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ORIENTACIONES BSICAS

PARA EL FORTALECIMIENTO

DEL CONTROL INTERNO

EN GOBIERNOS LOCALES

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ORIENTACIONES BSICAS

PARA EL FORTALECIMIENTO

DEL CONTROL INTERNO

EN GOBIERNOS LOCALES

Contralora General de la RepblicaJr. Camillo Carrillo N 114, Jess MaraTelfono: (51 1) 330 3000 - Fax: (51 1) 433 4933Email: [email protected]: www.contraloria.gob.pe

Cooperacin Alemana al Desarrollo-GTZPrograma Gobernabilidad e Inclusin de la DeutscheGesellschaft fr Technische Zusammernarbeit (GTZ) GmbHAv. Los Incas 172, piso 6, El Olivar, San Isidro.Telfono: (51 1) 4211333 - Fax: (51 1) 4214540Web: www.gobernabilidad.org.pe

Ttulo:ORIENTACIONES BSICAS PARA EL FORTALECIMIENTO DEL CONTROL INTERNO EN GOBIERNOS LOCALES

PRESENTACIN

Con este importante documento que hoy llega a sus manos, la Contralora General de la Repblica pretende ayudar a las autoridades municipales a alcanzar las metas de su gestin a travs del efectivo uso de los recursos pblicos teniendo como herramientas clave, el buen desempeo y la accin tica.

En las siguientes pginas se encontrar orientacin bsica que ser til para lograr el desarrollo de una administracin eficiente, que permita maximizar la productividad de los recursos pblicos de un Gobierno Local.

La Contralora a lo largo de estos aos de trabajo, ha conseguido identificar las causas por las que la mayora de municipalidades del pas padecen de una gestin poco eficiente y estas pueden resumirse en tres: falta de planificacin, ausencia de medicin de desempeo y limitado control preventivo.

El primer paso para una gestin eficaz es contar con un Sistema de Control Interno preventivo slido y ese es el aporte de este documento, porque contiene el marco normativo, los conceptos bsicos y todo el proceso para iniciar su implementacin.

Este manual, ha sido elaborado con la colaboracin del Programa de Gobernabilidad e Inclusin de la GTZ, pensado en que se convierta en un instrumento de fcil entendimiento, til y prctico. Esperamos haber cumplido con ese objetivo, pero lo ms importante es que usted lo lea y aplique, los beneficios sern cuantiosos para mejorar la calidad de vida de su comunidad.

Lima, octubre de 2010.

CPC Fuad Khoury ZarzarContralor General de la Repblica

7Orientaciones bsicas para el fortalecimiento del control interno en gobiernos locales

CONTENIDO

PRESENTACIN ......................................................................................................................................... 5

ANTECEDENTES ......................................................................................................................................... 9

UNIDAD I: CONCEPTOS BASICOS .......................................................................................................... 13

Captulo 1: El Control Interno .................................................................................................................... 17

1.1 Qu es el Control Interno? ............................................................................................................. 17

1.2 Cuntos tipos de Control Interno existen? ....................................................................................... 18

1.3 Quines se encargan del Control Interno en los Gobiernos Locales?............................................... 18

1.4 Cules son los beneficios de aplicar el Control Interno en los Gobiernos Locales? .......................... 20

1.5 Marco normativo ............................................................................................................................. 21

Captulo 2: El Sistema de Control Interno .................................................................................................. 23

2.1 Qu es el Sistema de Control Interno? ............................................................................................ 23

2.2 Cul es la estructura del Sistema de Control Interno? ...................................................................... 23

Captulo 3: Procesos que requieren especial atencin en la gestin municipal .......................................... 25

3.1 Qu es un proceso? ........................................................................................................................ 25

3.2 Qu tipo de procesos requieren especial atencin en la gestin municipal? ................................... 27

UNIDAD II: IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO ............................................... 31

Captulo 1: Condiciones bsicas para la implementacin .......................................................................... 35

Captulo 2: Implementacin del Sistema de Control Interno a nivel institucional ..................................... 37

8 Orientaciones bsicas para el fortalecimiento del control interno en gobiernos locales

Captulo 3: Implementacin del Sistema de Control Interno a nivel de algunos

procesos que requieren especial atencin ................................................................................. 53

3.1 Implementacin del Sistema de Control Interno a los Procesos de Contratacin............................... 55

3.2 Implementacin del Sistema de Control Interno a los Procesos de Obras

por Administracin Directa .............................................................................................................. 71

3.3 Implementacin del Sistema de Control Interno a los Procesos de Administracin de

Bienes Muebles e Inmuebles ............................................................................................................ 80

3.4 Implementacin del Sistema de Control Interno a los Procesos de Gestin de Almacn ................... 87

3.5 Implementacin del Sistema de Control Interno a los Procesos de Gestin

del Programa del Vaso de Leche ...................................................................................................... 90

SIGLAS ....................................................................................................................................... 95

GLOSARIO DE TRMINOS ........................................................................................................................ 97

ANEXOS ....................................................................................................................................... 99

Anexo N 1: Modelo de Acta de Compromiso ................................................................................... 101

Anexo N 2. Ejemplo 1: Formato de designacin de Comit ................................................................ 102

Anexo N 2. Ejemplo 2: Formato de designacin de Comit ................................................................ 103

Anexo N 3: Normativa que regula la actuacin tica dentro de la funcin pblica ............................. 104

Anexo N 4: Valores institucionales (Ejemplo: Caso de una Universidad)............................................ 105

Anexo N 5: Lineamientos para la elaboracin del anlisis FODA ....................................................... 106

Anexo N 6: Principios bsicos para la identificacin de riesgos .......................................................... 107

Anexo N 7: Estructura de contenidos de una Directiva interna para la gestin de obras

por Administracin Directa .............................................................................................. 108

Anexo N 8: Contenidos bsicos para las liquidaciones de obras por Administracin Directa .............. 109


ANTECEDENTES

En la ltima dcada, como consecuencia del proceso de descentralizacin, el rol de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales ha cobrado relevante importancia para las iniciativas de desarrollo en el pas. A la par, pese a la crisis econmica reciente, la economa ha manifestado un crecimiento econmico sostenido, con un PBI acumulado desde el 2001 al 2008 de 58.2% y un promedio anual de 5.2%.

En las economas municipales los recursos disponibles igualmente se vieron incrementados significativamente. Un ejemplo de ello ha sido el crecimiento del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN)1 en un 143% desde 1999 al 2008, el cual representa la principal fuente de financiamiento de la mayora de municipalidades del pas. Mucho ms notable ha sido lo ocurrido con el Canon Minero que, de un monto distribuido del S/.110 937 mil nuevos soles en 1997, ha pasado a S/.5 152 632 mil nuevos soles distribuidos en el 2007.

Este crecimiento de la economa municipal - y de los gobiernos regionales - sin embargo, no ha estado acompaado de una respuesta institucional acorde al nuevo contexto. Algunas municipalidades an no han logrado adaptarse a las exigencias que implica una nueva gerencia, no solo por los nuevos recursos de que disponen2, sino por las nuevas atribuciones y competencias que les toca cumplir como consecuencia del proceso de descentralizacin y de su rol determinante en la promocin del desarrollo territorial.

Podemos observar limitadas capacidades institucionales que se expresan de diversas formas y grados segn cada municipalidad. Entre otras podemos sealar:

Diseos organizacionales no alineados a la misin Estos diseos se alejan de la misin y terminan generando estructuras e instrumentos de gestin

desarticulados de las estrategias y de los objetivos reales de la institucin.

Desconocimiento y uso inadecuado de los instrumentos de gestin Existe una limitada valoracin de los instrumentos de planificacin, de medicin y monitoreo, de control

gerencial y de planificacin de riesgos.

1 El FONCOMUN es un fondo establecido en el artculo 196 de la Constitucin Poltica del Per, con la finalidad de promover las inversiones en las 1834 municipalidades del pas.

2 Aunque la ejecucin de las inversiones en los Gobiernos Locales se ha visto incrementada en los ltimos tres aos, la capacidad del gasto se ubica entre el 49.9% en el 2007 y 49.4% en el 2008 y a agosto del 2009 al 31%; Separata Gestin Presupuestal y Presupuesto Participativo en un Contexto de Crisis: Amenazas y Desafos para las Regiones, Mayo 2009, Grupo Propuesta Ciudadana.

ANTECEDENTES


Ausencia de enfoques y prctica de medicin del desempeo institucional Debido a la ausencia de indicadores de desempeo, se generan imprecisiones y ambigedades respecto

a los logros esperados de la gestin municipal.

Limitada prctica del control interno preventivo para asegurar el logro de objetivos La idea equivocada del control interno asociado nicamente a las funciones del rgano de Control

Institucional (OCI), ha generado limitaciones en la aplicacin y desarrollo de los controles preventivos a cargo de las gerencias.

Estas limitaciones tienen repercusiones negativas en el quehacer diario de las municipalidades originando una serie de problemas en los procesos que deben llevar a cabo y afectando as su desempeo.

Casi siempre los planteamientos de solucin a estos problemas, terminan apelando a la necesidad de una mayor disposicin de recursos presupuestarios por parte de las municipalidades. Estas propuestas terminan siendo muy parciales y limitadas, ya que no toman en cuenta el proceso gerencial que se practica cotidianamente en las municipalidades y que con frecuencia, tiene poco que ver con los aspectos presupuestales. Este proceso o ciclo gerencial consta de cinco funciones bsicas3: la planeacin, la organizacin, la integracin de personal, la direccin y el control y evaluacin.

