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Guatemala,agostode2009

ORIENTACIONESMETODOLÓGICASPARALAFORMULACIÓNDEPOLÍTICASPÚBLICAS

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DIRECTORIO

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLAN- 9a. calle 10-44 zona 1 Guatemala, C.A. Karin Slowing Umaña Secretaria General Vivian Lemus Sub-Secretaria de Políticas Territoriales Delfina Mux Sub-Secretaria de Cooperación Internacional Osvaldo Lapuente Director General Políticas Públicas

CRÉDITOS

Autor Caryl Alonso Jiménez

Coordinador del Estudio

Osvaldo Lapuente

Asistencia técnica del Estudio de Políticas Martha María Pacay

Diagramación

Jovita Bolaños Solares

Diseño Paulo Villatoro

Seautorizalareproducciónparcialototaldeestedocumentocitandolafuente.

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ÍNDICEPRESENTACIÓN 4EVOLUCIÓNYCONTRIBUCIÓNDELASPOLÍTICASPÚBLICASA LAGOBERNABILIDAD 6PARTEI 9 POLÍTICASPÚBLICASIntroducción 91. Quésonlaspolíticaspúblicas 2. Quénosonlaspolíticas3. Tiposdepolíticas4. Enfoquesdeelaboración5. Actores6. Quiénesycómosedefinenlíneasdepolítica7. EldiagnósticoyelanálisisdepolíticaPARTEII 15 ORIENTACIONMETODOLOGICAPARALAFORMULACIONDEPOLITICAS 15Introducción 161.Marcoycontextoactual2.Diagnósticodelsector3.Marcolegaleinstitucional4.Objetivo5.Principios6.Marcoydimensióndelapolítica7.Líneasyestrategiasdeacción:áreasprioritariasdelapolítica

7.1Áreadeintervencióndelapolítica7.2Diagnósticodelárea.7.3Líneasdeacciónoperativa.7.4Objetivoporlíneadeacción.7.5Temporalidad7.6Metas7.7Institucionesresponsablesysistemadecoordinación.7.8Resultados/impactos7.9Presupuesto

8.Gestióndepolítica.9.Seguimiento,monitoreoyevaluación.FUENTESBIBLIOGRÁFICASDECONSULTA 26

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PRESENTACIÓN

ORIENTACIONESMETODOLÓGICASPARALAFORMULACIÓNDE

POLÍTICASPÚBLICAS1Hoy en día existe un amplio marco teórico conceptual de las políticas públicas,desde las que se asumen como el “proceso de negociaciones e intercambios (otransacciones) entre los actores políticos”2 y “la que se inicia con la expresión depreocupaciones generales y termina en decisiones concretas”3, ambos conceptosdefinenmodalidadesoperativasquefavorecenlainterpretacióndepolíticas.¿Cuándo y cómo elaborar una política pública? ¿Qué y cuáles deben ser lascondiciones sociales, políticas y económicas para formularla? ¿Cuál es el contextoideal para elaborarla?, las políticas públicas elaboradas en el pasado ¿qué papelcumplen en el proceso de reformulación para un nuevo marco de prioridades ymetasdeGobierno?Es evidente que un marco de gestión de Gobierno tiene hoy en día la tarea deimpulsar procesos previamente planificados para el ejercicio del mandatogubernamental mediante el denominado “Programa de Gobierno”4 en el que sebuscaejecutarobjetivosymetasquetienenencuenta lacontinuidaddeprocesosgubernamentalespasadosylaconsolidacióndelmarcodevisionesdeEstado.Enesecontexto,unadelasmayorespreocupacionesal iniciodecualquierperiodogubernamental radica en la incertidumbre del cambio. Es evidente que aunqueexisten razones del pasado para creerlo, no necesariamente la institucionalidadpública responde a transformaciones radicales en cada cambio de Gobierno. Nosolamentenoesposible,sinoqueningunainstituciónresisterupturasdenaturalezasúbita.

1 Documento elaborado por Caryl Alonso Jiménez, Consultor en Políticas y Gestión Pública de SEGEPLAN, agosto 2009 2 La política de las políticas públicas, Informe 2006. Banco Interamericano de Desarrollo, David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University, Planeta. 2006. 3 Majone, Giandomenico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Económica. México, 2005. Segunda reimpresión. 4 Se entiende por Programa de Gobierno, la traducción de la oferta electoral de campaña que fue sometido a escrutinio público por parte del partido político ganador de las elecciones y que se convierte en el instrumento de dirección durante el período de Gobierno.

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Justamente, las políticas públicas buscan la estabilidad y fortalecimientoinstitucional dotando de las capacidades necesarias para el funcionamiento ydesarrollo de las competencias públicas, mejorando su desempeño, eficiencia yeficaciaysobretodo,ampliandocoberturasdeservicioqueimpactenenlarealidadsocial; en elmejoramiento de lo sistemas de producción y empleo; desarrollandoestrategias para los mercados nacionales e internacionales; y sobre todo,estableciendomejoras de calidad en las relaciones de participación y legitimidadciudadana.AlGobiernolecorrespondeejecutarel“PlanGeneraldeGobierno”,quedefine lasprioridadesy lasmetassocioeconómicas,delquesedesprenden lasaccionesquedeberánserasumidasporelentramadode las institucionespúblicasmediante las“políticassectoriales”deacuerdoasusfuncionesycompetenciasyaldesplieguedeacciones de competencia interinstitucional se ejecutarán las “políticastransversales”.En ese marco, el Gobierno (2008‐2012) y la SEGEPLAN, se proponen el primerinstrumentometodológicoquebuscaorientarelmarcodeformulaciónhomogéneapara laelaboracióndepolíticaspúblicasenGuatemala.Reconocequeelescenariopara la formacióndepolíticaobedeceacircunstanciasydinámicasparticularesdecadainstituciónpúblicaaquiencorrespondelarectoríadeunalíneadepolíticaencoherenciaconlaPolíticaGeneraldeGobierno.Sebuscaquelasentidadesrectorasdepolíticaspúblicasimpulsenprocesosentresvías:

a. Formulacióndepolíticas.b. Evaluacióndepolíticaseinformaciónpúblicadesuavanceyresultado.c. Actualizaciónyadecuaciónenelmarcoactualdepolíticas2008‐2012.

