menonitas de Alemania, Canadá, Ucrania y otros países,

13 Tupí-Guaraní, Zamuco, Mataco-Mataguayo, Makoy, Guaicurú. 14 Banco Mundial 2001, Attacking Poverty, pág. 166. 15 Los datos oficiales del Ministerio de Asuntos Exteriores de Brasil indican como mínimo 200.000. Según las estimaciones de la Iglesia Católica la cifra estaría entre 300.000 y 400.000. Un reciente estudio de Sylvain Souchaud (2002), Pionniers Brésiliens au Paraguay, sugiere que vivirían en Paraguay 500.000 brasiguayos.

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estableciendo sus colonias y poblados. Superando las dificultades naturales del Chaco, los menonitas han desarrollado un eficiente sistema de cooperativas que abastece alrededor de la mitad de las necesidades lácteas paraguayas y produce su fibra de algodón de mejor calidad así como aceite de maní. Los menonitas han desarrollado con éxito una economía agroindustrial que les ha permitido lograr mejores niveles de ingreso y mayor calidad de vida que sus vecinos. Han logrado mantener sus valores tradicionales durante más de 60 años gracias a la amplia independencia religiosa y económica que les otorgó el gobierno paraguayo, con poca intervención o integración con la sociedad paraguaya hasta recientemente, cuando muchos paraguayos se mudaron al área para trabajar como peones contratados o abrir comercios. 19. También es importante mencionar la inmigración japonesa hacia Paraguay que tuvo lugar desde mediados de la década del 30 hasta fines de la del 50. En la actualidad, viven en Paraguay unos 10.000 japoneses y descendientes de japoneses, mayormente en colonias agrícolas altamente productivas. Más recientemente, se produjo un creciente influjo de coreanos y otros inmigrantes asiáticos que se han radicado en Asunción, Ciudad del Este y Encarnación, para dedicarse al comercio. Se considera que el actual número de coreanos y de chinos étnicos oscila entre 30.000 y 50.000. 20. Los primeros inmigrantes de Medio Oriente llegaron a Paraguay a fines del siglo XIX y principios del XX desde Palestina, Siria y Líbano. Después de dos generaciones, estos grupos se han integrado a la sociedad paraguaya. Sin embargo, en los últimos 15 años llegó una nueva ola de inmigrantes levantinos, particularmente a Ciudad del Este. En esta ciudad se han radicado alrededor de 15.000 libaneses. La mayor parte de los recientes inmigrantes de origen asiático y del Medio Oriente han florecido gracias al comercio de triangulación. 1.2.3. Lengua 21. En Paraguay, el idioma no está necesariamente asociado con la etnicidad como ocurre en otros países de América Latina y el Caribe, sino más bien con la ubicación geográfica y la clase social. De acuerdo con datos recientes, el 87% de la población —tanto mestiza como indígena— habla guaraní. Aproximadamente el 50% de los paraguayos usan guaraní y castellano en su habla cotidiana, mientras que el 37% habla guaraní como idioma principal, primordialmente en las áreas rurales16. Sin embargo, en la vida cotidiana el guaraní está esencialmente reservado a las situaciones informales. Debido a su singular herencia histórica, la lengua nativa del Paraguay es una de las principales fuentes de identidad nacional y en 1992 la Constitución consagró al guaraní como uno de los dos idiomas oficiales del país. Paraguay es el único país de América Latina y el Caribe que es oficialmente bilingüe en español y una lengua nativa. 22. A pesar del reciente reconocimiento del guaraní como uno de los idiomas oficiales, durante siglos la lengua guaraní quedó relegada al rol de lenguaje informal en un entorno coloquial. Durante el período de las misiones jesuíticas el guaraní se había escrito y utilizado, no obstante posteriormente no se lo empleó como lenguaje formal de instrucción. En el pasado, los hablantes españoles monolingües más acomodados relegaron la lengua oral a un segundo plano. Esto tuvo como consecuencia estructuras cognitivas implícitas, una forma de concebir y dar sentido a la realidad y, lo que es más importante, una relación desigual entre grupos sociales, hasta tal punto que los hablantes de guaraní (que tienden a encontrarse entre los más pobres tanto de la áreas rurales como urbanas), se referían al español como Carai’nee, o la Lengua de los señores. La vasta mayoría de los que son primordialmente hablantes de guaraní (y aquellos que no tienen un pleno dominio del castellano) se encuentran en posiciones subordinadas. Al mismo tiempo, sin embargo, la lengua y la cultura guaraníes han sentado las bases para el desarrollo de un nacionalismo paraguayo que atraviesa las clases sociales.

16 Banco Mundial 2001, Attacking Poverty, pág. 118.

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1.3. Economía, pobreza y vulnerabilidad 23. Paraguay está clasificado como un país de ingresos medios bajos 17. La economía paraguaya disputa con Bolivia el lugar de una de las más reducidas y pobres de Sudamérica. En América Latina y el Caribe, sólo Haití, Nicaragua, Surinam, Guyana y Honduras tienen un PIB per cápita más bajo que Paraguay. Luego de la pronunciada caída de principios de la década del 80, el PIB per cápita paraguayo creció levemente hasta 1995. Los años pico de crecimiento, de 1975 a 1981, fueron el reflejo de la construcción de la represa de Itaipú (la central hidroeléctrica más grande del mundo), los precios favorables de las nuevas exportaciones agrícolas (verbigracia, algodón y soja) y una gran entrada de inversiones externas. Posteriormente, se produjo una caída gradual y el país entró en una recesión económica. En consecuencia, durante la década de 1990, Paraguay fue el único país del Cono Sur en el que el PIB per cápita cayó hasta el 0,4%.18 La caída fue particularmente rápida entre 1997 y 2001, cuando la economía se contrajo a un promedio anual del 1,9%.19 En 2002, el PIB era de U$S 5.700 millones, en comparación con los U$S 9.600 millones de 199620. Los indicadores de ingreso de Paraguay señalan que el PBI per cápita paraguayo promedió U$S1.558 entre 1997 y 2001,21 cifra similar a la de Ecuador (U$S 1.240 en 2001) 22. 24. En 2001 el sector de los servicios representaba casi el 52% del PBI, seguido por el sector de la agricultura, ganadería y silvicultura con el 29% y la industria con el 14% del PBI, respectivamente. La agricultura continúa constituyendo la base de la economía. El sector agrícola emplea al 36% de la fuerza laboral y contribuye con más del 90% de las exportaciones totales de mercadería. Entre las principales exportaciones agrícolas se cuentan la soja (36% de las exportaciones totales), algodón (más del 8%), carne (8%) y madera (7%).23 El algodón, que en algún momento fue el principal sostén de los productores agrícolas, ha estado en situación de crisis desde mediados de los 90. La producción de soja se expandió significativamente en los últimos años, particularmente entre los productores agrícolas grandes y medianos. Paraguay es autosuficiente en la producción básica de alimentos. 25. Una porción significativa de la economía de servicios está asociada con las actividades comerciales que se desarrollan en la zona de frontera con Brasil, en especial el comercio triangular en Ciudad del Este. La economía paraguaya se encuentra atravesada por prácticas informales e ilícitas. El trabajo informal representa aproximadamente la mitad de la fuerza laboral nacional. 24 En las distintas áreas urbanas del

17 Otros países de ingresos medios bajos en América Latina y el Caribe son Belice, Bolivia, Colombia, Cuba, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, Perú, San Vincente y las Granadinas y Surinam. 18 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y DGEEC, Informe Nacional de Desarrollo Humano: Paraguay 2002. Versión preliminar, pág. 34. 19 EIU, Paraguay: Country Profile 2002, pág. 25. 20 La cifra de PBI per cápita es de EIU, Paraguay: Country Profile 2002 (Londres, 2002), pág. 22. Las comparaciones entre países se basan en datos de la CEPAL. 21 Promedio basado en el PBI per cápita en precios constantes de 1982, véase EIU, Paraguay: Country Profile 2002, pág. 42. 22 Banco Mundial, Informe de Desarrollo Mundial 2003, pág. 234. 23 EIU, Paraguay: Country Profile 2002, pág. 22. 24 Esta estimación se basa en la definición amplia de “trabajo informal,” de Fernando Masi, que a diferencia de la Dirección de Estadísticas, incluye a los trabajadores domésticos y a los de las fincas familiares. Véase Masi, Fernando. “Desigualdad de Ingresos Familiares en Paraguay: Algunas Evidencias,” En Pobreza, Desigualdad y Política Social en América Latina, compilado por Dionisio Borda y Fernando Masi. (Asunción: CADEP, 2001).

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país, el número de vendedores callejeros se ha incrementado de manera notable. De acuerdo con la Dirección de Estadísticas, el 46% del empleo urbano informal se dedica a actividades comerciales.25 26. En un estudio del Banco Central reportó que el 47% de la importaciones totales entre 1990-97 eran reexportadas ya fuera de manera legal o ilegal. En 2001, el Banco Central valuó los pagos totales por exportaciones en U$S 2.400 millones, mientras que las exportaciones registradas sólo ascendieron a U$S 990 millones. La diferencia de U$S 1.400 millones provenía de pequeñas compras realizadas por turistas extranjeros y de actividades de contrabando en gran escala.26 Al mismo tiempo, según el FMI, la evasión impositiva es del 60% en el caso del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y los derechos aduaneros. En los últimos años el comercio triangular declinó de manera marcada debido a la caída de la competitividad del tipo de cambio y los controles más rigurosos de la aduana brasilera. Sin embargo, como resultado de estas actividades ilícitas, los economistas locales consideran que las cifras efectivas del PIB serían más elevadas que las informadas por el Banco Central. 27. Son múltiples los factores que contribuyen a la actual crisis, desde términos de intercambio negativos hasta las consecuencias adversas de la devaluación de la moneda de Brasil en 1999, y las recientes crisis económicas de la Argentina y Uruguay. Sumado a esto, se produjo una notable caída en el comercio de reexportación triangular con Brasil y Argentina, en parte debido a los nuevos aranceles del MERCOSUR y mayores controles fronterizos. Desde 1995, Paraguay ha soportado cuatro crisis bancarias que condujeron al colapso de trece bancos y once financieras. Como resultado, se ha reducido el crédito al sector privado, cayeron de manera importante las inversiones locales e internacionales y se deterioró seriamente el clima general de negocios. Sumado a este deterioro de las condiciones económicas y fiscales, contribuyeron a la crisis factores sociopolíticos incluidas la inestabilidad política y la tradición clientelista, lo que representa serias restricciones a un desarrollo económico sostenido. En muchos aspectos las reformas fiscales y financieras se han visto trabadas por el contexto político, la corrupción, la incertidumbre política y los crecientes obstáculos a la modernización del Estado. 1.3.1. Indicadores de pobreza de ingreso 28. En paralelo con la disminución del PIB per cápita y con motivo de la recesión económica, durante la segunda mitad de los 90 los niveles de pobreza de Paraguay aumentaron. En este período, la proporción de la población pobre subió del 30,3% en 1995 al 33,7% en 1999 (2 millones de personas), mientras que la pobreza extrema creció del 13,9% al 15,5%.27 Casi el 20% de la población sobrevive con menos de U$S 1 por día, y prácticamente la mitad del pueblo paraguayo vive con menos de U$S 2 por día.28 29. En Paraguay los niveles de pobreza son significativamente más elevados en las áreas rurales que en las urbanas. Además en la segunda mitad de la década de 1990, la pobreza rural se incrementó a un ritmo más rápido que la pobreza urbana. Entre 1995 y 1999, la pobreza rural aumentó del 37,2% al 42%, y la pobreza extrema rural del 21,4% al 26,5%. Por otro lado, en el mismo período la pobreza urbana se incrementó del 23,7% al 26,7%, y simultáneamente se produjo una disminución efectiva de la pobreza extrema urbana del 0,7%29. En Paraguay la pobreza se concentra en las zonas rurales, donde vive el 55% 25 Porcentajes calculados a partir de cifras de DGEEC, Sector Informal: Encuesta Integrada de Hogares, 1997/98. (Asunción: DGEEC, 1999), pág. 14. 26 EIU, Paraguay: Country Profile 2002, pág. 34. 27 Banco Mundial, Paraguay: Attacking Poverty, Volumen Uno: Informe resumido (26 de noviembre de 2001), pág. 3. 28 Banco Mundial, Informe de desarrollo 2003, pág. 237. 29 Banco Mundial, Paraguay: Attacking Poverty, Volumen Uno: Informe resumido (26 de noviembre de 2001), pág. 3.

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de los pobres del país y cerca del 76% de los que son extremadamente pobres. Las regiones más pobres se encuentran en la parte Norte y Central del país 30. Conjuntamente dan cuenta del 54% de los extremadamente pobres, a pesar de sólo representar el 22% de la población nacional. 31 Tabla 4: Cantidad de pobres e indigentes en áreas rurales y urbanas, 1995 y 2001

Incidencias

(%) Proporciones de la

población (%) Número de pobres

(000) Proporción de pobres

(%) 1995 2000/01 1995 2000/01 1995 2000/01 1995 2000/01 Indigencia Urbana 6,8 7,1 51,7 54,0 169,7 222,5 25,4 24,8 Rural 21,4 25,1 48,3 46,0 499,3 673,4 74,6 75,2 General 13,9 15,4 100,0 100,0 668,9 895,9 100,0 100,0 Pobreza Urbana 23,7 27,6 51,7 54,0 591,3 867,6 40,5 44,0 Rural 37,2 41,2 48,3 46,0 867,9 1104,3 59,5 56,0 General 30,3 33,8 100,0 100,0 1459,2 1971,9 100,0 100,0 Fuente: DGEEC. 30. Además de los crecientes niveles de pobreza, Paraguay tiene una distribución del ingreso altamente desigual. De acuerdo con el Banco Mundial, solamente la República de África Central, Brasil, Nicaragua y Sudáfrica mantienen un nivel superior. El décimo superior de la población tiene el 43,8% del ingreso nacional, mientras que el décimo inferior sólo obtiene el 0,5%. El Índice Gini de desigualdad del ingreso es del 57,7. 32 La recesión económica ha causado un empeoramiento de la desigualdad del ingreso, especialmente en las áreas rurales, en las que el Índice Gini se incrementó de 56,3 en 1995 a 66,4 en 1999. 33 31. Paraguay también tiene una llamativa distribución de las tierras, con un Índice Gini de distribución de la tierra de 0,78. De acuerdo al Censo Agropecuario de 1991, el 1,1% de los dueños de más de 1.000 hectáreas eran propietarios del 77% de la tierra, mientras que los minifundistas con menos de 10 hectáreas, que representan al 59% de los propietarios de tierras, sólo poseían el 0,9% del total34. Si bien no existen datos más recientes sobre la tenencia de la tierra a nivel nacional, las encuestas y estudios de casos35 existentes indican que en la última década la concentración de la tierra se habría incrementado aún más.

30 La región Norte incluye los departamentos de San Pedro y Concepción, mientras que la región Central abarca los departamentos de Caaguazú, Caazapá, Guairá y Paraguarí. 31 Banco Mundial, Paraguay: Attacking Poverty, Volumen Dos: Informe completo (26 de noviembre de 2001), pág. 7. 32 El ranking nacional se basa simultáneamente en el Índice Gini y en el porcentaje de participación en el ingreso o consumo del 10% superior de la población. Informe de desarrollo del Banco Mundial 2003, tabla 2. págs. 236-237. Las cifras correspondientes a Paraguay son de 1998. 33 Marcos Robles, “Paraguay Rural: Ingresos, Tenencia de Tierras, Pobreza y Desigualdad,” En Economía y Sociedad, No. 1, págs. 5-27. 2000 34 Esta sección se basa en un documento de referencia titulado “The Small Farm Sector and Rural Finance Issues in Development” preparado para las Notas de Política de Paraguay (marzo de 2003). 35 Datos basados en la Encuesta Nacional de Hogares de la Dirección de Estadísticas de 1997/98 citados en, Sistema de las Naciones Unidas, Visión Conjunta de la Situación de Paraguay 2001, (Asunción, sin fecha de publicación), pág. 61. Véase Ramon Fogel, “The Peasantry,” En The Transition to Democracy in Paraguay, compiladores Peter Lambert y Andrew Nickson, (Londres: Macmillan Press, 1997), pág. 98. De hecho, el Índice Gini correspondiente al Censo Agropecuario de 1991 se estimó

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32. Una mayor desigualdad inicial puede causar un menor crecimiento subsiguiente, y por lo tanto una menor reducción de la pobreza a lo largo del tiempo. En parte esto se debe a que con mayor desigualdad, el acceso al crédito y otros recursos está concentrado en las manos de los privilegiados, lo que impide a los pobres invertir o protegerse de los shocks. En segundo lugar, los mayores niveles de desigualdad reducen los beneficios que el crecimiento produce para los pobres. La razón es que una mayor desigualdad inicial reduce la proporción de las ganancias producidas por el crecimiento que llega a los pobres36. 1.3.2. Los grupos más vulnerables frente a la pobreza 33. En Paraguay los grupos más vulnerables a la pobreza son los pueblos indígenas, los pequeños agricultores y los sin tierra, los hogares que tienen como jefa a una mujer, los jóvenes desempleados y subempleados, los niños que trabajan, los ancianos pobres y los discapacitados. 37 34. Los pueblos indígenas, aproximadamente 85.000 personas o sea el 5% de la población rural, se encuentran entre los más pobres y los más vulnerables. La mayor parte de la población indígena (el 95%) está por debajo de la línea de pobreza y es sumamente vulnerable a cualquier shock que rompa el frágil equilibrio de sus medios de subsistencia 38. Las actividades económicas de las comunidades indígenas combinan la caza, la pesca y la recolección con la agricultura de subsistencia y el trabajo asalariado estacional. Hasta un 41% de la población indígena no tiene otras actividades económicas aparte de éstas. Alrededor del 45% de la población indígena económicamente activa tiene algún tipo de trabajo estacional, con ingresos significativamente por debajo del salario mínimo39. 35. En general los grupos indígenas sufren problemas de inseguridad en la tenencia de la tierra. Las estimaciones oficiales del INDI sugieren que alrededor del 50% de las familias indígenas de la región del Chaco y el 40% de las familias de la región Oriental no tienen tierras. Las tierras ocupadas por grupos indígenas pueden encontrarse en cuatro situaciones diferentes: (i) tierras indígenas demarcadas; (ii) tierras indígenas demarcadas y escrituradas; (iii) tierras privadas reclamadas por grupos indígenas y (iv) tierras indígenas (demarcadas/escrituradas) ocupadas por pobladores no indígenas40. Si bien en la órbita del INDI existe un programa de regularización y adquisición de tierras, la escrituración de las tierras indígenas y las compras de tierra (a través del IBR) sólo han beneficiado a unas pocas comunidades y su avance ha sido lento. Es importante observar que apenas una pequeña fracción de las tierras reclamadas por las comunidades indígenas está actualmente escriturada a su nombre.

en 93,0. Secretaría de Acción Social (SAS), Presidencia de la República. Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad. (Asunción, 2002), pág. 23. 36 Banco Mundial, Paraguay: Attacking Poverty, Volumen Dos: Informe completo (26 de noviembre de 2001), pág. 18. 37 Véase Secretaría de Acción Social, Presidencia de la República (SAS). Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (Asunción, noviembre de 2002), págs. 24-25. Todas las cifras citadas en la sección los “estratos sociales más vulnerables” se han derivado de esta fuente, a menos que se indique lo contrario. La mayoría de estas estadísticas fueron producidas a través de las Encuestas de Hogares de 1999 y 2000/20001 de la Dirección de Estadísticas. Paraguay: Attacking Poverty. Banco Mundial 2002. 38 Véase Paraguay: Nota Política Sobre los Pueblos Indígenas, preparada por el Banco Mundial (Febrero de 2003) 39 Banco Mundial 2001, Attacking Poverty, pág. 166. 40 Las ocupaciones ilegales de tierras indígenas fueron frecuentes en el pasado. A partir de 1989 se produjeron mejoras, pero continúan ocurriendo.

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36. Los pobres rurales se componen de dos grupos distintivos. El quintil más pobre de las familias rurales está formado mayormente por familias con poca tierra (entre 2 y 20 hectáreas) que no tienen oportunidades de generación de ingresos externas a la finca y cuyas propiedades rurales son demasiado pequeñas para su sustento41. Además de estos pobladores rurales precarios y casi sin tierras, existe un grupo de habitantes rurales sin tierra42 que no tienen empleo en el sector agrícola y sobreviven combinando actividades no agrícolas y subsidios43. 37. En Paraguay la pobreza también tiene un sesgo discernible de género, edad y lengua. Las madres solteras, las mujeres separadas y las viudas comprenden el 23% de la población pobre de Paraguay. Los hogares pobres que tienen a una mujer como jefa son levemente más numerosos en las zonas urbanas que en las rurales. En los centros urbanos, las mujeres son las jefas del 27% de los hogares pobres y comprenden un tercio de quienes viven en la pobreza extrema44. De acuerdo con el Índice de Desarrollo de Género del PNUD, en 1999 Paraguay se encontraba en peor situación que la mayoría de sus vecinos en términos de igualdad de género.45 De acuerdo con las Naciones Unidas46 las mujeres continuaban teniendo niveles educativos inferiores a los de los hombres y representaban a 6 de cada 10 analfabetos, principalmente en las áreas rurales. El país tenía una de las más altas tasas de mortandad materna de la región de América Latina y el Caribe, siendo el aborto la segunda causa más frecuente de muerte materna. 38. El índice de desarrollo de género (GDI) de Paraguay es inferior a su HDI general, con un valor de 0,727, si bien a nivel mundial Paraguay está mejor calificado, ocupando la posición número 7547. El GDI coloca a Paraguay en la posición 12 en América Latina y el Caribe, detrás de Argentina, Uruguay, Chile, Costa Rica, México, Panamá, Colombia, Belice, Venezuela, Brasil y Perú. Sin embargo, Paraguay está mejor calificado que otros 8 países de América Latina y el Caribe (Ecuador, República Dominicana, Guayana, El Salvador, Bolivia, Nicaragua, Honduras, Guatemala y Haití) 48. 39. Los niños y los jóvenes de 5 a 24 años comprenden tres cuartos de la población pobre paraguaya y el 45% de los que viven en la pobreza extrema. En las áreas urbanas, el 22,4% de los pobres son jóvenes desempleados o subempleados, de 15 a 24 años de edad. En el campo, casi el 38% del mismo grupo etario es pobre y el 23,4% es extremadamente pobre. El nivel total de desempleo de la población joven (15 a 24 años) alcanza al 24%, y es más elevado para la s mujeres (28%). Cuatro de cada diez trabajan

41 Marcos Robles, “Paraguay Rural: Ingresos, Tenencia de Tierras, Pobreza y Desigualdad,” En Economía y Sociedad, No. 1, págs. 5-27. 2000 Galeano, Luis. “Exclusión rural y política social”. En: D. Borda y F. Masi. Pobreza, Desigualdad y Política Social en América Latina. CADEP: Asunción, 2000. 42 Algunos estudiosos del agro como Luis A. Galeano estiman su número en 30.000 familias, mientras que otros como Tomás Palau lo cifran en una cantidad mayor de 100.000. No existe ningún estudio social científico de fecha reciente que aclare bien este número y que brinde criterios sólidos para su cálculo. Cifras y estimaciones informadas en SAS, Estrategia Nacional, pág. 24. 43 Pobreza y crecimiento dual en Paraguay, Samuel Morley y Rob Vos. Documento técnico, Banco Interamericano de Desarrollo, 2000. Morley, Samuel (2001) Rural Poverty in Paraguay, informe de referencia para la evaluación de la pobreza en Paraguay del Banco Mundial. 44 Banco Mundial, Paraguay Gender Review. 45 Banco Mundial, Paraguay Gender Review. 46 Comité sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Observaciones finales: Paraguay, U.N. Doc. A/51/38, paras. 105-133 (1996).

