organización de la accion pública

ORGANIZACIÓN DE LA ACCION PÚBLICA

• Aguilar Villanueva (1996) en tanto, señala que una política pública es “en suma: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce”.

• Kraft y Furlong (2006) plantean que “una política pública es un curso de acción o de inacción gubernamental, en respuesta a problemas públicos. [Las políticas públicas] reflejan no sólo los valores más importantes de una sociedad, sino que también el conflicto entre valores. Las políticas dejan de manifiesto a cuál de los muchos diferentes valores, se le asigna la más alta prioridad en una determinada decisión”.

• Para Dye (2008) una política pública “es todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer”.

Organización de la política publica

• Toda política pública apunta a la resolución de un problema público reconocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del sistema político-administrativo a una situación de la realidad social juzgada políticamente como inaceptable.

• La expresión “política pública” es bastante reciente. Se introdujo en el lenguaje de las ciencias políticas y administrativas europeas en la década de 1970 como traducción literal de “Public Policy”. Este último debe diferenciarse del término “política” con el que se acostumbra a designar las interacciones y conflictos entre los actores políticos más tradicionales que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales e institucionales.

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• Thoening daba cuenta, en la década de 1980, de al menos cuarenta definiciones posibles, siendo algunas de ellas las siguientes:

• “Una política pública es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer”.• Una política pública es un programa de acción propio de una o varias autoridades públicas o

gubernamentales en un ámbito sectorial de la sociedad o en un espacio territorial dado”.• Una política pública es un programa de acción propio de una o varias autoridades publicas o

gubernamentales en un ámbito sectorial de la sociedad o en un espacio territorial dado.• Una política pública está conformada por actividades orientadas hacia la solución de problemas

públicos, en la que intervienen actores políticos con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo.

Así, una política pública se definiría como:

“Una serie de decisiones o de acciones. Intencionalmente, coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales).

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• Partiendo de esta definición, debemos considerar los elementos que integran una política pública:

• a) Solución de un problema público: Una política pública pretende resolver un problema social reconocido, políticamente como público.

• b) Existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema público; Toda política pública busca modificar u orientar la conducta de grupos de población específicos.

• c) Una coherencia, al menos intencional: Una política pública que quiera implementarse, presupone una cierta base conceptual de partida, debiéndose dar una relación entre sí de las decisiones tomadas.

• d) Existencia de diversas decisiones y actividades: las políticas públicas se caracterizan por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel de la decisión única o específica, pero que no llegan a ser una declaración amplia o genérica. Sin embargo una declaración de este tipo puede contribuir al surgimiento de una nueva política pública si es seguida de una legislación en la materia y que tal legislación acabe aplicándose de manera correcta.

• e) Programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones debe, además, contener decisiones más o menos concretas e individualizadas. Pero si se trata de un único programa de intervención que no tiene continuación en otras acciones, no deberíamos considerarlo como una política pública, sino un producto entre otros de los elementos constitutivos de una política pública.

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• f) Papel clave de los actores públicos: Este conjunto de decisiones y de acciones sólo podrá considerarse como una política pública en la medida en que quienes las toman o las llevan a cabo lo hagan desde su condición de actores públicos. Es necesario que se trate de actores integrados en el sistema político-administrativo o bien de actores privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar mediante una representación jurídicamente fundada.

• g) Existencia de actos formales: Una política pública supone la producción de actos u outputs, que pretenden orientar el comportamiento de grupos o individuos que, se supone, originan el problema público a resolver. En este sentido, nuestra definición de una política pública supone la existencia de una fase de implementación de las medidas decididas. Sin embargo, los estudios de políticas públicas han puesto de manifiesto que en ciertos casos lo que de hecho ocurre es una no intervención del actor político-administrativo o la no utilización de determinados instrumentos de intervención.

• h) naturaleza más o menos obligatoria de las decisiones y actividades: tradicionalmente, la mayoría de los autores daba por sentado el carácter básicamente coercitivo de las decisiones de los actores político-administrativos. Así, actualmente muchas de las intervenciones públicas se llevan a cabo a través de contratos entre el Estado y otras administraciones o entes públicos o entre los poderes públicos y empresas privadas

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• -El primer modelo se sitúa en una perspectiva pluralista que concibe al Estado como una especie de “Estado-ventanilla” en la que se atenderían toda suerte de demandas sociales. Las políticas públicas serían respuestas a las demandas sociales que deberían analizarse desde una lógica de optimización de las decisiones colectivas y de racionalización tanto de los procesos de toma de decisiones como de la conducta de los cuerpos burocráticos.

• -El segundo modelo de interpretación gira en torno a la idea del Estado como instrumento de servicio de una clase social. Desde esta perspectiva, el análisis de la acción de los poderes públicos permitiría evidenciar la poca autonomía del Estado respecto a los intereses del sistema dominante o frente a los actores de organizaciones no públicas.