Es importantedestacarque lagestión formaldepolíticapública enGuatemala sedesarrolla mediante procesos anuales sujetada al modelo de programaciónfinanciera del Presupuesto de ingresos y egresos del Estado. Este modelo norespondeaprocesosdelargoplazoquepermitanimpactosgradualesysostenibles.Finalmente, resulta insoslayable el sentar las bases hacia la articulación delfortalecimiento del Estado y la gestión pública en un marco de crecimientoeconómicoydesarrollohumano,orientadocrearlasarticulacionesnecesariasconlodiversosactoresnacionaleshaciaelGobiernoporpolíticas.Unode lospropósitosde gobernar por políticas es procurar y estimular las agendas del Estadoconsistentes y de largo plazo, que propicien legitimidades basadas en laparticipaciónciudadana,latransparenciaylaauditoriasocial.

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EvoluciónycontribucióndelaspolíticaspúblicasalaGobernabilidadenGuatemalaLa década de los setenta marca los primeros esfuerzos en planificacióngubernamental,períodoenelqueserealizanlosprimerosejerciciostécnicoshaciaunavisióndemedianoylargoplazo.Aprincipiosdelosañosochenta,enelperíodomás álgido del enfrentamiento armado interno no se formularon ni impulsaronprocesos de planificación institucional para el desarrollo, ya que la visióncontrainsurgentequeprivabaenelEstadoseorientabahacia loquesedenominócomo“doctrinadeseguridadnacional”,quebuscabadeteneraccionescontrariasalosGobiernosdeesasépocas.Posteriormente,amediadosyfinalesdeladécadadelosochenta,enlanecesidaddeimpulsarla“racionalidad”delaspolíticaspúblicasparacumplirconlosprocesosde reformaestructuralquedemandabael“ConsensodeWashington”,se transitóenAméricaLatinahaciaunmodelodeEstadomenosdeficitarioymásdisciplinadoenelmanejodelascuentasnacionales,asícomohaciaunaeconomíamásabiertayorientadaaobtenerunmejorclimadeinversiónycomerciointernacional.ConelprimerGobiernodelatransicióndemocrática(1986‐1990),nosólosesientanbasesparael iniciodeunprocesodemocratizador,sinoquetambiénseempiezaaperfilarunmodelodeEstadoyGobiernoquereconocíaladecisiónciudadanacomofuentedelegitimidadyunenfoquedeEstadohaciaagendassocialesqueenfrentarála reducción de rezagos para situar a Guatemala en contextos de mayorcompetitividad.A inicios de la década de los noventa se formula una visión gubernamental queestructuramedianteunaestrategiadeplanificaciónelmodelodenominado,“PlandeDesarrollo Social 1992‐2000”. La cual espuestaenejecuciónplenamenteenelperíododeGobierno1996‐2000,incorporócompromisosderivadosdelosAcuerdosde Paz y sirvió de marco para finalizar el siglo XX. Aunque las dinámicas deldesarrollo social fueron finalmenteobviadas, quedaron losmarcos y lineamientosparaprocesosposteriores.En esa etapa de Gobierno se introducen reformas caracterizadas por latransformaciónde la gestiónpública, limitaciones fiscales y la creaciónde fondossociales, por lo que se canalizaron recursos hacia la ampliación de coberturas yacceso de servicios públicos, principalmente en infraestructura vial, educación ysalud.ApartirdelafirmadelAcuerdodePazFirmeyDuradera(29dediciembrede1996),tanto el discurso político gubernamental como las expresiones colectivas de la

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sociedad nacional, fueron cada vez más contundentes en demandas hacia laconstrucción de políticas de Estado basadas en los compromisos de paz. De esaprimeraépocasereconocenesfuerzosimportantes,comolasinstanciasdediálogoy comisionesparitarias,queabrieroncaminohacia la construcciónde laspolíticaspúblicashoyvigentesenGuatemala.SedebedestacarenesaetapadeGobiernolosespaciosdebúsquedadeconsensos,comoelPactoFiscal,queintrodujoejerciciosdemocráticosampliosyparticipativosquenosólofavorecieronlavirtuosidaddelosacuerdostomados,sinoquetambiénabonaron a la gobernabilidad democrática. Aunque lamentablemente losresultadosdelPactoFiscalnollegaronaimplementarseensuintegralidad,aúnhoyse le reconocepor sus importantes aportes hacia el fortalecimientode la políticafiscaldelpaís.AlfinaldelsigloXXyprincipiosdelXXIseexpresarondosgrandescaracterísticasenlavidapolíticayciudadanadeGuatemala:porunlado,lacrisisderepresentacióndelospartidospolíticosy,porotro, lanecesidaddeunavisiónde largoplazoparaelEstado.Enesaperspectiva,lospartidospolíticos,apartirdelForoPermanentedePartidosPolíticos se impulsó a finales del año 2003 la primera propuesta colectiva de lossecretarios generales de los partidos que derivó en la aprobación de la AgendaNacionalCompartida,enlaqueserecogencompromisosdePazysecombinanconelnuevomarcodelsistemaeconómicoglobal.Durante el 2005, desde el sector ciudadano, principalmente por iniciativaempresarial,seformulaysedaconocerelPlanVisióndePaís,enelquesedefinencuatro áreas prioritarias: Educación, Salud y Seguridad Alimentaria, Seguridad yJusticiaDemocráticayDesarrolloRural.Seformularonporconsensoysebuscabalaaprobación legislativa para ponerlas en marcha. Nunca se alcanzó el consenso,particularmenteporunavisiónreduccionistadelmodelodeEstadoypornoreflejarelsentidodenaciónquelacircunstanciayeltiempodemandaba.AprincipiosdelsigloXXIhastainiciosdelactualperíododeGobierno(2008‐2012)seresaltalaprofundizaciónydefinicióndepolíticaspúblicaspasandodeunaactividadexclusiva de los funcionarios de Gobierno hacia el estudio de la academia y eldebateconlasociedadorganizadaanivelterritorialylocal.EnestaetapaelPlandeGobiernoresaltaelmarcoPlan‐Presupuesto,quedestacalaelaboración, decisión y ejecución de planes específicos con sentido estratégicohaciaprocesosestructuralesdelargoplazo.Enesesentido,laspolíticasnacionalestienensu interpretaciónenprocesosterritoriales,teniendocomopasoobligadoel

