panamá: niñez y políticas sociales prioridades para el...
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Panamá: Niñez y Políticas SocialesPrioridades para el Bienio 1995-1996
Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE )Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF )
Panamá ,
tices Social
~lnezy poll dpara elBiem°ptiofl199-1996
documentos
Los integrantes del equipo queelaboro lo s
técnicos fueron :
Bernt Aasen
Nadya Vásque z
Miguel Cuellar
Daniel Camazón
Edición: Hans Roeder
Panamá, República de panamá
Mayo 1995
Fotos: Casa Esperanza (portada y contraportada) ; Luis Romero (texto )Copyright © Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) -Panamá, 1995Impreso en Panamá por Poligráfica, S .A., 1995 .
Contenido
Bernt Aasen :Presentación
Aida Moreno de Rivera :El objetivo del desarrollo tiene que ser la niñe z
Las políticas sociales son las políticas para la niñe z
1. Políticas nacionales para el desarrollo social yhumano
2. Niños al margen del desarrollo
3. Educación para el desarrollo
4. Salud para todo s
5. Los servicios de agua y saneamiento ambienta l
Rosa Elena de De la Cruz :Prioridades para el bienio 1995-199 6
Participantes de la Jornada "Niñez y PolíticasSociales"
Reseña fotográfica de la Jornada "Niñez y Política sSociales"
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Presentación
Desde 1990, año en que el Ministerio de Planificación yPolítica Económica (MIPPE) y el Fondo de las Nacione sUnidas para la Infancia (UNICEF) realizaron el "Análisi sde la Situación de Niños y Mujeres de Panamá", laactualización de conocimientos sobre la situación de laniñez y la mujer en nuestro país se ha constituido en u nejercicio vital para la formulación y ejecución depropuestas de políticas en favor de los grupos prioritario sen el campo social : los niños y niñas, los adolescentes ylas mujeres panameñas .
Con "Panamá : Niñez y Políticas Sociales - Prioridade spara el Bienio 1995-1996", damos seguimiento a esteejercicio de analizar la situación de nuestra niñez y medirlos progresos alcanzados en las políticas sociales que sehan diseñado para este sector poblacional desde 1990, añoen que la Asamblea Legislativa ratifica la Convenció nsobre los Derechos del Niño . En este mismo año el paí sparticipa en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia yse compromete a cumplir las nietas globales, reafirmadaspor el Gobierno Nacional en el "Plan Nacional de Acció npara el Desarrollo Humano, Infancia y Juventud, 1992-2000" .
Ejecutar la Convención sobre los Derechos del Niño yprogresar hacia las metas establecidas no son responsabi l
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dades exclusivas del gobierno y del aparato estatal. Alcontrario, sin la participación de la sociedad civil, la spolíticas y los programas quedarían como buena sintenciones. Es indispensable que en este trabajo s einvolucren aún más las organizaciones privadas dedesarrollo, organizaciones comunitarias, clubes cívicos ,iglesias, gremios y asociaciones del sector productivoprivado, como otros actores importantes del cambio .
La Jornada sobre Niñez y Políticas Sociales celebrada enel mes de octubre 1994, un evento clave para la revisiónde medio término de los programas de cooperación entreel Gobierno Nacional y UNICEF para el quinquenio 1992 -1996, demostró una vez más la ventaja de poder contarcon el comentario experto de las autoridades gubernamen-tales, los representantes del movimiento social, así comode los responsables de los diversos proyectos y programa sallí presentes, en la revisión de los informes técnico spreparados para la jornada, lo que ha permitido la incorpo-ración de muchas observaciones que se hicieron a lrespecto y que están incluidas en el presente texto .
Esperamos que nuestro documento cumpla con s uintención de ser un instrumento de referencia para lo ssujetos y actores del desarrollo social (el gobierno, lasociedad civil organizada, los gobiernos locales, la scomunidades, las familias y las agencias internacionale sde desarrollo), pues, aparte de ofrecer un análisis y nuevosdatos estadísticos, establece prioridades para un conjuntode políticas de desarrollo social y hace recomendacionespara su ejecución y monitoreo . También reune concepto sactualizados sobre la definición de políticas sociales y lo sactores que intervienen en ellas ; además, define los grupo smeta, las metas del cambio, las tareas pendientes, y lasestrategias y metodologías para progresar en el cumpli-miento de los compromisos adquiridos por el país .
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Es indudable que el cambio debe empezar con l ainformación y la comunicación, elementos esenciales par aproducir la conciencia y movilización social necesariaspara hacer del país un hogar hóspito para niñas y niños ,futuras generaciones panameñas . El presente documentoapunta a tal propósito .
Bernt Aasen ,Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ,UNICEF - Panam á
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El obJ • etivo del quedesarrollo tiene
setla niñez
Panamá enfrenta un gran desafío en este fin de siglo :reducir las grandes disparidades existentes entre lo sdistintos grupos humanos que conforman la nación . Estose expresa a través de múltiples situaciones, entre las qu ese destaca que el 20% de los panameños y panameñas n otiene suficiente ingreso para alimentarse adecuadamente .Esta cifra se incrementa al 45% de población en situació nde pobreza, si se agrega otro 25% de la población que n ocuenta con ingreso para satisfacer sus necesidades básicas .
La mala distribución del ingreso nacional es otra gra ndisparidad: Panamá, después de Brasil, es el segundo paí sque tiene la peor distribución de ingresos . Esto se traduce ,por ejemplo, en que el 20% más rico tiene ingresos 4 5veces mayores que el 20% más pobre .
También tenemos grandes disparidades en el sistemaeducativo ; y son conocidas las grandes disparidadesrespecto a salud en el Darién, Bocas del Toro y otrasregiones de pobreza crítica .
Existen grandes disparidades en la tenencia de tierra yvivienda; en la producción agropecuaria, sobre todo en laszonas de pobreza crítica, lo que se traduce en escas adisponibilidad alimenticia para la población afectada . Ah íestán, además, el alto costo de los servicios públicos, una
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infraestructura vial y social inadecuada, así como un aeconomía deficiente que es una de las primeras causas deestas grandes disparidades.
Pero, para nosotros, los que estamos trabajando en elsector social, quizás lo más crítico son las grande sdisparidades en el desarrollo humano de la població npanameña. En la revisión de las políticas públicas de lnuevo gobierno que preside el Doctor Ernesto Pére zBalladares, se incluye la reformulación de las política seconómicas que están dirigidas a una mejor distribució ndel ingreso nacional ; y la puesta en marcha de la revisió nde las políticas sociales que están dirigidas a reducir la sgrandes desigualdades en el desarrollo humano .
El proceso de integración de la región de Centroamérica, apartir de 1992, dió origen a los gabinetes sociales . Estosgabinetes sociales intentan conjugar los esfuerzos de lo sdiferentes sectores de la sociedad en la ejecución de l apolítica social del Estado panameño. Con la concertaciónde las diferentes fuerzas se quiere evitar la duplicidad d eacciones en el desarrollo social .
Los objetivos fundamentales del Programa de Desarroll oSocial con Eficiencia Económica están dirigidos a corregirla mala distribución del ingreso nacional y a incrementarel crecimiento económico. Hay que focalizar las accionesdel desarrollo social de manera que la suma de la sinversiones sociales tenga impacto social, lo que a su ve zva a contribuir a reducir las grandes desigualdades en l apoblación e incrementar sus niveles de bienestar y calida dde vida .
Hay que insistir en que la conjunción de esfuerzos de lsector gubernamental tiene que ir ligada a la conjunción d eesfuerzos de los diferentes actores de la sociedad civil, d emanera que el compromiso para el desarrollo económico ,
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social y humano sea un compromiso de todos y cada un ode los panameños y panameñas .
Las políticas, sobre todo las políticas sociales, deben estardirigidas al desarrollo humano de las generaciones de lfuturo. Coincidimos con el Fondo de las Naciones Unidaspara la Infancia (UNICEF), en que el principal grupoobjetivo del desarrollo humano tiene que ser la niñez . Porsupuesto que las próximas generaciones de panameños ypanameñas deben tener un mejor nivel de vida, pero sobr etodo un mejor nivel de producción social y mental, pue sno queremos niños y niñas gordos pero mentalment eretrasados. Queremos un desarrollo humano integral, u ndesarrollo psicosocial integral . Queremos que disminuyael número de los discapacitados sociales y mentales qu eson un freno para la producción económica y social de l anación. Queremos darles a esos niños y niñas la oportuni-dad de ser partícipes en el desarrollo económico, social yhumano.
En la ejecución de las políticas públicas del sector socia lcontamos con la cooperación internacional, sobre todo co nla cooperación de los organismos de las Naciones Unidas .A través de esa cooperación podemos enfocar y prioriza ren los grupos humanos con mayores desventajas sociales .Esperamos que las agencias de cooperación trabajen enconjunto y de manera coherente para evitar la duplicida dde los esfuerzos . Todos los esfuerzos deben estar focali-zados, precisamente para reducir las grandes desigual-dades que tenemos en nuestra población . Se trata de quetodos juntos trabajemos por incrementar los niveles dedesarrollo económico, social y humano de manera que e nla alborada del siglo XXI las próximas generaciones depanameños y panameñas tengan un mejor futuro .
