organizaciones no gubernamentales: un actor indispensable ... · un actor indispensable de la ayuda...

Marzo de 2007, Nº 865 de la versión original

�3

Organizaciones no gubernamentales: un actor indispensable de la ayuda humanitariaPhilippe Ryfman* Philippe Ryfman es profesor e investigador asociado en el Departamento de Ciencias Políti-cas y en el Centro de Investigaciones Políticas de la Sorbona (CRPS, por la sigla en francés), Universidad París I, Panthéon-Sorbonne. Es, asimismo, abogado y consultor. Se ha especiali-zado en las ONG y las cuestiones humanitarias.

ResumenSi bien el paisaje humanitario cambia con regularidad, un factor constante entre los actores que prestan ayuda humanitaria, y sobre todo entre las organizaciones no guber-namentales (ONG), es el significado del concepto de actividades privadas, “sin fines de lucro”. Tras examinar el origen histórico de esas organizaciones, definirlas y destacar su notoriedad, el autor analiza las principales cuestiones que plantean. Señala que, a pesar de que cada una tiene características particulares, sus modos de funcionamiento tienen mucho en común. Por último, el autor examina el papel que las ONG cumplen en la escena internacional, así como su posición con respecto a los planes de la ONU de reorganización del sistema de ayuda internacional. Frente a un entorno transnacional y a una mayor exigencia de rendición de cuentas tanto de los beneficiarios como de los proveedores de fondos, las ONG encaran tiempos de incertidumbre y decisiones difíci-les, donde no pueden ser sino más humanitarias.

:::::::

�3

* Esteartículohasidoescritoatítulopersonal:[email protected]

Philippe Ryfman - Organizaciones no gubernamentales: un actor indispensable de la ayuda humanitaria...

��

Unadelascaracterísticas,engeneralpococonocida,delaacciónhumani-tariaessufluidezysucarácterconstantementeevolutivo.DesdelaSegundaGue-rraMundial,sehanproducidocadadiezaños,enpromedio,mutacionesprofundastantoenelentornocomoenlaformaenquesepresta laayudahumanitaria.Asípues,laayudahumanitariadelosprimerosañosdelsigloXXIpresentadiferenciasconsiderablesconrespectoalaqueseprestóduranteladécadaanterior.Éstafue,asuvez,radicalmentediferentedelaacciónhumanitariadelosaños1980.Cuandoseabordaestetema,porlogeneralsehacereferenciaaloscontextospolíticos,econó-micososocialesdelaayuda,alamodificacióndelasituacióngeopolítica,aformasatípicasdeconflictos,alagravamientodelasconsecuenciashumanasymaterialesdelascatástrofesnaturalesenlospaísesdelsur…Oinclusoalalcancedelasnormasantiguasonuevasdelderechointernacionalhumanitario(DIH).

Sibienesasmutacionesconciernenadiversosactores,unavisiónretrospectivaytransversaldelpaisajehumanitariodesdemediadosdelsigloXXponeenevidenciaunelementooriginal:laimportanciadesudimensiónprivada.Enotraspalabras,setratadeunaasistenciahumanitariaprestadaporactoresquenosonestatalesniinterestata-les.Porlogeneral,estefactortampocosetienedebidamenteencuentaenenfoquesquesondemasiadoreducidos,demasiadosesgadosideológicamente,oquenolleganapen-sarlointernacionalmásalládelEstadoodelasorganizacionescreadasporlosEstados1.Estapresenciaprivadasemanifiestaenestructurassinfinesdelucronicomerciales.Asísetrate,naturalmente,delosdiversoscomponentesdelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,delCICRalasSociedadesNacionales,pasandoporlaFederaciónInternacional(FICR).Perotambién(sinomás,paralaopiniónpú-blica,dadalamayormediatización)atravésdelasasociacioneshumanitarias:esdecir,loqueseconocecomoorganizacionesnogubernamentales(ONG).Laimportanciadeesteactornosólonodisminuyeenelcampohumanitario,contrariamentealoqueunavisiónpseudodeterministadejaríapensar, sinoque,porelcontrario,pareceaumen-tar.Entodocaso,lasprediccionesqueconregularidadanuncianladesaparicióndelasONGhumanitariasporlogeneralresultandesmentidasdeformaimplacableporlasrealidadesoperacionalesenelterreno.ElensayistaestadounidenseRieffsostuvoaco-mienzosdelsigloXXI,enunlibroquesuscitó,cuandofuepublicado,ciertaemociónymuchosdebatesenlosmedioshumanitarios2,quelaacciónhumanitariaindependienteynogubernamentalllegaríaasufinyqueenadelantelaayudaseconcentraríaendosúnicosactores:losEstadosylosorganismosintergubernamentales.Elautorconcedió,alosumo,unespacioresidualalCICR.Deltsunamidediciembrede2004enAsiaalterremotoenPakistánenoctubrede2005,odeDarfuraHaitíen2006,laactualidadhadesmentidoconfuerzaesaoscuraprofecía.Nosóloningúnactorhareemplazadoaotros,sinoquelasorganizacioneshumanitariasnogubernamentalesestánmáspresen-tesyactivasquenunca,comopartedelconjuntocomplejodeinteraccionesquepueden

1 Erróneamentecalificadasde“internacionales”,cuandoseríamásapropiadollamarlas“interestatales”o“intergubernamentales”.

2 DavidRieff,A Bed fot the Night, Humanitarian in Crises,NuevaYork,Simon&Schuster,2002.V.,porejemplo,laseveracríticaquelehaceAndrasVallin,“Reflectionsonhumanitarianism.DavidRieff ’sA Bed for the Night,enInternational Review of the Red Cross,N.º851,septiembrede2003.

��


��

darlugaraunaintervenciónhumanitaria3,ytambiéncomoactoresoperacionalesdota-dosdeautonomíadedecisiónyanálisis,oquealmenosintentanpreservarla.

Enesteartículo,pasaremosrevistaaalgunasdelasprincipalescuestionesqueplantea(yseplantea)elactorhumanitarioONG,yabieniniciadoeltercermi-lenio.Antesdeello,procederemosarecordarbrevementelagenealogíahistóricadeestosorganismosbastantesingulares,precisarelvacíojurídicorelativoquelosrodeaysubrayarsu índicerelativamentealtodenotoriedad.Observaremosque, sibienexistenespecificidadespropiasdecadaorganización,losmétodosoperacionalessonbastantesimilares,ylosinterrogantesmásbiencomunesycompartidos,asíproce-dandelospaísesdelnorte,delasnacionesemergentes,oprogresivamentedelsur.Luego,nosdetendremosaanalizarelpapeldelasONGenlaescenainternacional.Porúltimo,analizaremossuposicionamientofrentealosproyectosdereorganiza-cióndeldispositivohumanitarioimpulsadosporlasNacionesUnidas.

Genealogía, marco jurídico y notoriedad

Una historicidad siempre específica

Silahistoriamodernadelaacciónhumanitariaseenriquecedesdemedia-dosdelsigloXIXconlafundacióndelaCruzRojaporHenryDunant,elmediodelasasociacionesnogubernamentalestieneunahistoricidadpropia.Loquellama-mos“comunidadesdeONG”4seinserta,enefecto,enelnortecomoenelsur,enunahistoriaparticular.Suramahumanitarianoeslaexcepción.Muyporelcontrario.Losposicionamientos,lasdimensiones,ellugarenlasociedad,lasrelacionesconlapolíticayelEstado…dependendelascondicioneshistóricasdelnacimiento,yluegodelpasodelaacciónhumanitariaprivadaenunpaísdeterminadoalaescenainter-nacional5.Noesdifícildemostrarlo.Pensemostansóloenlacreación,enlosúltimosveinticincoaños,alritmodelasampliacionessucesivasdelaUniónEuropea,deaso-ciacioneshumanitariasqueactúananivelinternacionalenpaísesdondenoexistíapreviamenteninguna tradiciónendógenadeesanaturaleza, salvo lapresenciadeunaSociedadNacionaldelaCruzRoja.DeEspañaaPolonia,pasandoporFinlan-dia.OenlaaparicióndeimportantesONGenlospaísesemergentes,comoBrasiloIndia.OenONGhumanitarias,llamadasislámicasenelmundoárabemusulmányenlospaísesoccidentalesdondeexistenimportantescomunidadesmusulmanas,comoGranBretaña,FranciaoEstadosUnidos6.

3 J.HolzgrefeyRobertKeohane(eds.),Humanitarian Intervention. Ethical, Legal and Political Dilemmas;enparticularThomasM.Franck“Interpretationandchange in the lawofhumanitarian Intervention”,Cambridge(ReinoUnido),CambridgeUniversityPress,2003.

4 Paradarcuenta,sobretodo,dequeesemediosehaestructuradoyhaadquiridounaformadeidentidadcolectiva.V.paramásdetallesnuestraobraPhilippeRyfman,Les ONG,París,LaDécouverte,Repères,2004.

5 Op.cit.,nota5.6 Abdel-RahmanGhandour,Jihad humanitaire. Enquête sur les ONG islamiques,París,Flammarion,2002.

JonathanBenthall,“L’humanitarismeislamique”,CulturesetConflitsN.°60,París2005,L’Harmattan.

��


�6

SinremontarnosalaAntigüedadoalsigloXVI,laefervescenciadelIlumi-nismoenelsigloXVIIIpopularizaenEuropayenAméricadelNortelareferenciaalanociónde“Humanidad”,proclamadaporlosenciclopedistas.Tambiénveafiló-sofos,comoVoltaire,erigirseenportavocesfervorososdeaquellosqueseindignanantelaincompetenciadelasantiguasmonarquíasantelascatástrofesnaturales(y,particularmente,el terremotodeLisboa,en1755).EnGranBretaña, la luchaporlaprohibicióndelatrata,yluegolaabolicióndelaesclavitudcasialiniciodelsiglosiguiente,seapoyaenredesyestructurascuasinogubernamentales.Mientrasque,enelcasodeotraspotenciasquepracticabanla“instituciónparticular”ensudomi-niocolonial,comenzandoporFrancia,selimitaauncírculopolíticoeintelectualestrecho.Suaboliciónes,enloesencial,unasuntodelEstadoydelopolítico,ylasasociacionesantiesclavistasnuncaejerceríanunainfluenciacomparablealasdeul-tramar.Análogamente,silaguerradeCrimeavesurgirunafiguracomoFlorenceNightingale,suinfluenciaperdura,sobretodo,enelámbitogeoculturalanglosajón.ApartirdefinesdelsigloXIX,laconstrucciónprogresivadelareddeCaritas,almismotiempoquelaproyeccióninternacionaldemovimientoscaritativossurgidosde los credos protestantes, como los Cuáqueros, marca la llegada duradera de loreligiosoenelámbitohumanitario.Enelsigloposterior,conel transcursode losaños,surgenmuchosotros,comoCatholic Relief Services(CRS)enEstadosUnidos7enlosaños1940oConcern,veinteañosdespués,enIrlanda.ElperíodoposterioralaPrimeraGuerraMundialvesurgiriniciativasquetendríanampliasrepercusionesfuturas,comolade1919,quedioorigen,enelReinoUnido(contraelmantenimien-todelbloqueoaliadoencontradeAlemania,despuésdelarmisticio),aSave The Children.Mientrasqueelsegundoconflictomundialdalugar,enlasdemocraciasanglosajonasenguerra,alnacimientodeONGdestinadasaayudaralapoblacióncivildelospaísesocupadosorecientementeliberados.Porejemplo,enGranBre-taña,Oxfam8 y,enEstadosUnidos,CARE.Porúltimo,antesydespuésde1945,lapropagandacolonial,quemostrabalasfigurasemblemáticasdelmédicoqueluchabacontralasgrandesepidemiasydelmisioneroqueactuabaenlosámbitossanitarioyeducativo,contribuyeparadójicamenteenpaísescomoFrancia,BélgicauHolanda,alasensibilizaciónsobrelasproblemáticasdeloqueaúnnosellamabaelsur.