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acuerdosocial.AellosesumaelprocesolaestrategiaPresidencialde“Gobernandocon laGente”,dondeelprocesoterritorialsetraduceen laplanificaciónoperativadecortoplazoyenlamedicióndeimpactosdelProgramadeInversiónPública.Vale destacar que para el actual Gobierno, la continuidad del enfoque deplanificación por políticas públicas mediante procesos participativos asegura lalegitimidadciudadanadelasmismas,asícomoeltránsitohaciaaccionesconcretasparaalcanzarlasmetasyresultadosdemedianoylargoplazo.Aelloseagregaunavisióninstitucionalizadadelainformaciónpúblicaquesientalasbases para transparentar las decisiones gubernamentales desde la asignación derecursos del Estado hasta el proceso de transacciones que permite verificarcumplimiento y apego a la ley. Este resultado adquiere la categoría de logrociudadano que deberá someterse a procesos de perfección en el futuro hastaalcanzarlosnivelesdesometimientodeladecisiónpúblicaalescrutiniociudadano.Sepuedeafirmarquehoydíanoexistesectorsocialyáreaterritorial fuerade losmarcos de la planificación gubernamental. La voluntad política ciudadana nosolamentehacooperadodemaneradirectaen la formulacióndesupropiavisión,sinoqueeselmáscercanoevaluadorde laejecuciónpara juzgardesde todos losámbitosdelterritorionacional(urbanoyrural) losavancesrealesyelcompromisodelGobiernoparacumplirlasgarantíasconstitucionalesdelejerciciodelpoderparaalcanzargradualmentelaNaciónquetodosanhelamosenGuatemala.

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PARTEI

POLÍTICASPÚBLICASIntroducciónLaestructurade formulacióndepolíticaquesugieren las teorías, laacademiay laexperiencia aplicada en Latinoamérica muestran de forma contundente que unapolíticacumplesuverdaderafuncióncuandoescapazdeejecutarse.Sinsacrificar lacomplejidaddelprocesode formulacióny redacción, laSEGEPLANentiendequelamejorpolíticanoesaquellaquealcanzalaperfeccióndediseñoensuredacción,sinoaquellaquecumpletresrequisitosbásicos:

a.ComprensibleparalosciudadanosyactoresdeEstado.b.Capazdeserapropiadaporlaentidadpúblicaresponsabledesuejecución.c.Realizableycapazdealcanzarmetasyresultadosentiempoplanificado.

La tarea de poner a disposición un marco de diseño de esta naturaleza buscahomogenizar una estructura que permita canalizar de forma eficiente y eficaz laformulación de la misma para establecer sistemas de monitoreo y evaluar eldesempeñoencuantoalcumplimientodemetasyprioridadesdeGobierno.Esta tarea permitirá en breve plazo incorporar dentro del Sistema de Gestión dePolíticas5, todo el conjunto de instrumentos formulados a nivel de las entidadespúblicasparaestablecerlosnivelesdeavanceeimpactogradual.Elmarco de acciones institucionales de la SEGEPLANbusca recuperar el rol de laplanificacióndelEstadohaciaprocesosquepermitanarticularlaPlanificacióncomoorientación de largo plazo, así como del presupuesto nacional de ingresos yegresos,queenlosúltimos20añossehacentradoentérminosdegasto,porloquellego el momento de dotarlo de la calidad que el Estado demanda hacia undesempeñoyresultadomedibleyverificableenellargoplazo.Este instrumentometodológicopara la formulacióndepolítica seencuentraen lalínea y gradualidad de articular unmarco de acciones de legitimidad institucionalpararecuperarunavisióndeEstadoenunmarcodeNaciónintercultural.

5 El sistema pondrá a disposición de los ciudadanos y ciudadanas el marco de políticas públicas vigentes; así mismo realizará evaluaciones periódicas que permitirán la producción de informes estratégicos de gerencia para la toma de decisiones de alto nivel de Gobierno e institucional.

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1. ¿Quésonlaspolíticaspúblicas?

LaspolíticaspúblicassurgenamediadosdelosañoscincuentaenelSiglopasadoenlosEstadosUnidosdeAmérica,impulsadasporHaroldLaswell6(1956y1971),quieninsistíasobrelasorientaciónhacia laspolíticasrelacionandolascienciasdepolíticaconlasdinámicasdelademocraciaenclaraalusiónalEstado.LaswellproponíadotardevisionesdelargoplazoalEstado,ensuenfoquede“ciclovital” buscando incidir en aquellos procesos que involucran la estructurainstitucional y los servicios públicos. Resaltaba que los recursos fueran asignadoshacia la racionalidad de la demanda ciudadana y que estos fueran de calidad eimpactosocialyeconómico.Elestudiode laspolíticas implicaunconjuntodeconocimientos interdisciplinariosquepermitenlacomprensióndelEstadoensuconfiguraciónmásamplia;asícomoel estudio de las decisiones de Gobierno en su relación con el ciudadano y lasdinámicas institucionales.De acuerdo aGianDomenicoMajone7 este conjuntodeactividades de alta complejidad deriva en una serie de interpretaciones de larealidad y sobre la forma de actuar en escenarios temporales y sus impactos entodoelmarcodelEstado,encuyoesfuerzoestribalacapacidaddelgobernantedecomprenderlasrestriccionesdelarealidadylasviabilidadesdelcontexto.El proceso de formulación, siguiendo la tendencia del ciclo básico8, plantea unenfoque lineal en la que resaltan cinco pasos: establecimiento de la agenda;definicióndeproblemas;resultadooprevisión;objetivos;y,seleccióndealternativa.LaformulacióndepolíticahoyseendíarespondearealidadesnacionalesdecadaEstado,desdeesemarco,Lozano(2005)definetresescenariosdeformulación:

a.LaspolíticascomoaccionesdeGobierno,esdecir,relacionadasalosénfasisyprioridadesque se trasladanal andamiaje institucionalde la administraciónpública con orientación operativa hacia el corto plazo en la temporalidadgubernamental.