Aida Moreno de Rivera ,Ministra de Salu d
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Laspolíticas sociales
.•
patas®
las oliücas
la niñezLa Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada po rla Asamblea General de las Naciones Unidas el 6 denoviembre de 1990, en su Artículo 24, compromete a lo sEstados partes a :- Reducir la mortalidad infantil y en la niñez .
Asegurar la prestación de la asistencia médica y laatención sanitaria que sean necesarias a todos lo smenores, haciendo hincapié en el desarrollo de l aatención primaria de salud .Combatir las enfermedades y la mala nutrición en elmarco de la atención primaria de la salud mediante ,entre otras cosas, el suministro de alimentos nutritivosadecuados y agua potable salubre, teniendo en cuentalos peligros y riesgos de contaminación del ambiente .Asegurar atención sanitaria prenatal y posnata lapropiada a las madres .
- Asegurar que todos los sectores de la sociedad, y enparticular los padres, las niñas y los niños, conozca nlos principios básicos de la salud y la nutrición de l aniñez, las ventajas de la lactancia materna, la higiene yel saneamiento ambiental .
Así mismo, en su Artículo 27, la Convención prevee que:- Los Estados partes reconocen el derecho de todos lo s
niños y niñas a un nivel de vida adecuado para s udesarrollo físico, mental, espiritual, moral y social .
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En los 54 artículos de la Convención sobre los Derechosdel Niño resaltan las siguientes provisiones :
- Orientación, educación y servicios de planificaciónfamiliar.Educación primaria gratuita y obligatoria, reducció nde deserción escolar y eliminación del analfabetismo .Protección contra violencia, abuso, maltrato y tod aforma de explotación.
- Rehabilitación de los niños y niñas como víctimas d eviolencia o explotación .Orientación del niño para asumir una vidaresponsable en una sociedad libre, con espíritu d ecomprensión, paz, tolerancia, igualdad de los sexos yamistad entre todos los pueblos, grupos étnicos ,nacionales, religiosos y personas de origen indígena .
Tiene plena vigencia la observación de la jurista panameñ aCarmen Carrasquilla en su "Análisis Jurídico" de l aConvención al aseverar :
"Los derechos reconocidos de los niños, los qu edesafortunadamente más violamos de maner aprematura y con más frecuencia, no deben observarsecomo derechos contrarios a los de los adultos ; por elcontrario son derechos ajustados a las necesidadesbásicas de los niños para lograr así su supervivencia ,desarrollo, protección y participación de la sociedad" .
En 1990, durante la Cumbre Mundial en Favor de l aInfancia en Nueva York, EE .UU., los jefes de Estado de 7 1países acordaron una agenda de políticas de desarrollosocial y se comprometieron a lograr, antes de terminar l apresente década, las siguientes metas globales :
- Reducción de la mortalidad infantil y de menores d e5 años de edad .Reducción de la mortalidad materna .
- Reducción de desnutrición grave y moderada entre
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menores de 5 años de edad .Acceso universal a agua potable y servicios desaneamiento básico .Acceso universal a educación básica e incremento determinación de educación primaria .
- Reducción de analfabetismo entre adultos, co nénfasis en la población femenina .Mayor protección de menores en circunstancia sespecialmente difíciles .
Panamá ratificó la Convención y la promulgó como Le yNo. 15 del 6 de noviembre de 1990 de la República . Elaño siguiente, en la Cumbre de Presidentes Centroameri-canos en Tegucigalpa, el país se comprometió a ajustarse alas metas de la Convención y presentó el "Plan Naciona lde Acción para el Desarrollo Humano, Infancia y Juventu d1992-2000" que prevee los siguientes objetivos específico sbasados en la "Estrategia para Reducir la Pobreza" :
- Mejorar las condiciones de vida de los grupos pobres ,brindándoles mayor acceso a los servicios básicos d esalud, educación, vivienda, agua potable, letrinación yenergía .Reducir los niveles de analfabetismo, desnutrición ,mortalidad infantil y maternal.
- Incentivar las actividades económicas intensivas e nmano de obra, tales como las zonas multisectoriales d eexportación, la micro y la pequeña empresa, el créditoy capacitación al pequeño agricultor y el apoyo a lsector informal urbano, todo lo cual contribuirá aelevar los niveles de ocupación productiva entre lo sgrupos pobres .
- Brindar asistencia técnica y promover el desarroll ocientífico y tecnológico en las áreas de mayor inciden-cia de la pobreza : el sector agropecuario de subsisten-cia y el sector informal urbano .
- Dotar a las poblaciones pobres, sobre todo del áre arural, de medios adecuados de comunicación y trans -
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porte que les permita la comercialización de susproductos y mayor acceso a los servicios básicos .Lograr la participación de las comunidades pobres e nlas actividades dirigidas a la reducción de la pobreza, através de la organización comunitaria .
Las políticas sociales nacionales e internacionales para laniñez abarcan toda la sociedad, pues están directamenterelacionadas con la Convención sobre los Derechos de lNiño: no se podrán lograr las metas del desarrollo socialsin cumplir con la Convención y, a lo inverso, no secumplirá con la Convención sin lograr las metas de ldesarrollo social .
Entre los países de América Latina, Panamá ha alcanzad oapreciables niveles de bienestar para algunos sectores de lasociedad y dispone de las mayores posibilidades de lograrlas metas en los sectores que aún están apartados de estosbeneficios . Las metas sí son alcanzables, pero depender áde la elaboración de nuevas políticas estatales y el desa-rrollo de nuevas fórmulas y métodos de trabajo encamina -dos hacia la reversión de la tendencia de concentrar lo singresos y recursos nacionales en las poblaciones privile-giadas . Simultáneamente, las inversiones y gastos socialesdeben estar focalizados en las poblaciones marginadas .
En estos tiempos de cambios profundos, urge ajustar l avisión de que unos son ejecutores y otros objetos depolíticas para el desarrollo . Lo cierto es que todos somo sactores y sujetos de procesos de desarrollo que requiere nnuestra activa participación .
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Políticas naCionales
1 • ara el desarrollo
social
yhuman
Introducción
Las recientes políticas públicas de carácter social enPanamá vienen evolucionando de manera continua ymanifestándose en una serie de documentos normativos :- La Estrategia Nacional de Desarrollo y Moderniza -
ción Económica (1990) .- La Estrategia Nacional para Reducir la Pobreza (1991) .- El Programa de Desarrollo y Modernización de la
Economía (1991).El Plan Nacional de Acción para el Desarroll oHumano, Infancia y Juventud 1992-2000 (1991) .
El Plan Nacional de Acción para el Desarrollo Humano ,Infancia y Juventud es el instrumento más concreto d epolíticas y programas de desarrollo social en el corto ymediano plazo. En el se identifican prioridades encircunscripciones o áreas geográficas de mayor pobreza yse intenta reasignar y/o focalizar recursos de inversió nsocial en favor de los grupos más desfavorecidos .
En el año 1992 se crea a nivel ejecutivo el Gabinete Socialy se le asigna a esta instancia la coordinación y e lmonitoreo del Plan Nacional de Acción . Por su parte, elMinisterio de Planificación y Política Económica, l ainstancia originalmente responsable para la planificación y
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Creo queentramos en una etapa de
"postabogacía" dondetenemos que utilizar todanuestra creatividad para
poner en práctica loscompromisos que lo s
gobiernos está nadquiriendo . Vemos qu e
en Panamá prácticamentetoda la sociedad -lo s
políticos, lo strabajadores, la industriaprivada, las mujeres- estáincluida en los programa s
de cooperación deUNICEF. Sin embargo, e s
preocupante que e lMinisterio de
Planificación esté fueradel Gabinete Social
coordinación del desarrollo social, queda excluido de lGabinete Social, por lo que hasta agosto de 1994, a fine sde la gestión del gobierno saliente, no se contaba con un aevaluación completa sobre el nivel de cumplimiento de lo sprogramas y proyectos de dicho Plan . Sin embargo, con elactual gobierno, que asumió la administración pública e nseptiembre de 1994, el Ministerio de Planificación seincorpora al Gabinete Social como miembro invitado, a ligual que el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, lo cua labre nuevas posibilidades de efectiva coordinación yejecución de las políticas sociales del país .
El Gabinete Social, con el papel rector del Ministerio deSalud, está conformado por los ministerios de Vivienda ,Educación, Trabajo y Obras Públicas, contando además ,con el Despacho de la Primera Dama, como miembr ohonorario. Incumbe a cada una de las carteras ministe-riales lograr las metas definidas para su sector en el camposocial, disponiendo para estos efectos de una elevad aproporción del Presupuesto General de la Nación .