• -El tercer modelo pone el acento en la distribución de parcelas de poder entre los actores y en las interacciones entre los mismos, analizando la representación y la organización de los diferentes intereses sectoriales o de las distintas categorías de actores o analizando las organizaciones y reglas institucionales que enmarcan tales interacciones.

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4.-Instituciones y recursos públicos.

Recurso jurídico.El Derecho constituye la fuente de legitimación por excelencia de toda acción pública. En este sentido, proporciona bajo la forma de bases legales y reglamentarias, un recurso importante a los actores públicos sin el cual los actos administrativos pueden ser cuestionados e incluso anulados por las decisiones de los tribunales administrativos.La dotación en recursos jurídicos de los diferentes actores se definirá por el conjunto de reglas de derecho constitucional, civil, administrativo etc. Adoptadas por el legislativo o el ejecutivo. En un plano más general, los juristas consideran que el derecho requiere ser reafirmado constantemente por la práctica administrativa para conservar su carácter normativo.

Recurso Humano.Dicho recurso está en función de las capacidades de reclutamiento y de formación que poseen los diversos actores. Las personas involucradas en una política pública deben, por tanto, poseer cualificación profesional especializada. La gestión de recursos humanos del sector público toma cada vez más en cuenta esa necesidad poniendo en marcha programas de formación introductoria y continua en lo que concierne a los conocimientos técnicos. La gestión de recursos humanos debe velar para que no excluya sistemáticamente a ningún actor del proceso de desarrollo y aplicación de las nuevas terminologías y especificidades.De manera general podemos afirmar que las políticas públicas han dado lugar a itinerarios formativos y académicos que permiten adecuar las funciones a desarrollar con el perfil formativo de quien ha de ejecutar dicha tarea. Los recursos humanos juegan un rol cada vez más importante, también en el caso de los actores privados, dado que muchas veces pueden verse en la necesidad de pronunciarse acerca de proyectos normativos o reglamentarios, planes, informes evaluativos, etc.

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Recursos económicosEs impensable que una política pública pueda llevarse a cabo adecuadamente sin los medios financieros que permitan pagara los salarios del personal, los locales o los equipos informáticos. La dotación de recursos financieros de los actores públicos de las políticas publicas se considera un acto político importante en el cual participa de manera regular y concreta el legislador. Este tipo de recursos de actores públicos debería figurar en el programa de actuación político-administrativo correspondiente a la política pública fijada por el Parlamento. Sin embargo, frecuentemente entre las políticas públicas y las decisiones presupuestarias es bastante indirecto. Las partidas del presupuesto reflejan sólo de manera parcial las políticas y sus prestaciones específicas dado que las mismas se presentan en relación con el tipo de gasto.El cambio hacia una contabilidad analítica –elaborada en base a una estimación de coste de cada producto o actuación administrativa a partir del conjunto de gastos de producción tanto directos como indirectos- puede inducir a cambios profundos en el funcionamiento y organización de la administración pública.

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Recursos cognitivosEl conocimiento es uno de los elementos básicos en la capacidad de intervención de los actores públicos y privados. Se trata de un recurso es caso y muy desigualmente repartido entre los actores de una política pública. Se trata por tanto de una especie de materia prima de una política pública, que comprende los elementos indispensables para la conducción adecuada de la misma a todos los niveles. El conocimiento proporciona fundamentos esenciales en lo que sería la fase de toma de decisiones. En las políticas públicas, el tema del nivel de los recursos cognitivos, nos llevaría a replantearnos el papel de expertos en teoría neutrales pero cada vez más subjetivos. En un contexto como el actual, la información tendrá un papel crucial ya que la información podrá orientar de manera acertada o no una determinada política pública.


RECURSOS RELACIONALES O COGNITIVOS• Se trata de un recurso construido a partir de atributos individuales de los actores

involucrados, de la calidad de la organización de las estructuras administrativas o asociativas a la que estos pertenecen y de la existencia de redes de interacción entre los diferentes actores de la política pública. Para los actores públicos, este recurso se apoya también en las estructuras internas del programa político-administrativo, es decir, en su capacidad de organizar los procesos de interacción entre ellos y en la presencia de valores colectivos comúnmente compartidos y renovados constantemente en la acción.

• En el marco del análisis de políticas públicas, se considerarían como elementos básicos de la organización pública que llevan a cabo funciones específicas relacionadas con la marcha y gestión de políticas públicas.

• Las principales unidades organizacionales que albergan a los actores públicos se dividen por lo general entre tres y cinco escalones. En la Administración española serían el Ministerio o la Consejería Autonómica. La dirección general, el servicio, la sección y el negociado. Algunas investigaciones han demostrado que una estructura excesivamente jerarquizada tiende a obstaculizar el sentido de responsabilidad de los funcionarios que realizan el trabajo de base y que están en contacto directo con los ciudadanos.


