paraguay ejecuciÓn del marco de gasto de mediano …€¦ · c. modelos de proyecciones...
TRANSCRIPT
FONDO
MONETARIO
INTERNACIONAL
Departamento de
Finanzas Públicas
PARAGUAY
EJECUCIÓN DEL MARCO DE
GASTO DE MEDIANO PLAZO E
INVERSIÓN PÚBLICA
Abril 2014
Apolinar Veloz, Jorge Baldrich y
Guillermo Ramiro Alborta
EXCLUSIVAMENTE PARA
USO OFICIAL
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
Departamento de Finanzas Públicas
PARAGUAY
EJECUCIÓN DEL MARCO DE GASTO DE MEDIANO PLAZO E INVERSIÓN PÚBLICA
Apolinar Veloz, Jorge Baldrich y Guillermo Ramiro Alborta
Abril 2014
El presente informe contiene asesoramiento técnico brindado por
los funcionarios del Fondo Monetario Internacional (FMI) a las
autoridades del Paraguay, país miembro del FMI (el
“beneficiario de la asistencia técnica”) en respuesta a su solicitud
de asistencia técnica. El FMI podrá divulgar este informe (en su
totalidad o en parte) o resúmenes del mismo a los directores
ejecutivos del FMI y al personal de sus oficinas, así como a otros
organismos o dependencias del beneficiario de la asistencia
técnica, y al personal técnico del Banco Mundial, otros
proveedores de asistencia técnica y donantes con interés legítimo
que lo soliciten, a menos que el beneficiario de la asistencia
técnica objete expresamente dicha divulgación (véanse las
directrices operativas para la divulgación de información sobre
asistencia técnica—
http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/040609.pdf). La
divulgación de este informe (en su totalidad o en parte) o
resúmenes del mismo a terceros ajenos al FMI que no sean
organismos o dependencias del beneficiario de la asistencia
técnica ni personal técnico del Banco Mundial, otros
proveedores de asistencia técnica y donantes con interés
legítimo, requerirá el consentimiento explícito del beneficiario
de la asistencia técnica y del Departamento de Finanzas Públicas
del FMI.
3
Índice Página
Abreviaturas ...............................................................................................................................5
Prefacio ......................................................................................................................................7
Resumen Ejecutivo ....................................................................................................................8
I. Introducción ..........................................................................................................................13
II. El Marco Fiscal de Mediano Plazo: Aspectos Generales ....................................................14
III. El Proceso Presupuestario ..................................................................................................21 A. El Proceso Presupuestario y el MFMP ...................................................................21
B. Dirección de Política Macro-Fiscal .........................................................................23 C. Modelos de Proyecciones Macro-fiscales ...............................................................24
D. Coordinación Institucional ......................................................................................28 E. Reportes Macro-fiscales ..........................................................................................29
F. Tareas Macro-Fiscales Orientadoras del Proceso Presupuestario ...........................30 G. Techos y Visión Multianual del Presupuesto ..........................................................38 H. Análisis del Sistema Nacional de Inversiones. .......................................................41
IV. Riesgos Fiscales, APPs y Partidas Extrapresupuestarias ...................................................43 A. Asociaciones Público Privadas (APPs) ...................................................................43
B. Fideicomiso e Iniciativa Privada .............................................................................44 C. Marco institucional de los Proyectos con Operadoras Privadas ............................45 D. Riesgos Fiscales Identificables en la Ley de APPs .................................................45
E. Existencia de Reglas Alternativas (Ley 5074) e Inconsistentes con la Ley 5102 ...52
Cuadros
1. Principales Recomendaciones: Plan de Acción para Fortalecer el ......................................10
2. Financiamiento de la Inversión Pública ...............................................................................17
3. Ingresos y Gastos Públicos como Porcentaje de los Ingresos Totales .................................19
4. Marco Fiscal de Mediano Plazo: Politicas Fiscales Pluriannuales, Objetivos y Áreas de
Acción para Paraguay ..........................................................................................................22
5. Proyecciones de Ingresos Tributarios de la DPMF – Modelo General y de CEPAL ..........26
6. Proyecciones de Ingresos Tributarios de la DPMF – Modelo Econométrico ......................26
7. Proyecciones realizadas para el Proyecto de Ley de Presupuesto y para el Documento
de Política Fiscal .................................................................................................................28
8. Etapas de la Ejecución del Presupuesto de Gastos Según la Normativa .............................32
9. Administración Central: Presupuesto, Plan Financiero y Ejecución Presupuestaria
Año 2013 .............................................................................................................................33
10. Administración Central: Presupuesto, Plan Financiero y Ejecución Presupuestaria 2013 36
11. Megaproyectos: Plan de Acción 2014 -2018 .....................................................................48
12. Pasivo Contingente de Empresas Públicas ........................................................................49
13. Patrimonio Neto de las Empresas Públicas ........................................................................50
4
Figuras
1. Gasto Primario e Ingresos Tributarios .................................................................................13
2. Impulso Fiscal y PIB Potencial ............................................................................................18
3. Ejecución Presupuestaria 2009 – 2013 ................................................................................37
Recuadro
1. Control de Compromisos .....................................................................................................38
Anexos
1. Ley y Reglamento (propuesto) que Regulan las Asociaciones Público-Privadas ...............55
2. Presupuesto Multianual con Base Rodante para tres años ...................................................60
5
ABREVIATURAS
ALADI Asociación Latinoamericana de Integración
APP Asociación público-privada
ASD Análisis de sostenibilidad de la deuda
AT Asistencia técnica
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BCP Banco Central de Paraguay
BNDES Banco Nacional de Desarrollo de Brasil
BNF Banco Nacional de Fomento
CF Caja Fiscal
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CGD Comité de Gestión de la Deuda
CUT Cuenta única del Tesoro
DEE Dirección de Estudios Económicos
DGCDP Dirección General de Crédito y Deuda Pública
DGIP Dirección General de Inversión Pública
DGP Dirección General de Presupuesto
DGTP Dirección General del Tesoro Público
DPE Dirección de Política de Endeudamiento
DPMF Dirección de Política Macro-Fiscal
DSIP Dirección del Sistema de Inversión Pública
EGDMP Estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo
FAD Departamento de Finanzas Públicas (FMI)
FF Fondo Fiduciario
FMI Fondo Monetario Internacional
FOCEM Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR
FONACIDE Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo
GAP Gestión de activos y pasivos
INC Industria Nacional de Cemento
LAF Ley de Administración Financiera
LBTR Liquidación bruta en tiempo real
LRM Letras de Regulación Monetaria
MCM Departamento de Mercados Monetarios y de Capital (FMI)
MH Ministerio de Hacienda
MOPC Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
OGD Oficina de Gestión de la Deuda
G Guaraní
OEE Organismo y entidades del Estado
PETROPAR Petróleos del Paraguay
PIB Producto interno bruto
PND Plan Nacional de Desarrollo
6
SIAFE Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado
SIGADE Sistema de Gestión y Análisis de la Deuda
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
SSEAF Subsecretaría de Estado de Administración Financiera
SSEE Subsecretaría de Estado de Economía
STP Secretaría Técnica de Planificación
TEF Transferencia electrónica de fondos
UAPP Unidad de Asociación Publico Privada
UGC Unidad de gestión de caja
UMEP Unidad de Monitoreo de las Empresas Públicas
VUIP Ventanilla Única de Inversión Pública
7
PREFACIO
A solicitud del Ministerio de Hacienda de Paraguay, una misión del Departamento de
Finanzas Públicas (FAD) del Fondo Monetario Internacional (FMI) visitó Asunción del 13 al
27 de febrero de 2014, con el propósito de proveer asistencia técnica de seguimiento a la
puesta en marcha del marco macro-fiscal de mediano plazo y a la gestión de la inversión
pública.
Para cumplir con estos objetivos, la misión se reunió con varios funcionarios del Ministerio
de Hacienda, entre los cuales se encuentran los Subsecretarios de Administración Financiera
y de Economía, Sres. Ramón Ramírez y Daniel Correa, respectivamente. Asimismo, la
misión sostuvo reuniones con el Director de Estudios Económicos, Sr. Humberto Colman; la
Directora General de Presupuesto, Sra. Ana María Fernández; el Director General de Crédito
y Deuda Pública, Sr. Julio Raúl Taboada, y los funcionarios de la Dirección de Política
Macro-Fiscal, los Sres. Óscar Lovera, Marco Elizeche, Rubén Villasboa y Rolando Sapriza.
Asimismo, la misión se reunió con la Sra. Coordinadora Técnica de la Dirección General de
Presupuesto, la Sra. Elba Mencia; la Coordinadora de Planificación y Políticas
Presupuestarias, Sra. Sara de Dávalos y la Coordinadora de Monitoreo y Evaluación del
Gasto Público, Sra. Teodora Recalde. Por otra parte, la misión se benefició, de las
observaciones de la Sra. Martha Peña Kieninger, Directora de Política de Endeudamiento; la
Sra. Sara Dávalos, Directora General de Presupuesto; la Sra. Galdys Ruffinelli, Jefa de la
Oficina Nacional de Proyectos; la Sra. Raquel Candia, Directora General de Contabilidad
Pública; Jorge Villagra, Director General del Sistema de Inversión Pública. La misión se
reunió con el Sr. Oscar Llanosas de la Dirección General de Tesoro Público; el Gerente de
Estudios Económicos del Banco Central de Paraguay (BCP), Sr. Carlino Velázquez Martínez
y la Sra. Patricia Capurro, Gerente de Supervisión in Situ de la Superintendencia de Bancos;
el Sr. Pablo Britez de la Secretaría Técnica de Planificación (STP), la Sra. Patricia González
y el Sr. Francisco Servin, de la Dirección General de Empresas Públicas; y el Sr. Félix
Zelaya de la Dirección de Planificación Vial del Ministerio de Obras Públicas y
Comunicaciones (MOPC).
La misión se benefició considerablemente de las reuniones con los funcionarios mencionados
y el Señor Óscar Lovera prestó una valiosa y eficiente coordinación de las reuniones que
sostuvo la misión. Es importante destacar que la misma presentó las recomendaciones de la
presente Asistencia Técnica a los directores generales, así como al Ministro de Hacienda, Sr.
Germán Rojas Irigoyen. Finalmente, el equipo desea agradecer a las autoridades del
Paraguay por su cooperación y la hospitalidad dispensadas, además del diálogo abierto y
amplio que mantuvo con la misión.
8
RESUMEN EJECUTIVO
Recientemente se han producido cambios importantes en el marco legal, los cuales han
tenido efectos significativos en el ámbito económico y, particularmente, en el área fiscal. En
este sentido, en el 2013 se aprobaron la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), la Ley No.
5102 que regula las Asociaciones Público-Privadas (APPs) y se reformó la Ley 5074 cuyo
objeto es normar los proyectos de inversión con recursos propios. Asimismo, se modificó la
base tributaria, incluyendo una generalización del impuesto al valor agregado (IVA) y desde
agosto del 2013 se aplica un nuevo régimen del impuesto sobre la renta para los individuos
como para las empresas del sector agrícola. Actualmente, se discuten otras reformas
aplicables al sector financiero1, al Banco Central (BCP), a los servicios previsionales y sobre
el clima general de inversión y negocios.
Las autoridades nacionales adoptaron estas reformas para reducir las barreras institucionales
que actualmente impiden que el crecimiento económico sea estable y sostenido; cumpliendo
a su vez con el objetivo de aumentar la generación de empleos y reducir los actuales niveles
de pobreza.
Esta misión centró su atención en las instituciones presupuestarias, macro-fiscales y los
riesgos fiscales que puedan contribuir con el mantenimiento de la estabilidad
macroeconómica, considerando la organización y la capacidad institucional para responder a
las exigencias que se derivan de estos objetivos.
El Ministerio de Hacienda (MH) registra avances en la implementación del marco fiscal de
mediano plazo (MFMP) comparando nuestros hallazgos con los de las misiones previas. No
obstante, existen algunas tareas pendientes así como perfeccionar otras para completar dicho
proceso para fortalecer institucionalmente el ámbito fiscal. La misión recomienda que se
integre al modelo de programación financiera la estrategia fiscal de mediano plazo a fin de
evaluar su consistencia sectorial en el marco del MFMP.
El carácter multianual del MFMP se cumple parcialmente. Pese a que se tienen proyecciones
multianuales en el presupuesto y presupuestos multianuales, las mismas se utilizan sólo para
fijar el techo del presupuesto del año siguiente y no son vinculantes para los presupuestos
siguientes. Las proyecciones de ingresos deberían ser de observación obligatoria para los
siguientes presupuestos que se formularán en los años T+2 y T+3.
El proceso presupuestario es fragmentado y relativamente discrecional durante su aprobación
y ejecución; se aprueba un presupuesto en el Congreso, pero su ejecución, es normalmente
distinta a los créditos presupuestarios aprobados. El año calendario presupuestario suele
1 Se estudian actualmente la revisión de tres leyes en el sector financiero, la primera referida al Mercado de
Valores, modificación de la ley de bancos (861) y la ley de garantía de depósitos.
9
finalizarse honrando compromisos no pagados y se dispone hasta el último día del mes de
febrero del año próximo para cancelarlos. Existe asimismo una dualidad en la aprobación del
presupuesto anual, los gastos corrientes se aprueban durante las fechas establecidas en la
legislación presupuestaria y posteriormente los gastos de capital; el Congreso aprueba
individualmente cada uno de los proyectos de inversión pública. Los presupuestos corriente
y de capital deberían ser presentados y aprobados conjuntamente por el Poder Legislativo.
Uno de los avances importantes en el proceso de implementación del MFMP fue la
aprobación de la LRF, la cual permitiría mayor control durante la ejecución presupuestaria.
No obstante, todavía existe espacio para mejorar la LRF y convertirla en una herramienta que
coadyuve a la estabilidad fiscal de mediano plazo. Para esto, se debería aumentar
gradualmente la cobertura hasta alcanzar todo el Gobierno General.
El gobierno tiene un conjunto de partidas que no se consideran dentro de las cuentas fiscales,
las cuales eventualmente afectarían el balance fiscal (por ejemplo, la deuda de algunas cajas
previsionales, el patrimonio neto negativo de algunas empresas públicas, atrasos de deuda
pública, operaciones cuasi-fiscales y la capitalización del BCP). Ocurre exactamente igual
con la ley de APPs y su Reglamento (en discusión), así como la Ley 5074 y su reglamento
(propuesto) que establecen que las operaciones en sus fideicomisos sean de naturaleza
extrapresupuestaria; de la misma manera que ocurre con los proyectos con financiamiento
propio. Este hecho podría dificultar el cumplimiento con la LRF, particularmente lo relativo
al cumplimiento del balance fiscal. Se recomienda que estas partidas sean reflejadas
adecuadamente en el presupuesto anual.
El gobierno ha avanzado también en la estructuración del sistema nacional de inversiones
públicas (SNIP), en el cual los proyectos de inversión tienen que recorrer las etapas desde su
pre-factibilidad hasta su factibilidad. No obstante, estas funciones están segmentadas en el
Ministerio de Hacienda y la Secretaria Técnica de la Planificación (STP). Una coordinación
formal entre esas instituciones ayudaría a tomar decisiones efectivas de inversión
considerando las restricciones presupuestarias. Se recomienda que todos los proyectos de
inversión utilicen el SNIP.
Finalmente, el MH no tiene una declaración anual de riesgos fiscales que acompañe los
documentos del presupuesto anual cuando éste se somete a la consideración del Congreso;
esta falta de reconocimiento podría tener efectos indeseados sobre el balance fiscal. La
preparación de una declaración de riesgos fiscales ayudaría a tener estrategias para mitigar
sus efectos. Sería conveniente crear una unidad en el MH que se encargue de la recopilación
y análisis de los riesgos fiscales.
El Cuadro 1 detalla las recomendaciones propuestas por la misión.
10
Cuadro 1. Principales Recomendaciones
Principales Recomendaciones Unidad
Responsable 2014 2015 2016
1. Coordinación Institucional
a. Firmar un acuerdo entre el MH y el BCP
para el intercambio periódico de
información y análisis macro-fiscal.
DPMF/DGP
BCP
b. Determinar un cronograma periódico de
reuniones entre el MH y BCP para
discutir los escenarios de sus
proyecciones macro-fiscales;
fundamentalmente consistencia macro
de los resultados y propuestas de
políticas.
DPMF/DGP
BCP
c. Designar encargados por ambas
instituciones como responsables de la
coordinación inter-institucional.
DPMF/DGP
BCP
2. Fortalecimiento Institucional
a. Estructurar programas de entrenamiento
y capacitación del personal de la
DPMF/DSIP/Unidad de APPs.
MH
b. Proveer de los funcionarios
indispensables para cumplir con los
objetivos de la DPMF/DSIP/Unidad de
APPs.
MH
3. Adecuación del Presupuesto al MFMP y la
LRF
a. Ampliar la cobertura de la LRF para el
Gobierno General para lograr mayor
consistencia con una definición del
balance fiscal en línea con la estabilidad
de mediano plazo.
MH/DPMF/DGP
b. Unificar la preparación y discusión del
presupuesto de modo a evitar la
aprobación separada de los gastos
corrientes y de inversión.
MH
c. Incorporar al presupuesto anual y
multianual las inversiones públicas
financiadas con recursos externos.
MH/DPMF/DGP
d. Integrar el modelo de programación
financiera al MFMP.
MH/DPMF/DGP
e. Reflejar adecuadamente en el
presupuesto anual las partidas referentes
a las APPs y otras operaciones cuasi-
fiscales.
DGP
f. Registrar correctamente el compromiso.
Primeramente debe registrarse el
compromiso antes de registrar la fase
DGP
11
Principales Recomendaciones Unidad
Responsable 2014 2015 2016
del obligado. g. Registrar todos los atrasos de pagos y
definir en la legislación a partir de qué
plazo una obligación se encuentra en
atraso.
DGP/DGTP
4. Proyecciones Fiscales y Macroeconómicas
a. Fortalecer la capacidad de análisis
macrofiscal de la DPMF y DGP mediante
la participación en programas de
entrenamiento.