Por otro lado, el país vive una coyuntura en que cobranvigor los esfuerzos de la sociedad civil que busca unaparticipación activa y responsable en el desempeñoeconómico y social del Estado, robusteciéndose iniciativa simportantes de diálogo y concertación entre los distintosgrupos y sectores económicos, políticos y sociales de lpaís . Las iniciativas más sobresalientes son las siguientes :
- la Fundación del Trabajo (1992) ;- el Foro Mujer y Desarrollo (1993) ;
- los encuentros de Bambito, "Unidad y Desarroll oHumano" (1993-1994) ;el Foro de Mujeres de Partidos Políticos (1994) .
Un resultado concreto de este diálogo social a nive lempresarial-sindical es la elaboración de las "Bases de unaEstrategia Concertada para el Desarrollo Nacional" d e
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cuando la idea es trata rde influir sobre el gasto
público. No sé en qu eforma se va a crear unmecanismo para influi r
sobre el gasto público sinla participación de es e
Ministerio. Por otraparte, el Ministerio de
Salud tiene ahoraaproximadamente el 30 %
del presupuesto social, sinembargo este Ministerio
no.tiene la capacidadpara gastar el dinero .
Quizás tenemos qu eelaborar mecanismo s
para fortalecer lacapacidad instituciona l
para gastar
Orlando Lugo, UNICEF
1992, en la que se enfatiza en la necesidad de reducir la saltas tasas de desempleo y subempleo y un desarrollo "conrostro humano" . Otra iniciativa de concertación es el ForoMujer y Desarrollo que en 1993, con el lema "Construya-mos el Futuro con Equidad", presenta al país el "PlanNacional Mujer y Desarrollo 1994-2000" .
En los "Encuentros de Bambito", los partidos político sdialogaron sobre una agenda del Estado y los acuerdosobtenidos representan pasos importantes hacia una visióncompartida del desarrollo y el futuro .
Cabe destacar la voluntad de estas y otras iniciativas enponer los objetivos y metas específicas del desarrolloeconómico y social por encima de los intereses de grupo ,lo que facilita la cooperación de las Naciones Unidas yotras agencias internacionales de desarrollo en su tareaprimordial de brindar asistencia en la definición yformulación de políticas sociales, ejecución de programa se interpretación de temas de desarrollo .
Objetivos y estrategias
Los objetivos acordados entre el Gobierno y UNICEF e nel Plan de Cooperación (1992-1996) buscan :- Fortalecer la capacidad de las comunidades má s
pobres para procurar la satisfacción de sus necesidade sbásicas y conseguir su inserción equitativa dentro de lproceso de desarrollo .
- Enfatizar en el contexto político la prioridad de l aniñez y juventud, como elemento central de la sestrategias del desarrollo planteado para la década .Reforzar el papel de la mujer como agenie de cambi osocial induciendo a su incorporación y valorización enlas políticas y programas de desarrollo social .
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El mandato para la formulación y aplicación de la spolíticas sociales tiene su fundamento en la Convenció nsobre los Derechos del Niño, la Convención sobre l aEliminación de todas las Formas de Discriminación contr ala Mujer y los compromisos adquiridos en la Cumbr eMundial en Favor de la Infancia . Esto exige, a nivel de l asociedad civil, movilizar una demanda calificada denuevas políticas sociales y a la vez, a nivel del Estado ,crear la capacidad de desarrollar una oferta relevante .
La priorización de la dimensión social en la agend apolítica del Estado, dominada por las aspiraciones d erecuperación, modernización y crecimiento económico ,requiere además una campaña masiva de sensibilizació nde la clase política y económica, lo que constituye u ncomponente vital en el proceso de reforma social que viveel país .
El Ministerio dePlanificación no pierde s u
rol de dirigir y da rseguimiento a la s
políticas sociales del país.Se están haciendo la s
modificaciones paraincorporar a est e
ministerio en el GabineteSocial. Actualmente, este
ministerio está analizandoel gasto social dentro de l
gasto público . Nuestrafuente de informació n
sigue siendo la Direcciónde Presupuesto más qu e
los ministerios . Yatenemos los datos queserán presentados al
Señor Presidente y a lo sministros.
María Cristina de Pastor ,MIPPE
Los componentes programáticos en el apoyo de l aformulación de políticas nacionales para el desarrollo
- Monitoreo
La Secretaría Técnica del Gabinete Social elaboró en 199 3una propuesta para un sistema de monitoreo que permiteno solo el diseño de una metodología para la medición d elas metas del Plan Nacional de Acción y del gasto públicosocial, sino que también aporta recomendaciones sobre l avinculación que debería existir entre el nivel de gastossociales y los indicadores cuantitativos y cualitativos enpobreza . La implementación de un nuevo sistema d emonitoreo permitirá analizar la relación entre el gastosocial y la focalización de recursos, así como evaluar l aeficacia del gasto social, lo cual aportará elementos para l atoma de decisiones .
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Se debe involucrar mása los sectores quedetentan el poder
económico, organismo scomo el APEDE, CONEP,
y demás. No creo qu etodos están convencido de
la necesidad de laredistribución de la
riqueza; creo que hay queempezar por aquellos qu egeneralmente se niegan a
ver la realidad y lasituación de los niños y
niñas panameñas .Entonces, hay que
incorporarlos más a esto ssectores y mostrarles la
realidad tal como es, pue svale la pena
incorporarlos .
Carlos Leiro, USMA
- Movilización
La aspiración de la sociedad panameña de superar la stendencias de gobernar en base a políticas eminentementegubernamentales y pasar a la ejecución de una agenda delEstado con políticas económicas y sociales concertada scon todos los actores relevantes del país, obliga a lo sasociados a extender y profundizar las iniciativas dediálogo existentes e ir avanzando hacia una real moviliza-ción social . Las agendas de trabajo de la cooperació ninternacional están orientadas a apoyar estas iniciativas loque les permitirá seguir su misión de actuar como socio spara el progreso .
Entre las acciones precursoras de la concertación nacional ,se cuentan, a nivel del sector privado, las ya citadas "Basespara el Desarrollo Nacional con Rostro Humano" de l aFundación del Trabajo y los estudios sobre el adolescentetrabajador realizados por la Asociación Panameña d eEjecutivos de Empresas (APEDE) .
Por otro lado, en abril de 1994, la Comisión Interdiocesan ade Justicia y Paz de la Iglesia Católica y UNICEF, entre-garon al país el documento "Tendencias y Desafíos de lDesarrollo Social en Panamá" . Este documento concretaesfuerzos de concientización y sensibilización frente a lo sdesafíos de la problemática social nacional, a la vez queresume los avances respecto a las metas de la CumbreMundial en Favor de la Infancia y del Plan Nacional d eAcción . Basado en trabajos científicos y consultasprovinciales, recoge las investigaciones realizadas en lo stemas de salud y nutrición, agua y saneamiento, educa-ción, desempleo y pobreza, ubicando la magnitud de esto sproblemas y sus tendencias frente al fin de siglo, así comolos costos que supone cerrar las brechas de acceso a losservicios básicos para el año 2000 en el país .
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Por huís qu ese promuevan mensajes e n
cantidad y calidad,pensamos que va a ser
muy difícil que laincidencia de los medios
de comunicació nproduzca un efecto en lo s
hábitos y valores de l apoblación . Pienso qu e
tendríamos que pensar e nuna nueva fórmula, la
cual -si la utilizamos bien -puede tener un efecto má sefectivo para el cambio deactitudes, no solamente d e
la gente, sino de la sestructuras de poder d e
los medios decomunicación .
Alma M. de Fleteher,Poro Mujer y Desarrollo
- Comunicación socia l
La comunicación social, en todas sus formas, es otr ocomponente estratégico de los esfuerzos para afrontar lapobreza .
Los compromisos adquiridos por el país para mejorar lo sindicadores del desarrollo humano, evidencian lanecesidad de monitorear los logros del cambio y hacerpartícipe a toda la comunidad de los conocimiento sacumulados por los distintos ejercicios de análisisrealizados en torno de la situación económica y social y,particularmente, de la infancia y la mujer panameña . Enesto, la labor de las Escuelas de Comunicación Social, la sagencias publicitarias, los educadores formales y n oformales, los periodistas y comunicadores sociales, asícomo el papel de los medios de comunicación masiva, e sde vital importancia, pues las coberturas de los medios engeneral y en particular en las zonas urbanas, conlleva u ngran potencial de educación de la ciudadanía .
El "Premio Nacional de Prensa", introducido por UNICEF ,es un incentivo prestigioso y oportuno para aumentar l ainformación periodística constante sobre la situación d elos más vulnerables de la sociedad y sigue contribuyendo ala sensibilización y movilización social y a la creación denuevas alianzas de defensa y promoción de los Derechosdel Niño (Cuadro 1) .