6 Aguilar Villanueva, Luis. El estudio de las políticas públicas, Tomo I. Editorial Miguel Ángel Purrúa. México. Reimpresión 2003. 7 Majone. Giandomenico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Económica, México. Segunda reimpresión 2005. 8 En general el ciclo básico de las políticas sigue criterios lineales que se repiten desde Laswell, Baradash, Graglia, INDES-BID con el modelo interactivo e iterativo y otros.

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Generalmentelaformulaciónesunatareadelostecnócratasyespecialistas

quienes basados en la orientación de metas y prioridades construyenprocesosquefinalmenteimpactanenlainstitucionalidadpública.

b. Como decisiones de autoridades públicas en el entramado institucional, se

refierealasaccionesquelasinstitucionesdesarrollandeacuerdoasumarcolegaldecompetencias.Esdecir,a las institucionespúblicasse lesdelega larectoríadeunacompetenciaydeberáimpulsarlahaciaoencoordinacióncontodoelentramadointerinstitucionalquecorresponda.

c. Como actividad de analistas, en las que se resalta el diseño por parte de

expertos quienes con el instrumental prospectivo y de diagnóstico técnicocientífico,hacenlas interpretacionesde larealidadbajodiversasvariablesyproponendecisionesyaccionesdeGobiernoenelcortoplazoysuimpactoenellargohorizontedetiempoenelEstado.

2. ¿Quénosonpolíticaspúblicas?

Comoresultadodelasexpresionespúblicasdediversosactoressurgidosapartirdela década de los años noventa en el siglo pasado, cuando se demandabamayorparticipación ciudadana en las decisiones públicas, y se extienden los llamados afortalecer sistemas de transparencia gubernamental, es el momento en que deforma inusitada se reclaman políticas públicas en referencia a procesos deplanificacióndeEstadodemáslargoplazo.Eneseperíodosedestacanlaspolíticaspúblicascomoinstrumentoidóneopara ladireccióndelEstado.Sinembargo,curiosamenteeltérminoocupalaatenciónyseextiende su uso para denominar toda acción de la vida pública, denominandopolítica pública cualquier actividad del Estado y más que ser una visión de largoplazo,seconvierteenunconceptobasadoenacciones.Secreanconfusionesquefueronrepetidaspordirigentessociales,políticos,ylaacademiamisma.Hastaeldíahoy laconfusiónenelusodel términoseconfundecon leyes,planes,programas,proyectos,funcionesycompetenciasinstitucionales9.Se llegó a creer, inclusive, que los discursos de los altos funcionarios públicossentabanprecedentedepolíticapública, cuandoen realidad solamenteexaltabandeformaretóricaacciones institucionalesdefuturo,peronuncaparalaformacióndepolíticas.

9 Alonso Jiménez, Caryl. Ponencia. De la política a la gestión pública. VIII Encuentro de Políticas Sociales y Trabajo Social. Antigua Guatemala, 4 al 6 Mayo de 2009.

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3. Tiposdepolíticas.

El estudio de las políticas públicas distingue diferentes tipos que se estudian yformulanporlosdiversosGobiernos.LaliteraturaylaexperienciadelosGobiernosdeLatinoaméricageneralmentedestacanpolíticasquepretendenalcanzardeformamásuniversalenelmayorgradodetransformaciónycontinuidadenellargoplazo.LostiposdepolíticademayorpresenciaenlaliteraturayexperienciadelosEstadosdelcontinentelatinoamericanosonlassiguientes:

ξ Políticasocial.Constituye el conjunto de instrumentos que regulan y buscan de manerainstitucionalel repartode la riquezaen la sociedad,particularmentede lossectoresenriesgosocioeconómicoyencondicionesdevulnerabilidad.

ξ Políticaeconómica

EsellineamientodeplanificaciónquetrazalasorientacioneseinstrumentosparacomportamientodelasdinámicasquetiendenagenerarriquezaestableysostenibleentrelosagenteseconómicosdeunEstado.

ξ PolíticadedefensaEs el instrumentoquedefine las acciones institucionales de Estadopara elresguardo de la soberanía nacional y las amenazas internacionales,quedandosujetosudesplieguealandamiajeconstitucionalylegal.

ξ Políticaambientalyrecursosnaturales.Es el conjunto de acciones de Estado que determinan el comportamientoinstitucionalhaciaaccionesqueasegurenlaarmoníasostenibleyestabledelambienteencondicionesdeequilibriosocioeconómicoycultural.

ξ Políticadecomunicaciones,transporteeinfraestructura.Define los instrumentos para el lineamiento institucional que dota de lascapacidadesnecesarias,suficientesydelargoplazoparaadecuar,fortalecer,actualizar y situar en condiciones de competitividad las redes viales, lainfraestructuraproductivaytelecomunicacionesdelEstado.

LostiposdepolíticadefinenelenfoqueaseguirapartirdelasdinámicasdelEstadoenelcorto,medianoylargoplazo.Parasupuestaenejecuciónelmarcolegaldotaalas diversas instituciones del Estado la rectoría de dichas acciones previendo lacoordinación interinstitucional, el soporte financiero y la temporalidad de lasmismas.

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4. Enfoquesdeelaboración.Desdelaperspectivateóricaexistendosmodelos:a. Racional, impulsadoporH.Simon(1947, 1960y1983)basadoentresacciones:

diagnósticodeproblemas,definicióndealternativasparaenfrentarelproblemayfinalmenteelanálisisdelaalternativaysuimpactoreal.

b. Incremental,impulsadoporCharlesLimdblom(1959,1968y1979),sebasaenelanálisis de las debilidades el sistema racional y propone el ajuste de lasdebilidadesllamadasprocesosincrementales.