Fuente: Elaboracin propia

Una revisin crtica y adecuado desempeo de estas funciones solucionara los problemas antes mencionados. En general, las instituciones pblicas del pas aun presentan limitaciones en el desarrollo ptimo de estas funciones. Se identifican prcticas de planeamiento, de organizacin, de integracin de personal y de direccin en mayor o menor grado de calidad. Sin embargo, si hay una funcin con menor desarrollo y prctica a nivel institucional, alejada o ausente del ciclo gerencial, es la funcin de control, cuya idea, concepto y aplicacin, ha estado tradicionalmente entendida como responsabilidad nica de los rganos de control, en menoscabo de una comprensin integral de dicha funcin, que involucra a las diversas gerencias, funcionarios y autoridades. Un buen control interno mejora sustantivamente la gestin local.

3 Administracin, Una perspectiva global, Harold Koontz y Heinz Weihrich, funciones de la administracin.

ANTECEDENTES

El Ciclo de lasFunciones

Gerenciales

La PlaneacinLa

Organizacin

La Integracinde Personal

La Direccin

El Control yEvaluacin


Es en este marco que la Contralora General de la Repblica ha venido emitiendo en los ltimos aos, diversa normativa orientada tambin a reforzar la comprensin y prctica del control interno en las entidades pblicas. Normas que incorporan conceptos, metodologas y herramientas, para el ejercicio de un control con nfasis en la prevencin de riesgos y con un enfoque transversal a todas las funciones del ciclo gerencial y de sus funciones; y cuya implementacin no compromete mayor presupuesto o gastos significativos para la entidad, ya que utiliza principalmente los recursos existentes: personas, tecnologas, buenas prcticas, experiencia y conocimientos, entre otros. Posiblemente los recursos de mayor demanda en la aplicacin del control preventivo, sean la voluntad y compromiso de los niveles polticos y tcnicos.

En ese sentido, el presente documento representa una propuesta para aquellas municipalidades que estando interesadas en iniciar la implementacin del Sistema de Control Interno y teniendo como base la normativa vigente, requieren an de orientaciones bsicas que les permita dar el primer paso en un proceso progresivo de mejora continua. El documento no pretende reemplazar la normativa existente, sino apoyar con elementos mnimos para el inicio del proceso; obviamente se nutre de todos los elementos y componentes ya establecidos (ver grfico siguiente).

Documento: Orientaciones bsicas para el fortalecimiento del control interno en

los gobiernos locales

Ley de Control Interno de las Entidades del Estado (Ley N 28716)

Normas de Control Interno(RC N 320-2006-CG)

Gua para la Implementacin del Sistema de Control Interno de las entidades del

Estado (RC N 458-2008-CG)

Define y comenta todas y cada una de las Normas de Control Interno

Provee lineamientos, herramientas y mtodos para la implementacin de los componentes del Sistema de Control Interno establecido en las Normas de Control Interno

Brinda elementos mnimos para que la gestin municipal pueda iniciar el proceso de implementacin e ir autoevalundose. Asimismo, se orienta la forma de aplicar el control interno a partir de algunos procesos que requieren especial atencin.

Establece definiciones generales y competencias de los elementos que participan en el control interno gubernamental.

Fuente: Elaboracin propia

ANTECEDENTES

UNIDAD I

CONCEPTOSBSICOS


CONCEPTOS BASICOS

Al finalizar la presente unidad, los usuarios, sern capaces de:

Competencia 1:

Identificar y discriminar los conceptos de Control Interno y Sistema de Control Interno; adems de comprender la importancia de incorporar los mismos en su gestin.

Conceptos a tratar Destrezas a desarrollar Actitudes a incorporar

El Control Interno

Define qu es el Control Interno. Identifica los tipos de Control Interno.Discrimina quines se encargan del Control

Interno.

Reconoce la importancia del Control Interno en los Gobiernos Locales.

El Sistema de Control Interno

Define qu es el Sistema de Control Interno. Identifica los cinco componentes del

Sistema de Control Interno. Identifica las normas asociadas a los

componentes del Sistema de Control Interno.

Reconoce la importancia del Sistema de Control Interno como medida preventiva.

Competencia 2:

Comprender el concepto de Procesos para luego discriminar los procesos que requieren especial atencin en la gestin municipal; entre estos ltimos identificarn los problemas ms frecuentes en su gestin y comprendern la importancia de reconocer los mismos para poder prevenirlos.


Los procesos Identifica qu es un proceso.Discrimina los factores que influyen

en los procesos. Comprende la importancia de identificar los Procesos que requieren especial atencin y sus problemas para poder prevenirlos a partir del la adecuada implementacin del control interno

Los procesos que requieren especial atencin (en la gestin municipal)

Reconoce las caractersticas que definen un Proceso que requiere especial atencin.

Identifica los principales Procesos que requieren especial atencin

Identifica los problemas ms frecuentes que aparecen en cada proceso.

UNIDAD I Conceptos Bsicos


Captulo 1El Control Interno

1.1 Qu es el Control Interno?

Desde el punto de vista del ciclo gerencial y de sus funciones, el control se define como la medicin y correccin del desempeo a fin de garantizar que se han cumplido los objetivos de la entidad y los planes ideados para alcanzarlos4. Para Robbins/Coulter, el control como funcin de la administracin consiste en Vigilar el desempeo actual, compararlo con una norma y emprender las acciones que hicieran falta.

Segn las Normas de Control Interno5, el concepto de control abarca lo siguiente:

El Control Interno es un proceso integral efectuado por el titular, funcionarios y servidores de una entidad, diseado para enfrentar los riesgos y para asegurar que se alcancen los siguientes objetivos gerenciales:

Promover la eficiencia, eficacia, transparencia y economa en las operaciones de la entidad, as como en la calidad de los servicios pblicos que presta.

Cuidar y resguardar los recursos y bienes del Estado contra cualquier forma de prdida, deterioro, uso indebido de los mismos y actos ilegales, as como contra todo hecho irregular o situacin que pudiera afectarlos.

Cumplir con la normatividad aplicable a la entidad y a sus operaciones.

Garantizar la confiabilidad y oportunidad de la informacin.

Fomentar e impulsar la prctica de valores institucionales.

Promover que los funcionarios o servidores pblicos cumplan con rendir cuentas sobre la misin u objetivo que les haya sido encargado, as como sobre los fondos y bienes pblicos que les hayan sido asignados

Ntese que en la definicin misma de Control Interno, se encuentran comprometidos el Alcalde, los funcionarios y los servidores de las municipalidades. Asimismo, este concepto est estrechamente vinculado con la misin y los objetivos de la entidad.

4 Administracin, Una perspectiva global, Harold Koontz y Heinz Weihrich, Mxico. McGraw Hill. 1994. 5 Aprobadas mediante Resolucin de Contralora General N320-2006-CG publicado el 03.11.2006. Definicin incorporada por INTOSAI en el

marco de l XVIII INCOSAI realizado el ao 2004 en Budapest.

CAPTULO 1 El Control Interno


1.2 Cuntos tipos de Control Interno existen?

Existen tres tipos de Control Interno diferenciados y complementarios a la vez, que se ejecutan antes, durante y despus de los procesos o acciones que realiza una municipalidad o entidad del Estado:

En el siguiente cuadro se describen las similitudes y diferencias entre estos tipos de control:

Cuadro 1. Tipos de Control Interno

Tipo de Control Interno Control Previo Control Simultneo Control Posterior

Qu es?

Es el conjunto de acciones de cautela que se realizan antes de la ejecucin de los procesos u operaciones.

Es el conjunto de acciones de cautela que se realizan durante la ejecucin de los procesos u operaciones.

Es el conjunto de acciones de cautela que se realizan despus de la ejecucin de los procesos u operaciones.

Quin lo aplica?

El Alcalde, los funcionarios y los servidores, sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organizacin, los procedimientos establecidos, los reglamentos y los planes institucionales.

El responsable superior, el funcionario o servidor ejecutor en funcin del cumplimiento de las funciones establecidas. Es realizado tambin por el rgano de Control Institucional (OCI) segn sus planes y programas anuales.

Cul es su finalidad?Que la gestin de los recursos, bienes y operaciones de la entidad se efecte correcta y eficientemente, para el logro de los objetivos y la misin institucional.

Fuente: Ley N27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.

1.3 Quines se encargan del Control Interno en los Gobiernos Locales?

Tal como seala el concepto de Control Interno, las funciones del mismo son principalmente responsabilidad del Alcalde, de los funcionarios y de los servidores de la municipalidad. Aunque con distinto nfasis y de acuerdo a las funciones de cada uno, la aplicacin del control interno requiere de parte de todos ellos, un compromiso, una planificacin sistemtica y la verificacin del cumplimiento de las tareas asignadas.

A nivel de roles, podramos mencionar las siguientes funciones:

Rol del Alcalde:

Dictar polticas y pautas para la implementacin sistemtica del Control Interno.



