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i
Documento de
El Banco Mundial
PARA USO OFICIAL SOLAMENTE
Informe No. 64652-MX
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO DE PROGRAMA PARA UN FINANCIAMIENTO PROPUESTO
POR EL MONTO DE US$300,751,879.70 A
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
PARA UN
PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
SOBRE GESTIÓN DEL RIESGO FISCAL
FEBRERO 9, 2012
Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
Unidad Directiva de México y Colombia
Región de América Latina y el Caribe
Este documento se pone a disposición del público previo a la deliberación del Directorio
Ejecutivo. Esto no implica que se da un resultado por sentado. Este documento puede ser
actualizado luego de su consideración por el Directorio Ejecutivo y el documento
actualizado se haría disponible al público en cumplimiento con la política de Acceso a la
Información del Banco.
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EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente el 6 de febrero de 2012)
Unidad monetaria = Peso mexicano
MX$1.00 = US$0.07885
US$1 = MX$12.6426
AÑO FISCAL
1 de enero – 31 de diciembre
ABBREVIATURAS Y SIGLAS
BANSEFI Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAT Catastrófico
CFE Comisión Federal de Electricidad
CGPE Criterios General de Política Económica
CNBV Comisión Nacional Bancaria y de Valores
COFEMER Comisión Federal de Mejora Regulatoria
CPS Country Partnership Strategy (Estrategia de asociación país)
CY Calendar Year (Año civil)
DB Development Bank (Banca de desarrollo)
DPL Development Policy Loan (Préstamo para políticas de desarrollo)
FCL Flexible Credit Line (Línea de crédito flexible)
FONDEN Fondo de Desastres Naturales (National Fund for Natural Disasters)
FOPREDEN Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (National Fund for
the Prevention of Natural Disasters)
FRL Fiscal Responsibility Law (Ley de Responsabilidad Fiscal)
FSAP Financial Sector Assessment Program (Programa de Evaluación del
Sector Financiero)
FMI Fondo Monetario Internacional
FY Fiscal Year (Año fiscal)
IBRD International Bank of Reconstruction and Development (Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento)
IFMIS Integrated Financial Management Information System (Sistemas
Integrados de Información sobre Gestión Financiera)
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
ISO International Organization for Standardization (Organización
Internacional de Normalización)
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
MX México
OECD Organization for Economic Co-operation and Development
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico)
PEF Presupuesto de Egresos Federales
PEMEX Petróleos Mexicanos
PFM Public Financial Management (Gestión de las Finanzas Públicas)
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iii
PIB
PSBR
Producto Interno Bruto
Public Sector Borrowing Requirements (Requisitos de Préstamos del
Sector Público)
PSIA Poverty and Social Impact Analysis (Análisis de la Pobreza e Impacto
Social)
SEP Secretaría de Educación Publica
SGDP Subnational Gross Domestic Product (Producto Interno Bruto
Subnacional)
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SOFOLES
STA
Sociedades Financieras de Objeto Limitado
Single Treasury Account (Cuenta Única de Tesorería)
SPEI Sistema de Pagos Electrónicos Interbancarios
TA Technical Assistance (Asistencia técnica)
TESOFE Tesorería de la Federación
USD United States Dollar (Dólar estadounidense)
WGBI World Government Bond Index (Índice Mundial de Bonos del
Gobierno)
Vicepresidente: Hasan A. Tuluy
Director para el País: Gloria M. Grandolini
Director para el Sector: Rodrigo Chaves
Gerente del Sector: Auguste Tano Kouame
Líder del Sector: Paloma Anós Casero
Líderes de los equipos de trabajo: Jozef Draaisma y Andrea Coppola
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iv
MÉXICO
PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO SOBRE GESTIÓN DEL RIESGO
FISCAL
ÍNDICE RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y PROGRAMA ............................................................................................... V
I. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. 1
DESARROLLOS ECONÓMICOS RECIENTES ................................................................................................................ 5
PERSPECTIVA MACROECONÓMICA Y SUSTENTABILIDAD DE LA DEUDA ...................................................................... 8
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO .......................................................................................................... 13
PROCESO DE CONSULTA Y PARTICIPACIÓN EN LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS ECONÓMICAS DE MÉXICO .............. 15
IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO ........................................................... 16
LIGA A LA ESTRATEGIA DE ASOCIACIÓN PAÍS ........................................................................................................ 16
COMPROMISO DEL BANCO MUNDIAL ................................................................................................................... 16
LIGAS ENTRE EL DPL Y EL TRABAJO ANALÍTICO PREVIO ........................................................................................ 17
LECCIONES APRENDIDAS ..................................................................................................................................... 19
COLABORACIÓN CON OTROS SOCIOS PARA EL DESARROLLO ................................................................................... 20
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA .................................................................................................................. 21
DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN .......................................................................................................................... 21
ÁREA DE POLÍTICA I: ESTABILIDAD Y TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA ......................................................... 21
ÁREA DE POLÍTICA II: GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES NATURALES ........................................................... 25
ÁREA DE POLÍTICA III: GESTIÓN DE DEUDA SUBNACIONAL ................................................................................ 28
VI. PUESTA EN MARCHA DE LA OPERACIÓN ......................................................................................... 32
MITIGACIÓN DEL RIESGO ..................................................................................................................................... 32
POBREZA, IMPACTOS SOCIALES Y AMBIENTALES .................................................................................................... 32
VIII. ANEXOS ..................................................................................................................................................... 37
ANEXO 1: CARTA DE POLÍTICA PARA EL DESARROLLO ...................................................................................... 37
ANEXO 2: MATRIZ OPERATIVA ........................................................................................................................... 42
ANEXO 3: NOTA DE LAS RELACIONES DEL FONDO .............................................................................................. 44
ANEXO 4.A.: ESTABILIDAD Y TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA ...................................................................... 46
ANEXO 4.B. LA CUENTA ÚNICA DEL TESORO .................................................................................................... 50
ANEXO 4.C.: GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES NATURALES ........................................................................ 54
ANEXO 4.D. GESTIÓN DE DEUDA SUBNACIONAL ................................................................................................ 59
ANEXO 5: EVALUACIÓN DE LA POBREZA E IMPACTO SOCIAL .............................................................................. 65
ANEXO 6: MÉXICO EN CIFRAS ............................................................................................................................ 83
ANEXO 7: MAPA ................................................................................................................................................ 86
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v
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y PROGRAMA
Los Estados Unidos Mexicanos
Préstamo para Política de Desarrollo
Gestión del Riesgo Fiscal
Prestatario Los Estados Unidos Mexicanos
Organismo de
Ejecución Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Datos del
Financiamiento
US$300,751,879.70 Préstamo flexible del BIRF con margen
variable (variable spread), ligado al compromiso de repago al
vencimiento con fecha 15 de agosto de 2029, con todas las
opciones de conversión (moneda en curso, tasa de interés y
Caps/Collars), y siendo las fechas de pago los días 15 de febrero y
15 de agosto.
Tipo de operación Préstamo para Política de Desarrollo en una sola exhibición
Principales Áreas
de Política
Gestión fiscal y de deuda federal y subnacional, estabilidad
presupuestaria y transparencia y gestión de riesgo de desastres
naturales.
Indicadores de
resultados básicos
(para diciembre
de 2012)
Estabilidad y transparencia presupuestaria
Incremento en número de cuentas activas de Cetes Directo
Incremento en el monto de recursos invertidos mediante Cetes Directo
Incremento en el número anual de pagos hechos desde la Cuenta Única de Tesorería
Gestión del riesgo de desastres naturales
Reducir el lapso promedio que va de la solicitud a la asignación de los fondos de reconstrucción FONDEN (Fondo
de Desastres Naturales )
Incremento en el número de programas de reconstrucción concluidos en cada año fiscal como porcentaje del total de
programas abiertos.
Gestión de deuda subnacional
Incremento de la deuda registrada como porcentaje de la deuda total
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vi
Objetivo(s) de
desarrollo del
Programa y
contribución a la
CPS
El objetivo general de desarrollo del Programa es respaldar las
políticas de gestión de riesgo fiscal de México, de manera que
fomenten la implementación eficiente y efectiva de los programas
de gasto público. Esto se logrará:
(i) Dando respaldo al enfoque integral de gestión de riesgo de México;
(ii) Promoviendo la institucionalización de las políticas de mitigación del riesgo, y
(iii) Destacando elementos críticos del marco de gestión de riesgo de México.
La Estrategia de Asociación País (CPS) y el Informe de Avance de
la CPS fueron presentados ante el Directorio Ejecutivo en el mes
de marzo de 2008 (Report No. 42846-MX) y febrero de 2010
(Report No. 52776-MX), respectivamente. La propuesta de
Préstamo para Política de Desarrollo (DPL) va en línea con el
Informe de Avance de la CPS, que anticipaba un programa activo
de servicios financieros durante el año fiscal 2012 en respuesta a la
solicitud del gobierno de México. La mitigación del riesgo fiscal es
un tema básico del programa de gobierno y la CPS al tiempo que el
Banco Mundial ha conducido amplio trabajo analítico para asistir
el diálogo en esta área. Asimismo, la operación propuesta forma
parte de un compromiso programático más amplio con la gestión
del riesgo fiscal, que incluye servicios de conocimiento, servicios
de convocatoria, desarrollo de políticas de préstamo, préstamos de
inversión (investment lending).