Para losefectosde lapresentemetodología, formular ygobernarporpolíticasesuna decisión de Estado y Gobierno10. Aunque hoy en día se adoptan criteriosadecuadosacadacontextodeEstado,noexisteunmomentooformulaidealparaelaborarla.Deacuerdoalosmodelosunitarios11deEstadoquepredominaenLatinoamérica,encadaperíodogubernamental,comoelcasodeGuatemalaconduraciónde4añosseimpulsa el “Programa deGobierno”, que interpreta de forma precisa lasmetas yprioridadessometidasaescrutinioenlaofertaelectoraldecampaña.DefinirelmarcotemporalparaelaborarpolíticasdependerádelosequiposdealtadireccióndeGobierno.Porellose intentadeformageneralexpresarcriteriosquebuscan situar etapas ideales de las dinámicas socio político y económico que elmomentodemande.La audaciadegobernarporpolíticaspresuponeque almomentodel ejerciciodelpoder seencuentre finalizadoelPlandeGobiernoy susdiferentespolíticascomoactualmenteocurreenelperíodo2008‐2012.4.1¿Cuándoelaborarunapolíticapública?

De acuerdo al marco legal de las entidades públicas existen mandatosespecíficosparaeldesarrollodeacciones institucionalesqueseelevana lacategoríadepolíticapúblicaenlaqueseasumenlasrectoríasrespectivasdelamisma;asícomosusistemadeasignaciónfinanciera12.

10 Lapuente, Osvaldo. La importancia de gobernar por políticas. Experiencias de políticas públicas. Guatemala, 2008. 11 Se denomina unitario a los Estados presidencialistas. 12 SEGEPLAN para finales de octubre del 2009 pondrá en marcha el proceso de actualización y elaboración de políticas públicas en aquellas entidades con mandato legal.

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Sinembargo, cuandoel ProgramadeGobierno resaltametas yprioridadesquedeberánservisiblesalolargodelperíodode4años,sepuedenimpulsaraccionesdepolíticapara fortalecerelmarco institucionaldeacuerdoa suscompetencias,asícomolaasignaciónfinancieranecesaria,deformaquelasMetas y Prioridades de Gobierno se programen financieramente para sucumplimiento.

4.2¿Enquécontextosseformalapolítica?

Las políticas públicas son instrumentos de gestión del Estado, por lo quetodavisióndelargoplazoprevistaenlosmandatoslegalesenlasentidadespúblicas deberá formularse en conjunto con los actores y beneficiariosvinculadosalamisma.Ellootorgaampliorespaldoylegitimidadciudadanayamplíalosmárgenesdeconfianzaycredibilidadenelrol institucionaldelasentidadespúblicas.

4.3¿Quiénesparticipanenlaformulacióndepolítica?

Los equipos de expertos institucionales, los ciudadanos organizadosmediante convocatorias institucionales, especialistas de las entidadespúblicasyloscentrosdeestudioeinvestigaciónsocialyacadémica.

5. Actores.

Los actores en la formación de política deberá orientarse a partir del proceso deperfeccióndelademocraciaquebuscaelmayorrespaldociudadano,institucionalyde expertos para el consenso y el acuerdo, quienes doten de la calidad ydesempeño, así como de la legitimidad suficiente para que la política públicarespondaalasaspiracionesciudadanasydelEstadomismo.

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PARTEII

ORIENTACIÓNMETODOLÓGICAPARALAESTRUCTURADEFORMULACIÓNDEPOLÍTICAS

(Estructurasugeridaparalaredaccióndepolíticas)

¿Porquéunmarcodeorientacionesparaformularpolíticas?Formular políticas públicas no es ni debe concebirse comoun acto deliberadodeactores independientes e intereses particulares; sino, la manifestación delentramadolegalquellamaaordenareneltiempounaseriedeaccionesbasadasendecisionespolíticasparaellargoplazo.Se busca un modelo que tienda en lo posible a la comprensión ciudadana losdocumentosyprincipalmente losacuerdosyconsensosqueafectaranalconjuntodelosciudadanos.Laexpectativaciudadanatendrámayorlegitimidadcuandoestase encuentra mejor traducida a la comprensión y entendimiento. Solo así laaspiracióndelosciudadanostendrámayorsentidoycontenidoenelEstado.Por ello, el capítulo II propone una estructura de diseño que no sacrifica lasparticularidadesesencialesdelossujetosdeplanificacióndelEstado,sinoquebuscaordenarunmarcoentendibleycomprensibleparasupuestaenejecuciónyparalaapropiaciónciudadana.Los actores y sujetos de la redacción de políticas podrán abonar esfuerzos paraclarificar capítulos y extender de forma comprensible el marco y eventualmenteelevarasumayorresultadofinallosinstrumentosdepolíticaqueson:comprensiónyapropiaciónciudadana.Lograr el propósito es tarea de las entidades públicas, de los gestoresinstitucionales, funcionarios de Gobierno, expertos académicos y especialistas enpolíticaspúblicas,ello redundaráenaumentar la calidadde losdocumentos,perosobre todo, un ejercicio gradual que conduzca cada vez a demandar visiones delargoplazoquebrindencontinuidadpararecuperarlaconfianzaylacredibilidaddelciudadano común que espera del Estado, el Gobierno y las entidades públicas ,respuestasoportunasalapolíticafiscalqueretratalademocraciaguatemaltecaenlaConstituciónPolíticadelaRepúblicadeGuatemala.

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INTRODUCCIÓNEsteprimercapítulodestacalossiguientesaspectosqueseránfundamentalesparasucomprensión:

a. Proceso de elaboración en que se resalta los actores, tiempos ymetodologíaseguidos.

b. Destacaellineamientoenelquesecentralapolítica.c. Hacealusiónalmarcolegalquelarespalda.d. Revelaelantecedenteyevidenciaelnuevocontexto.e. Establecelanuevainstitucionalidad.f. Definedeformaprecisalasmetasylosresultados.