Asísepreparaelterrenoparaqueeltemadelaayudaaldesarrolloestructure,apartirdelosaños1950/1960,lairrupcióndeunricomovimientodeONG,cuyosfundadores,oalgunosdeellos,habíanparticipadoenlasluchasporladescoloniza-ción.Asínacen,enFrancia,elComitéCatólicocontraelHambreyporelDesarrollo(CCFD,porlasiglaenfrancés)oHermanosdelosHombres(FDH,porlasiglaenfrancés),enHolanda,Novib,enAlemania,German Agro Action, enSuecia,Diako-nia…MientrasqueOxfamrealiza,enesaépoca,uncambioespectaculardesuejecentraldeactividades,pasandodelaasistenciahumanitariaalaayudaaldesarrollo.

Perodurantelosaños1970-1980,seproducendosnuevosacontecimien-tosquesetraducenenlacreacióndeasociacionesenOccidenteporindividuosmarcadosporlasideasdelperíodollamadodel“sesentayocho”.Vanaapoyarsu

7 EileenEgan,Catholic Relief Services, the Beginning Years,NuevaYork,CRS,1998.8 MaggieBlack,A cause for our times, Oxfam the First 50 years,Londres,OxfordUniversityPress,1992.


��

desarrollo,enparte,sobrelasmismasbasessurgidassobretododelbaby boom yaprovechandoengranmedidaelcrecimientoeconómico.Progresivamente(eneseperíododeGuerraFría,dondelosdemásactorestienenmenoslatitud),ocu-panlosterrenosdelasnuevascrisisgeneradasporconflictosarmados(sobretodonointernacionales)queazotanaalgunospaísesrecientementeindependizados,deÁfrica,delCercanoyelMedioOriente,odeAsia.Paralelamente,algunaste-rriblescatástrofesnaturales,sobretodoenelsur,suscitan,enlaopiniónpública,unaemociónyunaatenciónquenuncaseleshabíaprestadohastaentonces.Almismotiempo,esasnuevasONGocupanenformaduraderaelespaciopúblicoy mediático, sobre todo el de la televisión, que se ha convertido en un medioplanetario.Másomenosenrupturaconsusantecesoras,algunasONGseiden-tificanuntiempomedianteelrecursoaltérminogenéricode“sinfronterismo”.Esteneologismo, formadoapartirde la sigladeMédicosSinFronteras (MSF)nacidaenFranciaen1971, tienemuchoéxito,durantealgunosaños.Perohoyprácticamenteselohaabandonado.Otrasorganizacionesadaptanorepitenentodocasoesemodelooriginal,comoMédicosdelMundo(MDM),oHandicap International (HI).Durantelasdosdécadassiguientes,unatercerageneracióndeONGseabocaaladefensadenuevascategoríasdepoblacionesobjetivo,hacien-dohincapiéenelparprofesionalismo/profesionalización,comoAccióncontraelHambre,enFrancia,Merlin,enGranBretaña,GOAL,enIrlanda.

Porsulado,Oxfam,CAREyalgunasotras(siguiendosusprogramasenelámbitodeldesarrollo)sereposicionansignificativamenteenelámbitohuma-nitario.Entodocaso,soncadavezmásnumerosas lasorganizacionesdelnortecomolasdelsurqueprogresivamenteseautoatribuyen,demaneraemblemática,elcalificativode“humanitarias”.Aunque,enalgunoscasos,susectordeactividadestémuyalejadodelohumanitario.

Un objeto jurídico mal delimitado en cuanto a su naturaleza…

La Carta de las Naciones Unidas, en sus disposiciones sobre el Conse-joEconómicoySocial,mencionaporprimeravez,enelartículo71,el términoONG,segúnelcual:

“ElConsejoEconómicoySocialpodráhacerarreglosadecuadosparacelebrarconsultasconorganizacionesnogubernamentalesqueseocupenenasuntosdelacompetenciadelConsejo.Podránhacersedichosarreglosconorganiza-cionesinternacionalesy,siaellohubierelugar,conorganizacionesnacionales,previaconsultaconelrespectivoMiembrodelasNacionesUnidas.”

EstadisposicióndeningúnmodohacedelasONGorganizacionesvin-culadasalderechointernacional.Sonentidadesjurídicasdenaturalezaprivadasurgidasyregidas,enloesencial,porlosderechosnacionalesdelospaísesdondeestánimplantadas.Sonpocaslaslegislacionesnacionalesquelesconfieren,inclu-sohoy,unreconocimientoespecífico,dentrodelvastoconjuntodelasasociacio-


��

nes9.Porotraparte,elderechointernacionalnohaavanzadomuchodesde1945enelsentidodedeterminarcuálesseríanexactamentelasentidadesreconocidascomo tales. Es cierto que, en la resolución 1996/31 del 25 de julio de 1996, elConsejoEconómicoySocialprecisóqueunaONGsería:

“unaorganizaciónquenohasidoconstituidaporunaentidadpúblicaopormediodeunacuerdointergubernamental,aunqueaceptemiembrosdesigna-dosporlasautoridadespúblicas,acondicióndequeéstosnoatentencontrasulibertaddeexpresión.Susmediosfinancierosdebenproveniresencialmentedelosaportesdesusafiliados.TodacontribuciónfinancierarecibidadirectaoindirectamentedeungobiernodebeserdeclaradaalaONU.”

Peroestavisiónesesencialmenteinstitucional.Nadadice,porejemplo,acercadelfenómenodetransnacionalizaciónqueafectasignificativamente(comoveremos)almediohumanitario,yselimitaaunaseriedevotospiadosossobrelosrecursos.Nin-gunaONGcontemporáneagrandesefinanciaconlosaportesdesusafiliados;inclusolasONGquesefinanciansobretodoconfondosprivadoslosrecaudanatravésdecolectaspúblicasodedonacionesporpartedefundacionesoempresas.

Unaorganizacióninternacionalregional,elConsejodeEuropa,sehaabocadoaelaborarunaConvenciónEuropeasobreelReconocimientodelaPersonalidadJurídi-cadelasOrganizacionesInternacionalesNoGubernamentales,llamada“Convención124”,adoptadael27deabrilde1986.Enelartículo1,designacomo“ONG”alas:

“asociaciones,fundacionesuotrasinstitucionesprivadasquereúnanlascondi-cionessiguientes:tenerunfinnolucrativodeutilidadinternacional;habersidocreadasporunactodelderechointernodeunaParte;ejercerunaactividadefectivaen,porlomenos,dosEstados;tenerunasedeestatutariaenelterrito-riodeunaParteylasederealenelterritoriodeesaParteodeotraParte.”

Sinembargo, el escasonúmerode ratificacionesdeeste textoyaantiguodemuestralasdificultadesdesuaplicación:suexistenciasiguesiendorelativamentepococonocida,nohaentradoenvigorveinteañosdespuésdesufirmay,detodasmaneras,sualcancenoseríasinoregional.LaUniónEuropea,porsuparte,nohalogrado(apesardeañosdeesfuerzos)siquieraproponerasusEstadosmiembroslaadopcióndeunaDirectivaquedefinaelestatutode“asociacióneuropea”.En2005,laComisiónEuropeadecidiórenunciarahacerlo,almenosenelfuturocercano.

Intentardefinirmejorloqueabarcaeltérmino“ONG”noes,porlotanto,unatareafácil.Lasdefinicionessonnumerosas,peronodancuentadelaextremafluidezydelagranvariedaddelmedionogubernamental.Entreotrosenfoques,unautorcomoStoddardhapropuestodistinguir,paralasorganizacionesqueactúan,entre otros, en el ámbito humanitario, entre ONG religiosas, ONG “dunantistas”

9 MichelDoucin(dir.),Guide de la liberté associative dans le monde, Les législations des sociétés civiles, de 138 pays,París,LadocumentationFrançaise,2000.


��

yONG“wilsonianas”10.Sinembargo,esa tesis tampocoesmuyconvincente.LasONG,cualquieraseasutradicióndeorigen,tiendenaadoptarenelterrenocon-ductassimilaresyacompartiropcionesyenfoques.Lasprácticasoperacionalesporloquerespectaalaayudaalimentaria,porejemplo,nodifierenentreCARE,World Vision,Oxfam,AccióncontraelHambreoSocorroIslámico.

ApartirdeloscuatroámbitosdeacciónprincipalesdelasONGenelmun-dodehoy(desarrollo,derechoshumanos,medioambientey,porsupuesto,ayudahumanitaria),hemospropuesto(condiversosaportesdisciplinarios)unametodo-logíaparadeterminarunconjuntodecaracterísticasmínimascomunes.Lascincoprincipalesson:

slanocióndeasociaciónensudimensióndeagrupamientodeindividuoslibresydelosqueseconsideraquegozandederechosenorganizacionesquepuedenllamarse“ONG”paralograrlarealizacióndeunobjetivocomúnenbeneficiodeterceros,ynodelosmiembrossolamente;

slaformajurídicaparticularquesimboliza,segúncadaderechonacional;s larelaciónconlospoderespúblicosyprivados,tantoanivelnacional(conelEstado

ysusinstituciones,particularmente)comointernacional;s lareferenciaavaloresqueconllevenuncompromisolibrementeaceptado,además

delalibertaddeinscribirlaacciónasociativaenunadimensiónciudadanayarti-culada,engradosdiversos,conlas“sociedadesciviles”11,delasquesonunodelossegmentosesenciales;

selcaráctertransnacionaldelaacciónefectuada,cualesquieraseansusmodalidades12.

Opiniones públicas favorables

Lafamiliaridadquemuchosdenosotrossentimoshoyendíaconeltérmi-no“ONG”escorroboradapordiversasencuestasdeopiniónrealizadastantoentreciudadanosdepaísesdesarrollados,emergentesoenvíasdedesarrollo,comoentrepoblacionesen situacióndeprecariedadovíctimasdeconflictosodecatástrofesnaturales.Enestosúltimosaños,elempleodelaexpresión“ONG”sehavueltocasisistemático.Nosólolapalabraesconocida,sinoquetambiénestáacompañadadeuníndicedeconfianzaenaumento.