Riesgo y
mitigación del
riesgo
Un fuerte debilitamiento en la recuperación económica de los
Estados Unidos implicaría un riesgo para el crecimiento de
México, debido al alto grado de integración, y podría afectar el
progreso de algunos programas. Asimismo, la deuda soberana y
problemas en el sector bancario en Europa podrían incrementar
adversión mundial hacia el riesgo y llevar a elevada volatilidad en
los mercados financieros de México. Sin embargo, sus sólidos
marcos fiscal y monetario y registro de seguimiento refuerzan la
estabilidad económica y mejoran la resiliencia de la economía ante
las sacudidas externas. La estructura de la deuda pública de
México y la acumulación de reservas internacionales limitan el
impacto de la elevadísima adversión al riesgo global, si bien la
creciente participación de inversionistas extranjeros en los
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vii
mercados de bonos internos garantiza el monitoreo cercano de los
flujos de capital internacional. Este DPL ayuda a fortalecer más la
capacidad del gobierno para enfrentar el riesgo fiscal, aunque, en
particular, busca mitigar el impacto del riesgo fiscal de corto plazo
en el presupuesto.
Control limitado sobre la agenda legislativa y las próximas
elecciones presidenciales ―julio de 2012― podrían desacelerar el
progreso en el avance de las reformas estructurales. El gobierno ha
comenzado a apoyarse en acciones que no requieren de la
aprobación del legislativo, como varias de las que respalda esta
operación.
Un deterioro en la situación de seguridad de México podría llevar a
cierto retroceso en los resultados del programa e impactar la
consolidación fiscal, inversión y crecimiento económico. Creciente
competencia en el control de los flujos de estupefacientes ha
llevado a un incremento de la violencia en los últimos años. El
gobierno se encuentra fortaleciendo y reestructurando sus fuerzas
de seguridad para contener y reducir el impacto del crimen
organizado en México.
ID de la
Operación P123505
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1
MÉXICO GESTIÓN DEL RIESGO FISCAL
PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
I. INTRODUCCIÓN
1. El Gobierno de México ha solicitado al Banco Mundial respaldo para fortalecer su Estrategia de Gestión del Riesgo Fiscal mediante un Préstamo para Políticas de Desarrollo
(DPL) por un monto de US$300,751,879.70. Este documento detalla medidas de política que el
Gobierno ha aplicado recientemente para reforzar el marco de gestión de riesgo, así como el
respaldo que el Banco ha proporcionado a lo largo de las distintas etapas del diseño de la
estrategia.
2. Espacio fiscal limitado y pérdida significativa de ingresos potenciales o gastos inesperados requieren de cuidadosa identificación y categorización del riesgo fiscal en
México. Identificar riesgos fiscales soberanos facilita instrumentar las correspondientes medidas
de gestión de riesgo, resguardando así los programas de gasto público programados. La
mitigación de la volatilidad del ingreso y el gasto es importante debido a los efectos que las
fluctuaciones del presupuesto y déficit no planeados pueden tener sobre el ambiente
macroeconómico, confianza del mercado y, en última instancia, la capacidad crediticia
(creditworthiness) del país.
3. Este DPL apoya los esfuerzos que realiza el Gobierno para reducir al máximo los riesgos fiscales de corto plazo y por tanto reducir ajustes que disloquen la implementación
del presupuesto. En los recientemente publicados Criterios Generales de Política Económica, el
Gobierno distingue entre riesgos fiscales de corto plazo (en gran medida asociados con sacudidas
macroeconómicas, aunque también con gastos inesperados a causa de desastres naturales y crisis
en el sector financiero) y presiones fiscales de largo plazo (envejecimiento de la población y sus
relativos costos de pensión y salud que son mayores). Los riesgos fiscales de corto plazo
generados por presiones de gastos inesperados o pérdida de ingresos pueden ocasionar ajustes ad
hoc altamente perturbadores y costosos durante la implementación del presupuesto anual. El
DPL presenta y evalúa el progreso en la estrategia para la gestión del riesgo fiscal de México en
tres áreas de política básica y sugiere formas para mejorar e institucionalizar algunas de las
medidas. Las primeras áreas de política se enfocan en estabilidad y transparencia presupuestaria,
que es un elemento esencial para cualquier estrategia de gestión del riesgo fiscal. Las restantes
áreas de política incluidas en el DPL abordan dos fuentes principales de riesgos fiscales de corto
plazo: la gestión de riesgo de desastres naturales y gestión de deuda subnacional. El préstamo
destaca los avances recientes en cada una de las áreas de política y apunta a fortalecer la
totalidad del marco desde el cual se enfoca el riesgo.
4. Las políticas de gestión del riesgo fiscal han mejorado la capacidad de resiliencia de México ante las sacudidas, han reducido la volatilidad de las finanzas públicas y han
permitido que el Gobierno mantenga los programas planeados para responder a las
prioridades económicas y sociales. El marco integral de México, desde el cual busca mitigar el
riesgo fiscal, ha evolucionado a lo largo de los años e incluye mecanismos para retener, mitigar y
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transferir los riesgos vinculados con contingencias así como con pasivos gubernamentales
directos. Un enfoque integral permite establecer una barrera natural entre activos y pasivos
gubernamentales, determinar prioridades de riesgo fiscal en el conjunto de la economía y mejorar
la capacidad institucional y técnica. El marco de mitigación del riesgo fiscal de México es un
diálogo de política en evolución que aún no está plasmado en un documento específico.
5. El DPL propuesto forma parte de un paquete complementario de servicios de conocimiento y financiamiento del Banco para respaldar la gestión del riesgo fiscal en
México. La operación resulta totalmente consistente con el nuevo modelo de negocio del Banco
en México, que pone énfasis en un compromiso estratégico e integral del cliente para que
respalde resultados de desarrollo seleccionados, mediante tres líneas de negocio, que incluyen
servicios financieros, de conocimiento y de convocatoria.
6. La participación del Banco Mundial en México, en relación con los objetivos de gestión del riesgo fiscal que reciben respaldo de esta operación, ha sido fuerte durante estos
últimos años. La tabla 1, Participación del Banco en la Gestión del Riesgo Fiscal, muestra varios
servicios financieros, de conocimiento y de convocatoria que el Banco ha apoyado a lo largo del
último decenio en las tres áreas de política. El siguiente ejemplo describe algunos aspectos
sobresalientes de la participación del Banco en las áreas de política (véase sección IV para un
panorama general):
(a) Estabilidad y transparencia presupuestaria
Gestión basada en resultados: El Banco colaboró con el Gobierno para mejorar la gestión de la Administración Pública Federal, poniendo en marcha un nuevo marco
para definir el presupuesto basado en resultados y producir información de alta
calidad sobre desempeño.
Sistemas Integrados de Información sobre Gestión Financiera: El Banco proporciona servicios de cooperación técnica (fee-based services) para fortalecer los
sistemas integrados de información sobre gestión financiera (IFMIS).
(b) Gestión del Riesgo de Desastres Naturales
Bonos para catástrofes: México fue el primer país en utilizar el programa MultiCat, una serie de bonos flexibles para catástrofes que desarrolló el Banco que permite
conjuntar múltiples riesgos, regiones y países.
El DPL sobre Resiliencia Social al Cambio Climático: El Gobierno solicitó un DPL para Fortalecimiento de la Resiliencia al Cambio Climático que busca reducir el
impacto que tiene en los pobres el cambio climático y, a su vez, los desastres
naturales.
(c) Gestión de Deuda Subnacional
Armonización contable: El Banco ha proporcionado servicios flexibles según la demanda para respaldar la reforma contable del Gobierno. Asimismo, en 2010, se
preparó un informe sobre armonización de la contabilidad del Gobierno en México.
Federalismo fiscal: A la fecha se está haciendo el seguimiento de un análisis previo que realizó el Banco sobre federalismo fiscal en México y está en proceso de
actualización mediante un estudio sobre federalismo fiscal en América Latina.
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7. El DPL queda enmarcado en la Estrategia de Asociación País (CPS), la presidencia de México del G20 y la solicitud de servicios financieros que hiciera el Gobierno para el año
fiscal 2012. La agenda del G20 para el 2012 seguirá profundamente influida por el actual
ambiente de incertidumbre económica y financiera, en particular la relacionada con la crisis de
deuda europea. La gestión del riesgo fiscal, particularmente relacionada con los riesgos
macroeconómicos, el sistema monetario internacional y la regulación del sector financiero,
mantendrá un perfil alto en la agenda.
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4
Tabla 1: Participación del Banco en la Gestión del Riesgo Fiscal en México, 2000-2012
International
Conference on
Results Based
Budgeting
Regional
Treasury
Conference
Integration of
the Regional
Treasury
Network
Mexico State Level
Fiscal Policy Review
State Level -Improving
Fiscal Transparency
and Administrative
Performance
IDF –Fiscal Transparency (Aguascalientes)
Mexico
State-Level PER
VeracruzSouthern States Dvlpt
Strategy
Mexico Southern States Sustainable
Development
Convening and
Coordinat.
