PACTO DE TOLEDO

Aprobación del Informe de la Comisión no permanente del Pacto de Toledo del Congreso de los Diputados el 30-09-03(2 de octubre de 2003.- serie D. núm. 596)

CONCLUSIONES

Preámbulo

• La Comisión considera, tal y como ha señaladola Unión Europea, que la modernización y reforma de losregímenes de pensiones, es un proceso complejo que afectaa un gran número de intereses y personas. De él dependenlas condiciones de vida de un sector de la población,numeroso y potencialmente vulnerable, por lo que espreciso respetar expectativas legítimas y mantener unequilibrio justo y viable entre derechos y obligaciones. Lasreformas, además de ser capaces de afrontar los desafíosdel futuro, deberán ser transparentes y claras en su impactoy conceder suficiente tiempo a la población para adaptarsea ellas. Es. por ello. necesario: en primer lugar, manteneruna información fidedigna y comprensible sobre lasperspectivas a largo plazo de los sistemas de pensiones,especialmente en cuanto a la evolución de la cuantía deéstas y de las cotizaciones sociales; en segundo lugar,conservar el consenso más amplio posible en lo que serefiere a las reformas; y, en tercer lugar, incorporar unabase metodológica adecuada para realizar un seguimientopermanente y una evaluación eficaz de las mismas. Hayque destacar como hace la Comisión Europea que: «No setrata simplemente de una tarea para tecnócratas. Sin unliderazgo firme y un fuerte apoyo público a las medidasnecesarias de reforma no será posible construir unossistemas de pensiones sólidos».

• La consolidación y las reformas de los sistemas depensiones exigen un alto grado de consenso político ysocial; hacerlas implica una apuesta por el futuro que debeser comprendida y aceptada por la sociedad en su conjunto.Nada hay, desde luego, que nos lleve a considerarinexorable una previsión a largo plazo por lo que se refierea la evolución de las variables macroeconómicas odemográficas. ¿Cómo evolucionará el PIB a largo plazo,cómo el empleo o la productividad; cómo afectara elenvejecimiento de la población al gasto en pensiones?. Noes. desde luego, fácil medirlo. Eso sí: aunque seaarriesgado hacerlo, resulta, sin embargo,

2

imprescindible trabajar sobre proyecciones razonables,para conocer lo que es, en hipótesis, más conveniente paraasegurar la viabilidad futura del sistema de pensiones ypara prever las consecuencias que pueden tener lasdecisiones actuales en el medio plazo. Ello no deberíallevarnos, sin embargo, a convertir en ineluctables lashipótesis previstas y en imprescindibles estas o aquellasmedidas. El conocimiento de las diferentesprobabilidades, efectuadas y analizadas con honestidadintelectual, la transparencia en la información, el con-senso político y los acuerdos sociales, serán siempre lamayor garantía de avanzar en una dirección correcta y,sobre todo. socialmente aceptable.

• En España contamos desde 1995 con el Pacto deToledo, fruto del consenso entre todas las fuerzas polí-ticas representadas en el Parlamento, cuyo objetivo fuehacer viable financieramente el actual modelo denomi-nado de reparto y solidaridad intergeneracional deSeguridad Social y continuar avanzando en su perfec-cionamiento y consolidación. Se trata de un acuerdoparlamentario que, además de ser un hito importante en elproceso de reformas y consolidación del sistema públicode pensiones, forma parte ya del acervo cultural y políticode nuestro país. Hay que subrayar, además. que eldesarrollo en este último cuarto de siglo de la SeguridadSocial española ha conseguido mantener un adecuadoequilibrio entre las decisiones dirigidas a configurar unsistema de pensiones moderno, y coherente con el modelosocial europeo, y la aprobación, simultánea, de lasreformas precisas para fortalecer sus bases financieras.Estas dos líneas de avance han sido, desde 1977 hastanuestros días, dos constantes en la política de lossucesivos, y diferentes, gobiernos: así, por un lado. laintroducción de niveles de proporcionalidad entre lasprestaciones contributivas y las rentas de activo, la mejorade la contributividad que ha tratado de poner en valor lascarreras de cotización, la aprobación de las pensiones nocontributivas, la universalización de la sanidad (y sufinanciación con cargo a los presupuestos del Estado) ylas leyes de planes y fondos de pensiones, entre otras,completaron el diseño de un modelo de Seguridad Socialcompuesto por dos pilares de cobertura (uno. universal;otro, contributivo) y un tercer pilar, complementario ylibre. La construcción legal del modelo se vioacompañada por un constante proceso de reforma yadaptación de las estructuras administrativas y financierasa los nuevos escenarios económicos y demográficos. ElPacto de Toledo hizo posible, en 1995, que este procesose viera fortalecido con el consenso político al compartirtodas las fuerzas políticas con representación parla-mentaria de forma explícita este compromiso reformistaque se inició en 1977. La puesta en práctica de susrecomendaciones se inició, además, en 1996, con unproceso previo de negociación y acuerdo con los agentessociales que la Comisión estima de extraordinariaimportancia mantener.