Afinesde2002,serealizóunsondeo(poriniciativadelForoEconómicoMundialdeDavos)entre36.000personasen47paísesenseiscontinentes(enEuro-pa,deAustriaaGranBretaña,pasandoporAlemania,Suiza,PoloniayRusia,yfueradelViejoContinente,deTurquíaaIsrael,EstadosUnidos,Canadá,Japón,CamerúnySudáfrica).Alapregunta“¿Quéconfianzatieneenquelasinstitucionesactúenen

10 AbbyStoddard,“HumanitarianNGOs:Challengesandtrends”,enJoannaMacraeyAdeleHarmer(dir.),HPG Report nº 14,Londres,OverseasDevelopmentInstitute,2003.

11 Apesarde lasreservasquesuscitaelempleodeeste término,conceptualmentevago.V.,porejemplo,SunilKhilnani,“Lasociétécivile:unerésurgence”,París,CritiqueInternationaleN.º10,2001.

12 Paraunanálisismásdetallado,v.nuestraobra,Les ONG,op.cit.


30

interésdelasociedad?”,lasrespuestascolocanenprimerlugar(sumade“mucha”y“media”,conrespuestasmúltiples)alasfuerzasarmadas,inmediatamenteseguidasporlasONG.EnúltimolugarseubicaronlosParlamentos13.

Unaencuestamásreciente,realizadaentreoctubrede2005yenerode2006 para uno de los canales de la BBC, confirmó esos datos. Basada en unamuestra de 37.572 personas (no sólo en Gran Bretaña, sino también en otros32países),serefirióalosactoresdelaescenainternacionalcuyainfluenciase-ría lamáspositivasobre lasituacióneconómicadelmundo.LasONGocupan,cómodas,elprimerlugar,conmásdel60%.Másdeochodecadadiezfrancesesconsideraríanquecumplenunpapelpositivoen laeconomíadelmundo;y losporcentajes son del 70% en el Reino Unido y del 64% en Estados Unidos. Unúltimoejemplo:unaencuestarealizadaenFranciaendiciembrede200514paramedirelestadodelaopiniónunañodespuésdeltsunamidel26dediciembreenAsiamostróquelasONGocupabanelprimerlugar(conel43%)entrelosacto-resenlosqueelpúblicotienemayorconfianzaparaqueactúendemaneraútilensituacionesdecatástrofe.Lasinstitucionesinternacionalesseubicanbastantepordetrás,conun18,6%,mientrasquelosGobiernosylasempresasocupanlosúltimospuestos(conel5,61%yel3,81%respectivamente)...

Apesardeesasignificativanotoriedad,lasorganizacionesnogubernamen-tales en el ámbito humanitario se hallan ante numerosos retos con respecto a sucapacidad,sufuncionamientoeinclusosuidentidad.

Un actor cuestionado

Una de las principales razones es que las ONG (al menos las grandesy las medianas) se han convertido en entidades complejas, lejos de la imageningenuade lapequeñaorganizaciónformadaporalgunosamigosydedicadaarealizarmicroproyectos,sinverdaderascompetenciasysinefectuarningúntipodeseguimiento.Aligualqueotrasestructurasconfrontadasaesetipodesitua-ción,lasONGatraviesancrisiscíclicasquemodificanregularmentesuidentidad.Sialgunos,adoptandolacómodaposturadelacusadorimpiadoso15,consideranqueestánenvíasdeagotamiento,inclusodedesaparición,losobservadoresme-nosradicalesintroducenalgunosmatices16.Varioscuestionamientosesencialesestán,legítimamente,alaordendeldía,ysoncomunesalasorganizacionesnogubernamentales,apesardesusdiferenciasreales.Sibiensiemprehayqueabste-nersedehablarde“lasONG”ydecirmásbien“algunasONG”,lasimilituddesuspreocupacionesesmuyevidente.

13 WEF,“TrustwillbetheChallengeof2003”,Ginebra,comunicadodeprensa,11/08/02.14 PorelInstitutoLH2paralaFondation de Franceyelsemanario“LaVie”.15 DavidRieff,op.cit.16 V.,porejemplo,recientementeChristianTroubé,L’humanitaire en turbulences, Les ONG face aux défis de

la solidarité internationale,París,EditionsAutrement,2006.


3�

Fortalecer los medios financieros

Engeneral,elaccesodelasasociacioneshumanitariasalafinanciaciónpri-vadaypúblicatienelugar,hoyendía,enununiversohipercompetitivo.Conrespectoa la situaciónmacroeconómicageneral comoal contexto jurídicoyfiscal, elnivelanualpromediodelasdonacionesprivadasesrelativamenteestableenEuropayenNorteamérica, desde hace unos quince años. Si bien a mediano plazo, se inscribemásbienenunaperspectivadeprogresión,éstaesmáslentaqueenlosaños1980o199017.Salvo,porsupuesto,encircunstanciasexcepcionales,comoeltsunami de2004.Peroesassituacionesson,finalmente,atípicasynoinfluyen(alargoplazo)sinolevementeenlatendenciageneral.Elimpulsodeltsunami noparecehabercontribui-dosinomarginalmenteaampliarlabasededonantes.Másalládeintentarcompensarlascausastípicasdepérdidadedonantes(porejemplo,cambiodedirección,desin-terésporlascausashumanitarias,pérdidadelempleoodisminucióndelosrecursos,fallecimientos...),muchasONG(enparticular,lasmedianas)tienendificultadesparaobteneryfidelizarnuevosdonantes,sibienlosaños2005(sinincluirlascontribu-cionespor el tsunami) y2006 fueronbastanteprósperos,por loque respectaa larecaudacióndefondosprivados,paraalgunasONG.

Encuantoalosrecursospúblicos,lacuestiónesobjetodeinagotablescon-troversiasendefinitivabastanteestériles,sobretodoporquelasituacióndifieresegúnelpaísdeorigendelasprincipalesONGhumanitarias.EnFrancia,porejemplo,sufinanciaciónnodependemayoritariamentedelEstado.Unaencuestaestadística(queserealizaconregularidaddesde1991)muestra,enporcentajedeltotaldesusrecur-sospúblicospara2003,unacuotadeorigenestataldesóloel21%porloquerespectaalafinanciacióndirecta,del7%atítulodeprestacionesdeservicios,ydel4%paralascontribucionesdelasadministracionesterritoriales.Encambio,elimpactodelosfondospúblicosdeorigeninternacionalnodejadeaumentar,yaquehanpasado,de1991a2003,del56%al68%deltotal.Larelacióndelconjuntopúblico/privadoseubicabaentoncesen36/6318.Segúncifrasmásantiguas(peroquehanpermanecidoestables),enHolanda,lapartedefondospúblicospredominaconrespectoalosre-cursosprivados(el47%contrael22%),aligualqueenDinamarca(el65%contrael10%),enBélgica(el53%contrael48%),enNoruega(el46%contrael25%)19.Sibien,debidoalaausenciadeestadísticasglobales,elcálculoesmenosseguro,lasituaciónpareceser igualenEstadosUnidos, inclusomásacentuada.En2000,el30%de laayudapúblicaaldesarrollonorteamericanatransitaba,segúnLancaster,porlasONG

17 Porsupuesto,setratadeunatendenciageneralquedeningúnmodoexcluyelasexcepciones.Así,Médi-cossinFronterasdeFranciatiene,desde2003,unaltoíndicedeprogresiónanual;en2004,susrecursosaumentaronun21%conrespectoalañoanterior,yen2005,un26%.

18 CommissionCoopérationDéveloppement(CCD),Argent et organisations de solidarité internationale,2002/2003,París,CCD,2005.Estosdatosengloban(sindistinción)fondosdeayudaaldesarrolloydeayudahumanitaria.

19 AdèleWoods,Les ONG européennes actives dans le domaine du développement. État des lieux,París,OC-DE,coll.“ÉtudesduCentredeDéveloppement”,2000.Estosdatosengloban(sindistinción)fondosdeayudaaldesarrolloydeayudahumanitaria.


3�

dedesarrolloyhumanitarias20.Porsupuesto,lasituacióndifieresegúncadaONG.Porejemplo,MédicossinFronterasdeFranciatiene,en2005,uníndicedel94%defondosprivados,mientrasquelosrecursosdeCARE-USAprovienenenun70%delafinanciaciónpública(mayoritariamentedelGobiernodeEstadosUnidos).

Enesecontexto,labúsquedadelicadadelaestabilizacióndesusrecursosconstituyeparalasONGhumanitarias,probablemente,unadelasllavesdelfutu-roydelmantenimientodeungradoaceptabledeindependencia,atravésdeunadiversificaciónydeunaplurianualidaddesusfinanciaciones.Sehanhechoesfuer-zosenesesentido.Porejemplo,paralosfondosprivados,variasONGdeEuropacontinentalhanadoptado,desde2004, técnicas innovadorasderecaudación(deltipo“streetmarketing”)queseutilizanenelReinoUnidodesdehacevariosaños.Sobrelabasedeefectosdeproximidadogeneracionales,setratadeconvenceralagentequepasaporlacalledequesesuscribaaunaportepordébitoautomáticobancario.Elrecursoalasnuevastecnologíasparasolicitarfondos(donacionesenlínea,SMS,etc.)seafirmatambiénentrelosmásjóvenes,queutilizanelordenadoryelteléfonomóvil.Porúltimo,lascondicionesjurídicasyfiscalespuedenproducirefectosbenéficos,tantoenvolumendedonacionescomoenaumentosignificativodelascontribucionesdelasempresas.LoscasosdeGranBretañayEstadosUnidossonbienconocidosdesdeesepuntodevista.Pero también sucede lomismoenotrospaíses.EnFrancia,porejemplo,unareformalegislativaintroducidaen2003yconcebidainicialmenteparafavorecerelmecenazgoculturalhabeneficiadoengranmedidaalasorganizacioneshumanitarias21.

Paralelamente(ysobretododespuésdeltsunami de2004),seplantearecu-rrentementelacuestióndelareasignaciónonodelosfondosexcedentesrecaudadosparaunacausaaotrassituacionesalasquesehandestinadomenosfondos.Análoga-mente,hoyendíasecuestionanlasfronterasentrelasnocionesdeurgencia,deposturgencia,derehabilitaciónydedesarrollo.Laideadelo“humanitariosostenible”quemuchosdefiendenesaúndemasiadonuevaparadeterminarsiconstituiráunarespuestabienfundadaaesaspreguntas22.SinolvidarqueelmodeloeconómicodefinanciaciónprivadadelasONGhumanitarias,construido,enparticular,sobreunasumadecontribucionesdeunnivelmodestoperoprocedentedeungrannúmerodedonantesindividualespodríaserdemolidopróximamenteporlallegadadeunanuevacategoríadegrandesproveedores,peroprivados.Setratadelasnuevasfunda-cionesfilantrópicas,sobreelmodelodelaFundaciónGates-BuffetdeEstadosUni-dos.Porelmomento,enelplanointernacional,esasorganizacionesconcentransufinanciaciónentemáticasdedesarrollo.Peronadaimpidepensarque,enelfuturo,podríanampliarsuacciónalcampohumanitario.Yqueelmundodelasfundaciones,

20 CarolLancaster,Transforming Foreign Aid: United States Assistance in the 21st century,WashingtonDC,Institute for International Economics, 2000. Estos datos engloban (sin distinción) fondos de ayuda aldesarrolloydeayudahumanitaria.