Services
Technical Coop. Mx-Canada
Performance Informed Budgeting
Support to improve pub. sector
efficiency and performance mgt
Tech. coop. Mx-Spain Tax
administration at subnational level
Performance informed
budgeting and
management at the
subnational level
CAT bond Multi CAT Bond
FSAP Update FSAP Update
Broadening Access to
Financial Services for
the Urban Unbanked
TA to strenghten financial
crsis preparedness
KnowledgeSer
vices
Policy Notes: Creating
the Foundations for
Equitable Growth
Policy Notes
MX Public Expenditure Review MX Treasury's Office
Reform
Royalties Reform for
Mining Sector
Accounting
harmonization and
advisory work on
accounting standards
Strengthening Cash Management and
Control System
IDF on Strengthening of Internal controls and Cash
Management
Programmatic Knowledge Advisory
Services in Public Sector
Rapid Diagnostic Tool for budgeting and
performance management
Global Catastrophe Mutual
Bond Risk Modeling For
Mexico TA
Mexico Subnational
Water and Sanitation
and Disaster Risk
Management in Oaxaca
Fiscal Federalism Study
FSAP
Financial
Services
Finance and Growth
DPL
Economic Policies in
response to the crisis DPL
Strengthening Business
Environment DPL
MX Fiscal Risk
Management DPL **
Results Based Management and Budgeting TAL
Natural Disaster Management Program
Building Social
Resiliency to Climate
Change DPL
Weather Derivative for
Drought Insurance
2000 2006 2012
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II. CONTEXTO DEL PAÍS
Desarrollos económicos recientes
8. La economía mexicana se recuperó rápidamente del impacto que tuvo la crisis económica mundial. Después de una severa contracción a finales de 2008 y comienzos de 2009,
el resurgimiento en la demanda de exportación de manufacturas mexicanas llevó a un fuerte
repunte de la actividad económica. Para finales de 2010 el producto regresó a su nivel previo a la
crisis con una recuperación de crecimiento sostenido de la demanda interna de 5.4 por ciento
para ese año, y apoyando la convergencia del producto potencial del país.
9. Fuertes vínculos entre la industria manufacturera mexicana y de los Estados Unidos contribuyeron a un repunte en el comercio exterior. Con casi 80 por ciento del comercio
dirigido hacia los Estados Unidos, una recuperación de la actividad económica y, en particular,
de la producción industrial en los Estados Unidos llevó a un fuerte repunte de las exportaciones
mexicanas. Las manufacturas exportadas se incrementaron 30 por ciento en 2010, sobrepasando
su nivel previo a la crisis y continuaron su crecimiento con una saludable tasa anual de 14 por
ciento en 2011. El rápido crecimiento de las exportaciones llevaron a una creciente participación
de México en el mercado de los Estados Unidos, por encima de 12 por ciento, superando el 10.5
por ciento previo a la crisis. Los avances en la competitividad exterior son resultado de un
crecimiento moderado del salario, una debilidad relativa del peso y costos de transporte mundial
elevados.
10. La recuperación estimuló un incremento moderado en el empleo. Aun cuando el mercado laboral mexicano se está recuperando, el desempleo se encuentra por arriba de los
niveles previos a la crisis. La tasa de desempleo, que alcanzó una cifra record de 6.4 por ciento
en septiembre de 2009, se ha mantenido por encima de 5 por ciento en los dos últimos años, dos
puntos porcentuales por encima del nivel promedio previo a la crisis. Después de la destrucción
neta de puestos de trabajo en 2009, se han creado anualmente aproximadamente 500 mil puestos
de trabajo en el sector formal dejando un número igual neto de personas en edad de laboral
buscando otras opciones de autoempleo o empleo en el sector informal. En los últimos cuatro
años, los salarios reales en el sector formal han languidecido, cuando se los compara con el
incremento promedio anual de 1 por ciento previo a la crisis.
11. Después de más de un decenio de rápido crecimiento, la emigración y el envío de remesas se han estancado. Datos recientes del censo de población muestran que el número de
emigrantes mexicanos en los Estados Unidos permaneció en 12 millones entre 2007 y 2010, en
comparación con un promedio de emigración anual neta estimada de 500 mil personas en los
años previos. Es muy probable que esto se deba a controles migratorios más estrictos y la
desaceleración de la actividad económica de los Estados Unidos, particularmente en el sector de
la construcción. Como consecuencia, el flujo anual de envío de remesas de US$22.7 mil millones
en 2011 sigue 13 puntos porcentuales por debajo de su punto más alto a finales de 2007. El
impacto que tuvo el retroceso del envío de remesas, en términos de poder de compra, en el alivio
a la pobreza y consumo interno de alguna forma quedó mitigado por la depreciación de la
moneda en 2008-2009 y más recientemente en el segundo semestre de 2011.
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Gráfico 1: Graficas macroeconómicas de México selectas
Fig.1-Demanda agregada (2008:II=100) Fig.2- Indicadores del mercado laboral
Fig.3- Tasa de inflación (%) Fig.4- Reservas internacionales (US$ miles de
millones)
Fig.5- Tasa de cambio (junio 2008=100) Fig.6 Cuentas con el exterior (US$ miles de
millones)
GDPExports
Priv. Cons.
Pub. Exp.
Priv. Inv.
75
80
85
90
95
100
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CAB
FDI
Portfolio inv.
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12. El crecimiento del crédito se ha recuperado y ahora se encuentra en línea con el crecimiento del producto interno bruto (PIB). El crédito al consumidor y a las empresas se ha
ampliado con una tasa nominal anual de cerca de 12 por ciento. El financiamiento para vivienda
se ha quedado a la zaga, con un crecimiento nominal anual de 10 por ciento, en parte atribuido a
que dejaron de operar los intermediarios financieros no bancarios especializados en vivienda
(Sociedades Financieras de Objeto Limitado - SOFOLES). La tasa de préstamos que ha dejado
de ejercer la banca comercial permanece en 2.7 por ciento y se han hecho provisiones adecuadas
para el caso. Los niveles de previsión (180 por ciento) son significativamente altos en
comparación con el resto de la región.
13. Gradualmente, las autoridades están eliminando los estímulos fiscales para reasegurar los mercados de la sustentabilidad fiscal de México. La disciplina fiscal y marcos
estrictos de política fiscal, que incluye el establecimiento de fondos de estabilización y
coberturas para el precio del petróleo, dieron cierto espacio a las autoridades para que condujeran
políticas anti cíclicas durante el punto más alto de la crisis, sin poner en riesgo la sustentabilidad
de largo plazo. El estímulo fiscal en 2009 fue financiado principalmente por ingreso no
recurrente del que ya no se dispuso en 2010, cuando las autoridades iniciaron un programa de
consolidación fiscal mediante el incremento de impuestos y contención del gasto público. Para
moderar el abandono del apoyo fiscal se permitió un déficit moderado de presupuesto en 2010,
2011 y 2012, regresando a un presupuesto equilibrado como se estipula en la legislación de
responsabilidad fiscal de México considerado para 2013.1
14. La política monetaria mantiene una postura acomodaticia después de una relajación sustancial en 2009. La fuerte contracción de la actividad económica en 2009 creó
una brecha de producto particularmente grande, sugiriendo que la economía podría crecer, para
el mediano plazo, moderadamente por encima de su potencial sin generar presiones
inflacionarias. La inflación en los precios al consumidor ha tendido a disminuir durante la mayor
parte de 2011, y a la fecha se encuentra en 3.8 por ciento, dentro del intervalo de 3 más/menos
uno por ciento al que apuntaron las autoridades.
15. La acumulación de reservas internacionales y la nueva línea de crédito (FCL) del Fondo Monetario Internacional (FMI) fortalece el seguro de México contra las sacudidas
externas. La creación de reservas internacionales parte de los ingresos netos de divisas que
recibió el sector público debido a los altos precios del petróleo y la introducción de un
mecanismo basado en reglas que permite a los participantes en el mercado vender divisas al
Banco Central. A la fecha, las reservas internacionales brutas se encuentran en el orden de los
US$142 mil millones, un incremento de US$29 mil millones en los últimos doce meses. En el
mes de enero de 2011 se contrató una nueva FLC con el FMI por un periodo de dos años, que
comprende un monto aproximado de US$73 mil millones.
1 El equilibrio fiscal al que apuntó la Ley de responsabilidad fiscal excluye inversiones en el sector petrolero en montos de cerca
de 2 por ciento del PIB anual a lo largo de los dos últimos años. Una medida de déficit más amplia como los requisitos de
préstamos del sector público (PSBR) sí incluye estas erogaciones así como ajustes adicionales por conceptos como los de deuda
indexada a la inflación e intermediación financiera por parte de la banca de desarrollo.
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16. En los últimos dos años México ha experimentado entrada sustancial de capital, principalmente dirigido al mercado de bonos nacionales del gobierno. Condiciones
monetarias laxas mundiales y la inclusión de bonos públicos en moneda nacional mexicana en el
World Government Bond Index (WGBI) de Citibank en el mes de octubre de 2010, llevó a un
incremento de entrada de capital de cerca de US$16 mil millones en el segundo semestre de 2010
y el primer semestre de 2011, respectivamente. Sin embargo, la creciente aversión al riesgo
global recientemente ha puesto presiones sobre activos y mercados cambiarios. La tasa de
cambio flexible de México y el creciente colchón financiero (reservas y la FCL) deberán ayudar
a mitigar los efectos de una pérdida repentina y severa de entradas de capital.