• España cuenta, pues, con un instrumento político, elPacto de Toledo, de gran valor a la hora de plantearreformas en el sistema de pensiones. Sus recomenda-ciones conservan, ocho años después de ser concertadas,plena vigencia como podrá comprobarse si se contrastancon las que ahora se han convertido en las orientacioneseuropeas para abordar las reformas de los sistemas depensiones: El Pacto de Toledo es, en efecto, fruto delconsenso político, algo que, después, ha sidoreiteradamente aconsejado por la Comisión Europea;asimismo, sus propósitos se pueden perfectamenteencerrar en los tres apartados aprobados por el ConsejoEuropeo de Laeken de diciembre de 2001 (adecuación delas pensiones; viabilidad financiera y modernización delos sistemas de pensiones); y, además, en sus catorcerecomendaciones es posible incluir la práctica totalidad delos que luego han sido erigidos por dicha cumbre, en losonce objetivos comunes para desarrollar el llamado«método abierto de coordinación» en materia depensiones:

1. Prevención de la exclusión social2. Mantenimiento del nivel de vida de los pensionistas3. Promover la solidaridad intra e intergeneracional.4. Elevar los niveles de empleo5. Prolongación de la vida activa.6. Sistemas viables de pensiones en el contexto de

unas finanzas públicas sanas7. Ajuste equilibrado de las prestaciones y cotiza-

ciones.8. Garantizar que la gestión de los planes de pensiones,

basados en la capitalización, sea adecuada y sana desde elpunto de vista financiero.

9. Adaptarse a unos modelos de empleo y carreraprofesional más flexibles

10. Conseguir una mayor igualdad entre hombres ymujeres

11. Demostrar la capacidad de los sistemas depensiones para responder a los retos.

• Por otra parte, muchas de las recomendaciones quese vienen planteando desde distintos sectores doctrinalesy académicos, y que fueron expuestas en las distintascomparecencias ante la Comisión no Permanente, puedentambién considerarse incluidas en las recomendacionesdel Pacto de Toledo. Así ocurre con la separación de lasfuentes de financiación; la dotación de reservas; el controldel crecimiento de las cotizaciones sociales; laprolongación de la vida activa; la consideración de seguirreforzando el principio de contributividad como elementobásico para la preservación del equilibrio financiero delsistema con el establecimiento, también, de un nivelmínimo; o la revalorización reglada de las mismas. LaComisión estima, por tanto, en el momento de evaluar, yen su caso actualizar

3

las recomendaciones de 1995, que su vigencia actual esinnegable y que, aun en su redacción originaria, hay,como más adelante expondremos, un terreno importantepara avanzar en la consolidación financiera del sistema depensiones. En los últimos ocho años se han producido, sinembargo, importantes novedades tanto en los datos de larealidad social de España como en el terreno institucionalque es imprescindible considerar en este momento deactualización de las recomendaciones del Pacto deToledo.

• Los datos publicados por el Instituto Nacional deEstadística correspondientes al Censo de 2001 muestranuna tendencia al envejecimiento de la población españolaen el medio plazo. Por un lado, en relación con el censoanterior (1991), la población menor de 25 años se hareducido en algo más de 2,4 millones de efectivos,mientras que las personas de 65 años en adelante hanaumentado, en estos diez años, en casi 1,4 millones. Porotro lado, en los datos censales de 2001 la población demujeres, comprendidas entre 20 y 39 años, tramos éstosde edad de los que proviene el 95 por ciento de losnacimientos, supera a la de mujeres entre O y 19 años en2,5 millones. Por último, las generaciones que en lospróximos e inmediatos años cumplirán los 65 años, lascomprendidas entre 55 y 64 años en 2001, se ha reducidoen relación con sus homologas, diez años atrás, en algomás de un cuarto millón de personas. Estos datos, como seha señalado por el gobierno en e! Informe de Estrategia,en relación con el futuro del sistema de pensionesremitido a Bruselas, indican, de una parte, que de aquí alaño 2015, periodo en el que alcanzarán la edad dejubilación las personas nacidas durante la guerra civil y suinmediata posguerra. el sistema de pensiones podrágenerar excedentes y, de otra. que, a partir de esa últimafecha, se producirá un aumento de la tasa de dependencia,expresada por el porcentaje de personas con 65 ó másaños sobre los activos potenciales. Afrontar este aumentodel número de personas en edad de jubilación, con unacontracción simultánea de la población potencialmenteactiva, la comprendida entre 20 y 64 años, hace necesarioun aumento de la tasa de ocupación de ésta, objetivoalcanzable si partimos de que su nivel actual continúasiendo bajo. La Comisión estima, pues, como objetivoprioritario este crecimiento del empleo, fundamentalmentede las mujeres y de los mayores de 50 años.

• Este aumento del porcentaje de personas empleadasde entre los activos potenciales, imprescindible paraafrontar el que se va a producir en el número de personasde 65 y más años, podría resultar, sin embargo.insuficiente si no se produce, también, un aumento de lanatalidad, dada la prevista reducción del número depersonas entre 20 y 64 años. Estima, pues, la Comisiónque se deben adoptar de forma urgente medidas quepermitan hacer compatible la maternidad con el plenodesarrollo laboral y profesional de las madres, un

objetivo que exigirá cambios importantes en laorientación de los servicios sociales y en los hábitos ycomportamientos familiares, sociales y empresariales.