21 Law on Sponsorship, Associations and Foundations(N.º2003-709del1deagostode2003),publicadaenelBoletínoficialN.º177del2deagostode2003.

22 Jean-FrançoisMattei,L’urgence humanitaire, et après? Pour une action humanitaire durable,París,Hachette,2005.ElautorespresidentedelaCruzRojaFrancesa.


33

muydominadohoyendíaporlosnorteamericanos,probablementetambiénseex-tiendaaotrasestructuras,talvezchinas,indias,rusasomalayas.

Porloquerespectaalafinanciaciónpúblicainternacional,elmodelodelcontribuyente casi único que condujo a la desaparición de ONG europeas comoEquilibreoMedicus Mundi (en losaños1990)hoyesunaexcepción.Si laUniónEuropeasiguesiendo,conECHO(v.másabajo)elprincipalproveedor, lasONGgrandesymedianassehanvueltoexpertasenelartedesolicitardirectamentetantofondosdelosdiversosorganismosdelasNacionesUnidasydeotrasorganizacionesinternacionales,comosubsidiosdediversosgobiernosextranjeros.Porejemplo,elDepartment for International Development(DFID)británico,laAgenciaJaponesadeCooperación(JICA),laCooperaciónnoruega,laAustralian Aid,etc.,sonproveedo-reshabitualesdelosprogramasdeONGeuropeas,norteamericanas,islámicas,etc.

Administrar mejor los recursos humanos

Encuantoalosrecursoshumanosdelasorganizacioneshumanitariaspriva-das,laprofesionalización,bajosospechadurantelargotiempo,esahoraunhecho.Porcierto,hayquienesaúnmanifiestaneltemordequesecreeunestratodeasalariadosque“vivende” lasONG,a travésde los subsidiosobtenidos,yquepodría tomarelpoder,reemplazandoalosmilitantesylosvoluntarios23.EsetemorsehamanifestadosobretodoenFranciayenEuropadelsur;estotalmenteresidualenEuropadelnorteyenlaregiónculturalanglosajona.Sonmásbienlascuestionesnormativaslasquehoyendíapreocupan;mejoradelasremuneraciones;gestióndelascarrerasprofesionales;generalizacióndelpersonalremunerado,tantoexpatriadoynacional.LaremuneracióndelpersonaleslareglahoyendíaenlasONGbritánicas,deEuropadelnorteonorte-americanas.SibienesobjetodediscusionesentrealgunasONGdeEuropacontinentalodepaísesemergentes,seestáimponiendocadavezmás.

Además,semanifiestaunaclaradiferenciaentreelnúmerodepuestosporcubriryelnúmeropotencialdetrabajadoreshumanitarioscalificados.Laseleccióndepersonal,sobretodoparalasfuncionestécnicasyespecializadas,atraviesahoyendíaimportantesdificultades,conrespectoa lascompetenciasrequeridas, laexpe-rienciaylaculturadelcompromisosolidario,queexigenlasONG.Peroeldéficitenrecursoshumanosenelterreno,yenmenorgrado,enlassedes,vuelveparticular-mentedifícillagestióndelasoperaciones,cadavezmáspesadasycomplejas,aunquenohayaproblemasencuantoalafinanciación,mediantefondospropiosopúblicos.ElnúmerodeexpatriadospresentesenDarfur,eneloestedeSudán,durante2006(porejemplo,uncentenardeMédicossinFronteras,unpocomenosdecincuentadeAccióncontraelHambre),convariosmilesdeempleadosnacionalesnodebecrearilusiones,desdeesepuntodevista.EsasONGhantenidodificultadespermanentesparaseleccionarpersonalexperimentadoycompetente,sobretodoparafuncionesdegestión,administraciónyconduccióndelosequipos.

23 RonyBraumanySylvieBrunel,“LesONGetl’Afrique”,QuestionsinternationalesN.º5,París,2004,LadocumentationFrançaise.


3�

Podríahallarseunarespuestaenlaconstruccióndelascarrerasque,cadavezmás,habríaquecalificarde“profesionales”.Sibienalgunosanalistasdelmediosiguenconsiderandoque“paralosmiembrosdelasONG(...)eltrabajohumanitarionoesunaetapaenunrecorridoprofesional.Marcaunmomentodecompromisovoluntario”24.Enefecto,¿cómoconvencer(despuésdelasprimerasmisiones)alosespecialistas y a los generalistas (sobre todo si han formado una familia) de quemantengan su compromiso con la causa humanitaria, si no es ofreciéndoles unaseguridadfinancieraenrelaciónconelcontextodeltrabajohumanitario,susriesgosylasresponsabilidadasumidas,asícomoperspectivasdeevoluciónsalarial,ascensoenlaescaladetareasyfuncionesoinclusoformaciónprofesional25?Apesardequeseobservanalgunasmejoras(porejemplo,enlospuestosdecoordinadores,jefesdemisión,administradores),siguesiendodifícilparalasONGreteneralgunascompe-tenciastécnicas.Inclusosinllegaralniveldelossalariosdelossectorescomercialypúblico, laatracciónde remuneracionesmásaltasydemejorescondicionesdevida(enpaísesdondeporlogeneralprevaleceunagranprecariedad)juegaende-trimentodelohumanitarionogubernamental,particularmenteenEuropa.Sobretodoporqueotrosactoreshumanitarios(losorganismosdelaONU,elCICR,perotambiénalgunasONGtransnacionales,comenzandopor lasdeorigennorteame-ricano),tambiénbuscanpersonalcalificado.EscomprensibleentoncesquetratendeencontraresepersonalatravésdeofertasfinancierasmásatractivasquelasquepuedenofreceralgunasONG,queconfrecuenciasequejandeello.Peroinclusosialgunasprácticasavecessoncuestionablesanivellocal,lacompetenciaentreacto-resseejerceplenamenteenesteaspectotambién.ParalasONG,estácuestiónformapartedelcontextohumanitariocontemporáneo.

Considerar los problemas de gobernanza

La“gobernanzaasociativa”sehaconvertidoenotroretomayor:aligualqueotrosactoresdelaayudahumanitaria,lasONGhumanitariasahoraseveninterpeladasporsumododefuncionamiento,degestión,elniveldesusgastosestructurales,suscostossalariales,inclusoenelcasodelasONGconstituidascomoasociacionesdeciu-dadanos,sueventualdéficitdemocrático.Noexisteningunarazónseria,aunqueseaenelplanoético,quejustifiquequeellofueradeotromodo.¿Acasolaprincipalpreocupa-cióndeunaONGnodebeseroptimizarlarealizacióndesumisiónsocial,esdecirsumandato?¿Dequéserviríaqueunaasociacióndispusieradefondos,recursoshumanosymediosmaterialessiesincapazderealizarlosprogramaspertinentes,respondiendoanecesidadesrealesy,llegadoelcaso,alolargodeltiempo?Lamultiplicacióndeloscontrolesylasauditoríasdelosproveedorespúblicosoprivados,lasinterpelacionesdelosmediosdecomunicaciónylospedidosdeexplicacionesporpartedelpúblicode-muestranquecadavezmásseexigealasasociacioneshumanitariasquerindancuentas

24 PascalDauvinyJohannaSimeant,Le Travail humanitaire. Les acteurs des ONG, du siège au terrain,París,

PressesdeSciencesPo,2002.25 Jean-ChristopheRufin,“Pourl’humanitaire.Dépasserlesentimentd’échec”,LeDébat,N.º105,París,1999.


3�

sobresusactividades.Tambiéndebetomarseenconsideraciónlanecesidaddequesusresponsablescuentenconherramientaseficientesdeconducción.Además, lagober-nanzainfluyeenlaspolíticasdelasONG:unadecisiónequivocadapuedeconduciraunaausenciaenelterreno,mientrasque,siesadecisiónsehubieratomadodeformamás razonable, laONGhabríapodido responderaurgenciasprioritarias.Análoga-mente,unagobernanzainadaptadaalasrealidadesylasexpectativasdelosmiembros,empleados,voluntarios,donantesysimpatizantessueleprovocar“crisisdegobernanza”perjudicialesparalascapacidadesoperacionales,inclusoparalaexistenciamismadelaestructuraencuestión.Oxfam,AccióncontraelHambre,MédicosdelMundo,entreotrasONG,hanatravesadoeseproblemaendiferentesgrados.

Porello,laaplicacióndeprácticaspertinentesyfuncionalesesunfactordeterminante.ElmodeloprincipaldegobernanzahoyenvigorentrelasONGsebasaenlas“partesinteresadas”.Laideaesintegraralosbeneficiarios,aligualquealosmiembros,asalariadosyvoluntarios.Perotambiénalosdonantesprivados,proveedoresdefondospúblicos,institucionesasociadas,proveedores,etc.Enesapacienteelaboración,seimponecadavezmáselrespetodeunprincipiodecohe-rencia,quedependedelamejoradelosprocedimientosinternos,elrecursoalaplanificaciónestratégica,laaplicacióndeprocesosdecartografíaydecontroldelosriesgosydelacalidad,afindemejorarelcontenido,losresultadosylacredi-bilidaddelosprogramas,asícomodesarrollarunaculturadelacalidadinternapropia,entodoslosnivelesdelasONG26.Porejemplo,AccióncontraelHambrecuenta,desde2005,conun“sistemadegestiónpor lacalidad”27.Otroaspectoinnovadoresconsideraralosadministradoresnocomosupervisoresfinalesdelaasociaciónydelaestructurapermanente,sinocomogarantesde,sobretodo,losinteresesdelaspartes,comenzandoporlosbeneficiariosdelaacciónhuma-nitariadelasONG,conlafinalidadprimordialdeejercerfuncionesdecontrolyseguimientodelamisiónsocial.

Además,siguependientelacuestióndesi,paracertificarsugobernanza,lasONGdeberíanseralentadasaseguirprocesosderegistro,certificación,clasifi-cación,conducidosporagenciasexternasoporpares,oestablecidosporprovee-dorespúblicos,inclusoporinvestigadoresopormediosdecomunicación.Sehanmanifestadomuchasreservasenesesentido,puespretenderclasificar,catalogar,certificaroregistrarlasONGhumanitariasnoes,enefecto,unacuestiónneutral.Sehanexpresadodosobjecionesprincipales:el riesgodequeesanormatividadsocavesucapacidaddereaccionarydedarrespuestas innovadoras;el temordefavoreceraúnmásalasgrandesestructurasconrespectoalasdemenortamaño.

Pero debemos decir que estos procesos van ganando terreno. Debenexaminarsecondetenimientovariasiniciativas.Porejemplo,en2004,cincoor-ganizaciones norteamericanas de padrinazgo de niños (Children International, Christian Children’s Fund, Plan USA, Save The Children y World Vision) deci-dieronquedosagenciasindependientes,ambasmiembrosdelgrupodeaudito-

26 BenoîtMiribel,“LesONGàl’épreuvedel’excellence”,París,ProspectiveStratégiqueN.º28,2006.27 Folleto“LaDémarcheQualité”;París,ACF-F.