17. Recientemente las autoridades mexicanas ajustaron su mecanismo de intervención de divisas en respuesta a un fuerte incremento en la volatilidad del mercado. El alto grado
de aversión al riesgo que se presenta con la deuda soberana europea y los problemas del sector
bancario dispararon una fuerte depreciación del peso, e incrementaron la volatilidad de la tasa de
cambio del peso mexicano/dólar estadounidense. Para reducir la volatilidad del mercado, a
finales de noviembre de 2011 las autoridades reintrodujeron un mecanismo de intervención de
divisas basado en reglas que anunció la subasta de US$400 millones en días que el peso
mexicano se había depreciado 2 por ciento o más en comparación con el día anterior. Al mismo
tiempo, las autoridades suspendieron la venta mensual de dólares mediante la cual el Banco
Central acumulaba reservas internacionales adicionales. La medida buscaba mejorar las
condiciones de liquidez en el mercado de divisas y por tanto reducir la volatilidad MXN/USD.
18. La inflación en los precios de los alimentos y la crisis económica ha incrementado la pobreza en los últimos años. La pobreza total se incrementó al pasar aproximadamente de 44.5
por ciento a 46.2 por ciento entre 2008 y 2010, de acuerdo con una nueva medición oficial de la
pobreza. Aproximadamente una cuarta parte de los pobres, 10.4 por ciento del total de la
población en 2010, vive en condiciones de extrema pobreza. Estas cifras son resultado de una
nueva medida de pobreza basada en un concepto multidimensional de pobreza. Aunque no
existen series históricas de la nueva medida, la medida previa de pobreza basada en el ingreso
observaba un retroceso en la tendencia de reducción de la pobreza para 2008. El incremento
inicial se lo atribuía en gran medida al aumento en el precio de los alimentos, mientras que el
incremento reciente de la pobreza se debe principalmente a la crisis económica y la depresión del
mercado laboral.
Perspectiva macroeconómica y sustentabilidad de la deuda
19. El crecimiento económico ha sido moderado y se anticipa que se mantendrá saludable en 2012. El crecimiento económico ha moderado a un 3.8 por ciento en 2011. Se
anticipa que el crecimiento en 2012 se reduzca a 3.3 por ciento y se estabilice en 3.5 por ciento
en el mediano plazo (véase el escenario del caso base en la tabla 2).2 Aun si el crecimiento de los
Estados Unidos experimenta una desaceleración, es posible que la demanda externa la siga
impulsando el crecimiento de la producción industrial de los Estados Unidos y la mejora en la
competitividad exterior mexicana. Se espera que la demanda interna siga creciendo impulsada
2 También véase IMF Selected Issues (2011).
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por la mejora en el mercado laboral, crecimiento del crédito e inversión en infraestructura. No
obstante, sigue siendo un riesgo significativo para el crecimiento de México la desaceleración de
los Estados Unidos y los actuales problemas en Europa.
20. Podría materializarse un escenario de lento crecimiento si el principal socio comercial de México recae en recesión en el corto plazo (véase cuadro 1). Un debilitamiento
en la demanda de exportaciones mexicanas y una desaceleración en la inversión podría
desembocar en una tasa de crecimiento por debajo de su potencial en el corto plazo, 2012, de
apenas 2.0 por ciento. Tal escenario de poco crecimiento incluye un regreso al límite inferior del
rango de crecimiento del producto potencial de México en el mediano plazo, de 3.0 por ciento, e
impacte las proyecciones fiscales y de deuda del gobierno. Resulta crucial para México un mayor
énfasis en las reformas estructurales orientadas al crecimiento, para mejorar su potencial de
crecimiento en el mediano plazo, que está impulsado por el crecimiento de la fuerza de trabajo y
la acumulación de capital, pero que permanece constreñido por la ausencia de cualquier
mejoramiento significativo de productividad.
21. La situación de seguridad en México sigue impactando el crecimiento e implica desafíos para las autoridades. La creciente violencia, particularmente en el norte de México,
surge del conflicto entre los cárteles de la droga y entre los cárteles y las fuerzas de seguridad de
México. La amenaza a la seguridad interna mina el crecimiento económico y la inversión, en
particular en las áreas donde más impacta el crimen violento. Como resultado, mejorar la
seguridad pública sigue siendo una de las prioridades del gobierno. Los crecientes recursos que
se requieren para responder a la violencia podrían distraer el gasto en necesidades sociales y en
inversión pública.
22. La incertidumbre con respecto a las perspectivas mundiales y las perspectivas de un crecimiento interno moderado seguirán constriñendo las presiones sobre los precios. La
inflación general anual medida por el índice de precios al consumidor, 3.8 por ciento para finales
de 2011, mantiene una tendencia a la baja acercándose al objetivo de mediano plazo del Banco
de México. Una desaceleración en la recuperación económica está desacelerando el cierre de la
brecha del producto, lo cual sugiere que las condiciones monetarias pueden permanecer
relativamente amoldables.
23. El presente déficit en cuenta corriente se ha ampliado moderadamente con la recuperación de la demanda interna. El presente déficit de la cuenta corriente de México es
muy probable que se amplíe a cerca de 0.9 por ciento del PIB en 2011 y sea financiado vía
inversión del FDI, proyectado en US$20 mil millones. Es probable que el crecimiento de las
exportaciones, proyectado en aproximadamente 18 por ciento en 2011, sea moderado en el
mediano plazo, y en un promedio aproximado de 9 por ciento anualmente. Si bien es posible que
el presente déficit en cuenta corriente se amplíe, permanecerá financiado por la inversión
extranjera directa (FDI). Está proyectado que el envío de remesas se encuentre en un monto de
$22 mil millones de pesos en 2011 y podría incrementarse ligeramente si mejora el ambiente
económico en los Estados Unidos.
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Cuadro 1
Debilitamiento de las perspectivas de crecimiento mundial e incremento de la volatilidad financiera:
Impacto en México
En los últimos meses se han observado ajustes extraordinarios con tendencia a la baja en las perspectivas de la
actividad económica mundial y extremadamente alta volatilidad en el mercado financiero mundial. Desde
finales del mes de julio de 2011, los mercados mundiales han sufrido una turbulencia financiera importante y
una fuga ante activos en riesgo, vinculada con la debilidad de la actividad económica y los problemas fiscales
en los Estados Unidos, la crisis de deuda soberana de varios países europeos y la concomitante debilidad en el
sistema bancario europeo. La ausencia percibida de resolución política en ambas regiones incrementa
significativamente los riesgos para la economía mundial.
El debilitamiento de las perspectivas de crecimiento en las economías avanzadas, particularmente en los
Estados Unidos, y la volatilidad en el mercado financiero mundial lleva a un rápido ajuste en las perspectivas
de crecimiento de México y valoración de la moneda. El análisis de crecimiento promedio del sector privado
estimado para 2011 y 2012 descendió al pasar de 4.2 por ciento y 4.1 por ciento, respectivamente, a 3.8 por
ciento y 3.4 por ciento en un periodo de dos meses (julio-septiembre). Las perspectivas de deterioro y fuga a la
calidad llevaron a una depreciación del peso en 16 por ciento entre finales de julio e inicios de diciembre,
invirtiendo la tendencia de apreciación gradual que siguió al colapso de la moneda durante la crisis financiera
de 2008-2009.
El rápido deterioro de las perspectivas de crecimiento interno se debe a los lazos tan fuertes de la industria
mexicana con la economía de los Estados Unidos, el mercado para casi 80 por ciento de las exportaciones
manufactureras mexicanas. El debilitamiento de la demanda externa también tiene un impacto importante en el
sector de servicios en cuanto que la participación de los servicios directamente vinculados a la manufactura en
México es alta para los estándares internacionales (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico-OCDE 2011). Una sacudida de la demanda externa generada por la caída de los Estados Unidos en
recesión podría crear un impacto sustancial de corto plazo en el crecimiento económico de México.
Una caída abrupta en los precios de los bienes y del petróleo en particular, tendría un impacto negativo en la
actividad económica y el equilibrio comercial, aunque un descenso en la producción de petróleo ha reducido las
exportaciones netas de hidrocarburo a menos de uno por ciento del PIB, reduciendo significativamente los
términos del efecto comercial que tienen las fluctuaciones del precio del petróleo. En términos de finanzas
públicas, una reducción en el precio del petróleo en el orden de US$10 por barril reduce el ingreso del sector
público en 0.3 por ciento del PIB.
La reciente y fuerte depreciación de la moneda sugiere un giro en los flujos de capital. En el año previo a la
presente inestabilidad (julio 2010-junio 2011), la inversión que residentes extranjeros hicieron en bonos
públicos denominados en pesos fue del orden de US$32 mil millones, mientras que las reservas internacionales
se incrementaron en US$28 mil millones. La respuesta de política ante lo que ha sido percibido como una
depreciación desordenada y exceso de volatilidad de la tasa de cambio peso-dólar, ha sido intervenir en el
mercado de divisas a través de un mecanismo basado en reglas que ha sido aplicado previamente con éxito
(véase párrafo 17). La debilidad del peso ha llevado a cierto relajamiento de las condiciones monetarias, sin
embargo, las preocupaciones con respecto a una transferencia a los precios internos han cambiado
relativamente en el actual ambiente de baja inflación y debilitamiento de la actividad económica.