DPMF, DGP
b. Construir escenarios de política fiscal
con supuestos que reflejen el
comportamiento de la economía
paraguaya.
DPMF
c. Lograr que las proyecciones
presupuestarias multianuales sean de
cumplimiento obligatorio para las
unidades presupuestarias y cubran todo
el gasto.
MH
d. Desarrollar una estrategia de política
fiscal.
MH/DPMF
e. Producir, publicar y discutir
semestralmente un análisis de
sostenibilidad de la deuda.
MH/DPMF
f. Identificar las inter-relaciones en cada
uno de los modelos macro-fiscales,
incorporar sus resultados durante la
formulación presupuestaria y realizar los
análisis de consistencia con la estrategia
fiscal vigente.
MH
5. Consistencia de los techos presupuestarios
a. Convertir los actuales techos anuales y
multianuales de manera que cubran todo
el gasto presupuestario y que sean de
cumplimiento obligatorio.
MH/DGP/DPMF
b. Elaborar el presupuesto multianual
considerando las proyecciones de
mediano plazo utilizando un presupuesto
con base rodante.
MH/DGP/DNIP
c. Las proyecciones fiscales deben cubrir
todas las fuentes de ingresos.
MH/DPMF/BCP
d. Publicar reportes con los supuestos
utilizados y escenarios proyectados.
MH/DPMF/BCP
12
6. Consistencia del programa de inversiones
públicas y APPs
a. Los regímenes de inversión pública
deben ser de carácter presupuestario,
incorporando la cuantificación de riesgos
fiscales y pasivos contingentes.
SNIP/DNIP
b. Todas las inversiones públicas
independientes de su régimen deben ser
registradas en el SNIP para evitar
duplicidad de regímenes, estimular la
inversión pública y privada y utilizar
criterios consistentes de análisis.
SNIP
c. La unidad de APPs del MH debe
desarrollar metodologías para identificar
los riesgos relacionados con contratos de
APPs.
MH/URF
7. Riesgos macroeconómicos y pasivos
contingentes
a. Crear en el MH una Unidad de Riesgos
Fiscales (URF) que se encargue de la
recopilación de las informaciones
relativas a riesgos fiscales.
MH
b. Preparar una estrategia para identificar,
medir y mitigar los riesgos fiscales.
URF
c. Producir un documento de declaración
de riesgos fiscales que acompañe al
presupuesto anual sometido al
Congreso.
URF/MH
d. Crear en el presupuesto anual una
provisión para la cobertura de riesgos
fiscales.
MH/DGP
e. Actualizar la base de datos de los
sistemas previsionales a fin determinar
con precisión su pasivo actuarial.
Cajas
Previsionales
f. Incorporar la deuda no registrada
(deuda previsional, atrasos, entre otras)
en el análisis de sostenibilidad de la
deuda.
DPMF/MH
g. Preparar planes financieros para sanear
las finanzas de las empresas que tienen
un patrimonio neto negativo.
MH
13
I. INTRODUCCIÓN
1. En los últimos dos años la economía paraguaya interrumpió el buen
desempeño fiscal que había mostrado durante los últimos cinco años previos al 2012
(Figura 1).Una de las causas se atribuye al incremento de los sueldos y los salarios del
gobierno en un 30% en 2012. Asimismo, se atribuye también a las alteraciones que sufre el
presupuesto durante el año.
Figura 1. Gasto Primario e Ingresos Tributarios
Fuente: Ministerio de Hacienda
2. En este contexto, el esfuerzo público se concentra en el corto plazo en
equilibrar las cuentas públicas y estabilizar la economía. La presente administración
persigue una política fiscal que promueva el crecimiento económico sostenido de largo plazo,
reduzca el desempleo y aumente el ingreso per-cápita; lo que permitiría reducir los niveles de
pobreza que alcanza a más de un tercio de la población paraguaya (dentro de la cual el 18%
vive en pobreza extrema). A un plazo más largo, la política de inversión pública persigue un
incremento sostenido de la productividad, cuyo tenue desempeño ha tenido un peso
significativo en la inestabilidad del crecimiento del producto2, lo que tiene consecuencias en
los ingresos del gobierno. La economía paraguaya presenta en estos momentos saldos
manejables en los sectores fiscal y externo; asimismo el Banco Central del Paraguay (BCP)
tiene reservas oficiales equivalentes al 20% del PIB y un cociente deuda-PIB relativamente
bajo.
3. Para conseguir estos objetivos, las autoridades pusieron en marcha un
ambicioso plan de reformas para fortalecer la eficacia y eficiencia de la política fiscal.
2 Fondo Monetario Internacional (2010): Paraguay: Addressing the Stagnation and Instability Trap, Washington
DC.
7.4
8.9 8.6 8.7
11.1
10.2 9.5
10.7
11.6 12 12.1
12.7
11.7 12
6
7
8
9
10
11
12
13
14
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014*
Co
mo
% d
el
PIB
Gasto Primario Ingresos Tributarios
14
Este proceso de reforma incluye la aprobación de leyes orientadas a ampliar la base
tributaria, se aprobó la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) así como una Ley que orientada
a regular las Asociaciones Público-Privadas (APPs) y cuyo Reglamento se discute
actualmente. De igual manera, se remozó una antigua ley que regulaba las obras públicas, lo
que dio lugar a la promulgación de una nueva Ley sobre las modalidades y condiciones
especiales y complementarias al régimen de obras públicas. Ambas leyes pretenden estimular
la ejecución de proyectos de inversión pública aprovechando la eficiencia del sector privado.
Se puso en marcha una reforma orientada a establecer una cuenta única del tesoro (CUT)
que mejoraría la administración financiera de los fondos públicos depositados en el BCP.
Además, se pretende modernizar las leyes del BCP y del sector financiero, así como también
mejorar el clima de inversiones y negocios. En este nuevo marco legal el MH ha logrado
igualmente avances en el proceso de implementación de un marco fiscal de mediano plazo
(MFMP). Estas reformas son consistentes con el objetivo de aumentar sustancialmente la
inversión pública durante los próximos cinco años.
4. Institucionalmente, el éxito de la política de inversión del gobierno depende
de la integración del sistema de inversión pública con el sistema presupuestario, de una
mejor coordinación institucional y de la evaluación y análisis de los riesgos fiscales.
5. Este informe está dividido en tres capítulos y dos anexos. El Capítulo II discute
el marco fiscal de mediano plazo, el Capítulo III trata del proceso presupuestario y el
Capítulo IV discute los riesgos fiscales y las APPs. El Anexo 1 trae un resumen de la de ley
de APPs y el Anexo 2 muestra un presupuesto multianual de base rodante estilizado.
II. EL MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO: ASPECTOS GENERALES
6. El MH ha tenido avances importantes en la dirección de poner en marcha un
robusto marco fiscal de mediano plazo. En primer lugar, se realizan proyecciones
macroeconómicas (del producto interno, tasa de interés, tasa inflación y tipo de cambio) y
fiscales de mediano plazo (ingresos fiscales, gastos y financiamiento), que sirven para
determinar la envolvente de gastos la que, posteriormente, se utiliza en la formulación de un
presupuesto multianual para tres años. Sin embargo, es preciso continuar mejorando los
modelos utilizados, sobre todo, discutir sus resultados en el marco de un modelo de
programación financiera, de preferencia con el BCP, para medir los efectos de la política
fiscal sobre los sectores externo, monetario, así como con el balance de ahorro-inversión.
7. Se han aprobado un conjunto de leyes que fortalecen el funcionamiento del
MFMP y de la gestión de las finanzas públicas en general. En efecto, durante el último
trimestre del año pasado se aprobó la ley de LRF que es una herramienta fundamental en el
MFMP, la cual parece no estar en línea con el comportamiento cíclico de la economía
paraguaya. La LRF disciplina en cierta medida la política fiscal, mediante la colocación de
un techo al balance global anual de la administración central de 1.5% del PIB (o de 1%
15
promedio del PIB en un período de tres años). Pero esa misma ley establece un crecimiento
real de 4% de los gastos primarios para el conjunto de entidades presupuestaria, lo que
fortalece la idea de la inflexibilidad en la fuente de financiamiento que se le impone al
presupuesto mediante el crecimiento anual de los gastos primarios, limitando los recursos
para el gasto de capital y promoviendo el endeudamiento externo.
8. De la misma manera, el MH ha logrado ciertos avances en el análisis de
sostenibilidad de la deuda pública. Sin embargo, el análisis macroeconómico requiere
mayor fortalecimiento para construir una herramienta eficaz que contribuya al diseño de una
estrategia fiscal consistente de mediano plazo. En los reportes del MH, se describe el
comportamiento macroeconómico y fiscal de la economía paraguaya, pero falta mayor
profundidad en el análisis de consistencia de las decisiones de la política fiscal relacionada
con los ingresos tributarios, el gasto público y financiamiento así como de sus efectos sobre
otras variables macroeconómicas y sectores de la economía. El análisis macroeconómico
debe producir escenarios alternativos, destacando las consecuencias sobre todas las variables
macroeconómicas relevantes, sobre todo de la evolución del balance global y de la
estabilidad de la deuda pública en el mediano plazo.
9. La DPMF actualmente da seguimiento a la actividad macroeconómica, pero
no evalúa los cambios de las variables macro y fiscales y las sugerencias de nuevas
políticas se producen con cierto retraso. La DPMF debe profundizar el análisis del
comportamiento macroeconómico y fiscal mediante la producción de documentos de
discusión de políticas en el MH, cuyo objeto fundamental sea el de advertir cualquier
comportamiento no previsto de las variables relevantes proyectadas para el año; estos análisis
permitirían proponer ajustes en la política fiscal o monetaria para corregir las desviaciones
advertidas; asimismo, la DPMF debería ser capaz de generar informes sobre las perspectivas
de la economía y sus probables efectos sobre las variables fiscales y macroeconómicas.
10. La DPMF necesita cumplir con ciertos requisitos de personal, de información
estadística y de formación técnica para lograr los objetivos de poner en marcha un
robusto MFMP. La DPMF es el departamento clave en la ejecución del MFMP, lo que
requiere el cumplimiento de ciertas condiciones. Generalmente, se pretende que esta unidad
cumpla con los siguientes elementos: i) personal entrenado en técnicas de proyección con
capacidad de analizar y monitorear la coyuntura económica en un marco organizativo de
apoyo al MFMP, ii) escoger los modelos que sean más apropiados para las proyecciones
macroeconómicas y fiscales, iii) proveer y recibir información confiable y consistente y iv)
coordinación dentro del MH y con otras instituciones. La DPMF tiene planes de continuar
entrenando a su personal en el uso de modelos de proyección, técnicas econométricas y en el
modelo de programación financiera, con el fin de cumplir con los objetivos que la DPMF
persigue y establecer una ruta crítica para convertirse en un grupo técnico asesor del MH en
materia de política fiscal. En este sentido, la DPMF trabaja para ampliar y fortalecer la
coordinación inter-institucional fundamentalmente entre el BCP y con otras áreas del MH,
16
como requisito esencial para lograr una estrategia fiscal fundamentada en la estabilidad
macroeconómica y fiscal sostenible de largo plazo.
11. La DPMF aún no ha publicado simulaciones sobre los efectos del amplio
programa de inversiones públicas en sus análisis fiscal y macroeconómico en el marco
del MFMP. La DPMF debe liderar las discusiones sobre el impacto en la economía del
anunciado aumento anual de la inversión pública, la que equivale aproximadamente al 10%
del PIB para los próximos cinco años. Es urgente que la DPMF debata técnicamente sus
conclusiones sobre este particular, especialmente con el BCP, enfatizando en la consistencia
sectorial de ese cambio en la política fiscal en el mediano. Sería útil que condujera análisis de
sensibilidad macroeconómica y fiscal contemplando diversos escenarios y tenga en cuenta
supuestos alternativos. Los escenarios deben simular los impactos sectoriales que permitan
sugerir ajustes de las políticas fiscales y monetarias, manteniendo como requisito esencial la
estabilidad macroeconómica y sostenibilidad de la deuda pública en el mediano y largo
plazos. Esto permitiría que la DPMF plantee a las autoridades del MH alternativas de
políticas. Esta es una tarea impostergable de la DPMF ya que fortalece el carácter asesor en
materia de política fiscal al DPMF dentro del MH.
12. Se adoptaron un conjunto de medidas para elevar los ingresos tributarios, lo
cual es consistente con aumentar la disponibilidad de recursos de la administración
central para financiar la pretendía inversión pública. Pero este esfuerzo tendría que
combinarse con la flexibilización y aumento de la calidad del gasto a fin de utilizar mayores
recursos internos para a financiar inversión. A partir de enero del año en curso entra en
vigencia la generalización de la base del impuesto al valor agregado (IVA) y el nuevo
impuesto sobre la renta a las actividades agrícolas. Cabe recordar que en agosto del 2012, se
inició la aplicación de la nueva ley del impuesto sobre la renta a las personas físicas y se
espera un aumento de las recaudaciones por este concepto. En línea con estas decisiones, se
aprobaron regulaciones en la administración de la CUT que tienen por objetivo reducir los
balances ociosos, utilizando con mayor efectividad los recursos públicos. No obstante, las
nuevas recaudaciones fiscales no serían significativas si se las compara con el volumen de
inversión3, de manera que el financiamiento externo continuaría siendo esencial para lograr
ese monto de inversión. Los impactos macroeconómicos y fiscales de estos cambios de la
estructura tributaria sobre las variables que determinan la recaudación debieron ser
analizadas y discutidas entre las instituciones relevantes, enfatizando además en la reacción
de los agentes económicos.
13. Actualmente, el gobierno está elaborando el Plan Nacional de Desarrollo
(PND). Este es un hecho de singular importancia porque permite disponer de una
3 Se espera que los rendimientos de la reforma tributaria aumenten las recaudaciones brutas en alrededor de
US$300 millones.
17
priorización de los proyectos de inversión pública y sus plazos de ejecución, impactando en
el presupuesto multianual. En tal sentido, el gobierno procura tener mayor claridad sobre el
monto del endeudamiento que destinaría a las inversiones públicas de mayor prioridad de
acuerdo a sus objetivos de mediano y largo plazos, por un lado. Y, por el otro, el PND
evitaría la variedad de cifras respecto al monto de la inversión pública, impidiendo el envío
de mensajes difusos a los agentes económicos. Las autoridades del MH estiman que el monto
de la inversión ascendería a unos US$16,480 millones para los próximos cinco años
(alrededor del 50% del PIB); en cambio las autoridades del BCP recibieron inicialmente un
listado de proyectos de inversión cuyo monto ascendía a unos US$14,200 millones, los
cuales serían invertidos en igual período. En el Cuadro 2, se detallan las fuentes de
financiamiento de los proyectos de inversión del gobierno, los cuales serían financiados con
63.8% de recursos externos y el 36.2% restante con recursos del FONACIDE, otros recursos
del FOCEM, Yaciretá y la Unión Europea.
Cuadro 2. Financiamiento de la Inversión Pública
En Porcentaje del PIB (%) Tipo de Proyecto
Dona-ción
Présta-mo Externo en Ejecución
Préstamo Exter-no Nuevo
Bono Sobera-no
Recur-so Propio
Recur-so Priva-do (Incluye APP)**
FONACIDE
Otro Recur-so*
RecursoTributa-rios Necesa-rio
Infraestructura - 4.31 17.46 5.42 - 6.97 - 1.91 2.00
Agua y Saneamiento 0.66 1.43 1.68 - - 3.64 - - 3.99
Electricidad - 4.17 1.30 1.14 3.19 7.61 - - -
Asistencia Productiva - 0.92 1.29 0.96 - 1.63 - - 4.71
Vivienda 0.12 - 0.49 - - - - - 11.47
Telecomunicación - - - - 0.24 3.37 - - -
Salud y Educación - - - - - - 5.98 1.03 0.92
Total 0.77 10.83 22.22 7.52 3.43 23.23 5.98 2.94 23.08
Fuente: Ministerio de Hacienda, DPMF.
*Corresponde a los recursos de FOCEM, Yacyretá y Unión Europea.
**El MH estima que la totalidad de estos recursos serán de origen externo dado el tamaño del sector privado
doméstico.
14. Existen debilidades institucionales4 que ponen en riesgo los resultados
esperados del programa de inversiones, con participación del sector privado, que el
4 Actualmente en el MH y el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC) no existe un comparador
público y privado para obtener un análisis cierto de value for money; es decir falta la construcción de capacidad
técnica en materia de evaluación de proyectos APPs tanto en el MH como en la STP para evitar riesgos fiscales
y lograr maximizar los beneficios de la forma de financiamiento de la inversión pública.
18
gobierno pretende poner en marcha a través de APPs y la Ley 5074. No se han realizado
estudios que muestren el impacto que tendría la inversión en infraestructura sobre la balanza
corriente, sobre el crecimiento del PIB, la liquidez doméstica, el consumo, la inversión
privada y las recaudaciones fiscales. Valdría la pena planear cuidadosamente el impacto
fiscal de la política de la inversión propuesta, porque pareciera que el impulso fiscal5 sería
limitado ya que se requerirían impulsos fiscales elevados para revertir la tendencia del PIB
potencial de largo plazo (Figura 2). Este es uno de los retos de la definición estratégica de la
política fiscal de mediano plazo, consistente con el MFMP.
Figura 2. Impulso Fiscal y PIB Potencial
Fuente: BCP, cálculos del staff.
15. Este esquema de inversión precisa de una clara definición en la estrategia
fiscal de mediano plazo. Habría que valorar los efectos fiscales y macroeconómicos en el
mediano plazo simulando la estabilidad de la política fiscal propuesta y proyectando su
impacto en el presupuesto multianual. Esto conduce a definir una estrategia fiscal que sea
discutida y publicada en documentos del MH6, la cual debe ser ponderada por el Congreso en
ocasión de someter el próximo proyecto de presupuesto multianual. El Informe de las
Finanzas Públicas del Paraguay debe actualizarse ya que simula escenarios de la evolución
de la deuda pública considerando supuestos que no están acorde con la situación actual de la
5 Heller, Peter, Richard Hass y Ashan S Mansur: A Review of Fiscal Impulse Measure, Fondo Monetario
Internacional, Washington DC, 1986, página 5.