Serecomiendaquelaextensióndelamismaseadeunaadospaginas,escritasdeformaclarayexplícita,evitandoexplicacionesinnecesariasqueseránampliamenteabordadaseneltexto.Es recomendable resaltar en esta parte los antecedentes y las dinámicas sociales(actores, instancias y duración del proceso), así como la metodología seguidadurantelaformulacióndelamisma.1.Marcoycontextoactualdelapolítica.Estecapítuloserecomiendaseaabordadoendossubtemas:

1.1Contextointernacional.Generalmente se espera situar el contexto socio económicointernacional que permita comprender la realidad de los factoresexternosque condicionaneventualmente el procesode laspolíticasactuales.Se recomienda no obviar el subtema dado que las explicaciones decontextoylasaccionespropuestasdelapolíticaseexplicaríanporlarealidaddescrita.

1.2Contextosocioeconómiconacional.

Lasvariablesnacionalesdeactualidadpermitenestablecerunpatrónde comportamiento de los factores y su dinamismo en el contextonacional. Este análisis permitirá establecer la realidad nacional y lasvisionesprevisiblesparaelcorto,medianoylargoplazo.

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2.Diagnósticodelsector.El capitulo deberá dedicarse a revelar las condiciones de la realidad del sector ypresentartodasaquellasvariablesactualizadasqueseanposibles.Esteestudiodeberáabordardeformaprecisalosfactoresquecondicionan,alteran,amplían ymejoran procesos. Se evitará lomás posible los juicios de expertos ojuicios institucionales que puedan contaminar o parcializar datos, escenarios ocontextos.El diagnóstico seráuna tareadeexpertosoestudios suministradosporentidadesespecializadas en el sector. Los datos, registros y aspectos estadísticos deberánrespaldarseconlasfuentesbibliográficasoficiales,depreferencia.3.MarcolegaleinstitucionalElcapituloestará referidoalmarco legalque respaldaeldiseñodepolíticaobienrectoríasdenaturalezapolítica.Actualmente el marco legal institucional a partir de la Constitución Política de laRepúblicadeGuatemala,otorga rectoríasdepolíticaaentidadespúblicas,existendecretos vigentes queotorgan competencias de política y existenmarcos legalesque señalan la formulación de políticas, todo dentro del entramado institucionalpúblico.Deberá hacerse mención de todos aquellos aspectos Constitucionales, legales ynormativasquerespaldanodemandanlasaccionesdeformulacióndepolítica.Es importante tenerencuentaque todaacciónde laadministraciónpúblicapartedelprincipiode legalidad,en lequedestacaque lasentidadeshacen loque la leydelegaydefine.4.ObjetivosLosobjetivosdefinenelalcanceglobaldeloquesedeseaalcanzarfinalmenteconlaejecucióndelapolítica.Suredacciónpermitirávalorarladimensiónderesultadosaalcanzareneltiempo.Siguiendo los criterios de planificación institucional y la experiencia en la gestiónpública,serecomiendaformularobjetivosgeneralesyobjetivosespecíficos.

a.Objetivosgenerales.Deberáredactarseconsentidodedesarrollo,orientadosafortalecerelescenariofinaldelsectorhaciaelEstado.

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b.Objetivoespecífico.

Serecomiendaredactarlosdeformaquedefinaaccionesconcretasdelapolíticaque aborda. Sedeberá evitar aquella redacción referida apropósitosy fines,dadoqueelloconfundeyhace incomprensibleelalcancerealdelapolítica.

5.PrincipiosLos principios de la política revelan aquellos grandes marcos que sostienen lafilosofía de actuación de la política y las entidades responsables de ponerlas enejecución. Será inobjetable que los principios tengan coherencia en dos grandesvertientes:

a.ConlapolíticageneraldeGobierno.b.Conlaespecificidadqueabordaycompetealapolítica.

Se considera que los principios deberán acudir a las visiones superiores yextraordinarias de la sociedad, particularmente sostenida desde los valores quedefine la Constitución Política de la República de Guatemala como referenteestratégicoquesoportaelpensamientofundamentaldeprincipios.Porotro lado será recomendableacudir a aquellas aspiraciones y conviccionesdealto significado histórico, social y político, como la democracia; conviccioneshumanas como la solidaridad y virtudes institucionales como la transparencia y eltotalrespetoyfortalecimientoalEstadodederecho.Sebuscaráquelapolíticaseacontundente hacia el ideal institucional para el cumplimiento y alcance de losobjetivosqueoriginanlapolítica.6.MarcoydimensióndelapolíticaEste capítulo deberá referirse al ámbito legal, territorial y competencial que lecorrespondealalcancedelapolítica.Aunquelasvisionesdepolíticatienenalcancesuniversales para el Estado, deberá establecerse criterios métricos verificables eidentificablesdelosespaciosyescenariosdeejecución.Deberá identificar claramente aquellas necesarias coordinacionesinterinstitucionales que eviten colisiones competenciales. Ello no solamentepermitirácriterioscomplementariossinoqueabriránuevosescenariosdeactuaciónconjuntaconotrasentidadespúblicas.7.Líneasyestrategiasdeacción:Elcapituloestaráorientadoadefinir lasáreasprioritariasde lapolítica.Eseneste

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puntodondeseconcretaelmarcodepolíticayestablecelosescenarios,losactores,lostiempos,resultadosyloscostos.Laexperienciaenformulacióndepolíticaenlosúltimosañoshademostradoqueenlamedidaqueseobviaestecapituloseinvisibilizalaacciónconcretayaúnycuandoexisteelinstrumentonoexistemecanismosparaejecutarla.Losdiferentesactoresdeberánestarconscientesqueenlamedidaquesenoconcreteunesfuerzodeestanaturalezanosehabrálogradoabsolutamentenadaenelmarcodepolíticas.Laspartesyactoresinvolucradosdeberánasumirunmarcodedecisionesqueinvolucralaplenacapacidaddetransformar,ampliaromejorarlasituaciónqueoriginaeldiseñodelapolítica. 7.1Áreadeintervencióndelapolítica

Esta referido a identificar los temas socio económicos que pretendeabordar o atender la política. Estas precisiones son fundamentales enplanificaciónyprogramacióninstitucional.Hoyendía,comoresultadode lasconfusionessobreelusodeltérminoPolítica Pública, se extendió un amplio interés por formular iniciativasque se denominaron bajo ese nombre. El resultado fueron colisionesoperativas, institucionales y lo más grave, la duplicidad de recursosfinancierosdelEstado.