1 De acuerdo con la encuesta mensual que el Banco de México aplica para análisis entre el sector privado.
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24. El Gobierno sigue en marcha con su plan de consolidación fiscal. El déficit fiscal, en términos de los requisitos de préstamo del sector público (PSBR), se espera que se reduzca a 2.9
por ciento del PIB en 2011 y el Gobierno desarrolla planes considerando una siguiente reducción
del déficit de 2.8 por ciento en 2012. Los ingresos fuertemente relacionados con el petróleo
compensan la ligera debilidad de los ingresos fiscales. De forma similar a 2010 y 2011, el
Gobierno ha eliminado los topes en los fondos de estabilización para 2012.
25. Mejoras en la estructura de deuda de México mitigan el impacto de las sacudidas en las finanzas públicas. La estrategia de gestión de deuda que aplica el Gobierno continúa
favoreciendo el mercado de deuda local y utiliza financiamiento externo de una forma
complementaria. Debido a la presente incertidumbre y volatilidad en los mercados financieros
internacionales, México seguirá satisfaciendo las necesidades de financiamiento del Gobierno
con el costo más bajo y combinación de riesgo de deuda interna y externa, al mismo tiempo que
fortalece los mercados de deuda local y mantiene un acceso diverso a crédito.
26. El regreso a un presupuesto3 equilibrado para 2013 podría asegurar una vía de deuda pública sostenible. La relación deuda del sector público-PIB se incrementó a lo largo de
los últimos años debido sobre todo a la inclusión parcial en 2008 de los pasivos de las pensiones
de los trabajadores del sector público en la deuda pública, después de la reforma a las pensiones
del ISSSTE (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado), el
programa de estímulos fiscales y una fuerte caída en la actividad económica en 2009. No
obstante, México mantiene una relación de deuda pública neta-PIB moderada de cerca de 37 por
ciento y el marco fiscal de mediano plazo del Gobierno anticipa una reducción de 2 por ciento en
la relación deuda-PIB en los próximos cinco años.
27. El principal riesgo para la relación deuda pública-PIB es la incertidumbre en torno a la tasa de crecimiento del PIB. Las proyecciones fiscales de mediano plazo que hace el
Gobierno muestran un descenso de la relación deuda-PIB basad en una disminución de PSBR de
2.3 por ciento del PIB en 2013 a 2.0 por ciento en 2017 y un crecimiento económico anual de 3.9
por ciento. La deuda neta-PIB decrece bajo estos supuestos al pasar de 36.3 por ciento en 2013 a
34.6 por ciento en 2017. Este escenario que se presenta en la tabla 2 proyecta un crecimiento
anual a mediano plazo de 3.5 por ciento, que mantiene una tendencia a la baja de deuda-PIB
hacia una relación de 35.4 por ciento para 2017, mientras que en el peor de los casos de un
crecimiento anual de 3 por ciento apenas estabilizaría la relación deuda-PIB en el mediano plazo.
3 Como lo estipula la Ley de responsabilidad fiscal (véase la nota 1 a pie de página).
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Tabla 2: Principales indicadores macroeconómicos (2007-2014), escenario base
Est. Proyección
Indicador 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Cuentas nacionales
Cambio del porcentaje anual real, a menos
que se indique lo contrario
PIB real 3.3% 1.2% -6.1% 5.4% 3.8% 3.3% 3.5% 3.5%
Consumo 3.9% 1.6% -5.7% 4.7% 4.2% 3.2% 3.7% 3.4%
Inversión interna bruta 3.3% 3.0% -15.9% 6.8% 6.7% 4.9% 4.8% 4.9%
Inversión interna bruta ( % del PIB) 26.5% 26.9% 23.5% 25.0% 25.7% 25.9% 25.9% 26.2%
Cuentas en el exterior
en US$ miles de millones, a menos
que se indique lo contrario
Balanza de cuenta corriente -8.9 -16.3 -6.4 -5.6 -10.2 -15.2 -18.7 -19.5
Balanza de cuenta corriente (% del PIB) -0.9% -1.5% -0.7% -0.5% -0.9% -1.4% -1.5% -1.5%
Balanza comercial -10.1 -17.3 -4.7 -3.0 -3.1 -6.2 -8.3 -9.2
Exportación de mercancías corriente 271.9 291.3 229.7 298.5 353.7 384.9 416.5 444.8
Exportación de mercancías corriente
(crecimiento anual) 8.8% 7.2% -21.2% 29.9% 18.5% 8.8% 8.2% 6.8%
Exportaciones petroleras 43.0 50.6 30.8 41.7 55.0 52.7 51.4 49.7
Exportaciones no petroleras 228.9 240.7 198.9 256.8 298.7 332.2 365.0 395.1
Importación de mercancías corriente 281.9 308.6 234.4 301.5 356.8 391.1 424.7 454.0
Importación de mercancías corriente
(crecimiento anual) 10.1% 9.5% -24.0% 28.6% 18.3% 9.6% 8.6% 6.9%
Transferencias, netas 26.4 25.5 21.5 21.5 22.7 24.4 25.6 26.9
Servicios atribuibles a factores y
no atribuibles a factores, neto -25.2 -24.5 -23.2 -24.1 -29.8 -33.4 -36.1 -37.2
Inversión directa 29.7 26.3 15.3 18.7 19.0 20.5 21.3 22.2
Inversión en portfolio 7.3 2.4 7.6 23.8 28.0 18.0 15.0 15.0
Reservas brutas 87.2 95.3 99.9 120.6 142.5 149.3 156.3 163.3
Sector público
en porcentaje de PIB, a menos que
se indique lo contrario
Total de ingresos 22.0% 23.5% 23.7% 22.7% 21.7% 21.6% 21.3% 21.2%
Ingresos petroleros 7.8% 8.7% 7.4% 7.4% 7.4% 7.6% 7.4% 7.3%
Ingresos no petroleros 14.2% 14.8% 16.4% 15.3% 14.3% 14.1% 13.9% 13.9%
Fiscales 9.3% 9.9% 9.5% 10.1% 9.9% 9.8% 9.7% 9.7%
No fiscales 1.4% 1.2% 3.2% 1.4% 0.7% 0.5% 0.5% 0.5%
Empresas públicas 3.5% 3.7% 3.7% 3.8% 3.7% 3.7% 3.7% 3.7%
Gasto público (%) 23.0% 25.1% 26.3% 26.1% 24.6% 24.4% 23.6% 23.4%
Gasto corriente 18.7% 19.7% 21.2% 21.1% 20.0% 20.3% 19.8% 19.6%
Gastos de capital 4.3% 5.4% 5.1% 5.1% 4.6% 4.1% 3.8% 3.8%
Balanza de PSBR (% PIB) -1.0% -1.6% -2.6% -3.5% -2.9% -2.8% -2.3% -2.2%
Deuda neta del sector público (% PIB) 29.3% 33.4% 36.9% 36.8% 36.7% 36.7% 36.7% 36.4%
Precios
Inflación (e.o.p.) (%) 3.8% 6.5% 3.6% 4.4% 3.8% 3.1% 3.0% 3.0%
Tasa de cambio nominal (promedio-pesos/dll) 10.9 11.1 13.5 12.6 12.4 13.5 13.0 13.2
Precio del petróleo (US$ por barril) 61.6 84.4 57.4 72.3 100 97.7 95.5 92.2
Fuente: INEGI, Banxico, SHCP y estimados del BM.
28. No obstante la significativa participación extranjera, el sector financiero de México permanece relativamente aislado de los problemas en Europa. Fuertes niveles de
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capitalización y políticas de prudencia aplicadas a lo largo de los últimos años han fortalecido al
sector disminuyendo su vulnerabilidad ante las sacudidas. Aun cuando la participación extranjera
es significativa en el sector bancario y resulta difícil aplicar medidas protectoras, las políticas
recientes que incluyen restringir los límites sobre la distribución de dividendos y el préstamo
vinculado a las partes deben limitar el contagio proveniente del sector bancario europeo. Sin
embargo, un incumplimiento soberano y/o continua inestabilidad en los mercados de deuda
europeos podrían reforzar la aversión al riesgo global, intensificando la volatilidad del mercado
accionario, incrementando la salida de capitales y restringiendo el crecimiento del crédito
interno. Además, los inversionistas institucionales mexicanos (pensiones, fondos de inversión y
fondos de seguro) pueden experimentar pérdida de activos, lo que a su vez puede generar
inestabilidad del mercado interno.
29. No obstante los desafíos significativos que trae consigo el actual clima económico mundial, el marco de política macroeconómico de México es considerablemente adecuado
para los propósitos de la propuesta de Préstamo para Política de Desarrollo.