47 Informe de Desarrollo Humano del PNUD 2002, pág. 223. 48 Informe de Desarrollo Humano del PNUD 2002, págs. 224-225.

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menos de 48 hs. por semana y la mitad tiene su trabajo actual desde hace menos de un año. Uno de cada cuatro jóvenes trabaja y estudia al mismo tiempo. Los jóvenes sin instrucción sólo reciben el 16% del salario de los que tienen educación terciaria. Alrededor del 44% de los niños de 5 a 14 años son pobres, mientras que casi el 14% de los niños y jóvenes de 5 a 17 años —más de 265.000 según un estudio de la Dirección de Estadísticas de 2000/2001— trabajan en forma habitual. 40. La población de 65 años y más también está representada en forma desproporcionada entre los pobres del Paraguay. En total, constituye el 22% de la población pobre, pero apenas alcanza al 5% de la población total. En las zonas urbanas más del 16% de los ancianos son pobres, mientras que en el ámbito rural casi el 27% es pobre, y aproximadamente el 15% es extremadamente pobre. 49 Tabla 5: Estratos Sociales Más Vulnerables Rurales Urbanos Totales Pobres Extrema-

damente Pobres

Pobres Extrema-damente Pobres

Pobres Extrema-damente Pobres

Total

1.100.000 690.000 880.000 220.000 1.980.000 910.000

Campesinos sin tierra

790.000 S/N — — 790.000 S/N

Indígenas

100.000 S/N — — 100.000 S/N

Hogares con mujer como jefa

222.000 82.000 235.000 74.000 457.000 156.000

Jóvenes sub/desempleados

419.000 419.000 195.000 11.000 614.000 430.000

Niños que trabajan

556.000 221.000 305.000 18.500 861.000 239.000

Ancianos

295.000 102.000 142.000 9.400 437.000 111.400

Discapacitados

S/N S/N S/N S/N 140.000 12.000

Fuente: Secretaría de Acción Social, Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y Desigualdad. Los totales no reflejan la sumatoria de las subcategorías ya que muchas se superponen. 41. La pobreza se concentra en hogares que tienen el guaraní como lengua primaria. En las zonas urbanas, el 68,5% de los extremadamente pobres son individuos cuyo primer idioma es el guaraní, cifra que se eleva al 94% en las áreas rurales50. Estos hogares son proclives a tener un nivel de ingreso per cápita del 15% al 45% menor que los hogares que son similares en otros sentidos 51. En las zonas urbanas, el 44% de los hogares pobres habla únicamente guaraní, mientras que en las zonas rurales la cifra se eleva a casi el 86%.52

49 Secretaría de Acción Social, Presidencia de la República (SAS). Estrategia Nacional de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (Asunción, noviembre 2002). 50 Banco Mundial 2001, Paraguay: Attacking Poverty. Volumen 2, Informe Completo, pág. 47. 51 Banco Mundial 2001, Paraguay: Attacking Poverty. Volumen 1, Informe Resumido pág. 15. 52 Samuel Morley y Rob Vos, “Pobreza y Crecimiento Dual en Paraguay,” En Pobreza y Cambio Social, compilado por Luis Galeano y Domingo Rivarola (Asunción: CPES, 2001), pág. 63 y pág. 68, respectivamente.

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42. Finalmente, en Paraguay hay alrededor de 140.000 personas con discapacidades mentales y físicas agudas que son pobres. De éstas, aproximadamente 12.000 (8,5%) de los discapacitados, principalmente mentales, viven en pobreza extrema. 1.3.3. Indicadores no monetarios de la pobreza 43. A pesar de los crecientes niveles de pobreza y de un PIB per cápita prácticamente estancado, entre 1982 y 1998 la proporción de hogares con por lo menos una necesidad básica insatisfecha cayó del 86,9% al 55,3%. De igual manera, entre 1980 y 1999, el índice de desarrollo humano aumentó de 0,698 a 0,738. 53 De acuerdo con el índice de desarrollo humano (HDI) del PNUD, Paraguay ocupa la posición 90 entre 173 naciones del mundo, con un valor de 0,740. De las 33 naciones caribeñas y latinoamericanas, son más los países que superan al Paraguay (22) que los que están en peor situación (10). Entre éstos se cuentan Ecuador, República Dominicana, Guyana, El Salvador, Bolivia, Honduras, Nicaragua, Guatemala y Haití54. La posición de Paraguay está apuntalada por un PIB per cápita relativamente mayor, y se ve disminuida por una expectativa de vida y un índice educativo comparativamente inferiores. Tabla 6: Índice de Desarrollo Humano en 2000 Country IDH Guatemala 0.631 Bolivia 0.653 Ecuador 0.732 Paraguay 0.74 Chile 0.831 Uruguay 0.831 Argentina 0.844 Fuente: Informe de Desarrollo Humano 2003, PNUD. 44. Sin embargo, es importante subrayar que en estudios recientes55 existen diferencias significativas en la estimación de las cifras de pobreza medidas según el ingreso en comparación con la medida del NBI. Ambas estimaciones brindan imágenes incompletas de la situación. Galeano (2000) demuestra que según las estimaciones de NBI la tasa de pobreza de Asunción sería más elevada. Esta diferencia podría refle jar cambios temporarios en los flujos de ingreso mientras que la estimación del NBI reflejaría problemas más estructurales que tienen una mayor permanencia en el tiempo. Además, esto sugeriría que un porcentaje significativo de los que no son pobres en función de las estimaciones de ingreso estaría agrupado cerca de la línea de pobreza y en una posición altamente susceptible a los shocks, con gran riesgo de caer por debajo de dicha línea. 45. Son notables las disparidades del HDI al interior de Paraguay. Con un puntaje de HDI de 0,896, Asunción ocupa la misma posición mundial (22º) que Israel, delante de Grecia, Singapur y Corea del Sur. Una docena de modernos distritos agropecuarios en Itapúa, Alto Paraná y Caaguazú oriental tienen niveles HDI comparables a los de Polonia, Chile, Uruguay y Costa Rica. Por otro lado, la municipalidad

53 Banco Mundial, Paraguay: Attacking Poverty, págs. 11-13. 54 Véase, PNUD, Informe Sobre Desarrollo Humano 2002, págs. 149-152. 55 Bogado, Daniel. 2000. “Situación Habitacional Según la EIH 97/98. Condiciones de habitabilidad, saneamiento y déficit habitacional.” DGEEC y Programa MECOVI, Asunción, Paraguay. Galeano, Luis, "El combate a la pobreza en el Paraguay", CADEP, Asunción, 2000.

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más pobre es comparable con Kenia, en el lugar 134º del ranking, mientras que otros 23 distritos tienen puntajes cercanos a los niveles de HDI de India, Zimbabwe y Camboya.56 46. Sólo el 50% de los hogares paraguayos tiene acceso a agua de red pública o privada y dicho acceso es menor en las áreas rurales (21,7%) comparado con las zonas urbanas (79,5%)57. Un 49,8% de los hogares rurales obtienen agua potable de pozos sin bombas y el 19,6% de pozos con bombas, llegando al 70% el número de hogares que obtiene agua potable de pozos. Debido a la falta de control de calidad del agua de los pozos y al riesgo de contaminación por filtraciones, este es un serio problema para la salud de los que recurren a los pozos para su suministro de agua potable 58. 47. En Paraguay la cobertura de saneamiento sigue siendo muy baja, ya que sólo el 10% de los hogares cuenta con redes cloacales y menos del 50% tiene pozo negro. Las cifras para los hogares rurales es significativamente inferior que para los urbanos: sólo el 0,2% tiene sistemas cloacales (en contraposición con el 17,7% en las zonas urbanas) y el 26,7% cuenta con pozo negro (en comparación con el 80,2% de los hogares urbanos)59. 48. Los dos grupos vulnerables que reciben menos atención de los servicios de salud y otros servicios públicos son los indígenas y los discapacitados físicos y mentales.60 En lo que hace a agua y saneamiento, menos del 5% de las familias indígenas tiene acceso a agua potable, alrededor del 30% obtiene agua de pozos y el 65% de fuentes abiertas; el 25% de los hogares no cuenta con baño o letrina, el 74% tiene letrina y sólo el 1% tiene baño. Menos del 3% de los hogares indígenas está conectado a la red eléctrica y el 95% utiliza velas o lámparas de kerosén. 49. En educación, los índices de alfabetismo así como la matrícula escolar primaria y secundaria también han presentado mejoras en los últimos años. El analfabetismo en la población de 15 años y más cayó del 22,8% en 1982 al 8,4% en 2001. Los actuales índices de analfabetismo están en el punto medio de la norma de América Latina y el Caribe, por debajo de la Argentina (3,2%) pero por delante de Brasil (14,8%).61 En el nivel primario la matrícula creció del 88,7% en 1980 al 91,2% en 1997. En los estudiantes secundarios, los índices de matrícula se incrementaron de 25,4% en 1985 al 37,9% en 1997. Sin embargo, en el sistema educativo del país persisten numerosos problemas cualitativos. Estos serán abordados en la sección sobre “Provisión y Acceso a Servicios”. 50. Los indicadores de salud de Paraguay son malos, si bien se han logrado algunos progresos. La expectativa de vida subió 6 años desde 1960 alcanzando 69,9 años en 1999, para ubicarse en la expectativa de vida promedio de América Latina y el Caribe.62 El índice de mortalidad infantil para niños menores a un año se redujo en las tres décadas transcurridas desde 1970, de 56 a 26 cada 1.000 nacidos

56 Para los puntajes de HDI municipal de Paraguay véase la Tabla 21 en, PNUD y DGEEC, Informe Nacional. Para referencias mundiales véase PNUD, Informe Sobre Desarrollo Humano 2002, págs. 149-152 57 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág. 49. 58 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág. 50. 59 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág. 50. 60 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág. 70. 61 PNUD y DGEEC, Informe Nacional de Desarrollo Humano: Paraguay 2002. Versión preliminar. pág. 35. 62 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág. 41. De acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano 2002 del PNUD, la expectativa de vida promedio de América Latina y el Caribe en el año 2000 era de 70,0 años.

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vivos, colocando a Paraguay por encima del promedio de América Latina y el Caribe.63 Sin embargo son notorias las variaciones internas de estas tasas. Los índices de mortalidad infantil rurales son 2,5 veces más altos que los de las áreas urbanas. Entre la población hablante de guaraní, el índice de morta lidad se triplica.64 Además, Paraguay tiene una de las peores tasas de mortalidad materna del Hemisferio Occidental. Los informes más confiables sugieren un índice de 192 muertes maternas cada 100.000 nacidos vivos en el período 1989-95. 65 Solamente otros cuatro países de la región —Haití, Bolivia, Perú y República Dominicana— tuvieron índices de mortalidad materna superiores. Tabla 7: Expectativa de vida y mortalidad infantil en 2001

Salud Expectativa de vida

Mortalidad infantil cada 1000 nacidos

vivos Bolivia 63.1 60 Guatemala 65.2 43 Ecuador 70 24 Paraguay 70.6 26 Argentina 74.1 16 Uruguay 74.5 14 Chile 75.8 10 Fuente: Informe de Desarrollo Mundial 2003. 51. En términos de peso, las cifras también muestran que el 4,6% de los niños de menos de 5 años están desnutridos y el 19,9% presenta riesgo de desnutrición. Si se utiliza la altura como indicador de desnutrición, las cifras aumentan al 13,9% y al 24,6%66. 52. Las cifras de embarazo adolescente son altas según la norma de la región. Alrededor del 28% de las mujeres de 15-24 años estuvo embarazada por lo menos una vez, y de éstas, la mayoría dio a luz a su primer hijo cuando tenía 18 años o menos. Esta cifra trepa al 32% entre las mujeres pobres y al 31% en las mujeres rurales de 15 a 24 años. El índice general de fertilidad sigue siendo alto en comparación con el promedio de otros países del Mercosur (4,1 vs. 2,2 niños nacidos/mujer, respectivamente) y, como podría esperarse, los índices de fertilidad específicos según la edad son particularmente elevados para las mujeres de 15 a 19 años67. 1.4. Provisión y acceso a servicios 1.4.1. Salud 53. La provisión de salud pública no ha experimentado cambios significativos en Paraguay. Aún se encuentra altamente centralizada y mal administrada y es escasa en su cobertura efectiva. El gasto público en salud creció del 0,3% del PIB en 1990 al 1,3% en 1998, el segundo peor nivel en el ranking de

63 PNUD, Informe Sobre Desarrollo Humano 2002: Profundizar la Democracia en un Mundo Fragmentado. (Nueva York: PNUD, 2002), pág. 175. 64 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág. 43. 65 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, págs. 42-43. 66 PNUD y DGEEC, Informe Nacional de Desarrollo Humano: Paraguay 2002. Versión preliminar. pág. 47. 67 Para un análisis detallado véase Paraguay Gender Review. Issues and Recommendations, Banco Mundial, julio de 2002.

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Sudamérica.68 En 1993 se estableció formalmente un Sistema Nacional de Salud, que nunca fue bien implementado debido a falta de recursos. En 2001 una encuesta de la Dirección de Estadística informó que sólo el 19% de la población tiene seguro médico y que cerca de dos tercios de estas personas están cubiertas por el Instituto de Previsión Social (IPS, el sistema de seguridad social administrado por el Estado).69 54. Es frecuente que las clínicas públicas, especialmente el hospital IPS nacional, carezcan de los medicamentos más básicos y no se dispone de profesionales de la salud cuando se los necesita. Los recientes intentos de descentralizar los servicios de salud autorizando a los hospitales locales a retener el 50% de los aranceles cobrados a sus pacientes (que se estiman en el 5% del presupuesto nacional de salud), fueron frenados por el Ministerio de Salud. Los servicios de salud pública paraguayos continúan siendo un importante recurso de clientelismo político y las denuncias de corrupción en los medios no redundaron en cambios ulteriores. Por lo tanto, a pesar de los derechos constitucionales progresivos, la provisión de salud estatal es mala y escasa y aún está altamente centralizada. De acuerdo con la encuesta anual de hogares (EPH) de 2001, sólo el 19% de la población tenía seguro médico. 55. En gran medida el acceso a servicios de salud está determinado por la ubicación geográfica y el ingreso. Los servicios médicos están aún notablemente concentrados en Asunción. Si bien es apropiada la relación de médicos per cápita y el número de camas hospitalarias disponibles, en promedio existen 3,9 médicos y 7,9 camas de hospital por cada diez mil habitantes a nivel nacional, pero en Asunción esta cifra aumenta a 15,3 médicos por cada diez mil habitantes, mientras que en el resto del país la cifra es de solamente 2,5.70 56. Si se tiene en cuenta el ingreso familiar, casi el 60% de los que sufren enfermedades o accidentes provenientes del 20% con más bajos ingresos no acudió a una clínica, en comparación con sólo el 16% del 20% más rico. Alrededor del 50% de las personas que vivían en áreas rurales o hablaba guaraní no consultaba una clínica, cifra que se reduce al 28% en las áreas urbanas y para los hispano hablantes71. 57. Otro indicador del acceso diferencial a los servicios de salud es que el 31,3% de los partos tienen lugar fuera del sistema médico formal, ya sea público o privado. En las áreas rurales así como para los hablantes de guaraní el 42% de los partos tiene lugar fuera del sistema médico formal, lo que demuestra la clara falta de cobertura de servicios de salud en las zonas rurales72. El acceso de los indígenas a los servicios de salud y sus respectivos indicadores son mucho más bajos que para la población en general. En las comunidades indígenas la tasa de mortalidad infantil promedio es casi 2,5 veces la del país en su totalidad. 1.4.2. Educación 58. Como resultado de una exitosa reforma del sector educativo, Paraguay logró mejorar sustancialmente algunos de sus indicadores de educación. En la población de 15 años y más el analfabetismo cayó del 22,8% en 1982 al 8,4% en 2001. Actualmente los índices de analfabetismo se ubican en un punto medio

68 Véase, CEPAL, Anuario Estadístico, pág. 56. 69 EIU, Paraguay: Country Profile 2002, pág. 16. 70 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág. 92. 71 PNUD y DGEEC, Informe Nacional de Desarrollo Humano: Paraguay 2002. Versión preliminar. pág. 46. 72 PNUD y DGEEC, Informe Nacional de Desarrollo Humano: Paraguay 2002. Versión preliminar. pág. 46.

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según la norma de América Latina y el Caribe, por debajo de la Argentina (3,2%) pero por arriba de Brasil (14,8%).73 Sin embargo, aún existen diferencias entre varones y mujeres, particularmente en las zonas rurales. Las tasas de analfabetismo son del 3,6% para los jóvenes (15-24 años) y del 18% para los adultos (25 años y más). Casi el 70% de los jóvenes analfabetos viven en áreas rurales. En lo que se refiere a la educación formal, el 43% de los jóvenes están matriculados en la escuela primaria y casi el 48% en la secundaria. Sin embargo, sólo un 7%, que está mayormente concentrado en sectores urbanos, ha continuado su educación terciaria. Tabla 8: Índices Comparativos de Alfabetismo Índice de alfabetismo adulto (% ) Paraguay Chile Argentina Bolivia Mujeres Varones Relación

91,9 94,2 0,98

95,4 95,8 1,00

96,7 96,8 1,00

78,6 91,7 0,86

Fuente: PNUD, 2000 citado en Paraguay Gender Review. 59. Además, las tasas de analfabetismo de la población indígena son significativamente mayores que las de la población total. De acuerdo con el censo de población de 1992, alrededor del 63% de la población indígena de 15 años y más, era analfabeta en comparación con sólo el 14,3% de la población rural. La alfabetización era más alta entre los hombres (60%). Existen diferencias significativas en el nivel de analfabetismo de los distintos grupos, que van desde el 43% para los grupos Mataco-Mataguayo al 73% entre los Tupí-guaraní. Solamente el 9% de la población indígena de 15 años o más completó 3º grado y menos del 2% terminó 6º grado. 60. En el nivel primario la matrícula escolar creció del 88,7% en 1980 al 91,2% en 1997. Entre los estudiantes secundarios, los niveles de matrícula aumentaron del 25,4% en 1985 al 37,9% en 1997. Esta rémora en la matrícula de la educación secundaria sugiere que la transición de la escuela primaria a la secundaria continúa siendo un tema que debe ser abordado por la reforma educativa. Las tasas de rendimiento general son superiores para las mujeres que para los varones, con excepción de las mujeres de las áreas rurales74. Los principales factores que influyen en la escolaridad de los jóvenes son empleo, nivel de ingreso, nivel educativo del jefe de hogar y migración. También se observó que el índice de deserción escolar aumenta con la edad. En las áreas rurales, el número de menores de 15 años que vivían en el hogar es otro factor correlacionado con la baja asistencia escolar, probablemente debido a las tareas de cuidado de niños que cumplen los miembros de la familia o porque los jóvenes deben trabajar para sumar ingresos a un hogar con más integrantes. Las razones para no ir a la escuela sugieren diferencias por género, incluidos los problemas asociados con el embarazo en las mujeres (alrededor del 20 por ciento de las mujeres de 12 a 15 años no asisten a la escuela). 61. En el sistema educativo del país persisten numerosos problemas. Por ejemplo, el analfabetismo funcional adulto continúa siendo muy elevado. En 1997, el 34% de la población de 25 a 64 años no había completado la primaria y el 6% no había tenido ninguna escolaridad.75 La deserción escolar es elevada. Casi la mitad de los niños que se matricularon en 1993 desertaron antes de completar el octavo grado.76

73 PNUD y DGEEC, Informe Nacional de Desarrollo Humano: Paraguay 2002. Versión preliminar. pág. 35. 74 Paraguay Gender Review. Issues and Recommendations, Banco Mundial, julio de 2002. 75 EIU, Paraguay: Country Profile 2002. pág. 16. 76 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág. 39.

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La mayoría de los desertores adujeron tener impedimentos financieros para continuar en la escuela.77 En 1999, casi un cuarto de los docentes nacionales no tenía capacitación pedagógica apropiada.78 Además, como un importante desafío continúa existiendo un nivel significativo de diferencia en la calidad de la educación que proporcionan las instituciones públicas y las privadas y entre las áreas urbanas y rurales. 62. Entre otros temas puede mencionarse que a pesar de su progresivo aumento para la población en general, el rendimiento educativo continúa siendo menor para la población que sólo habla guaraní, lo que subraya la importancia de mejorar el programa de educación bilingüe de Paraguay. Hasta hace poco, toda la educación formal era forzosamente en castellano, por lo que los niños, particularmente los de las familias pobres, se veían obligados a aprender castellano en la escuela mientras que en otros ámbitos continuaban socializando y usando guaraní y español. Existía una disociación entre la estructura cognitiva en guaraní y el uso de la lengua castellana. Solamente se usaba guaraní cuando los alumnos no podían comprender algún concepto. Recientemente, se introdujo el idioma guaraní en el sistema educativo primario para facilitar el proceso de aprendizaje infantil. Los niños comienzan el proceso de aprendizaje mayormente en su lengua materna y el otro idioma se introduce progresivamente para que no pierdan el dominio de la lengua materna. 63. Son múltiples los factores que contribuyeron al éxito de las reformas del sector educativo. En primer lugar, el establecimiento de un Consejo de Reforma altamente respetado, integrado por prestigiosos profesionales nacionales, con la colaboración de expertos nacionales e internacionales para formular planes y lograr apoyo político para la reforma educativa. En segundo lugar, a pesar de la inestabilidad política y los cambios de gabinete, el apoyo gubernamental hacia el programa de reforma se mantuvo constante a lo largo de la década. La Constitución de 1992 estableció que el 20% de los ingresos del gobierno central debían destinarse a la educación. Las partidas presupuestarias para la educación pública se incrementaron considerablemente durante la década de 1990. Entre 1990 y 1998 el gasto público de educación creció del 1,2% del PBI al 4,0%79 y los salarios docentes se sextuplicaron entre 1989 y 1996. 80

77 Casi la mitad de la deserción escolar entre las edades de 12 y 15 años mencionaron haber tomado la decisión debido -a dificultades económicas. Banco Mundial, Attacking Poverty, pág. 104. 78 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág. 39. 79 República del Paraguay, Seguimiento de los Compromisos Asumidos en la Cumbre Mundial de Desarrollo Social Copenhague 1995: Informe Nacional. (Asunción: SAS, junio de 2000), pág. 57. 80 Borda y Masi, Los Límites de la Transición, pág. 66.