36

res llamadoSocial Accountability International (SAI),evaluaransusprogramas,tantoenel terrenocomoen lasrespectivassedes.Traseseproceso,en juliode2005selesentregóunacertificaciónllamadade“multipartesinteresadas”.Sibienla certificación, que permite aplicar un sello específico en los materiales y losdocumentosdeesasONG,noesdirectamente“humanitaria”,habidacuentadelcontenidodelosprogramasevaluados,esetipodemecanismopodríaerigirserá-pidamentecomonuevanorma.PorelladodelaComisiónEuropea,ECHOaplicacadavezmás,desde2006,unasuertedesistemadeclasificacióndelasONGquehayanfirmadoconellosunconveniodeasociación.Amedianoplazo,entonces,eldebateprobablementeseconcentrará,paralasasociacioneshumanitarias,enloscriteriosdeevaluaciónyenlahabilitacióndelorganismoencargadodehacerlaevaluación,ynotantoenlacuestióndelosregistrosylacertificación.

Lacuestióndeunagobernanzaadecuadayautónomadeunnúmerocre-cientedeONGdeberíasertomadaencuenta,transversalmente,porotrosactoreshumanitarios.Lespermitiríacomprendermejoralgunosmecanismos,porejemplocómotomarladecisióndepermaneceroderetirarsecuandolaorganizaciónestáantecondicionesdeseguridadydetrabajomuydeterioradas.

Promover la legitimidad

La sobrevaloración de las ONG en el mundo contemporáneo ha pro-ducido el efecto contrario: su legitimidad es cada vez más cuestionada. Políti-cos, periodistas, investigadores las ponen en tela de juicio, sobre todo porquesuexistencianoresultaríadeunacuerdointernacional,nientraríaenunmarcojurídicodeterminadoporelderechointernacional.Porotrolado,tambiénselesobjetaelhechodequenotendríanningunalegitimidadpolítica,queseríaunaprerrogativadelpoderpolítico,procedaonodelsufragiouniversal.Enrealidad,el proceso de legitimación de una ONG deriva prácticamente siempre de una“autolegitimación”quecadaasociación(y,primero,susfundadores)seconfiereasímisma.Porotrolado,correunriesgopermanentededesintegración,yaquelosmandatostiendenadilatarseysu identificaciónsevuelve imprecisa.Por lodemás,larecuperacióndelafuerzadelosEstadosenlaescenainternacionalquealgunoshandetectado28acentúaesatendencia.

Porlotanto,sedeberevisarlacuestióndelalegitimidad,yaque,precisa-mente,ellugaryelpesodelactorONGenelmundohumanitariocontemporáneonopermiteneludirla.Sedebeaceptareldebateyreconocer,comopremisa,queelhechodequeunaONGnoobtengasulegitimidaddeunprocesopolíticonosignificaquecarezcadeella.Porlotanto,debemospreguntarnoscómo,ysiguien-doquémecanismos,unaONGllegaaserlegítimaoilegítima.Puedenutilizarsevariasreferenciasparaverificarcómoseproduceelpasodelaautolegitimaciónalalegitimaciónyluegoalalegitimidad,antesdequeéstalogrevolverseperenne.

28 SamyCohen,La Résistance des États,París,Seuil,2003.


3�

Másparticularmente,paraunaONGhumanitariaquerealizaactividadesopera-cionalesenelterreno,loquevaaasentarprogresivamentesulegitimidadsonlacalidad, laeficacia, laeficienciadesusmisiones,asícomodelosprogramasdeayudaalosbeneficiarios.Lasevaluaciones,lasauditoríasyloscontrolesinternosyexternos,elgradodesatisfaccióndelosdestinatariosdelaasistencia,losresul-tadosconcretos,larenovacióndelosprogramassonlosprincipalescriteriosquedebentenerseencuenta.Lascapacidades,loslogrosoperacionalesylaexperien-ciaadquiridaalolargodeltiemposobredeterminadastemáticascontribuiránadarlegitimidadaunaONG.NadiepuedecuestionarhoyendíaqueInternational Rescue Committee (IRC)tieneexperienciayconocimientoacercadelaproblemá-ticadelosrefugiados,comoMédicossinFronteras,delaccesoalosmedicamen-tosbásicosolacirugíadeguerra.

Untercerelementopermitiráfortaleceryampliaresalegitimidadesen-cialmentefuncional:elgradodeanclajeenlasociedad(asíselacalifiquede“ci-vil”ono). Sibienesdifícilmedirlo,no se lodebe ignorar. ¿Cómocalificarde“ilegítima”unaONGquecuentaconunnúmerorespetabledeadherentes?O,enotroscasos,conunafuertereddemilitantes,simpatizantesy/oenlaceslocales.Oquecuentaconelapoyodecientosdemiles,inclusomillonesdedonantes,conlosrecursosfinancierosqueelloimplica.Sibienlacuestióndela“donación”escompleja,habidacuentadelosdiferentesgradosdemotivaciónycompromisode losdonantes individualesyde lasdiversasempresas,nopuedenegarsequeunporcentajenodesdeñablededonantesapoyaespecíficamenteadeterminadaONGynoaotra,yledapruebasdesuconfianzamedianteelenvíodeciertacan-tidaddedinero,confrecuenciaacompañadademensajesdealientoodeapoyo.

Eseanclajeenlassociedadesdelnorteydelsurpuedesertransversal,pue-decorresponderasegmentosprofesionalesosocialesdeterminados,pero,entodocaso,esunapruebadelacapacidaddeunaorganizacióndemovilizaraotrasperso-nasenfavordetalocualcausa(conflictosolvidados,luchacontraelSIDA,etc.).

Porúltimo,sielderechointernacionalnodefineconexactitudquéesunaONG,cadavezmástextos,tratadosyconvencionesentreEstadosreconocende iure laexistenciaylaaccióndelasONG.Y,porende,laslegitiman,quiéraseono.Nopuedediscutirsequehoyendíaalgunosdeesosinstrumentosinternacionalescon-tienenespecíficamenteartículosquevandelasimplemencióndelpapelreconocidoalasONGadesarrollosavecesmuyprecisosacercadellugarquelesesconferidoenlaaplicacióndetalocualdisposiciónquederivadeunacuerdointernacional,comolaConvencióndeOttawadel18deseptiembrede1997sobrelaprohibicióndelasminasantipersonal29uotrostextosdederechointernacional,delosConveniosdeGinebraysusProtocolosadicionales30alEstatutodelaCortePenalInternacional.

29 Ensuartículo6,titulado“Cooperaciónyasistenciainternacionales”.30 Aunquenolomencionenexpresamente.Peroloscomentaristasporlogeneralconsideranquesibiensólose

mencionanlasinstitucionesnogubernamentalesdelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,ellonosignificaqueestostextosexcluiríanalasONG,sinoque,porunlado,elCICRgoza,envirtuddelDIH,deprerrogativaspar-ticularesy,porotrolado,queesasmencionesdebeninterpretarsecomoejemplosilustrativosdeloquedebeserunorganismohumanitarioimparcial,enelsentidodelosConveniosdeGinebraysusProtocolosadicionales.


3�3�

Porúltimo,seríaconvenienterelacionarlaproblemáticadela legitimi-dadconlanociónderepresentatividad,siempreycuandoseaposibleelaboraryaplicarmecanismosparamedirla.Locualnoestareafácil.

Armonización de las prácticas y los comportamientos operacionales

ElmediodelasONGsueleenorgullecersedelagrandiversidaddelosen-foquesylasmodalidadesoperacionales.Cadaorganizacióntendríalospropios,quecultivaríacongranrecelo,loqueimpediría,enfindecuentas,apesardelasmuchassimilitudesmencionadas,efectuarunanálisistransversaldelmedioyaprehenderlocomounactorcolectivo.Estaopiniónescuestionableypertenecemásaldiscursoencantatorioquealanálisissociológico.Esbastantefácildemostrarquelasprácticasoperacionalestiendenaarmonizarse,loqueseexplicadelsiguientemodo:comolosproveedoresde fondosyotros sociosde lasONGhanestandarizado susprocedi-mientos,hanacidoysevadesarrollandounaculturaburocráticacompartida.

Elfenómenohasidoretomadoyampliadoporlostrabajadoreshumani-tarios,queraravezson“fieles”aunasolaONG.Circulanypasan,enfuncióndelosterrenos,losañosylascompetenciasbuscadas,deAccióncontraelHambreaOxfam,deMerlinaCARE,deWorld VisionaIRC,deMédicossinFronterasaSave the Children.Peroesostraspasosnoseríantannumerososnitanfácilessinoexistieranunaculturaynormasoperacionalessimilares.

Losintercambiossonmuynumerososentreserviciostécnicosylogísti-cos,oficinasgeográficas,deunaONGaotra.Organizantalleresdondesereúnenlosdiferentesespecialistas,seformansinergias,sehacencursosdecapacitacióncomunes...

Una presencia afirmada en la escena internacional

Una transnacionalización en proceso de aceleración

Larelacióndelaacciónnogubernamentalconlosciudadanossiempreesesencial.Pararealizarsusactividades,lasONGhandebidoobtenerunamplioapoyo de la opinión pública en los países del norte, pero también en muchospaísesdelsur,enparticularlosquesevendirectamentebeneficiadosporlospro-gramasdeayuda.LasONGseconsiderancasinaturalmenteenesospaísescomounabisagradeldispositivointernacionalenlamateria,aunquesóloseaporque,conlasinstitucionesdelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,son(porlogeneral)lasestructurascaritativasmásvisiblesydisponi-blesporyparalaspoblacionesnecesitadas.Enefecto,tienenconellasuncontac-tomásdirectoqueelquepuedentenerotrosactores.

Desdeestepuntodevista,nodebedesestimarseelhechodequelasONGhumanitarias también participan en el proceso de globalización, que se mani-fiesta,sobretodo,enlosfenómenosdetransnacionalizaciónybúsquedadeuna


3�

“masacrítica”queconoceunnúmerocrecientedeONG.Graciasaunaredde“asociaciones hermanadas” o de “filiales”, esas ONG se proponen adquirir unaverdaderadimensióntransnacional.Hanformado“grupos”oredespropiasquedisponen de capacidades de proyección y despliegue de medios considerables.Oxfam,CARE oSave the Childrendieronlaseñalapartirdelosaños1980.AhoraseleshansumadoMédicossinFronteras,MédicosdelMundo,Handicap Inter-national,SocorroIslámico,Concern...Endiferentesgrados,estasorganizacioneshaningresadoenunaetapadeconstrucciónderedestransnacionales.Lasconse-cuenciaspuedenserespectacularesentérminosderecursosconsolidadosdetodalaredy,porlotanto,delacapacidaddeacciónencontextosencrisis.O,enotraspalabras,de“fuerzadeimpacto”financieraylogística.ElpresupuestodelaredCAREsecalculaba,en2004(compilandolosestadosfinancierosdelasdiferentesramas)enunos600millonesdeeuros.MédicossinFronterascontaba,esemismoaño,conunpresupuestode460millonesdeeuros.World Vision,porsuparte,ocupaelprimerlugar,con1,95milmillonesdedólaresen2005.