6 Ministerio de Hacienda: Informe de Finanzas Públicas de la República del Paraguay, Asunción, 2013, página
27.
0
5
10
15
20
25
30
(4.00)
(3.00)
(2.00)
(1.00)
-
1.00
2.00
3.00
4.00
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Tasa d
e C
recim
ien
to d
el
PIB
p
ote
ncia
l
Cre
cim
ien
to d
el Im
pu
sl
Fis
cal, %
19
economía o no guardan estrecha relación con la evolución reciente de ciertas variables, tales
como el PIB, tasa de cambio, tasa de interés y la tasa de inflación. A partir de los escenarios
proyectados debe incluirse la trayectoria futura que recorrerían las variables macro y fiscales
para asegurar que la deuda pública se estabilice en el tiempo. La DPMF debería avanzar en la
construcción de tales escenarios procurando incorporar la nueva ley LRF, es decir
considerando el déficit del balance global de 1.5% del PIB así como el crecimiento de los
gastos corrientes. Por otra parte, debe incorporar las deudas del sistema previsional, los
atrasos y otras obligaciones del gobierno. Adicionalmente, los supuestos deben discutirse no
sólo dentro de la DPMF sino con otras instituciones. Finalmente, la estrategia fiscal debe
contener una proyección del impulso fiscal, la trayectoria del cociente deuda/PIB, el balance
global y primario en el mediano plazo.
16. El MH debería avocarse a estudiar alternativas de políticas que permitan la
creación de colchones financieros en el presupuesto de mediano plazo a fin de
flexibilizar la política presupuestaria y lograr mayor cobertura de la inversión con
recursos internos. El gasto corriente representa casi el 90% de los ingresos totales, en
cambio los gastos de capital alcanzan más del 20% de tales ingresos, con lo cual una porción
significativa de la inversión pública generalmente se financia con préstamos externos
(Cuadro 3). Para modificar el gasto corriente y eliminar el carácter residual de los gastos de
capital habría que formular un presupuesto anual menos inercial privilegiando una visión
multianual. Con la nueva propuesta del gobierno, el promedio de inversión pública anual
sería de unos tres mil millones de dólares que alcanzaría un monto de recursos
significativamente mayor al nivel de los recursos internos disponibles en el presupuesto del
2014 (y que representa 4.6% del PIB versus el 14.5% de los gastos corrientes).
Cuadro 3. Ingresos y Gastos Públicos como Porcentaje de los Ingresos
Totales
2010 2011 2012 2013
Ingresos Totales 100.00 100.00 100.00 100.00
Ingresos Corrientes 98.01 96.60 97.67 99.00
Ingresos Tributarios 70.20 69.64 67.20 68.98
Ingresos no Tributarios 23.42 22.97 26.47 25.93
Donaciones 0.15 0.05 0.03 0.09
Transferencias 4.12 3.84 3.89 3.89
Otros recursos corrientes 0.12 0.10 0.09 0.12
Gastos Totales 92.89 95.97 109.62 111.56
Gastos Corrientes 73.05 73.66 84.28 88.30
Gastos de Capital 19.83 22.31 25.34 23.26
Inversión Física 13.94 12.83 13.87 13.58
Inversión Financiera 0.59 1.52 0.83 1.29
Transferencias 5.31 7.96 10.64 8.39
Balance Global 7.11 4.03 (9.62) (11.56)
Fuente: Ministerio de Hacienda.
20
17. No existe una evaluación conjunta entre el MH y el BCP sobre los efectos
macroeconómicos y fiscales de las inversiones propuestas. Las discusiones técnicas son
limitadas en lo que se refiere a sus respectivas proyecciones del comportamiento
macroeconómico así como del impacto de la política fiscal. El BCP estima, por ejemplo, que
la ejecución de una política fiscal activa a partir del 2014, tendría mayormente efectos el
balance de la balanza corriente. El BCP entiende que el componente importado de los
proyectos de inversión sería mayor al 60%, de manera que los estímulos a la demanda interna
serían limitados y de la misma manera lo serían sobre el PIB y el empleo, lo que también
limitaría las recaudaciones. Estas situaciones aún no han sido analizadas conjuntamente por
la DPMF ni el BCP.
18. En el año 2011, el MH lanzó su enfoque de Presupuesto por Resultados
(PpR) cuya implementación fortalecería el MFMP. La incorporación del PpR en las
unidades presupuestarias aún no se ha generalizado en el gobierno y sus efectos todavía son
limitados. Este enfoque del presupuesto consta de tres instrumentos: i) evaluación de
programas públicos, ii) indicadores de desempeño y de iii) impacto. Cada año con la ayuda
de estos indicadores se realiza un balance de la Gestión Pública. Sin embargo, la
incorporación de programas es gradual y es decidida conjuntamente entre la DGP y las
entidades de línea. Se realizan evaluaciones de impacto en algunos programas considerados
estratégicos, hay 26 programas y subprogramas que cuentan con indicadores de desempeño.
La evaluación de programas públicos cubre diferentes ministerios y la DGP realiza las
actividades de monitoreo de los mismos. Los indicadores de desempeño de los programas del
sector público se incrementaron de 34 en el 2011 a 90 en el año 2013. Asimismo, catorce
dependencias de las entidades públicas enmarcadas en el PpR presentaron balance anual de
Gestión Pública, previa capacitación de los funcionarios del MH.
19. Avanzar en la programación por resultados ayudará a que las entidades de
línea remplacen la elaboración presupuestaria inercial y caracterizada en el mero control
de la aplicación de normas por otra basada en un la elaboración de un presupuesto
planificado y con información centrada en los resultados. En la medida en que se amplíe la
cobertura programática, el actual PGN será menos inflexible en su composición de gastos y
simultáneamente, permitiría descomprimir también la inflexibilidad de ingresos resultante de
la proliferación de recursos tributarios asignados.
Recomendaciones
Las proyecciones de ingresos en el presupuesto multianual dentro MFMP deben
constituir una restricción presupuestaria para el período y, por tanto, de obligatoria
observación para determinar los techos presupuestarios de los presupuestos
multianuales con base rodante.
21
La DPMF debe construir escenarios aplicando los límites al gasto impuestos por la
observación del balance fiscal y el crecimiento de los gastos corrientes y determinar
si la estabilidad fiscal se mantiene en el tiempo. Los supuestos utilizados en este
ejercicio deben ser más realistas o acorde con la evolución de la coyuntura
económica.
DPMF debe proponer una estrategia de política fiscal que se fundamente en la mejor
opción de los escenarios alternativos realizados en el ejercicio de sostenibilidad de la
política fiscal. Este análisis debe ser sometido al Congreso conjuntamente con la
documentación el presupuesto anual.
El ejercicio de sostenibilidad fiscal debe ser revisado y actualizado semestralmente en
un documento de discusión interna del MH y discutido con el BCP.
Los técnicos de la DPMF deben continuar fortaleciendo su capacidad de análisis a
través de programas de entrenamiento en distintas áreas, tales como econometría,
análisis macroeconómico y fiscal a los efectos de mejorar su aplicación en la
elaboración de proyecciones, el examen de la sostenibilidad de la deuda y la
elaboración de un documento de estrategia fiscal.
III. EL PROCESO PRESUPUESTARIO
A. El Proceso Presupuestario y el MFMP
20. Esta sección se centra en la situación actual y los avances logrados en la
implementación de un marco macro-fiscal sólido, teniendo como antecedentes las
recomendaciones de las misiones de asistencia técnica del FAD de 2009 y 2013. Estas
recomendaciones incluyeron, como prerrequisitos para un MFMP: 1) establecer una
estructura organizacional y una unidad con personal dotado de capacidad técnica para
proyectar, monitorear y analizar la situación económica y fiscal, 2) disponer de modelos
apropiados para las proyecciones macroeconómicas y fiscales y el análisis de riesgos fiscales,
3) información confiable y consistente que brinde una cobertura adecuada y se obtenga de
manera oportuna, y 4) coordinación institucional para compartir la información y discutir los
modelos y resultados de las proyecciones. Además de estos requisitos, las misiones
enfatizaron que las tareas macro-fiscales, incluyendo el MFMP, debían nutrir al proceso
presupuestario.
21. El rol del MFMP es guiar la formulación de políticas fiscales multianuales
orientadas a robustecer la disciplina fiscal, enfrentar las vulnerabilidades fiscales y
promover el uso eficiente de los recursos públicos7. La experiencia internacional muestra
7 Lundback, Erik, “Medium-Term-Budgetary Frameworks. Lessons for Austria from International Experience”,
IMF Working Paper 163, 2008.
22
que los países enfrentan estos objetivos focalizándose en dos áreas de acción principales.
Primero, los principios de responsabilidad fiscal que guían la formulación de políticas, la
identificación de los objetivos a alcanzar, el análisis de las políticas, y la publicidad y reporte
de las mismas. En segundo lugar, mediante reglas numéricas para agregados fiscales de
importancia, tales como el balance primario, el gasto o el balance global. Como resultado de
las misiones previas y del diálogo con las autoridades fiscales, la presente misión enfatiza
nueve actividades. Estas son: i) el desarrollo de la unidad macro-fiscal, ii) las proyecciones
de agregados fiscales, iii) la coordinación institucional, iv) los reportes de la información, v)
la orientación del proceso presupuestario, vi) los techos anuales y multianuales, vii) la visión
plurianual del presupuesto, viii) el presupuesto programático y ix) la ley de responsabilidad
fiscal. El Cuadro 4 presenta dos áreas de acción referidas, un enfoque de nueve diligencias
enmarcadas en una perspectiva matricial de los objetivos y áreas de acción fiscal del MFMP8.
Cuadro 4. Marco Fiscal de Mediano Plazo: Políticas Fiscales Plurianuales, Objetivos y Áreas de Acción para Paraguay
OBJETIVOS DEL MFMP
AREAS DE ACCIÓN PROMOVER LA
DISCIPLINA ENFRENTAR
VULNERABILIDADES PROMOVER UN USO
FISCAL FISCALES EFICIENTE DE
RECURSOS
Unidad Macro-fiscal Unidad Macro-fiscal Orientar el Proceso
Presupuestario 1. PRINCIPIOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL Modelos y Proyecciones
Modelos y Proyecciones
Formulación de Políticas Coordinación Institucional Coordinación Institucional
Objetivos y Metas a Alcanzar
Diseminación de Información
Análisis de Políticas Techos Anuales y
Multianuales
Publicidad y Reportes Visión Plurianual del
Presupuesto Visión Plurianual del
Presupuesto Visión Plurianual del
Presupuesto
Presupuesto por Programas
2. REGLAS FISCALES Ley de Responsabilidad
Fiscal Ley de
Responsabilidad Fiscal
Fuente: Lundback, Erik, “Medium-Term-Budgetary Frameworks. Lessons for Austria from International
Experience”, IMF Working Paper 163, 2008
22. Paraguay ha realizado importantes avances en las tareas conducentes a
desarrollar un MFMP, aunque continúa enfrentando desafíos y restricciones para su
8 La matriz se basa en Lundback, op. cit. Si bien la asignación cada uno de los nueve temas a los objetivos de la
matriz puede adolecer de cierta arbitrariedad dado que los tres objetivos están interrelacionados, la asignación
se realiza basándose en identificar el objetivo primario de cada área de acción fiscal.
23
completa puesta en funcionamiento operativo. Las principales áreas de avances han sido el
rediseño de la estructura organizacional de la Dirección de Política Macro-fiscal (DPMF) y el
logro de mejoras en los modelos y proyecciones fiscales y macroeconómicas entre los que se
destaca el modelo de sostenibilidad de la deuda pública, aunque persisten supuestos que
producen dudas en torno a la proximidad que guarda con la economía paraguaya. Además, el
MFMP avanzó con la aprobación por el Congreso de la LRF en Octubre del 2013. No
obstante, aún existen debilidades, tales como el carácter referencial de los techos y
presupuestos multianuales y la inexistencia de un presupuesto de base rodante con varios
años de proyección de ingresos y gastos públicos.
B. Dirección de Política Macro-Fiscal
23. La estructura organizacional de las áreas macro-fiscales fue rediseñada
siguiendo los lineamientos de la misión de asistencia técnica del FAD de 2013. El
rediseño requirió el dictado de la Ley 4394 por parte del Congreso en agosto del 2011. La ley
creó la Dirección de Política Macro-fiscal (DPMF) dependiente de la Subsecretaría de Estado
de Economía. La DPMF consta de 4 Departamentos: Proyecciones Macroeconómicas,
Proyecciones Fiscales, Análisis Macro-fiscal y Coyuntura Macro-fiscal. La ley establece que
la DPMF realice las siguientes actividades: i) análisis y pronósticos macro-fiscales, ii)
identificación de riesgos fiscales y macroeconómicos, iii) monitoreo de la ejecución
presupuestaria para proponer medidas correctivas y iv) realización de reportes sobre el
desempeño fiscal.
24. Para el desempeño de tales funciones en la DPMF, requiere del personal
técnico que permita lograr los objetivos y tareas asignadas en su creación. Asimismo, las
unidades involucradas en el proceso presupuestario aún no tienen consciencia de la
importancia de pasar de una concepción anual a una visión multianual, tarea esta que la
DPNF debe inducir, orientar y liderar. Una dotación de personal técnico eficiente ubicada en
la DPMF constituye un requisito primario en el sendero que conduce hacia el desarrollo de
un MFMP. La evidencia reciente muestra una salida neta de personal de la DPMF hacia el
sector privado y hacia otras entidades públicas que ha postergado el objetivo de alcanzar el
nivel de capital humano requerido para las tareas macro-fiscales. Además, en la transición
desde la antigua Dirección de Política Fiscal a la nueva DPMF no se ha logrado liberar a la
nueva Dirección de una serie de tareas ajenas a las labores macro-fiscales. La inercia y la
urgencia por aprovechar el capital humano de la DPMF en estas actividades han conspirado
contra una especialización. Por otra parte, obstáculos organizacionales y operativos se
interponen al avance en el involucramiento de la DNPF en el proceso presupuestario. Entre
los primeros se encuentra la ubicación de los departamentos centrales en el ciclo
presupuestario (DGP, DGC y DGT) en una Subsecretaría diferente a la que depende la
DPMF. Entre los segundos obstáculos se encuentra la fuerte dinámica cotidiana de
concentración en tareas de urgencia que caracteriza particularmente a la etapa de ejecución
24
presupuestaria. Ambos obstáculos serían menos restrictivos si la DPMF estuviera dotada del
staff que requiere para operar en todas sus responsabilidades.
C. Modelos de Proyecciones Macro-fiscales
25. Los modelos estadísticos y econométricos de proyecciones macroeconómicas
y de ingresos y gastos fiscales usados por la DPMF fueron expandidos y mejorados y las
proyecciones macro-fiscales son relativamente satisfactorias. La proyección de ingresos
es realizada por la DPMF teniendo en cuenta tres estimaciones independientes: un Modelo
denominado “CEPAL”9, otro denominado “Modelo General” y, finalmente, un modelo
econométrico de reciente desarrollo. El Modelo CEPAL se utiliza para proyectar los recursos
tanto tributarios como no tributarios. Dentro de los primeros se encuentran el impuesto a la
renta y utilidades, el impuesto al valor agregado, el impuesto a las importaciones, el impuesto
selectivo al consumo, el impuesto a los combustibles y otros. Los recursos no tributarios
comprenden el fondo de jubilación, los recursos de las represas Itaipú y Yacyretá y otros
recursos. El modelo postula que la evolución temporal de la recaudación de cada tributo
depende de la variación en la legislación impositiva, la materia gravada, las normas de
liquidación tributaria, la mora y la evasión. Asimismo, la influencia de estas variables
explicativas es ajustada por un coeficiente que varía anualmente y que intenta captar la
variabilidad en el vínculo variables independientes - recaudación que se producen por
factores no incorporados en el modelo como, por ejemplo, el ciclo económico o las
condiciones financieras.
26. El Modelo General es un enfoque de proyección basado en el método de
proyección de ingresos basado en elasticidades (Cuadro 5). Este modelo tiene
estimaciones de elasticidades superiores a la unidad y un crecimiento en la base tributaria
idéntico a la del PIB nominal. Los impuestos proyectados son el impuesto al valor agregado
(que distingue entre el impuesto que grava a los bienes de consumo interno y a las
importaciones), el impuesto a las importaciones, el impuesto selectivo a los consumos y el
impuesto selectivo al consumo de derivados del petróleo. Por su parte, la proyección de
ingresos no tributarios incluye las contribuciones al fondo de jubilaciones y pensiones y los
ingresos por royalties asociados a las represas de energía hidroeléctrica binacionales. La
proyección de las contribuciones al fondo de jubilaciones y pensiones se basa en aplicar tasas
de crecimiento esperadas a las nóminas salariales de empleados públicos, funcionarios
judiciales, magisterio nacional, docentes universitarios, fuerzas armadas y policía. Para los
ingresos contractuales de las represas Itaipú y Yacyretá la estimación es individual y basada
en la evolución de los royalties y las compensaciones de las entidades binacionales.
9 Este modelo, usado desde hace tiempo con satisfactorios resultados, deriva su nombre del asesoramiento sobre
el mismo brindado por la Comisión Económica Para América Latina.
25
27. El Modelo Econométrico (Cuadro 6) explica las bases tributarias en función
de variables macroeconómicas que se consideran relacionadas con cada uno de los
impuestos. De esta manera, el impuesto al valor agregado para los bienes de consumo
interno se relaciona con el consumo privado, el impuesto al valor agregado para
importaciones y el impuesto al comercio se asocian con las importaciones. Finalmente, el
impuesto selectivo a los consumos y el impuesto selectivo al consumo de derivados del
petróleo se relacionan con el PIB nominal.