III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO
30. El fortalecimiento de la sustentabilidad fiscal mediante mitigación de la volatilidad del ingreso y del gasto, y fortalecimiento del ingreso fiscal ha sido desde hace mucho un
objetivo en México. No obstante el esfuerzo sostenido del Gobierno de fortalecer el ingreso
fiscal no petrolero, México mantiene un nivel bajo de ingreso fiscal con respecto al PIB, lo que
constriñe el espacio fiscal. La baja recaudación de impuestos, necesidades sociales significativas
y las limitaciones que impone adherirse a la regla de presupuesto equilibrado, han llevado al
Gobierno a implantar una serie de medidas que mitiguen la volatilidad de las finanzas públicas.
31. Uno de los objetivos de esta administración es modernizar todos los niveles de preparación y ejecución del presupuesto público, al mismo tiempo que busca mejorar la
eficiencia y transparencia de las cuentas del sector público. Mayor transparencia facilita la
identificación apropiada de riesgos fiscales y es el primer paso hacia su retención, transferencia o
mitigación. Mientras la administración se ha enfocado sustancialmente en el acceso público a la
información, también busca promover la rendición de cuentas y reducir la corrupción. La
atención que el Gobierno pone a la transparencia implica mejorar la eficiencia del gasto público
mediante presupuesto basado en resultados, armonización de estándares de contabilidad entre los
tres niveles de gobierno y la modernización ya en marcha de la hacienda mexicana, mediante la
implementación de una Cuenta Única de Tesorería (STA). Si bien adoptar una STA permite
mejorar la estabilidad presupuestaria y transparencia, también respalda el programa
gubernamental de hacer accesible las finanzas a un segmento más grande de la población
mexicana. El pago electrónico de la nómina del sector público a través de la STA, así como las
pensiones y los programas de transferencias, apoya el acceso de grandes segmentos de la
población a productos y servicios del sector financiero formal.
32. En un esfuerzo por mejorar la transparencia fiscal, el Gobierno incluyó por primera vez una amplia presentación sobre riesgo fiscal en los Criterios Generales de Política
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Económica (CGPE) para el presupuesto 2012. De acuerdo con la sección, las finanzas
públicas presentan vulnerabilidad ante los siguientes riesgos fiscales: riesgos macroeconómicos
de corto plazo (crecimiento del PIB, precio del petróleo, producción petrolera y tasas de
intereses, y fluctuaciones en la tasa de cambio), costos de salud y pensiones de largo plazo,
portafolios de la banca de desarrollo, riesgos asociados con la Institución para la Protección al
Ahorro Bancario (IPAB, que es el sistema que asegura los depósitos en México), pasivos de
entidades públicas y costos de desastres naturales. De acuerdo con una gráfica de sensibilidad
sobre los flujos de ingresos y egresos de 2012, variables macroeconómicas, particularmente
producción petrolera, precio del petróleo y variabilidad del crecimiento del PIB, tienen los
impactos más fuertes en las variables fiscales. Egresos inesperados, relacionados con desastres
naturales o epidemias también pueden significar una carga pesada para el presupuesto. La
sección incluye una discusión sobre medidas de mitigación tomadas en cada una de las áreas así
como información sobre los restantes desafíos.
33. El Gobierno sigue trabajando para fortalecer la sustentabilidad fiscal y la transparencia en los ámbitos nacional y subnacional. Desde el inicio de la presente
administración el Gobierno ha promovido la armonización de los estándares y prácticas de
contabilidad pública en todos los niveles de gobierno. Para 2012, la plena implementación de la
Ley General de Contabilidad Gubernamental adoptada en 2007 debe mejorar la recopilación y
difusión de estadísticas de las finanzas públicas, especialmente para las entidades federativas y
los municipios. El Gobierno también modernizó y racionalizó el sistema de transferencia federal
proporcionando incentivos adicionales para la generación de ingresos locales. Más
recientemente, el Gobierno actualizó las disposiciones bancarias para otorgar préstamos
subnacionales con el fin de mejorar prácticas fiscales y financieras acordes, tanto para los
prestadores como para los prestatarios.
34. Después de la crisis mundial, se ha restablecido el progreso en la estrategia de gestión de deuda del Gobierno, dirigida a profundizar los mercados de deuda local, reducir
costos y ampliar la base inversora. Los administradores de la deuda han cubierto la mayor
parte de las necesidades financieras del gobierno federal en el mercado de deuda local,
respaldando la profundización y extensión de la curva de rendimiento, al mismo tiempo que
aseguran exitosamente financiamiento para los vencimientos de deuda externa en 2012. El uso de
sindicación en la estrategia del Gobierno para la deuda ha promovido liquidez en el mercado de
bonos, acelerado el establecimiento de bonos de referencia internos, ampliado la base de
inversores e impulsado la elegibilidad en varios índices de ingreso fijo. Como resultado, en 2010
México se convirtió en el primer país latinoamericano en incorporarse al World Government
Bond Index (WGBI) de Citigroup, que con el lanzamiento reciente de Cetes Directo ―un
sistema de electrónico de distribución al menudeo― ha ampliado la base inversora y fomentado
el desarrollo del sistema financiero mexicano.
35. En 2010 el Gobierno anunció el seguir avanzando en una estrategia integral a partir del marco existente para responder a los desastres naturales. La estrategia incluye una serie
de reformas en gran medida iniciadas a partir de los elevados costos de los desastres naturales
incurridos en 2010, y continuó haciendo seguimiento y mejoramiento de las estrategias de
mitigación de riesgos con el fin de reducir el impacto de los desastres naturales. Para responder a
la destrucción atípica en 2010, el Gobierno destinó 20 mil millones de pesos adicionales al
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Fondo de Desastres Naturales (FONDES) y mejoró las reglas de desembolso. Para ayudar con
financiamiento para desastres a las entidades federativas, el Gobierno creó un fondo de
reconstrucción para aportar financiamiento privilegiado y recursos complementarios del
FONDEN. Finalmente, el Gobierno adquirió un seguro contra desastres naturales y formuló un
plan específico al sector para asegurar la infraestructura pública.
Proceso de consulta y participación en la formulación de políticas económicas de México
36. La división de poderes del Gobierno mexicano y su sistema político competitivo proporcionan el marco para amplia discusión de las propuestas gubernamentales. Las
medidas comprendidas en el paquete presupuestario están sujetas a un calendario de preparación
(abril-agosto), presentación (principios de septiembre) y aprobación por parte del Congreso
(mediados de noviembre) lo que permite que haya amplia deliberación sobre las propuestas; que
el Congreso haga contrapropuestas, y que haya discusión entre las cámaras de comercio,
sindicatos, sociedad civil, grupos de interés especial y el público en general.
37. Los avances en la transparencia en el sector público y el presupuesto respaldan el intercambio de información y mejoran la discusión de la política fiscal. Recientemente el
gobierno lanzó un portal electrónico que reúne la información presupuestaria más importante
publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).4 El portal electrónico sobre
transparencia presupuestaria proporciona las herramientas necesarias para entender las
tendencias y objetivos del gasto público de una forma clara y concisa. Proporciona datos
históricos y presentes, y, por tanto, también busca servir como fuente de datos para los analistas.
38. Se consultó ampliamente con las partes interesadas pertinentes para la elaboración de las reglas de operación del FONDEN. Se realizaron más de 180 reuniones con
representantes de los sectores pertinentes, incluyendo entre otros el sector de la vivienda, el de
infraestructura urbana, el de agua y saneamiento, y el de educación. Además, las entidades
federativas participaron en el proceso de consulta enviando propuestas que fueron tomadas en
consideración en la versión final de las reglas de operación.
39. Otro nivel de consulta pública ocurrió mediante la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). Esta agencia es responsable de la promoción del desarrollo y
aplicación transparente de políticas destinadas a la reforma regulatoria. Las propuestas de
cambio a la regulación son sometidas a una evaluación de impacto regulatorio y están
disponibles en el portal electrónico de COFEMER, dando oportunidad a que los ciudadanos y las
organizaciones de la sociedad civil externen comentarios. Por ejemplo, el cambio reciente en las
reglas de las disposiciones bancarias para préstamos sustanciales quedó incluida para consulta
pública en el portal electrónico de la COFEMER.
4 www.transparenciapresupuestaria.gob.mx
http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/
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IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO
Liga a la Alianza Estratégica con México
40. La Alianza Estratégica con México (CPS) y los avances fueron presentados al Directorio Ejecutivo en marzo de 2008 (Informe número 42846-MX) y febrero de 2010
(Informe número 52776-MX). La operación propuesta va en línea con el avance de la CPS que
avizora un programa activo de servicios financieros durante el año fiscal 2012 en respuesta a la
solicitud del Gobierno. Además, la operación propuesta forma parte de una agenda programática
más amplia en el área de estabilidad y transparencia presupuestaria, gestión del riesgo de
desastres naturales y financiamiento público subnacional.
Compromiso del Banco Mundial
41. El compromiso y apoyo del Banco Mundial en México con respecto a los objetivos de gestión de riesgo fiscal ha sido fuerte. El banco ha respaldado el marco integral para la
gestión del riesgo fiscal de México, mediante una gama de servicios financieros y de
conocimiento. Los siguientes ejemplos son ilustrativos (véase tabla 1 para una panorámica
general):
(d) Estabilidad y transparencia presupuestaria
Gestión basada en resultados: El Banco colaboró con el Gobierno para mejorar la gestión de la administración pública federal, poniendo en marcha un nuevo marco
para presupuestar basado en resultados y producir información de alta calidad sobre
desempeño. Se alentó que los funcionarios del sector público y los responsables de
formular políticas en el poder legislativo hicieran uso de esta información al momento
de tomar decisiones, lo cual mejoró significativamente la eficiencia y eficacia del
gasto público.