RECURSO CONFIANZALa existencia de consenso resulta un elemento muy importante en la elaboración e implementación de las políticas públicas. El consenso entre los actores político-administrativos, los beneficiarios finales y los grupos-objetivo respecto a las modalidades de producción y los contenidos y resultados del proceso de implementación se ha ido convirtiendo en un recurso primordial para toda política pública.

El recurso “consenso” se distingue de la legitimidad que podríamos llamar primaria, constituida por el apoyo político del poder legislativo o de la mayoría democrática. En efecto, la legitimidad democrática que se expresa en la designación de los actores gubernamentales o en la aprobación de las bases legales en las que se sustentan las políticas públicas, establece únicamente los objetivos y reglas del juego y las reglas del juego para los actores que implementan una política.

El consenso es un recurso importante que permite economizar otros recursos, especialmente el derecho, el dinero y el tiempo. Así, una cultura del consenso requiere una cierta continuidad en el tiempo, una apertura igualitaria para todos los actores, forma organizada de solución de posibles conflictos, una práctica político administrativa tolerante y finalmente, la garantía de intercambios suficientes entre las instituciones involucradas a fin de que las estructuras no dependan en extremo del compromiso individual de uno u otro actor.

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RECURSO CRONOLÓGICO• El carácter indispensable de este recurso en toda política pública. Los

participantes de una política pública dispone siempre de un cierto presupuesto temporal o capital-tiempo. En algunas políticas se definen también con precisión los plazos o las moratorias para la puesta en práctica efectiva de algunas medidas. El acuerdo sobre los tiempos de ejecución de una determinada política en ocasiones marca la base para el acuerdo o desacuerdo de los actores políticos Por lo general, los actores públicos suelen disponer de más tiempo para la implementación de políticas que los representantes de grupos sociales o sectores que interactúan con la administración lo que supone una desigualdad de entrada.

• Finalmente, debemos señalar que al referirnos a los recursos temporales, nos estamos refiriendo también a los retos y a los problemas de sincronización interna que requieren una política pública, sobre todo si tenemos en cuenta los ciclos electorales. Ello permite a los actores públicos y privados servirse del tiempo, al supeditar su acción a que las actuaciones de los otros actores se dé de una manera previa, simultánea o posterior.


RECURSOS PATRIMONIALESEl recurso infraestructura engloba al conjunto de bienes tangibles de los que disponen los diferentes actores públicos o privados ya sea porque tales bienes les pertenezcan, ya sea porque dispongan de su uso. Los bienes de carácter público pueden ser muy diversos. A este recurso pueden asociarse dos utilidades principales. La primera se refiere a la capacidad que poseen los actores públicos para administrar directamente un servicio o para imponer de manera más o menos directa limitaciones al uso del mismo en el caso de que el Estado o la entidad pública sea el propietario o administrador de un bien.La segunda utilidad concierne a la capacidad de comunicación que tales infraestructuras permiten a los actores del sistema político-administrativo. El patrimonio administrativo incluye un amplio conjunto de equipamientos físicos necesarios para gobernar y para producir los actos de contacto entre el Estado y la sociedad civil. Asimismo, la ausencia de una adecuada representación de la administración central en los distintos puntos de una ciudad o una provincia se puede producir el distanciamiento entre los ciudadanos y la administración creando así un distanciamiento entre la política y el mundo real de los gobernados.


RECURSO DE MAYORÍA

Cada política pública, requiere, para su puesta en marcha o para modificar considerablemente su contenido, bases legales aprobadas por la mayoría de las instituciones parlamentarias correspondientes. Esta aprobación confiere a la política una legitimidad primaria, distinta de la legitimidad secundaria basada en la valoración que los grupos sociales hagan de las prestaciones y efectos que ésta genera. Podemos distinguir entre la legitimación primaria con la que parte una política de la legitimación de hecho de que dispone esa política en fases posteriores.Lo que denominamos como recurso de apoyo político se refiere a este segundo aspecto de la legitimación primaria y consiste en la aceptabilidad potencial de la política pública a lo largo de las distintas fases de su despliegue, por parte de una mayoría parlamentaria o popular. Una política pública puede perder su carácter de aceptable para una mayoría sus prestaciones o efectos se cuestionan por parte de los perceptores y grupos sociales.

RECURSO VIOLENCIA

La coacción legítima a través de la fuerza física es fácilmente utilizable y ha constituido un elemento primordial en la ejecución de las políticas públicas en determinados tipos de gobierno. No todas las políticas públicas hacen uso de este último recurso considerado generalmente utilizable solo en casos extremos en los Estados Democráticos. La capacidad de los actores públicos para obligar físicamente a un individuo o al grupo objetivo de una política pública a fin de que se modifique su conducta no debe subestimarse. La clausura de instalaciones consideradas como ilegales los controles físicos o la intervención de cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado contra grupos protagonistas de la acción de determinadas políticas públicas, si bien constituyen un medio legitimado por el ordenamiento de cada país puede provocar disociaciones graves de los objetivos perseguidos por determinadas políticas públicas.

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