2
6
Cuadro 5. Proyecciones de Ingresos Tributarios de la DPMF – Modelo General y de la CEPAL (Miles de Millones de Guaraníes)
2010 2011 2012 2013
Modelo Ejecución Modelo Ejecución Modelo Ejecución Modelo Ejecución
General CEPAL General CEPAL General CEPAL General CEPAL
Tributarios 11,172 11,035 11,406 12,424 13,274 13,211 12,701 14,259 13,871 14,304 14,941 14,790
A la renta 2,148 2,323 2,096 2,583 3,013 2,611 2,822 3,734 2,903 2,901 3,366 3,098
Valor agregado 5,772 5,434 5,908 6,293 6,498 6,786 6,300 6,719 7,079 7,253 7,330 7,884
Importaciones 1,344 1,349 1,526 1,463 1,469 1,704 1,436 1,442 1,642 1,622 1,659 1,632
Selectivos 535 543 569 585 650 564 601 672 624 709 733 612
Combustibles 1,259 1,278 1,209 1,375 1,528 1,431 1,414 1,580 1,493 1,688 1,724 1,413
Otros 114 107 99 124 116 115 128 113 130 151 129 153
Total 22,344 22,069 22,813 24,847 26,548 26,422 25,402 28,519 27,742 28,628 29,882 29,582
Fuente: DPMF
Cuadro 6. Proyecciones de Ingresos Tributarios de la DPMF – Modelo Econométrico
(En Miles de Millones de Guaraníes)
2010 2011 2012 2013 (*)
Proyección Ejecución Proyección Ejecución Proyección Ejecución Proyección Ejecución
Tributarios 10,506 11,406 12,490 13,210 13,183 13,871 7,144 6,962
Importaciones 1,292 1,526 1,595 1,704 1,682 1,642 837 734
A la renta 2,038 2,051 2,362 2,542 2,489 2,826 1,414 1,375
Combustibles 1,214 1,209 1,325 1,431 1,362 1,493 729 697
Valor agregado 5,268 5,908 6,414 6,786 6,819 7,079 3,681 3,710
Otros impuestos 694 712 793 748 830 831 452 446
Total 21,012 22,812 24,979 26,421 26,365 27,742 14,257 13,924
Fuente: DPMF Nota: La diferencia de imputación en el impuesto a la renta y otros impuestos entre este y el cuadro anterior se Origina en una información de base anterior en el presente cuadro.
27
28. La DNPF realiza proyecciones macroeconómicas mediante la utilización de
cuatro modelos. Primero, un modelo de productividad agregada que permite proyectar la oferta
agregada en base anual. Es un modelo de corrección de errores que contiene cinco ecuaciones de
comportamiento y seis identidades siendo el crecimiento del producto real la principal variable
de interés a determinar. En segundo lugar, un modelo sectorial de siete ecuaciones que explica el
producto real en función de los sectores agropecuario, comercio, gobierno, industria y finanzas.
En tercer término, dos modelos que explican el tipo de cambio nominal y real, respectivamente.
El primero es de frecuencia mensual mientras el segundo es de base anual. Por último, la DNPF
cuenta con un modelo de programación financiera con cuatro sectores (real, monetario, fiscal y
externo) que se utiliza para verificar la consistencia de las proyecciones macro-fiscales.
29. Las proyecciones fiscales se utilizan como insumo en la etapa de preparación
presupuestaria para estimar los ingresos presupuestarios (Cuadro 7). Estos ingresos son
empleados por la DNP en la fijación de techos presupuestarios para los gastos financiados con
recursos del Tesoro que son comunicados a las entidades de línea por la circular presupuestaria.
Además, las proyecciones fiscales y macroeconómicas se usan en el Documento de Política
Fiscal. El segundo capítulo de este documento, denominado “La política fiscal y el proyecto de
ley de presupuesto de 2014” incorpora las proyecciones del sector real agregadas del período
2012-2014, y la presentación de los ingresos y gastos del Presupuesto 2014. El tercer capítulo del
documento denominado “Programa Financiero del Sector Público 2014-2016” contiene las
proyecciones macroeconómicas para ese período y las proyecciones fiscales que para idéntico
lapso se prevén para la Administración Central y para el Sector Público. Por otra parte, las
estimaciones econométricas en los modelos utilizados pueden ser objeto de mayor avance en la
medida que se publiquen documentos de trabajo, sometiéndolos a discusión tanto dentro del MH
y como con el BCP. Esta publicación debería describir en detalle la metodología de estimación,
los supuestos y las estrategias de estimación estadística.
30. Cada uno de los modelos de proyección son suficientes en sí mismos e
independientes entre ellos. Esto plantea algunas dificultades, la primera consiste en que resulta
difícil hacer un chequeo cruzado de las proyecciones macroeconómicas y fiscales para verificar
su consistencia interna; segundo estas proyecciones se obtienen al margen de los efectos de los
cambios en las variables proyectadas pueden significar en el comportamiento de otras variables y
tercero, derivada de la primera, la suficiencia en si misma de estos modelos no estimula el
diálogo técnico al interior del MH y entre éste y otras instituciones del gobierno. Por lo que
resulta aconsejable identificar las inter-relaciones en cada uno de estos modelos e incorporar en
un diálogo abierto de sus resultados durante la etapa de la formulación presupuestaria y,
finalmente, realizar los análisis de consistencia con la estrategia fiscal vigente.
28
Cuadro 7. Proyecciones realizadas para el Proyecto de Ley de Presupuesto y
para el Documento de Política Fiscal
2011 2012 Proyecciones
Proyección Observación Proyección Observación 2013 2014 2015 2016
Cambio porcentual
Producto Interno Bruto Real 3.5 4.3 4.5 -1.2 8.5 4.8 4.2 4.1
Producto Interno Bruto Nominal 10.0 12.8 12.7 3.4 14.9 9.7 7.1 7.8
Índice de Precios al Consumidor (fin de periodo) 5.0 4.9 5.0 4.0 5.0 5.0 5.0 5.0
Importaciones Registradas de Bienes (mill. US$) 6.9 23.0 5.4 -6.9 27.5 8.6 8.2 10.5
Tipo de Cambio Nominal (Gs/US$) 3.0 -11.5 6.1 5.4 -1.6 3.0 1.7 0.9
Variables nominales
PIB Nominal (miles de millones de Gs.) 90,669 105,203 110,632 108,832 127,422 145,685 155,994 168,167
PIB Nominal (millones de US$) 18,625 25,149 24,895 24,691 28,770 32,461 34,177 36,515
Importaciones Reg. de Bienes (mill. de US$) 9,214 11,549 11,836 10,756 13,445 13,395 14,467 15,967
Tipo de Cambio Nominal (Gs/US$) 4.89 4.20 4.44 4.42 4.43 4.49 4.56 4.61
Fuente: DNPF, Documento de Finanzas Públicas 2011, 2013, 2013 y 2014
Recomendación
Identificar las inter-relaciones en cada uno de los modelos macro-fiscales, incorporar sus
resultados durante la formulación presupuestaria y realizar los análisis de consistencia
con la estrategia fiscal vigente.
D. Coordinación Institucional
31. La coordinación con otras entidades como el Banco Central del Paraguay (BCP)
y el MH continúa siendo escasa. Todavía no existen acuerdos de las máximas autoridades del
MH y del Banco Central que establezca un cronograma de reuniones y un calendario de entrega
de estadísticas. No se ha desarrollado aún un diálogo sobre modelos y pronósticos ni tampoco se
ha establecido un procedimiento para el intercambio de información entre las entidades. Se
observa una mejora en el diálogo informal sobre temas fiscales entre el MH y el BCP, pero la
misma es el resultado de la mayor incertidumbre que caracteriza a la dinámica de los depósitos
del Tesoro en el BCP. Las autoridades del BCP han manifestado su interés en consolidar esta
coordinación institucional y se recomiendan los siguientes pasos, algunos enfatizados en las
misiones anteriores:
Recomendaciones:
Aumentar y fortalecer la coordinación institucional entre el MH y el BCP a través de la
concertación formal que incluya el intercambio de informaciones e intercambio de
29
análisis macro-fiscales y realizar reuniones periódicas para intercambio de información y
análisis.
Designar a la DPMF, por parte del MH, y a la SGGPM del BCP como las entidades
encargadas de participar de las reuniones de intercambio de información y análisis.
La definición de un listado inicial de datos e información que intercambiarán con
frecuencia mensual la DPMF y la SGGPM. Se recomienda que el Departamento de
Análisis Macro-fiscal de la DPMF designe un encargado primario y otro sustituto para
esta finalidad.
E. Reportes Macro-fiscales
32. El documento de política fiscal, denominado Informe de Finanzas Públicas (IFP)
ha mejorado su cobertura fiscal. Este Documento, que acompaña al Proyecto de Ley de
Presupuesto que el Ejecutivo eleva anualmente a la consideración del Congreso, cuya primera
edición se realizó en el año 2011, ha ampliado la información incorporando la ejecución del
gasto a niveles jurisdiccional y geográfico, identificando las cuentas del sistema de seguridad
social e incluyendo información y cuadros presupuestarios que cubren al Gobierno General, al
Sector Público no Financiero y al Sector Gobierno10
.
33. Un próximo paso es avanzar en homogeneizar la cobertura del sector público,
incluir una declaración de riesgos fiscales y una estrategia de mitigación de riesgos. El
objetivo es focalizar el análisis de sostenibilidad hacia los escenarios de shocks más probables y
agregar una perspectiva de ahorro-inversión a las proyecciones fiscales. Se recomienda centrarse
en la definición de Gobierno General y gradualmente moverse hasta el Sector Público y dejar de
otorgarle la principal relevancia al concepto de administración central. La cobertura debería
incluir un subconjunto de las entidades enumeradas en el artículo 3 de la Ley 1535 de
Administración Financiera (LAF): los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial más el resto de
las entidades enumeradas por la LAF con la exclusión del Banco Central, las demás entidades
financieras públicas y las empresas públicas. Las denominadas Entidades Públicas de Seguridad
Social (Art. 3, inciso e de la LAF) deberían estar incorporadas a la cobertura de Gobierno
General. Asimismo, dado que las Municipalidades no son abarcadas por el SIAF y que la carga
de datos municipales en el SICO se realiza manualmente y con cobertura parcial de las 245
municipalidades, y hasta que la DPMF desarrolle una metodología de estimaciones y
proyecciones fiscales para el consolidado de municipios, se sugiere que las mismas no estén
incorporadas al agregado fiscal pero que su ausencia sea destacada en notas al pie de los cuadros
y gráficos como, asimismo, en los textos principales.
10
Continúan, sin embargo, sin incorporarse las municipalidades a la cobertura presupuestaria del sector público.
30
34. El IPF debería informar sobre los riesgos fiscales y sus implicaciones para la
sostenibilidad fiscal y la administración de las finanzas públicas. La información sobre
riesgos fiscales a ser publicada debe, a su vez, identificar y evitar divulgar aquella información
que pudiese generar riesgos morales o consolidar asimetrías de información.
35. El análisis de sostenibilidad del endeudamiento se ha agregado al IPF. Esto ha
ocurrido como resultado de las tareas macro-fiscales realizadas con posterioridad a la Misión del
año 2011. Sólo faltaría que este análisis basado en este modelo y utilizado por el IPF incluya
escenarios de shocks más relacionados con la coyuntura macroeconómica y fiscal. Es importante,
asimismo, destacar la interrelación entre las proyecciones macro-fiscales, el análisis de
consistencia general que provee el modelo de programación financiera y el modelo de
sostenibilidad. En este sentido, las proyecciones fiscales de mediano plazo publicadas en el
documento deben coincidir con las variables fiscales que se utilicen como determinantes de la
dinámica de la deuda. Además, es aconsejable diseñar cuadros específicos que muestren a los
flujos reales y fiscales en un contexto interrelacionado que incorpore a los sectores externo y
monetario. Esto ayudará a presentar el escenario fiscal básico junto a sus implicancias de balanza
de pagos y de ahorro e inversión del sector privado.
Recomendaciones:
La cobertura del sector público en el presupuesto anual y multianual deben contener la
estructura del Gobierno General.
Focalizar el análisis de sostenibilidad fiscal en los escenarios con mayor probabilidad de
ocurrencia en la economía paraguaya y no solamente en escenarios que contemplen
escenarios macro-fiscales extremos.
F. Tareas Macro-Fiscales Orientadoras del Proceso Presupuestario
36. El objetivo de orientar el proceso presupuestario a partir de las tareas macro-
fiscales encuentra importantes restricciones. Estas limitaciones se presentan en las etapas de
elaboración, aprobación y ejecución presupuestaria. La elaboración del presupuesto excluye a los
nuevos proyectos de inversión con financiamiento externo que comiencen a ejecutarse en el año
de vigencia del presupuesto. Esto dificulta la incorporación de techos al gasto agregado y,
además, impide mostrar un balance del sector público completo. Las autoridades destacan que el
marco legal paraguayo exige que el Congreso apruebe individualmente los nuevos proyectos de
inversión financiados externamente. Durante el año los nuevos préstamos asociados a proyectos
de inversión o de rápido desembolso son aprobados por el Congreso conjuntamente con una
31
modificación presupuestaria que incrementa las erogaciones de capital del PGN11
. Es práctica
usual legislar, simultáneamente, una ampliación presupuestaria de los ingresos canalizados en el
rubro Otros Ingresos pese a que esta incorporación de recursos tributarios no esté fundamentada
en la proyección de ingresos que realiza la DPMF.
37. Durante la aprobación presupuestaria el Congreso acostumbra a incrementar
las erogaciones incluidas en el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo. Esta
ampliación de gastos es realizada con contrapartida en el mismo rubro Otros Ingresos cuya
cuantificación es decidida por el Congreso igualando al flujo adicional de gastos que decide
incorporar12
. Durante el ejercicio 2012, el Congreso introdujo una ampliación presupuestaria
equivalente al 30% para incrementar las remuneraciones de los empleados públicos.
38. La legislación presupuestaria ha introducido una serie de restricciones en las
etapas de la ejecución de los gastos y en el uso de los recursos líquidos de la Tesorería. Esto
ha ocurrido como respuesta a la imposibilidad de que el presupuesto incorpore un techo de gasto
que asegure una asignación de recursos al sector público consistente con los objetivos de la
política económica. Estas restricciones operan mediante el Plan Financiero y el Plan de Caja13
. El
marco normativo que define ambos planes es de naturaleza confusa. En parte, tal confusión es la
resultante de la ausencia de una terminología estable que defina claramente los conceptos
presupuestarios y contables básicos usados por la normativa. Un ejemplo relevante al respecto
es la diferente conceptualización de las etapas de la ejecución del presupuesto de gastos a lo
largo de las normas vigentes. El Cuadro 8 refleja la superposición de los términos compromiso y
previsión. Asimismo, mientras la LAF y el decreto 1100 conceptualizan las etapas de
compromiso y de obligación (devengo) acorde con las mejores prácticas, la LAF define la etapa
de Obligación como caracterizada por un compromiso de pago. Esta terminología diferencial
dificulta el análisis presupuestario14
.La normativa y los documentos suelen referirse a conceptos
11
Uno de los principios centrales para disponer de un sistema legal presupuestario sólido es el Principio de Unidad
por el cual la Legislatura aprueba todos los ingresos y gastos en la misma ley de presupuesto. Ver al respecto,
“Reforming budget system laws”, Lienert, I y Fainboim, I, International Monetary Fund, 2010, Box 3.
12 El Informe de Finanzas Públicas 2011 incorporó una sección titulada “El rol del Congreso de la Nación en el
Presupuesto” donde se destaca que Paraguay es uno de los países de América Latina donde mayores facultades
posee el Poder Legislativo en el proceso presupuestario. Según el Informe, en el período 2006 – 2009 las
modificaciones presupuestarias incorporadas por el Poder Legislativo ascendieron al 6,3 % del monto de los
proyectos de ley presentados por el Poder Ejecutivo.
13 El Plan Financiero y el Plan de Caja tienen su sustento legal en el artículo 21 de la LAF y son operativamente
implementados por las leyes de presupuesto y el decreto que reglamenta esta ley. Para el año 2014, por ejemplo, los
artículos 12 y 13 de la Ley 5142 de Presupuesto y los artículos 11 y 29 del Decreto 1227 establecen las modalidades
y reglamentaciones a observar por las entidades de línea afectadas por los Planes Financiero y de Caja.
14 “Los resultados del proceso presupuestario dependen fuertemente de si existen reglas claras para formular,
ejecutar e informar sobre el presupuesto anual”. Lienert, I y Fainboim, I, op. cit, p. 1.
32
tales como ejecutar, obligar, comprometer que, al carecerse de una terminología totalmente
consistente con el análisis de los datos, puede dar lugar a confusiones. Es importante, en este
sentido, dotar de mayor transparencia a los datos que se publican.
Cuadro 8. Etapas de la Ejecución del Presupuesto de Gastos Según la Normativa
ETAPA
LEY 1535 DE
ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
LEY 5142 DE PRESUPUESTO
2014 DECRETO 1100/2014
ARTÍCULO 22 ARTÍCULO 23 ARTÍCULO 61
COMPROMISO
Acto formal de afectación
presupuestaria por el que se
autoriza la adquisición de bienes
y servicios. Constituye el origen
de una relación jurídica con
terceros. La ejecución
presupuestaria debe incluir la
registración del compromiso.
Ídem. Art. 23 Ley de
Presupuesto 2014
PREVISIÓN
Asignación específica
del crédito
presupuestario.
OBLIGACIÓN
Compromiso de pago
originado en un vínculo
jurídico entre una
entidad y una persona
física o jurídica.
Vínculo jurídico entre una entidad
y una persona física o jurídica.
Se consolida con la entrega
efectiva del bien o servicio.
Vínculo jurídico entre
una entidad y una
persona física o jurídica
por la prestación
efectiva de bienes o
servicios.