- Mujer y políticas sociale s
Entre los indicadores de la desigualdad social que aquej aal país resalta la pobreza . De acuerdo a información de l aEncuesta de Hogares de 1991, en base a procesamiento sde PREALC, el 49% de las familias panameñas están bajola línea de pobreza y el 24% de ellas son indigentes.Históricamente, este fenómeno se manifiesta con mayo r
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C~/uando se habla decomunicación social, s e
está midiendo el número demensajes, sin embargo,
cuando se hizo unaencuesta sobre la
Convención sobre lo sDerechos del Niño, mu y
poca gente sabía sobre laConvención . A pesar d elos grandes esfuerzos, e l
mensaje no está llegando ala gente . Quizás tenemos
que incrementar lo smensajes o definir mejo r
los mensajes o buscar otra sformas de hacer que e l
medio sea más eficiente.
Orlando Lugo, UNICEF
CUADRO 1
NOTA DE PRENSA SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO, SEGUNMEDIO DE COMUNICACION ESCRITA
AÑOS 1991-1994 al
Medios 1991-1992 1992-1993
1993 1994 :
Total
La Prensa
El PanamáAmérica
424
~
329
348
400
337
399
--b --
1,17 2
1,065
La Estrellade Panamá
195 304 278 77 7
Crítica L . 125 216 339 608
El Siglo
105 203 142 45 0
Hoy
--- --- 202 202
Total
1,178 1,408 1,760 4,346
al Notas publicadas entre los meses de julio a junio de los años corres-pondientes .Fuente : Sistema de Monitoreo de los medios de comunicación, CELA/UNICEF .
intensidad en las áreas rurales debido a las iniquidades e nla estructura de tenencia y distribución de la tierra, en e lacceso al trabajo remunerado y a los servicios públicos .Esta situación afecta con mayor intensidad a las mujere sjefas de hogares, quienes son, sin duda, las principale svíctimas de pobreza y desigualdad social .
Si bien en los últimos años se han dado logros importante sen cuanto a la participación económica y política de l a
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En el Foro Mujer yDesarrollo hemos hech o
una propuesta depolíticas . La pudimo s
hacer con la participaciónde instancias de gobiern o
y eso fite muy positivo .
Sin embargo, de nadasirven intentos si n o
existen los mecanismo spara ejecutar dicha s
propuestas . En la
mujer, aún prevalecen serias manifestaciones dediscriminación laboral, social y política . Por eso, lasreformas sociales deben plantearse desde un enfoque d egénero y enfatizar en el fortalecimiento de aquellaspolíticas, programas y proyectos que beneficien a la muje ry, de manera especial, a la mujer campesina e indígena .
En este sentido, la capacitación de mujeres en temas d egénero y políticas públicas, planificación estratégica ymovilización de recursos, actividad coordinada por elMinisterio de Planificación a través de la Coordinación yPromoción de Acciones en Arcas Marginadas (COPRAM )y el Centro para el Desarrollo de la Mujer (CEDEM) ,significa un paso concreto para una mayor participación d ela mujer en la solución de problemas que la afectan . Asímismo, se deben seguir vigorizando los espacios deconcertación de mujeres a nivel de la sociedad política ycivil, en función de promover los derechos de la mujer adisfrutar plenamente, de manera equitativa y en todos losniveles de los avances del progreso nacional . Los logrosdel Foro Mujer y Desarrollo se evidencian en su aport e"Plan Nacional Mujer y Desarrollo" . Este importantedocumento compromete a todos los partidos políticos acumplir las metas establecidas en favor de la mujer yrepresenta la voluntad de este sector de la sociedad deseguir adelante hacia su plena emancipación política ,económica y social .
Prioridades sectoriales para el bienio 1995-1996
La gran sensibilidad y movilización de todos los sectore sen relación a los temas de la infancia y la muje rconstituyen una base para pasar a la etapa de concreció nde políticas, programas y proyectos integrales quebeneficien el desarrollo social . El documento "PolíticasPúblicas para el Desarrollo Integral : Desarrollo Social con
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discusión sobre el Pla nNacional Mujer y
Desarrollo debería habe rmás participación de l
Gobierno, pues esevínculo es necesario paraque nuestras propuestas
se concreticen en políticaspúblicas y mecanismosreales de participación
ciudadana .Debería hacerse de esto
un proceso decorresponsabilidad y nosolamente de ejercicios
sociales que sonsumamente interesantes
pero insuficientes .
Mariela Arce ,Foro Mujer y Desarrollo
Eficiencia Económica" del nuevo gobierno presenta par aello el marco normativo, además que establece líneas d etrabajo acordes con las convenciones internacionales .
Las acciones futuras deben orientarse a buscar, en prime rlugar, la definición y aplicación de una metodología para e lcálculo del gasto social . Esto debe partir de la necesidad d econocer aspectos relacionados a la focalización del gasto ,especialmente hacia aquellos distritos y corregimientos másrezagados del país y hacia grupos sociales específicos .
En cuanto al monitoreo de las metas para el desarroll osocial, resulta necesario el fortalecimiento de todos lo sministerios involucrados para lograr una mejor gerenci ade los recursos estatales .
En materia de movilización y comunicación social e snecesario consolidar el monitoreo de la aplicación de lCódigo de la Familia y el Menor, el cumplimiento de la sconvenciones sobre los derechos humanos y el logro d elas metas para el desarrollo social . El "Pacto por la Niñe zPanameña", que se promueve desde la Presidencia de l aRepública, ofrece una oportunidad de seguir consolidand oel consenso entre el gobierno y la sociedad civil . Laparticipación que se espera de las municipalidades en est ainiciativa, implica prestar asistencia para la elaboración yejecución de planes locales en favor de la niñez, sobr etodo de aquellos distritos con grandes poblaciones e nsituación de pobreza .
Igualmente, se debe consolidar el desempeño eficiente ycreativo en instancias del poder ejecutivo y en posicione sdirectivas de la sociedad política y civil para generarpropuestas de políticas de desarrollo con rostro humano ,de impacto nacional, con enfoque de género y con énfasi sen descentralización y focalización en los más pobres .
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Los acuerdospolíticos que se han dado
a través de las distintasacciones pre-electorales
deben llevarnos a unaverdadera práctica de la
democracia y justici asocial .
La sociedad civil, que seorganiza en defensa de lo s
intereses de los má svulnerables, tiene que
beneficios del Seguro Social y la protección del Código d eTrabajo (Gráfica 2) .
GRAFICA 1
PANAMA : TASAS DE PARTICIPACION LABORAL ENTRE L A
POBLACION DE 15 A 19 AÑOS DE EDAD
AÑos: 1982-1983, 1985-1989 Y 1991-1992
PORCENTAJE
1982 1983 1985 1986 1987 1988
1989 1991 1992
n Total
U Hombres
11 Mujere s
Fuente : Banco de Datos de PREALC, en base a las Encuentas de Hogares .
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monitorear lo scompromisos adquiridospara que se los cumplan
en cada espaciogubernamental.Las acciones de
monitoreo deben llevar aque los compromisos se
traduzcan en mejoresindicadores del desarrollosocial pero más que nada
que haya una mayo rparticipación y
representatividad de lo smarginados: la població n
infantil y adolescente,mujeres jóvenes y adulta se incluso la tercera edad,
que también tiene unaposición muy importante
en nuestra sociedad.
Mariela Arce,Foro Mujer y Desarrollo
27
25
23
21
GRAFICA 2
PANAMA : PROPORCION DE MENORES Y JOVENES D E15 A 19 AÑOS DE EDAD PLENAMENTE OCUPADO S
AÑOS : 1982-1983, 1985-1989 Y199 1
PORCENTAJE
1 9
1 7
151982
1983
1985
1986
1987
1988
1989 199 1
Fuente : Banco de Datos de PREALC, en base a las Encuestas de Hogares .
El modelo de desarrollo ha incrementado considerable -mente el número de niños y niñas en situación de riesgosocial durante los últimos años. Desde 1990 se registra unaumento del 8% anual de menores institucionalizados enorganizaciones subvencionadas por el Ministerio deTrabajo y Bienestar Social (Gráfica 3) .
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El Código dela Familia refleja la
voluntad de ir a cambia rlas cosas. Ahora, por
ejemplo, se prohíbeexpulsar de las escue la s a
las estudiantesembarazadas . Pero sin
persistencia y sinsensibilización se van a
seguir expulsándolas parasancionar algo que es
considerado pecaminoso .En una reunión con
directores de enseñanzamedia en una provincia,
muchos de losparticipantes s e
levantaron en protesta ydijeron que eraabsolutament e
inaceptable que esta sjóvenes continuasen su s
estudios junto con lo sdemás estudiantes de l
plantel.
Carlos Leiro, USMA
GRAFICA 3
PANAMA : MENORES INSTITUCIONALIZADOS E N
ORGANIZACIONES SUBVENCIONADAS POR EL
MINISTERIO DE TRABAJO Y BIENESTAR SOCIAL
AÑOS: 1990-1994
1,100
5001990
1991
1992
1993
1994
Fuente : Dirección de Bienestar Social, Ministerio de Trabajo y BienestarSocial .