• La inmigración puede también contribuir a paliar elproblema de la insuficiencia de activos. La Comisiónconsidera, sin embargo, que se trata de una solución cuyosefectos no son definitivos. Una vez consolidada lapresencia entre nosotros de un porcentaje importante deinmigrantes, su pirámide de población se irá aproximandoa la de la población nacional y aportará no solo activossino también pasivos. Actualmente, la poblacióninmigrante suma activos y contribuye a aumentar lanatalidad (en los dos últimos años el 8 por ciento de losnacidos en España lo fueron de madre extranjera). Con eltiempo aportará también población jubilada, si bien escierto que los flujos escalonados harán que el porcentajede ésta siga siendo inferior al de los pasivos nacionales.En cualquier caso, la inmigración nos va a proporcionaruna base importante de cotizantes que puede servir detransición adecuada a un aumento, entre nosotros, de lanatalidad. La inmigración no es una solución definitiva,puesto que de lo que se trata es de modificar la tendenciade la pirámide de población mediante un aumento de losnacimientos que haga que se pueda recuperar el equilibrio.Hay que tener en cuenta, además, que, ya a partir de losaños cuarenta de este siglo, entrarán en la edad dejubilación los nacidos en los ochenta del siglo pasado; esdecir, generaciones de reducidos miembros queaumentarán muy poco el número de pensiones. De ahí quela Comisión entienda que los flujos migratorios sonpositivos para el crecimiento económico, el desarrollo delpaís y el sostenimiento del sistema público de pensiones,pero que han de acompañarse con un aumento del númerode hijos por mujer, para garantizar en el futuro laviabilidad del reparto.

• El pacto de Toledo ha de actualizarse también enfunción de los objetivos del Pacto de Estabilidad y Cre-cimiento. La Comisión entiende, pues. que es necesariodesarrollar una estrategia global que permita garantizar laviabilidad del sistema de pensiones y de las finanzaspúblicas en su conjunto, conforme a la estrategia tripartitaincorporada en el marco de las Orientaciones Generalesde Política Económica. Es, pues, necesario, por una parte,incluir las posibles reformas de las pensiones en elcontexto de los programas de estabilidad, y, por otro,afrontar de manera preferente la reducción de la deudapública y las dotaciones al fondo de reserva de laSeguridad Social.

• A la luz de las anteriores consideraciones, laComisión ha procedido, en primer lugar, a analizar eldesarrollo de las recomendaciones del Pacto de Toledo y,en su caso, la actualización de las mismas, para, ensegundo término, proceder a incorporar nuevas propuestaspara afrontar los cambios habidos, desde 1995, en larealidad social e institucional de España

4

A) Desarrollo del Pacto de Toledo

1. Separación y clarificación de las fuentes definanciación.

La Comisión constata que el legislador ha procedido ala clarificación de las distintas fuentes financieras enfunción de la naturaleza de las prestaciones.

Una vez efectuada la clarificación se ha abordado laseparación de las fuentes de financiación, de tal modo quelas prestaciones no contributivas han pasado a serfinanciadas con cargo a los Presupuestos Generales delEstado, quedando por concluir la completa asunción porlos mismos de la financiación de los complementos demínimos.

La Comisión reitera el mandato de que la financiaciónde las prestaciones de naturaleza contributiva dependabásicamente de las cotizaciones sociales, y que lafinanciación de las prestaciones no contributivas yuniversales se efectúe exclusivamente a través de laimposición general.

La Comisión constata la delimitación definitiva de loscomplementos a mínimos, de naturaleza no contributiva.Habiéndose iniciado su asunción por los PresupuestosGenerales del Estado, esta Comisión consideraconveniente realizar la culminación efectiva dentro delplazo de vigencia de estas recomendaciones.

Las cotizaciones sociales deberán garantizar lacobertura de las prestaciones contributivas. La Comisiónestima conveniente que en el programa de estabilidad ysus sucesivas actualizaciones, al hacer las previsionessobre la probable evolución del gasto en pensiones, seincluya además la del tipo de cotización preciso parafinanciar dicho gasto. En este sentido, la adopción demedidas sobre la regulación del sistema de pensionesdeberá considerar su incidencia sobre estos escenarios degasto, y, en particular, sobre el tipo de cotización deequilibrio.

La Comisión insta a clarificar, a la mayor brevedad, elbalance económico-patrimonial entre el Estado y laSeguridad Social, de forma tal que no se generen efectosnegativos sobre el equilibrio presupuestario.

La Comisión insiste en que la fiscalidad general debehacer frente a la bonificación en las cotizaciones decontratos dirigidos a grupos de especial dificultad en labúsqueda de empleo, así como a aquellas actuaciones queen materia de anticipación de la edad ordinaria dejubilación o de ayuda a sectores productivos pudieranproducir distorsiones en el normal equilibrio del sistema.

2. Mantenimiento del poder adquisitivo de laspensiones.

La Comisión defiende el mantenimiento del poderadquisitivo de los pensionistas, garantizado por ley,debiendo ser preservado mediante la adopción de medidas

que garanticen el equilibrio financiero del Sistema en elfuturo.

Asimismo, se deberá seguir garantizando que lasganancias de poder adquisitivo que puedan derivarse deuna inflación real inferior a la prevista se consoliden concarácter permanente en las pensiones, evitando lacorrección a la baja cuando existan mejoras de poderadquisitivo derivadas del comportamiento de los precios.

A los efectos de la revalorización de las pensionescontemplada en la Ley General de la Seguridad Social, elGobierno deberá indicar, en el cuadro macroeconómicoque acompaña a los Presupuestos Generales del Estado, elíndice de precios al consumo previsto para ese ejercicio.