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Capítulo 2: Gobernabilidad 2.1. Antecedentes 64. Como acontecimientos importantes de la historia política paraguaya que han contribuido a la formación de la mentalidad nacional pueden mencionarse las dos guerras de la Triple Alianza contra Argentina, Brasil y Uruguay entre 1865 y 1870, durante la cual Paraguay debió ceder tierras tanto a Brasil como a Argentina, y la guerra del Chaco contra Bolivia, que tuvo lugar en 1932-1935. En primer lugar, la insularidad geográfica y nacional se modificó hacia una mayor integración regional y global. En segundo lugar, la tradición política autoritaria y la historia y naturaleza patrimonialista del Estado permearon hasta el nivel familiar, contribuyendo al establecimiento de una familia patriarcal extendida. 65. Históricamente la economía tiene sus raíces en la agricultura de subsistencia, la ganadería y enclaves extractivos que contribuyeron al desarrollo de la pequeña burguesía y de una oligarquía rural relativamente nueva cuyos orígenes se establecieron en el siglo pasado y cristalizaron durante la era Stroessner. Al mismo tiempo, una clase media reducida y políticamente débil se convirtió en el canal de movilidad social ascendente a través de la expansión de la s relaciones familiares y de clan con caciques locales que protegían e impulsaban los intereses de su círculo. En lo que se refiere a redes relacionales, la cultura política paraguaya se vio progresivamente influida por un fuerte sentimiento de intimidad social, en el que las relaciones interpersonales basadas en lazos familiares, amistades y alianzas partidarias predominaban habitualmente por encima de las relaciones, reglas y obligaciones impersonales. 66. Al mismo tiempo, la existencia de un sentido de identidad nacional, conformada por la historia y el idioma, la relativa ausencia de una elite social fundamentada en criterios adscriptivos tales como el linaje aristocrático, y la etnicidad o los criterios religiosos, brindaron a la sociedad paraguaya más movilidad social que la existente en otros países de la región. La movilidad social ha estado más asociada con jerarquías sociales fundadas en relaciones patriarcales y la fortaleza de líderes naturales. Como resultado, surgió una idiosincrasia social oportunista, que no reconoce sujeción a un conjunto claro de reglas, característica de la manera en la que la sociedad paraguaya maneja los conflictos a todos los niveles, tendiendo a disimularlos hasta que irrumpen con violencia ya sea a nivel personal o soc ial. 67. La historia política paraguaya ha estado marcada por personalidades autoritarias. Desde la independencia hasta 1904, Paraguay fue gobernado sucesivamente por dictadores y militares. Entre la década de 1870 y la de 1940, el sistema político estuvo dominado por una pequeña oligarquía que permitió alguna competencia política entre la Asociación Nacional Republicana (ANR) o Partido Colorado y el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA) o Partido Liberal, ambos fundados en 188781. A medida que crecía la inestabilidad política, también aumentaba la importancia de los militares en este marco. Sin embargo, no prevalecieron los gobiernos militares ya que solamente cuatro de los ocho presidentes que completaron sus mandatos fueron militares. En 1940 los militares irrumpieron en la escena, cambiando las relaciones de poder y el panorama político82. En 1954 Alfredo Stroessner toma el poder a través de un golpe de estado, para continuar ejerciéndolo hasta 1988. En la década del 50 pocos

81 Los Colorados han estado en el poder desde su triunfo en la guerra civil de 1947. En América Latina y el Caribe, únicamente el PRI de México gobernó durante un período más prolongado que el Partido Colorado. 82 Para una historia detallada de la evolución del sistema de partidos véase Abente, Diego (1995), A party System in Transition, págs 299-320 en Building Democratic Institutions, compaginadores Mainwaring y Scully.

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imaginaban que el período de Stroessner en el poder se convertiría en el más extenso de la historia paraguaya. 2.1.1 Stroessner y la transición a la democracia 68. El régimen de Stroessner se apoyaba en la conjunción de tres instituciones líderes: (i) las Fuerzas Armadas, (ii) la Asociación Nacional Republicana (ANR o Partido Colorado) y (iii) los diferentes poderes del Estado. La consolidación de este esquema institucional proporcionó cierto grado de orden público y continuidad desconocidos para un país asolado por la inestabilidad política y la violencia. También cementó la larga tradición de autoritarismo político del Paraguay.83 Para principios de los 60, todos los demás partidos políticos legitimaban al sistema político a través de su participación en elecciones fraudulentas o estaban efectivamente aislados. 69. Bajo Stroessner, todos los militares, empleados estatales, policías y docentes de la enseñanza pública debían ser miembros del Partido Colorado, que en esta época logró su predominio político. El poder se ejercía de maneras discrecionales e informales, sin la limitación de reglas y ni compromisos ideológicos. El aparato de seguridad del régimen mantenía a la población sumida en un clima de temor y autocensura. Al fusionar la frontera entre la riqueza pública y privada, el régimen permitió a sus colaboradores —del gobierno, las fuerzas armadas y el Partido Colorado— amasar fortunas considerables y dedicarse a una gama de actividades económicas ilícitas, incluidos el contrabando y el tráfico de drogas.84 El régimen contribuyó a institucionalizar la corrupción como parte de la política paraguaya. 70. El régimen de Stroessner restringió significativamente el desarrollo de la sociedad civil y la economía de mercado de Paraguay. Los medios y organizaciones sociales independientes, cuando eran tolerados, eran débiles y estaban sometidos a una constante intimidación. Las empresas mantenían habitualmente relaciones de amiguismo con el régimen. Los principales centros de riqueza estaban en su totalidad conectados con el privilegio y el favor estatal. Por ley todas las sociedades anónimas debían obtener la autorización personal de Stroessner para poder iniciar sus operaciones.85 71. El golpe de estado de febrero de 1989 que destituyó al General Alfredo Stroessner impulsó un proceso de democratización inesperado y sin precedentes. La caída de Stroessner fue producto de divisiones de la elite Colorada relativas al reparto del botín del gobierno y el malestar de los oficiales jóvenes del ejército. Las condiciones más generales para el cambio político habrían sido promovidas por la creciente frustración económica, el desencanto de sectores empresarios, el apoyo internacional a la democracia y, luego de mediados de los 80, el despertar de la sociedad civil con el notable apoyo de la Iglesia Católica Romana.

83 Paraguay tuvo 11 presidentes en los 19 años transcurridos entre el final de la Guerra del Chaco con Bolivia en 1935 y la toma del poder por parte de Stroessner en 1954, y sufrió una trágica guerra civil en 1947. Antes de 1989, la única transición a la democracia había tenido lugar a mediados de la década del 20, bajo el presidente Eligio Ayala del Partido Liberal. Ayala organizó las elecciones presidenciales relativamente competitivas de 1928. No obstante, la transición se derrumbó en el contexto de la inminente Guerra del Chaco (1932-1935). 84 De las veinte principales fortunas amasadas en Paraguay durante la era Stroessner, seis involucraban a altos jefes militares incluido el General Andrés Rodríguez; seis fueron adquiridas por civiles que ocupaban importantes cargos gubernamentales; otras cuatro pertenecían a parientes y socios comerciales de Stroessner y Rodríguez. Sólo cuatro de las principales fortunas personales fueron acumuladas por empresarios comerciales relativamente independientes. Véase, Anibal Miranda, Dossier Paraguay: Los Dueños de Grandes Fortunas, 2º edición revisada (Asunción: Miranda y Asociados, 2000), pág. 187. 85 Esta ley recién fue revocada en 1988.

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72. A Paraguay le llevó algo menos de una década instalar el primer régimen democrático de su historia nacional. La transición tuvo lugar en dos fases. La primera, desde febrero de 1989 a agosto de 1993, fue comandada principalmente desde arriba. Finalizó con la asunción del primer presidente civil en 39 años, Juan Carlos Wasmosy. La segunda fase, completada en agosto de 1998, exhibió una dinámica de negociación y pactos de elite más horizontal. Cada fase introdujo una serie de mejoras democráticas pero también puso al descubierto las serias limitaciones y líneas de falla del sistema político. 73. El proceso de democratización impulsó la liberalización política. Sin embargo, muchos elementos del régimen anterior no cambiaron rápidamente. Lo que es menos auspicioso, es que la intrincada alianza que vincula al gobierno, las Fuerzas Armadas y el Partido Colorado ha cambiado lentamente. En efecto, la transición hacia la democracia de Paraguay se desarrolló desde adentro de la estructura política establecida por Stroessner. 74. La transición democrática paraguaya ha debido enfrentar varios retos simultáneos. En primer lugar, se trataba de instalar el primer régimen democrático de toda su historia política. A diferencia de otras naciones de Sudamérica, el proceso de transición implicaba la democratización y no una redemocratización. A la falta de precedente histórico se le agregó, además, el hecho de que la transición fue conducida por las mismas fuerzas políticas que habían ocupado posiciones de importancia durante el anterior régimen autocrático. En segundo lugar, dada la fuerte herencia patrimonialista y la fusión del Partido Colorado con el aparato estatal, la transición paraguaya enfrentó la imperiosa necesidad de modernizar y desvincular el aparato estatal del Partido Colorado. 75. La primera fase de la transición de Paraguay hacia la democracia se vio caracterizada por un significativo control vertical de la administración del General Andrés Rodríguez. Rodríguez mismo llamó a una rápida elección presidencial y parlamentaria y al prometer dejarle el poder a un civil electo en 1993, transformó su gobierno en una administración de transición. Durante este período, Paraguay emprendió una reforma electoral y enmendó su Constitución (en 1992). Gradualmente, ciertos sectores de las Fuerzas Armadas comenzaron a mostrar señales de retirarse de la política partidaria, al aumentar las luchas internas en el Partido Colorado. Como dato más importante, el país celebró sus primeras elecciones democráticas para gobiernos locales a mediados de 1991. 76. Sin embargo, los límites de la transición se hicieron sumamente evidentes en los meses previos a las elecciones presidenciales de 1993. El establishment gobernante hizo un masivo uso de los recursos estatales y advirtió a los empleados públicos que perderían su trabajo si no votaban por el Partido Colorado. De igual manera, algunos sectores militares indicaron que no aceptarían una derrota Colorada. Sin embargo, por primera vez en la historia paraguaya, la oposic ión —es decir, el Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA o Partido Liberal) y el Partido Encuentro Nacional (PEN)— obtuvieron una mayoría combinada en ambas cámaras del Congreso.86 Además, por primera vez se eligieron autoridades departamentales (gobernadores y miembros de los consejos) para cada una de las 17 unidades sub-nacionales del país. 77. La segunda fase de la transición hacia la democracia en Paraguay, inaugurada con la elección del presidente Juan Carlos Wasmosy, mostró un mayor equilibrio entre el gobierno y los grupos de oposición. Una vez en el cargo, Wasmosy alcanzó un acuerdo con el PLRA, el principal partido de oposición, para crear una mayoría operativa en el Congreso. La oposición aprovechó este pacto, su mayoría

86 Una encuesta de opinión arrojó que el 76% de los paraguayos creían que las elecciones en su país eran fraudulentas; sin embargo los resultados demostraron que las elecciones eran abiertas y democratizantes en muchos sentidos. Datos de la encuesta Latinobarómetro de 1995, según lo indicado por Mikel Barreda y Andrea Costafreda, “La Transición Democrática y el Sistema Político Institucional,” En Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay (Asunción: Institut Internacional de Governabilitat, PNUD, 2002), pág. 86.

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parlamentaria, los poderes recientemente incrementados del Congreso y la agenda legislativa fijada por la Constitución de 1992, para negociar diferentes reformas políticas básicas. Estas innovaciones condujeron a la institución de un nuevo Consejo de la Magistratura y una importante reforma judicial, la formación de un nuevo Tribunal Electoral (el Tribunal Superior de Justicia Electoral) y la creación de un padrón de votantes, la promulgación de una ley de suspensión de las afiliaciones partidarias de los militares y la policía, y el establecimiento de un órgano de auditoría pública conducido por la oposición (la Contraloría General de la República). Todas estas medidas estaban destinadas a superar los principales obstáculos a la democracia revelados en el contexto de las elecciones de 1993. 78. A pesar de todos sus progresos, la segunda fase de la transición puso al descubierto numerosas fisuras políticas y restricciones al proceso de democratización. De éstas, tres se destacan con claridad: (i) el temor al retorno del autoritarismo; (ii) el desenfrenado crecimiento de la corrupción; y (iii) las desgastantes luchas por el poder que han ensombrecido el escenario político nacional. 79. En 1998 Raúl Cubas fue electo presidente. La amenaza más discernible al proceso de democratización ha provenido de algunos elementos militares aliados con negocios ilegales y encabezados por el General Lino Oviedo. En marzo de 1999, luego del asesinato del vicepresidente Argaña, la oposición logró reunir suficientes votos para iniciarle juicio político a Cubas. Se produjeron revueltas civiles y el presidente Cubas renunció. Se instaló al frente del Ejecutivo al Presidente del Congreso, el Senador Luis González Macchi. Los acontecimientos de 1999 impulsaron el establecimiento del primer gobierno de unidad nacional existente en Paraguay desde 1946. Los tres principales partidos políticos —ANR, PLRA y PEN— compartieron cargos ministeriales y otras designaciones. Semanas más tarde, la Corte Suprema confirmó a González Macchi como presidente hasta mediados de 2003. A su vez, el Tribunal Electoral convocó a elecciones en agosto de 2000 para cubrir el cargo vacante de la vicepresidencia. La elección del candidato del opositor del PLRA, Julio César Franco, en una contienda muy disputada, creó una situación muy inusual: Presidente y Vicepresidente representaban a partidos políticos rivales. Mientras que el vicepresidente podría aducir un mandato popular, el presidente no tenía legitimidad electoral. Estas extrañas circunstancias alentaban serios problemas de gobernabilidad. En los meses siguientes se perdió una singular oportunidad para implementar reformas. Bajo disensos internos, el PLRA abandonó el gobierno y el PEN perdió apoyo e influencia. En lo sucesivo, el presidente y el gobierno enfrentarían una creciente oposición de diferentes sectores que intentó varias veces hacerle juicio político al presidente y casi llegó a paralizar al gobierno87. 80. El Gobierno que asumió en agosto de 2003 enfrenta enormes desafíos. El nuevo gobierno heredó una difícil situación social, económica y financiera, que no pudo ser abordada por el gobierno anterior. Sin embargo, la nueva administración ha dado pasos significativos para dejar atrás un largo período de luchas y divisiones políticas intestinas que impidieron todo avance en la implementación de las reformas necesarias. Estos cambios abren una esperanzadora tercera etapa en el proceso de transición democrática, ya que esta administración deberá extender y consolidar los cambios iniciados en el pasado y demostrar que la democracia constituye un mejor sistema de gobierno para garantizar los derechos de los ciudadanos, mejorar la transparencia y las condiciones de vida de la gente. En la actualidad, los principales desafíos políticos que enfrenta la transición hacia la democracia de Paraguay son dobles. Desde un punto de vista defensivo, debe frenar la ulterior erosión institucional y restringir las posibilidades de un derrumbe del régimen. En forma más proactiva debe generar el liderazgo y los recursos necesarios para dejar atrás esta precaria y confusa situación y concentrar y administrar con eficiencia los recursos necesarios para el alivio de la pobreza y la mayor inclusión social.

87 A pesar de toda su debilidad, la administración González Macchi logró constituir un gabinete inusual, principalmente en las áreas de economía, educación y más recientemente en el Ministerio de Justicia y Trabajo.

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81. Si bien en base a criterios formales Paraguay podría clasificarse como democrático, las dimensiones cualitativas de la democracia paraguaya continúan siendo claramente bajas. Datos recientes88 sugieren que en Paraguay la democracia es poco valorada. Esta percepción tiene múltiples razones. El proceso electoral continúa ensombrecido por un legado de desconfianza, con temores de deshonestidad de sus rivales por parte de los grupos en competencia.89 Más allá de la entusiasta prensa paraguaya, los mecanismos de rendición de cuentas de los representantes legislativos son débiles. Una creciente fragmentación política ha incrementado los problemas de gobernabilidad. Además, a pesar de una reciente revitalización, la sociedad civil continua siendo relativamente débil, con poca capacidad de gestión organizativa y de movilización cívica sustentable. Los hilos invisibles de la influencia de los poderosos grupos en las sombras han aumentado considerablemente. La población es escéptica debido a la extendida economía ilícita e informal, la tradición de patrimonialismo estatal, la presencia de grupos amigos del poder y la falta de las instituciones y normas impersonales necesarias para operar en una moderna situación de mercado. Contra este telón de fondo, el nuevo gobierno se ha comprometido a encarar los problemas fundamentales de corrupción del sector público, dar prioridad a los sectores sociales y aliviar la pobreza rural. Después de un quinquenio de declinación económica, este discurso ha creado grandes expectativas en el sentido de que la nueva administración se propone seriamente reformar las frágiles instituciones del país. 2.2. Gobernabilidad 2.2.1. Poder ejecutivo y legislativo 82. De acuerdo con la Constitución de 1992, Paraguay es una república presidencialista. El Presidente es el jefe del Ejecutivo, elegido por voto popular directo cada cinco años, en forma concurrente con la elección directa de las dos Cámaras del Congreso (i) el Senado con 45 miembros y; (ii) la Cámara de Diputados con 80. También se celebran elecciones directas para Gobernador y miembros de los Consejos de cada uno de los 17 departamentos paraguayos, así como para elegir a los intendentes y consejos deliberantes de las municipalidades del Paraguay (que en la actualidad son 226). 83. La nueva Constitución redujo los poderes de la Presidencia en relación con la rama legislativa. En la actualidad, el Presidente tiene poderes de veto débiles que pueden ser suprimidos por una mayoría absoluta de ambas cámaras del Congreso.90 El Congreso también obtuvo prerrogativas para ampliar el presupuesto fiscal, decidir sobre ascensos en las Fuerzas Armadas y organizar comisiones investigadoras. El Presidente no puede disolver el Congreso, pero el Poder Legislativo puede hacerle juicio político al Presidente. La vaga concepción de las reglas sobre juicio político ha alentado numerosas peticiones al respecto en los últimos años, empeorando la inestabilidad de las débiles instit uciones paraguayas. Dadas las díscolas divisiones dentro de ambas cámaras legislativas, desde 1993, todos los presidentes han enfrentado serios obstáculos para reunir apoyo legislativo para sus iniciativas de política. Ha sido muy difícil desarrollar mayorías legislativas constructivas. Además, los esfuerzos de concertar coaliciones se han visto complicados por práctica corruptas dentro del Congreso, especialmente pedidos de favores y

88 Latinobarómetro 2002. De acuerdo con esta encuesta, el apoyo a la democracia en Paraguay es del 41%, detrás solamente de El Salvador (40%), Colombia (39%) y Brasil (37%), e inferior al promedio de la región del 56%. 89 La participación popular en las elecciones continúa manchada por denuncias de compra y venta de votos. En una encuesta realizada en 1999 por el Banco Mundial, el 27% de los encuestados declaró haber vendido su voto en un momento u otro. Gobierno de la República del Paraguay et al. Diagnóstico sobre los Patrones de Comportamiento. pág. 22. 90 Entre 1993 y 1998, 63 leyes fueron vetadas por el presidente, pero solo se sostuvieron 17 vetos. Véase, Mikel Barreda y Andrea Costafreda, “La Transición Democrática y el Sistema Político Institucional,” En Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay (Asunción: Institut Internacional de Governabilitat, PNUD, 2002), pág. 95. El análisis aquí presentado se apoya en muchas de sus útiles observaciones.

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sobornos a cambio de los votos. Esta combinación de prerrogativas presidenciales débiles y bajo apoyo legislativo ha constituido una receta para la parálisis política y otros problemas de gobernabilidad. 84. Como resultado de la inestabilidad política del país y la creciente fractura partidaria, los distintos gobiernos han sufrido una gran rotación de ministros y otros altos funcionarios designados. Entre 1989 y 1999, en promedio se renovaron todos los miembros del gabinete cada 20 meses.91 Entre 1999 y 2002, el país tuvo seis Ministros de Economía y cuatro Ministros de Educación. La alta rotación de ministros y otros funcionarios políticos ha producido un constante reajuste de los niveles administrativos del Estado. Como resultado, la gobernabilidad se resintió y se cambiaron frecuentemente las políticas. Se han perdido administradores con experiencia y se demoró la implementación de varios proyectos.92 2.2.2. Sistema electoral 85. Las reglas electorales y la administración del país han sufrido cambios sustanciales desde 1989. Las primeras reformas electorales se introdujeron en 1990. En 1995 se estableció la nueva administración electoral (el Tribunal Superior de Justicia Electoral). Las nuevas normas electorales requieren que todos los partidos celebren elecciones internas directas para seleccionar candidatos y líderes partidarios. Esta disposición tenía como encomiable y sutil objetivo democratizar al Partido Colorado. Además, los procedimientos institucionales establecen una renovación anual de todas las autoridades legislativas. Las elecciones legislativas, departamentales y para los consejos municipales se basan en representación proporcional y listas partidarias cerradas.93 Los senadores representan a todo el país. Los diputados son electos por cada departamento y por la ciudad de Asunción. 94 Debido a esta circunscripción nacional, han llegado al Senado políticos mejor calificados que en el caso de la Cámara de Diputados. 86. Las nuevas normas electorales han producido algunos avances. Pero lamentablemente quienes diseñaron las nuevas fórmulas electorales ignoraron los múltiples costos y efectos colaterales que esta perpetua competencia política tendría para la Nación. Las nuevas normas electorales han conducido a un calendario electoral notablemente congestionado y desordenado. Contando la reciente elección presidencial de abril de 2003, desde 1991 se celebraron ocho elecciones nacionales —a un promedio de una competencia nacional cada 18 meses.95 87. En los últimos doce años, el Partido Colorado y el Liberal —que combinados tienen como afiliados a más del 80% de los votantes de la nación— debieron organizar un total de 23 elecciones internas, incluyendo ocho para cada partido. Cada de una de éstas, especialmente las del gobernante Partido Colorado, han sido grandes acontecimientos nacionales. En total, Paraguay ha tenido 31 elecciones importantes entre 1991 y 2003. En promedio, el país ha celebrado una votación popular significativa cada

91 Esta estimación se basa en un número promedio de 6,5 ministros del gabinete entre febrero de 1989 y marzo de 1999. Los datos anteriores a 1999 provienen de Dionisio Borda y Fernando Masi, Los Límites de la Transición: Economía y Estado en el Paraguay en los años 90. (Asunción: CIDSEP, 1998), pág.90. 92 Debido a estos problemas, Paraguay sólo pudo utilizar el 43% del total de los préstamos de cooperación internacional que estaban a su disposición entre 1989 y 1998. Para un análisis más detallado véase Dionisio Borda y Fernando Masi (op cit). 93 El método empleado para calcular la distribución de bancas es la bien conocida fórmula D’Hont. 94 La variación en el número de diputados electos por cada departamento se basa primordialmente en el número de habitantes de cada unidad territorial. 95 Estas elecciones incluyen tres votaciones municipales (1991, 1996, 2001), tres elecciones presidenciales y legislativas (1993, 1998, 2003), el voto para la asamblea constitucional (1991), y una elección especial para cubrir el cargo vacante de vicepresidente (2000).