1,000
900
800
700
600
30
E Pacto co nla Infancia es un a
oportunidad para trabajarjunto en favor de los
menores de edad, pero e ncuanto a los niños y niñas
indígenas todavía estáausente el gobierno com ocontraparte . Necesitamos
una contrapartegubernamental en est e
trabajo, en eso n opodemos ir solos de
comunidad a comunidad.
Alberto Migar, ASIPA
Los programas de ajuste, por un lado, y la creciente nece-sidad de hacer más competitiva la economía nacional, porel otro, indican que el espacio para la ejecución de polí-ticas y programas sociales con claros criterios de reduci rprioritariamente la pobreza y mejorar la redistribución de lingreso nacional ha estado muy limitado . El nuevogobierno del Presidente Pérez Balladares ha emprendidopasos que llevan hacia un aumento de ese espacio .
Objetivos y estrategias del Programa Menores enCircunstancias Especialmente Difíciles (MCED )
El programa de cooperación entre el Gobierno y UNICEFenfatiza como elemento central del desarrollo humano l aprioridad de la niñez, la adolescencia y la mujer, conform ea las convenciones internacionales de carácter legal y a lo sacuerdos y compromisos en relación con metas concreta sen los campos de salud, nutrición, educación, pobreza ,empleo y servicios básicos, como agua y saneamiento.Como parte integral de estas políticas, se deben promocio-nar acciones de movilización social para crear una deman-da en la atención de los menos favorecidos y disponer d elos recursos necesarios, precisamente para cumplir la smetas sociales diseñadas en función de superar las desi-gualdades económicas y sociales que aquejan a más de l amitad de la población del país .
La formulación y ejecución de programas y políticas par ala sobrevivencia, desarrollo, protección y participación d ela niñez y los adolescentes, no es responsabilidad exclu-siva del Gobierno sino que requiere amplia participació nde entidades legislativas y judiciales, al igual que de l asociedad civil organizada y del sector productivo privado .
Para el logro de los objetivos se perfilan como estrategia sprincipales :
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E sectorprivado es el que estáempleando a los niños
trabajadores ,exponiéndolos
frecuentemente asituaciones de
desprotección y altoriesgo para su salud.
Quizás, en las futurasnegociaciones con lo s
contrapartes de Panamá,pueda existir la necesida dde expandir los planes deacción, identificando co nclaridad las acciones qu e
le correspondan a cadauno de los organismos
involucrados en e lmejoramiento de la
situación de los niños yniñas trabajadores .
Orlando Lugo, UNICEF
El fortalecimiento institucional para generar política sy respuestas adecuadas tanto a nivel gubernamenta lcomo no gubernamental para la atención de niños yadolescentes al margen del desarrollo y el progreso .El mejoramiento de los servicios que se ofrecen a losniños y adolescentes en riesgo social procurando un aatención que les prepare para la plena incorporación yparticipación en la sociedad con capacidad de organi-zar sus demandas y realizar sus aspiraciones .
Las acciones del programa se orientan hacia los siguiente saspectos :
Realizar estudios e investigaciones que permitan l aformulación de políticas y proyectos de prevención .Reordenar el aparato estatal según el nuevo Códigode la Familia y el Menor .Establecer mecanismos de movilización social qu eoriginen los cambios de actitud de la sociedad hacia l aproblemática de dichos niños .Contar con un sistema de monitoreo y evaluació npara medir los progresos en la atención de la niñez y l aadolescencia .
Componentes programático s
- Estudios
El fenómeno de niñas, niños y adolescentes en alto riesg osocial por razones de pobreza crítica, abandono, maltratoy otras causas, es relativamente nuevo en Panamá . Lasociedad aún no está suficientemente preparada para da rrespuesta a esta situación que requiere la revisión depolíticas sociales y focalización de esfuerzos y recurso spara la atención de este grupo poblacional. Por consi-guiente, los estudios deberán no sólo contribuir a mejora rlos conocimientos sobre las circunstancias en que vive
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esta población, sino a la identificación de programas yestrategias innovadoras y una mejor integración inter-institucional (público/privado) .
Un ejemplo de estudios de esta categoría es el "Estudiosobre la Situación y Perspectivas de los Adolescentes e nCircunstancias Especialmente Difíciles", de APEDE /UNICEF de 1993 . Este estudio ayuda a conocer a pro-fundidad las causas y consecuencias de la problemática delos adolescentes en el área metropolitana de la Provinciade Panamá y sugiere, a través del análisis de alguno sprogramas dirigidos a este grupo objetivo, cambios en lasestrategias y proyectos actuales. El estudio comprobóentre otros aspectos :- El creciente número de adolescentes que se ven
obligados a asumir responsabilidades de adultos si nuna adecuada preparación y con serias limitacioneseconómicas y sociales .La gravedad de los problemas de pobreza, tanto e ntérminos de extensión como de intensidad, en dond eson la niñez y la adolescencia, así como las mujere sjefas de hogar, los grupos más afectados .
- La falta de programas específicos en materia de capa -citación y formación profesional orientados haci aadolescentes en circunstancias especialmente difíciles .
- Las carencias e insuficiencias en el sistema d ejusticia para menores, así como la necesidad de forta-lecer con recursos financieros, físicos y humano sa los organismos judiciales para menores de edad .
Por su parte, la investigación "Los Trabajadores Menore sde Edad en Centroamérica" de PREALC/OIT/UNICE Fdel año 1993, amplía los conocimientos sobre la situació nde empleo e ingresos de los menores de 18 años de edad ,así como su posible relación con la pobreza, a la vez qu esugiere políticas orientadas a resolver la problemática ,entre las que se destacan :
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E Chiriqu íGrande, allí en el termi-
nal, vemos a los niñosindígenas cuando llegan
los camiones de carga,cargándose ellos la s
cargas pesadas. Cuandouno ve cuanto le dan po r
ese trabajo pesado a esto sniños indígena s
trabajadores, eso e srealmente impactante.
Aquí se señaló que hay
El fortalecimiento de acciones orientadas hacia l aprotección de adolescentes en el trabajo y la elimina-ción del trabajo infantil .
- La necesidad de atacar las causas de la pobreza ymejorar los ingresos en los hogares con niños trabaja -dores y promover la educación como mecanismo paralograr su posterior inserción calificada en el mercadolaboral .
- El mejoramiento del monitoreo sobre la situación delos adolescentes en el mercado de trabajo .
- Monitoreo y evaluación
Conscientes de la necesidad de conocer más a fondo la scondiciones laborales y sociales del adolescente trabajado ren el área rural y urbana, así como para monitorear e lprogreso de las políticas económicas y sociales dirigidashacia él, UNICEF y el organismo no gubernamentalCentro de Estudios del Trabajo (CETRA) con el apoyo de lMinisterio de Planificación y Política Económica y l aDirección de Estadística y Censo, han diseñado e iniciad ouna investigación que permitirá mejorar las encuestas d ehogares en este aspecto específico y realizar un inventari ode los principales programas de empleo y capacitació ndirigidos a adolescentes, a fin de evaluar su impacto, yfinalmente, formular políticas y programas con un enfo-que integral .
Los jóvenes entre 15 y 19 años de edad representan e l21% de la población total del país. De este grupo, el 43 %forma parte de la población económicamente activa ; sinembargo, entre ellos hay un índice de desempleo de l2L6% (sin incluir a los que integran el sector informal) .
Expresión de esta situación es el diagnóstico llevado acabo durante el primer encuentro de asociaciones juve-niles de la Región Metropolitana de Panamá . Esta
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que tocarle al sector que
detenta el pode reconómico. Creo que es o
no le toca porque ese
sector está pensando en la
modernización . El
gobierno está hablando
de cómo contrarrestar la
pobreza pero a la vez está
pensando en lamodernización de la
economía .Cuando uno piensa en la
modernización de laeconomía -a todo s
nosotros nos abso rbe eso-nos olvidamos de lo qu e
es el sector marginal, qu erealmente es el má s
atropellado .
Alberto Migar, ASIPA
iniciativa, "Llenando un Vacío", percibe como áreas d einterés prioritario de los jóvenes panameños, cuestione sreferentes a demandas desatendidas en educación, cultura ,recreación, empleo, participación, salud integral, medioambiente y en aspectos relativos a valores espirituales ,morales y religiosos . Igualmente, los jóvenes establecie-ron propuestas de solución que, vía un proceso de consultapermanente, deberían ser consideradas en un futuro "Pla nde Acción para y de la juventud Panameña" .
- Los servicios y la atención de los niños y lo sadolescentes en circunstancias especialmente difícile s
El deterioro de las condiciones de vida ha implicado laincorporación temprana de un número creciente de niños yadolescentes al mercado de trabajo formal e informal ,como mecanismo de apoyo a la subsistencia de lo shogares pobres. Frecuentemente, por razones dedesprotección, éstos están expuestos a situaciones de alt oriesgo social como son abuso, maltrato, explotación ,mendicidad, prostitución y contacto con el sistema d ejusticia .