Aprobar el plan de implementacin.Dar seguimiento general a la aplicacin de las normas a nivel de gerencias.Disponer la implementacin de correctivos y medidas. Aprobar medidas de fortalecimiento institucional.Respaldar y promover una cultura orientada al buen desempeo institucional, a la rendicin de cuentas

y a las prcticas de control.

Rol de los funcionarios

Identificar y valorar los riesgos que afectan el cumplimiento de la misin y el logro de los objetivos institucionales.

Realizar acciones preventivas para reducir o eliminar riesgos potenciales.Proponer y ejecutar acciones sistemticas de mejora de los procesos en base a las acciones de control

interno preventivo.Aplicar las polticas de control interno, as como desarrollar las acciones que le competen en el marco

del plan de implementacin.Monitorear la implementacin del control interno en sus respectivas gerencias.Motivar e integrar al personal en torno a la prctica cotidiana del control interno hacindoles ver su

importancia para el desempeo institucional.Estar informado sobre las polticas y pautas de control interno y comunicar sobre las mismas para su

aplicacin.Sistematizar y preservar la informacin generada como consecuencia de la implementacin del control

interno.

Rol de los servidores

Identificar riesgos que puedan afectar el cumplimiento de la misin y el logro de los objetivos especficos encargados.

Proponer iniciativas de solucin a los problemas identificados.Implementar las recomendaciones relativas al control interno preventivo de acuerdo a la funcin que

cumple en la entidad.Cumplir las tareas de control encomendadas en los plazos y con la calidad solicitada.Sistematizar la informacin producida en torno a la implementacin del control interno.

Rol del Consejo Municipal

Fiscalizacin de las actividades en las municipalidades conforme a sus atribuciones legales6.Fiscalizar la gestin de los funcionarios de la municipalidad7.Aprobar el rgimen de organizacin interior y funcionamiento del gobierno local8.Solicitar la realizacin de exmenes especiales, auditoras econmicas y otros actos de control9.

6 Ley N 27783 Ley de Bases de la Descentralizacin ( Art 21)7 Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades ( Art 9)8 Idem.9 Idem.



Rol de los ciudadanos

Los vecinos de una municipalidad intervienen en la gestin administrativa, a travs de mecanismos de participacin vecinal y del ejercicio de sus derechos poltico10.

Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdiccin. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participacin11.

1.4 Cules son los beneficios de aplicar el Control Interno en los Gobiernos Locales?

Ningn proceso o prctica gerencial que se aplique en las entidades pblicas est completo sin la incorporacin del control interno; los beneficios que ste trae consigo son diversos:El control interno contribuye al logro efectivo de los objetivos institucionales: la misin y los objetivos de

las municipalidades constituyen la razn de su existencia; sin ellos, los procesos, acciones y recursos que asignemos no tendran ningn sentido ni finalidad. El control interno, como funcin y prctica cotidiana, permite cautelar y verificar que los objetivos se cumplan en la medida de lo planificado y de acuerdo con las necesidades de la poblacin.

El control interno permite un mejor uso de los recursos escasos: al advertir riesgos y plantear medidas correctivas antes y durante la ejecucin de los procesos y operaciones, el control interno contribuye a una mayor eficiencia en el uso de los recursos que por lo general son escasos en las municipalidades. Por ejemplo, un buen control preventivo podra evitar por ejemplo, las paralizaciones de una obra; los procesos de seleccin declarados desiertos; los contratos mal elaborados; la deficiente calidad de los bienes adquiridos; los pagos realizados sin el debido sustento o sin la autorizacin debida; entre muchos otros casos que terminan generando sobrecostos a la institucin.

La retroalimentacin del control interno genera mayor conocimiento y destrezas en los gestores pblicos: dado que el control interno preventivo, funciona como sensor de errores y desviaciones, adems de proponer medidas correctivas. Asimismo, mejora las prcticas gerenciales y operativas, permite reenfocar los conceptos y metodologas, desarrollando as nuevas habilidades en los funcionarios y servidores de la entidad. Por ejemplo, en un proceso de seleccin, el control interno enseara la mejor manera de determinar los precios referenciales; de indagar la presencia de potenciales postores en el mercado; de elaborar mejor las bases; y de planificar el proceso de manera oportuna y como lo requiere el usuario.

El control interno promueve una cultura orientada al buen desempeo y la tica en la accin pblica: El desarrollo de mecanismos de control y su verificacin previa y simultnea, trae como consecuencia la mejora del desempeo institucional y promueve una cultura del logro en los gestores pblicos. Su prctica promueve la tica en la accin pblica, en la medida que desarrolla conciencia respecto al

10 Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades ( Art111)11 Constitucin Poltica de 1993 ( Art 31)

Qu es el desempeo institucional?Es la capacidad de la institucin para lograr resultados en el desarrollo que puedan ser medidos a travs de indicadores previamente definidos. El desempeo puede ser medido desde el punto de vista de los resultados de los procesos llevados a cabo y del impacto que estos generan en trminos de beneficios entregados a la sociedad.



compromiso con la misin y en tanto limita potenciales prcticas irregulares.

1.5 Marco normativo

El Control Interno en el Per, su concepto, principios, tcnicas y metodologas, se sustenta en diversas normas de distinta jerarqua, emitidas para su implementacin en las entidades del Estado. Entre las principales normas se encuentran:

Artculo 82 de la Constitucin Poltica del Per.Ley N27785, Ley del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica.Ley N 28716, Ley de Control Interno de las Entidades del Estado.Resolucin de Contralora N320-2006-CG que aprueba las Normas de Control Interno.Resolucin de Contralora General N458-2008-CG que aprueba la Gua para la Implementacin del

Sistema de Control Interno de las entidades del Estado.Resolucin de Contralora N094-2009-CG Ejercicio del Control Preventivo por la Contralora General de

la Repblica (CGR) y los rganos de Control Institucional (OCI).



Captulo 2El Sistema de Control Interno

Hasta ac hemos presentado qu es el Control Interno, quines lo aplican y cul es su importancia. En este captulo, nos centraremos en presentar cules son los componentes y Normas de Control Interno que se aplican en todas las entidades pblicas incluidas las municipalidades.

2.1 Qu es el Sistema de Control Interno?

Es el conjunto de polticas, normas, planes, organizacin, metodologa y registros organizados e instituidos en cada entidad del Estado para la consecucin de la misin y objetivos institucionales que le corresponde cumplir.

Esta definicin12 es aplicable para todas las instituciones pblicas del pas, incluyendo a las municipalidades sean stas pequeas o grandes. Por ejemplo, la implementacin de este sistema implicara que las autoridades y el personal que laboran en la misma se comprometan con su misin y con el logro de sus objetivos institucionales, desarrollando esfuerzos para lograr un manejo eficiente de los recursos de que disponen para este fin y alineando la organizacin, planes y procedimientos con dichos objetivos.

Entendido as, la implementacin del Sistema de Control Interno (SCI) en un Gobierno Local debe ser considerada y valorada como un factor relevante y necesario para el buen desempeo institucional de las municipalidades as como para un gobierno local efectivo.

2.2 Cul es la estructura del Sistema de Control Interno?

Este sistema se encuentra organizado en cinco componentes que son complementarios entre s. Estos componentes son reconocidos internacionalmente por las principales organizaciones mundiales especializadas13 en materia de control interno y si bien su denominacin y elementos pueden variar, su utilizacin facilita la implementacin estandarizada del control interno en las entidades del Estado, contribuyendo igualmente a una evaluacin ordenada, uniforme e integral por parte de los rganos de control competentes.

A continuacin, presentamos un cuadro que resume cules son estos componentes y cul es el objetivo del Sistema de Control Interno para cada uno; asimismo, usted encontrar junto a cada uno, cules son las normas asociadas que ayudan a alcanzar dichos objetivos.

12 Definicin y contenidos tomados de la Resolucin de Contralora N 320-2006-CG que aprueba las Normas de Control Interno, publicada el 01.11.2006.

13 En base al informe COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) el cul fue elaborado por el Instituto Americano de Contadores Pblicos, la Asociacin Americana de Contabilidad, el Instituto de Auditores Internos que agrupa a alrededor de cincuenta mil miembros y opera en aproximadamente cincuenta pases.

CAPTULO 2 El Sistema de Control Interno


Cuadro 2. Componentes del Sistema de Control Interno 14

Componente Qu busca este componente? Normas generales de control interno asociadas

I. Ambiente de control

Establecer un entorno organizacional favorable para el ejercicio de prcticas, valores, conductas y reglas que sensibilicen a los miembros de la entidad, generando una cultura de control interno y una gestin escrupulosa.

1.1 Filosofa de la Direccin1.2 Integridad y Valores ticos1.3 Administracin Estratgica1.4 Estructura Organizacional1.5 Administracin de Recursos Humanos1.6 Competencia Profesional1.7 Asignacin de Autoridad y Responsabilidad1.8 rgano de Control Institucional

II. Evaluacin de riesgos

Identificar, analizar y administrar los factores o eventos que puedan afectar adversamente el cumplimiento de los fines, metas, objetivos, actividades y operaciones institucionales y elaborar una respuesta apropiada a los mismos.

2.1 Planeamiento de la Administracin de Riesgos2.2 Identificacin de Riesgos2.3 Valoracin de los Riesgos2.4 Respuesta al Riesgo

III. Actividades de control gerencial

Establecer polticas, procedimientos y prcticas para asegurar que los objetivos institucionales se logren y que las estrategias para mitigar riesgos se ejecuten. Estos se impartirn por el titular o funcionario que designe la gerencia y los niveles ejecutivos competentes, en relacin con las funciones que les hayan sido asignadas.