Lacuestiónde la“masacrítica”escadavezmásunverdaderoreto: lasONGtantomedianascomograndeshoysehallanantelanecesidaddeejecutarprogramascadavezmáspesadosyexigentesentérminosfinancieros,humanosy de gestión. De allí la necesidad de contar con medios adecuados y personalcompetente.Elcontroldegestión,lasupervisiónestrechadelosgastosdelasedeydelterreno,elfortalecimientodelosmediosdetelecomunicación,laatenciónalasnormasdeseguridad,estáncadavezmásalaordendeldía.Sincontarlamul-tiplicacióndenumerososorganismosadministrativosdeinspecciónnacionales,eu-ropeos,internacionales,asícomoauditoríasenviadasporlosproveedoresdefondospúblicosyprivados.Exigenlaaplicacióndeprocedimientoscadavezmássofistica-dosderendicióndecuentas,ypersonalsuplementariocompetenteparaponerlosenpráctica.Análogamente,elnúmerodecolaboradoresexpatriadosynacionalesquedestinan las ONG transnacionales a los diversos terrenos donde actúan excedeengranmedidaeldelpersonalenlasrespectivassedes.Deallí lanecesidaddefortalecer,alavez,lasrelacionessede/terrenoylaconduccióndelosequiposenelterreno,procurandodescentralizaralmáximolagestión.

LasONGtienenvariasopciones:autolimitación,efectode“nicho”,creci-mientointernooexterno.Sinentrarendetalles,podemosdeciraquíquecrecimien-tointernonosignificanecesariamenteaumentocontinuodeltamañodelaONG,sinoanálisis,porejemplo,delcontenidoylasmodalidadesdelasacciones.Entrelosaspectosporexaminar,secuentaladelicadacuestióndelaelecciónentrelaeven-tualaperturaocierredelosprogramas,afindeconcentrarmásmediosenmenospaíses,peromejorseleccionados.O laopciónde lamutualizaciónentreONGdetamañosequivalentesynacionalmentecomplementariaspor loquerespectaa losproyectos,loquepodríallevaraasociacionessólidas,ademásdepermitirahorrosconsiderables.Especialmenteenlossectoresdelogística,almacenamientodemate-riales,gestiónconjuntadelpersonal.Porúltimo,sibienaúnnoselahaabordado,unaregionalizacióndeONGporgrandesbloquesgeográficosogeopolíticos(UniónEuropa,ASEAN,MERCOSUR...)podríaresultarmuyprovechosa.

3�


�0

Comosea,estatransnacionalizaciónprogresiva(oyarealizada)dealgunasasociacioneshumanitariastambiénmodificasutilmentelosequilibriosentreactoreshumanitarios.Porejemplo,ofreceunaampliagamadeopcionesoperacionales,másnumerosas que las que tienen algunos Estados, incluso del hemisferio norte. Nosóloporqueseposicionaninmediatamenteenelplanoglobalynoenelnacional,sinoporquesusmediossuperanengranmedidalasasignacionespresupuestariasdeayudahumanitariaestatal,porlogeneralmodestas31.

Un sistema sofisticado de interacciones y asociaciones

Anteestascomprobaciones,elanálisisdelaescenacontemporánea,so-bre todoenel ámbitohumanitario,difícilmentepuedahacerabstracciónde laexistencia y la importancia de las ONG. Los actores tradicionales de las rela-cionesinternacionalesquesonlosEstadosy lasorganizacionesinternacionaleshoysuelenreconocerlo.Lomismopuededecirsede laspartesenconflicto, losmovimientosdeinsurrección,losseñoresdelaguerraylosempresariospolíticomilitareslocales.

Sin embargo, su papel exacto, así como el grado de su influencia realenlasrelacionesinternacionales,siguensiendocontroversialesymalpercibidos.Inversamente, laalternativapara losdemásprotagonistasnoseresumeenunaproposiciónternaria:ignorarlas,combatirlasocooperarconellas.Setrata,másbien,deunamezcladelastresposibilidades,condimentadaconcompetencias,rivalidades,inclusohostilidadabierta.Variasrazonesexplicanestasituación,co-menzando,precisamente,porlainevitableampliacióndelasasociacioneshacialointernacional,apartirdelosúltimosveinteañosdelsigloXX.DesdequelasasociacionescomenzaronaavanzarsobreelpoderylasoberaníadelosEstadosysutradicional“ámbitoreservado”,sobretodoenlascuestionesclaveanivelmun-dialcomosonhoyeldesarrollo,losderechoshumanos,elmedioambientey,porsupuesto, laasistenciahumanitaria,elcontextosehacomplejizadomucho.Lasteoríasdelasrelacionesinternacionalesahorallevanesamarca32.

DemodoquelasONGsonunsocioimportanteparalaUniónEuropea.Elprimerproveedorde fondospúblicosde laayudahumanitariaenelmundohadesarrolladounaampliacooperaciónconellas.LaOficinaHumanitariadelaComisión Europea (ECHO)33 ha aplicado progresivamente, desde su creación en

31 EseeselcasodeFrancia,sibien,paraalgunassituacionesdecrisis,seliberaronsuplementospresupuesta-rios,ylapuestaadisposicióndediferentesorganismosyadministracionesaumentalosrecursoshumanosylogísticosdisponiblesparalaacciónhumanitariadelEstadofrancés.

32 V.,porejemplo,apartirde losaños1970,RobertKeohaney JosephNye,Transnational Relations and World Politics, Cambridge, Estados Unidos, Harvard University Press, 1972. También James Rosenau,Turbulence in World Politics,NuevaYork,PrincetonUniversityPress,1990;BertrandBadie,La Diplomatie des droits de l’homme,París,Fayard,2002.

33 Desde2005,laOficinasehatransformadoenunaDirecciónGeneraldelaComisión,ladeAyudaHuma-nitaria,peroconservalasiglaECHO(European Commission Humanitarian Office).


��

1992,unsistemadecontratoscadavezmáselaborado,querevisaconregularidad.Pararecibirfinanciación,lasONGdebenresponderaunaseriedecriteriosmuyde-tallados,luegofirmarunContratoMarcodeAsociación.Ésteesrevisado,actualizadoycompletadoconregularidad.Suúltimaversiónentróenvigorel1deenerode2004.Suprincipalobjetivoesmejorar loscriteriosde trabajo,promoviendounagestiónmástransparenteyeficazdelafinanciaciónpúblicaeuropeadelaayudahumanitaria.Todaslasorganizacionesfirmantessecomprometenahacerrespetarlosprincipiosfundamentalesdeindependencia,imparcialidadynodiscriminación.EsoscontratosabarcanhoylasrelacionesdelaComisiónconunas150ONG.LamayoríadeellastienensusedeenlosEstadosmiembros,peroalgunasestánbasadasenpaísesquenopertenecenalaUniónEuropea.Esciertoquelasdiversasinstanciaseuropeas(Co-misión,Parlamento,ConsejodeMinistros)debatenperiódicamenteacercadeunarevisióntotaldeesacolaboraciónconlasONG,inclusodesureemplazopormediospropiosdelosquesedotaríalaUniónEuropea.Odeunareorientacióndeloscontra-tosúnicamenteenbeneficiodelosorganismoshumanitariosdelaONU.Ademásdelahostilidad(comprensible)delasorganizacioneshumanitariasanteesosproyectosdereforma,variosEstadosmiembrossehanmanifestadoendesacuerdo.EinclusolosserviciosdelaComisióntienenposicionesdiferentesalrespecto.

LosprincipalesorganismosdelsistemadelasNacionesUnidasquetra-bajanenelsectorhumanitariohandesarrolladomodosdeasociaciónpropiosconlasorganizacionesnogubernamentales.Enestecasotambiénlosprocedimientosquelosrigenestáncadavezmásreguladosynormalizados.Entreesosorganis-mos, sehadestacado laOficinadelAltoComisionadode lasNacionesUnidasparalosRefugiados(ACNUR),quehainnovadomuchoenesesentido.Probable-menteporque,enelterreno,sirealizaactividadesdeasistenciayprocuracumplirsumisiónporintermediodelasautoridadeslocales,elEstadoyotrasinstitucio-nesinternacionales,lasONGson,paraesaOficina,unsociofundamental.Confrecuencia,lesdelegaactividadesdeorganizaciónyadministracióndeloscam-pamentos,alimentación,logística,salud,educación.Conregularidad,desdehaceunosdiezaños,casiquinientasONGtrabajan,dealgunamanerauotra,conelACNURentodoelmundo.Esaasociaciónincluyetambiénotrosámbitos,comoeldeformación.ElACNURhadesarrolladoconunacoalicióndeONG(dondeseencuentranCARE,Oxfam,Save the Children)yelMovimientoInternacionaldelaCruzRojaydelaMediaLunaRojaunprogramacomúndeformacióntitulado“ReachOut”,dedicadoalaproteccióndelosrefugiadosenelterreno34.Porotrolado,elProgramaMundialdeAlimentos(PMA)estávinculadomedianteconve-nioscondiferentesONGexpertasenelámbitodelaalimentaciónylaseguridadalimentaria,comoOxfam,AccióncontraelHambre,World Vision,etc.

34 ACNURyONGasociadas,Protéger les réfugiés. Guide de terrain pour les ONG,Ginebra,ACNUR,2004.


��

¿Hacia una diplomacia humanitaria no gubernamental?

Enestecontexto,¿asistiremosenlospróximosañosalaconstrucciónylapuesta en práctica de una “diplomacia no gubernamental” que sería ejercida poralgunas,almenos,delasONGhumanitarias?Sibienlareunióndeambostérminospuedeparecersorprendente,eseprocesoseinscribe,casinaturalmente,enlalógicaqueacabamosdemencionar.Noes,porlodemás,totalmentenuevo,yaqueeseotrogranactornogubernamentalqueeselComitéInternacionaldelaCruzRoja(CICR)recurreaéldesdehaceporlomenosunsiglo35.

PorloquerespectaalasONG,variascondicionesparecenestarreunidashoyendíaparaqueellosecumpla,porejemplo lacompetenciaoperacionaloeldominiodealgúnámbitoenparticular,quesesumaalaexperienciaadquirida(enámbitoscomolosdesalud,cirugíadeguerra,agua,saneamiento,desnutrición,ayu-daalimentaria,luchacontralaspandemias,educaciónenloscampamentosdere-fugiadosydesplazados).Cadavezsereconocemásque“enmuchostemastécnicos,algunasONGcuentanconlaexperienciaylosconocimientosindispensablesparaundebatebienfundamentadoyelejerciciodeuncontrapoderefectivo”36.Análo-gamente,sucapacidaddeobtenerelapoyodelaopiniónpública,combinadaconsuaptitudparaejercerpresión,seacompañadelasimpatíadesegmentossignifica-tivosdelapoblaciónylasélites,comoyahemosvisto.Porúltimo,cabeagregarlavoluntaddeconstruirnuevasrelacionesdefuerza,perotambiéndeasociaciónconlasempresastransnacionales,lasorganizacionesinternacionales,losEstados,lavo-luntadligadaalabúsquedadeunaparticipaciónenlatomadedecisiones,luegoensuaplicación.Paraunodesusprincipalescreadores,Rouilléd’Orfeuil,ladiplomacianogubernamentalnoesynodebesercomprendidacomounadiplomaciaparalela,sinocomouncomponentedeunadiplomaciaparticipativacuyoobjetivosería“con-tribuiralaconstruccióndeunmundodesolidaridad”37.