PAGO
Cumplimiento total o
parcial de las
obligaciones
Fuente: Ministerio de Hacienda
39. La tarea de análisis de los planes Financiero y de Caja enfrenta la ambigüedad
terminológica de la normativa. La LAF establece en su artículo 21 que la ejecución
presupuestaria se realice en base a un Plan Financiero y que el mismo servirá de base para la
programación de la caja y la asignación de cuotas. Además, estipula que las entidades de línea
sólo podrán contraer obligaciones con cargo a saldos disponibles de asignación presupuestaria
específica. Por su parte, el artículo 12 de la Ley 5142 determina que el Plan Financiero sea
aprobado por decreto del Ejecutivo, sea definido por el MH dentro de los 60 días posteriores a la
aprobación del PGN y sólo sea aplicado al subconjunto de entidades públicas que integran el
Poder Ejecutivo. Los Poderes Legislativo y Judicial remiten sus Planes Financieros al MH quien
los consolida al Plan Financiero del Ejecutivo careciendo de la facultad de modificarlos. Por su
parte, el artículo 13 de la Ley 5412 establece los siguientes dos aspectos:
Las entidades de línea no pueden asumir compromisos superiores al tope que contiene el
Plan Financiero.
3
3
Las entidades de línea no pueden contraer obligaciones por encima de las cuotas asignadas por el Plan Financiero.
El artículo 29 del Decreto 1227 del 2014 arroja luz sobre el concepto de topes o cuotas al establecer que para la elaboración,
presentación, aprobación y ejecución del Plan Financiero del Ejecutivo, el MH podrá establecer topes de gastos a nivel de objeto a las
entidades de línea que reciben transferencias de la Tesorería.
Cuadro 9. Administración Central: Presupuesto, Plan Financiero y Ejecución Presupuestaria Año 2013 En miles de millones de guaraníes
PRESUPUESTO PLAN PLAN COMPROMISO OBLIGADO PAGADO OBLIGACIONES
LEY 4848/2013 FINANCIERO FINANCIERO PENDIENTES
NETO (*) DE PAGO
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) = (5) - (6)
PODER LEGISLATIVO 608 609 481 32 435 383 52
PODER EJECUTIVO 29,922 30,046 24,486 1,201 22,319 20,174 2,145
PODER JUDICIAL 2,460 2,502 2,294 81 2,081 1,870 211 CONTRALORIA DE LA REPUBLICA 102 89 88 1 87 76 11
OTROS ORGANISMOS 20 16 15 0 13 11 2
TOTAL 33,112 33,262 27,364 1,315 24,935 22,514 2,421
(*) Neto de previsiones y de saldo final no utilizado al 31 de Diciembre del 2013.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección General de Contabilidad.
34
40. El Cuadro 10 muestra que el Plan Financiero Neto se concentra en los créditos
presupuestarios del Poder Ejecutivo. Muestra, además, los siguientes aspectos:
La etapa de compromiso es de una magnitud menor y no refleja el espíritu del Art. 23 de
la Ley 5142 ni las mejores prácticas.
La diferencia entre el Plan Financiero Neto y el monto que se obliga surge de la política
de cuotas que aplica el MH. Este monto obligado es el que opera como identificador del
gasto público comprometido y, por lo tanto, exigible15
.
La diferencia entre el Obligado y el Pagado constituye las Obligaciones Pendientes de
Pago o Deuda Flotante. El determinante básico del límite a lo Pagado es el Plan de Caja
que es diseñado en función de las disponibilidades de la Tesorería.
La etapa de Obligado (G 24.935 miles de millones) es lo que la contabilidad del SICO
registra como gasto público devengado en las estadísticas fiscales.
La deuda flotante registrada al cierre del ejercicio 2013 fue equivalente al 1,8 % del PIB.
Como se analiza más adelante, esta deuda flotante se regulariza en los primeros dos
meses del próximo ejercicio fiscal y esto conlleva el traspaso de atrasos de un período
presupuestario al siguiente.
41. La coexistencia del Plan Financiero y del Plan de Caja se explica por la
incompatibilidad de contar con un solo instrumento para influenciar dos objetivos dispares
de política. El Plan Financiero tiene dos roles según la legislación: programar mensualmente el
PGN (Decreto 1227, Considerandos) y “adecuar los montos globales conforme a las
disponibilidades de recursos de la Tesorería” (Art. 29 del Decreto 1227). El inconveniente
central es que ambos objetivos pueden ser incompatibles. La programación mensual se realiza
sobre la base de un presupuesto anual que incorpora importantes modificaciones presupuestarias
realizadas por el Congreso para acomodar proyectos de inversión con financiamiento externo y
para incrementar el gasto por encima del proyecto del PE. Mal puede, por lo tanto, el Plan
Financiero ser consistente con una proyección de recursos líquidos del Tesoro cuya dinámica
refleja la real evolución de la recaudación tributaria y no la recaudación proyectada incorporada
al PGN en el ámbito legislativo. Esta incompatibilidad entre objetivos e instrumentos es la que
da origen al Plan de Caja: es preciso controlar el pago efectivo para observar la restricción
presupuestaria de disponibilidades de fondos de la Tesorería.
15
Es relevante notar que en el paso del Plan Financiero al Obligado dos elementos que hacen disminuir al primero.
El primero es el saldo del Plan Financiero no utilizado al final del año. El segundo es la reducción adicional
producida por la política presupuestaria de corto plazo. Tanto la incapacidad de las entidades de ejecutar la totalidad
de las partidas como la política de cuotas al Plan financiero explican ambos elementos.
35
42. Estos inconvenientes de irrealismo presupuestario tienden a agravarse cuando
existe una significativa deuda flotante al final de los ejercicios fiscales como fue el de los
años 2012 y 2013. En principio, la deuda flotante al finalizar el año debería saldarse de la
disponibilidad remanente de caja y pagarse en los primeros dos meses del año siguiente. Cuando
esta deuda es de consideración, el Plan de Caja debe proveer los recursos para la amortización de
esta deuda y estos recursos provienen de postergar pagos de efectivo a créditos que se devengan
en el nuevo ejercicio. Un reflejo de esto es la acumulación de atrasos durante los primeros meses
del nuevo año. Cabe destacar que este mecanismo dinámico implica la transferencia de saldos
devengados y no pagados a lo largo del tiempo. En el año 2013 la deuda flotante de fin de
ejercicio fue equivalente al 7% del presupuesto de gastos y al 9% del Plan Financiero Neto de la
Administración Central.
43. En este contexto, la programación macro-fiscal de mediano plazo deja de ser
percibida como un aspecto prioritario para orientar al presupuesto, pues la urgencia
financiera de cortísimo plazo es la que domina el análisis fiscal. Las proyecciones de mediano
plazo dejan de ser relevantes para los hacedores de política y muchas veces el capital humano de
las unidades macro-fiscales es orientado a tareas y negociaciones enmarcadas en el manejo
efectivo del Plan de Caja. Los modelos y métodos de proyección pasan a ser, consecuentemente,
herramientas de cuya productividad se duda. La labor técnica de realizar proyecciones utilizando
modelos puede llegar a convertirse en un ejercicio puertas adentro de la DPMF desmotivando al
personal. Asimismo, la coordinación institucional tiende a centrarse en los temas de
financiamiento.
44. En 2013 el Plan Financiero fue superior al Presupuesto Inicial aprobado por el
Congreso. Consecuentemente, la reacción del MH ha sido focalizada en la política de cuotas al
Plan Financiero para atacar el problema de irrealismo presupuestario. Por su parte, el monto
obligado ha tendido a aproximarse al Presupuesto y dos lapsos son destacables. Primero, el año
2012 donde el incremento que tuvieron el Presupuesto y el Plan Financiero fue de tal magnitud
que desbordó la capacidad de la política de restricción en la etapa de ejecución del MH. En
segundo lugar, los años 2010, 2011 y 2013 donde la Administración Central obligó por un monto
menor que el Presupuesto votado (Cuadro 10).
3
6
Cuadro 10. Administración Central: Presupuesto, Plan Financiero y Ejecución Presupuestaria 2013
En Millones de Guaranís
Entidad Presupuesto
Final
Plan
Financiero
Previsiones Compromiso Obligado Saldo Plan
Financiero
Pagado Obligación
es de Pago
Poder
Ejecutivo
608 609 7 32 435 135 383 52
Poder
Legislativo
29,922 30,046 483 1,201 22,319 6,043 20,174 2,144
Poder Judicial 2,460 2,502 66 81 2,081 274 1,870 211
Contraloria de
la Republica
102 89 1 1 87 2 76 11
Otros
Organismos
20 16 1 0 13 2 11 2
Total 33,112 33,262 558 1,315 24,935 6,456 22,514 2,420
(*) Neto de previsiones y de saldo final no utilizado al 31 de Diciembre del 2013
Fuente: Elaboración del equipo del FMI en base a datos de la Dirección General de Contabilidad.
37
45. La Figura 3 presenta la evolución temporal del Plan Financiero. Este plan mide la
decisión política de incorporar apropiaciones al Presupuesto realizada tanto por el Ejecutivo
como por el Legislativo. Si el Plan Financiero Neto y el Obligado se observan conjuntamente
reflejan la política de contención del gasto aplicada por el MH durante la ejecución y que incluye
una batería de medidas16
y, finalmente, el Pagado cuya magnitud depende del Plan de Caja.
Figura 3. Ejecución Presupuestaria 2009 – 2013 Miles de Millones de Guaraníes
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
2009 2010 2011 2012 2013
PLAN FINANCIERO PLAN FINANCIERO NETO OBLIGADO PAGADO
Fuente: Staff
Recomendación
Incorporar en la etapa de preparación presupuestaria y en el proyecto de ley anual del
PGN los proyectos de inversión prioritarios para el Gobierno y que se encuentren en
etapa de negociación avanzada con organismos multilaterales y donantes. Esto pretende
limitar y mismo eliminar la dualidad existente en el proceso de aprobación del
presupuesto anual.
Registrar correctamente el compromiso. Primeramente debe registrarse el compromiso
antes de registrar la fase del obligado. En Recuadro 1 detalla la importancia del
reconocimiento de esta fase.
Registrar todos los atrasos de pagos y definir en la legislación a partir de qué plazo una
obligación se encuentra en atraso.
16
Las medidas de control del gasto en la etapa de ejecución incluyen, preponderantemente, la programación del Plan
Financiero y la comunicación de cuotas. Pero existen otros instrumentos de importante efectividad. Por ejemplo, a
final de cada trimestre la DGP migra en el SIAF al próximo mes solamente el 80 % de los saldos del Plan Financiero
que no hayan sido obligados (ver, al respecto el Art. 11 del Decreto 1227/2014).
38
Recuadro 1. Control de Compromisos
La política de contención de gastos en la etapa de ejecución que realiza el MH tiene dos características a destacar:
1. En la etapa del Obligado restringe la capacidad de que las entidades de línea comprometan gastos.
2. Permanece sin embargo, y como resultado del irrealismo presupuestario, una diferencia sistemática e
importante entre el límite a comprometer, dado por el Obligado, y los pagos de la Tesorería. Esta diferencia
es importante y da lugar al problema de los atrasos o duda flotante de importancia. En el año 2012, por
ejemplo, la deuda flotante al 31 de diciembre ascendió a 2.5 % del PIB.
Controlar el gasto en la etapa de compromiso es un requisito esencial de la disciplina fiscal. Según Radev y Pokar,
controlar el compromiso tiene su racionalidad en la importancia de desarrollar no sólo una estrategia de contención
de gastos sino, además, de control de la acumulación de atrasos en los pagos. La experiencia internacional enseña
que una reforma tendiente a lograr un control efectivo de los compromisos no debería realizarse en aislamiento sino
ser parte de un conjunto de reformas simultáneas al Manejo Financiero Público. En este sentido, la elaboración de
un presupuesto realista es un pre-requisito para lograr el control de los compromisos.
Un indicador clave de cuán realista es el presupuesto lo constituye la magnitud del desvío entre el presupuesto
aprobado y el presupuesto actual. La experiencia de numerosos países muestra que los atrasos (diferencia entre los
compromisos devengados y los pagos) tienen su origen en presupuestos de gastos que no están debidamente
fondeados en ingresos.
Requisitos para un esquema eficiente de control de compromisos:
Fuerte determinación política y transparencia
Marco regulatorio y presupuestario apropiado
Presupuesto realista y con cobertura apropiada.
Efectiva administración y planificación de la Tesorería
Sistemas contables y de información apropiados.
Fuente: Radev, D y Pokar, K, “Commitment Controls”, International Monetary Fund, FAD, 2009.
http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2009/tnm0904.pdf
G. Techos y Visión Multianual del Presupuesto
46. Las proyecciones de ingresos realizadas por la DPMF son comunicadas a la DGP
al inicio de la etapa de preparación del presupuesto. Estas informaciones son incorporadas en
la Circular Presupuestaria como techos a los gastos financiados con recursos de la Tesorería. En
el mes de abril se comunica a las entidades de línea el Decreto de Lineamientos Presupuestarios
que incluye techos a los ingresos originados en recursos del Tesoro17
. En el mes de julio las
17
En Paraguay las fuentes de financiamiento presupuestarias se clasifican en tres agregados: Recursos del Tesoro
(Fuente 10), Recursos del Crédito Público (Fuente 20) los que en el PGN se presentan sumando a los ingresos
corrientes y de capital y, finalmente, Recursos Institucionales (Fuente 30). Los Recursos del Tesoro son los ingresos
de la Tesorería que administra la DGTP que se recaudan durante el año fiscal. Los Recursos Institucionales son
ingresos de entidades de la Administración Central y de las entidades descentralizadas que por disposición legal se
destinan a esas entidades; entre estos se incluyen las tasas, aranceles, cánones, la coparticipación tributaria y no
(continued...)
39
entidades remiten a la DGP su petición de presupuesto que es consistente con los techos
previamente comunicados. La inclusión de techos a los ingresos originados en recursos del
Tesoro implica la existencia de techos presupuestarios a los gastos que estos recursos financian.
La vía por la cual estos gastos están acotados es que tanto el Presupuesto como el Plan Financiero
incorporan un esquema de fuentes y usos donde las fuentes identifican el tipo de financiamiento y
los usos lo hacen en función del clasificador presupuestario por objeto de gasto a nivel de grupo
de gasto o a nivel de gastos agregados asociados a programas.
47. Este procedimiento de asignación de techos es de cobertura parcial al no incluir
la totalidad de gastos independientemente de la fuente que los financie. Consecuentemente,
el proyecto de ley de presupuesto es remitido al Congreso sin una especificación cuantitativa de
la envolvente fiscal del gasto. Como se mencionó anteriormente, una vez en el Congreso la
discusión parlamentaria adiciona gastos por encima de los propuestos por el PE e incluye un
financiamiento vía otros recursos que no está sustentado en las proyecciones de la DPMF.
Además, durante el año y una vez que el PGN se está ejecutando, ampliaciones presupuestarias
incorporan al PGN los gastos de capital y su correspondiente financiamiento externo. Estos
gastos de capital provienen de un cronograma de proyectos cuya etapa de preparación y
programación son de naturaleza extrapresupuestaria. Como resultado, la ejecución del gasto se
inicia enmarcada en un presupuesto irreal que incluye gastos a financiar con recursos de muy
pequeña probabilidad de ocurrencia.
48. Se recomienda que los proyectos prioritarios para el Gobierno que se encuentren
en etapa de negociación avanzada con organismos multilaterales se incorporen a la etapa de
preparación presupuestaria y sean incorporados en el proyecto de ley del PGN. Esto ayudará a
eliminar la cobertura parcial de los techos al gasto.
49. En la estrategia de determinación de techos ha prevalecido una visión
recaudatoria donde el nivel de gasto al que se aspira es aquel que puede ser financiado con
ingresos públicos. Las autoridades han destacado la necesidad de disponer de herramientas
adicionales y, en este sentido, la LRF de octubre del 2013 es un paso importante en el objetivo de
lograr una política fiscal sustentable. Un aspecto de trascendencia a tener en consideración es la
cobertura institucional para la que se definen las metas de gasto público y de balance fiscal. En la
medida en que la cobertura del sector público sea parcial, el presupuesto y las metas de las reglas
fiscales enfocarán un subconjunto de las entidades del sector público relevantes. Esto sucede con
la LRF que adopta el agregado Administración Central y con los techos del PGN que se
restringen solamente a los gastos financiados con recursos del Tesoro.
tributaria, las transferencias y las donaciones. Dentro de estos recursos de Fuente 20 están, por lo tanto, los recursos
con afectación específica determinados por la legislación.
40
50. El ámbito de aplicación de la LRF es el conjunto de entidades que se incluyen en
el presupuesto (PGN, Art. 3). Sin embargo, la ley establece un límite del 1,5 % del PIB al
déficit de la Administración Central. La LRF también establece un límite del 4 % por encima de
la inflación al incremento en el gasto corriente del agregado de todas las entidades del sector
público18
. La LRF es un paso conducente a disponer de un ancla fiscal, limitar el gasto corriente
y hacer la política fiscal más predecible. Sobre esta base se recomienda adoptar una visión más
comprensiva del sector público aspirando a que el agregado del Sector Gobierno General sea el
objeto de techos de gastos y de reglas fiscales. Un paso necesario es la gradual incorporación de
las municipalidades a la programación financiera y al proceso presupuestario.
51. El Documento de Política Fiscal incluye un Presupuesto Multianual Referencial
(PMR) que cubre dos años adicionales al del PGN a ser aprobado. El PMR es referencial en
el sentido de que no es aprobado por ley del Congreso sirviendo de instrumento que permite la
visualización con perspectiva futura de dos años de las partidas agregadas del PGN. El PMR no
se utiliza para asignar techos de ingresos o de gastos para la elaboración del PGN. Vale la pena
destacar que la DGP interactúa con las entidades de línea enviando los supuestos y pautas para
la elaboración del PMR siendo las entidades las que realizan la programación.