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cinco meses.96 Antes de 2002, todas las elecciones partidarias se celebraban en fechas separadas, sumando desorden al atareado calendario electoral. 97 En principio, podría pensarse que todas estas elecciones son un saludable ejercicio democrático. En la práctica, sin embargo, el desordenado y sobrecargado calendario electoral paraguayo ha generado consecuencias perjudiciales para la actividad política nacional. 88. Dada la larga historia de indisciplinada política del país, la obligación de celebrar frecuentes elecciones partidarias sobre la base de una consulta popular directa ha alentado el crecimiento de las divisiones partidarias y exacerbado las tensiones y disputas internas. Como consecuencia de todos estos conflictos, se ha debilitado inmensamente la disciplina partidaria. En particular, se ha minado severamente la perspectiva de generar cohesión partidaria en la arena legislativa. 89. Sumado a esto, la intensa competencia política ha aumentado la necesidad de los políticos de contar con una “caja” y depender de la generosidad de los más acomodados. La ausencia de controles financieros en las elecciones internas partidarias ha abierto el camino para un considerable influjo de “dinero caliente,” principalmente derivado de la importante economía ilícita paraguaya. Esto ha servido para reafirmar los vínculos entre los políticos y los grupos de dudosa catadura. Además, la necesidad de contar con dinero para hacer campaña ha intensificado las prácticas corruptas dentro del Estado. De acuerdo con una estimación del Banco Mundial, un cuarto del total de los sobornos en el sector público se redistribuye a los cofres partidarios y de los políticos.98 90. Como resultado de todas estas elecciones internas y costosas campañas, la riqueza se ha convertido en el principal criterio para establecer las perspectivas de una candidatura política, especialmente para los cargos nacionales y departamentales. Empezando en 1993, con Wasmosy y unos pocos candidatos legislativos de altos recursos, un número creciente de personas acomodadas “externas a la política” han utilizado las elecciones internas partidarias para virtualmente “comprarse” la posibilidad de acceder a un cargo público. Para el ciudadano promedio, la política se ha convertido en el dominio de los ricos. 91. Las nuevas disposiciones legales han contribuido significativamente a aumentar las disputas internas partidarias como resultado de la creciente competencia política, debilitando la disciplina partidaria en el Congreso, dificultando la posibilidad de concertar coaliciones y desviando en buena medida la atención con respecto a los aspectos programáticos. Un calendario electoral excesivo y desordenado, el aumento de la lucha entre facciones partidarias y el comportamiento desalentador de muchos políticos han socavado seriamente la imagen de la dirigencia política paraguaya. 2.2.3. Sistema de partidos 92. En Paraguay el sistema de partidos se compone de los dos partidos históricos de masas: el Colorado y el Liberal y un conjunto de partidos y movimientos políticos más pequeños que constituyen un campo independiente. Desde 1991, los partidos Colorado y Liberal han promediado más del 85% del voto nacional, y disfrutado de la lealtad de más del 90% de sus respectivos votantes. El campo independiente

96 Este promedio de los últimos doce años no incluye las múltiples elecciones internas que han tenido lugar en asociaciones políticas más pequeñas como el Partido Encuentro Nacional (PEN) y el Partido Revolucionario Febrerísta (PRF). 97 A fines de 2001, el Congreso promulgó una ley que racionalizó en buena parte el calendario electoral. Como aspecto más importante, se fusionaron las fechas de las elecciones internas con las de los cargos partidarios. 98 Véase, Gobierno de la República del Paraguay et al. Diagnóstico sobre los Patrones de Comportamiento. pág. 23.

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ha promediado menos del 15% del voto nacional y ha sido mucho más volátil en su composición y nivel de apoyo electoral. 99 93. El apoyo a los partidos Colorado y Liberal proviene de una combinación de identidad familiar tradicional y prácticas clientelistas. Acontecimientos dramáticos como la guerra civil de 1947 ayudaron a cementar fuertes identidades partidarias. Bajo Stroessner, el ANR floreció como el partido del patronazgo estatal y atrajo a muchos recién llegados. Las facciones internas eran estrechamente controladas por el dictador. En contraste, los Liberales estuvieron divididos en varias fracciones obligadas a sobrevivir con escasos recursos.100 Durante los 90 se fue produciendo una transformación gradual pasando de un sistema no competitivo de partido de Estado a un sistema de partidos en competencia 101. 94. El campo independiente ha existido desde principios del siglo XX como un conjunto de fuerzas políticas heterogéneas, en los márgenes de los dos partidos paraguayos históricos. En general estas asociaciones han tenido su origen en líderes disidentes de los dos partidos tradicionales y grupos de la sociedad civil, incluidos sindicatos, movimientos sociales, círculos intelectuales y grupos asociados con la iglesia Católica. A lo largo de su historia, el campo independiente ha incluido a la pequeña y fracturada izquierda política. 95. El Partido Colorado evolucionó hasta convertirse en el partido dominante del país bajo un nuevo marco competitivo. Con más de 1,2 millones de afiliados que representaban casi la mitad del electorado paraguayo a fines de 2002, y una red nacional de 395 comités activos (o “seccionales coloradas”), el Partido Colorado se ha convertido en el más votado102. Sin embargo, es importante subrayar que en los últimos años, como resultado de los intensos conflictos internos entre las diferentes facciones que representan intereses económicos diversos e ideologías que van desde el centro derecha al centro izquierda, el partido ha visto disminuido su apoyo103. En las recientes elecciones presidenciales, el candidato presidencial del ANR, Nicanor Duarte Frutos resultó electo con el 37,3% de los votos. Duarte Frutos es el primer líder partidario experimentado que representa al ANR en una elección presidencial competitiva y simboliza una nueva generación de liderazgo político. 96. Con el proceso de democratización, el PLRA adquirió gran visibilidad y fortaleza. Para 2002, el Partido Liberal, organizado en comités locales, había incrementado su número de afiliados a más de 650.000. No obstante contar con menos recursos que el ANR, el PLRA es la única agrupación política capaz de equiparar la presencia nacional de los Colorados. A pesar de su crecimiento orgánico, no ha podido concitar mucho más del 35% del voto nacional. En sus mejores resultados, en agosto de 2000, el PLRA logró la elección del vicepresidente Yoyito Franco con casi el 50% de los votos válidos. No obstante, en estos resultados fue importante la influencia de la alianza informal del PLRA con la fracción Oviedo de los Colorados. En la reciente elección presidencial, el candidato Liberal, Julio César Franco obtuvo sólo el 23,8% de los votos. El ocaso de los caudillos históricos del PLRA provocó un aumento en

99 Véase, Miguel Carter, Paraguay Vota Así: Estadística y Geografía Electoral, 1991-2003. (En preparación). 100 El PLRA nació de una de estas divisiones en 1977. Para mediados de 1990 se había convertido en la única asociación política de Paraguay que representaba al Partido Liberal histórico. 101 Véase Abente, Diego (1995), A party System in Transition, págs. 299-320 en Building Democratic Institutions, compilado por Mainwaring y Scully. 102 Toda la información sobre el número de afiliados partidarios se basa en datos de diciembre de 2002 suministrados por el Tribunal Superior de Justicia Electoral. 103 En febrero de 2002, el ANR sufrió su más importante división en décadas con la formación del partido UNACE de Oviedo, lo que le hizo perder a los Colorados casi el 10% de su base de afiliados.

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el número de facciones internas del campo Liberal. A pesar de que un puñado de políticos más jóvenes se disputaron recientemente, en dura lucha, el liderazgo partidario, la alianza con los Oviedistas ha dañado la credibilidad de la dirigencia. 97. En la actualidad el campo independiente incluye a docenas de partidos políticos y movimientos. Excluyendo el UNACE de Oviedo, estas asociaciones totalizan más de 235.000 votantes registrados, aproximadamente un décimo del electorado nacional. Debido a la fluidez del electorado y a las cambiantes alianzas políticas de estos partidos, no es posible establecer una estimación precisa de su peso más allá de los resultados de las últimas elecciones presidenciales en las cuales los candidatos del movimiento Patria Querida, Pedro Fadul, obtuvieron el 21,7%, Guillermo Sánchez del UNACE (Oviedo) el 13,2% y Diego Abente de Encuentro Nacional sólo el 0,57%. 98. El Partido Encuentro Nacional (PEN), fue originalmente fundado en 1992, después del éxito del movimiento independiente de Asunción de 1991. El PEN llegó a su pico electoral en su campaña de 1993. Con un programa social demócrata, el PEN obtuvo el 24% de los votos válidos y la elección de cierta cantidad de senadores y diputados. En las elecciones de 1998, el PEN mantuvo su presencia legislativa gracias a la alianza forjada con el Partido Liberal. En marzo de 1999 el PEN se unió al gobierno de coalición de González Macchi. Su decisión de continuar en un gobierno que perdía crecientemente popularidad, provocó malestar y disenso en sus propias filas lo que se vio reflejado en la elección de abril. 99. Patria Querida (PQ), es un nuevo movimiento creado en 2003 con eje en la candidatura presidencial de Pedro Fadul, un empresario liberal y organizador cívico con estrechos lazos con la Iglesia Católica. Con solamente 21.000 afiliados, el PQ ha logrado notables avances, principalmente entre los votantes de clase media urbanos. La novedad política y atractivo reformista de Fadul apela ron al creciente descontento con la clase política gobernante. 100. En el extremo radical del campo independiente, un puñado de partidos de izquierda intentaron construir una alianza para las elecciones de 2003. A pesar de su rol influyente en los nuevos movimientos sindicales y campesinos, la expresión electoral reciente de la izquierda ha sido diminuta.104 101. La derecha nacionalista está claramente representada por el candidato presidencial sustituto de Oviedo, Guillermo Sánchez Guffanti, un Oviedista desconocido, y una lista de candidatos a cargos legislativos, gobernaciones y consejos departamentales. Con más de 165.000 afiliados, varios legisladores y funcionarios municipales, UNACE es en la actualidad el tercer partido político paraguayo.

104 Además del PPS de Filizzola con más de 16.000 miembros, otros movimientos del campo independiente incluyen a Fuerza Ciudadana, con unos 14.000 afiliados y el histórico Partido Revolucionario Febrerísta, con algo más de 12.000 votantes registrados. Estas cifras fueron suministradas por el Tribunal Superior de Justicia Electoral en diciembre de 2002.

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Tabla 9: Resultados electorales por partido político (%) — Paraguay 1991 – 2003 ANR PLRA Independientes Alianza

Democrática UNACE Patria

Querida Municipales (1991) 51,3 33,6 15,1 Constituyentes (1991) 57,0 28,0 15,0 General (1993) 43,4 35,9 20,7 Municipales (1996) 51,0 35,4 13,5 General (1998) 54,3 — 2,0 43,7 Vicepresidente (2000) 48,8 49,6 1,5 Municipales (2001) 50,6 36,0 13,4 General (2003) 38,3 24,5 1,16 13,5 22,3 Fuente: Miguel Carter (En prensa) Paraguay Vota Así: Estadística y geografía electoral. Porcentaje de votos válidos. 102. En general, la sociedad política paraguaya no está dividida según estratos sociales significativos o marcadores ideológicos. Los partidos independientes han gozado de un mayor apoyo de los votantes urbanos, prósperos y educados. Los Colorados y Liberales tienen su base más sólida en el interior. El ANR, no obstante, ha demostrado que puede mejorar sus resultados en las áreas metropolitanas. En 2001, los Colorados recuperaron las municipalidades de Asunción, Fernando de la Mora (un bastión Liberal) y ganaron varias municipalidades vecinas. 103. Hasta 1998, la principal línea divisoria política paraguaya se vinculaba con el legado de Stroessner. Los opositores al Partido Colorado estaban en contra de su herencia autoritaria, lo que dio lugar a la “Alianza Democrática” del PLRA y el PEN para las elecciones de 1998. Con el surgimiento del General Oviedo, el éxito de UNACE en las internas Coloradas de 1997 y los acontecimientos políticos más recientes, los viejos bandos políticos han dado origen a nuevas alineaciones que son más fluidas. La incursión política de Oviedo ha desdibujado las identidades partidarias en Paraguay. En la elección de 2000 logró que muchos Colorados apoyaran al rival tradicional del partido, el PLRA, creando una división sin precedentes para la política paraguaya. Los niveles sumamente altos de afiliación partidaria del país no deben ocultar la debilidad de los controles partidarios en cuanto a la selección y disciplina de sus representantes electos. Los dos partidos tradicionales de Paraguay pueden tener aún una gruesa caparazón, pero su núcleo interno se ha ablandado considerablemente en los últimos años. Esto quedó demostrado en los resultados electorales de la elección presidencial de abril, que castigaron a los dos partidos tradicionales y otorgaron un fuerte apoyo a dos recién llegados. 104. La vida legislativa se ha visto considerablemente afectada por estos recientes acontecimientos así como por el creciente fraccionamiento político. En 1998, los representantes electos al Congreso provenían de la alianza entre el PLRA y el PEN y el ANR. Cuatro años más tarde, los mismos senadores y diputados representaban a seis partidos políticos diferentes y a tres facciones rivales del PLRA. En medio de esta aparente confusión, en cada Cámara se han formado dos bloques grandes e imprecisos: el ANR y los partidos independientes, verbigracia el PEN, versus el PLRA y UNACE. 2.2.4. El Poder Judicial 105. El Poder Judicial está integrado por varias instituciones: una Corte Suprema, una Cámara de Apelaciones, cierta cantidad de tribunales inferiores, un Consejo de la Magistratura, una fiscalía pública, un tribunal de auditores y la justicia electoral. La Corte Suprema es la más alta autoridad judicial. El Consejo de la Magistratura es responsable de preparar las listas finales de candidatos a la Corte Suprema, así como para todos los demás cargos de juez y fiscales públicos. El Presidente y el Senado son conjuntamente responsables de la designación de ministros de la Corte Suprema, magistrados superiores del Tribunal Electoral y del Procurador Público. A su vez, la Suprema Corte designa a todos los demás

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jueces. En total, en Paraguay hay 545 jueces, de los que casi la mitad son jueces de paz locales. En 1999, había 11.323 habitantes por juez. 105 106. La arquitectura y personal del actual poder judicial son el resultado de significativas reformas que tuvieron lugar a partir de 1994 y 1995, cuando el presidente Wasmosy y la oposición PLRA-PEN negociaron una serie de acuerdos políticos. El número de jueces y empleados de planta creció significativamente con posterioridad a 1995, fecha en la que solamente había sólo 150 magistrados para todo el país.106 También la estructura legal estuvo sujeta a importantes reformas desde la aprobación de la Constitución de 1992. Entre 1998 y 1999 se produjo un sustancial cambio en el código de procedimiento. Desde la era Stroessner han mejorado notablemente las garantías formales de independencia judicial, acceso a la justicia y equidad. En la actualidad, se cuenta con un marco jurídico moderno y adecuado y, en algunas instancias, bastante progresivo para el ejercicio del Estado de derecho. 107. A pesar de estas amplias reformas y de la mejora de los recursos institucionales, son múltiples las denuncias de corrupción en la Justicia. En la práctica, la independencia judicial se ve limitada por la interferencia política en la designación de los integrantes a la Suprema Corte de Justicia y por la falta de una carrera judicial profesional, lo que tiene como consecuencia la baja profesionalización de jueces y magistrados. Al mismo tiempo, si bien la Constitución y las leyes son integrales, la reglamentación de las leyes es lenta, lo que impide o dificulta su aplicación. Uno de los pr incipales temas que se plantean con respecto al Poder Judicial es su ineficiencia 107 y la impunidad y falta de justicia que existe en la lucha contra la corrupción. Al igual que en otras instancias del Estado paraguayo, también en el Poder Judicial existen bolsones de excepción. Un estudio del Banco Mundial informó que existía menos corrupción en la Fiscalía que en el resto del Poder Judicial. De hecho, la Fiscalía aparecía bien por debajo del promedio nacional de corrupción y era considerada por el mismo estudio como la más eficiente de todas las instituciones responsables de la ley y el orden en Paraguay.108 2.2.5 El Estado 108. Históricamente Paraguay ha tenido uno de los estados más centralizados de América Latina y el Caribe. En la actualidad el Estado paraguayo está formalmente divido en niveles de administración: nacional, departamental y municipal. En 1996, el Congreso promulgó una nueva Ley de Municipalidades en reemplazo de la legislación de la era Stroessner. Sin embargo el Presidente Wasmosy vetó varias partes de la nueva ley. Desde entonces, los esfuerzos para enmendar la ley han quedado paralizados en el Congreso. Sin embargo, la nueva ley transfirió el control de la recaudación impositiva de las propiedades urbanas y rurales del nivel central a la administración local. No se establecieron fuentes independientes de recursos para los departamentos. En cambio, se les asignó el 15% de la recaudación del impuesto inmobiliario local, el 15% de la recaudación del IVA y el 30% de lo recaudado por los impuestos a los

105 Germán Burgos Silva y Joaquín Támara Espot, “Marco Constitucional y Legal y Desempeño Institucional del Estado de Derecho para el Desarrollo Humano,” En Diagnóstico Institucional de la República del Paraguay (Asunción: Institut Internacional de Governabilitat, PNUD, 2002), pág. 185. 106 Burgos Silva y Támara Espot, “Marco Constitucional y Legal.” pág. 185. 107 Los indicadores de acceso a la justicia señalan que en 2001 el 80% de los internos de la cárcel nacional de Tacumbú no habían sido sentenciados. La cifra era del 78% para la cárcel de mujeres “El Buen Pastor”. En conjunto estas dos instituciones alojan alrededor de un tercio de la población carcelaria total del país. 108 De aquellos que habían pagado sobornos en el Poder Judicial, el 24% informó haber realizado pagos a fiscales, una cifra mucho más baja si se la compara con los alicientes dados a jueces (42%) y secretarios de juzgado (65%). Véase Gobierno de la República del Paraguay et al. Diagnóstico sobre los Patrones de Comportamiento. pág. 39. Para otros datos pertinentes sobre la fiscalía véase Ibid. págs. 41-42.

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juegos de azar y lotería en su jurisdicción. Después de la decidida presión de la Asociación Nacional de Municipalidades y el Consejo de Gobernadores Departamentales, en 1998 se promulgó una ley que otorgó a los departamentos y municipalidades una participación del 50% en las regalías de las dos plantas hidroeléctricas binacionales de Paraguay. Sin embargo, la gradual implementación de la ley ha tropezado con obstáculos predecibles, con quejas de los líderes municipales en 2001 en cuanto a que el Ministerio de Economía estaba reduciendo sus asignaciones presupuestarias efectivas.109 109. A pesar de los cambios legales que han tenido lugar para la descentralización del Estado, “en la práctica los niveles más bajos de gobierno aún desempeñan un rol menor en comparación con el gobierno central.”110 En la práctica, el país continúa concentrando el grueso de los servicios, recursos y decisiones estatales en Asunción. Menos del 3% del presupuesto público íntegro y menos del 4% del total de los empleados públicos son responsables de la operación de 226 municipalidades y 17 departamentos.111 Por ejemplo, los servicios de salud y obras públicas continúan siendo dependientes de las autoridades ministeriales de Asunción. Las autoridades centrales mencionan a menudo la Ley Municipal de 1987 sin reformar para justificar sus controles. De esta manera, pueden concentrar más recursos para la política clientelista. 110. Los proponentes de la descentralización del Estado en Paraguay deben hacer frente al hecho de que hasta un tercio de los gobierno locales son tan pobres y tienen tan escasa población que son técnicamente insustentables.112 La desconcentración de recursos y servicios estatales hacia lugares que tienen poca o ninguna presencia estatal podr ía ser una receta para el desastre. 111. El Estado paraguayo es relativamente grande si se lo mide en términos de la participación de la fuerza laboral que emplea. El Estado paraguayo emplea a un 10% de la fuerza laboral o unas 203.000 personas, incluidas 196.260 a nivel nacional, 1.078 en los departamentos y aproximadamente 6.200 en las municipalidades.113 No obstante, la participación del Estado en el PBI es de alrededor del 14%, una de las más bajas de América Latina y el Caribe, como resultado de su pequeña base tributaria. 114 112. Casi tres cuartos del Estado Nacional está bajo la órbita del Poder Ejecutivo, que comprende una Presidencia con varias Secretarías, la Vicepresidencia y diez Ministerios. El Estado Nacional también incluye ocho empresas públicas que proveen servicios básicos tales como agua, electricidad, telefonía, instalaciones portuarias y una refinería de petróleo. Además del Banco Central, existen otras seis instituciones bancarias, cinco organizaciones de seguridad social y previsión, siete organismos de desarrollo, cuatro universidades nacionales, cinco entes regulatorios y cuatro instituciones judiciales, incluido el Tribunal Electoral.

109 Véase Andrew Nickson y Peter Lambert, “State Reform and the ‘Privatized State’ in Paraguay”, en Public Administration and Development, 22 (2002), págs. 170-171. 110 Véase Nickson y Lambert, “State Reform,” pág. 171. 111 Para las fuentes de los datos véanse las notas 52 y 53. 112 Véase Vial Saavedra, Cultura Política, pág. 5. 113 Ibid. para datos departamentales. Las estimaciones municipales se basan en el agregado a los datos de 1989 de 5.245 empleados públicos citados en R. Andrew Nickson, Local Government in Latin America (Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1995), pág. 230. 114 Estos cálculos se basan en estadísticas del PBI y de trabajo del Banco Central mencionadas en The Economist Intelligence Unit, Paraguay: Country Profile 2002, págs. 40 y 43. Para una estimación similar de la participación del gobierno nacional en el PBI véase Andrew Nickson y Peter Lambert, “State Reform”, pág. 164.