Por ello, podemos preguntarnos si del tsunami de diciembre de 2004 enAsiaalacrisisalimentariaenNígerenelveranode2005,pasandoporDarfur,lasasociaciones humanitarias no tendrían ahora una nueva dimensión. La resonan-ciadeltsunami,enparticular,habríaacentuadounatendenciaquehastaentoncesnosehabríamanifestadoyqueveríalasONGcomoposeedorasdeunasuertedemandatolatentedelaopiniónpúblicaparaserunodelosprincipalesprestadoresdeayudahumanitaria,conunacasiobligaciónderesultadosyyanosólodemedios.Enefecto,trasesacatástrofenatural,laayudafuemasivamenteidentificada,porlosciudadanosdelostercerospaísescomoporlasvíctimas,conlasorganizacionesnogubernamentales(ONGyMovimientoCruzRoja/MediaLunaRoja),mientrasque

35 MarionHarroff-Tavel,“LadiplomatiehumanitaireduComitéinternationaldelaCroix-rouge”,Relationsinternationales,N.º121,Ginebra,2005.

36 PierreJacquet,“Lacontestationdelamondialisation”,L’ économie politique,N.º13,2002.37 Henri Rouillé d’Orfeuil, La diplomatie non-gouvernementale, París, Editions Charles Léopold Mayer y

Alliancedeséditeursindépendants,2006.Elautor,luegodehabertrabajadoenelMinisteriodeRelacio-nesInternacionalesdeFranciayenelBancoMundial,presideactualmenteCoordination Sud,lacoordi-nacióncentraldelasONGfrancesasdedesarrolloyhumanitarias.


�3

tambiéndieronunaayudasignificativavariosEstadosyorganizacionesinterna-cionales.La“reacciónciudadana”yanoseríaesperarqueestasentidadescumplanelpapelquesupuestamentelescorrespondeinstitucionalmente,sino,porelcon-trario,colocarlaacciónhumanitarianogubernamentalenelcentrodelarespues-taaesetipodecrisis.

Las ONG y la “reforma humanitaria” de las Naciones Unidas

Enelmediohumanitario,sehallegadoaunasuertedeconsensogeneral,al menos a nivel del discurso, en cuanto a la necesidad, sobre todo en caso decatástrofesnaturales,delograrunamejorcoordinaciónentrelosactores.Acele-raronlareflexiónlaamplitud,sinprecedentes,delosdesastres,tantomaterialescomoennúmerodevíctimas,provocadosporeltsunamidediciembrede2004,asícomolamovilizaciónylagranofertadeayuda,muydifícildecoordinar,quesuscitó.Enprimerlugar,seaplicóunaseriedemedidasdestinadasaremediarlosdisfuncionamientosymejorarlagestiónylacalidaddelaayudainternacional.Laideacentralesqueunacoordinaciónfortalecidayracionalizadapermitiríadefinirmejorlarespuestahumanitaria,evitando,sobretodo,laduplicacióndeactivida-desyoptimizandolarelaciónentrelasactividades,detalmododenodescuidaralgunaszonasybeneficiarenexcesoaotras.

LasNacionesUnidasy,másparticularmente, laOficinadelCoordinadorparalosAsuntosHumanitarios(OCHA)ysuresponsable,conelrangodeSecretariogeneraladjuntodeAsuntosHumanitarios,tomaronlainiciativadeproponerloquesellama,parasimplificar,la“reformahumanitaria”.Enunaprimeraetapa,seformóunacomisión independiente integradaporcuatroconsultores.Al términode sustrabajos,lacomisiónpresentó,enagostode2005,uninformetitulado“Humanita-rianResponseReview”38.

Sinanalizardetalladamentesusrecomendaciones,elinforme(quesuscitótantointeréscomocontroversias)desencadenóunprocesodereorganizaciónqueabarca,enprimerlugar,alosorganismoshumanitariosdelaONU;sinembargolasONG(yotrosactoreshumanitarios)tambiénfueroninvitadosaparticipar.Desdeelpuntodevistagubernamental,estainiciativaplanteaunaseriedecuestionescru-cialesparaelfuturo.

Enefecto,lainiciativadelaONUsehaarticulado,desde2005,entornoatresejesprincipales.Conformealarecomendacióndeadoptarunenfoquenoporactores,sinoporsectores,seidentificóenprimerlugarnuevesectoresclave(llama-dosclusters,ogruposdetrabajotemáticos).Algunoscorrespondenaámbitosclási-cosdelaacciónhumanitaria(alimentaciónoabastecimientodeaguapotable),otros,a servicios auxiliares (telecomunicaciones o refugios de urgencia), y los terceros,

38 CostanzaAdinolfi,DavidBassiouni,HalvorLauritzsenyHowardWilliams,“HumanitarianResponseRe-view”,NuevaYorkyGinebra,NacionesUnidas,2005.ElinformeestádisponibleenelsitiodeOCHA:www.humanitarianinfo.org/iasc/content/documents/other/Humanitarian%20Response%20Review%202005.pdf.


��

acuestionestransversales(administracióndeloscampamentos,protección).Cadaunodelosclusters serácoordinadoporunainstanciaespecializadaeneseámbito,afindeaprovecharalmáximolaexperienciadecadauno(porejemplo,UNICEFparaelaguapotableylaalimentación,olaOMSparalasalud).Sehaprevistoqueseins-talenaniveltantoglobalcomolocal.Luego,OCHAinsistióparaqueseconfíeaunaestructuraúnica,elFondoCentralparalaAcciónenCasosdeEmergencia39,unafuncióndeorganismocentralqueredistribuyalosfondosprovistosporlosdonan-tespúblicos,inclusoporlosgrandesdonantesprivados(fundacionesoempresas).Además, sehaprevistounacoordinaciónde lasestrategiasdecomunicaciónconrespectoalosdonantesafindefortalecerelsistemadellamamientosconsolidadosqueexistedesdehacetiempoaniveldelosdiversosorganismoshumanitariosdelaONU,peroquenofuncionadeltodobien.Porúltimo,ynoesésteunaspectome-nor,seconfiaríaalasNacionesUnidas,atravésdeOCHA,laorganizacióngeneraldelsistemahumanitariomundialafindemaximizarlassinergiasylasinteraccionesentrelosdiversosactores.Yporende,dehecho,susupervisión...

Paraevaluar la factibilidady lapertinenciadelmecanismo,serealizaronpruebas“enelterreno”apartirde2005.Seinstalaronclusters anivelnacionalenlaRepúblicaDemocráticadelCongo,LiberiayUganda.Luego,enuncontextodecatástrofenatural,enPakistán,traselterremotodeoctubrede2005.ElnuevoFondofuncionadesdemarzode2006.Enfebrerode2007,habíarecibidountotalde162millonesdedólaresendonaciones40.Porotrolado,OCHAylaFundacióndelasNa-cionesUnidascrearonunsistemaquepermitequedonantesprivadosindividualespuedanhacersucontribuciónalFondo41.

¿Cómoanalizar laactitudde lasONGrespectode lareformapropuesta?Lomenosquepuededecirseesquelasopinionesestánbastantedivididas.Sibienalgunasorganizacionesnosehanmanifestadohostilesenprincipio,muchassonlasquesiguendudandoenparticiparefectivamente.Oxfam,porejemplo,participaenladireccióndelcluster “aguaysaneamiento”.OtrasONG,comoMédicossinFron-teras, ven la reforma con mucha reticencia, pues consideran que conlleva gravesriesgosdequesecuestionelaindependenciadelasONG.AccióncontraelHambre,porsulado,haexpresadosusreservasencuantoalenfoquedelosclusters.Sibienlareformaleparecepositivaenvariosaspectos,solicita,antesdepronunciarsedefini-tivamente,quesehagaunaevaluacióndesuimpacto42.

Técnicamente, el debate fue abierto (bien cabe señalarlo) gracias a unaONG,Action Aid.Enefecto,éstaprocedióaefectuarunanálisisretrospectivodel“modelopaquistaní”.Losresultadosmuestranlosefectoslimitadosdeesaprimera

39 EselsucesordelFondoRenovableCentralparaEmergencias queexistíadesde1991.ElnuevoFondoCen-tralparalaAcciónenCasosdeEmergenciasehacreadopara“garantizarladisponibilidadinmediatadefondosafindeapoyarunarespuestarápidaalascrisishumanitariasyatendernecesidadeshumanitariascríticasencasosdeemergenciaquecarecendefinanciaciónsuficiente”,InformedelSecretariogeneraldelasNacionesUnidasalaAsambleaGeneral,20deoctubrede2005,A/60/432.

40 BoletíndelFondo,febrerode2007.41 Ibíd.42 Comunicadodeprensa,París,11/07/2006.


��

aplicación. Los responsables de los clusters en Pakistán (todos designados por laONU)nosehanesforzadosuficientementeportomarencuentalospedidosylaspropuestasdelasONGtantointernacionalescomolocales.Porotrolado,algunosclusterssehandesarrolladomásrápidamentequeotros,mientrasqueelcluster de“protección”(talvezporqueparecíamenosprioritario)nologróconvocarmiem-bros.Unopodríapreguntarseinclusosilapuestaenmarchadeestecluster estabajustificada.Elpapeldeapoyoyasesoramientotécnicosdelosclusters tambiénfueconsideradoinsuficiente,ylasONGpresentesenelterrenorápidamentetendieronanoparticiparensufuncionamiento,adejarlodeladoyamanifestarindiferenciaconrespectoalasdecisionesquetomaban43.

Mástransversalmente,losinterrogantesaquedalugaresa“reformahuma-nitaria”,desdeelpuntodevistadelaacciónnogubernamentalasociativa,podríansintetizarsedelasiguientemanera:

sLacoherenciadelaestrategiaglobaldemejoradelarespuestahumanitariaenlacualseinscribenoestáclara.Porejemplo,losclusters sehandefinidocomohe-rramientassectorialesdecoordinaciónvertical,pero¿cómoefectuarunaad-ministracióncoherentedecuestionestransversalescomunesavariosclusters?Análogamente,sesuponequeelenfoquedebeaplicarsetantoencatástrofesnaturalescomoenconflictos.Pero¿quéentidadserálaencargadadeseleccio-narlaszonaselegibles,ysobrelabasedequécriterios?¿Consideracionesdeordenpolíticonopodrían,segúncadacaso,influirdemaneranegativa?

sEncuantoalafinanciación,silasventajasprácticasdeunaadministraciónmáscentralizadadelosfondosparecenevidentes,almenosparalosproveedoresdefondospúblicosyalgunosorganismosdelaONU,lasONGseñalanelriesgodequeesecanaldefinanciaciónsevuelvaexclusivoy,porende,seveatentadoalacondicionalidadylaarbitrariedadencuantoalasopcionesdefinanciación.Loquellevaríaacuestionar,demaneracasiadministrativa,unapluralidadenel terreno que, más allá de lo que se diga, por lo general se adapta bien a lacomplejidaddelasdiversassituacionesyfacilitaunarespuestahumanitariamásreactivaymejoradaptada.Entodocaso,lasgarantíasdetransparenciasobrelasasignacionesdefondosy,sobretodo,losmétodosdeelegibilidadnoparecen,almenosporelmomento,losuficientementeprecisos.

sElposiblerecursoafuerzasmilitaresenelmarcodealgunosclusters (enparti-cular,eldelogística)conllevaelpeligrodequelaspoblacionesbeneficiariasylasautoridadesnopuedanhacer ladistinciónque, segúnmuchasONG,debemantenerseimperiosamenteentreactoreshumanitarios,porunlado,ypolíticosy militares, por otro. El razonamiento no puede ser puramente técnico, puessiemprepuedehaberaspectospolíticosqueinfluyandemaneranegativa.