7.2Diagnósticodelárea.

Durante el proceso de formulación de la política deberá preverse eldiseñodeundiagnósticoobjetivoyprecisodeláreadeintervencióndelapolítica. El diagnóstico es una labor de expertos y se podrá realizarmediante la coordinación con entidades especializadas, dado quepermitiráestablecercomportamientosyaccionesrealizadasenelpasadoo acciones que se encuentren en marcha, sus debilidades y riesgospresentesyfuturos.Los estudios y evaluaciones deberán de confrontarse con la realidadnacional a manera de establecer los efectos que están contribuyendoparamantener la situaciónque revela el estudio. El diagnósticodeberáserconocidoyapropiadoporlosactoresqueparticipanenlaformulacióndelapolítica.

7.3Líneasdeacciónoperativa.

Construir las líneasdeacciónoperativade lapolíticaesunprocesoque

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combinaesfuerzostécnicosypolíticosdeconsenso.Identificar,definirydecidir sobre las dinámicas de acción implicará la revisión,dimensionamiento y evaluación de objetivos, diagnóstico, institucionesresponsables,metasytemporalidad.Hacerlosupone,nosoloelconocimientodelentramadoinstitucionaldela administración pública, sino la forma como se refleja el proceso deconstruccióndelapolíticaconlossectorespolíticosrepresentadosenelGobierno y el Legislativo, quienes finalmente asumirán la decisión ypuesta en marcha de las decisiones concertadas entre los diferentesactores.

7.4Objetivoporlíneadeacción.Cada línea de acción identificada será considerada como prioritariadentro de la política y demandará la redacción de un objetivo y laconstrucción de un escenario de realización en el que se incluyandiagnósticosespecíficos,metasyresultados.En las decisiones de construcción de política se podrá optar por unmodelodediseñodecaráctergeneralobienunmodelodediseñoqueidentifiqueaccionesespecíficas.

7.5TemporalidadTodaaccióndeEstadodelanaturalezadelaspolíticaspúblicasdemandaun límite temporal que permita identificar una ruta de transito en eltiempo. Conellosepodránconstruir instrumentosdeevaluacióncomoelmonitoreoyelseguimiento.Asímismo,generaconfianzaycredibilidadciudadanaaldefinirpuntosqueservirándereferenteparamediravancesyclarificarsufinalización.Uno de las grandes ausencias del Estado es que, en la medida quetranscurre el tiempode losGobiernos se sumanpolíticas en losque sedesconocesutemporalidad.Notienendefinidosloslímitesyfinalmenteterminanagotándoseeneltiempoobiendesconociéndosemotivosparasufinalización.Lasmayorescríticasciudadanasalmodelodepolíticasessuindefiniciónen el tiempo. No solamente crea dudas y muchas veces no tiene elrespaldodesectoresdinámicosdelaeconomíaparasufinanciamiento.

7.6Metas

Lasmetasen la formulacióndepolíticapúblicanodeberánconfundirse

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conlaredaccióndeobjetivos.Setiendeautilizarlenguajeexcesivamenteretórico para designar las metas, creando enormes conflictos para lostecnócratasquienesdebenformularinstrumentosdeplanificación.Los sectores y actores responsablesdeldiseñodepolíticasdeberánnosolamente de cuidar de forma objetiva y verificable la redacción demetas, sino que las mismas deberán responder, por lo menos, a loscriteriosconvencionalesdeplanificaciónyprogramacióninstitucional.Losprincipalescriteriosconvencionalessonlossiguientes:

a.Identificardeformaprecisalacantidadderesultados.b.Definirlosaspectosquetransformademaneraobjetiva,verificableymedible.c. Clarificar los tiempos que se obtienen resultados cualitativos ycuantitativos.

7.7Institucionesresponsablesysistemadecoordinación.

Duranteelprocesodeformulacióndelasaccionessedeberánidentificartodas lasentidades involucradasdirectae indirectamente.Esteprocesogeneralmente se hace sobre la base de aquellas actividades que soncompetencia delegada por los marcos legales en el entramadoinstitucionaldelEstado.

El sistema de coordinación es el órgano y la acción insoslayable de unprocesode formulacióndepolítica. Laexperienciahademostradoqueen la medida que aumenta el diseño de políticas en esa medida seabandonanprocesoso iniciativasdepolíticaporausenciadeórganosoinstanciasdecoordinaciónidentificadasdirectamenteporlapolítica.Serárecomendableevitargenerarpolíticasquenazcaninactivasacausadelosanclajesinstitucionales.

7.8Resultados/impactos

Elprocesodeformulacióndepolítica,sibienrespondealasdecisionesdecolectividades,siempreocasisiemprerespondearesultadosprevistosoimaginados en el largo plazo. Será necesario que el proceso deresultados sea un espacio de expertos en el que, mediante lacombinacióndeviabilidadpolítica,cobertura,tiempo,objetivosymetas,seestimeel tamañode losresultadose impactosrealesde laejecucióndelapolítica.

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7.9PresupuestoLas estimaciones presupuestales en una política generalmente sonaspectosdecarácteradministrativoysereleganaetapasdeplanificacióny la programación de acciones. Se ha considerado oportuno tener encuentaelaborarestimacionesfinancierasparticularmentepordarcertezaaprocesosdenegociaciónentrelosdiferentesactoresybeneficiarios.Aún y cuando la estimación de recursos dentro del diseño depresupuesto de política no asegura el financiamiento necesario paraejecutarla,sipermitecontarcon laprimeraaproximacióndevolúmenesfinancieros. Por ello será recomendable definir la temporalidad, lacobertura y las metas, buscando que las tres variables fundamentalespermitan mayor certeza de los recursos que serán necesarios en lassiguientesetapas.Esta actividad permite y apoya los esfuerzos de negociación entre losdiferentes actores para incorporar dentro de la agenda de Gobierno lapolíticapropuesta.