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113. La primera Ley del Servicio Civil de Paraguay (Ley 200) fue instituida en 1970 fundamentada en elementos básicos de un profesionalismo moderno. Sin embargo, la ley nunca llegó a ser implementada. No fue sino hasta 1996, a siete años de iniciada la transición, que la Cámara de Diputados promulgó un nuevo proyecto de Ley de Servicio Civil, que luego languideció en el Senado hasta diciembre de 2000. En ese punto, recién pudo ser promulgada después de revertir un veto parcial del Poder Ejecutivo. Desde su comienzo, la reforma nunca logró concitar verdadero entusiasmo. La nueva ley (Ley 1626) estaba destinada a reemplazar el sistema de patronazgo por un servicio civil meritocrático de carrera. No obstante, a las pocas semanas de su promulgación la ley fue impugnada ante los tribunales por el Procurador del Estado y una coalición de sindicatos del sector público. Una sentencia de la Corte Suprema suspendió características clave de la ley, declarando inconstitucionales 40 de sus artículos, incluida la introducción de una jornada laboral de ocho horas, el sistema meritocrático para la selección y promoción de funcionarios públicos, y un mínimo de dos años de servicio antes de la obtención de la estabilidad laboral. La falta de apoyo político y de una base organizada que apoyara la reforma sugiere que es posible que la nueva Ley de Servicio Civil —al igual que su predecesora de 1970— simplemente no se implemente.115 114. El legado de la era Stroessner sigue vivo en el sector público paraguayo. En términos generales, el Estado continúa operando en forma patrimonialista —desdibujando las distinciones entre propiedad pública y privada, y operando a través de patrones de autoridad discrecionales. Tal como ocurría en los partidos comunistas de Europa Oriental antes de 1989, o en el PRI de México durante el siglo XX, el Partido Colorado se comportaba como si fuera “dueño” del Estado, con prácticas predatorias y una organización jerárquica basada en lazos familiares y de clan.116 115. La administración pública Paraguaya se distingue de sus pares de América Latina y el Caribe por su extremada informalidad y falta de institucionalización. Las responsabilidades precisas de la mayoría de los ministerios a nivel individual no están cabalmente definidas, lo que conduce a la duplicación de esfuerzos en algunas áreas y a la existencia de un vacío en otras. Existe un mínimo de comunicación o coordinación interministerial, operando cada uno como un feudo separado, a veces en competencia con otros. La informalidad predominante se manifiesta de distintas maneras, incluida la ausencia de sistemas de archivo y minutas de reuniones, mecanismos mín imos de control interno del gasto y virtual ausencia de análisis de políticas y planificación de mediano plazo 117 116. Además, la gestión del personal de la administración pública se encuentra en un estado caótico. Solamente en la administración central existen 2.500 categorías laborales, con diferencias de salarios injustificables entre ellas.118 Inclusive en la actualidad, las designaciones y ascensos en la administración pública se basan esencialmente en la lealtad política y las relaciones personales, más que en el mérito. Es infrecuente que se considere que un salario público es la única fuente de ingresos. En consecuencia,

115 Esta sección se basa de manera importante en Nickson y Lambert, “State Reform,” págs. 169-170. 116 Para una útil revisión de estos temas véase Anibal Miranda, Crimen Organizado en Paraguay (Asunción: Miranda & Asociados, 2001) y Carlos Martini y Myriam Yore, La Corrupción como Mecanismo de Reproducción del Sistema Político Paraguayo: Apuntes para una Radiografía de la Impunidad (Asunción: CIDSEP/Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción, 1998). Desde 2000, los obispos católicos han utilizado reiteradas veces el término “mafia” para describir a la elite dirigente paraguaya. Si bien su aplicación es ambigua, el término se impuso. En 2002, una encuesta de opinión pública reveló que el 85% de la población cree que la mafia opera libremente en Paraguay, mientras que el 84% sostiene que la mafia ha estado creciendo durante los últimos años. Alejandro Vial Saavedra, Cultura Política y Prácticas de Gobernabilidad Democrática: La Ciudadanía en su Encrucijada. Resultados Preliminares . (Asunción: CIRD, noviembre de 2002), pág. 17. 117 Nickson y Lambert, “State Reform”, pág. 166. 118 Banco Mundial, Paraguay: The Role of the State.

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dados los bajos sueldos y las jornadas laborales de seis horas, los empleados públicos tienden a tener un segundo trabajo. Muchos aceptan sobornos como una forma de compensación salarial. En promedio, los empleados públicos paraguayos aumentan sus ingresos en un 30% gracias a la aceptación de coimas.119 117. Sin embargo, ahora la espiral de corrupción ha colocado a Paraguay al borde del colapso fiscal. La reducida base tributaria histórica del país y los bajos niveles de recaudación, unidos a un exceso de empleados públicos, han creado demandas sin precedentes para el Tesoro nacional. Entre 1989 y 2002, la fuerza laboral estatal se incrementó en casi 49.000 personas —un aumento del 32 % en 14 años. En la actualidad, casi el 95% del gasto estatal está dedicado a sueldos y pensiones únicamente. Para fines de 2002, los administradores estatales se veían en grandes dificultades para encontrar los fondos con que pagar al personal. 118. A pesar de su negativa reputación, el Estado Paraguayo no es una entidad uniformemente ineficiente, politizada y corrupta. Dentro del Estado existe una multitud de instituciones. Algunas son peores que otras. Algunas son bastante aceptables. Estos bolsones de excepción pueden encontrarse en distintos ministerios, oficinas, empresas, ramas y niveles del Estado. Por ejemplo, la Dirección de Estadística y el personal técnico del Ministerio de Economía tienen la reputación de ser sólidamente competentes. A pesar de su politización inicial, el Tribunal Electoral ha asumido gradualmente su misión en términos no partisanos. Los servicios suministrados por ANDE, la compañía eléctrica nacional, son considerados generalmente satisfactorios. El Ministerio de Educación es percibido por sus empleados y usuarios como bastante aceptable. Distintas administraciones municipales y departamentales son consideradas honestas y responsables ante sus ciudadanos.120 Esto sugiere que a pesar de ser disfuncional en muchos sentidos, el Estado paraguayo no está totalmente perdido. Un liderazgo apropiado y una gestión capaz pueden marcar una diferencia importante para cambiar las prácticas y normas orgánicas. Desde ya que en el sector público como un todo, muchos profesionales jóvenes y talentosos podrían ofrecer mucho más si el sistema de personal se basara en el mérito y ofreciera oportunidades de capacitación interna. En la campaña del gobierno entrante se dio gran énfasis al control de la corrupción y es significativo el desafío que le espera para la implementación de medidas anticorrupción y la promoción del profesionalismo y la eficiencia en las instituciones estatales. 2.3. Rendición de cuentas y transparencia 119. En Paraguay la rendición de cuentas es débil y la mayoría de las instituciones políticas tiene poca legitimidad popular. Uno de los principales factores que explica la falta de legitimidad de las instituciones políticas paraguayas es que se percibe la existencia de un alto nivel de corrupción. Entre los líderes de opinión y el público en general, se percibe que ha aumentado sustancialmente el problema desde la caída de Stroessner, considerándose que la corrupción ha adoptado proporciones endémicas. En una encuesta reciente, esto fue afirmado por el 80% de la población. 121 Transparencia Internacional ha clasificado a Paraguay repetidas veces como una de las naciones más corruptas del mundo. En su Índice de Percepción de la Corrupción 2002 solamente Nigeria y Bangladesh obtuvieron peor calificación. En 1999, una encuesta de opinión calificó al Congreso Nacional como la segunda institución más corrupta de Paraguay, después de la históricamente dudosa Administración de Aduanas. El 80% de los encuestados

119 Véase el estudio sobre la corrupción patrocinado por el Gobierno de la República del Paraguay et al. Diagnóstico sobre los Patrones de Comportamiento. pág. 22. 120 Para mayores datos sobre este tema véase la evaluación de las diferentes instituciones estatales en, Gobierno de la República del Paraguay et al. Diagnóstico sobre los Patrones de Comportamiento. 121 Véase, Vial Saavedra, Cultura Política, pág. 20. Para una revisión de opiniones similares de elite véase Carlos Martini y Myriam Yore, Las Élites Paraguayas y su Visión de País (Asunción: CIDSEP/UC, 2001).

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consideraba que el Parlamento era una organización poco honesta.122 En una encuesta de 1999 del Banco Mundial, el 27% de los encuestados declararon haber vendido en algún momento su voto. 123

Tabla 10: Percepción de corrupción en 2000 País IPC Paraguay 1,7 Bolivia 2,2 Ecuador 2,2 Guatemala 2,5 Argentina 2,8 Uruguay 5,1 Chile 7,5 Fuente: Índice de percepción de la corrupción IPC. Transparencia Internacional, 2000-2002. 0 puntaje más alto - 10 puntaje más bajo. 120. Casi tres cuartos de la población, según una encuesta de 2002, consideraba al Poder Judicial salpicado por “mucha corrupción.” Más del 88% de los encuestados afirmaron no creer que la Justicia pudiera garantizar un juicio justo a todos los ciudadanos.124 En un estudio del Banco Mundial se determinó que tanto los usuarios como el personal judicial consideraba a este poder del Estado la sexta institución más corrupta del país. Casi uno de cada cinco usuarios informaron haber pagado coimas en el Poder Judicial. De los que lo hicieron, aproximadamente dos tercios ofrecieron sobornos a secretarios de juzgados, mientras que el 42% sobornó a los jueces. Entre las empresas comerciales encuestadas para este estudio, el 69% percibía al sistema judicial como “dependiente de la presión económica.” Más de un cuarto de las empresas y el 40% de las grandes compañías indicaron que preferían no usar el sistema judicial debido a los problemas de corrupción en el mismo.125 121. La corrupción no sólo está extendida en el sistema político paraguayo sino que también abunda en el sector privado. En un estudio del Banco Mundial de 1999 se determinó que los problemas más serios del sector empresario estaban vinculados con la corrupción. Más del 36% de las firmas lo señalaron como su principal obstáculo comercial. 126 Alrededor del 72% de los paraguayos considera que lo mejor para su país es una economía de mercado, sin embargo sólo el 7% se manifiesta satisfecho con su desempeño. Esta notable disparidad entre las apreciaciones subjetivas y objetivas del mercado es la más elevada para toda América Latina y el Caribe.127 La brecha refleja la comprensión que tiene la gente de su medio social y la frustración debido a su naturaleza. Al preguntar de qué manera producen su riqueza los ricos, el 58% de la población adulta indicó que era ya fuera porque habían transgredido las reglas, tenían amigos

122 Gobierno de la República del Paraguay et al. Diagnóstico sobre los Patrones de Comportamiento. pág. 27. 123 Gobierno de la República del Paraguay et al. Diagnóstico sobre los Patrones de Comportamiento. pág. 22. 124 Vial Saavedra, Cultura Política, págs. 22 y 21, respectivamente. 125 Los datos relevantes sobre el Poder Judicial de 1999, producidos a través de un estudio auspiciado por el Banco Mundial, pueden encontrarse en Gobierno de la República del Paraguay et al. Diagnóstico sobre los Patrones de Comportamiento. págs. 27-42. 126 Gobierno de la República del Paraguay, Instituto del Banco Mundial, y Consejo Impulsor del Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción, Diagnóstico sobre los Patrones de Comportamiento y Desempeño Institucional, Gobernabilidad y Corrupción del Sector Público del Paraguay. Manuscrito no publicado, sin fecha, pág. 24. 127 Véase, www.latinobarometro.org/ano2001/grpre2002.pdf.

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políticos o buenos contactos en el gobierno. Menos del 13% de los encuestados consideraba que era posible generar riqueza a través de una buena ética laboral, inteligencia y una sólida educación. 128 122. En Paraguay la corrupción adopta múltiples formas y escalas. El contrabando y el narcotráfico son, por cierto, los emprendimientos más destacados y lucrativos. Bajo Stroessner, se estableció una red de contrabando de whisky, cigarrillos, productos electrónicos y vehículos robados. Para la década del 90, el comercio ilícito se había ampliado a la madera, las armas y el trasbordo de cocaína. La malversación de fondos públicos ha sido otra importante fuente de corrupción en Paraguay. Entre 1970 y 1999, se estima que el Estado perdió U$S 33.000 millones a través de todo tipo de prácticas cuestionables.129 123. La corrupción parecería haber empeorado después de 1989. Existen muchas razones para ello. Por un lado, el Estado patrimonialista paraguayo tiene demasiados beneficiarios: empresarios amigos, sectores de la fuerza laboral pública, y algunos políticos que consideran al Estado como un potencial feudo partidario. El proceso de democratización liberó a la corrupción de su único control vertical: el dictador en sí mismo. Al colapsar la vieja jerarquía, la corrupción se hizo mucho más accesible, al llegar muchos nuevos actores a escena.130 Repentinamente, adquirió proporciones epidémicas. Además, la nueva competencia electoral y la inestabilidad política hicieron que el acceso a los recursos públicos fuera mucho más precario que anteriormente. Al reducirse las oportunidades temporales, la tasa e intensidad de la corrupción se aceleró de manera significativa, como si estuviera impulsada por una sensación de “ahora o nunca”. El círculo vicioso ha tenido una espiral ascendente. Finalmente, la naturaleza y consecuencias de la transición a la democracia de Paraguay también promovieron una idiosincrasia social conducente a la corrupción. La justificación que sustenta esta erosión ética es bastante clara: “si esa es la manera de estar mejor y todos los demás lo hacen, ¿por qué no puedo hacerlo yo también?” 2.3.1. Rendición de cuentas 124. El nivel de rendición de cuentas de las instituciones paraguayas es muy débil y son endebles los mecanismos de rendición de cuentas de los diputados. El nivel actual de desconfianza hacia el sistema judicial y la policía es extraordinariamente elevado. El 88% de la población adulta no considera que obtendría un juicio justo, mientras que el 82% sostiene que la policía nunca recuperaría algo que les hubieran robado. Las respuestas a otra pregunta de la encuesta revelan más aún el descrédito popular del Estado de derecho. Al preguntarse cuál sería la mejor manera de resolver un problema legal, el 55% de los encuestados sugirió que esto requeriría el pago de coimas o la ayuda de un amigo influyente131 Al mismo tiempo, hay poca participación ciudadana en la planificación, formulación y monitoreo de las políticas públicas. 125. Los datos de una reciente encuesta sugieren que Paraguay tiene el segundo nivel más bajo de confianza interpersonal de toda América Latina y el Caribe. Sólo el 6% de la población está de acuerdo con que se puede confiar en la mayoría de las personas, mientras que el promedio regional es del 20%.132

128 Véase, Vial Saavedra, Cultura Política, pág. 25. 129 Véase, Miranda, Dossier Paraguay: Los Dueños de Grandes Fortunas, pág. 259. 130 En Paraguay esto se describe a menudo como la “democratización” de la corrupción. 131 Véase, Vial Saavedra, Cultura Política, págs. 20-21. Carlos Martini y Myriam Yore, La Corrupción como Mecanismo de Reproducción del Sistema Político Paraguayo: Apuntes para una Radiografía de la Impunidad (Asunción: CIDSEP/Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción, 1998). 132 Véase, www.latinobarometro.org/ano2001/grpre2002.pdf.

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En Paraguay la confianza es en gran medida una función de la esfera privada. Es en el círculo inmediato de familia, amigos y vecinos que puede percibirse un elevado nivel de seguridad y comodidad interpersonal. Dentro de este dominio, los niveles de confianza pueden alcanzar hasta el 93%.133 En suma, en Paraguay, el capital social se genera mayormente en el ámbito privado de la familia, los parientes y amigos. 126. La falta de confianza se refleja en la percepción y evaluación que hace la población del funcionamiento del sistema democrático. Paraguay presenta uno de los niveles de apoyo a la democracia más bajos de América Latina y el Caribe, sólo el 41% de la población, y únicamente el 7% indicó estar satisfecho con el funcionamiento de la democracia en Paraguay, lo que representa el nivel más bajo de América Latina y el Caribe, donde el nivel promedio de satisfacción fue del 32%.134 En consecuencia, un poco sorprendente 63% de los encuestados indicó que estaría de acuerdo con un gobierno no democrático si pudiera resolver los problemas económicos y de desempleo del país.135 También es tenue la valoración del principio de la democracia. Apenas el 56% de la población adulta evalúa la noción de democracia en términos positivos, y mayormente asocia sus méritos con las libertades de expresión y asociación.136 2.4. Participación, compromiso ciudadano y capital social 2.4.1. Participación política 127. La situación política general existente en Paraguay ha contribuido a un creciente sentimiento de fatiga cívica y desencanto popular con la política. A pesar del incremento de opciones electorales, la participación política formal en las elecciones disminuyó del 53,3% en las elecciones presidenciales de 1989, al 80,5% en 1998, para bajar al 30,7% en 2000137. En una encuesta reciente se preguntó si se estaría de acuerdo con una suspensión de las elecciones nacionales durante diez años y casi la mitad de los consultados respondió afirmativamente. Además, casi dos tercios afirmó que estaría a favor de suspender las actividades de todos los partidos políticos durante un período similar.138 Es evidente que las debilidades del sistema político paraguayo han conducido a un profundo malestar y escepticismo frente al gobierno. 2.4.2. La representación de la mujer 128. Las mujeres están enormemente subrepresentadas en todos los niveles de la estructura política paraguaya. Son menos del 16% del total de funcionarios electos, y no alcanzan al 3% de los votados para cargos con autoridad ejecutiva. No existen mujeres gobernadoras y solamente 7 fueron electas como

133 Véase, Vial Saavedra, Cultura Política, pág. 18. 134 Véase, www.latinobarometro.org/ano2001/grpre2002.pdf. 135 Véase, www.latinobarometro.org/ano2001/grpre2002.pdf. En su apoyo calificado hacia un gobierno no democrático, Paraguay quedó detrás de Guatemala, el peor país de la región, por sólo el 1%. El promedio para América Latina y el Caribe en su totalidad fue del 50%. Sin duda estos hallazgos en Paraguay se relacionan con los pésimos niveles de aprobación del gobierno de González Macchi, que, de acuerdo con la misma encuesta, eran del 5%, los más bajos de toda América Latina y el Caribe, por amplio margen. En la región, los niveles de aprobación gubernamental promedio eran del 36%. Igualmente baja era la confianza en los partidos políticos, con el 7%, sólo 3 puntos por encima de la Argentina, que contaba con los niveles más bajos de América Latina y el Caribe. 136 Véase, Vial Saavedra, Cultura Política, pág. 27. 137 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, págs. 57-58. 138 Alejandro Vial Saavedra, Cultura Política y Prácticas de Gobernabilidad Democrática: La Ciudadanía en su Encrucijada. Resultados Preliminares . (Asunción: CIRD, noviembre de 2002), pág. 24.

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intendentes. El porcentaje de mujeres en la Cámara de Diputados, que es de alrededor del 2,5%, calificaría a Paraguay entre los peores países del mundo en lo que hace a representación parlamentaria femenina, comparable con lugares como Bangladesh, Chad y Yemen. Las actuales normas sobre cupos destinadas a mejorar la participación de género en la política no favorecen a las mujeres que son candidatas en circunscripciones con una pequeña distribución, de lo que surge la notable disparidad en la Cámara de Diputados.139 129. Las mujeres también están sumamente subrepresentadas en el Poder Legislativo. Si bien la proporción de mujeres en el Senado se duplicó con creces desde 1989, su nivel continúa siendo muy bajo, al haber pasado del 6% al 18% en el período que finaliza en 2003. La proporción de mujeres en el Congreso no solamente es muy baja (2,5% durante el mandato 1998-2003) sino que también disminuyó con respecto al 4,2% del período 1989-1993. 130. A nivel regional y municipal, la representación de las mujeres es mayor que a nivel nacional, lo que puede deberse a su liderazgo más activo a nivel comunitario. El nivel municipal es aquel en el que las mujeres están más representadas, y su proporción aumentó allí del 9,6% en el período 1991-1996 al 15,3% en el período 2001-2006 (que sin embargo sólo representa la existencia de 7 mujeres intendentes). La representación de las mujeres a nivel departamental se incrementó del 4,8% al 10,2% durante el mismo período, si bien continúa siendo más baja que a nivel municipal. La representación de las mujeres en las intendencias continúa siendo inferior a la que tienen tanto a nivel municipal como departamental (4,9%), habiendo disminuido del 5,8% en 1991-1996140. 131. Las mujeres están subrepresentadas en las posiciones de poder político en comparación con los hombres. Los cargos políticos de mayor jerarquía (Presidente y Vicepresidente) han sido siempre ocupados por hombres. Entre 1989 y 1993, solamente había una mujer al frente de un ministerio. Entre 1998 y 1999, Educación y Salud y la Secretaría de la Mujer (con rango ministerial) estaban a cargo de mujeres. No obstante, con posterioridad a la renuncia de Cubas, sólo quedó un ministerio con una mujer al frente 141. 132. También en el sistema judicial las mujeres están subrepresentadas en comparación con los hombres. En 1997, el 50% de los defensores, el 20% de los jueces y solamente el 17% de los diputados eran mujeres. No hay mujeres en la Corte Suprema, en el Tribunal Superior de Justicia Electoral ni en el Consejo de la Magistratura. 2.4.3. Participación ciudadana 133. A pesar de la disminución en la participación política formal a través de las elecciones, a lo largo de la década del 90 se ha podido ver un notable aumento de la partic ipación ciudadana en diferentes formas. La libertad de asociación y expresión han contribuido a una notable expansión e innovación dentro de este campo de la sociedad. De manera más observable, condujo a un notable crecimiento y movilización de organizaciones del sector popular, especialmente del campesinado y la fuerza de trabajo urbana. La protesta popular es en la actualidad ampliamente aceptada como una actividad común.

139 El actual sistema de cupos establece que las mujeres deben representar como mínimo un 20% de los candidatos para cargos no ejecutivos, a un intervalo de cinco candidatos, pero no especifica a partir de qué punto en la lista partidaria. 140 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág. 61. 141 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, págs. 59-60.

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134. En los últimos años se produjeron varias movilizaciones disruptivas de la sociedad civil. La revuelta cívica de marzo de 1999 manifestó la desilusión resultante del magro liderazgo político del país. Puede discernirse un creciente sentido de empoderamiento en la firmeza con la que actúan ciertos sectores de la sociedad civil, y la dureza de sus medidas de protesta. Si bien con un estilo muy desordenado y un contenido mayormente reactivo, estos episodios revelan una nueva dinámica y temperamento en la sociedad civil. 135. Después de auspiciar la campaña Paraguay Jaipotáva, ADEC y otras organizaciones católicas legas ayudaron a organizar el Acuerdo Ciudadano, una coalición de casi 100 organizaciones de la sociedad civil, que comprende principalmente ONG, grupos juveniles, representantes eclesiásticos y asociaciones empresarias. El objetivo del Acuerdo es articular a las organizaciones de la sociedad civil en apoyo de la democracia, la reforma del Estado, iniciativas anticorrupción y políticas de reactivación económica. No obstante, la campaña no ha calado demasiado más allá de los sectores de clase media de Asunción. De mayor alcance nacional es la Red de Contralorías Ciudadanas, una red cívica que se inició en 1997, en la ciudad de San Juan Bautista, Misiones, como parte de un movimiento de protesta local contra la corrupción. La Contraloría Ciudadana disfrutó del fuerte apoyo del obispo local, y logró remover de su cargo a un gobernador presumiblemente corrupto. Posteriormente el movimiento se difundió rápidamente a otras ciudades del interior y últimamente ha establecido una red nacional gracias al apoyo de las ONG. Su principal objetivo es servir como grupo de vigilancia ciudadana contra la corrupción gubernamental. 136. El dinámico espacio de la sociedad civil comprende una gran variedad de actores y actividades. En Paraguay sus sectores más relevantes incluyen la prensa, iglesias, ONG, sindicatos de trabajadores y campesinos, asociaciones profesionales y empresarias, universidades, asociaciones de mujeres y jóvenes, grupos comunitarios locales y clubes de servicio. La sociedad civil es un medio cacofónico en el que un variado conjunto de voces se esfuerza por influir en la política estatal y las actitudes de la sociedad, ya sea a través de la cooperación, la competencia o formas no violentas de conflicto. A pesar de la notable desigualdad de la sociedad nacional, en Paraguay los conflictos sociales no son tan comunes y polarizados como en su vecino Bolivia. Históricamente, la identidad de clase ha sido débil en Paraguay y sus líderes civiles altamente pragmáticos, inclusive oportunistas en su actitud. Sin embargo, entre grupos muy dispares, casi siempre está disponible la posibilidad de un diálogo y negociación cara a cara. 137. Sin embargo, la participación social está todavía predominantemente centrada en grupos comunitarios locales. Una reciente encuesta determinó que el 36% de la población adulta indicaba estar activa en algún tipo de organización de la sociedad civil. Los niveles más altos de participación se encontraron en agrupaciones religiosas (15%); seguido por comisiones vecinale s (8%), asociaciones de padres y apoderados (7%), clubes deportivos locales (7%) y cooperativas (6%). Las organizaciones que gozaban de mayor confianza, en orden, son las siguientes: la iglesia (34%); las cooperadoras escolares de padres (20%) y las comisiones vecinales (16%).142 Sólo el 1,8% declaró participar en una agrupación política143. 138. La gente prefiere participar en organizaciones comunitarias porque es allí donde siente una mayor confianza y espera que funcione mejor la reciprocidad, lo que sólo el 9% cree del gobierno nacional.144 En otras palabras, los paraguayos no se sienten cómodos cuando no pueden interactuar en forma interpersonal. Este es uno de los principales obstáculos para ir más allá del nivel local en las organizaciones ciudadanas. Es más difícil confiar plenamente en las organizaciones a escala nacional. No

142 Vial Saavedra, Cultura Política. pág. 13-14. 143 PNUD y DGEEC, Informe Nacional, pág.61. 144 Vial Saavedra, Cultura Política. pág. 18.