52. La LRF ha establecido avances importantes en términos del PMR que
mejorarán la visión fiscal de mediano plazo. La ley determinó que la elaboración del
presupuesto anual se enmarcará en un escenario de programación multianual y estableció que a
partir del ejercicio 2015 el PMR será presentado al Congreso conjuntamente con el proyecto de
ley del PGN. Esta presentación conjunta no implica que la ley del PGN incorpore a partir del
2015 los ejercicios 2015-2017. Esto se debe a que otro marco legal, la Ley de Administración
Financiera, especifica que la ley del PGN no contendrá ninguna disposición que tenga vigencia
fuera del ejercicio fiscal19
.
53. La LRF establece que el déficit fiscal de la Administración Central en el
mediano plazo no podrá superar un punto porcentual del PIB. La nueva normativa legal se
centra en una visión de mediano plazo y, en este nuevo contexto, el MFMP deberá ser el punto
de partida del proceso presupuestario anual y multianual. Es central que el MFMP recepte las
pautas de la política fiscal del gobierno y que la DPMF informe a las autoridades económicas las
consecuencias sobre el balance de pagos y sobre la inversión y el ahorro del sector privado que
tal política entraña. Este ejercicio debe realizarse no solo en la fase inicial del ciclo
presupuestario sino con frecuencia semestral de manera de actualizar el MTMP a la evolución de
las variables internas y externas con implicancia macroeconómica y fiscal.
18
Este agregado incluye el Banco Central de Paraguay, las entidades financieras oficiales y las empresas públicas y
excluye las municipalidades.
19 Ley 1535, art 3, inc. c.
41
Recomendaciones
Que la DPMF lidere el proceso de desarrollar un MFMP que guíe el proceso
presupuestario multianual. Destacar en los documentos que acompañan al presupuesto
multianual los efectos de las decisiones de políticas presentes que produzcan
consecuencias en el futuro.
Para ello, la agenda de reformas debe orientarse a
Consolidar una cobertura institucional del sector público cuyo balance refleje la
extracción neta de recursos de los sectores privado y balance de pagos. Se recomienda
adoptar el agregado Gobierno General. Instituciones como las asociadas a contratos APPs
o las de la Ley 5074 deben estar incluidas en el presupuesto en todas las etapas del
mismo y de ningún modo agravar el irrealismo presupuestario.
Enfrentar el problema de dualismo e irrealismo presupuestario avanzando en la
incorporación del cronograma de proyectos con financiación externa al ciclo
presupuestario completo y convertir el presupuesto anual en el instrumento de asignación
de los recursos públicos.
Integrar el Modelo de Programación Financiera al MFMP y este al ciclo presupuestario.
Los resultados del ejercicio de programación financiera, chequeados internamente por la
DPMF y analizados conjuntamente con otras entidades, especialmente el BCP, deben
guiar la labor de establecimiento de techos presupuestarios compatibles con los objetivos
de políticas.
H. Análisis del Sistema Nacional de Inversiones.
54. En 2010 el Gobierno creó el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) con la
finalidad de ordenar el proceso de inversión pública y disponer de una cartera de proyectos
de inversión. Sin embargo, no es operacional hasta enero de 2012 cuando se establece el marco
institucional de coordinación entre las instituciones encargadas de inversión y obras públicas. A
principios de 2012 (Decreto 8312) se aprueba el convenio entre el MH y STP en el que se
establecen los procesos y roles inter-institucionales del SNIP. Es obligatorio para todas las
instituciones contratantes o proponentes de un proyecto de inversión y exige presentar el perfil
en la Ventanilla Única de Inversión Pública (VUIP), dependiente de la Secretaría Técnica de
Planificación (STP).
55. El establecimiento de la VUIP tiene como objetivo general garantizar el registro
único de la documentación del proceso de inversión pública. Esta deberá recibir y despachar
toda la documentación en cada una de las fases del proceso de incorporación de los proyectos al
SNIP, como también, de los resultados de las decisiones que se generen durante su desarrollo.
Además de ser el sitio a través del cual se comunicarán oficialmente los dictámenes que se
generen en dicho proceso por parte de la STP en coordinación con el MH. Asimismo, la puesta
42
en marcha del SNIP intenta establecer un proceso más claro de selección de nuevos proyectos.
Este nuevo proceso incorpora cuatro etapas y es iniciado por los organismos e entidades del
Estado (OEE), los cuales elaborarán un perfil o estudio de inversión que debe ser presentado en
VUIP; posteriormente, en una segunda etapa, el proyecto debe ser analizado, y recibe su
dictamen de admisibilidad por parte de la STP. Luego de que el proyecto de inversión pasa a la
Dirección del Sistema de Inversión Pública (DSIP) del MH que realiza una evaluación
económica-financiera del proyecto y elabora un dictamen de Viabilidad. Este último habilitará al
proyecto, asignándole el código de SNIP que autoriza a la DGP del MH, a su inscripción en el
presupuesto general de la nación.
56. La implementación acelerada y extensiva de los planes de inversión del gobierno
debería proporcionar mayor apoyo administrativo y capacitación en las instituciones
responsables con el propósito hacer más efectiva la evaluación que precisan cada tipo de
proyecto de inversión. No obstante de que el SNIP intenta regular las metodologías y
procedimientos para la selección de proyectos y establecer las áreas de competencia de las
diferentes instituciones, no se observa un respaldo y coordinación administrativo efectivo para la
implementación del SNIP. Asimismo, los recursos humanos, técnicos y materiales para avanzar
en los procesos de planificación, selección y programación de inversiones son bastante débiles en
el MH, en la STP y en los otros ministerios en relación al portafolio de proyectos mencionados
en los distintos planes del gobierno.
57. El marco institucional del SNIP ha avanzado parcialmente durante los últimos
dos años. Se avanzó en el desarrollo y la implementación del SNIP que cuenta con claros
mandatos para la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de proyectos. Sin embargo,
su sistema de información de gestión de proyectos no se integra totalmente a la elaboración del
presupuesto anual y plurianual y el establecimiento de techos para el gasto público de inversión.
Si bien la efectividad del SNIP aún no está probada, y tomando en cuenta la exigencia de
conocer el detalle de obligaciones, garantías y derechos compartidos en los contratos APPs, la
incorporación parcial o insuficiente de de los compromisos suscritos en la inversión público-
privada amplificarían los problemas de la fragmentación y falta de transparencia en el proceso
presupuestario. El SNIP debería colaborar en definir e identificar parámetros, guías y requisitos
para la consideración de riesgos y gastos recurrentes o contingentes. Ello facilitaría la
planificación del presupuesto con un enfoque de mediano plazo y la integración de las
responsabilidades de las OEE para la preparación del presupuesto.
58. Hay discrecionalidad en las incorporaciones de los proyectos por parte de las
autoridades parlamentarias. Existe además poca consistencia de coordinación entre sus
instituciones encargadas: MH y MOPC, Empresas Públicas y Gobernaciones.
43
Recomendaciones
Eliminar gradualmente la fragmentación del sistema nacional de inversiones entre el MH
y la STP a fin de aumentar la transparencia de las cuentas públicas.
Integrar las informaciones del sistema nacional de inversión pública en las labores de la
programación plurianual del presupuesto a fin de que la inversión esté sujeta a los techos
multianuales.
IV. RIESGOS FISCALES, APPS Y PARTIDAS EXTRAPRESUPUESTARIAS
A. Asociaciones Público Privadas (APPs)
59. El Congreso promulgó su ley de APPs en Noviembre del 2013, lo que se
considera un avance en el marco normativo de la inversión pública20
. La Ley 5102 establece
normas y mecanismos para promover inversiones en infraestructura pública y la prestación de los
servicios a través de APPs, así como la producción de bienes y servicios propios de organismos,
entidades, empresas públicas y sociedades en las que el Estado participe.
60. En general, la presente ley representa un avance en el fortalecimiento del marco
institucional y podría dar mayor coherencia al proceso de inversión Sin embargo, tanto el
marco normativo analizado como las conversaciones mantenidas con las autoridades muestran
que la propuesta puede tener consecuencias negativas en materia de cobertura presupuestaria y
transparencia fiscal.
61. La Ley APPs se estructura en cinco títulos y 57 artículos. Sus títulos están
referidos a: i) objetos y principios; ii) contratos APPs; iii) fideicomisos y encargos fiduciarios
para la infraestructura; iv) iniciativa privada; y v) disposiciones finales y transitorias además de
enumerar proyectos y sectores. La misión tuvo acceso al borrador de Reglamento de la ley. Este
Reglamento aún en su nivel de consulta, incorpora los mismos cinco títulos explicitados en la
Ley a través de 138 artículos.
62. Los contratos de APPs introducen una definición novedosa a la actividad
económica y la inversión pública paraguaya. Los Contratos de APP son contratos
administrativos de largo plazo mediante los cuales las Administraciones Contratantes (o
entidades públicas) participan con personas jurídicas de derecho privado en un proyecto de
inversión en que se comparten compromisos, riesgos y beneficios. La distribución de los
compromisos, cargas y costos del proyecto deberá ser asumida por las partes. Asimismo, las
partes comparten la utilidad, ganancia económica, derechos y emolumentos. Los contratos APPs
20
Ver Anexo 1, en el que se presenta un resumen de los principales elementos de la ley de APPs.
44
tienen cláusulas contractuales que representan riesgos contingentes para la administración
pública, los cuales deben ser adecuadamente atendidos para proteger la estabilidad fiscal.
63. Los contratos de APP se regirán por los términos y condiciones pactadas en los
mismos, por las disposiciones de la Ley que regula dicha modalidad contractual y por su
reglamento. Las partes asumirán las consecuencias jurídicas y financieras de las eventuales
contingencias.. Estas contingencias forman parte de los llamados riesgos fiscales. Estos riesgos
dependen específicamente de los pasivos contingentes en los contratos (garantías de ingreso
mínimo, por ejemplo) así como de otras disposiciones reglamentarias que están actualmente en
discusión.
64. Los contratos deben considerar la probabilidad de ocurrencia de uno o más
riesgos, los cuales tendrían impactos fiscales importantes y deberían ser minimizados
mediante un marco legal que establezca claramente las responsabilidades de los
contratantes. La ley señala de manera enunciativa el reconocimiento de muchos riesgos, tales
como: i) Riesgos de ingeniería y construcción: riesgos de sobrecostos y retrasos; ii) Riesgos
operacionales; iii) Riesgos de mercado: riesgo de suministro de bienes y servicios, riesgo de
calidad de materia prima consumida, riesgos del nivel de demanda; iv) Riesgos medio
ambientales y conflictos sociales; y v) Riesgos financieros del proyecto: Riesgos políticos:
riesgos de convertibilidad de moneda, los riesgos de disponibilidad de terrenos, Riesgos
derivados de eventos de fuerza mayor y caso fortuito. Y finalmente, vi) las autorizaciones,
permisos, licencias y aprobaciones necesarias para llevar a cabo un proyecto de APP deberán
identificarse previamente a la aprobación del proyecto. Los costos o cargas que conlleven su
gestión y diligencia se preverán igualmente en el proyecto referido.
B. Fideicomiso e Iniciativa Privada
65. La Ley de APP también establece contratos que incluyen el uso de fideicomisos,
cuyo objetivo es asegurar los pagos a la entidad operadora del contrato. Los fondos del
fideicomiso deben estar incorporados transparentemente al presupuesto público considerando el
clasificador presupuestario vigente. En efecto, la creación de un fondo fiduciario de garantía y
liquidez, con límites expresos con relación al PIB, tiene el propósito de garantizar el
cumplimiento con las obligaciones derivadas de los compromisos firmes y contingentes
cuantificables a que se podía obligar el Gobierno; estas obligaciones podrían ser sujetas de
reclamos en un proceso de resolución de controversias una vez suscritos los contratos de APP.
Vale destacar, en este sentido, que en relación a la resolución de controversias, la ley no
incorpora el arbitraje internacional que normalmente es un requisito contractual para atraer a la
inversión extranjera directa.
66. Los proyectos de APPs promovidos por iniciativa privada deberán ser
evaluados desde su pre-factibilidad hasta su factibilidad por la Unidad de APPs en el SNIP.
La Unidad de APPs deberá remitir los antecedentes con su opinión al MH que deberá dictaminar
45
su conveniencia, desde la perspectiva económica y fiscal, de la firma de un contrato de la
naturaleza a la que se alude. Esta decisión de las autoridades constituye un avance importante en
la dirección de evitar pasivos contingentes ya que la evaluación de estos contratos puede
determinar los riesgos financieros eventuales de dicha operación.
C. Marco institucional de los Proyectos con Operadoras Privadas
67. La Ley No. 5102 provee el marco legal e institucional para la celebración de
contratos de instituciones públicas con unidades operadoras privadas. Esta Ley crea la
Unidad de APPs dependiente de la STP, la misma que estará compuesta mínimamente por las
siguientes unidades operativas: Un Director General, un Director Jurídico, un Director en
formulación y evaluación de proyectos público-privados, cuatro coordinadores en el área
económica y social, abogados, técnicos sectorialitas y asistentes técnicos como fuesen necesarios.
68. El MH, a través de la Dirección del Sistema de Inversión Pública, prestará su
colaboración en el proceso de estructuración y estudios previos de los proyectos de APPs.
Además, formulará orientaciones y recomendaciones técnicas en el marco de su competencia, a
fin de prestar el apoyo necesario durante el proceso de análisis previo. Los compromisos que
asuma el Estado en los contratos de APPs pueden ser clasificados en: (i) compromisos firmes,
que son obligaciones a cargo del Estado de pagar al participante privado una contraprestación
por la realización de los actos previstos en el contrato; y (ii) compromisos contingentes o
potenciales obligaciones de pago a cargo del Estado a favor del participante privado,
correspondientes a las garantías que el primero haya otorgado a fin de mejorar el perfil de riesgo
del proyecto e incentivar la participación privada. El mecanismo contractual que da lugar a
obligaciones contingentes del gobierno debe estar claramente definido y el gobierno debe
registrar las contingencias en el presupuesto atendiendo a su probabilidad de ocurrencia y
constituir provisiones para la misma. El MH, a través de la Dirección del Sistema de Inversión
Pública, otorgará el código SNIP a los proyectos de APPs que una vez analizados, cuenten con la
correspondiente aprobación y dictamen de viabilidad.
D. Riesgos Fiscales Identificables en la Ley de APPs
69. La Ley de APPs y su Reglamento propuesto mantiene la práctica de un proceso
presupuestario dual que considera separadamente los presupuestos de gastos corrientes y
de inversión. Esto tiene consecuencias negativas en materia de cobertura presupuestaria,
transparencia fiscal y puede generar inconsistencia con en el desarrollo de un MFMP ya que
reduce la capacidad de que la aprobación del presupuesto determine un techo anual que vincule a
los techos multianuales.
70. El marco legal propuesto agrava el problema de irrealismo presupuestario al
eliminar recursos del presupuesto y exigirle al Ejecutivo que éstos sean compensados y crea
un fondo fiduciario extra-presupuestario por cuyos pasivos será responsable el MH. En
materia de redacción presupuestaria la Ley y su Reglamento ofrecen cierta confusión. Por una
46
parte, la ley obliga a que las entidades de línea realicen una asignación presupuestaria para los
gastos objeto de ejecución (Art. 10, letra f) pero, simultáneamente el borrador del reglamento
determina que esa contabilización se realice en cuentas de orden (Art. 13). Asimismo, el Fondo
Fiduciario (FF) se formará con aportes del gobierno que incluyen básicamente recursos que
recibe el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE), distrayendo ingresos
del presupuesto pero que no forma parte del presupuesto anual, mientras que en el Artículo 11 se
establece que deberá constituirse una partida presupuestaria para la reposición neta de estos
recursos del FONACIDE; lo que restringe los flujos de ingresos presupuestarios que de por si
son limitados agravando el problema de la inflexibilidad presupuestaria. Con relación a los
gastos del FF, la ley los considera excluidos de los requerimientos de la LAF y el MH afrontará
los pasivos del FF (Art. 11). Que los FF no estén normados por la LAF implica limitaciones en la
cobertura presupuestaria y representa un riesgo fiscal.
71. Todas las operaciones financieras de los contratos APPs deben ser incluidas en
las cuentas fiscales y completamente consistentes con los registros en el presupuesto. En
caso contrario, la transparencia y cobertura fiscales podrían estar adicionalmente limitadas. Por
su parte, las estadísticas y los análisis públicos reflejarían parcialmente los riesgos fiscales. Sin
embargo, como requisito las APPs deberían enumerarse en el presupuesto anual con sus futuros
costos, las garantías del gobierno y los potenciales contingentes contenidos en los contratos
APPs.
72. El MH no ha avanzado en el establecimiento de un proceso rápido de evaluación
y procesamiento de la información de los proyectos en ninguna de las etapas del ciclo del
proyecto. No obstante, la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) participa del SNIP y
coordina actividades con otras entidades del estado. Sin embargo, la participación del Ministerio
aún es insuficiente para la identificación de riesgos y contingentes por cada proyecto APPs,
capacidad de pago de obligaciones o el establecimiento del comprador de valor por dinero en
proyectos públicos o privados. El manejo administrativo y ejecutivo de los proyectos de
inversión pública y los potenciales contratos APPs está localizado en las instituciones sectoriales
que necesitan una mayor capacitación para analizar y aprobar los proyectos. La participación del
MH es este proceso es mínima o inexistente.
73. El otorgamiento de garantías en relación con los contratos APPs representa
riesgos fiscales para la administración pública. Con el propósito de hacer de las garantías
estatales una medida efectiva en los contratos APPs, estas deben ser evaluadas detenidamente en
el marco de las singularidades del contrato. La valoración de los pasivos contingentes resultantes
de las garantías es la clave para lograr la transparencia fiscal que exige la normativa, lo cual
constituye un desafío técnico e informativo para las instituciones gubernamentales en Paraguay.
74. Las garantías deben ser limitadas a fin de gestionar efectivamente el riesgo fiscal.
El estableciendo límites cuantitativos máximos sobre garantías y otros pasivos contingentes
explícitos donde el riesgo es alto o significativo es una medida importante para evitar transferir
47
al sector público riesgos más grande que del sector privado. Los pasivos contingentes deben ser,
en la medida de lo posible, explicitados, aún cuando sea difícil cuantificarlos. El gobierno
siempre debería apropiar en el presupuesto anual el costo esperado de las garantías que se espera
serán honradas en el período en forma de una reserva de contingencia.