3. Fondo de reserva.

La Comisión constata que el equilibrio presupuestariode la Seguridad Social se configura como uno de loselementos básicos de garantía de la pervivencia delSistema. En este sentido, la constitución del Fondo deReserva de la Seguridad Social ha supuesto un factor deestabilidad del Sistema que otorga capacidad de actuaciónen fases bajas de ciclo económico sin necesidad deinstrumentar reducciones de prestaciones o incrementosde cotizaciones.

La Comisión establece que los excedentes que seproduzcan, en su caso, deberán ser destinados funda-mentalmente a seguir dotando dicho Fondo de Reserva,sin límite alguno y, en todo caso, teniendo en cuenta lasituación social y económica. El resto de los excedentes,si los hubiere, revertirán al propio Sistema de la SeguridadSocial.

4. Financiación, simplificación e integración deregímenes especiales.

La Comisión constata que se ha iniciado la aproxi-mación de las cotizaciones de determinados RegímenesEspeciales respecto de los niveles de protección que en laactualidad disfrutan.

La Comisión considera oportuno agilizar en mayormedida la labor iniciada a los efectos de establecer unaprotección social equiparable entre los diferentes regí-menes. Esta equiparación deberá realizarse teniendo encuenta las peculiaridades de los colectivos a quienes vadirigida con el fin de superar las desigualdades quepudiesen subsistir, sin olvidar la adecuada correspon-dencia que debe existir entre la aportación contributiva yel nivel de acción protectora dispensada.

Asimismo, la Comisión estima que debe impulsarse lalabor de simplificación en orden a la existencia futura dedos grandes regímenes en los que queden encuadrados,por un lado, los trabajadores por cuenta ajena y, por otrolado, los trabajadores por cuenta propia.

Ahora bien, con anterioridad a dicho proceso desimplificación, la Comisión considera necesario impulsar

5

un análisis exhaustivo de la situación actual de losRegímenes Especiales Agrario y del Mar y de los sectoreseconómicos en ellos protegidos. Iniciado el proceso deintegración, la Comisión estima indispensable que ésta seproduzca de manera gradual y no traumática, y que semantengan las especialidades que procedan con relación acada uno de tales colectivos, estudiando elestablecimiento de periodos graduales de integración y/ola posibilidad de que las mismas sean financiadas, enparte, por el Sistema de Seguridad Social. Asimismo, secontinuarán adoptando las medidas necesarias para evitardiscriminaciones de la mujer que pudieran producirse enel Régimen Especial Agrario.

Así, la Comisión destaca las medidas aprobadas quehan permitido ir equiparando los derechos de los traba-jadores autónomos al Régimen General, e insta a seguiravanzando en el proceso de reconocimiento de la cate-goría de trabajadores autónomos en aras a conseguir suprogresiva equiparación al Régimen General de laSeguridad Social.

5. Mejora de las bases de cotización.

La Comisión constata que se ha alcanzado el objetivofijado en 1995, consistente en la existencia de un únicotope máximo de cotización para todas las categoríaslaborales. Esta unificación, al abundar en la línea demejora de la relación entre el salario real y las bases decotización y al implicar con el tiempo una mejora en lasprestaciones que se recibirán, se considera positiva.

Asimismo, la Comisión considera conveniente quetambién se proceda al estudio de la situación actual con elfin de aproximar las bases de cotización a los salariosrealmente percibidos.

Se recomienda estudiar la situación de aquellosregímenes en los cuales la cotización mayoritaria sigueefectuándose sobre bases mínimas, al considerar con-veniente trasladar a la sociedad que una mejora progresivade las bases de cotización, con la finalidad de que laspensiones causadas sean adecuadas y suficientes, es unatendencia deseable en el futuro.

6. Cotizaciones orientadas al empleo.

La Comisión constata que 1as políticas de bonifica-ciones y exoneraciones de cotizaciones sociales puedenser un instrumento útil para favorecer la incorporación opermanencia en el mercado de trabajo de personas conespeciales dificultades de acceso o en situaciones deriesgo de expulsión de aquél.

En particular, la Comisión entiende que es necesarioreforzar las medidas de apoyo a la integración laboral y aldesempeño profesional de la mujer, con el fin deincrementar sus tasas de ocupación de acuerdo con losobjetivos establecidos en el Consejo Europeo de Lisboadel año 2000.

De igual modo, es conveniente intensificar el apoyo alos trabajadores de mayor edad, limitando el recurso a lasprejubilaciones y desincentivando el abandono prematurode la vida laboral, y todo ello en aras a conseguir laprolongación voluntaria de la vida laboral más allá de laedad legal de jubilación, aplicando una política adecuadade cotización.

Las políticas de bonificaciones estarán condicionadasal mantenimiento del equilibrio financiero de las cuentaspúblicas.

En general, la Comisión aboga porque las iniciativassobre las bonificaciones en las cotizaciones socialesconsideren el estímulo del empleo estable e indefinido.

7. Modernización e información al ciudadano.

Es preciso seguir adoptando medidas dirigidas a lamejora de la gestión. En este sentido, se debe seguirprofundizando en las posibilidades que ofrecen las tec-nologías de la información, de cara a conseguir unagestión de carácter integral del Sistema de SeguridadSocial.