Sistemas integrados de información sobre gestión financiera: El banco proporciono servicios de cooperación técnica (fee-based services) para fortalecer los
sistemas integrados de información sobre gestión financiera (IFMIS). Un IFIMIS
robusto es esencial para todas las etapas del proceso de presupuesto con el fin de
ayudar a promover un presupuestar informado, consistente con la gestión fiscal y el
desempeño.
(e) Gestión del Riesgo de Desastres Naturales
Bonos para catástrofes: México fue el primer país en recurrir al programa MultiCat, una serie de bonos flexibles para catástrofes que desarrolló el Banco Mundial y que
permite conjuntar múltiples riesgos, regiones y países. México emitió un bono por
US$290 mil millones en octubre de 2009, que proporciona una cobertura trianual para
tres riesgos específicos: terremotos (tres áreas que circundan la ciudad de México),
huracanes en el Pacífico (dos áreas) y huracanes en el Atlántico (a saber, el área que
circunda Cancún).
La propuesta de DPL sobre Resiliencia Social al Cambio Climático: El Gobierno solicitó un DPL en el orden de US$300,751,879.70 para fortalecer la resiliencia social
al cambio climático, y que se presentaría para su aprobación ante el Directorio
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Ejecutivo en el mes de marzo de 2012. El proyecto busca ayudar al Gobierno a
reducir el impacto que el cambio climático tiene en los pobres; esto mediante
desarrollo territorial sustentable, creciente previsión y reducir la vulnerabilidad ante
los desastres naturales.
(f) Gestión de la deuda subnacional
Armonización de la contabilidad: El Banco ha proporcionado servicios flexibles de acuerdo con la demanda para respaldar la reforma contable del Gobierno, mediante
asistencia en la diseño de la legislación contable y apoyando su aplicación. Además,
en 2010 se preparó un informe sobre armonización de la contabilidad del Gobierno en
México.
Federalismo fiscal: Mediante un estudio del federalismo en América Latina5 se está haciendo seguimiento y actualizando un análisis que el Banco había realizado
previamente sobre federalismo fiscal en México. El análisis proporciona
investigación detallada sobre el estado del tema y los nuevos avances con respecto al
federalismo fiscal y la descentralización en México.
Ligas entre el DPL y el trabajo analítico previo
42. El trabajo de análisis que desarrolló el Banco ha contribuido al mejoramiento de la estabilidad y transparencia presupuestaria así como al diseño de la gestión del riesgo de
desastres naturales y deuda subnacional. Un cuerpo amplio de trabajo analítico ha sentado las
bases para un diálogo político con el Gobierno y ha respaldado el diseño del DPL. La tabla que
se presenta enseguida muestra los vínculos entre las acciones previas incluidas en el DPL y las
recomendaciones incluidas en el trabajo analítico reciente.
Tabla 3: Aspectos analíticos
Trabajo analítico Hallazgos y recomendaciones Acciones
previas
A. Estabilidad y transparencia presupuestaria
Lora (2006), “The
State of State Reform
in Latin America”.
Las reglas de transparencia han adquirido importancia desde mediados de la década
de 1990 con la aprobación de leyes que establecen el libre acceso a la información y
difusión de resultados fiscales. La adopción de una sola cuenta de tesorería mejora el
control de caja sobre los recursos fiscales. La cuenta única también afecta las
relaciones intra-ejecutivas en la medida que permite, mediante el fortalecimiento de
controles de caja y gestión presupuestaria, la supervisión y control oportuno de las
transacciones y gastos, y extiende a todas las entidades un sentido de disciplina
fiscal que antes sólo existía en la secretaría de finanzas.
A-1
(Cuenta Única
de Tesorería)
Glaessner and Kantur
(2004), “Two Case
Studies on Electronic
El análisis se centra en dos estudios de caso: Filipinas y los Estados Unidos. En Las
Filipinas el programa de expansión de pequeños inversionistas (Expanded Small
Investors Program) tenía por objetivo ampliar el acceso a los efectos públicos y
distribuirlos más ampliamente, desarrollar mejores productos para el ahorro y
A-2
(Cetes Directo)
5 Achievement and Challenges of Fiscal Decentralization: the case of Mexico, ed. Marcelo M. Guigale and Steven B. Webb
(Washington D.C., World Bank, 2000).
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18
Distribution of
Government
Securities”.
mejorar la competencia en los mercados primarios para estos valores. De acuerdo
con los autores de este análisis el programa fue exitoso aunque requería de
evaluación periódica así como ajustes conforme se iba desarrollando el programa.
En los Estados Unidos, el sistema de distribución electrónica (Treasury Direct)
consiguió ahorro importante en costos para el departamento de deuda pública
(Bureau of Public Debt).
World Bank (2007),
“Developing the
Domestic Government
Debt Market”.
Promover una base de inversión más diversificada con diferente horizonte de tiempo
y preferencias de riesgo es importante para estimular el desarrollo del mercado
primario y permitir que los gobiernos emitan un conjunto amplio de instrumentos a
través de la curva de rendimiento. Los inversionistas al por menor desempeñan un
papel importante en varios países. Tienen fuerte presencia en Paquistán, Sri Lanka y
Túnez, con fuerte potencial para expandirse en todos los países. Los planes de acción
enfatizan la importancia del desarrollo de la distribución electrónica y sistemas de
seguimiento para asegurar que el costo de llegar a los inversionistas al por menor no
exceda el de la emisión a través de los mercados al por mayor. El uso creciente de
servicios electrónicos es una vía prometedora.
A-2
(Cetes Directo)
B. Gestión del riesgo de desastres naturales
Ghesquiere y Mahul
(2010), “Financial
Protection of the State
against Natural
Disasters”
Una estrategia de financiamiento de riesgo soberano busca fortalecer la capacidad
del Gobierno para responder después de un desastre natural al mismo tiempo que
protege su equilibrio fiscal. Se dispone de varios instrumentos para elaborar dicha
estrategia, cada uno con sus propias estructuras y características de costos. Una
estrategia financiera eficaz contra desastres naturales descansa en una combinación
de estos instrumentos, tomando en consideración el perfil de riesgo fiscal del país, el
costo de los instrumentos disponibles y el perfil de desembolso después de un
desastre.
B-1
(Reforma del
FONDEN)
Hofman y Brukoff
(2006), “Insuring
Public Finances
Against Natural
Disasters"
Los desastres naturales pueden significar severas presiones para las finanzas
públicas, particularmente en países en desarrollo y países pequeños. Los mercados
de seguros contra catástrofes ofrecen crecientes oportunidades para la transferencia
de dichos riesgos. Hasta ahora, los países en desarrollo apenas han comenzado
experimentar con estas oportunidades. El uso más frecuente e intensivo de los
mercados de seguros sería deseable ya que ayudaría a introducir un elemento
importante de anticipación en las finanzas públicas después de un desastre en países
en desarrollo postrados precisamente por un desastre.
Las IFI y otras instituciones de la comunidad donante deben trabajar hacia un
modelo sustentable de colaboración entre donantes y beneficiarios que facilite un
cambio en la ayuda ad hoc posterior a un evento hacia una base de previsión ex ante
más confiable y predecible sobre la base de un seguro comercial. Un cambio como
éste puede ayudar a reducir los efectos fiscales derivados del evento, con lo cual se
limitaría la desorganización económica y facilitaría una recuperación más acelerada.
B-2
(Seguro de
exceso de
pérdida [stop-
loss
insurance])
C. Gestión de la deuda subnacional
Guigale y Webb, ed.
(2000), “Achievement
and Challenge of
Fiscal
Decentralization: the
case of Mexico”.
La descentralización en México de la toma de decisiones, redistribuyéndola a través
de los tres niveles de gobierno (federal, entidades federativas y municipios) y hacerla
más responsable de rendir cuentas ante el ciudadano promedio. También da a los
gobiernos subnacionales un papel renovado como agentes económicos. La
recaudación fiscal, el gasto, el préstamo y las instituciones de las entidades
federativas mexicanas las coloca crecientemente bajo el rigor de la disciplina del
mercado (si bien de forma desigual).
D-1 (Préstamos
a los SNG)
Canuto y Liu (2010),
“Subnational debt
finance: make it
sustainable”.
Reglas fiscales ex ante para el financiamiento de la deuda de los gobiernos
subnacionales (SNG) también pueden ser respaldadas mediante la regulación de los
prestamistas. Para mejorar la transparencia fiscal, México introdujo un sistema de
calificación de solvencia para los SNG. Aún cuando la calificación de solvencia es
voluntaria, la ponderación del riesgo del préstamo bancario introducida en 2000 y la
previsión de pérdidas introducida en 2004 buscan imponer disciplina fiscal
subnacional mediante asignación de precio del mercado de los créditos
D-1
(Préstamos a
los SNG)
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subnacionales.