3.1 Procedimientos de Autorizacin y Aprobacin3.2 Segregacin de Funciones3.3 Evaluacin Costo-Beneficio3.4 Controles sobre el Acceso a los Recursos o Archivos3.5 Verificaciones y Conciliaciones3.6 Evaluacin del Desempeo 3.7 Rendician de Cuentas3.8 Documentacin de Procesos, Actividades y Tareas3.9 Revisin de Procesos, Actividades y Tareas3.10 Controles para las Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones

IV. Informacin y comunicacin

Asegurar que el registro, procesamiento, integracin y flujo de informacin se d en todas las direcciones, con calidad y oportunidad a travs de mtodos, procesos, canales, medios y acciones con un enfoque sistmico y regular. Esto permitir que se cumplan las responsabilidades individuales y grupales.

4.1 Funciones y caractersticas de la informacin4.2 Informacin y responsabilidad4.3 Calidad y suficiencia de la informacin4.4 Sistemas de informacin4.5 Flexibilidad al cambio4.6 Archivo Institucional4.7 Comunicacin Interna4.8 Comunicacin Externa4.9 Canales de Comunicacin

V. SupervisinEl sistema de control interno debe ser objeto de supervisin para valorar la eficacia y calidad de su funcionamiento en el tiempo y permitir su retroalimentacin. Tambin debe tener un seguimiento que comprende un conjunto de actividades de autocontrol incorporadas a los procesos y operaciones de la entidad, con fines de mejora y evaluacin.

Actividades de prevencin y monitoreo

Llevar a cabo acciones de prevencin y monitoreo con el fin de asegurar la consecucin de los objetivos del control interno.

5.1.1 Prevencin y Monitoreo5.1.2 Monitoreo oportuno del Control Interno

Seguimiento de resultados

Revisar y verificar los logros de las medidas de control interno implementadas, as como de las recomendaciones formuladas por los rganos del Sistema Nacional de Control en sus informes.

5.2.1 Reporte de Deficiencias5.2.2 Implantacin y Seguimiento de Medidas Correctivas

Compromisos de mejoramiento

Ver que los rganos y personal de la administracin institucional efecten auto evaluaciones para el mejor desarrollo del control interno e informen sobre cualquier desviacin o deficiencia susceptible de correccin, obligndose a cumplir con las disposiciones o recomendaciones que se formulen para la mejora u optimizacin de sus labores.

5.3.1 Autoevaluacin 5.3.2 Evaluaciones independientes

14 Elaborado a partir de la Resolucin de Contralora N 320-2006-CG que aprueba las Normas de Control Interno.

CAPTULO 2 El Sistema de Control Interno


Captulo 3Procesos que requieren especialatencin en la gestin municipal

En este captulo abordaremos el concepto de los procesos en las municipalidades y de aquellos que por presentar determinadas caractersticas negativas, se constituyen en procesos que requieren especial atencin de la gestin institucional.

3.1 Qu es un proceso?

Se denomina proceso a la secuencia de acciones o conjunto de actividades encadenadas que transforman insumos en determinados productos o resultados.

Para este fin, los procesos requieren de recursos para su ejecucin, los cuales pueden ser financieros, tecnolgicos, humanos, etc.; as como requiere tambin de un marco normativo o documentacin de referencia bajo la cual se desarrollan.

Esta definicin se visualiza en el esquema siguiente15, el cual muestra la existencia de un sistema de control, el cual interviene en cada etapa del proceso (Entrada-Transformacin-Salida).

Por ejemplo, para la construccin de una obra pblica, se requieren de materiales, tales como ladrillos, cemento (Entrada), personas y el dinero para empezar el proyecto (Recursos), una vez que se cuenta con los recursos necesarios, viene el proceso de Transformacin, que son todas las acciones que llevo a cabo como gerente para que la obra sea concluida. Finalmente, entrego a los beneficiarios o usuarios, la obra concluida que es el producto final (salida). Asimismo, cabe resaltar que en cada secuencia de Entrada-Transformacin-Salida, interviene el control interno, en el sentido de que para empezar la obra (entrada), necesito contar por ejemplo con la aprobacin del expediente tcnico y tener toda la documentacin pertinente en orden; lo cual es en efecto una accin de control interno. De la misma forma en la transformacin, el Gerente de Obras debe tener en cuenta que para el logro de sus objetivos, sus acciones deben estar alineadas a las directivas de ejecucin de obras que maneja la entidad (marco normativo). En consecuencia, cada etapa, se asocia a mecanismos de control interno, lo cual favorece a la generacin de procesos ptimos al interior de las instituciones.

15 Adaptado del texto Gerencia de Procesos, Hernando Mario Navarrete, Editorial Alfaomega, 2003.

CAPTULO 3 Procesos que requieren especial atencin en la gestin municipal


En una municipalidad podemos identificar varios procesos que siguen este mismo esquema, por ejemplo:

Los procesos de contratacin de bienes, servicios u obras; La gestin del Programa del Vaso de Leche; El proceso de inventario fsico, El servicio de limpieza pblica, La ejecucin de una obra, La elaboracin del presupuesto municipal, La aprobacin de un proyecto de inversin pblica, entre otros.

A continuacin, presentamos un ejemplo de la secuencia por la que pasa un proceso: el Proceso de Contratacin.

Cuadro 3. Secuencia en el Proceso de Contratacin

Entradas / Recursos Transformacin Salidas

Requerimiento del usuarioPlan Anual de ContratacionesValor referencialCertificacin presupuestariaNormas sobre contratacionesNormas de acuerdo al objeto de

contratacinProcedimientos de compra

Responsable de logsticaAsistente de logsticaSistemas informticos

Elaboracin y aprobacin de las basesConvocatoriaAbsolucin de consultas y

observacionesPresentacin de propuestasIntegracin de las bases.Calificacin y evaluacin de

propuestas Otorgamiento de la buena proSuscripcin del contratoAprobacin del contrato

Contrato suscrito y aprobadoOrden de compra o servicioBien o servicio

Control interno preventivo de insumos

Control interno preventivo en la transformacin

Control interno preventivo del resultado

Fuente: elaboracin propia


Salidas (El producto final)

Transformacin (Las acciones que se llevan

a cabo)

Obra ejecutada de forma eficiente y

eficazProceso de

contratacin - ejecucin

- Requerimiento- Materiales- Personal- Sistema SEACE- Presupuesto- PAC

Entradas y Recursos (Lo que se necesita para llevar a cabo el proceso)

Proveedores

Usuarios oDemandantes del producto/servicio

Sistema de Control Interno


En general todo proceso est condicionado o influenciado por cinco factores a tomar en cuenta:16

El tipo de gerencia que gua el proceso: Es una gerencia que coloca el nfasis en la cantidad o en la calidad?, es autocrtica o democrtica?, practica controles internos en cada etapa?, facilita u obstaculiza el proceso?, motiva al personal?, mide el desempeo?

El tipo de insumos y recursos empleados: el suministro de materiales se entrega en la cantidad y calidad requeridas?, se provee de informacin oportuna?, se entregan las pautas normativas?, las personas estn capacitadas para el proceso a desarrollar?, las personas estn motivadas?

Los mtodos aplicados: Los procedimientos establecidos son los adecuados?, las instrucciones se han emitido con claridad y de manera oportuna?, los mtodos facilitan u obstaculizan el trabajo?, los mtodos estn acordes con las normas?

La tecnologa y equipamiento: existe el equipamiento necesario para desarrollar el proceso?, se realiza manualmente o con tecnologas apropiadas?, el personal conoce y maneja la tecnologa que se aplica?

El ambiente organizacional: existe el clima organizacional favorable al proceso?, existen las condiciones de salud ocupacional adecuadas tales como, la iluminacin, temperatura, aspectos ergonmicos entre otros?, se han previsto los riesgos para las personas que participan en el proceso?

El grado de fallas o deficiencias en la atencin de alguno de estos factores, determina lo que denominados como los procesos que requieren especial atencin.

3.2 Qu tipo de procesos requieren especial atencin en la gestin municipal?

3.2.1 Definicin

Para el presente documento los Procesos que requieren especial atencin sern aquellos que presentan alguna de las siguientes caractersticas:

Como resultado del proceso se entrega productos o resultados deficientes: Es decir que no satisface a los usuarios o demandantes del producto. Por ejemplo: una orden de servicio mal elaborada, un expediente tcnico incompleto o tcnicamente deficiente, alimentos entregados a beneficiarios sin el adecuado balance nutricional, entre otros.

El proceso seguido no ha cumplido con las leyes y normas establecidas que lo regulan:Por ejemplo: procesos de seleccin no informados a travs del SEACE, bases que no cumplen con sus contenidos mnimos, expedientes de contratacin no aprobados, obras no liquidadas luego de la terminacin de los trabajos, ausencia del residente de obra durante la fase de ejecucin, entre otros.