Por otra parte, se debe intensificar la labor de puestaen conocimiento de los ciudadanos de sus derechos yobligaciones en materia de Seguridad Social.

La Comisión considera un elemento relevante que elciudadano pueda acceder a información comprensible yfiable acerca de las perspectivas a largo plazo de susistema de protección social, y, en especial, de lasprestaciones sociales a las que puede aspirar en susdiferentes circunstancias.

La Comisión se reafirma en la necesidad de continuarcon las mejoras realizadas en beneficio de la eficacia delsistema respecto a las funciones de afiliación,recaudación y de gestión de prestaciones, al objeto defacilitar nuevos avances en estos ámbitos.

8. Gestión del sistema.

La Comisión se reafirma en la idea de seguir poten-ciando la eficacia gestora del sistema a través de unamayor integración orgánica y racionalización de lasfunciones de afiliación, recaudatorias y de gestión deprestaciones, con el objeto de avanzar en la idea de lasimplificación y obtener nuevos logros en este ámbito, sinperjuicio de la delimitación competencial constitucional yestatutariamente definida.

La Comisión insiste en la necesidad de seguir avan-zando en la adopción de medidas destinadas a mejorar elcontrol de las prestaciones de incapacidad temporal einvalidez al objeto de evitar prácticas abusivas en relacióncon las mismas.

La Comisión insta a reforzar las medidas de coordi-nación entre las entidades responsables del pago de laprestación por incapacidad temporal y los serviciosautonómicos de salud que permitan un mejor control delas situaciones de incapacidad temporal.

6

La Comisión constata los avances producidos en elámbito de la gestión recaudatoria e insta a seguir en elproceso de mejora constante de los instrumentos legales,técnicos y de procedimiento para reducir la incidencia dela morosidad. Asimismo, destaca la importancia deestimular la implantación de buenas prácticas en estamateria.

9. Lucha contra el fraude.

La Comisión entiende necesario seguir luchando deforma decidida contra la economía irregular, con especialatención a los sectores donde ésta sigue teniendoincidencia. Igualmente, constata la relación existenteentre economía irregular e inmigración ilegal, por lo cualinsta a combatir los efectos negativos que se generansobre el conjunto del sistema.

La Comisión recomienda luchar contra el uso ina-decuado de la filiación al régimen de autónomos portrabajadores respecto de los cuales se dan las caracte-rísticas de ajeneidad y dependencia propias de la relaciónlaboral.

10. Sobre el carácter contributivo del sistema.

La Comisión se reafirma en la idea de que es precisoseguir reforzando el principio de contributividad comoelemento básico para la preservación del equilibriofinanciero del sistema. A tal fin se recomienda seguiravanzando en el objetivo de lograr una mayorproporcionalidad entre las pensiones y el esfuerzo decotización realizado, en línea con lo que se ha venidohaciendo en los últimos años.

La Comisión sigue considerando que, en todo caso,estos criterios deben establecerse con la necesariagradualidad y sin perjuicio de la adecuada atenuación delos mismos derivada de criterios de solidaridad.

La Comisión estima que el refuerzo del principio decontributividad ha de ser compatible con el manteni-miento de un tope máximo en la cuantía de la pensión ycon el mantenimiento del principio de cuantías mínimaspara las diferentes modalidades de pensión comoexpresión del principio de solidaridad.

11. Edad de jubilación.

La Comisión constata que se ha logrado un avancemediante la implantación de un sistema de jubilacióngradual y flexible llevado a cabo a través de la Ley35/2002, de 12 de julio. Son indudables los efectosbeneficiosos que se derivan de la permanencia en elmercado de trabajo de los trabajadores de más edad, locual presenta ventajas para ellos, su entorno y el conjuntode la sociedad, que de esta forma puede aprovechar laexperiencia y los conocimientos de estos trabajadores.teniendo además efectos positivos para el Sistema dePensiones.

La edad legal de jubilación a los 65 años es actual-mente voluntaria. La Comisión pone de relieve la nece-sidad de continuar por el camino ya iniciado a los efectosde conseguir el objetivo de que la edad real de jubilaciónse aproxime, cada vez más, a aquélla.

La Comisión entiende, no obstante, que resulta con-veniente seguir adoptando medidas con la finalidad, porun lado, de fomentar la prolongación de la actividadlaboral de aquellos que opten por mantenerse en elmercado de trabajo una vez alcanzada la edad a la quepueden acceder a la pensión de jubilación y, por el otro,que impida cualquier tipo de discriminación por razón deedad que tenga por consecuencia la expulsión prematuradel mercado de trabajo de trabajadores con plenasfacultades físicas y psíquicas para continuar desarrollandosu labor. La Comisión considera que sólo en supuestosespecíficos y justificados deberían poder utilizarserecursos públicos de la Seguridad Social para ajustes deplantilla que supongan jubilaciones anticipadas.

No obstante lo anterior, determinadas formas de tra-bajo y colectivos por razón de su actividad o grado dediscapacidad pueden obligar a contemplar considera-ciones específicas en tomo a la edad legal de jubilación

La Comisión considera conveniente mantener la figuradel contrato de relevo y de sustitución.