Liu (2010),
“Strengthening
Subnational Debt
Financing and
Managing Risks”.
Dos aspectos clave tienen que ver con cómo seleccionar indicadores fiscales para
regular el financiamiento de deuda pública subnacional y cómo estos indicadores
fiscales se vinculan con la sustentabilidad fiscal subnacional. Primero, ¿cuál es la
relación (ratio) más crítica para evaluar la sustentabilidad fiscal de las entidades
subnacionales? Los candidatos más comunes son: la relación stock de deuda-SGDP
(PIB subnacional); relación stock de deuda-ingresos totales; relación servicio de la
deuda-ingresos totales, y relación déficit presupuestal-SGDP.
Segundo, ¿cuáles son los umbrales estándar para cada una de estas relaciones que
normalmente se utilizan para evaluar si el marco fiscal de la entidad subnacional es
sustentable o no? Es una pregunta empírica y el umbral es específico al periodo del
país, y depende de su tasa de crecimiento, balanza primaria, tasas de interés y
capacidad crediticia (creditworthiness). Tasas de crecimiento más altas, tasas de
interés más bajas y políticas fiscales conservadoras frecuentemente están
correlacionadas con límites de deuda más altos.
D-1
(Préstamos a
los SNG)
Lecciones aprendidas
43. El diseño de la operación propuesta toma en consideración las lecciones aprendidas a partir del programa general con México, DPL previos y particularmente el DPL reciente en
apoyo a Políticas Económicas en Respuesta a la Crisis Global,6 así como la Development Policy
Lending Retrospective (2009).7 Entre las lecciones más importantes se incluyen las siguientes:
Las operaciones deben enfocarse en acciones que son críticas para alcanzar los objetivos del programa y evitar tratar de cubrir muchas áreas de política. La matriz de
del DPL propuesta ha buscado concentrarse en las medidas de política más recientes que
mejoran el marco de gestión del riesgo fiscal de México. A la selección de las áreas de
política y medidas previas siguieron amplias consultas con el Gobierno y, con base en
experiencias previas de DPL, se limitó el número de medidas previas.
Fuerte participación del país, construcción de coaliciones y consideraciones de economía política son críticas para el éxito. La operación propuesta responde a la
solicitud que hizo el Gobierno para recibir apoyo en áreas de política que son centrales
para su estrategia de gestión del riesgo, que fue seguida de consultas con las partes
interesadas de acuerdo con el marco institucional del país, como se describe en los
párrafos 36-39. La experiencia ha mostrado que sin una participación fuerte del país el
riesgo de que se presente un retroceso en la reforma de la política es muy alto.
Fuerte trabajo analítico previo y compromiso continuo son precondiciones necesarias. El Banco Mundial ha mantenido un diálogo fructífero con el Gobierno en relación con
todas las áreas de política que apoya la operación propuesta. Si bien una fuerte
participación del Gobierno y del país subyace a las medidas previas contenidas en la
operación propuesta, el conocimiento global del banco Mundial y el trabajo analítico ha
aportado al diseño y discusión relativa a estas políticas.
Compromiso y apoyo estratégico necesitan complementar el financiamiento en apoyo a reformas de políticas. El Gobierno ha solicitado el apoyo del Banco en las áreas de
gestión del riesgo de desastres naturales y estabilidad y transparencia presupuestaria. La
experiencia con el desarrollo y entrega de análisis integral y paquetes de asesoría en otros
6 Informe número 51219-MX, e Informe Final de Ejecución número: ICR00001939
7 2009 Development Policy Lending Retrospective, agosto, 2009.
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temas previos, en tanto que complemento, han servido para asegurar que el desarrollo de
la política se haga sobre la base de una estrategia sólida y analítica. Sobre gestión de
riesgos de desastre, el banco ha proporcionado asistencia técnica al Gobierno para
renovación de bonos MultiCat e inició servicios de asesoría sobre conocimiento sobre su
estrategia de protección financiera integral, y su sistema de seguimiento y evaluación de
reducción de riesgo ante desastres.
Necesidad de un sistema de seguimiento sólido y bien estructurado y de una revisión transparente del progreso. Medir el impacto requiere indicadores que estén
estrechamente vinculados a las medidas previas respaldadas por la operación. Con el
Gobierno se han acordado indicadores de resultado como lo refleja la Matriz de Política.
El banco supervisará estrechamente el impacto que tengan las medidas aplicadas de
política respaldadas por el DPL y el avance hacia los indicadores de impacto acordados.
Se desarrollará un marco con la SHCP y otras agencias involucradas en el programa, de
manera que proporcionen información periódica sobre los indicadores de resultados. El
seguimiento de los indicadores de resultados también estará respaldado por misiones de
supervisión. Tal coordinación evitará los problemas identificados en algunos DPL
previos, donde no se establecieron claramente responsabilidades de aplicación desde un
inicio.
Colaboración con otros socios para el desarrollo
44. El Banco Mundial y el FMI llevan a cabo consultas periódicas sobre la situación macroeconómica de México. Las reuniones implican el intercambio de informes analíticos
realizados por las respectivas instituciones. Los temas estructurales generalmente se discuten
durante estas reuniones, especialmente temas del sector financiero dado que ambas instituciones
participan en asesoría para políticas en estas áreas. El Banco Mundial y el FMI recientemente
completaron de forma conjunta la actualización del Programa de Evaluación del Sector
Financiero (FSAP).
45. En julio de 2011, el FMI publicó el Informe Artículo IV para México. El informe atribuye recuperación robusta de la economía después de la crisis a las bases sólidas de México y
la hábil formulación de políticas. México firmó una nueva línea de crédito flexible (FCL) por
aproximadamente US$37 mil millones en enero de 2011, incrementando el acceso que tenía el
país a recursos frescos y proporcionando un amortiguador significativo contra posibles riesgos
colaterales (potential tail risks).8 México fue el primer país en solicitar este instrumento, que el
Gobierno trata como una prevención. El FMI proporcionó asistencia técnica al Gobierno con
respecto a política fiscal, gestión del riesgo fiscal, cuentas nacionales y marco fiscal en los dos
últimos años.
46. El Banco Mundial mantiene una colaboración estrecha con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El intercambio de puntos de vista y de documentos mejora la calidad de la
puesta en marcha del proyecto, la supervisión y el logro de los objetivos de desarrollo de la
operación. El BID ha apoyado numerosos proyectos en México y ha publicado varios informes y
8 Se contrató un primer FCL en abril de 2009, un segundo en marzo de 2010 y el presente FCL en enero de 2011 por un periodo
de dos años. La revisión anual de calificaciones para el FCL quedó finalizada en diciembre de 2011.
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documentos de trabajo relativos a la pobreza, política fiscal9 y cambio climático.
10 El BID ha
apoyado mucho los programas climáticos de México relativos a la prevención y capacidad de
respuesta de emergencia ante desastres naturales. Asimismo, recientemente el BID arregló una
reunión de trabajo con especialistas, académicos, agencias clasificadoras, analistas y
funcionarios de la banca pública y comercial para analizar la deuda de las entidades
subnacionales de México y sugerir medidas para mejorar la supervisión y regulación.
V. LA OPERACIÓN PROPUESTA
Descripción de la operación
47. El objetivo de desarrollo del programa es respaldar las políticas para la gestión del riesgo fiscal de México de manera que fomente la aplicación eficiente y eficaz de los
programas de gasto en el sector público. Esto se logrará mediante: i) respaldando el enfoque
integral que tiene México hacia la gestión del riesgo, ii) promover la institucionalización de las
políticas para la mitigación del riesgo y iii) destacar elementos críticos del marco de la gestión
del riesgo de México.
48. La operación abarca tres áreas de política: estabilidad y transparencia presupuestaria, gestión de riesgo de desastres naturales y gestión de la deuda subnacional. El resumen de cada área de política se divide en cuatro secciones: antecedentes, medidas
gubernamentales, resultados esperados y agenda de reforma de mediano plazo del Gobierno. Se
incluye un análisis más completo de cada una de las áreas de política en la sección de anexos de
este documento.
Área de política I: Estabilidad y transparencia presupuestaria
Antecedentes
49. Políticas fiscales prudentes y mejorar la gestión de los pasivos públicos ha reducido la volatilidad de los gastos en México. Desde 2006, la política fiscal ha estado guiada por la
regla del presupuesto equilibrado y un marco de presupuesto de mediano plazo inserto en la Ley
de Responsabilidad Fiscal (FRL). La FRL institucionaliza los esfuerzos del gobierno para
contener los déficits fiscales y estabilizar los niveles de deuda, al mismo tiempo que respalda la
rendición de cuentas y la transparencia en el proceso de presupuesto anual. Además de establecer
una regla de presupuesto equilibrado, la ley también introduce una fórmula para calcular los
precios del petróleo en proyecciones presupuestarias y establece cuatro fondos de estabilización
para ingresos excedentes provenientes del petróleo. A la fecha, la regla de presupuesto
equilibrado ha servido muy bien para generar credibilidad.
9 Como el documento Fiscal Policy Reform in Latin America y el Programa de US$1 mil millones para respaldar la consolidación
del préstamo de sustentabilidad fiscal (septiembre, 2010), que complementaron los objetivos de las Economic Policies in
Respons