El proceso no ha utilizado la metodologa establecida o no ha considerado los estndares tcnicos o normativos definidos previamente. Por ejemplo: un proceso de seleccin que no ha cumplido con los

16 Adaptado del texto Gerencia de Procesos, Hernando Mario Navarrete, Editorial Alfaomega, 2003.



plazos establecidos, la aprobacin de adicional de obra sin sustento tcnico o verificacin de disponibilidad presupuestal, la ausencia de la ficha nutricional apropiada en los procesos de compra del Programa del Vaso de Leche, la omisin en los controles de calidad al momento de recibir los bienes adquiridos.

El proceso ha sido logrado pero ha generado sobrecostos a la entidad: Esto sucede cuando los productos terminados implicaron costos elevados. Es decir, cuando por ejemplo no se calcul adecuadamente los insumos requeridos para el proceso. Asimismo, el desconocimiento de las personas generan retrasos y correctivos constantes; en consecuencia, los plazos de entrega de los productos se alargan ms de lo previsto.

Bajo esta lgica, una tarea importante para los funcionarios de las municipalidades consistira entonces en identificar los procesos que requieren especial atencin viendo si los procesos de sus entidades presentan las deficiencias antes sealadas, para luego implantar correctivos considerando los componentes del sistema de control interno.

3.2.2 Procesos ms comunes que requieren especial atencin

La Cooperacin Alemana al Desarrollo en coordinacin con la Contralora General de la Repblica, realiz un levantamiento de informacin de campo orientado a identificar los principales procesos que requieren especial atencin en una muestra de municipalidades17. Producto de este estudio, se ha determinado cinco procesos que se presentan de manera comn y recurrente en los gobiernos locales y que afectan negativamente la efectividad de la gestin municipal.

Estos procesos son los siguientes:

Las contrataciones La ejecucin de obras por administracin directaLa administracin de bienes muebles e inmueblesLa gestin de almacenesLa gestin del Programa del Vaso de Leche

Es importante sealar sin embargo que si bien estos procesos son los ms recurrentes, no son los nicos que existen. En cada municipalidad, dependiendo de sus particularidades y prcticas, pueden presentarse otros procesos que tambin requieren especial atencin (por ejemplo: servicios pblicos, procesos de recaudacin tributaria, presupuesto participativo, cobranza coactiva, proceso de pagos, demarcacin territorial, entre otros).

Con el fin de obtener una mayor comprensin de la forma como pueden aplicarse las Normas de Control Interno en las entidades, el presente documento desarrollar como aplicacin prctica los cinco procesos ms recurrentes identificados con el objeto de que sirva de ejemplo para que cada municipalidad aplique la metodologa a sus procesos que se identifiquen como recurrentes.

17 Muestreo de municipalidades de los departamentos de Chiclayo, Cajamarca y Amazonas: Lambayeque ( 17 municipalidades), Cajamarca ( 20 municipalidades) y Amazonas ( 12 municipalidades)



Luego de la identificacin de los procesos que requieren especial atencin, como paso siguiente ser necesario encontrar los problemas ms frecuentes asociados a los mismos. Para los casos elegidos se han identificado los siguientes problemas:

Cuadro 4. Problemas encontrados para los Procesos que requieren especial atencin

Proceso Problemas claves identificados

Proceso de Contrataciones

Requerimientos de bienes, servicios u obras informales o inexistentes Determinacin inadecuada de valores referenciales Deficiencias en la elaboracin y tratamiento de las bases Expediente de contratacin sin aprobacin Deficiencias en la evaluacin tcnica y econmica de los postores Deficiencias en la formalizacin del contrato

Proceso de Ejecucin de Obras por Administracin Directa

Deficiencias tcnicas, de procedimiento y autorizacin en los expedientes tcnicos Provisin inoportuna de materiales e insumos para las obras en ejecucin Informalidad en la supervisin y residencia de la obra Informalidad en la gestin de almacn en las obras Inadecuadas modificaciones de obras en el proceso de ejecucin Obras con liquidaciones atrasadas o sin liquidar

Proceso de administracin de bienes muebles e inmuebles

No existe una Unidad responsable del Control Patrimonial Inventarios desactualizados, no valorizados o con inconsistencias Desorganizacin del archivo documental relativo al patrimonio fsico Deficiencias en el levantamiento del inventario fsico del patrimonio mobiliario de la entidad y la

Baja de Bienes No se remite informacin peridicamente a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales

Proceso de Gestin de Almacenes

Informalidad en el ingreso y salida de bienes

Proceso de Gestin del Programa del Vaso de Leche

Inadecuado empadronamiento de beneficiarios Fichas nutricionales inadecuadas o inexistentes en los procesos de compra Deficiencias en la distribucin de los alimentos Inadecuada supervisin y control del manejo de los alimentos

Es importante sealar en esta parte que:

Los problemas claves pueden ser muy diferentes entre una municipalidad y otra, considerando el tamao de stas, sus capacidades institucionales o sus caractersticas urbanas o rurales.

Puede presentarse un problema clave nico pero determinante para el proceso, entonces el esfuerzo debe centrarse en dicho problema.


UNIDAD II

IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO


IMPLEMENTACIN DEL SISTEMADE CONTROL INTERNO

Al finalizar la presente unidad, los usuarios sern capaces de:

Competencia:

Discriminar las condiciones bsicas para la implementacin del Sistema de Control Interno en sus entidades, conocern cmo implementar el mismo tanto a nivel institucional como a nivel de los procesos especficos, y comprendern la importancia de su correcta implementacin.


Condiciones bsicas para la Implementacin del Control Interno.

Implementacin del Control Interno a nivel institucional

Implementacin del Control Interno a nivel de algunos procesos que requieren especial atencin

Identifica las principales condiciones necesarias para implementar el Sistema de Control Interno.

Identifica pautas bsicas para la Implementacin del Control Interno a nivel institucional.

Identifica pautas bsicas para la Implementacin del Control Interno a nivel de algunos procesos que requieren especial atencin.

Reconoce la importancia de llevar a cabo una buena implementacin del Sistema de Control Interno.

UNIDAD II Implementacin del Sistema de Control Interno


Captulo 1Condiciones Bsicas para la Implementacin

Cualquiera sean las caractersticas de una municipalidad - pequea, grande, urbana, rural - siempre ser necesario identificar o crear las condiciones bsicas para una adecuada implementacin del Sistema de Control Interno. Estas condiciones son:

I. Contar con la voluntad poltica y compromiso de la alta direccin: un buen sistema de control solo ser exitoso si tiene a su favor el compromiso del alcalde y de la alta direccin administrativa. Esta condicin es imprescindible y va ms all del cumplimiento formal del mandato normativo, ya que se trata de valorar las normas de control en su sentido ms amplio, entendiendo que sin ellas el proceso gerencial estar incompleto y constituir un riesgo para el cumplimiento de la misin institucional.

II. Constituir un equipo de articulacin: que est integrado por funcionarios y/o servidores a los cuales se encargar la coordinacin del proceso de implementacin. Este equipo debe estar reconocido formalmente por la alcalda y deber contar con las atribuciones necesarias para planificar e implementar las acciones de control interno.

III. Contar con un plan de implementacin: que sirva de instrumento gua para el ordenamiento de las acciones, la definicin del cronograma y el monitoreo del cumplimiento de metas; y que acte como un instrumento de articulacin que permita el logro de los compromisos de la alta direccin y del personal de la entidad. Como primer paso para ello, es necesario elaborar un diagnstico del estado situacional del control interno existente en la municipalidad.

IV. Hacer una difusin interna previa a la implementacin: esta difusin se puede llevar a cabo a travs de la realizacin de talleres o eventos similares y tiene como objetivo dar a conocer la importancia del control interno y de las acciones que se van a llevar a cabo en el marco de la planificacin, con la finalidad de sensibilizar y generar compromiso en los servidores pblicos.

Estas cuatro condiciones constituyen la base para asegurar el xito del proceso de implementacin. Por ello, es necesario que los gobiernos locales verifiquen antes del mismo que estas condiciones se encuentren presentes, considerando adems que no son complejas de implementar, no generan mayores costos pues se pueden lograr con los recursos humanos y materiales disponibles y pueden establecerse en un corto plazo.

CAPTULO 1 Condiciones Bsicas para la Implementacin


Captulo 2Implementacin del Sistema de Control Interno

a nivel institucional

A continuacin, con el objeto de facilitar su implementacin gradual en las municipalidades, se desarrollan 24 de las 37 normas mencionadas en el captulo 2 de la Unidad I; especificando en qu consisten, qu se puede hacer para su implementacin, cules son las evidencias de su cumplimiento y qu puede pasar de no implementarse.

Cada municipalidad deber adoptar las acciones adicionales para la implementacin progresiva de todas las Normas de Control Interno, segn su problemtica y realidad particular18.

Componentes del Control Interno Orientaciones para su implementacin

Componente 1: Ambiente de control Ver cuadro 5

Componente 2: Evaluacin de riesgos Ver cuadro 6

Componente 3: Actividades de control gerencial Ver cuadro 7

Componente 4: Informacin y comunicacin Ver cuadro 8

Componente 5: Supervisin Ver cuadro 9

18 Esto no significa que el resto de las normas que no se desarrollan en el presente documento sean menos importantes, sino que dada la necesidad del documento se han elegido las que puedan servir de ejemplo para que cada entidad pueda aplicar las dems normas segn sus necesidades.