Asimismo, la Comisión insta a que se estudie lasituación en la que se encuentran los pensionistas queaccedieron a la jubilación anticipada con anterioridad a lafecha de entrada en vigor del Real Decreto-Ley 16/2001 yque se encuentran en una situación de mayor necesidad,en orden a posibilitar la mejora de la pensión dejubilación que vienen percibiendo. Asimismo, serecomienda evaluar y, en su caso, corregir las diferenciasde prestaciones que se puedan producir en las jubilacionesanticipadas cuando existan análogas condiciones deacceso y de esfuerzo contributivo.

12. Prestaciones de viudedad y orfandad.

El sistema de Seguridad Social ha ido adaptando sucobertura a las necesidades cambiantes de la sociedadespañola. Las prestaciones de supervivencia han tenido,en los últimos años, una evolución en la que se ha tratadode atender más a las situaciones reales de necesidad que ala estricta contributividad. La Comisión entiende que éstees un camino adecuado pero que para que no seproduzcan contradicciones en la regulación y situacionesde discriminación legal, es necesaria una reformulaciónintegral de las prestaciones de supervivencia que atienda aun doble objetivo: por una parte, cubrir de forma efectivalas necesidades familiares que se producen comoconsecuencia del fallecimiento de una persona y, por otra,mejorar sustancialmente las actuales prestaciones deviudedad de las personas que no disponen de otrosingresos, especialmente en el caso de los mayores de 65años. Se recomienda, asimismo,

7

eliminar las contradicciones que se derivan de la apli-cación de las normas reguladoras de la viudedad.

En relación con las prestaciones de orfandad, laComisión constata los avances registrados en términos demejora de la regulación de dichas prestaciones desde laaplicación del Pacto de Toledo; no obstante, insta acontinuar profundizando en mejoras en las pensiones deorfandad, especialmente en los casos en los que la cuantíade la prestación es muy reducida unidos a situaciones defalta de ingresos alternativos o ingresos relativamentebajos.

13. Solidaridad y garantía de suficiencia.

La Comisión considera conveniente seguir reforzandoel principio de solidaridad y de garantía de suficiencia delas pensiones en la medida en que la situación financieralo permita.

El sistema de Seguridad Social debe asegurar a laspersonas de edad avanzada un nivel de vida digno, que sebeneficien del bienestar económico de España y puedanparticipar activamente en la vida pública, social y cultural.En este sentido se considera necesario el mantenimientodel principio de cuantías mínimas para las diferentesmodalidades de pensión.

Sin perjuicio del principio general del mantenimientodel poder adquisitivo de las pensiones, la Comisiónconsidera oportuno seguir avanzando en la mejora de laspensiones más bajas del sistema contributivo.

La Comisión considera adecuado revisar la incom-patibilidad entre la percepción del SOVI y la pensión deviudedad con la finalidad de garantizar una suficienciaeconómica en casos de necesidad.

14. Sistemas complementarios.

La Comisión constata el insuficiente grado de desa-rrollo de la previsión complementaria en España y lanecesidad de seguir reforzándola.

La Comisión entiende que las medidas que se adoptenen el futuro en materia de previsión social comple-mentaria han de tener en cuenta las circunstancias yparticularidades que concurren en cada uno de los pilaresque configuran nuestro sistema de la Seguridad Social(universalidad, contributividad y complementariedad). Esnecesario continuar desarrollando una aproximacióndiferenciada entre los instrumentos de previsiónempresarial y laboral y los planes de pensiones y segurosindividuales.

La Comisión entiende que se deben facilitar y primarla extensión e incorporación en planes de pensiones deempleo y seguros colectivos del mayor número detrabajadores, permitiendo una amplia cobertura de lossistemas de previsión complementarios sobre el conjuntode la población activa, incluyendo en ellos al sectorpúblico.

La Comisión considera también la negociación

colectiva como vía estratégica de extensión de la previ-sión empresarial, de manera compatible con las cir-cunstancias particulares de cada empresa, teniendo encuenta las características de nuestro tejido empresarial,compuesto en gran medida por pequeñas y medianasempresas y empresarios individuales. La Comisiónconsidera que se debe facilitar a este tipo de empresas y asus trabajadores la posibilidad de participar en planes depensiones de promoción conjunta y seguros colectivos,con sistemas sencillos y flexibles, que generen economíasde escala y reduzcan los costes de gestión yadministración.

Por consiguiente, la Comisión insta a seguir ahon-dando en las políticas que permitan avanzar hacia unsistema complementario de asistencia y prestaciones,externo a la Seguridad Social, con carácter claramentevoluntario y financiado totalmente con aportaciones pri-vadas independientes y no sustitutivas de las contribu-ciones obligatorias al sistema público de la SeguridadSocial. Se trata de que la protección social voluntaria,además de orientarse específicamente a un horizonte deahorro a medio y largo plazo, sirva de complemento ymejora a las prestaciones de la Seguridad Social, salva-guardándose siempre el principio y las bases del sistemapúblico de pensiones, y reafirmando que dichos sistemascomplementarios tienen como objetivo el complementary no el sustituir las pensiones públicas.

A tal fin la Comisión recomienda dotar de estabilidady garantizar la neutralidad del actual sistema de previsiónsocial complementaria, regular un seguro de dependenciacomplementario de carácter privado y potenciar lossistemas complementarios de la Seguridad Social en elmarco de la negociación colectiva.