En Panamá, dada la necesidad impostergable de l areforma social que requiere el país, los servicios y l aatención a la niñez y los adolescentes deberían enfatizar l aconvivencia más humana, participativa y pacífica de lo sasociados, así como la protección, rehabilitación yresocialización de las personas que han infringido la ley .Desafortunadamente, aún existen serias limitaciones tale scomo esquemas cernidos e institucionalizantes, recurso sinsuficientes, infraestructuras físicas inadecuadas y poc avinculación de los programas existentes a verdadero sesquemas de desarrollo, propuestas pedagógica srenovadoras y trabajo de prevención a nivel comunitario .
Sin embargo, en el sector público hay una creciente
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El Código d ela Familia contiene lo
relativo al aspectoprivado de las relacione sfamiliares; lo relativo alos menores de edad s e
consigna por primera vezen este país . Al mismo
tiempo se reconocen lo sderechos familiares y s e
hace un planteamiento delos principios que deben
prevalecer en laestructuración de la spolíticas públicas debienestar social . El
Código de la Familiarecoge el principio que e lEstado no debe sectariza r
los servicios que s eofrecen a la familia parasu adecuado desarrollo e
integración, sino que todosea un plan global e
integral .
conciencia de que la institucionalización de los niños,niñas y adolescentes al margen del desarrollo y progreso ,no representa una respuesta adecuada y además, e nmuchos casos, significa una violación de los derechoshumanos en general y la Convención de los Derechos de lNiño en particular.
La conciencia que, sin lugar a dudas, está generando e lnuevo Código de la Familia y el Menor debe se rconsolidada a través de procesos de movilización socia lque procuren mejorar y ampliar aquellos programas d ecapacitación y participación que por su naturaleza ycaracterísticas hagan parte del proceso de apertura yhumanización .
En el trabajo directo con los adolescentes deben se rfortalecidos los procesos de participación de los propio smenores en el análisis de sus problemas y búsqueda derespuestas comunitarias, programas de capacitación social ,educación-formación profesional y creación de emple oprotegido que permitan su plena inserción o reinserció nproductiva en la sociedad panameña . Finalmente, deb efortalecerse la cooperación entre las entidades estatales ylos organismos de desarrollo social del sector privado .
- Casa Esperanza
En atención a lo anterior, el proyecto con la ONG "Cas aEsperanza" tiene características de modelo para programa sque atienden directamente a los grupos de menores e ncircunstancias especialmente difíciles . Se ha logradoestablecer alianzas y metodologías innovadoras qu efacilitan una mejor atención a la niñez y adolescencia enalto riesgo social .
La movilización social y trabajo comunitario, se h aorientado hacia los padres de familia y, prioritariamente,
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El Código de la Familia yel Menor tiene que serimplementado con u n
criterio social primero ylegal después . Esto va arequerir la capacitación
al personal, no solamentede las organizaciones qu e
el Estado vaya a crearpara atender los
problemas de prevención
y salud familiar, sin otambién la capacitación
del personal en losjuzgados de familia y d e
menores.
Alma M . de Fletcher ,Poro Mujer y Desarrollo
hacia los mismos niños y adolescentes que, por vinculars ea diversas estrategias de sobrevivencia se encuentran en l acalle yío trabajando, procurándose su reinserción orgánicaen la comunidad.
El proyecto de apoyo "Casa Esperanza" dirige su trabaj orescatar a los niños en la calle, evitar que lleguen a lacalle, promover alternativas concertadas para lograr qu elos niños vuelvan a ser niños y así garantizar que seránadultos responsables útiles a ellos, sus familias y a lasociedad. Se han establecido iniciativas para contactar alos niños en la calle y recorridos de exploración y contacoen diversas comunidades para motivar la integración de lniño a los programas de atención diurna . La atencióndiurna se ha dirigido a orientar al niño para que se reinte-gre a la escuela, se le ha brindado refuerzo y seguimient oescolar, así como la educación para su desarrollo ydesempeño social en las diversas esferas de la vida ; en elcaso de los adolescentes, se ha promovido su incorpo-ración a pre-talleres y generación de ingresos según la sedades y necesidades .
A nivel operativo, se ha desarrollado un conjunto d eactividades interrelacionadas y enfocadas a fortalecer l aplanificación técnica y administrativa, haciendo hincapi éen capacitación profesional de personal, metodologíaspedagógicas y de comunicación innovadoras, así com omonitoreo computarizado del impacto de los programas .
Prioridades sectoriales para el bienio 1995-199 6
Existen todavía espacios para mejorar las políticas yprogramas en favor de niños y niñas en circunstanciasespecialmente difíciles, los cuales, por ausencia de un ainstitución rectora que tenga mandato y competencia, har aconfrontado desfaces de actividades y ausencia d e
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En el Tutela rde Menores vivimos la
confrontación con lacomplejidad de lo s
problemas que aquejan u nnúmero creciente de lo s
niños y niñas de Panamá :problemas de salud,
educación, violencia,maltrato, abandono,
rechazo .Como funcionaria de l
Tutelar quiero resaltar laimportancia del trabajo
intersectorial y en base d eprogramas integrales .
Los proyecto sindividuales no van allegar a ningún lado .
Por ejemplo, el mism osistema educativo rechaz a
al niño marginal y yo n oveo ningún esfuerzo d e
ajustarse a esos niños querealmente necesitan una
proyectos más acordes con las necesidades actuales yvenideras .
Algunas de las actividades que originalmente fueronprogramadas en la cooperación entre el Gobierno Naciona ly UNICEF requieren modificaciones debido a los cambio sen el contexto sobre el cual deben realizarse . El nuevoCódigo de la Familia y el Menor, por ejemplo, ha intro-ducido transformaciones en el ordenamiento de lasinstituciones jurídicas y de bienestar social y, por consi-guiente, en sus funciones y programas .
La disponibilidad de recursos del Banco Interamericano d eDesarrollo (BID) para financiar proyectos de incorpora-ción de niños y jóvenes al proceso de desarrollo a travésde educación básica y capacitación social, representa unaposibilidad para llevar a cabo programas en una escal amás grande y con un impacto mayor, en el futur oinmediato .
Para el bienio 1995-1996 se perfilan las tareas siguientes :Estudiar más a fondo el trabajo del adolescente ypropiciar al respecto la revisión de políticas, planes yprogramas actuales y los enfoques que puedan ade-cuarse a las necesidades y tiempos modernos . Esteejercicio debe ser amplio e incorporar tanto al secto rgubernamental, organizaciones no gubernamentalescomo a la empresa privada .Sistematizar las experiencias desarrolladas por e lproyecto "Casa Esperanza" sobre el trabajo con niñosde la calle y metodologías para su reinserción a lsistema educativo . Los logros deben ser divulgados yestudiados para su integración a programas de mayo rescala en conjunto con el Ministerio de Educación yorganismos de la sociedad civil .En el marco de la Convención sobre los Derechos delNiño revisar las leyes y políticas en función de buscar
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educación especial .La educación para un
niño del Tutelar es unaeducación de adultos qu ese basa en el interés qu e
tiene el adulto en avanzar.Un niño en un sistema
penal no quiere estudiar ynunca va a lograr los
objetivos de avance de l aeducación de adultos.
Si a la complejidad de lo sproblemas de esos niños
en circunstancias difícile sno se da una respuesta
global e integral no haysolución y el problema se
agudiza.
Lilia Varela de Gómez ,Tutelar de Menores
respuestas que ayuden a disminuir la tendencia a l ainstitucionalización del niño. De la misma manera ,deben mejorarse las normas y programas de atenció nde aquellos que requieran estar en centros de resocia-lización.Continuar con la movilización y sensibilización de l asociedad civil, así como fortalecer la relación con e lEstado para que todos los niveles exijan políticas, leye sy programas de protección a los niños y adolescentes .Orientar a los niños y familias sobre las causas de susituación y el papel que deben jugar en la búsqueda d eatención a sus demandas .Desarrollar sistemas de indicadores que aporten ele-mentos para el monitoreo y seguimiento de la situa-ción e impacto de programas con respecto a la elimi-nación del trabajo infantil, protección del trabajadoradolescente y menores institucionalizados de ambo ssexos .Reordenar el aparato estatal según el nuevo Códigode la Familia y el Menor y evaluar el impacto de es anueva legislación nacional .
39
Educación para el
3oliode
Introducción
La población escolar para el año 1992, primer año de lactual ciclo de cooperación entre el Gobierno y UNICEF ,señala la siguiente composición :
CUADRO 1
PANAMA : MATRICULA SEGUN NIVEL EDUCATIVO
AÑO 199 2
Nivel Educativo
Matrícula Porcentaj e
Educación inicial
33,248 5Primaria 353,154 53Secundaria 201,047 30Superior 63,848 1 0Especial 6,363 1Otros 5,201 1
Total 662,861 100
Fuente : Panamá en Cifras . Dirección de Estadística y Censo . ContraloríaGeneral de la República, 1993 .