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ofrecen los lazos de familiaridad y parentesco que son el fundamento del servicio voluntario y la cooperación en la sociedad paraguaya. Además, la desconfianza y la suspicacia hacia el gobierno nacional tienen un efecto de contagio sobre los líderes sociales que deben interactuar con las autoridades estatales. Los beneficios obtenidos del Estado son generalmente considerados con sospecha. En particular, las organizaciones del sector popular tienden a sufrir el predicamento de vínculos disfuncionales entre su dirigencia nacional y sus bases de apoyo local. A pesar de todas sus virtudes y legitimidad pública, no es probable que la participación de la sociedad civil en el nivel local pueda resolver problemas de alcance e interés nacional. 139. Las perspectivas de la sociedad civil paraguaya han estado estrechamente enlazadas con las del Estado. Bajo el Estado autoritario, la sociedad civil estaba restringida en varios sentidos. Muchas actividades sociales se canalizaban a través del Partido Colorado. El Estado controlaba los sindicatos, reprimía los movimientos campesinos, perseguía a los intelectuales disidentes y permitía la existencia de asociaciones mayormente inocuas en el pequeño sector de clase media de Asunción. Solamente la Iglesia Católica podía ofrecer un escudo para actividades y esfuerzos de organización popular más independientes, de notable impacto en las áreas rurales. Con la transición a la democracia y el fomento de la comunidad internacional de desarrollo, el Estado gradualmente comenzó a buscar la cooperación de los grupos de la sociedad civil local. Hasta la fecha, estas iniciativas han sido algo escasas, limitadas principalmente a unos pocos organismos gubernamentale s y grupos de trabajo. 140. En Paraguay, el desarrollo de la sociedad civil se ve fundamentalmente obstaculizado por la misma naturaleza de su Estado nacional. En términos sencillos, un Estado patrimonialista es perjudicial para la sociedad civil. Sus patrones discrecionales de autoridad soslayan las distinciones entre los bienes públicos y privados, socavan la previsibilidad de las reglas, promueven acuerdos impromptu y despiertan un sentido de recurrente confusión y cambio. En este tipo de encuadre, los esfuerzos de organización social se hacen más complicados y menos resistentes. Lo que es más, los Estados patrimonialistas alimentan una idiosincrasia oportunista que socava las normas sociales de confianza y cooperación. A su vez esto perpetúa el problema de la corrupción estatal. Una vez establecido, este círculo vicioso es difícil de romper. En muchos sentidos, la sociedad civil refleja formas de conducta que se encuentran en el Estado —verbigracia, la informalidad y la improvisación orgánica, el liderazgo personalista, el faccionalismo interno, el nepotismo (sobre la base de vínculos familiares, de amistad y partidarios), y la corrupción. Si bien en general son menos prevalecientes que en el Estado, no pueden ignorarse estas características de la sociedad civil paraguaya. 141. Los factores internacionales tienen una influencia crítica en la sociedad civil contemporánea. La transferencia de recursos humanos y materiales, experiencias e ideas originadas en el exterior han fortalecido significativamente el desarrollo de este campo social en Paraguay. Por una parte, el grueso de las ONG ha sido financiado históricamente a través de programas de asistencia externa. El establecimiento de redes activistas transnacionales asociadas con los derechos humanos, el medio ambiente, la democracia y la educación cívica, la lucha contra la corrupción, el empoderamiento de la mujer y la protección de la infancia, ha ayudado a difundir valores relevantes y estrategias para la acción. La Iglesia Católica, el actor más importante de la sociedad civil paraguaya, está inserta en una trama de vínculos transnacionales que afectan su práctica institucional de muchas maneras considerables. Todos los obispos católicos son designados por el Vaticano, mientras que casi la mitad de los sacerdotes son misioneros extranjeros. Las ideas y movimientos religiosos de Paraguay son profundamente afectados por fuentes transnacionales. Además, las organizaciones nacionales de trabajadores y campesinos reciben subsidios mayormente de organizaciones de solidaridad europeas. En Paraguay, la comunidad internacional de desarrollo —que se compone de diez organizaciones multilaterales (la mitad de ellas pertenecientes a las Naciones Unidas), ocho organismos bilaterales y un puñado de fundaciones extranjeras— han desempeñado a menudo un activo rol en la conformación de las percepciones y las preocupaciones temáticas del sector de las ONG.

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142. Los sectores más visibles de las organizaciones de la sociedad civil paraguaya tienen básicamente una base urbana. A continuación se presenta una reseña esquemática de algunos de sus principales actores:

• Las iglesias están primordialmente representadas por la Iglesia Católica. Más del 90% de los paraguayos se reconoce católico. La Iglesia Católica es la que cuenta con mayores recursos y complejidad entre los actores de la sociedad civil de Paraguay. Está solamente después del Estado en la provisión de servicios sociales y educativos. Una y otra vez se la ha calificado como la institución más confiable de Paraguay. En 2001, el 83% de la población dijo tener confianza en la iglesia.145 La Iglesia Católica ha intentado animar la participación de los legos en política, movimientos sociales y grupos comunitarios, tales como la Asociación de Empresarios Cristianos (ADEC), e inició Paraguay Jaipotáva (o “El Paraguay que queremos”) una campaña nacional para estimular el diálogo comunitario y las iniciativas de reforma. Además de la Iglesia Católica, existen numerosas iglesias protestantes, algunas de las cuales han estado muy activas en el campo de la educación y el desarrollo social.

• Organizaciones no gubernamentales (ONG): constituyen un fenómeno relativamente nuevo y

bastante dinámico en Paraguay. La mayoría de estas organizaciones profesionales de servicios se crearon en el contexto de la reconstrucción de la sociedad civil de fines de la década del 80 y principios de los 90. Para 1995, el país tenía 234 ONG, de las cuales el 90% estaba ubicado en Asunción. Muchas ONG fueron iniciadas por grupos religiosos progresistas. Otras fueron fundadas por intelectuales que habían estudiado en el exterior pero que habían sido políticamente marginados de las oportunidades de empleo en el sistema universitario o en el sector público. Casi tres cuartos de las ONG trabaja con grupos sociales vulnerables mientras que alrededor de un quinto realiza investigaciones. Debido a la gran cantidad de ONG y la progresiva escasez de recursos, muchas ONG siguen las mismas prácticas paternalistas y patrimonialistas del Estado, reclamando territorios y beneficiarios como propios. Para fines de la década de 1990 se habían establecido en Paraguay más de 30 redes nacionales de ONG, que se ocupaban de una gran variedad de temas, tales como educación cívica, monitoreo electoral, mujeres, medio ambiente, infancia, derechos humanos, indígenas, juventud y corrupción. Para esta época, había ONG paraguayas asociadas a unas 40 redes transnacionales distintas.146

• Las universidades son uno de los eslabones más débiles de la sociedad civil paraguaya. Hasta

hace poco, el país tenía sólo dos universidades, la Universidad Nacional pública y la Universidad Católica, ambas ubicadas en Asunción. En general se ha considerado que su calidad educacional es mala y virtualmente inexistente su investigación científica. La Universidad Nacional, la más grande de Paraguay, no fue reformada desde la era Stroessner. Una jerarquía basada en el amiguismo de la vieja guardia continúa manejando la institución en forma patrimonialista, sin criterios meritocráticos para la selección, promoción, asignación de cargos y salarios. Su sistema pedagógico es mayormente anticuado. Últimamente se establecieron en el interior tres pequeñas universidades nacionales, mientras que la Universidad Católica se expandió creando cinco filiales

145 Véase la encuesta de Latinobarómetro en www.latinobarometro.org/ano2001/grpre2001.pdf (consultada el 3 de enero de 2003). No obstante, es probable que la credibilidad de la Iglesia sufra como consecuencia del escándalo sexual que involucró a uno de los obispos más renombrados de Paraguay, Monseñor Jorge Livieres Banks, que se dio por primera vez a publicidad en diciembre de 2002. 146 Cifras calculadas a partir de datos suministrados por Genoveva Ocampos y José Carlos Rodríguez, Hacia el Fortalecimiento de la Sociedad Civil en Paraguay: Un Desafío Pendiente (Asunción: BASE-ECTA/CDE, 1999), págs. 72-79.

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en diferentes partes del país.147 En la década del 90 florecieron las universidades privadas; se crearon 16 instituciones nuevas y existen otras 15 solicitudes de aprobación pendientes ante el Congreso. Sin embargo, no existe un marco regulatorio ni un control adecuado para asegurar que las universidades privadas cumplan normas académicas apropiadas. Las nuevas universidades privadas se basan primordialmente en un interés comercial. Existieron intentos recientes de construir una comunidad académica liderados por intelectuales del sector de las ONG, que durante años ha sido el eje de prácticamente toda la investigación social producida en el país.

• Los grupos de jóvenes florecieron desde mediados de los 90. En total existen más de 70

asociaciones de jóvenes distribuidas en el país, de las cuales la mayoría están vinculadas con iniciativas de la Iglesia y experiencias con grupos pastorales de jóvenes. La participación de los jóvenes está centrada principalmente en actividades religiosas (36%), clubes deportivos (28%) y cooperativas (21%).148 Entre las asociaciones cívicas más conocidas se cuentan el Movimiento Objeción de Conciencia (MOC), organizado en 1993 para ayudar a los jóvenes a peticionar a favor de la objeción de conciencia al servicio militar obligatorio; el Movimiento Boleto Estudiantil (MOBE), creado a mediados de los 90 para movilizar a los estudiantes y presionar al gobierno a fin de promulgar una tarifa de boleto estudiantil especial; el Parlamento Joven que se inició a principios de 1999 para educar a una nueva generación de paraguayos en la política, proporcionando foros nacionales y regionales para el debate público y la promoción de las reformas; y Juventud Que se Mueve (JQM) formada en 2000 para galvanizar una campaña nacional con 50.000 voluntarios para limpiar y embellecer el país. El apoyo hacia estos movimiento ha provenido generalmente de la Iglesia y del sector de las ONG.149 Después de la caída de Stroessner las organizaciones de estudiantes universitarios declinaron abruptamente pero se movilizaron nuevamente en 1999 para exigir la reforma de la Universidad Nacional. En los eventos de marzo de 1999 participaron activamente grupos de juventud que quedaron altamente energizados posteriormente. Sin embargo, como organizaciones tienden a tener una duración breve, por lo que tienen un impacto variable en la sociedad civil.

• Las organizaciones de mujeres son preponderantemente urbanas y en buena medida de clase

media en su composición. A fines de 2001, existían 49 grupos de mujeres, algunos de ellos incluidos en otras organizaciones sociales. Nueve de estos grupos representan asociaciones profesionales; nueve son departamentos específicos de cooperativas, sindicatos de trabajadores y campesinos, y 31 son ONG, grupos de apoyo y redes. Salvo dos, todas las demás están asentadas en el área metropolitana de Asunción. 150 A mediados de los 80 comenzó a actuar en Paraguay una nueva generación de organizaciones de género. Con la transición a la democracia, las organizaciones de mujeres aumentaron en fortaleza y número, especialmente gracias al apoyo de recursos e ideas internacionales. Desde sus inicios, la red de mujeres ha buscado generar un espacio de pluralismo político y de equilibrio de sus protestas, en un entorno de grandes diferencias sociales e ideológicas. Gracias a esto, ha impuesto con éxito varias reformas legales e institucionales, incluida la creación de la Secretaría de la Mujer en 1992, un organismo estatal responsable de la coordinación de las políticas de género. Más recientemente, la Secretaría de la

147 Las tres universidades nacionales están ubicadas en Ciudad del Este, Encarnación y Pilar. Las universidades católicas, que son supervisadas por la conferencia episcopal, se establecieron en Ciudad del Este, Villarrica, Hohenau, Coronel Oviedo y Concepción. 148 Alejandro Vial, La Participación Ciudadana y Los Jóvenes (Asunción: CIRD, 2001), pág. 13. 149 MOC y MOBE fueron patrocinados originalmente por dos ONG diferentes. Parlamento Joven fue iniciado por un sacerdote jesuita. Juventud Que se Mueve fue inspirado por un prelado del movimiento Schoenstatt. 150 Véase, Direccionario, Informativo Mujer , Centro de Documentación y Estudio, Año 13, No. 154 (diciembre de 2001).

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Mujer recibió fondos internacionales para promover grupos de mujeres en el interior como parte de una campaña contra la violencia familiar.

• Los sindicatos se han expandido considerablemente desde la caída del gobierno autoritario. En

1987 existían solamente 215 grupos sindicales, con un nivel de sindicalización del 3% de la fuerza de trabajo nacional, una de las cifras más bajas de toda América Latina y el Caribe.151 Para 1993 esta cifra había aumentado al 9% para volver a caer a un 7% estimado en 2002, como resultado de la recesión económica, los esfuerzos del gobierno para debilitar a los sindicatos, escándalos de corrupción interna y divisiones del movimiento sindical. 152 En la actualidad existen en Paraguay seis confederaciones del trabajo, que comprenden aproximadamente 1.500 sindicatos. De éstos alrededor de un décimo representa a trabajadores del sector público, que tenían prohibido organizarse en el régimen Stroessner. La confederación sindical más poderosa es la Central Única de Trabajadores — Auténtica (CUT-A), que incluye al principal sindicato de Paraguay, el Sindicato de Trabajadores de la ANDE (SITRANDE), de la compañía de electricidad nacional que es de propiedad estatal. La CUT-A es un desprendimiento de la CUT original ocurrido en 2000, después que el secretariado nacional se viera implicado en una importante estafa al Banco Nacional de Trabajadores, de administración estatal. En diciembre de 2002 la CUT-A se encontraba al borde de otra ruptura. La Central Nacional Trabajadores (CNT), más pequeña, a pesar de estar también plagada por luchas internas de poder no se ha visto envuelta en grandes escándalos públicos y ha mantenido un perfil activo en las movilizaciones de trabajadores. Tanto la CUT como la CNT fueron creadas en 1989 y han preservado importantes vínculos con las principales federaciones sindicales internacionales.153 En 1994 ambas confederaciones organizaron con éxito la primera huelga nacional en 46 años. No obstante, la movilización sindical cayó significativamente a partir del fraccionamiento de la CUT.

• Las organizaciones campesinas adquirieron mucha fuerza, visibilidad y carácter durante los años

de la transición. Antes de 1989 menos del 3% de la fuerza laboral campesina estaba organizada, pero para 2002 la cifra había crecido a un 13% estimado. 154 Originalmente las asociaciones campesinas estaban estrechamente vinculadas con el trabajo pastoral de la Iglesia en el campo,

151 Roberto Céspedes, “The Labour Movement,” En The Transition to Democracy in Paraguay, pág. 108. 152 La administración Wasmosy hizo varios intentos para “comprar” a los principales sindicalistas, y parece haber tenido bastante éxito al respecto. Durante el gobierno de González Macchi, el Ministro de Justicia y Trabajo, Silvio Ferreira, un ex sindicalista, también desarticuló las movilizaciones populares supuestamente a través de manejos corruptos con líderes sindicales y campesinos. Las estimaciones de cifras de sindicalización que se presentan aquí provienen de Roberto Villalba, uno de los principales expertos en temas de trabajo de Paraguay; responsable de la publicación del Informativo Laboral de CDE. Entrevistado por el autor en Asunción, el 17 de diciembre de 2002. 153 Las otras confederaciones más pequeñas son la Confederación Paraguaya de Trabajadores (CPT), que bajo el régimen autoritario funcionaba como una rama del Estado. Continúa manteniendo vínculos con el Partido Colorado y también ha sufrido tensiones internas. La Central General de Trabajadores (CGT) fue creada a fines de los 90 a partir de desprendimientos de la CUT y la CNT. La Central Sindical de Trabajadores del Estado Paraguayo (CESITEP) representa a varios sindicatos del sector público y congrega a unos 30.000 empleados. Todas las demás confederaciones representan aproximadamente a 100.000 trabajadores del sector público y privado, incluidos los sindicatos de docentes. Una útil revisión del movimiento sindical en Paraguay puede encontrarse en Roberto Paredes, El Sindicalismo Después de Stroessner (Asunción: Edición del autor, 2002); Entidades y Personajes de la Transición (Asunción: Edición del autor, 2001), págs. 37-54. 154 Estas estimaciones fueron proporcionadas por Quintín Riquelme, un importante experto en temas campesinos paraguayos; responsable de la publicación del Informativo Campesino del CDE. Entrevista telefónica realizada por el autor el 1 de febrero de 2003. Estas cifras no incluyen los grupos campesinos patrocinados por programas gubernamentales tales como los clubes 4H y de Amas de Casa, dada su débil autonomía orgánica. En 1997, el Ministerio de Agricultura afirmaba asistir a 2.477 clubes de este tipo, con la participación de más de 43.000 campesinos. Cifras calculadas sobre la base de datos provistos por Ocampos y Rodríguez, Hacia el Fortalecimiento, pág. 65.

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ya que el régimen de Stroessner daba muy poco espacio para la organización rural autónoma. Desde comienzos de los 90, con el apoyo de ONG y organizaciones vinculadas con la Iglesia se hicieron esfuerzos para unir a los distintos grupos locales y regionales que se habían formado a lo largo y a lo ancho del país a mediados de los 80. Como resultado de estas iniciativas surgieron la Federación Nacional Campesina (FNC) y posteriormente la Mesa Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (MCNOC). Creada en 1991, la FNC posteriormente ayudó a establecer la MCNOC en 1994, pero abandonó dicha organización a fines de 1997 debido a liderazgos rivales y diferencias ideológicas. La MCNOC se formó luego de una exitosa manifestación campesina realizada en Asunción durante marzo de 1994. En ella se congregaron cerca de 20.000 personas de 22 organizaciones diferentes, y constituyó la primera movilización campesina de su tipo en la historia paraguaya. En lo sucesivo, los campesinos han realizado todos los años una marcha de protesta anual en Asunción. Debido a divisiones dentro del movimiento, en 1999 la FNC y la MCNOC comenzaron a organizar marchas separadas. La FNC continúa siendo el mejor organizado de todos los sindicatos campesinos nacionales y ha demostrado tener una mayor capacidad de movilización. Sin embargo, la MCNOC es la asociación nacional más grande y ha mantenido vínculos activos con grupos sindicales urbanos. La más pequeña de las tres organizaciones nacionales es la Organización Nacional Campesina (ONAC), que forma parte de la confederación sindical CNT. La ONAC también abandonó la MCNOC a fines de 1997. Después de una serie de protestas campesinas, el gobierno de González Macchi asignó fondos de proyectos agrícolas a la FNC y la MCNOC. No obstante, los fondos se otorgaron sin ningún control administrativo, provocando inmediatas denuncias de que el gobierno estaba tratando de “comprar” a los líderes campesinos. En junio de 2002, varios movimientos campesinos tuvieron un rol clave en la paralización del plan gubernamental para privatizar tres empresas estatales.

• Organizaciones Indígenas. A nivel nacional las comunidades indígenas de Paraguay están

representadas por API (Asociación de Parcialidades Indígenas), una organización fundada en 1976. La organización es dirigida por indígenas pero no tiene financiamiento independiente y ha debido apoyarse en el INDI y más recientemente en una asociación de grandes terratenientes. Esto ha conducido a acusaciones de que la institución se encuentra comprometida; sin embargo la API ha mantenido alguna independencia con respecto a la s ONG indigenistas y misioneras que la mayoría de los líderes indígenas aún consideran una voz legítima. En los últimos años se crearon varias organizaciones regionales. La primera fue la Junta Directiva de la ASCIM, que representa a los indios que viven en las colonias agrícolas del Chaco central. La ASCIM es responsable del programa de asentamientos indígenas, extensión agropecuaria, programas de crédito, salud y educación. Sin embargo, los asesores menonitas tienen el voto mayoritario en la organización y esto hace difícil que los miembros disputen el dominio económico, social y religioso de los menonitas. En Alto Paraná, Alto Paraguay, Chaco inferior y más recientemente, en San Pedro, se establecieron organizaciones nacionales con el apoyo del Equipo Nacional de Misiones Católicas. Las organizaciones incluyen dirigentes legítimos de las comunidades regionales y están genuinamente destinadas a promover la autodeterminación. Los misionarios y asesores técnicos representan al ala más reformista de la Iglesia Católica y no abordan directamente temas religiosos; no obstante, presentan su propia visión de las relaciones entre los indios y la sociedad nacional y tienden a defender los intereses de la Iglesia. Por último, existen varias asociaciones pequeñas con base local y grupos orientados a la producción que no se arrogan la representación política de los intereses indígenas a nivel nacional. Existen varias organizaciones indígenas que cuentan con el frecuente apoyo de actores políticos y de la sociedad civil que han establecido vinculaciones y relaciones clientelistas con organizaciones indígenas.

• Las asociaciones empresarias son una fuerza establecida en la sociedad civil paraguaya. Las tres

organizaciones históricas y más influyentes son la Asociación Rural del Paraguay (ARP),

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fundada en 1902, y actualmente con 18 filiales activas y más de 2.100 miembros; la Unión Industrial Paraguaya (UIP), creada en 1936 y que comprende en la actualidad 53 asociaciones; y la Federación de la Producción, la Industria y el Comercio (FEPRINCO), establecida en 1951 y que al presente incluye 60 asociaciones. Si bien con una autonomía restringida, estas asociaciones empresarias estaban bastante cómodas con el régimen Stroessner. No obstante, con la transición lograron una mucho mayor visibilidad e influencia sobre las políticas gubernamentales. En las administraciones Rodríguez y Wasmosy se nombró a dirigentes empresarios, particularmente de la UIP, para cargos al más alto nivel. La ARP, a su vez, tomó una posición defensiva frente a las movilizaciones campesinas y las propuestas legislativas de reforma agraria. A pesar de reiteradas quejas contra la corrupción y llamamientos para la reforma del sector público, estos grupos no han podido aún generar una base fuerte de apoyo para la reorganización del Estado. Un grupo empresario más liberal y reciente es ADEC, vinculado con la Iglesia, que ha logrado cooperar con otros actores de la sociedad civil de manera mucho más eficaz. En 1993 se estableció una federación de pequeñas empresas: la Federación Paraguaya de Microempresarios (FEPAME). Esta organización informa congregar a unos 9.000 microempresarios, representando a doce asociaciones diferentes.155

• Las asociaciones profesionales y clubes de servicio , tales como el Club de Leones, el Rotary

Club y la Cámara Junior, tienen una presencia de larga data pero muy poco impacto en la sociedad civil. En Paraguay existen unas 20 asociaciones profesionales, siendo las más relevantes las que representan a los contadores, escribanos públicos, economistas y abogados. En total, estas cuatro sociedades tienen como miembros a menos de 6.400 profesionales, la mayoría de los cuales, en el mejor de los casos, tiene poca participación en las mismas.156 Para los adultos de clase media, son pocas las instancias de participación en la sociedad civil fuera de las iglesias y algunas ONG.