B) Recomendaciones adicionales

1. Nuevas formas de trabajo y desarrollo profesional.

La Comisión constata la incidencia en el sistema deprotección social del dinamismo creciente del mercado detrabajo, de las nuevas necesidades de los individuos, de lasociedad y de la economía global. En ese sentido, y sinmerma del principio básico de contributividad, se apuestapor estudiar la situación de los trabajadores afectados porlas nuevas formas de organización del trabajo, enespecial, la extensión del trabajo a tiempo parcial, laincidencia del empleo temporal, o las nuevasposibilidades de compatibilidad entre salario y pensión osubsidio.

La Comisión insta a prever con antelación la exis-tencia de carreras profesionales de carácter irregular enlas que se alternan periodos con cotizaciones con situa-ciones de no participación en el mercado laboral.

2. Mujer y protección social.

La Comisión constata los avances producidos enmateria de políticas de igualdad de oportunidades en

8

hombres y mujeres, de conciliación de la vida laboral yfamiliar y en materia de integración laboral de la mujer.Sin embargo, estima conveniente que nuestro sistema deprotección social responda más adecuadamente a los retosque plantean los cambios del modelo familiar en Españaen el que aquél se ha venido apoyando.

La Comisión subraya que los salarios constituyen labase sobre la que se asientan las cotizaciones que a su vezdeterminan las prestaciones a percibir. Por tanto, insta aremover cuantos obstáculos sigan existiendo para unaequiparación de los salarios realmente percibidos a igualtrabajo realizado por hombres y mujeres. Todo ello enaras de una protección social sin discriminación entreambos sexos como factor inequívoco de igualdad real.

La Comisión considera un objetivo prioritario seguiravanzando en las políticas de conciliación de la vidalaboral y familiar. Es por ello que la Comisión considerapertinente estudiar mecanismos que incorporen losperíodos de atención y cuidado de los hijos o personasdependientes como elementos a considerar en las carrerasde cotización para evitar que los costes y las percibidascomo desventajas de asumir responsabilidades familiaresconstituyan un obstáculo a la natalidad en la medida enque redunden en penalizaciones o menores niveles deprotección individual.

Asimismo, la Comisión considera necesario abordarlas situaciones creadas por nuevas realidades familiaresasociadas a la separación o al divorcio de las parejas queimpliquen, entre otras, situaciones de riesgos no cubiertospor nuestro sistema de protección, y que pueden generarsituaciones de desprotección con especial incidencia enlas mujeres, en particular aquellas de más edad o víctimasde la violencia doméstica.

3. Dependencia.

No deja de ser cierto que a lo largo de la historiasiempre han existido ciudadanos en situaciones dedependencia, ya que por razones de edad, enfermedad odeficiencia, parte de la población ha necesitado serayudada o atendida por terceras personas en el desarrollocotidiano de las actividades de su vida. Tradicionalmente,el cuidado de las personas dependientes se realizabadirectamente en el seno de las familias, y másconcretamente esta labor era asumida por las mujerescomo parte de su no reconocido trabajo; sin embargo, losprofundos cambios que se están produciendo en el ámbitofamiliar y social ponen a prueba estos tradicionalesmodelos de protección social.

Resulta por tanto necesario configurar un sistemaintegrado que aborde, desde la perspectiva de laglobalidad, el fenómeno de la dependencia. Ello debehacerse con la participación activa de toda la sociedad ycon la implicación de la Administración Pública a todossus niveles, todo ello a través de la elaboración de unapolítica integral de atención a la dependencia en la que

quede claramente definido el papel que ha de jugar elsistema de protección social en su conjunto.

La Comisión considera necesaria una pronta regula-ción en la que se recoja la definición de dependencia, lasituación actual de su cobertura, los retos previstos y lasposibles alternativas para su protección, teniendo encuenta la distribución de competencias entre las distintasadministraciones públicas, garantizando los recursosnecesarios para su financiación y la igualdad de acceso.

En determinados supuestos, podrá preverse la con-tribución de los usuarios para la financiación de estosservicios.

4. Discapacidad.

La Comisión constata los adelantos que en materia deayudas a las personas con discapacidad se han realizadoen el marco de la Seguridad Social a través de diferentespolíticas.

Sin embargo, la Comisión insiste en la necesidad deseguir avanzando en este sentido y recomienda, encumplimiento de lo dispuesto en el artículo 49 de laConstitución, prestar una atención especial a los dismi-nuidos físicos, psíquicos y sensoriales para el disfrute desus derechos en la materia, evitando cualquier tipo dediscriminación y fomentando su plena integración laboraly social.

La Comisión recomienda que en el desarrollo de lasdistintas políticas públicas, y en especial de aquéllasvinculadas al sistema de protección social, se evalúe suimpacto sobre las personas discapacitadas.

5. Inmigración.

La Comisión constata que el fenómeno de la inmi-gración constituye un importante desafío para nuestrasociedad, pero representa una gran contribución a laestabilidad de nuestro sistema de protección social en elfuturo. Es por ello que han de arbitrarse las medidasoportunas para que la afluencia de ciudadanos de otrospaíses se realice de modo que se garantice su incorpo-ración al mercado de trabajo y al sistema de protecciónsocial con plenitud de derechos y obligaciones.