41
Una de la sprincipales dificultade spara nosotras, las queestarnos trabajando e n
Casa Esperanza, radicaen la conjugación de la s
distintas política spúblicas, las actuacione s
de los diferentesfuncionarios de las
instancias involucradas yde las ONG's . En cuanto a
los programas qu ebrindan atención a los
niños y niñas encircunstancias
La educación oficial (o pública) concentra el 88% del tota lde la matrícula, mientras que la educación particula rrepresenta el 12%. Por otra parte, existían en el año 199 2un total aproximado de 4,000 centros educativos en todo slos niveles y un personal docente asignado o contratado d e30,470, correspondiendo, en ambos casos, el 85% al secto roficial y el 15% al particular .
En el aspecto presupuestario, según cifras de 1992, e lGasto Público ascendió a B/ . 3,789.9 millones, lo queequivale al 63% del Producto Interno Bruto, que en es emismo año alcanzó la suma de B/ . 6,015 .4 millones, aprecios corrientes. Por su parte, el Gasto Social represent óel 19%, el Gasto Educativo el 5 .2% y el Gasto e nEducación Inicial y Primaria el 1 .6%, todos valore sexpresados como porcentaje del Producto Interno Bruto .
Para el período 1980-1992 se observa una tendenciacreciente del costo por alumno que, a nivel de Primaria ,pasa de B/ . 227 a B/. 290 por estudiante, mientras que so nmuy reducidos los presupuestos para materialeseducativos, puesto que el gasto en educación se concentr abásicamente en gastos corrientes (94%) y éste en el pag ode salarios (99%) .
Se observa, pues, un costo por estudiante de Primari arelativamente elevado y una alta concentración del gastoen salarios en detrimento del presupuesto para materiale seducativos y libros de texto, lo cual, aunado a tasas aúnpersistentes de analfabetismo, repetición, deserción ,retención y cobertura desatendida, representa un problemaintenso que requiere atención prioritaria conforme aobjetivos y metas de políticas sociales establecidas para l adécada .
42
especialmente difíciles ,necesitarnos más apoyo y
más divulgación sobre es arealidad para poder deci r
en un futuro de quePanamá realmente n otiene niños y niñas de
calle y que los derecho sde los menores sí son unaprioridad en nuestro país .
Una labor primordial e nCasa Esperanza ha sido
la concientización deaquellos sectores de la
sociedad que mejorescondiciones económicastienen para seguir dandoatención diaria a más de
300 menores y susfamilias .
A esos niveles deempresas e industrias
hemos encontradorespuestas rápidas y
efectivas siempre ycuando se les plantea
tanto la realidad de losniños y niñas como e l
modelo de un programaserio de trabajo .
Roxana M . de Arosemena ,Casa Esperanza
Objetivos, metas y estrategias del Programa de Educació npara el Desarrollo
La Convención sobre los Derechos del Niño establece qu etodo ser humano tiene derecho a educación . Este derechoinalienable tiene su definición normativa en los Artículos28 y 29 de la Convención, los cuales fueron ampliament ediscutidos en la Cumbre Mundial en Favor de la Infanci ade 1990, evento que en cuanto a la educación básicaadoptó metas prioritarias por cumplir a fines del siglo :
Acceso universal a la educación básica ; educaciónprimaria completa de por lo menos el 80% de los niño sen edad de educación escolar primaria, con énfasis e nla reducción de las desigualdades entre niñas y niños .
- Reducción del analfabetismo entre adultos a por lomenos un 50% de los niveles de 1990, con énfasis en l aalfabetización femenina .
En función de estas metas, la cooperación de UNICEF enPanamá se concentra en los siguientes aspectos :
- Ampliar las oportunidades educativas en niñas y niño sde 0 a 6 años de edad para promover el proceso dedesarrollo y mejor ingreso a la escuela primaria .
- Establecer y ejecutar un sistema de monitoreo que per -mita conocer el progreso de la iniciativa "Educaciónpara Todos" .
- Cubrir las necesidades de aprendizaje de niños y niña scon discapacidades mediante el fortalecimiento de lasestructuras comunitarias .
- Extender la cobertura de detección oportuna de disca-pacitados en los establecimientos pre-escolares .
- Garantizar la alfabetización y destrezas para la vid aentre los adultos, especialmente indígenas y mujeres .
- Promover a nivel de estudiantes, docentes y público e ngeneral, el conocimiento y cumplimiento de la Con -vención sobre los Derechos del Niño .
43
[Yafamilia esun aliado que, en la
medida que funcion eeficientemente, ayuda areducir gastos públicos.La movilización socia ltiene que pasar por un
desarrollo de la srelaciones interpersonale s
que naturalmente segeneran en la familia,
porque finalmente -com odice Galeano- si la
democracia no empiezaen la familia, no va a
empezar en ningún lado .
Ermila Muñoz ,Ministerio de Salud
Los objetivos y las metas generales implican desarrolla restrategias y actividades a tres niveles educativos : inicial opre-escolar, primaria y educación de adultos, además depriorizar claramente las áreas más carenciadas del país, as ícomo las necesidades particulares de las poblacionesindígenas y los menores discapacitados .
Componentes programáticos
- Educación Inicia l
En Panamá la Educación Inicial no es obligatoria . Sinembargo, existen propuestas para hacerla obligatoria par aniños y niñas a partir de los 3 años y 7 meses de edad .Desde 1987 la Dirección de Educación Inicial del Minis-terio de Educación ha estado apoyando la creación d eCentros Familiares Comunitarios de Educación Inicia l(CEFACEI). Estos Centros, además de impulsar a nive llocal la educación pre-escolar para una mejor articulaciónentre el nivel Inicial y Primario, orientan a los padres defamilia sobre cómo afrontar de manera eficiente l apreparación de sus hijos e hijas para insertarse en lo sprimeros grados de la educación escolar . Este componenteprogramático se inició como proyecto piloto en el popu-loso Distrito de San Miguelito de la Ciudad de Panamá e lcual registra significativos problemas económicos ysociales, que en materia educativa se expresan en persis-tentes índices de deserción y repitencia en los primero sgrados de la escuela primaria .
Una investigación entre madres de familia de esta loca-lidad comprobó que son mujeres relativamente jóvenes(24 a 29 años de edad), con un promedio de seis años d eescolaridad; si bien poseen un buen conocimiento e ncuanto a los cuidados del embarazo y la lactancia materna ,practican algunos patrones de crianza que limitan el desa -
44
rrollo del infante con repercusiones adversas para s udesenvolvimiento en el aprendizaje inicial . El 65% de lasmadres entrevistadas prefieren que sus hijos o hijas veanprogramas de televisión a que jueguen con sus amigos oamigas del vecindario .
La experiencia de los CEFACEI en San Miguelito muestrauna clara necesidad de capacitación de los promotores d elos Centros . Sin embargo, los CEFACEI representan unaestrategia viable para aumentar la cobertura de la educa-ción inicial .
Para el ano 1992, la cobertura de la educación inicial (4 y5 años de edad) fue apenas 24 .5% a nivel nacional, co nsignificativas disparidades entre el área urbana (37%) y e lárea rural (13%) . El 71% de la matrícula en educació ninicial correspondió a la oficial y el 29% restante a l aparticular. El análisis de las tendencias que se han mani-festado durante el periodo 1980-1991, estaría indicandoque el logro de una cobertura de 50% a nivel nacionalrequerería de un término de unos 20 años . En el áreaurbana, este nivel de cobertura se estaría logrando en elaño 2000 ; mientras que en el área rural, dada la situació nactual, en un plazo mucho más largo .
- Educación Primaria
Datos del Ministerio de Planificación para el año 199 1indican una alta tasa de escolaridad (93%) para las edade scomprendidas entre los 6 y 11 años, tanto a nivel naciona lcomo urbano y rural . El bajo crecimiento promedio anua l-0 .3% en los 11 años anteriores- obedece a la relativ a"saturación" existente en el nivel primario y al hecho deque los mayores déficits en este aspecto se registran enáreas de más difícil acceso, de modo que de continuar co nestas tendencias, el logro de una cobertura completa anivel primario iría más alla del año 2000.
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Un aspectoclave para el éxito de u nprograma de salud para
adolescentes es el deevitar dentro de lo posibleen los Centros de Salud la
rotación tan rápida de lpersonal capacitado en laatención de adolescentes .
Hemos notado que e ltrabajo ha sido menosexitoso en Regiones de
Salud con alta rotación deeste personal que es
sacado del programa y espasado a otros
programas .
Sonia M . de Heckadon ,FNUAP
Por otra parte, son cada vez más importante temas defuturo referentes a la sobrevivencia del planeta, que invo-lucran tanto a la juventud actual, como a las generacione sfuturas: la sostenibilidad del desarrollo, el medio ambien-te, la democracia, los derechos humanos, el papel prota-gónico de la mujer, las etnias autóctonas y la juventud .