43 ActionAid,“TheEvolvingUNClusterApproachintheAftermathofthePakistanEarthquake:AnNGOPerspective”, informedeActionAidInternational,abrilde2006.DisponibleenelsitiodeActionAid:www.actionaid.org/pakistan/images/ActionAid%20Report%20on%20UN%20Cluster%20Approach%20April%202006.pdf.


�6

sLareformaparecenohabertratadodebidamenteotrascuestiones,comolasdelosdesplazadosinternos,elgradodeparticipacióndelossocioslocalesylassocieda-descivileslocalesomodalidadesdeevaluacióndelareformayelfuncionamientodelosclusters,quenohansidodefinidasconsuficienteprecisión.

sEnunordenmáspolítico,ymásalládelasmejorasdefuncionamiento,sobrelas que todos están de acuerdo, hay opiniones encontradas en cuanto a lacompatibilidad con la doctrina humanitaria de todo sistema de naturalezaintegradora,elcual(sobretodoensituacióndeconflictoarmado)veenlohu-manitariounelemento,entreotros,degestióndelacrisisolaposcrisis.Algu-nasONGhanmanifestadoeltemordeverseinstrumentalizadasporOCHAysuresponsable,enconflictos institucionalesentreorganismosde laONU,algunosdeloscualesnohanmanifestadomuchoentusiasmoconrespectoalareforma.

Aún es demasiado pronto para pronunciarse sobre los efectos de esteproyectodereorganizacióngeneraldelaayudahumanitaria,bajolasupervisiónde las Naciones Unidas. Pero incluso si la ONU parece manifestar una ampliaapertura,nosóloalasONGsinotambiénaunaelevacióndesugradodecorres-ponsabilidad44,muchosinterrogantespersisten45.

Talvezseríamejorfortalecerlacoherenciaentreactoresapartirdeloexis-tenteyperfeccionarla,enlugardeinstaurarunanuevasuperestructura,quepuedellegarasermuypesada,burocráticay,finalmente,pocoeficiente.Conelriesgosu-plementariodeconstituirunafuenteinútildecuestionamientosacercadelainde-pendenciadelasONG,ydelconjuntodelosactoresnogubernamentales,incluidoelCICR.

Conclusión

Si las organizaciones no gubernamentales estuvieran ausentes, de todosmodoslaacciónhumanitariahoyexistiríaenelmundo,peronotendríaladimen-siónnilainfluenciaquehacen,endefinitiva(conlosmaticescorrespondientes),asueficaciaysufuerza,enbeneficiodelaspoblacionesvulnerablesoensufrimiento.Elloesposiblegraciasalaexistenciadeesecomponentenogubernamental.TalvezéstesehaadaptadomuybienalmundoposterioraWestfalia,desreguladoy,final-mentecaóticoqueeselmundodehoy.

44 Porejemplo,confiandoaONG(ynosóloalosorganismosdelaONU)laresponsabilidaddealgunosclusters.45 Enjuliode2006,enGinebra,serealizóunaimportantereunióndeconcertacióndelosrepresentantes

dediversosactoreshumanitariosconOCHA.SedecidióinstaurarunComitédeConducción,integra-doporrepresentantesdelaONU,deONGydelMovimientodelaCruzRojaydelaMediaLunaRoja,paraprepararlapuestaenmarchadeuna“plataformahumanitariaglobal”,dondeesténrepresentadaslastresfamiliasdeactores.Perodesdeentonces,yprobablementearaízdelasalida,afinesde2006,delSecretariogeneraladjunto,ydesureemplazoporunnuevotitularenenerode2007,sustrabajos(yla“reforma”)noparecenhaberavanzado.


��

DespuésdelacaídadelmurodeBerlín,sobretodo,laacciónhumanitariarepresenta también para un número creciente de personas no sólo la posibilidaddeaccederdirectamenteaunámbito internacionalque tradicionalmenteha sidoexclusividaddelosGobiernosydelosorganismosestatalesespecializadosenlama-teria(diplomáticosymilitares),sinotambiéndeafirmarseyejercerunainfluenciaconcreta,separadadelasconsideracionespolíticas“clásicas”quesonlasdelosEs-tados y, muchas veces, las de las organizaciones intergubernamentales. No desdeunaperspectiva(contrariamentealoquealgunosavecessostienencondemasiadaligereza)“antipolítica”oderechazodelapolítica,sinoennombredeprincipiosdebasemoraly ética,que sedenominande lasmanerasmásdiversas:de “deberdeasistencia”a“responsabilidaddeproteger”,pasandopor“respetodelavidaodeladignidadhumana”y“deberdehumanidad”,porejemplo.Principiosque,traducidosenlasrealidadesoperacionalesdelaacciónhumanitaria,expresanciertaformade“políticamoral”anivelinternacionalyunasolidaridadaescalaplanetaria.

Peroesa“políticamoral”noestáexentadeambigüedades, tal comoma-nifiestansuspropiasdenominaciones.Ellopuedeverseantelasmuypreocupantescríticasdequelacomunidadhumanitariaesobjetoenlaactualidad.ComenzandoporlasONG.Enefecto,enlaszonasdeconflictosarmadosnointernacionalesenparticular(guerrasciviles,guerrillas,luchasentremilicias),losprotagonistaslocalescadavezcuestionanmáslaimparcialidadylapresenciamismadeactoresexternos.Porello,avecesseniegaalosorganismoshumanitarioselaccesoalasvíctimas,secorreelriesgodequelaayudaseainstrumentalizada,sedeterioranlascondicionesdeseguridad(conasesinatos,agresiones,amenazascotidianas).Enotraspalabras,se cuestiona la existencia de un espacio humanitario autónomo que permita unaevaluaciónpreviadelasnecesidades,laentregadelaayudasindiscriminación,elcontrolylaevaluacióndesuimpacto,elaccesoalasvíctimas.Deallíquelaspartesenluchaenalgunosconflictoshagancadavezmásplanteamientosencuantoalsen-tido,elalcanceylaaceptabilidadmismadelaacciónhumanitaria.

SibienelesfuerzodepreservacióndelespaciohumanitarionoincumbesóloalasONG,algunasexperienciaspreviashacenpensarquehayqueconfiarmásenlasrespuestasquelaculturahumanitarianogubernamentaltratarádedar.Porque,des-puésdetodo,yahadadopruebasdesuscapacidadesinnovadorasydequeesaculturasigueconstruyéndoseenesteiniciodesigloXXI,atravésdeaccionesenelterrenoydebúsquedas,tanteosyexperimentaciones.¿Acasonodeberíaconsiderarsepositivaesaacción,enlamedidaenquetratadeadelantarsealosposiblesdisfuncionamientosyfracasosycapitalizarlosqueinevitablementehanocurrido?Ynodemaneraaislada,sinoenelmarcodeunareflexiónconlosdemásactores.

Enuncontextocadavezmástransnacionaleimpulsadasporlaexigenciacadavezmásfuertederendircuentasalosbeneficiariosdelaayudayalosprovee-doresdefondosprivadosopúblicos, lasONGestaráncadavezmejorpreparadasanteesereto,asícomoantelosotrosnumerososdesafíosqueyaafrontanoquelesesperan.O,enotraspalabras,entiemposinciertosydedecisionesdifíciles,lasONGyanotienenmásopción,paraelfuturo,queseraúnmáshumanitarias.

Actores humanitarios. Marzo de 2007, Nº 865 de la versión original.Editorial Marzo de 2007.Entrevista a Fatima Gailani, presidenta de la Media Luna Roja Afgana.Organizaciones no gubernamentales: un actor indispensable de la ayuda humanitaria. Philippe Ryfman.El CICR: protagonista humanitario único. David P. Forsythe.Más allá de la Cruz Roja: la protección de las organizaciones humanitarias independientes y su personal en el derecho internacional humanitario. Kate Mackintosh.En busca de una simbiosis: el Consejo de Seguridad en el campo humanitario. Aurélio Viotti.

Catástrofes. Junio de 2007, Nº 866 de la versión original.Editorial Junio de 2007.Entrevista a Maurits R. JochemsGestión de la ayuda en casos de catástrofe: seguridad y asistencia sanitaria y humanitaria. David P. Fidler.¿Lecciones aprendidas? Desastres, cambios rápidos y globalización. Wolf R. Dombrowsky.¿Quién y cómo prestará asistencia a las víctimas del empleo de armas nucleares, radiológicas, biológicas o químicas? Dominique Loye y Robin Coupland.

Tortura. Septiembre de 2007, Nº 867 de la versión original.Editorial Septiembre de 2007.Entrevista al Dr. Abdel Hamid AfanaEl verdadero Leitmotiv: la prohibición de la tortura y otras formas de malos tratos en el derecho internacional humanitario. Cordula Droege.Cuando se infringen los principios básicos del derecho: la respuesta jurídica de Estados Unidos ante los casos de tortura después del 11 de septiembre de 2001. James Ross.Las peores cicatrices no siempre son físicas:la tortura psicológica. Hernán Reyes.

El conflicto en Irak I. Diciembre de 2007, Nº 868 de la versión original.Editorial Diciembre de 2007.Entrevista a su Alteza Real el Príncipe Hassan de Jordania¿Nueva amenaza sectaria en Oriente Próximo? Joost Hiltermann.La importancia estratégica de Internet para los grupos armados insurgentes en las guerras modernas. Wael Adhami.Crisis de responsabilidad profesional en el periodismo iraquí: evitar la incitación a la violencia y al conflicto armado. Ahmad Abdel Majid.

Artículos seleccionados sobre derecho internacional humanitario.Comentario del Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la aprobación de un signo distintivo adicional (Protocolo III). Jean-François Quéguiner.Una respuesta del Gobierno de EE.UU. al estudio El derecho Internacional humanitario consuetudinario del Comité Internacional de la Cruz Roja. John B. Bellinger III y William J. Haynes II.El derecho internacional humanitario consuetudinario: respuesta a los comentarios de Estados Unidos. Jean-Marie Henckaerts.

organizaciones no gubernamentales: un actor indispensable ... · un actor indispensable de la ayuda...

Documents