CAPTULO 2 Implementacin del Sistema de Control Interno a nivel institucional


Cuadro 5. Componente 1: Ambiente de control

Norma En qu consiste? Cmo implementarla? Evidencias de cumplimientoQu pasa si no se

implementa?

Filosofa de la Direccin

Es la actitud ejemplar que deben mantener el Alcalde y los funcionarios municipales, fomentando el respeto y apoyo al control, actuando siempre con transparencia y buscando el logro de los objetivos institucionales.

Programando, ejecutando o promoviendo la participacin de todo el personal, incluido el titular, en eventos de sensibilizacin y capacitacin en temas de control interno.

Suscribiendo un Acta de Compromiso (ver Anexo N1: Modelo de acta) para la implementacin del Control Interno, por el Alcalde y todos los funcionarios de la municipalidad. Conformando un Comit de Control Interno (ver Anexo N2: Formato de designacin de comit) liderado por la Gerencia Municipal e integrado por los principales funcionarios, as como de por equipos de trabajo en todos los niveles de la entidad.

Registros de Eventos de capacitacin realizados.

Acta de Compromiso suscrita.

Documento de designacin del Comit de Control Interno.

Documento de asignacin de funciones al Comit de Control Interno.

Se sugiere incorporar como indicadores de la norma Filosofa de la Direccin a Buzn de sugerencias Lnea de denuncias mecanismos que fomentan la participacin de los empleados

No se asume el proceso de implementacin del control interno como una funcin propia de la gestin y se confunde el concepto tratndolo como una funcin de auditora o de control posterior exclusiva del rgano de Control Institucional - OCI.

La gestin municipal puede orientarse segn los intereses polticos o econmicos del titular de turno.

Los funcionarios y trabajadores no se sienten parte del proceso de implementacin del control interno. No se fomenta el trabajo en equipo, se genera una estructura piramidal y se ejecuta lo que dispone la autoridad en funcin a sus prioridades.


contina




implementa?

Integridady Valores ticos

La gestin municipal debe distinguirse por el cumplimiento de principios y valores ticos, as como la sancin oportuna de faltas y delitos cometidos contra la municipalidad. (Ver como referente para la elaboracin del Cdigo de tica, Anexo N3: Normativa que regula la actuacin tica dentro de la funcin pblica)

Aprobando y divulgando un Cdigo de tica Municipal de obligatorio cumplimiento por parte de todo el personal, incluido el Alcalde, que precise los principios, valores (Ver Anexo N 4), obligaciones y prohibiciones que regulan el comportamiento de los funcionarios y servidores.

Suscribiendo un documento que acredite el conocimiento y el compromiso de cumplimiento del Cdigo de tica de la municipalidad, Reglamento Interno de Trabajo y normativa de la municipalidad, documento que debe ser adjuntado al legajo personal.

Realizando un seguimiento efectivo a los procesos judiciales por delitos cometidos contra la municipalidad (a cargo del Procurador Pblico Municipal o Abogado responsable de los procesos judiciales).

Cumpliendo con los plazos establecidos para que se ejecuten las sanciones que correspondan (a cargo de las Comisiones Especial y Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios de la municipalidad).

Centralizando oportunamente las sanciones dispuestas e impuestas en el rea de personal o recursos humanos de la municipalidad y actualizando permanentemente la informacin de los legajos del personal.

Cdigo de tica municipal suscrito por la Alta Direccin.

Registros de difusin del Cdigo de tica, ya sea a travs de charlas, actas, etc.

Inclusin del Cdigo de tica en el Reglamento Interno de Trabajo repartido al personal.

Informe peridico sobre el seguimiento de procesos judiciales.

Informe peridico sobre el seguimiento de procesos administrativos.

Reporte del rea de personal o Recursos Humanos.

Resultados de mecanismos de proteccin utilizados a favor de los empleados que denuncien incumplimientos del Cdigo de tica.

Registro de campaas educativas realizadas sobre las sanciones para los empleados que tengan prcticas contrarias a los principios establecidos en el Cdigo

Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido (completo y actualizado)

Los funcionarios no tienen conocimiento de los valores institucionales y hacen suyos los valores y principios de la gestin de turno. Cada funcionario o trabajador orienta sus acciones en base a sus propios cdigos de conducta o prioridades personales. Los funcionarios municipales hacen referencia a la existencia de un Cdigo de tica de la funcin pblica, pero no conocen sus alcances ni su contenido (Anexo N4, contiene normativa que regula la actuacin tica dentro de la funcin pblica).

Se genera una sensacin de impunidad frente a la comisin de delitos o faltas administrativas en perjuicio de la municipalidad.


contina




implementa?

Administracin Estratgica

Se refiere al hecho que la gestin municipal debe orientarse en funcin a objetivos determinados en un Plan Estratgico, el mismo que debe ejecutarse a travs de planes operativos y del presupuesto anual.

Fomentando la participacin en los procesos de planificacin estratgica, dirigiendo los mismos los propios servidores, directivos y autoridades de la entidad. Las consultoras que sean requeridas pueden cumplir la funcin de facilitacin y soporte tcnico, evitando la sustitucin de roles o la elaboracin de instrumentos de planificacin en gabinete y sin contacto con la realidad.

Comunicando y difundiendo entre todo el personal y de manera visible a travs de afiches o recordatorios, la visin, misin y objetivos estratgicos de la municipalidad.

Promoviendo la elaboracin del Plan de Desarrollo Institucional como instrumento de planificacin estratgica de la municipalidad. Este instrumento debe nacer articulado con el Plan de Desarrollo Concertado y formularse para un perodo de cuatro aos como base.

Documento de aprobacin y difusin del Plan Estratgico.

Registros de difusin de la visin, misin y objetivos estratgicos.

Plan de Desarrollo Institucional aprobado.

No se logran objetivos de mediano y largo plazo, se reproduce la cultura tradicional del corto plazo y la solucin de problemas del da a da. No es posible disear indicadores de gestin que permitan medir resultados, efectos o impactos.

La ausencia de una administracin estratgica conduce a un gobierno de contingencias y coyunturas.

Se produce ineficiencias en las acciones y en la asignacin presupuestaria al no haber propsitos definidos de mayor alcance.


contina




implementa?

Estructura Organizacional

La estructura organizacional de la municipalidad y los documentos normativos de gestin derivados de ella, deben mantener coherencia respecto a la realidad y la misin institucional; deben poderse adaptar a los cambios y a los arreglos que contribuyan al logro de los objetivos institucionales.

Analizando y actualizando de forma peridica el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF), la estructura orgnica (Organigrama), el Cuadro Analtico de Personal (CAP), el Manual de Organizacin y Funciones (MOF), los Manuales de Procedimientos (MAPRO), entre otros documentos normativos de gestin; de tal forma que reflejen las actividades que realmente se ejecutan y las que sern necesarias realizar en funcin a la misin institucional. El rediseo organizacional deber observar la real carga de trabajo de cada rea y llevar a cabo una adecuada segregacin de funciones.

Identificando de manera progresiva los procesos que requieren especial atencin en la municipalidad, el inicio y fin de cada proceso, sus objetivos, sus actividades secuenciales y sus responsables.

Documentos normativos de gestin actualizados.

Relacin de procesos que requieren especial atencin de la municipalidad.

Mapa de procesos

La organizacin municipal y los instrumentos normativos de gestin no pueden responder con efectividad a los desafos de la misin y propsitos institucionales.

Se limita la capacidad de adaptacin de la entidad ante los nuevos problemas que surgen y ante contextos cambiantes. La desactualizacin de estos instrumentos genera comnmente rutinas e inercia en los funcionarios y servidores de la entidad.

Administracin de Recursos Humanos

Considerando que las personas son el recurso ms importante de las municipalidades, la gestin debe adoptar acciones para asegurar su desarrollo profesional y la vocacin de servicio a la comunidad.

No centrando la gestin de los recursos humanos nicamente con temas de asistencia, puntualidad y permanencia del personal; se debe incorporar procedimientos diferenciados para la seleccin, induccin, capacitacin y otros temas que aseguren el desarrollo del personal de la municipalidad.

Asignando, de ser el caso, un presupuesto orientado al desarrollo de las capacidades del personal o promoviendo alianzas con instituciones privadas de cooperacin, universidades u organismos sin fines de lucro, que permitan acceder a programas de capacitacin y asistencia tcnica a bajos costos.

Actualizacin del Reglamento Interno de Trabajo.

Asignacin de partidas presupuestarias para capacitacin

Plan de capacitacin.Procedimientos

documentados para el reclutamiento y contratacin de personal

Procedimientos documentados de evaluacin de desempeo del personal

El personal se encuentra desmotivado y poco comprometido con los propsitos institucionales.

Las capacidades profesionales se estancan o se reducen en perjuicio de la entidad y de la calidad de los servicios pblicos que se presta.

El desempeo institucional se ve limitado y afectado por la desactualizacin de los servidores pblicos o el desconocimiento de temas importantes para la gestin municipal.


contina




implementa?

Competencia Profesional

La gestin municipal debe establecer los perfiles de competencias profesionales de cada cargo o puesto en la municipalidad, considerando la formacin profesional necesaria, la experiencia y la capacidad para tomar decisiones, entre otros factores.

Elaborando o actualizando el diseo del Perfil de Competencias de cada cargo de la municipalidad, segn el MOF; estableciendo los requerimientos tcnicos necesarios y exigiendo su cumplimiento al momento de contratar o designar personal.