Atendiendo a lo anterior y dentro del parámetro de lacooperación entre el Gobierno Nacional y UNICEF a nive lde la Educación Primaria, las actividades se han enfocadoa tres temas principales : educación ambiental, promoció nde los derechos de la niñez y en monitorear y evaluar e ldesempeño de la educación primaria en general .
- Educación Ambienta l
En el área indígena de la Provincia de Chiriquí se realizóun diagnóstico de la realidad ambiental local para genera restrategias de capacitación a los docentes, estudiantes ypadres de familia. A la fecha se están evaluando las guía spara la educación ambiental, desarrolladas por los miem-bros del Cuerpo de Paz, para los seis grados de primariaen cinco centros pilotos que alcanzan a 30 escuelas .
Las actividades están coordinadas con el Instituto deRecursos Naturales Renovables (INRENARE) y elMinisterio de Desarrollo Agropecuario (MIDA) . Comoextensión de este trabajo innovador, se ha conformado unacomisión interinstitucional (Ministerio de Educación y u norganismo no gubernamental) para el establecimiento de e lColegio Forestal Agropecuario en la Provinica del Darién .
- Promoción de los Derechos del Niño
A fin de promocionar los derechos humanos y en particu-lar aquellos de la niñez, se han realizado a nivel de Prima-ria una serie de acciones de comunicación y movilizació n
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social orientadas a generar conocimiento de estos derecho sy un mejoramiento general en la calidad de la educación .
Las acciones "Festival Iberoamericano de Literatur aInfantil", "Elecciones Infantiles", "Niñez y Democracia" yel "Festival de los Derechos del Niño" hacen hincapié e nel involucramiento de padres de familia, el intercambio d einformación y experiencias entre docentes, niños yfamilias.
Entre los objetivos de todos estos eventos que se reali-zaron durante los dos últimos años destacan los d epromover la conducta cívica y participación auténtica dela niñez en el proceso democrático que vive el país, asícomo en preparar a los menores para que exprese nespontáneamente sus aspiraciones, ideas y sentimientos yejerzan sus derechos consagrados en las convencione ssobre los derechos humanos . Las acciones ayudaron ,además, a conocer mejor el potencial propositivo qu etiene la juventud panameña en cuanto al respeto de su sderechos, destacándose el de la participación, como el demenor cumplimiento .
- Educación Especial
La Educación Especial, principalmente impartida yadministrada por el Instituto Panameño de Habilitació nEspecial (IPHE), atendió en 1992 a 6,363 alumno sdiscapacitados, lo que representaba alrededor del 1% de lamatrícula total del sistema. Su tasa de crecimiento para e lperíodo de 1980-1992 fue de 3 .3% por año. Los elevadoscostos de operación, la alta especialización tanto de lpersonal docente como de los equipos y la composición d ela población hacia la cual está orientada, son razones qu edeterminan que este nivel sea atendido casi exclusiva -mente por el sector oficial .
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La educación comofundamento para e l
desarrollo del ser human oinicia desde 0 hasta los 6
años de edad, en tantoque la educación pre -
escolar abarca a los niñosentre 5 y 6 anos de edad.
La educación pre-escola rapenas alcanza el 11% deestos menores y en áreas ysectores privilegiados. Yo
creo que tenemos qu eevolucionar de políticas
de gobierno a políticas deEstado en materia de
Las metas en Educación Especial en el Plan Nacional d eAcción y Desarrollo Humano, Infancia y Juventud 1992 -2000 se orientan hacia la ampliación de la cobertura deatención para niños y niñas de 0 a 5 años, en situación d ealto riesgo, del 63% existente en la actualidad (1992) a l95% para fines del siglo ; en términos absolutos se estim ala atención de unos 55,300 niños, mediante el Programa deAtención en el Hogar.
Un diagnóstico institucional del IPHE reveló un estanca -miento durante los últimos diez años en cuanto a su ex -tensión de cobertura . Este organismo concentra sus acti-vidades y recursos en la sede principal, lo cual limit aseveramente su labor en las extensiones, que han tendido afortalecer sus relaciones con la comunidad en la búsqued ade apoyo a sus programas . Urge definir el marco deacción de las orientadoras a nivel de hogar y comunidad,así como revisar el marco legal de esta institución yactualizar la base de datos para la toma de decisiones .
En virtud de lo anterior, se está fortaleciendo el trabajo de lIPHE en el área indígena del oriente de la Provincia d eChiriquí y en el Distrito de San Miguelito, promoviendo l aatención comunitaria a través de la organización d ecomités de padres de familia, capacitación de orientadora sdel hogar y padres de familia, y talleres de tecnologíaapropiada (en Chiriquí y Veraguas) en función depromocionar el proceso de enseñanza, aprendizaje yevaluación técnica de la niñez discapacitada .
Por otra parte, a raíz de la V Reunión de Primeras Dama sde la región en 1991 en Managua, Nicaragua, se crea porDecreto Ejecutivo en 1992 el Consejo de Atención a lMenor Discapacitado, organismo que apoya en l aformulación de políticas sociales en favor de este grup opoblacional, en la búsqueda de financiamiento para l aEducación Especial, así como en la concertación entre
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educación inicial. EnPanamá existen
condiciones favorablespara llegar a una
concertación de políticasde Estado para e l
desarrollo de l aeducación inicial ; el
Pacto en favor de la Niñe zes un instrumento
oportuno para eso.
César Picón, UNESCO
organismos estatales, padres de familia, organismos nogubernamentales e internacionales . En 1994 se hacepúblico un primer trabajo de investigación, "Década de la sPersonas con Discapacidad en Panamá (1983-1993)", e lcual aporta importante información en que resalta, entreotras cosas :- El mayor número de organismos de la sociedad civi l
dedicado a personas con discapacidad se da en elperíodo 1983-1993, lo que representa un esfuerz oimportante en la defensa de los derechos humanos de l apoblación discapacitada .
- Los servicios de atención para este grupo se ha concen-trado en el área metropolitana de la Ciudad de Panamá .La legislación para este grupo aún presenta un desfas een cuanto al desarrollo de los servicios .
- El incremento del 16 .7% en cobertura de servicios e nla década no es acorde con el crecimiento de lapoblación discapacitada durante este mismo período .
Están por concluir otras dos investigaciones referentes a lnuevo Código de la Familia y el Menor y un Directorio deServicios para Menores con Discapacidad, respectivamente .
Por otra parte, se logró la creación del Consejo Nacionalde Coordinación Interinstituciona1 para el Desarroll oInfantil (CONCIDI) con la finalidad de integrar las accio-nes que realizan las diferentes instancias de Educació nEspecial de los ministerios de Salud y Educación, Caja d eSeguro Social e Instituto Panameño de Habilitación Espe-cial y con ello favorecer el desarrollo integral de la niñezde 0 a 6 años de edad .
- Alfabetización de Adultos
Una de las metas de educación para la década se orienta ala erradicación del analfabetismo . Datos oficiales de 199 0registran a nivel nacional una tasa de 11% de analfabe -
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Hay un tremend odéficit en materiales de
lectura que deb epreocupar. Se lee poc o
porque hay poco material,sin embargo, la calidad e n
la producción e sextraordinaria . Lo que n o
hay es fomento, apoyo yestímulo a la producción .Hay mucho por producir
en cuanto a textos ymateriales de lectura ,
pero que tiene queresponder de una
voluntad política de lEstado.
César Picón, UNESCO
tismo entre la población en edad productiva (15 a 54 años )con tendencia a disminuir, sin embargo, la misma asciend ea 44% entre la población indígena .
Por otro lado, es muy clara la estrecha correlación exis-tente entre analfabetismo y nivel de insatisfacción de nece-sidades básicas, de allí, la impostergable tarea de focalizaresfuerzos y recursos en la atención de aquellas zonas queregistran altas tasas de analfabetismo como es el distrito deChiriquí Grande con un 50% de analfabetismo entre supoblación de 15 a 54 años de edad . Un reciente estudiollevado a cabo en el área indígena del oriente de Chiriqu írevela un 35% de analfabetismo entre la población ngobe-buglé de más de 10 años, sin embargo entre las mujere sdel mismo grupo de edad éste aumenta a un 60% .
En atención a la situación y en un esfuerzo de concertaracciones de diferentes grupos religiosos y cívicos, durant e1994 técnicos del Ministerio de Educación y la Asociació nIndígena de Panamá (ASIPA), han ejecutado, a través d eeste último organismo, un nuevo programa de alfabetiza-ción que alcanzó los 470 adultos matriculados . Estebuscaba modernizar programas bilingües, interculturales yfuncionales, así como focalizar los recursos en un proyect oque diera respuesta real a las necesidades de las comunida-des ngobe-buglé .
El proyecto hizo hincapié en la realización de ejercicios d ediagnóstico previos, talleres de capacitación para alfabeti-zadores, intercambio de experiencias anteriores a nive llocal y comunitario, así como en el monitoreo de su pro-greso y evaluación intermedia para recomendar accione sconectivas a fin de garantizar los resultados propuestos .
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