• Las asociaciones comunitarias constituyen el pilar cotidiano de la sociedad civil paraguaya. Las

encuestas muestran que para más del 92% de los que participan en grupos de la sociedad civil, las asociaciones más importantes son aquellas en las que interactúan con sus amigos y vecinos, destacándose los grupos religiosos, las asociaciones cooperadoras escolares, las comisiones vecinales, los clubes deportivos y las cooperativas.157 En términos concretos, es probable que estos grupos se superpongan, con los mismos participantes locales realizando tareas múltiples. Para algunos de estos grupos el apoyo gubernamental puede ser muy importante. En Asunción, por ejemplo, las comisiones vecinales fueron promovidas con entusiasmo durante la intendencia de Filizzola. Para 1995 existían 146 grupos activos, con cerca de 1.500 participantes. Sin embargo, durante la subsiguiente administración de Martín Burt, debido a la falta de aliento de la municipalidad, la participación vecinal se redujo considerablemente. Las asociaciones cooperativas escolares, que ya existían desde 1958, recibieron impulso en la década del 90 gracias al programa de reforma educativa del gobierno. Para 1995, de acuerdo con cifras del Ministerio de Educación, existían 1.571 asociaciones registradas. Finalmente, el gobierno también ha promovido la organización de comités locales de agua y saneamiento conocidos como las Juntas de Saneamiento. Con un préstamo del Banco Mundial se crearon 214 juntas entre 1993 y 1998,

155 Ocampos y Rodríguez, Hacia el Fortalecimiento, págs. 45-51. Para una útil reseña de la comunidad empresaria y su impacto político, véase Borda y Masi, Los Límites de la Transición, págs. 94-111. 156 Ocampos y Rodríguez, Hacia el Fortalecimiento, pág. 52. 157 Porcentaje calculado sobre la base de los datos de la encuesta de Vial Saavedra, Cultura Política. pág. 14.

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mayormente en comunidades remotas. Para fines de la década, existían 340 Juntas de Saneamiento en todo el país.158

• La prensa incluye seis diarios (con una circulación promedio de 110.000 ejemplares), un puñado

de revistas, cuatro canales de televisión privados, 73 estaciones de radio comerciales (46 radios AM y 27 FM), y 107 radios comunitarias sin fines de lucro que fueron legalizadas recientemente. Es bajo el riesgo de un monopolio de los medios, dada la significativa variedad y competencia de los mismos. La propiedad de los principales medios está controlada por nueve grupos comerciales con base familiar; sólo uno de éstos es de propiedad extranjera.159 En general, los periodistas paraguayos son mejor considerados por su ética que por su capacitación profesional. Los propietarios de los medios, por otro lado, son generalmente proclives a utilizarlos para promover su propia agenda política y comercial. Los acontecimientos de marzo de 1999 aumentaron las divisiones dentro de la prensa, particularmente como resultado de la decisión del principal diario del país, ABC Color, de apoyar abiertamente a Oviedo. 160 Históricamente la prensa ha gozado de una amplia confianza de la opinión pública. Sin embargo, la reciente polarización en torno a Oviedo ha minado parcialmente dicha confianza.

158 Ocampos y Rodríguez, Hacia el Fortalecimiento, págs. 57-61. En 2002, el 2% de quienes estaban activos en asociaciones comunitarias locales indicaban que su participación más significativa se daba en estas juntas. Este porcentaje se calcula sobre la base de los datos de la encuesta de Vial Saavedra, Cultura Política. pág. 14. 159 Las principales empresas de medios están conectadas con los siguientes grupos empresarios: el grupo del ex presidente Wasmosy (radios AM y FM, diario El Popular, y participación en el canal 2 de televisión); la familia Bó (radios AM y FM, diario El Diario Noticias, hasta recientemente el canal 13 de televisión); Osvaldo Domínguez Dibb (radios AM y FM, diario La Nación); la familia Rubin (radios AM y FM, recientemente adquirió una participación en el canal 13 de televisión); Aldo Zuccolilo (diario ABC Color); Alcides Riveros (radios AM y FM, recientemente adquirió el canal 13 de televisión); A. J. Vierci (Canal 4 de televisión); grupo de televisión de Estados Unidos (Canal 9 de televisión); Demetrio Rojas (diario Ultima Hora). 160 A principios de la década del 90 ABC Color lideraba la crítica a Oviedo y se opuso fuertemente al intento de golpe del general en 1996. Con posterioridad a marzo de 1999, el diario ha realizado un esfuerzo sistemático por rescribir la historia de esta revuelta civil, alegando que formó parte de un golpe de Estado deliberado llevado a cabo con el apoyo de las embajadas de Estados Unidos y Brasil. En contraste, El Diario Noticias ha adoptado una apasionada postura anti oviedista. Otro medio contrario a Oviedo ha sido el consorcio conocido como Medios Independientes Asociados, que comprende las estaciones de radio de Alcides Riveros, el diario Ultima Hora y el canal 9 de televisión.

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Capítulo 3: Restricciones para el Desarrollo Social, Oportunidades y Riesgos 143. La pobreza, la inseguridad y la falta de confianza en las instituciones democráticas aumentaron en forma significativa en los últimos años, deteriorando las condiciones de vida de la población y poniendo en peligro la democracia. Las instituciones públicas tienen serias limitaciones. Son débiles los pesos y contrapesos. La gestión y los resultados son insatisfactorios. La sociedad civil carece de herramientas para influir en el diseño, implementación y monitoreo de las políticas públicas. No obstante, los cambios que están teniendo lugar en Paraguay con el gobierno del Presidente Duarte Frutos representan una oportunidad clave para consolidar las instituciones democráticas del país, implementar y profundizar las reformas necesarias. La legitimidad y solidez de la nueva administración se verán puestas a prueba con la implementación de estas reformas económicas, sociales e institucionales. 144. El Gobierno actual avanzó rápidamente para establecer su programa, enfatizando la transparencia y eficiencia del sector público. El programa y los lineamientos estratégicos fijados por el Gobierno para el período 2003-2008 se centran en estos temas. El plan del gobierno plantea cuatro objetivos estratégicos: (1) Recuperar la confianza en las instituciones del Estado y sus representantes; (ii) Promover una activa participación ciudadana para construir las instituciones de la democracia; (iii) Reactivar la economía y crear empleo con un nuevo modelo de desarrollo sustentable, y (iv) Luchar contra la pobreza, la corrupción y la inseguridad. 145. Para implementar este programa se requerirá no solamente un crecimiento económico sostenido, una política fiscal sensata y voluntad política, sino también cambios significativos en el sector público y el privado, para eliminar las causas sociales, políticas e institucionales de estos problemas. No obstante los abrumadores desafíos, también existen muchas oportunidades para contribuir a la reducción de la pobreza y fortalecer la gobernabilidad. Es mucho lo que hay para hacer y en una gran variedad de campos. En este contexto, en este capítulo se intenta identificar las principales restricciones, riesgos y oportunidades que enfrenta Paraguay desde una perspectiva de desarrollo social para lograr una reducción sustentable de la pobreza. Sobre esta base, se identifican aquellos puntos en los que los aportes del desarrollo social agregan valor a la estrategia del Banco en Paraguay. 3.1. Aportes para el diálogo sobre políticas: Principales restricciones para la reducción de la pobreza 3.1.1 Desigualdad

146. Los niveles crecientemente altos de pobreza y pobreza extrema, particularmente en las áreas rurales, unidos a uno de los niveles más altos de desigualdad del ingreso del mundo representan un serio desafío para la reducción de la pobreza y el desarrollo con inclusión en Paraguay. La desigualdad del ingreso es la principal restricción para la reducción de la pobreza. 147. En el reciente Panorama Social, CEPAL161 demuestra que a fin de reducir a la mitad el nivel de pobreza de 1990 para el 2015, Paraguay requeriría alcanzar una tasa anual promedio de crecimiento del 4,9% entre 2000 y 2015, lo que supera ampliamente la tendencia histórica de crecimiento de PIB en Paraguay. En consecuencia, el desafío de reducir la pobreza, no sólo implica crecimiento económico

161 CEPAL (2002) Panorama Social.

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sino, en particular para un país como Paraguay, requiere mejorar la distribución del ingreso. De acuerdo con datos de la CEPAL, para lograr el mismo objetivo de reducir el índice de pobreza a la mitad para 2015, si se reduce el coeficiente de Gini en 2% o 5%, se requeriría una tasa de crecimiento anual del PIB que bajaría del 4,9% al 4,6% o el 4,3% anual, respectivamente. 148. De igual manera, el tema de la desigualdad en la distribución de la tierra (minifundios y campesinos sin tierra) representa una restricción adicional en las áreas rurales, ya que las pequeñas unidades (de menos de 20 hectáreas) tienen escaso potencial para dar sustento a la familia y generar un excedente que les permita salir de la pobreza. En el caso de los habitantes rurales sin tierras, el tema se ve complicado por la falta de oportunidades alternativas de generación de ingresos no agropecuarios. Se requeriría la instrumentación de algún tipo de esquema de distribución de la tierra ya sea a través del programa existente del IBR o de una reforma agraria con base en el mercado que permitiera a los pequeños agricultores comprar o arrendar tierras para aumentar tanto el tamaño de sus unidades de producción como el ingreso de los pequeños productores. 149. Además de las razones asociadas puramente con el crecimiento que justifican la redistribución de la tierra y del ingreso, existe una dimensión sociopolítica que debe ser considerada ya que también tiene un impacto directo en los niveles de inversión y crecimiento. El descontento de los pobres rurales ya ha adoptado formas visibles como lo muestran sus movilizaciones y protestas populares. La creciente fuerza política de las organizaciones campesinas paraguayas puede adoptar formas no constructivas e inclusive violentas si no se la canaliza de manera adecuada. De igual manera, en los ámbitos urbanos crece el descontento y las principales indicaciones de esto son las periódicas manifestaciones de los grupos descontentos (que incluyen a los desempleados, trabajadores informales, jóvenes y muchos otros), así como el mayor nivel de delincuencia que está afectando a Paraguay. Hasta que no se aborde el tema de la desigualdad, la confianza en las instituciones democráticas y en el gobierno continuará siendo baja y existirán amenazas para la gobernabilidad. 150. Los pueblos indígenas, si bien son reducidos en cuanto a su cifra relativa (2% de la población) se encuentran entre los más pobres y vulnerables del país. Casi todos los indígenas viven en condiciones de pobreza. Los indicadores de bienestar distintos del ingreso también muestran un claro sesgo negativo para las áreas rurales, particularmente los indígenas, lo que en parte refleja una inadecuada provisión de servicios en dichas zonas así como la falta de programas sistemáticos de educación bilingüe y bicultural para estos grupos. En el caso de la población indígena la desigualdad es extrema y su voz es poco escuchada o considerada. Esto constituye un severo impedimento para el logro de un desarrollo con inclusión en Paraguay, ya que de manera persistente los pueblos indígenas han estado en los márgenes de la economía y de la sociedad en general. 151. La desigualdad también tiene una dimensión cultural. Los indicadores de pobreza y desigualdad son también uniformemente más elevados en el caso de la población que habla primordialmente guaraní, ya sea que viva en áreas rurales o urbanas. A pesar de los avances realizados con la reforma educativa, los niveles de analfabetismo adulto todavía son elevados y los logros educativos, particularmente más allá de la educación básica, continúan siendo bajos, en especial para la población que es hablante de guaraní como primera lengua. Si bien en el discurso público se valora el idioma guaraní, en la práctica los que no pueden desenvolverse en castellano están en desventaja y son mal vistos 162. Abordar la pobreza y la desigualdad requiere fortalecer la educación bilingüe para que los niños de hogares pobres donde se habla primordialmente guaraní puedan aprender en guaraní mientras se los introduce progresivamente al castellano, sin perder su fluidez en el primer idioma. Al mismo tiempo, es necesario educar al público,

162 El término “valle” para referirse a un individuo de las áreas rurales que tiene poco manejo del castellano aplicado por quienes viven en las ciudades transmite un fuerte sentido de desigualdad y discriminación.

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particularmente a los funcionarios de la administración, para asegurarse de que no exista discriminación derivada de la incapacidad de los pobres de comunicar adecuadamente sus requerimientos en castellano. 152. Paraguay no tiene impuesto sobre la renta. El país tiene una de las bases tributarias más reducidas del continente y se estima que en el caso del IVA la evasión es actualmente del 60%. Esto tiene un claro impacto negativo sobre la redistribución. El impuesto a las ganancias representaría un importante progreso para la redistribución del ingreso por cuatro razones básicas: (a) mejoraría la baja base tributaria del país y permitiría el desarrollo y fortalecimiento de programas sociales focalizados en los pobres; (b) permitiría establecer un esquema impositivo progresivo que, a diferencia del IVA, no penalice a los consumidores pobres; (c) proporcionaría un instrumento indispensable en la lucha contra la corrupción; y (d) contribuiría a cambiar la percepción pública de que el Estado es un “botín de guerra” e indirectamente promovería mayores demandas sociales de adecuada representación política y rendición de cuentas del Estado. De igual manera, el impuesto a la tierra también estimularía el mercado de la tierra, creando posibilidades para que los pequeños agricultores accedan a tierras que actualmente están subutilizadas. 3.1.2. Débil gobernabilidad, instituciones sin rendición de cuentas y no inclusivas 153. Paraguay está plagado de problemas institucionales arraigados. Altos niveles de corrupción e informalidad orgánica, patrones de autoridad discrecional, empleados con pocas calificaciones, administraciones públicas abultadas, servicios ineficientes e ineficaces y política clientelista son todos factores que representan obstáculos perniciosos para la reducción de la pobreza. El Estado patrimonialista absorbe recursos, energías, compromiso e interés con respecto a las políticas de desarrollo social, y envenena con su influencia corruptora todo el ámbito social y político. Los persistentes niveles de corrupción y la intensa competencia política desvían recursos y atención de las soluciones de largo plazo para la reducción de la pobreza lo que ha llevado al desencanto con las instituciones políticas formales y los procesos electorales, como ya se demostró. 154. Las tendencias mencionadas, unidas a la existencia de instituciones débiles, no inclusivas y que no rinden cuentas y carecen de representatividad ponen en riesgo la capacidad del Estado paraguayo de abordar el desafío que enfrenta en relación con la pobreza. Los niveles endémicos de corrupción absorben recursos que podrían aplicarse a los esfuerzos para reducir la pobreza. La politización de la Justicia debilita su capacidad de aplicación de la ley en casos de corrupción. Finalmente, la falta de mecanismos de rendición de cuentas a los ciudadanos socava aún más los mecanismos de control destinados a frenar la corrupción y la conducta poco responsable de los funcionarios públicos. 155. No es casual que estos factores también emerjan como la principal explicación del desempeño negativo de los proyectos financiados por el Banco en Paraguay. Es frecuente que se demore significativamente la fecha de finalización de los proyectos y que los niveles generales de satisfacción se vean reducidos debido al frecuente cambio de dirigentes, falta de compromiso institucional, funcionarios públicos altamente politizados y una débil estructura de gestión. Otros importantes problemas identificados en los informes de finalización de los proyectos son los niveles extremos de corrupción, la falta de apoyo y voluntad política para implementar los proyectos y la falta de compromiso local con los mismos. 156. La democracia paraguaya es frágil y vulnerable. La falta de profesionalismo y las continuas luchas intestinas de la clase política paraguaya han contribuido a restar legitimidad a las nuevas instituciones del país. Además de los problemas existentes en el campo de la dirigencia política, es necesario resolver varios temas institucionales. El engorroso proceso electoral, los excesivos poderes otorgados al Legislativo, la falta de disciplina partidaria y los débiles mecanismos de rendición de cuentas en el Congreso son algunos de los problemas institucionales que requieren una urgente revisión. Existe la

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creciente posibilidad de que muchos de estos puntos cobren relevancia como resultado de un movimiento emergente (aún indefinido) a favor de la reforma constitucional. 157. Los reducidos poderes constitucionales de la Presidencia, particularmente en lo que hace a temas presupuestarios y las grandes dificultades para establecer una relación funcional con un campo legislativo altamente fraccionado han creado obstáculos para lograr la aprobación de la s reformas de políticas y la generación de un presupuesto nacional coherente. La inestabilidad política del país, su pesado calendario electoral y su clase dirigente dividida han contribuido a la frecuente rotación de los miembros del gabinete y otros cargos políticos, conduciendo a la sumatoria de problemas de gobernabilidad. Como resultado, los temas asociados con la pobreza se han visto relegados en la agenda política nacional y ha disminuido notablemente la capacidad de cooperación legislativa e implementación ejecutiva. 158. Unido con lo anterior, los crecientes niveles de pobreza han llevado a una progresiva frustración con las instituciones formales y los mecanismos de participación, tal como lo indican las encuestas y la declinación de los niveles de participación en el proceso electoral. El grado de descontento popular frente al sistema político del país, y especialmente con respecto a la elite gobernante, ha llegado a un punto peligroso que representa una seria amenaza a la gobernabilidad y la reducción de la pobreza. 159. Las organizaciones de la sociedad civil paraguaya exhiben problemas similares a los de las instituciones estatales, relacionados con la informalidad e improvisación orgánica, el liderazgo personalista, las luchas internas, el nepotismo (en función de vínculos familiares, de amistad y partidarios) y corrupción. Al mismo tiempo, la sociedad civil tiene experiencias ricas e innovadoras en desarrollo comunitario y participación local, pero no tiene propuestas claras sobre cómo implementar programas de desarrollo social y mecanismos de rendición de cuentas a nivel nacional. Todos estos elementos disminuyen la credibilidad y la creatividad de la sociedad civil y su capacidad de plantear propuestas constructivas e influir en las políticas fijadas a nivel nacional. 160. Para avanzar en la consolidación de la sociedad civil hace falta algo más que la simple capacitación de los líderes y el apoyo a las organizaciones cívicas, populares y comunitarias. En forma fundamental, se requiere un Estado moderno y autolimitado —que pueda ofrecer un mejor modelo de organización y esté dispuesto a involucrar a la sociedad civil a través de un marco institucional más transparente y coherente. Para ayudar a desarrollar una alianza para la reducción de la pobreza entre el Estado paraguayo y la sociedad civil se necesitaría apoyar actividades destinadas a aumentar las calificaciones y la efectiva participación de los grupos de la sociedad civil en el desarrollo social y la gobernabilidad democrática y establecer mecanismos para mejorar la participación de la sociedad civil en el diseño, implementación y seguimiento de los programas gubernamentales. 3.1.3. Reformas incompletas 161. Estrechamente vinculado con lo anterior, el programa no completado de reformas, particula rmente la del sector financiero, y la lentitud del proceso de descentralización, entre otros factores, constituyen un severo obstáculo para mejorar la gestión financiera y fiscal, así como la provisión de servicios a los pobres. 162. El programa de reforma institucional de Paraguay ha comprendido muchos temas. Algunas reformas han sido relativamente exitosas mientras que otras evidentemente han fracasado. Las innovaciones más prometedoras son las referidas a la transición del país a un régimen democrático. Las iniciativas con menores resultados fueron aquellas destinadas a transformar el funcionamiento cotidiano y el propio carácter del Estado paraguayo. Ha sido mucho más fácil introducir reformas legales que aquellas que requieren implementación administrativa, la modificación de prácticas burocráticas establecidas y poner

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coto a los intereses económicos afectados. En particular, la reforma del Estado careció de dos ingredientes básicos: voluntad política y liderazgo. 163. Las innovaciones institucionales más exitosas fueron las reforma de la Constitución y la electoral, y la institucionalización de las Fuerzas Armadas. Las mayores deficiencias se han dado en la reforma del Poder Judicial, la privatización de las empresas estatales, la reforma de la función pública y la descentralización del Estado. Ninguno de los esfuerzos de reforma que fracasaron tuvo un fuerte apoyo político ni grupos bien organizados de la sociedad civil que los impulsaran. 164. El lento proceso de descentralización y la persistente centralización en las áreas de provisión de servicios, toma de decisiones y recursos impide la consolidación de instituciones locales que podrían abordar con más eficacia las necesidades de la población pobre y rural, debido a su mayor proximidad geográfica y mecanismos más eficaces de rendición de cuentas. No obstante, sin una estructura estatal que funcione efectivamente a nivel nacional, la delegación de responsabilidades a niveles inferiores de gobierno simplemente produciría una repetición de las débiles estructuras y procesos institucionales en el nivel local, si no está sustentada por un plan adecuado de fortalecimiento institucional en los niveles departamental y municipal. 165. La venta de las empresas estatales ha involucrado un proceso de reforma sumamente problemático, con poco éxito. En general las privatizaciones se consideraron polémicas dada la gruesa corrupción y mala administración. 163 La iniciativa de reforma enfrentó condiciones adversas desde el principio. El Congreso vaciló mucho antes de aprobar la ley y cuando lo hizo impuso muchas restricciones, incluyendo un cronograma ajustado y una cláusula que le daba a la Legislatura la facultad de detener el programa si consideraba que existían irregularidades en el proceso licitatorio. En el ataque al programa convergieron un conjunto de intereses desde el seno del Estado, los principales partidos políticos, los sindicatos del sector público y grupos empresarios privados. 166. La discusión del programa de reformas continua vivo mientras se comienzan a evaluar los efectos de las reformas anteriores. Además, la inminente crisis fiscal del Estado podría dar a los líderes nacionales una oportunidad singular, y al mismo tiempo dramática, para introducir reformas serias en el sector público. Bien manejada, la agenda de reformas constitucionales debería conducir a mejoras en las perspectivas de reducción de la pobreza en Paraguay en el mediano y largo plazo. 167. No obstante, es esencial advertir que a fin de avanzar en estas dos tareas es crucial tener establecidos mecanismos de rendición de cuentas sociales y transparencia. Avanzar con las privatizaciones sin contar con reglas claras, procedimientos de auditoría y entes reguladores independientes contribuiría a una difusión aún mayor de la corrupción. En este contexto, desde una perspectiva de desarrollo social deberían buscarse mecanismos para generar grupos de monitoreo de la sociedad civil para estos entes regulatorios y establecer alianzas con la sociedad civil para un seguimiento y monitoreo participativo, a fin de que puedan cumplir un rol de vigilancia. 3.1.4. Débil capital social vinculante 168. Es mucho lo que se ha dicho sobre la necesidad de reformas institucionales destinadas a aumentar la gobernabilidad y la rendición de cuentas. También se ha indicado anteriormente que la interacción personal y los lazos de parentesco y familiaridad personal aumentan las perspectivas de cooperación. Paraguay es rico en capital social aglutinante. Sin embargo, es más bien escaso el capital social