MOF actualizado segn el perfil de competencias aprobado.

Se contrata personal con un perfil que no se ajusta a las necesidades de la municipalidad. Esta situacin desmotiva al personal de carrera, quienes finalmente, terminan por un cumplimiento formal de sus funciones.Se generan condiciones para actos irregulares o ilegales debido al desconocimiento o falta de competencias de los funcionarios y servidores. Las brechas entre el perfil de competencias y el perfil real del funcionario que ocupa un cargo, constituyen fuentes de riesgos para una buena gestin institucional y el logro de objetivos.

Asignacin de Autoridad y Responsabilidad

Se debe establecer claramente el nivel y lmites de autoridad y responsabilidad que le corresponde a cada funcionario o servidor de la municipalidad.

Comunicando por escrito a los nuevos funcionarios y servidores, su nivel de autoridad, sus funciones y responsabilidades, as como el nivel inmediato superior de quien dependen.

Definiendo claramente los niveles de autorizacin de algunos procesos claves para la entidad.

Estableciendo claramente los niveles de autorizacin que se tiene sobre determinados procesos claves (ejemplo: autorizacin para los procesos de adquisiciones, para la emisin de licencias de funcionamiento, para las comisiones de servicio, para el uso de vehculos de la entidad, entre otros).

Registros de comunicacin de funciones MOF al personal.

Se generan actos o se toman decisiones irregulares que afectan la legalidad de la administracin municipal.

Poca competencia para resolver procedimientos administrativos, as como indefinicin en las responsabilidades de los funcionarios y servidores. No se puede determinar con claridad las responsabilidades de los funcionarios y servidores ante la evidencia de alguna deficiencia o acto ilegal. Se podra abusar de la autoridad asignada.



Cuadro 6. Componente 2: Evaluacin de Riesgos


implementa?

Planeamiento de la Administracin de Riesgos

Es la necesidad de elaborar un plan para conocer los riesgos que podrn afectar la gestin, valorarlos adecuadamente y adoptar acciones preventivas para minimizar sus posibles efectos.La opcin ms apropiada en el manejo de riesgos incluye evitarlos, reducirlos, compartirlos y aceptarlos

Designando un equipo de trabajo (Comit de Riesgos) integrado por funcionarios clave, capacitndolo en administracin de riesgos y encargndole la elaboracin de un Plan de Administracin de Riesgos, en el cual se consignen las acciones, cronograma, recursos necesarios y responsabilidades.

Utilizando el anlisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas) como instrumento de diagnstico de la gestin y profundizando en la etapa de identificacin y registro de los principales riesgos internos (debilidades) y externos (amenazas), que puedan afectar el logro de los objetivos de la municipalidad. Dicho anlisis debe ser elaborado con la participacin del personal y no ser realizado nicamente por el responsable del rea de planeamiento de la municipalidad (ver Anexo N 5: Lineamientos para la elaboracin del anlisis FODA)

Valorando los riesgos identificados (estratgicos, operativos, financieros, de cumplimiento y de tecnologa) en funcin a su posibilidad de ocurrencia y el nivel de impacto de cada uno.

Disponiendo acciones de control preventivo para minimizar los riesgos identificados.

Utilizando el Plan de Administracin de Riesgos como el principal instrumento para responder los impactos negativos de los mismos (Ver Anexo N 6 Principios bsicos para la identificacin de riesgos).

Designacin de un equipo de trabajo Comit de Riesgos.

Actas de trabajo o reunin del Comit de Riesgos.

Matriz de Probabilidad e Impacto.

Matriz de Riesgos.Plan de Administracin de

Riesgos aprobado.

No se conocen los riesgos potenciales, su probabilidad de ocurrencia, y el grado de sus efectos negativos en la gestin municipal.

No se puede planificar la prevencin y mitigacin de estos factores.

La entidad queda a expensas de los riesgos y con alta incertidumbre respecto al logro de sus objetivos.

Se fortalece la prctica tradicional de atender las contingencias y problemas segn vayan surgiendo.

Los riesgos potenciales son ms difciles de manejar al momento de presentarse, sus efectos se producen con toda su magnitud, con consecuencias negativas para la gestin municipal y el logro de sus objetivos.

Se refuerza una cultura que minimiza el control preventivo, distrayndose esfuerzos y recursos en la solucin de los problemas urgentes y descuidndose los temas importantes.



Cuadro 7. Componente 3: Actividades de Control Gerencial


implementa?

Procedimientos de Autorizacin y Aprobacin

Se trata de establecer y asignar por escrito la responsabilidad para autorizar y aprobar las tareas, actividades o procesos propios de la gestin municipal.

Identificando previamente los procesos, tareas y actividades, en el MAPRO o un instrumento equivalente. (Este instrumento debidamente concordado con el ROF y el MOF, establece los procedimientos a seguir, el funcionario encargado de autorizar dicho procedimiento y el funcionario que lo aprueba.)

Elaborando este instrumento de gestin de acuerdo a la realidad y tamao de la entidad, para lo cual se recomienda tomar como referencia los diferentes manuales a los cuales se accede va los portales web de las municipalidades.

Elaboracin y aprobacin del MAPRO o documento equivalente.

Al no estar establecidos formalmente los procedimientos, se producen desrdenes o errores en la ejecucin de tareas y actividades dentro de los procesos de la municipalidad.

Se fomenta la discrecionalidad de los funcionarios pblicos en las decisiones y acciones, as como la indefinicin en cuanto a sus responsabilidades.

Segregacin de Funciones

Consiste en distribuir funciones entre el personal de tal forma que el control de las etapas clave en un proceso, actividad o tarea no se concentre en una sola persona.

Evitando que un mismo funcionario o servidor centralice varias funciones dentro de un mismo proceso que puedan generar riesgos para la municipalidad.

Partiendo del anlisis y evaluacin de los potenciales conflictos funcionales o la incompatibilidad de funciones al momento de asignar competencias para la autorizacin y la aprobacin en un determinado procedimiento y al momento de su formalizacin. (Entre las funciones que deben ser separadas tenemos: la autorizacin, el procesamiento, la revisin, el control, la custodia, el registro de operaciones, el archivo de documentacin, entre otros.

Tablas de niveles de autorizacin incluidas en el Manual Interno, MOF o MAPRO.

Surgen potenciales riesgos para la gestin institucional ya que se pueden generar fraudes contra la entidad por falta de controles. Por ejemplo, si una misma persona realiza las cotizaciones, aprueba la compra y da la conformidad del servicio, se corre el riesgo de sobrevaluacin de los precios y la comisin de irregularidades; lo mismo sucedera si el Tesorero realiza los registros contables, ya que podra incluir u omitir mayores ingresos o gastos; igualmente si la persona que gira los cheques tambin realiza la conciliacin bancaria, se pierde el control de los cheques girados y podra validar salidas de dinero no autorizadas, entre otros casos.


contina




implementa?

Evaluacin Costo-Beneficio

Se debe evaluar que la implementacin de un procedimiento de control, sea factible y resulte conveniente en relacin con el logro de los objetivos.

Realizando, antes de la implementacin de actividades y procedimientos de control adicionales, una evaluacin de su costo para evitar que sea mayor a los beneficios esperados.

Aprobacin de polticas o lineamientos para la aplicacin de la evaluacin costo - beneficio.

Los controles implementados pueden resultar ms costosos que los recursos protegidos. (Por ejemplo la compra de un equipo de cmputo de ltima generacin para el control de existencias en el almacn que solo requiere de una hoja de clculo, o para el control de las Actas de Sesiones de Concejo que slo requiere de un procesador de textos; la compra de un sistema de gestin o de administracin de colas, cuando no se registra gran afluencia de pblico)

Los recursos no van acordes a las necesidades. (Por ejemplo, cuando al rea de Rentas u Obras se le asigna una mquina obsoleta que no soporta ningn sistema; la carencia de un sistema automatizado de control de asistencia, no obstante la gran cantidad de personal; y la obsolescencia de un sistema de marcacin manual.


contina




implementa?

Controles sobre el Acceso a los Recursos y Archivos

Los recursos o archivos de valor deben ser debidamente custodiados, limitndose su acceso a personal autorizado y estableciendo controles para su custodia.

Formalizando procedimientos de control y niveles de acceso a los bienes y recursos susceptibles de mal uso, prdida o robo. Por ejemplo, los niveles de acceso a los ambientes de Tesorera, Caja, Almacn, Archivos.

Procedimientos aprobados de control de bienes y recursos.

Tablas de niveles de acceso.

Los archivos y bienes de la entidad se exponen a riesgos de prdida, deterioro o sustraccin. Se desperdician los recursos, se deterioran los activos o se hace mal uso de ellos. (Por ejemplo, el uso de la fotocopiadora con acceso abierto, una camioneta utilizada sin autorizacin, una lnea de telfono sin control, la ausencia de arqueos de Caja Chica, el retiro de bienes del Almacn sin un registro, entre otros, constituyen riesgos potenciales que afectan a la gestin municipal.)

Verificaciones y Conciliaciones

Los funcionarios deben realizar acciones de comprobacin antes, durante y despus de realizar alguna accin o tomar una decisin. Asimismo, deben comparar su informacin con documentacin confiable, sobre los procesos, actividades o tareas ms importantes de cada rea de la municipalidad. (Por ejemplo la verificacin y conciliacin de los saldos de las cuentas bancarias de la municipalidad o de los saldos de existencias o materiales en los almacenes.)