8.Gestióndepolítica.Es importante definir la o las entidades responsables de asumir la rectoríainstitucional de la política y las entidades responsables de poner en marcha lasaccionesprevistasenelmarcopolítico.Paralosefectosdegestiónsetendráencuentanosolamenteelmarcogeneraldeactividades, sino la estrategia de implementación de la política, es decir, todosaquellos mecanismos necesarios que deberán tenerse en cuenta para suimplementación.Serecomiendatenerencuentalosiguiente:

8.1Niveldeinstitucionalidad.Seentiendeparaefectosde laspresentesOrientacionesMetodológicasquetodaacción,programaoproyectoderivadodeunapolíticaypuestaenejecucióndebecontarconsurespectivaentidadresponsable.Todos procesos programados en la política, así como sus acciones adesarrollardeberán identificar su correspondienteentidad responsable.Elniveldeinstitucionalidaddeunapolíticaesunindicadordecalidadporloquenosepodráobviareneldiseño.

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8.2Modalidaddeejecucióndelapolítica:a. Rectoría, definiendo marcos generales de actuación

institucional. Defineladependenciaespecíficaylamodalidaddeejecuciónsiguiendo los criterios de programación presupuestal deacuerdoalosañosdevigenciadelapolítica.

b.Ejecucióninstitucionalquedefinetemporalidades. El literal será fundamental dado que forma parte de losindicadoresdecalidad.Lapolíticadeberátenerlacapacidaddedefinir lavigenciaeneltiempodelapolítica,yenlaquedeberáexplicarsequeaspectossedeberántenerencuentaparadarporalcanzadolosresultados,

8.3Ámbitocompetencialesysucoordinaciónnacionalyterritorial.Actualmente SEGEPLAN impulsa el Sistema de Planificación Territorial,orientadoa identificardesde losactoressocialesygubernamentales losplanes de desarrollo departamental que estarán articulados a lossistemasdeprogramaciónyasignaciónfinanciera.La política a formular deberá contemplar marcos de coordinacióninterinstitucionalenlosqueseestablezcalacoherenciaconlossistemasdeejecuciónenesosniveles.

8.4Cobertura,metasyresultadoseimpactos.La cobertura corresponde al espacio geográfico, por lo que deberáestablecerse con claridad si la política es de ámbito nacional o estarádedicada a un espacio geográfico en particular. Las metas que son elinstrumento de medición por excelencia en evaluaciones deberánredactarsedeformacualitativaycuantitativa;finalmenteylosresultadosestarán basados en impactos reales, se recomienda definir impactosmediblesyverificablesobjetivamente.

8.5Presupuesto.Elpresupuestoeselinstrumentodealtaimportanciaenlapolítica.Definelos grandes marcos de inversión y establece los criterios de carácterinstitucional quedeberán tenerse en cuenta. Porotro lado, permite laproyeccióndecompromisosdeEstadoygobiernodadoqueperfilaeneltiempolademandaderecursosfinancierosquedeberánpreverse.Losresponsablesdeformularlapolíticadeberánasumircomoindicadordecalidadelincorporarelpresupuesto,elquepodráelaborarsedeformageneralduranteelhorizontedeejecucióndelapolítica.

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9.Seguimiento,monitoreoyevaluación.LaspolíticaspúblicascomoinstrumentosdeejecucióndelasresponsabilidadesdelEstado, se encuentran sometidas a la conducción y dirección técnica yadministrativayfinalmenteestánsometidasalescrutiniociudadanoparaestablecersuvalidezyresultadoreal.Enesesentidoesnecesarioadoptarcriteriostécnicosdealtadirecciónenlagestiónpúblicaparalossiguientesaspectos:

9.1Seguimiento.Consisteenadopcióndeuncriterioparaestablecerlosavancesdelapolíticaen el tiempo, el espacio y los recursos. Los expertos deberán definirinstrumentos lo suficientemente adaptables a la ejecución institucional.Quedaráestablecidoelsistemaylaformadepresentardichainformaciónalaciudadanía.9.2Monitoreo.El monitoreo consiste en sistematizar la relación de avance‐resultadomediantecriteriosquepermitanconocerlosefectosinmediatosdelprocesodeejecucióndelapolítica.Elmonitoreoesunaherramientapotentequepermitevisualizaren tiemporeal avances cuantitativos y cualitativos. Su importancia comoherramientade información a los sectores sociales e involucrados genera confianza ycredibilidad, por lo que el sistema deberá producir información para losniveles de decisión de Gobierno y para los sectores organizadosdirectamenteinvolucradosenelproceso.ElmonitoreoseinscribedentrodelosmarcosactualesdeaccesoalainformaciónqueestablecelaLey,porloquedeberácrearseaccesoselectrónicosquepermitanlamayorymejordisposicióndeinformaciónpública.9.3Evaluación.La evaluación es un instrumento que deberá diseñarse bajo criteriosconvencionales de medición avances y resultados o bien podrán aplicarsecriterios multivariados en los que se puedan establecer líneas base paramedirprocesosverificablesdecambioycondicionesgradualesdeavance.Se recomienda que las evaluaciones, de acuerdo al grado de profundadtenganefectoendosdirecciones:

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a.Entidadresponsabledeejecutarlapolítica.Este criteriobuscarmedir la capacidad institucionalparaasumir laconduccióndelapolítica.Enellosetendráencuentalaestructuraadministrativa y técnica y la plataforma de funcionamiento en losnivelesterritoriales.

b.ResultadosdeavanceeimpactoEngeneral sepretendevalorar lapuestaenmarchade lapolítica,sin embargo, se pretende establecer mediante este criterio deevaluación la capacidad institucional de modificar realidades deacuerdoalosobjetivosdelapolítica.

c.Espaciodeparticipaciónylegitimidadciudadana.Este criterio buscará establecer no solamente el nivel departicipación en la toma de decisiones para la ejecución de lapolítica,sinoelrespaldociudadanoalprocesodeimplementación.

e.NivelycalidaddegobernabilidadEn aquellos casos donde la política responde a conflictos decaráctersocial, lapolítica implementadadeberáabordaromostraravances graduales en la solución de aquellos aspectos queoriginaronlarespuestadeEstado.

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