163 Nickson y Lambert, “State Reform,” pág. 168.

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vinculante o sea la capacidad de establecer redes sociales eficaces y de colaboración entre grupos sociales que se extiendan más allá de la familia o el clan. 169. En general, se prefiere participar en organizaciones de la comunidad local donde hay mejores niveles de confianza y reciprocidad. Es más difícil confiar en las organizaciones nacionales. De hecho, las organizaciones nacionales, especialmente en los grupos del sector popular, están a menudo caracterizadas por problemas de falta de conexión entre la dirigencia y las bases locales. Por otro lado, de por sí solas, las organizaciones locales no son básicamente aptas para afectar las macropolíticas que son relevantes para sus intereses. 170. La desconfianza hacia los líderes sociales que interactúan con el Gobierno Nacional está también muy vinculada con el carácter del Estado en Paraguay. En forma abrumadora, la gente cree que las instituciones públicas nacionales están plagadas de corrupción. En consecuencia, por asociación, desconfían de las organizaciones sociales a quienes las políticas estatales benefician. Esto representa una seria limitación para el alivio de la pobreza. Es difícil desarrollar alianzas y plantear colaboraciones más allá de grupos pequeños. De particular dificultad es la colaboración de diferentes grupos de la sociedad civil con el Estado. 171. Esta situación está parcialmente basada en los arraigados procesos de socialización dentro de la familia que deben ser abordados a nivel nacional. Paraguay Yaipotavá, Acuerdo Ciudadano y otras experiencias similares son buenos ejemplos de cómo puede desarrollarse la confianza más allá de la familia y de un pequeño grupo. No obstante, para esto es necesario que exista colaboración entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, particularmente la Iglesia Católica, que en la mayoría de las encuestas aparece como la institución social más respetada. 3.1.5. Falta de información y monitoreo de la pobreza 172. Finalmente, hay una falta de estadísticas sistemáticas y confiables sobre la pobreza de los grupos vulnerables, lo que dificulta aún más la tarea de focalizar y monitorear los esfuerzos relativos a la reducción de la pobreza para dirigirlos hacia quienes más lo necesitan. No existen instrumentos normalizados para identificar y focalizar en los grupos vulnerables. Así, la focalización de los programas sociales tiende a no ser demasiado buena. Además, los datos existentes sugieren que la asignación de recursos para el alivio de la pobreza está influenciada por la política partidaria. 173. El monitoreo y la evaluación de los programas sociales es débil. No existen criterios claros para estas tareas y las evaluaciones que se realizan se desarrollan de manera desconectada de los formuladores de las políticas relevantes y a veces no están a cargo de evaluadores independientes. De igual manera, se carece de mecanismos institucionales para promover la rendición de cuentas ante la ciudadanía, por ejemplo el monitoreo y evaluación participativo y otros instrumentos que podrían fortalecer la capacidad del Gobierno (en colaboración con la sociedad civil) para mejorar la focalización de los recursos para el alivio de la pobreza. 174. La Dirección de Estadísticas (DGEEC), la Secretaría de Acción Social (SAS) y la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) han realizado significativos progresos en colaboración con el Banco Mundial, el Banco Interamericano y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el estudio de la pobreza y el desarrollo de una estrategia para su reducción. Se necesita continuar trabajando en estos temas para incluir el análisis de riesgo social y vulnerabilidad, combinando metodologías cuantitativas y cualitativas, ya que habitualmente éstas son las más apropiadas para evaluar los procesos que reproducen o reducen la pobreza y para comprender las percepciones de la gente con respecto a las intervenciones de políticas. De igual forma, sería beneficioso contar con un análisis de impacto social y pobreza (PSIA) para anticipar los potenciales impactos sociales y sobre la pobreza que podría tener el resistido paquete de

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reformas estructurales propuesto por el gobierno, a fin de ayudar a identificar medidas a ser incluidas en su diseño y para asegurar que goce de mayor apoyo por parte de la sociedad civil. 3.2. Aportes a las operaciones desde una pe rspectiva de desarrollo social 175. A pesar de todas estas abrumadoras restricciones, también son muchas las oportunidades existentes —factores, condiciones, potenciales y disposiciones— que pueden contribuir a la reducción de la pobreza. Es mucho lo que debe hacerse a todos los niveles y en una gran variedad de frentes. Una agenda seria de desarrollo social con inclusión requerirá bastante más que promesas políticas y legislación adecuada. La experiencia ha demostrado que los principales obstáculos para la reforma surgen en su implementación. Sin una apropiada voluntad política y liderazgo, una coalición de apoyo y el endoso de la sociedad civil, es probable que los esfuerzos de reforma fracasen. 176. El nuevo gobierno que asumió el 15 de agosto de 2003 representa una gran oportunidad de cambio. En primer lugar, pondrá a prueba la capacidad de dicho gobierno, que tiene una minoría en el Congreso, y de la oposición de acordar políticas y programas destinados a reducir la pobreza. La nueva administración presentó una plataforma de alivio de la pobreza y lucha contra la corrupción. Otros candidatos tenían propuestas similares y hasta ahora la oposición ha indicado que colaborará con el gobierno en temas de pobreza y rendición de cuentas. En segundo lugar, la nueva dirigencia es joven y está dispuesta a efectuar cambios y está conformando un equipo altamente calificado para liderar el gobierno. 3.2.1 La inclusión social de la juventud 177. La mayor parte de la población joven de Paraguay plantea riesgos y oportunidades para la reducción de la pobreza y el desarrollo sustentable. Este segmento de la población tiene la posibilidad de tener un significativo impacto generacional en los años venideros —en la política, la sociedad y la economía. En la actualidad, dado que estos jóvenes crecieron en un contexto de libertades políticas y personales, tienden a tener una actitud mucho más franca e independiente que las generaciones anteriores. Su desencanto con la situación actual también es indicativa de las altas expectativas que pueden encontrarse entre quienes integran esta generación. Con ideas creativas, buen liderazgo y recursos adecuados, la juventud paraguaya podría ofrecer una enorme fuente de energía social y compromiso idealista para iniciar y sostener una amplia gama de actividades contra la pobreza. Sin embargo, es importante destacar de que para convertirse en actores eficaces del cambio social, debe darse a los jóvenes la oportunidad y los recursos (institucionales y financieros) para ejercer su ciudadanía y sus capacidades en forma plena. 178. Alrededor del 48% de los jóvenes están matriculados en la escuela secundaria y sólo el 7%, concentrados mayormente en los sectores urbanos, ha continuado el nivel postsecundario. En la población joven el nivel total de desempleo alcanza el 24%, con cifras más elevadas para las mujeres (28%). Uno de cada cuatro jóvenes estudia y trabaja al mismo tiempo. Los jóvenes sin instrucción reciben solamente el 16% del salario de quienes tienen educación terciaria. Existe falta de reconocimiento social de los roles y derechos de los jóvenes, lo que se ve reforzado por el predominio de los estereotipos e imágenes negativas de la juventud que existe en los medios. Los jóvenes expresan un gran descontento con las actuales condiciones laborales (bajos salarios y/o trabajos de bajas calificaciones). No existe una política coordinada para atender a las necesidades de los jóvenes. Si bien a nivel no gubernamental y gubernamental se han dado importantes iniciativas, éstas no han podido responder de manera integral a la complejidad de las necesidades juveniles. 179. Estos desafíos brindan una gran oportunidad para aprovechar los principales activos de la juventud: su disposición a innovar y su capacidad para desarrollar nuevas destrezas. A fin de utilizar este potencial sería esencial desarrollar en los jóvenes pobres la capacidad y las habilidades emprendedoras

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(aumentando sus conocimientos técnicos, facilitando el acceso a los recursos y bienes productivos, y desarrollando capacidades de gestión) de forma que puedan desarrollar sus propias actividades de generación de ingresos y/o participar en mejores condiciones en el mercado laboral. Un importante elemento sería proporcionar capacitación laboral para jóvenes rurales no sólo en actividades relacionadas con la agricultura sino también en áreas que les permitan participar en el mercado de trabajo urbano y no agropecuario. La capacitación laboral debe estar articulada con incentivos claros para que los empleadores contraten a trabajadores jóvenes. 180. Finalmente, sería importante fortalecer el capital social de la juventud, particularmente de los jóvenes pobres. Es esencial promover la participación juvenil en la toma de decisiones políticas y en las organizaciones de la sociedad civil para garantizar la adecuada representación de sus intereses; esto además serviría para generar responsabilidad en los jóvenes. También es esencial brindar a los jóvenes capacitación en liderazgo para aumentar su futura capacidad de intervenir constructivamente en la arena política a fin de contribuir al surgimiento de una nueva generación de líderes en Paraguay. En la actualidad, los jóvenes tienen pocas oportunidades para adquirir y desarrollar sus capacidades cívicas. Las políticas públicas deben tomar a los jóvenes no sólo como beneficiarios sino también como actores estratégicos que participan proactivamente en la mejora de su país. En este contexto sería importante lograr una mejor coordinación de las distintas instituciones gubernamentales (Viceministerio de Juventud, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Secretaría de Acción Social, etc.) que tienen alguna responsabilidad en la definición e implementación de una política de juventud y de aquellas con las organizaciones juveniles y otras entidades de la sociedad civil que trabajan en temas de juventud. 3.2.2. Pueblos indígenas 181. La implementación de políticas y programas gubernamentales relacionados con los temas indígenas continúa sujeta a riesgos debido a la fragilidad institucional del INDI. Sería esencial asegurar que el INDI cuente con recursos y establecer los necesarios mecanismos de coordinación con otros organismos de línea de los gobiernos departamentales (agricultura, salud y educación) para garantizar que se usen de manera apropiada los recursos disponibles. 182. Un tema clave para las comunidades indígenas rurales es la tenencia de la tierra. El INDI ha avanzado lentamente en la regularización, compra y escrituración de las tierras indígenas. Es importante destacar que sólo una pequeña fracción de las tierras que reclaman las comunidades indígenas están actualmente escrituradas a su nombre. Sería importante garantizar que el proceso de escrituración continúe. Las tierras indígenas deben ser demarcadas y los conflictos sobre tierras que se disputan los colonizadores, grandes terratenientes y pueblos indígenas deben resolverse a través de los canales judiciales apropiados, de acuerdo con la legislación existente y los tratados internacionales que regulan los derechos indígenas. 183. Para los pueblos indígenas otra prioridad es contar con acceso a infraestructura y servicios sociales. En 1992, la tasa promedio de mortalidad infantil en las comunidades indígenas era de 106,7 por 1.000, casi 2,5 veces la tasa de mortalidad infantil nacional (43,3) o de las áreas rurales (44,0). Solamente el 27% de las familias indígenas contaban con condiciones de vivienda que se consideraban apropiadas. En lo que hace a agua y saneamiento, menos del 5% de las familias tienen acceso a agua potable, un 30% extrae agua de pozos y el 65% de fuentes abiertas; el 25% de los hogares no tienen baño ni letrina, el 74% cuenta con letrinas y menos del 1% tiene baño. Menos del 3% de los hogares están conectados a la red eléctrica y el 95% utiliza velas o lámparas de kerosén. Mejorar las condiciones de vida de la población indígena es tarea urgente. Las experiencias existentes en las comunidades indígenas con iniciativas de desarrollo de base comunitaria indican que ésta podría ser una estrategia para abordar alguno de estos

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temas. Sería importante asegurar que los programas gubernamentales existentes así como los nuevos tengan en cuenta las características específicas y las demandas de infraestructura y servicios sociales de las comunidades indígenas. 184. La ley paraguaya no discrimina en contra de los grupos indígenas. No obstante, la inadecuada aplicación de la ley, particularmente cuando se presenta un conflicto entre indígenas y no indígenas, restringe seriamente los derechos de los pueblos indígenas. En este sentido, es importante fortalecer la representación indígena a través del apoyo a sus organizaciones y promoviendo su participación en los debates de política a fin de facilitar la inclusión de sus objetivos y demandas específicos en las políticas y programas. 3.2.3. Desarrollo con base comunitaria 185. El fuerte vínculo social que existe a nivel local y el bajo stock de capital social vinculante (antes mencionado) sugiere que para el alivio de la pobreza es necesario un abordaje descentralizado impulsado por la demanda, altamente participativo y con claros mecanismos de auditoría social para minimizar las potenciales fugas y el riesgo de clientelismo. Las iniciativas de desarrollo comunitario dejan el control de las decisiones y los recursos en manos de grupos de la comunidad y brindan un buen marco para canalizar los recursos directamente hacia el nivel comunitario a fin de incrementar el compromiso de la comunidad con las inversiones. 186. Las actividades de desarrollo de base comunitaria (CDD) facilitan la canalización de recursos hacia los pobres y vulnerables y permitirían reducir los niveles de intermediación —y los costos administrativos asociados— entre el gobierno central y los grupos locales participantes. La participación de los beneficiarios en la selección, financiamiento, ejecución y operación y mantenimiento de las actividades CDD aseguran que las inversiones satisfagan genuinas necesidades comunitarias y conduzcan a aumentos significativos del capital social, ya que requieren que las comunidades colaboren y decidan conjuntamente qué actividades emprender. Además, dado que los criterios de focalización y elegibilidad son monitoreados conjuntamente por las comunidades y los organismos responsables, se reduce sustancialmente el riesgo de interferencia política y mala aplicación de fondos, garantizando que los recursos lleguen a las áreas más pobres. 187. El desarrollo con base comunitaria requiere fortalecer las organizaciones de base y los procesos de gobernabilidad que alienten una efectiva colaboración entre los gobiernos locales, la sociedad civil, los proveedores de servicios y las organizaciones comunitarias. No obstante, en Paraguay los gobiernos locales carecen de las capacidades técnicas necesarias y tienen poco poder para la toma de decisiones y la asignación presupuestaria. Dado que el CDD creará demandas adicionales para las instituciones locales, no solamente en lo que se refiere a recursos sino también en términos de participación en la toma de decisiones, será necesario mejorar la coordinación interinstitucional. El fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos a nivel local (departamentos y municipios) y de las organizaciones de la sociedad civil para la implementación de actividades CDD debería ser prioritario para promover el desarrollo comunitario. 188. En los proyectos financiados por el Banco en Paraguay, se observó que una significativa participación comunitaria en las unidades de implementación de proyectos es un factor clave de éxito. Por ejemplo el 4º Proyecto de Abastecimiento de Agua y Saneamiento, el Proyecto de Gestión de Recursos Naturales, y el Proyecto de Desarrollo Infantil y Salud Materna. Las experiencias derivadas del Proyecto de Agua y Saneamiento Rural y el Proyecto de Mejora de la Educación Secundaria han demostrado que la participación de los actores sociales interesados contribuyó en forma significativa al éxito y sustentabilidad de estos proyectos en el largo plazo.

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189. Las futuras operaciones con base comunitaria en las áreas de provisión de servicios básicos (por ejemplo agua y saneamiento), educación y salud, podrían fortalecerse expandiendo la experiencia existente con actividades de generación de ingresos y de apoyo comunitario que permitirían complementar inversiones productivas tales como organización y capacitación comunitaria, instalaciones comunitarias y desarrollo municipal (fortalecimiento institucional), por ejemplo. 190. Deben hacerse esfuerzos para desarrollar alianzas entre el gobierno, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil a fin de invertir en actividades de desarrollo comunitario. De igual manera, sería importante movilizar a diferentes grupos políticos y sociales para promover la concientización pública con respecto a la importancia de la participación y la rendición de cuentas social en el desarrollo local. A este fin, apoyar las actividades de diagnóstico y planeamiento comunitario iniciadas por USAID con organizaciones locales de la sociedad civil significaría una gran contribución para involucrar a todos los actores relevantes e identificar actividades de desarrollo comunitario viables que podrían ser apoyadas como parte de la estrategia de reducción de la pobreza del gobierno. También en este sentido, utilizando como base la ordenanza municipal que estableció los Consejos de Desarrollo Comunitario, sería importante apoyar a dichos consejos a través de asistencia técnica y recursos que les permitan desempeñar un rol más activo en el planeamiento e implementación de actividades de CDD. 191. Las actividades de CDD serían particularmente eficientes para combatir la pobreza rural. En las áreas rurales, los esquemas CDD estarían destinados a facilitar el acceso a recursos financieros y asistencia técnica para diversificar la producción agrícola a fin de aumentar la competitividad de los pequeños agricultores. Las cooperativas y grupos de pequeños agricultores existentes podrían constituir la base para este esfuerzo, buscando maneras de asegurar la integración de los pequeños agricultores. El Proyecto de Gestión de Recursos Naturales ha demostrado la importancia de trabajar con los pobres rurales en el tema de la conservación, proporcionando alternativas para la generación de ingresos y desarrollando el capital social de los pequeños agricultores. La expansión de este proyecto sería una prioridad para recuperar las tierras agrícolas deterioradas y fortalecer la sociedad civil en el campo a través del trabajo con las organizaciones existentes y no mediante la promoción de nuevos grupos paralelos. 3.2.4. Rendición de cuentas y gobernabilidad 192. Si bien la calidad y resultados de la democracia paraguaya han dejado desencantados a los pobres, es mucho lo que éstos pueden beneficiarse de ella. Ninguna otra forma de gobierno permite a los pobres y marginados la posibilidad de movilizarse y exigir derechos sociales como ocurre en un sistema democrático. Una adecuada dirigencia y una gestión talentosa pueden ayudar a modificar las prácticas y normas orgánicas, poniendo coto a los patrones de conducta patrimonialista y aumentando la rendición de cuentas social relativa al alivio de la pobreza. 193. No existe aún la amplia disponibilidad de información y estadísticas gubernamentales necesaria. Si bien a lo largo de los años ha habido un aumento exponencial en el número de encuestas de opinión, estudios de investigación, planes de proyectos, publicaciones, conferencias, informes de prensa y debates públicos relacionados con la pobreza y la desigualdad social y se considera que la Dirección de Estadísticas es una institución confiable, es poca la información disponible referida a la asignación y uso de los recursos gubernamentales y los procedimientos para la toma de decisiones. El campo de la sociedad civil se ha fortalecido, además de hacerse más diverso y sofisticado; es capaz de coordinar campañas nacionales y de movilizar a sectores de la sociedad hasta ahora poco representados, y puede difundir información con mucha más facilidad. En la sociedad civil existen muchos líderes capaces y honestos, cuyas opiniones son influyentes y respetadas. Debe fortalecerse la difusión de información, el diálogo y la cooperación entre el Estado y la sociedad civil. En este sentido, sería una contribución la

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definición de procedimientos claros de rendición de cuentas social y sistemas participativos de monitoreo y evaluación. 194. En el contexto de las reformas necesarias para mejorar la gobernabilidad en Paraguay, los aportes desde el desarrollo social se concentrarían en asistir en el diseño de mecanismos para aumentar la rendición de cuenta social de las instituciones públicas y políticas paraguayas y sus programas. Los componentes de desarrollo social de los diversos proyectos y programas podrían concentrarse en diseñar mecanismos específicos para la participación ciudadana en la planificación y presupuestación de programas y recursos públicos y el subsiguiente seguimiento y monitoreo de los mismos. Esto permitiría mejorar el control ciudadano en la asignación y gasto de recursos públicos y crearía mecanismos de rendición de cuentas que ayudarían a reducir la corrupción y los comportamientos nepotistas. 195. En lo que respecta al programa pendiente de modernización del Estado, que entre otras cosas incluiría la profesionalización de la administración pública, los aportes desde el desarrollo social incluirían la implementación y mejora de los mecanismos para denunciar, investigar y castigar actos de corrupción de empleados estatales, para aumentar su rendición de cuentas pública. Junto con la reforma de la función pública, es esencial asistir en la creación de una carrera judicial, enraizada en sólidos criterios meritocráticos, como manera de despolitizar los nombramientos y ascensos judiciales. En este contexto, el desarrollo social aportaría a la reforma a través del análisis de mecanismos que permitan aumentar la responsabilidad social del Poder Judicial, concentrándose en impulsar el establecimiento de un organismo anticorrupción en el seno de la Justicia, con aportes relevantes de grupos de vigilancia de la sociedad civil; mejorar el sistema de información dentro del Poder Judicial y el acceso público al mismo, el que debería incluir las sentencias y las estadísticas relevantes. Esta información ayudaría a la prensa y otros grupos de monitoreo a realizar un seguimiento de las actuaciones de la Justicia con mayor discernimiento. Junto con las reformas del Poder Judicial, los aportes del desarrollo social abordarían específicamente el tema de la corrupción a través de un continuado apoyo al Consejo Anti-Corrupción. A este fin sería importante considerar el fortalecimiento del organismo de control público (la Contraloría General de la República) con recursos adecuados, alentando las alianzas con grupos de monitoreo de la sociedad civil y mejorando la coordinación con el Tribunal de Cuentas y el Ministerio Público. 3.2.5. Construcción de capital humano y reducción de la vulnerabilidad 196. La construcción de capital humano a través de un mejor acceso a educación de más alta calidad y a servicios de salud es clave para reducir la pobreza y la vulnerabilidad. En este contexto, los aportes del desarrollo social contribuyen al desarrollo humano al poner de relieve la heterogeneidad de los grupos sociales, mejorar la comprensión del contexto sociocultural, político e institucional en el que tiene lugar el desarrollo humano, identificando potenciales restricciones sociales y facilitando la discusión de cómo deben considerarse estos elementos en el diseño de las intervenciones. 197. Es urgente reducir las disparidades en el acceso a los servicios de salud y educativos de los grupos vulnerables de Paraguay. Será esencial mejorar los servicios de educación y salud en las áreas rurales para expandir el capital humano de los pobres rurales y facilitar su participación en el mercado laboral. En particular, es crítico expandir la educación bilingüe para los niños hablantes de guaraní en las áreas rurales. 198. Los datos existentes señalan que existen altos niveles de analfabetismo en los distintos grupos indígenas, variando entre un 40% en los grupos Mataco-mataguayo a más del 70% para los Tupí-guaraní. Menos del 2% de los indígenas ha terminado 6º grado (educación básica). Sólo el 66% de las 496 comunidades indígenas tiene escuelas primarias. Paraguay no cuenta con una política educativa específica para los pueblos indígenas. El programa de educación bilingüe existente no es suficiente ni apropiado para abordar las necesidades educativas de la población indígena. Sería importante que como

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parte de la reforma educativa se prestara atención específica al desarrollo de una currícula bilingüe y bicultural y materiales pedagógicos específicos para los pueblos indígenas, además de capacitar a los docentes primarios para las comunidades indígenas. 199. En lo que concierne a la juventud, sería importante reducir su vulnerabilidad frente a los más importantes riesgos sociales que enfrentan que son específicamente la deserción escolar y el embarazo adolescente. Sería esencial lograr una declinación de los índices de deserción de los pobres a través del otorgamiento de incentivos monetarios a las familias (a semejanza del programa Bolsa Scola de Brasil) para mantener a los alumnos en la escuela y brindar becas focalizadas y acceso a créditos para continuar la educación superior. También debería considerarse la reintroducción de los desertores en el sistema de educación formal a través de capacitación vocacional/técnica alternativa. Para reducir los embarazos adolescentes, prevenir la deserción y facilitar la inserción de las jóvenes en el mercado laboral sería esencial mejorar el acceso a los servicios de salud (cobertura de seguros de salud para los jóvenes) y en particular a servicios de salud reproductiva.