75. Existen varios listados de proyectos de inversión pública que están contenidos
en marcos legales diferentes. El gobierno no cuenta con una cartera de proyectos que
incorporen los criterios del comprador público-privado de valor por dinero. Las instituciones de
gobierno encargadas de gestionar los proyectos continúan realizando evaluaciones financieras y
económicas como tradicionalmente lo han hecho, lo que hasta cierto punto resulta una ventaja.
Pero para conducir una valoración de un proyecto de inversión desde la perspectiva de valor por
dinero de un proyecto APPs se necesita mayor capacitación tanto en el MH como en el STP. En
su criterio, la inscripción de un proyecto en la cartera obedece a si el proyecto está listado en los
planes de desarrollo y cuenta con el aval de la administración central.
76. Los dictámenes de la MH y la STP no incorporan la medición o valoración de
riesgos y pasivos contingentes. A partir de 2011 se trata de aplicar el Plan Nacional Vial –
Transporte con el apoyo de BID donde el rol del Ministerio de Obras Públicas (MOPC) participa
activamente en roles normativos, reguladores y operativos. No obstante a sus limitaciones, se
intenta coordinar estas actividades con las gobernaciones y municipios a fin de identificar la
demanda social por proyectos y la priorización institucional de los mismos. Simultáneamente, el
MOPC registra sus proyectos en el SNIP y de esa manera coordina con el MH y la STP para el
otorgamiento de los dictámenes de admisibilidad y viabilidad a sus proyectos. A la fecha los
proyectos emblemáticos y prioritarios anunciados por el gobierno para celebrar contratos de
APPs son: i) Modernización y ampliación del Aeropuerto Silvio Pettirossi, ii) Duplicación de las
rutas 2 y 7 y iii) Hidrovía Río Paraguay. Asimismo, existe un plan de acción que incorpora una
nueva cartera de proyectos para el período 2014-2018 (Cuadro 11).
48
Cuadro 11.Megaproyectos: Plan de Acción 2014 -2018
Fuente: MOPC Febrero 2014
77. La existencia de múltiples listas de proyectos de inversión pública y la
segmentada institucionalidad en el tratamiento de los mismos hacen confusa y discrecional
su inclusión en la inversión pública. Existen listados de inversiones sin ninguna relación o
consistencia con un MFMP y sus presupuestos plurianuales de inversión del sector público.
78. El MH no acompaña el presupuesto anual que somete al Congreso con una
declaración de riesgos fiscales. Los riesgos fiscales que existen en la economía paraguaya
pueden impactar el cumplimiento de la LRF y debilitar la disciplina fiscal. Existen diversos
riesgos contingentes y macroeconómicos. Como ejemplos está la debilidad financiera de algunas
empresas públicas, las sequías que afectan el producto agrícola cuyo peso es significativo en el
PIB, el desconocimiento del monto de los pasivos actuariales del sistema de previsión público y
las demandas judiciales. Desde el punto de vista macroeconómico, los riesgos se relacionan con
las potenciales fluctuaciones en las tasas de interés de los préstamos externos, la volatilidad de
los precios del petróleo y la variación significativa del PIB.
Megaproyectos Longitud
(km) Costo (miles
de US$)
Megaproyecto 1: Mejoramiento de caminos vecinales.
18.212 1.296.000
- 3.200 km de construcción de caminos.
- 15.000 km de mantenimiento de caminos.
- 12.000 ml de sustitución de puentes de madera.
Megaproyecto 2: Ampliación y mejoramiento Rutas Nº 1,2,6 y 7 y ramales.
800 988.030
Megaproyecto 3: Saneamiento zona de influencia del Lago Ypacaraí.
----- 452.000
Megaproyecto 4: Hidrovía. Obras: USD 104 millones. Mant.: USD 17 millones por año.
----- 104.000
Megaproyecto 5: Mejoramiento de la Ruta N° 9 y ramales.
1.046 926.640
Megaproyecto 6: Plan Maestro de Electricidad.
----- 2.573.000
Megaproyecto 7: Gestión y mantenimiento de la red pavimentada por niveles de servicio – Estaciones de peaje (11) y pesaje (10)
5.3 560.000
Megaproyecto 8: Ruta Villeta – Pilar – Paso de Patria
346 346.852
Megaproyecto 9: Ruta Curuguaty – Pedro Juan Caballero
286 242.315
Megaproyecto 10: Acceso al segundo puente Paraguay – Brasil. Acceso rural, acceso urbano, ACI.
47 172.787
TOTALES 26.037 7.661.624
49
79. La definición del déficit fiscal no toma en consideración los riesgos fiscales
potenciales. El MH en el marco de los procesos de formulación y aprobación presupuestaria
debe preparar una declaración de los riesgos fiscales, que incluya su identificación, medición y
elaboración de una estrategia de mitigación. Para estos fines, el MH debe organizar una unidad
encargada del ciclo de riesgos fiscales, cuya preocupación sea la de recoger la información de
todas las instituciones que potencialmente enfrentan riesgos fiscales, cuantificarlos y discutir
cómo protegerse de los mismos. La cuantificación de los riesgos fiscales debe estar incorporada
en el presupuesto mediante una provisión para riesgos para evitar sorpresas financieras que
impidan el cumplimiento de las metas presupuestarias y fiscales.
80. Los pasivos contingentes en las empresas públicas de US$331 millones no están
debidamente consignadas en el presupuesto anual (Cuadro 12). Petróleos Paraguayos
(PETROPAR), por ejemplo, tiene una deuda por pagar de US$266 millones debido a que las
autoridades de esa empresa no han podido llegar a un acuerdo con una empresa acreedora. Por
otra parte, la Industria Nacional de Cemento (INC) tiene una deuda de US$32 millones desde el
2010 por incumplimiento de contrato. Estos valores potencialmente constituyen riesgos fiscales
para el gobierno paraguayo y deben ser registrados como tales en sus estados financieros.
Cuadro 12. Pasivo Contingente de Empresas Públicas En Millones de US$
Empresas* Monto en Millones
de US$
FL Smith 20.7
Claudius Peter 2.8
Daca 6.35
Juicios y demandas 2.8
Petropar 266.4
INC 32.0
Total 331.05
FUENTE: Dirección General de Empresas Públicas
*Contratos de inversión firmados en el 2009 y
2010 y paralizados por falta de financiamiento
81. Los déficits de las empresas públicas están registrados pero no provisionados en
el presupuesto anual. Existen algunas empresas públicas (Petropar, Capasa, Fepasa) que tienen
patrimonio neto negativo y que constituyen riesgo fiscal nacional (Cuadro 13). No existen
50
planes estratégicos para subsanar estas dificultades financieras y en cualquier momento podrían
convertirse en una obligación para el gobierno paraguayo afectando el balance fiscal. El MH
debe dar seguimiento a la evolución financiera de estas empresas y sugerir que se diseñen planes
financieros estratégicos para superar esta situación.
Cuadro 13. Patrimonio Neto de las Empresas Públicas En Millones de Guaraníes
Empresa 2009 2010 2011 2012 2013
ANDE 6584.7 7114.8 7888.2 8364.3 8894.1
ANNP 406.4 434.8 469.3 522.5 502.4
DINAC 234.7 262.3 251 255.2 299
PETROPAR -1110.4 -1049.2 -858 -634.8 -594.9
INC 736.3 832.1 683 657.3 139
COPACO 795.9 845 808.7 829.9 835.1
ESSAP 153.5 191.1 244 298.7 339.4
CAPASA -32 -17.5 -10.3 -11.4 -10.6
FEPASA -1.1 -1.9 -1.1 -1.8 nd
Fuente: Dirección General de Empresas Públicas
82. Algunas cajas previsionales que componen el sistema de pensiones no conocen su
pasivo actuarial, otras presentan déficits de caja de G 510,000 millones y algunas de ellas
están acumulando deuda con sus afiliados. Algunas cajas previsionales actualmente enfrentan
atrasos en el pago de sus obligaciones con sus afiliados, los cuales si no son atendidos a tiempo
pueden agotar las reservas previsionales y convertirse en un problema de solvencia financiera
que finalmente sería atendido con el presupuesto público. La caja de las Fuerza Armadas, de la
Policía Nacional y la de los Maestros tienen déficits de caja que ascienden a G 284,000 millones,
G 168,000 millones y G 58,000 millones, respectivamente. Por ser cajas previsionales del
gobierno constituyen deuda pública y debería formar parte de los registros de la deuda. En una
situación financiera similar se encuentra el régimen no contributivo del sistema de pensiones que
abarca a los veteranos de la Guerra del Chaco y los adultos pensionados mayores de sesenta y
cinco años. A los veteranos del Chaco se le adeuda G 235,000 millones y a los adultos
pensionados G 357,000 millones. De manera que la deuda total del gobierno central debería
incrementarse en unos G 1,102,000 millones; en este caso, los ejercicios de sostenibilidad de la
deuda deberían incorporar esta información en los cálculos de sus escenarios conjuntamente con
su estrategia para honrar estos compromisos. Un riesgo importante del sistema no contributivo
51
consiste en que los beneficios no tienen tope definido y por tanto esta deuda es propensa a
continuar incrementándose.
83. Por otra parte, el sistema de pensiones debe limpiar su base de datos previo a la
contratación de nuevos estudios actuariales que actualicen su pasivo actuarial y determinen
su sostenibilidad en el mediano y largo plazos. No obstante, se han tomado medidas que han
mejorado el perfil actuarial de la Caja Fiscal (CF). En el 2006, el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) condujo un estudio actuarial que determinó que el pasivo actuarial de la CF
ascendía a aproximadamente 70% del PIB. En el 2013 una consultora privada calculó que este
pasivo y el mismo se había reducido a 40% del PIB. Esta mejoría en la situación financiera de la
CF tuvo que ver con la modificación de algunos parámetros, tales como las tasas, las
contribuciones y la edad de retiro. Es recomendable continuar trabajando en alternativas
financieras que reduzcan el pasivo actuarial y transformar el fondo previsional en sostenible en el
largo plazo.
84. Las municipalidades no están contenidas en el presupuesto de la administración
central, siguiendo un mandato constitucional y, además, pueden endeudarse sin tener la
aprobación del MH. Recientemente, las municipalidades de mayor tamaño comenzaron a
contratar deuda con instituciones financieras domésticas, a pesar de que sus principales ingresos
son las transferencias que les hace el gobierno central. A inicios del año 2013, 44 de los 245
municipios tenían endeudamiento con diversas instituciones, compuesta por i) US$5.8 millones
con el MH, ii) G 10,000 millones en deuda bonificada y iii) G 143,848 de deudas con bancos,
cooperativas y financieras; en total estas deudas representan un 0.13% del PIB. A partir de este
momento el MH debería exigir el cumplimiento de la entrega de los reportes de ejecución
presupuestaria como ordena el Artículo 115 de la Ley 5142 y dar seguimiento a su capacidad de
pagos. Se debe, además precisar los riesgos potenciales de este endeudamiento y sus
consecuencias para el MH.
85. No se disponen de ejercicios de sostenibilidad de la deuda pública que hayan sido
confeccionados considerando el comportamiento más probable de las variables
macroeconómicas que los afecta. Los escenarios de sostenibilidad de la deuda pública son
construidos usando supuestos de estrés. Los escenarios que se simulan contemplan: i) una
devaluación de 30%, cuando desde hace cinco años el tipo de cambio viene apreciándose por la
acumulación de activos externos en el BCP; ii) estancamiento de la economía por dos años
consecutivos pese a que recientemente la economía muestra un crecimiento en los últimos años;
iii) se asume que las tasas de interés que se ajustan automáticamente con la inflación, a sabiendas
de que la deuda pública es mayormente externa y las fluctuaciones de tasas de interés no son
frecuentes; o iv) se combinan algunos de los supuestos mencionados previamente. Los resultados
de estos ejercicios son ad-hoc y no simulan escenarios probables de la economía paraguaya y que
sirvan para formular la estrategia de endeudamiento público, observando la estabilidad fiscal y
macroeconómica en el mediano plazo.
52
86. Habría que incluir la deuda de las empresas binacionales en los ejercicios de
sostenibilidad fiscal. Actualmente, se mantienen discusiones sobre el carácter público o no de
estas empresas Itaipú y Yacyretá sobre la forma de registro de sus operaciones, especialmente en
lo concerniente a la deuda externa. Se sostiene que estas entidades no pertenecen a la esfera
estatal y por tal razón su deuda no debe ser registrada como una obligación del gobierno. No
obstante, el responsable de honrar esos compromisos internacionales es el gobierno, por lo que se
considera como una institución estatal, en la proporción que corresponde al gobierno paraguayo.
Siendo así, la misma debe clasificarse como un ente público y, consecuentemente su deuda
debería registrarse como parte de la deuda pública.
87. En el sector financiero paraguayo está relativamente dolarizado, lo que podría
convertirse en un riesgo potencial para el gobierno. La cartera en dólares y los movimientos
de tipo de cambio en teoría podrían significar algún riesgo fiscal, aunque por el momento no se
vislumbra una variación de la actual política cambiaria del BCP que es de cambio flexible. No
obstante, debería observarse los efectos de la política de inversión del gobierno (aumento del
endeudamiento en moneda extranjera) que pudieran ejercer presión sobre la política cambiaria.
88. Ante la ausencia de un mercado interbancario, la liquidez de las entidades se
maneja con la compra-venta las Letras de Regulación Monetaria del BCP o bonos. El BCP
interviene como prestamista de última instancia solamente cuando existen problemas de
solvencia en el sistema bancario; lo que sugiere que la intervención del BCP es tardía, por cuanto
espera a que una institución bancaria llegue a su límite de liquidez. Esta administración de la
liquidez podría tener efectos nocivos sobre el balance del BCP y requerir la asistencia del
gobierno para capitalizarlo, lo cual es también un potencial riesgo para las finanzas públicas.
E. Existencia de Reglas Alternativas (Ley 5074) e Inconsistentes con la Ley 5102
89. La administración se encuentra elaborando un reglamento paralelo al de las
APPs, relacionado con el régimen de obras públicas. Esto está enmarcado en la Ley 5074,
promulgada el 23 de Octubre de 2013. La Ley 5074 modifica y amplia dos leyes anteriores, las
1302/98 y 1045/83, en lo relativo a Modalidades y Condiciones Especiales y Complementarias
del Régimen de Obras Públicas. Esta Ley última antecede a la Ley 5102 de APP y autoriza a
realizar una serie de obras públicas a través de la modalidad de licitación con financiamiento
propio y a la utilización de fondos previsionales para financiar las obras. Todos los fondos
captados en el marco de la ley tienen garantía soberana del tesoro y también el convenio de la
ALADI con el BCP, mecanismo de (CCR) que dicen estar relacionados con el Banco Nacional
de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil. Este mecanismo podría comprometer los
activos externos del BCP en caso de que no se honren las obligaciones contractuales, lo que
podría representar un riesgo macroeconómico por los efectos que estos activos tendrían sobre el
tipo de cambio.
90. Aunque la intención de los contratos APPs es transferir parcialmente el riesgo al
sector privado, la existencia de un régimen paralelo por la ley 5074 en el Paraguay provee
53
un amplio marco de discrecionalidad. Ambas leyes enumeran una serie de proyectos de
infraestructura, las cuales plantean una dicotomía en el tratamiento de los proyectos en lo
relativo a la aplicación de los procesos de evaluación de las inversiones y su tratamiento por el
sistema de inversión pública. Los proyectos evaluados de manera tradicional en Paraguay están
expuestos a una amplia gama de riesgos diferentes por su naturaleza, incluyendo retrasos en la
construcción y sobrecostos; problemas con la disponibilidad del servicio y la calidad,
incertidumbre sobre la futura necesidad de un servicio y la valoración de los activos. La Ley
5074 no enumera de manera explícita ni enumera riesgos en aquellos contratos que las entidades
públicas firmen. Tampoco fuerza a los operadores y administradores contratantes a explicitarlos.
Recomendaciones
Asociaciones Público-PrivadasLas APPs deberían enumerarse en el presupuesto anual
con sus costos futuros, las garantías otorgadas por el gobierno y los potenciales pasivos
contingentes asociados a los contratos de las APPs.
En el marco de los mandatos propuestos por las nuevas leyes Administrativas Financieras
y de APPs, el MH y las otras instituciones participantes del SNIP deberían evitar
duplicidades de labores y retrasos, y instituir procesos agiles de identificación,
evaluación y selección de proyectos.
Todos los proyectos de inversión inclusive APPs y proyectos de obra en mano deben
tener asignado un código en el SNIP. El MH y las demás instituciones del SNIP deberían
evitar la duplicidad de regímenes de promoción o tratamiento de inversión privada
nacional o extranjera. Se debe cuidar o evitar conductas anticompetitivas y prácticas
discrecionales en todo ámbito de la inversión pública o privada y en la prestación
servicios públicos. Asimismo, deberían buscar asistencia técnica de los distintos
organismos internacionales o agencias de desarrollo bilaterales para fortalecer sus
procesos y agilizarlos.
El MH debe propugnar por reglas claras para la contabilidad y reporte de los contratos
APPs, y exigir de las otras instituciones públicas (ministerios, gobernaciones o empresas
públicas) revelar todas las operaciones y transacciones que puedan tener un potencial
impacto fiscal. El MH debe avanzar en especificar el tipo de datos financieros requeridos
y solicitar detalladamente la información de las entidades gubernamentales. Los
ministerios de línea deben informar de manera oportuna a fin de evaluar, registrar, y
monitorear los riesgos fiscales asociados a las APPs.
Riesgos Fiscales
Crear una Unidad de Riesgos Fiscales en el MH.
54
La Unidad de Riesgos Fiscales debe encargarse de crear una estrategia para identificar y
medir los riesgos fiscales y diseñar una estrategia de su mitigación.