Dando instrucciones expresas y formales para que los funcionarios y servidores de la municipalidad realicen, como prctica saludable, la verificacin y conciliacin peridica de los principales procesos o procesos clave, actividades o tareas, con la finalidad de detectar posibles errores, vacos o inconsistencias normativas para corregirlas oportunamente.

Procedimientos aprobados de mecanismos de conciliaciones y verificaciones.

Hay una alta probabilidad de ocurrencia de errores u omisiones en las tareas, actividades y procesos. (Por ejemplo, pueden surgir diferencias en los saldos de existencias en el Almacn, en Cuentas por Pagar a Proveedores, en las deudas de los contribuyentes, en los saldos de Caja Chica, entre otros; as como omisiones en la informacin o en la atencin de trmites administrativos.)Se generan prdidas o sobrecostos.


contina




implementa?

Rendicin de Cuentas

Es la obligacin que tiene toda autoridad, funcionario o servidor pblico, de dar informacin oportuna y veraz sobre su gestin, tanto en trminos de ejecucin presupuestal como del logro de los objetivos institucionales.

Dando pautas formales a los responsables de las unidades orgnicas o reas de la municipalidad para que se organicen y elaboren informacin pertinente para las rendiciones de cuentas. Estas rendiciones no se limitan solo a los aspectos presupuestarios, sino que incluyen el reporte de los objetivos institucionales logrados, las acciones realizadas y los indicadores de logro. Un espacio conocido de rendicin de cuentas es el proceso del presupuesto participativo. Las municipalidades y sus titulares estn obligados a rendir cuentas de acuerdo a la Resolucin de Contralora N 332-2007-CG. Tambin es una manera de rendicin de cuentas la presentacin oportuna de informacin financiera y presupuestal y la Memoria Institucional.

Registros de rendiciones de cuentas realizadas por el personal.

Actas de reuniones de revisin de objetivos estratgicos.

Memoria institucional

Informacin financiera y presupuestal actualizada y disponible para los ciudadanos.

No se cuenta con informacin sobre el desempeo de la gestin.

No se brinda informacin a los usuarios

Documentacin de Procesos, Actividades y Tareas

Es deber de toda autoridad, funcionario y servidor municipal, generar, ordenar, preservar y presentar la documentacin sustentatoria de todas las tareas, actividades o procesos ejecutados durante su gestin.

Dando instrucciones o pautas para que las tareas, actividades y procesos que realicen los servidores y funcionarios, cuenten con evidencia documental a travs de informes, memorandos, u otro medio similar. Evitando dar disposiciones verbales o utilizando medios informales que no permitan un ordenamiento o archivo.

Promoviendo el manejo adecuado de la documentacin, ordenada por rea y por operacin, de modo que cualquier persona que requiera de la informacin pueda entenderla.

Identificacin de documentos o registros asociados a las actividades o procesos propios de la gestin.

No se cuenta con documentacin sustentatoria de las tareas, actividades o procesos.

Se pierde evidencia material para la verificacin de las acciones realizadas.

Se genera prdida de tiempo en la bsqueda de informacin y respaldo para las acciones de control posteriores.Se tiende la informalidad, autorizaciones verbales y en algunos casos sin fecha y sin indicar el destino.Se incrementa el manejo discrecional, sin registros, ni documentos que evidencien las transacciones.


contina




implementa?

Revisin de Procesos,

Actividades y Tareas

Los funcionarios deben revisar peridicamente los procesos, actividades y tareas ejecutadas por su gestin a fin de asegurarse de que aportan al cumplimiento de los objetivos institucionales y que se ajustan a la normativa vigente.

Promoviendo y disponiendo que los procesos y procedimientos ejecutados sean revisados peridicamente para asegurar que se enmarquen dentro de la normativa vigente y promuevan el cumplimiento de los objetivos institucionales.

Registros de revisin peridica de procesos y procedimientos (actas, actualizacin de documentos, etc.)

No se detectan a tiempo deficiencias o alejamientos de los objetivos institucionales.

Se pierde la oportunidad de introducir correctivos o mejoras a las acciones que realizan las diferentes reas de la municipalidad.

Controles para las

Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones

Proporcionar aseguramiento relacionado con la fiabilidad de la informacin y de los servicios de informacin, ayudando a mitigar los riesgos asociados con el uso de las tecnologas en las municipalidades, para lo cual se debern establecer controles a los sistemas informticos y a las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones - TICs en las municipalidades..

Cumpliendo de manera gradual la normativa emitida por la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico en lo que respecta a las TIC.

Normando los procesos de desarrollo de sistemas y aplicativos informticos y de los aspectos.

Normando los aspectos ms importantes de seguridad de la informacin

Documentando el desarrollo de los sistemas y aplicativos informticos, as como, los procedimientos de seguridad de la informacin

Asegurando que los sistemas informticos de las municipalidades cuenten como mnimo con usuarios y claves de acceso

Asegurando que se cuente con procedimientos de respaldo (backup) de la informacin crtica de las municipalidades

Sensibilizando al personal de la municipalidad a travs de charlas sobre el buen uso de las TIC y sobre la seguridad de la informacin

Informes peridicos de generacin de claves de acceso y archivos de respaldo.

Tablas de niveles de acceso.

Informes peridicos sobre las acciones realizadas para el cumplimiento de la normativa aplicable sobre TIC

Informes peridicos sobre la documentacin interna emitida por la municipalidad respecto a los procesos de desarrollo de sistemas y aplicativos informticos

Informes peridicos sobre la documentacin interna emitida por la municipalidad respecto a los aspectos de seguridad de la informacin

Informes peridicos relacionados a la gestin de los usuarios y claves de acceso

Informes peridicos relacionados a los procedimientos de respaldo de la informacin

Informes peridicos relacionados sobre la sensibilizacin y conciencia del personal de la municipalidad en cuanto al buen uso de las TICs y seguridad de la informacin

Se da un uso indebido de la base de datos e informacin institucional, exponindola a daos, prdida y sustraccin. (Por ejemplo, cuando las claves de acceso de usuarios del SIAF o al SEACE son compartidas, cuando las computadoras no tienen claves de acceso, cuando no se genera una copia de respaldo de la informacin importante, No se dar el uso correcto a las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones, no se garantizar la fiabilidad de la informacin y de los sistemas y aplicativos informticos, con el riesgo de dar un uso indebido de la base de datos e informacin institucional, exponindola a daos, prdida y sustraccin. (Por ejemplo, cuando las claves de acceso de usuarios del SIAF o el SEACE son compartidas, cuando las computadoras no tienen claves de acceso, cunado no se genera una copia de respaldo de la informacin importante.)



Cuadro 8. Componente 4: Informacin y Comunicacin

Norma En qu consiste? Cmo implementarla? Evidencias de cumplimiento

Qu pasa si no se implementa?

Archivo Institucional

Toda municipalidad debe contar con reas de archivo debidamente implementadas para la conservacin de toda la documentacin importante, segn los lineamientos establecidos por el Archivo General de la Nacin.

Disponiendo la implementacin del Archivo Central de la municipalidad, dotndolo de espacio suficiente y estantes para el ordenamiento de la documentacin y de ser posible sistematizando la informacin para facilitar las bsquedas.

Contando con un software de archivo y una directiva que defina la periodicidad de remisin de documentacin al Archivo Central, as como los procedimientos para la preservacin y conservacin de los documentos.

Dotando de mobiliario seguro a las diferentes reas de la municipalidad para el archivo de su documentacin de uso permanente.

Incorporacin de las funciones de Archivo en documentos de gestin, tales como ROF, MOF.

Registro de asignacin de mobiliario.

Procedimientos documentados de administracin de archivo institucional.

Se incrementa la vulnerabilidad del archivo documental, de la informacin histrica y de documentos sustentatorios generada por la municipalidad, exponindolos a daos, prdidas, sustracciones o al uso indebido.

Comunicacin Interna

Es la forma en que se transmite y se recibe informacin dentro de la municipalidad, tanto en forma horizontal (de un rea a otra), como en forma vertical (de un subordinado a su superior o viceversa).Las caractersticas del mensaje (frecuencia, profundidad y formatos) deben adecuarse a las necesidades de comunicacin de la municipalidad.

Estableciendo los tipos de documentos que deben ser utilizados para la comunicacin interna horizontal o vertical al interior de la municipalidad. Para el caso se recomienda la emisin de una directiva interna en la cual se regule y estandarice la tipologa de documentos, formatos y uso en la comunicacin interna.

Estableciendo lneas de comunicacin para que el personal pueda transmitir: a) oportunidades de mejora o, b) denuncia de posibles actos indebidos.

Tablas aprobadas de tipos de documentos de comunicacin interna y de los niveles de emisin responsables, ya sea por Directiva, Manual Interno, o equivalentes.

No hay regulacin de los procedimientos de comunicacin interna originando el uso de medios indistintos, informales y de acuerdo a criterios del personal, funcionarios y servidores.

La produccin de la informacin es desordenada y con diferentes clases de formatos como: el Informe, el Memorando, el Provedo, la Ayuda Memoria, la Hoja Informativa,

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