La Comisión considera oportuno incrementar lasacciones de adaptación de nuestro mercado laboral a laincorporación de inmigrantes, mejorando los instrumentosde análisis de necesidades, ofertas de trabajo, tramitaciónde expedientes, acogimiento y formación para el empleo,de manera que la sociedad pueda asimilar de formanatural y sin tensiones la inmigración con los recursos ylos medios adecuados.

Debemos conseguir que el inmigrante que residalegalmente sea un ciudadano con todos sus derechos, quetenga la protección de las leyes y de los Sistemas deSeguridad Social, que contribuya con su trabajo a mejorarsu nivel de vida, evitando situaciones que puedan

9

conducir a la marginación, al trabajo clandestino o asituaciones de explotación.

C) El Sistema de Pensiones en el marco de la UniónEuropea

1. Mecanismos de coordinación en el ámbito de laUnión Europea.

La Comisión, siguiendo las conclusiones del ConsejoEuropeo de Gotemburgo de 2001, entiende que esnecesario un enfoque global, en el ámbito de la UniónEuropea, para afrontar el reto del envejecimiento de lasociedad europea. De acuerdo con ello es preciso asegurarla capacidad de los sistemas para el cumplimiento de susobjetivos sociales; el mantenimiento de la sostenibilidadfinanciera de los mismos y la satisfacción de nuevasnecesidades de la sociedad.

El citado Consejo acordó la aplicación del métodoabierto de coordinación a la política de pensiones, lo quesupuso la definición de orientaciones comunes generales anivel de la Unión Europea y su traslado a las estrategiasde las políticas nacionales. Ello implica una evaluaciónperiódica de los progresos realizados a partir de unosindicadores definidos y consensuados conjuntamente porlos Estados miembros.

El Consejo Europeo de Barcelona de 2002 recomendóestudiar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzaspúblicas ante el reto presupuestario del envejecimiento dela población.

Una mayor coordinación entre las políticas de pro-tección social de los países de la Unión Europea tiene queresponder, en primer lugar, a la coordinación de lasdiferentes políticas económicas de nuestros países enbusca de una mayor estabilidad económica a niveleuropeo y, en segundo lugar, al principio de libre circu-lación de los ciudadanos.

Los principios de viabilidad, adecuación y suficienciadefinidos a nivel europeo buscan potenciar un modelo depensiones sólido y capaz de afrontar los problemasderivados del envejecimiento, de la movilidad, de lainmigración y de los cambios sociales a los que seenfrenta la sociedad española y europea, dentro del lla-mado modelo social europeo.

2. Políticas económicas y presupuestarias orientadas ala estabilidad, al crecimiento y a la mejora del gastosocial. Sostenibilidad financiera del sistema.

La Comisión constata la creciente relación de laspolíticas económicas y sociales del Estado respecto a lasde la Unión Europea. En consecuencia, la viabilidadfinanciera del sistema de pensiones ha de contemplarse enel contexto europeo de estabilidad y crecimiento yvincularse, bajo los principios de subsidiariedad ycoordinación, a los objetivos perseguidos por la políticacomún europea. A ella responde el objetivo prioritario deunas finanzas públicas saneadas

como medio para reforzar las condiciones para la esta-bilidad de los precios y para un crecimiento sólido ysostenible que conduzca a la creación de empleo estable,con especial atención a aquellas personas con mayoresdificultades de integración en el mercado de trabajo, y quepermita afrontar el desafío del envejecimiento de lapoblación.

La Comisión resalta la importancia de abordar elimpacto del gasto público en pensiones, sanidad y cui-dados de mayores sobre la sostenibilidad de las finanzaspúblicas de manera coordinada desde el marco europeo.

3. La movilidad de los trabajadores en la UniónEuropea.

La Comisión constata que, para un correcto funcio-namiento del mercado interior europeo y para la conso-lidación de un auténtico espacio económico común, esimprescindible avanzar hacia la plena movilidad de lostrabajadores de la Unión Europea.

Por ello, la Comisión recomienda:

— Mayor coordinación en las políticas sociales ylaborales de los Estados miembros.

— Respetar y avanzar en el principio de laportabilidad de las pensiones en el ámbito de la UE.

— Mayor información por parte de las oficinaspúblicas de empleo de los Estados miembros sobre elsistema de Seguridad Social aplicable a las ofertas decolocación y, en su caso, sobre la conservación de losderechos adquiridos en este campo.

— Mayor acercamiento y coordinación en las políticaseconómicas, especialmente las orientadas a la fiscalidaddel ahorro.

— Avanzar en una mayor coordinación de una políticacomún europea de inmigración.

— Incorporar una mayor eficiencia y cooperaciónentre las Administraciones.

D) Seguimiento y evaluación

La Comisión resalta la importancia del diálogo con losagentes sociales y económicos para el mejor desarrollo delas recomendaciones contenidas en este informe, de lasque se dará traslado a aquellos.

La Comisión considera oportuno que el Congreso delos Diputados proceda, transcurridos al menos cinco años,a una revisión general del grado de cumplimiento de lasrecomendaciones contenidas en el mismo, medianteinstrumentos parlamentarios específicos para ello.

En este sentido, dada la relevancia futura de losfenómenos asociados al envejecimiento de la población y,en especial, su incidencia en los sistemas de pensiones, laComisión considera adecuado que, tanto por el Gobiernocomo por el Parlamento, se habiliten instrumentos decarácter permanente que evalúen la evolución de lasmagnitudes y variables que influirán en aquellos.

10