La Unidad de Riesgos Fiscales debe preparar y publicar anualmente como parte de los
documentos presupuestarios un informe de riesgos fiscales que contemple riesgos macro-
fiscales (variación PIB, inflación, tasa de cambio, tasa de interés) y de otras naturalezas
(APPs, pasivos previsionales, déficit empresas estatales, riesgos instituciones financieras,
desastres naturales, etc.).
En el presupuesto crear una provisión para cobertura de riesgos fiscales.
Actualizar la base de datos de la población en las diferentes cajas previsionales y luego
plantearse estudios actuariales para cada una de ellas, a fin de determinar el pasivo y el
déficit o superávit actuarial. Esta información debe ser incorporada en la declaración de
riesgos y se debe tomar las provisiones presupuestarias de lugar.
Se debe incorporar la deuda de las cajas previsionales en los reportes de deuda y se
recomienda solicitar a cada una de las cajas elaborar un plan financiero para subsanar esta
situación, especialmente en el segmento no contributivo de la seguridad social.
El MH debe solicitar a las empresas públicas la elaboración de planes financieros
estratégicos para reducir y paulatinamente eliminar la situación de patrimonio neto
negativo de algunas empresas públicas.
55
Anexo 1. Ley y Reglamento (propuesto) que Regulan las Asociaciones Público-Privadas
La Ley 5102 tiene por objeto establecer normas y mecanismos para promover, a través de la
Asociación Público-Privada (APP), las inversiones en infraestructura pública y la prestación de
los servicios a que las mismas estén destinadas o que sean complementarias a ellas; así como en
la producción de bienes y en la prestación de servicios que sean propios del objetivo de
organismos, entidades, empresas públicas y sociedades en las que el Estado sea participe. A
propósito La Ley 5102 establece la figura jurídica de los contratos de APP contemplando la
figura de iniciativa privada y asegura el uso de fideicomisos.
El documento define los Contratos de Participación Público-Privada como aquello contratos
regulados por los cuales las Administraciones Contratantes participan con personas jurídicas de
derecho privado en un proyecto de inversión relacionada a través de una relación jurídica
contractual de largo plazo, con una distribución de compromisos, riesgos y beneficios
La Ley APP incorpora cinco títulos y 57 artículos. Sus títulos están referidos a: i) objetos y
principios; ii) contratos APP; iii) fideicomisos y encargos fiduciarios para la infraestructura; iv)
iniciativa privada; y v) disposiciones finales y transitorias además de enumerar proyectos y
sectores. Su reglamentación propuesta, aun en consulta, incorpora los mismos cinco títulos
explicitados en la Ley a través de 138 artículos.
A fin brindar un análisis más en detalle de la Ley los siguientes parágrafos tienen la finalidad de
describir su parte sustancial contenidas en su Título II en los relativo a los contratos APP, los
cuales enumeramos en los siguientes puntos temáticos: i) su régimen jurídico, distribución de
riesgos y actuaciones; ii) el marco institucional; iii) estructuración y estudios previos; iv)
selección del participante u operador; v) ejecución contractual; vi) solución de controversias; vii)
atención a los usuarios de los servicios; y viii) mecanismos de transparencia y evaluación.
Además de explicitar los títulos III y IV, este último referidos al tratamiento de la iniciativa
privada.
Los contratos de Alianzas Público-Privadas (APP)
i) Régimen jurídico, riesgos y actuaciones. Las partes concurrentes a los contratos de
participación público-privada se regirán por los términos y condiciones pactadas en el
mismo, y por las disposiciones de la Ley que regulan dicha modalidad, y su reglamento.
Están deberán establecer la distribución de los compromisos, cargas y costos del proyecto
deberán ser asumidas por las partes, sea por cuenta propia o en forma compartida.
Asimismo la utilidad, ganancia económica, derechos y emolumentos. Las partes asumirán
las consecuencias jurídicas y financieras de las eventuales contingencias. Los contratos
habrán de considerar la probabilidad de ocurrencia de uno o más de los riesgos, de
manera enunciativa la Ley señala los siguientes: Riesgos de ingeniería y construcción:
riesgos de sobrecostos y retrasos; Riesgos operacionales: Riesgos de mercado: riesgo de
suministro de bienes y servicio, riesgo de calidad de materia prima consumida, riesgos
del nivel de demanda. Asimismo riesgos medio ambientales y de conflictos sociales; y
Riesgos financieros del proyecto: Riesgos políticos: riesgos de convertibilidad de
moneda, los riesgos de disponibilidad de terrenos, Riesgos derivados de eventos de
56
fuerza mayor y caso fortuito. Las autorizaciones, permisos, licencias y aprobaciones
necesarias para llevar a cabo un proyecto de participación público-privada deberán
identificarse previamente a la aprobación del proyecto. Los costos o cargas que conlleven
su gestión y diligencia se preverán igualmente en el proyecto referido.
ii) Marco Institucional. La Ley crea la Unidad de APP (UAPP) dependiente de la
Secretaria Técnica de Planificación, la misma que estará compuesta mínimamente por las
siguientes unidades operativas: Un Director General; un Director Jurídico; un Director
en formulación y evaluación de proyectos público-privados, cuatro coordinadores en el
área económica y social, abogados, técnicos sectorialitas y asistentes técnicos como
fuesen necesarios. Asimismo menciona que el Ministerio de Hacienda, a través de la
Dirección del Sistema de Inversión Pública, prestará su colaboración en el proceso de
estructuración y estudios previos de proyectos de APP. Además formulará orientaciones
y recomendaciones técnicas en el marco de su competencia, a fin de prestar el apoyo
necesario en el proceso de análisis previo en dicho ministerio. Los compromisos que
asuma el Estado en los contratos de APP pueden ser clasificados en: Compromisos
firmes, obligaciones a cargo del Estado de pagar al Participante Privado una
contraprestación por la realización de los actos previstos en el contrato y Compromisos
contingentes o potenciales obligaciones de pago a cargo del Estado, a favor del
Participante Privado, correspondientes a las garantías que el primero haya otorgado a fin
de mejorar el perfil de riesgo del proyecto e incentivar la participación privada. El
Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección del Sistema de Inversión Pública,
otorgará el código SNIP a los proyectos de APP que una vez analizados, cuenten con la
correspondiente aprobación y dictamen de Viabilidad. La Ley establece un fideicomiso
para honrar sus obligaciones y compromisos con los contratos APP y el Fiduciario del
estado será la Agencia Financiera de Desarrollo. El Estado en su calidad de
Fideicomitente, a través del Ministerio de Hacienda y la Agencia Financiera de
Desarrollo, en su calidad de Fiduciario, suscribirá el contrato de Fideicomiso de
Administración y Pagos del Fondo de Garantía y Liquidez para Contratos de Asociación
Público-Privada. En dicho contrato se establecerán las condiciones, derechos y
obligaciones de las partes, así como las demás estipulaciones conforme a la normativa
fiduciaria vigente. Asimismo la Ley también crea un Registro Público de Proyectos de
Asociación Público-Privada. En el Registro de Proyectos de Asociación Pública Privada
deberán incorporarse todos los proyectos de APP, de iniciativa pública o privada y el cual
debe mantenerse disponible y abierto a toda consulta. Se manda el establecimiento de un
sitio electrónico oficial de difusión de la información será el portal del Sistema de
Información de Contrataciones Públicas administrado por la Dirección Nacional de
Contrataciones Públicas en coordinación con la Unidad de APP. Así manda la
participación de la Procuraduría General de la República a través de solicitarle
dictámenes sobre los proyectos. Además, la Administración Contratante, la Secretaría
Técnica de Planificación, la UAPP o cualquier otro organismo del Estado, deberán
57
remitir al Banco Central del Paraguay todos aquellos informes que éste requiera en el
ejercicio de sus funciones legalmente establecidas.
iii) Estructuración de los contratos APP y estudios previos. El proceso para la suscripción
de un contrato de participación público privada, podrá iniciarse de oficio, por impulso e
iniciativa de la propia Administración Contratante, u originarse en una iniciativa privada
presentada por un proponente. La Unidad de APP la remitirá al Ministerio de Hacienda.
Los responsables de la Unidad de APP estarán a disposición del gestor responsable de la
Administración Contratante, para formular las orientaciones o recomendaciones
pertinentes. Asimismo el representante de la Secretaria Técnica de Planificación STP, en
su carácter de coordinador de los proyectos de participación público privada, podrá
convocar a la autoridad máxima de la Administración Contratante, al Ministro de
Hacienda o a otra autoridad a fin de presentar un estudio de pre-factibilidad del Proyecto
de APP que permita una primera evaluación de la viabilidad. En caso que la presentación
cumpla con los requisitos, la Unidad de APP deberá emitir un dictamen de admisión y
remitir copia del estudio de pre-factibilidad al Ministerio de Hacienda. El dictamen de
admisión sobre el estudio de pre-factibilidad deberá continuar con las siguientes etapas
para completar el estudio de factibilidad ante el SNIP. En caso de que el Ministerio de
Hacienda expida dictamen favorable, la Unidad de APP remitirá el Proyecto al Poder
Ejecutivo para su consideración. La aprobación se hará por Decreto, pudiendo éste
introducir modificaciones al Proyecto recibido, toda vez que ellas se funden en razones
económicas, técnicas, ambientas o jurídicas.
iv) Selección del participante Privado. Una vez aprobado el proyecto de APP, la
Administración Contratante podrá efectuar un llamado a precalificación, a fin de
seleccionar, mediante un proceso competitivo compuesto por una o varias etapas, a los
interesados que cumplan con los requisitos que se establezcan en las respectivas bases de
precalificación, los que sólo podrán referirse a aspectos jurídicos, de capacidad
financiera, técnica o de experiencia.
v) Ejecución contractual. Los pliegos y bases de condiciones elaborados para los procesos
de contratación identificarán las contribuciones y contraprestaciones que corresponderán
en términos generales e integrales al participante privado. Se determinarán igualmente y
en similares condiciones, los aportes públicos de la Administración Contratante cuando
éstos correspondan. La Administración Contratante exigirá a los oferentes la constitución
de una garantía de mantenimiento de sus ofertas hasta la adjudicación del contrato y de
una garantía de cumplimiento de contrato. La Administración Contratante y la Unidad de
APP tendrán amplias facultades de control y podrán utilizar diferentes instrumentos para
el ejercicio de funciones tales como el requerimiento de información, auditorías externas,
evaluación de desempeño, inspecciones y peritajes. La Administración Contratante estará
facultada para requerir al Participante Privado que lleve a cabo procedimientos
competitivos y transparentes con el fin de realizar las modificaciones contractuales.
58
vi) Solución de controversias. El Pliego de Bases y Condiciones que forma parte de todo
contrato de participación público-privada preverá mecanismos de solución de
controversias, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley y el contrato.
El texto del contrato deberá hacer mención expresa al mecanismo de solución de
controversias adoptado. Dicha información constará en el Registro Público de la Unidad
de Proyectos de Asociación Público-Privada. La legislación de fondo aplicable a toda
controversia surgida en el marco de la Ley objeto del presente Reglamento será la de la
República del Paraguay. En caso de ausencia de acuerdo arbitral, o de invalidez del
mismo decidida por el Tribunal Arbitral, las controversias serán sometidas a la
jurisdicción de los Juzgados en lo Civil y Comercial de la ciudad de Asunción, Paraguay.
La ley no menciona posibilidad alguna de Arbitraje internacional.
vii) Atención al usuario de los servicios públicos. Los derechos y deberes de los usuarios de
los bienes o servicios prestados en el marco de los contratos de APP serán establecidos en
un Reglamento del Usuario que será elaborado la Administración Contratante para cada
proyecto y aprobado por la Unidad de APP Será obligación de la Administración
Contratante verificar el cumplimiento de las obligaciones del Participante Privado para
con los usuarios del bien o servicio que forma parte de un contrato de APP. El
Participante Privado deberá establecer un sistema de atención al público para recibir las
quejas y evacuar las consultas de los usuarios, y para brindar información adecuada al
público.
viii) Mecanismos de auditoría, transparencia y evaluación de los contratos de APP. Sin
perjuicio de las atribuciones de control que ejerce la Administración Contratante los
contratos de APP serán sometidos a auditorías y evaluaciones de gestión conforme al
Plan General de Auditoría y a los Programas Anuales de Auditoría que apruebe el
Ministerio de Hacienda, en coordinación con la Auditoría General del Poder Ejecutivo y
la Unidad de APP. Además la Ley ordena ponerse a disposición del público a través del
sitio web de la DNCP toda la información contenida en el Registro Público de APP, así
como los informes de gestión que realicen la Unidad de APP y la Administración
Contratante, como también los informes de auditoría y de evaluación. La Unidad de APP
coordinará con la DNCP la habilitación de sistemas que faciliten la canalización de las
opiniones de la ciudadanía sobre la gestión de los contratos y sobre la labor que
desempeñan las instituciones intervinientes.
Fideicomisos y encargos fiduciarios. Los contratos de negocios fiduciarios deberán contener
como mínimo los requerimientos establecidos en cuanto a la finalidad, derechos, obligaciones,
prohibiciones, responsabilidades, renuncia de las partes contratantes, extinción, liquidación del
contrato, solución de controversias, así como los demás datos adicionales contenidos en la
normativa fiduciaria del Banco Central del Paraguay. Asimismo, las expresamente pactadas en
los contratos fiduciarios, deberán observar los deberes profesionales inherentes a los negocios
59
fiduciarios, los cuales se fundamentan en el principio de la buena fe objetiva. Existe la
disposición expresa de regulación y control de contratos fiduciarios que es delegado a la
contraloría y reguladores financieros. La Contraloría General de la República, ejercerá las
funciones de control del cumplimiento de las normas por parte de los Organismos y Entidades
del Estado, cuando éstos actúen como fideicomitentes públicos, Asimismo, sin perjuicio de las
atribuciones de regulación y control que correspondan a otros organismos del Estado, el Banco
Central del Paraguay, a través de la Superintendencia de Bancos, en el marco de sus funciones,
supervisará las operaciones y la gestión de los fiduciarios en cumplimiento del contrato de
fideicomiso. Al crear el fondo de garantía y liquidez establece máximos. El fondo fiduciario de
garantía y liquidez para cumplir con las obligaciones derivadas de los compromisos firmes y
contingentes cuantificables a que se podía obligar al Estado y de los costos que le correspondan
por la resolución de controversias por medio de la suscripción de contratos de participación
público-privada mantendrá un porcentaje mínimo del 10% (diez por ciento) de los pasivos
contingentes cuantificables acumulados y el 100% (cien por ciento) de los pasivos firmes del
próximo año calendario. El monto acumulado de los pagos firmes y contingentes cuantificables,
netos de ingresos contingentes, asumidos a título de contratos de participación pública privada
calculado a valor presente, no podrán exceder el 2% (dos por ciento) del Producto Interno Bruto
del año inmediato anterior. De igual forma, el monto asumido de pagos firmes y contingentes
cuantificables anualmente no podrá exceder der 0,4% (cero coma cuatro por ciento) del Producto
Interno Bruto del año inmediato anterior. El Ministerio de Hacienda revisará la conveniencia do
estos límites y, en caso de estimarlo necesario prepara propuesta de reforma legislativa.
La Iniciativa Privada. La Unidad de Proyectos de Asociación Público-Privada estará facultada
a recibir, instruir y sustanciar iniciativas privadas para el desarrollo de proyectos de participación
público privada siempre que se trate de proyectos que cumplan con mandado por la ley. Todo
proyecto de participación público-privada promovido por iniciativa privada deberá ser
presentado ante la Unidad de APP. La presentación deberá estar acompañada de toda la
información necesaria para evaluar el proyecto a nivel desde su pre factibilidad hasta su
factibilidad. La Unidad de APP revisará el proyecto en sus aspectos formales y deberá incluir el
proyecto en el Registro Público de Proyectos de APP y remitir copia del mismo a la respectiva
Administración Contratante para evaluarlo en coordinación. La Unidad de APP deberá remitir
los antecedentes con su opinión al Ministerio de Hacienda, que deberá dictaminar la
conveniencia desde la perspectiva económica y fiscal. El Ministerio de Hacienda deberá además
dictaminar si la suma de aportes pecuniarios y renuncia a ingresos futuros de la Administración
Contratante, no excederá el 10% de la inversión total necesaria para que se inicie la prestación
plena del servicio, para el cual se destinará el bien.
60
Anexo 2. Presupuesto Multianual con Base Rodante para tres años
2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 Descripción
Proceso Presupuestario
2013/2014
Asignación Presupuestaria 2013/14 y Proyecciones para el 2014/2105 y 2015 y 2016
100 90 90
Presenta la línea de base presupuestaria del 2013/14 y las proyecciones para los periodos siguientes. Refleja a penas los gastos continuados aprobados
Proceso Presupuestario
2014/15
Línea de Base presupuestaria y Proyecciones (traslado para los años siguientes)
90 90 90
Las proyecciones del año 1
(2014/15 y ano 2
(2015/2016) de las
proyecciones del 2014/14
son transferidas para los
periodos siguientes para
tener una base 2014/15.
Los ajustes preparados de
la línea de base es
aprobada por el Consejo
de Ministros
Más: Propuestas de Nuevos gastos aprobados
10 15 15
Menos: Economías aprobadas
-5 -8 -10
Más: Ajustes para salarios y Crecimiento de precios aprobados
3 3 3
Asignación Presupuestaria 2014/15 y Proyecciones para el 2015/2016
98 100 98
Proceso Presupuestario
2015/16
Línea de Base Presupuestaria y Proyecciones (traslado para los años siguientes)
100 98 98
Más: Propuesta de nuevos gastos aprobados
10 15 15
Menos: Economías aprobadas
-5 -10 -10
Más: Ajustes para salarios y crecimientos de precios aprobados
4 4 4
Asignación Presupuestaria 2015/16 y Proyecciones para 2016/2017
109 107 107
Las proyecciones del
año 1 (2015/16) y año 2
(2016/2017) de las
proyecciones del
2014/15 son transferidas
para los periodos
siguientes para tener
una base 2015/16. Los
ajustes preparados de la
línea de base es
aprobada por el Consejo
de Ministros