opinión de la corte sobre derechos humanos y geolocalización
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ÍNDICE
CONTENIDO DE LA VERSIÓN TAQUIGRÁFICA DE LA SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL JUEVES 9 DE ENERO DE 2014
SECRETARÍA GENERAL DE ACUERDOS 1
NÚMERO
ASUNTO
IDENTIFICACIÓN, DEBATE Y
RESOLUCIÓN. PÁGINAS.
32/2012 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra del Congreso de la Unión y del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
(BAJO LA PONENCIA DE LA SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS)
3 A 53 EN LISTA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
TRIBUNAL PLENO
SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL JUEVES 9 DE ENERO DE 2014
ASISTENCIA:
PRESIDENTE: SEÑOR MINISTRO: JUAN N. SILVA MEZA
SEÑORES MINISTROS: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SERGIO ARMANDO VALLS HERNÁNDEZ LUIS MARÍA AGUILAR MORALES OLGA MARÍA SÁNCHEZ CORDERO ALBERTO PÉREZ DAYÁN
(SE INICIÓ LA SESIÓN A LAS 11:55 HORAS)
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Se abre la sesión pública
ordinaria correspondiente al día de hoy. Sírvase dar cuenta,
señor secretario, por favor.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente. Se somete a su consideración el proyecto de acta de
la sesión pública número 3 ordinaria, celebrada el martes siete de
enero del año en curso.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor secretario.
Señoras y señores Ministros, está a su consideración el acta con
la que se ha dado cuenta. Si no hay alguna observación, les
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consulto si se aprueba en forma económica. (VOTACIÓN
FAVORABLE). ESTÁ APROBADA, señor secretario.
Continuamos, por favor.
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SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí,
señor Ministro Presidente. Se somete a su
consideración el proyecto relativo a la
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 32/2012. PROMOVIDA POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, EN CONTRA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DEL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Bajo la ponencia de la señora Ministra Luna Ramos y conforme a
los puntos resolutivos que proponen:
PRIMERO. ES PROCEDENTE PERO INFUNDADA LA PRESENTE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SEGUNDO. SE RECONOCE LA VALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 133 QUÁTER DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES; Y 16, FRACCIÓN I, APARTADO D, Y 40 BIS DE LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES. TERCERO. PUBLÍQUESE ESTA RESOLUCIÓN EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN Y EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SU GACETA. NOTIFÍQUESE; “…”
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor secretario.
Tiene la palabra la señora Ministra Margarita Beatriz Luna
Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Muchas gracias, señor
Ministro Presidente. Como lo ha señalado el señor secretario,
efectivamente, la acción de inconstitucionalidad número 32/2012,
fue promovida por la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, en contra de la reforma y adiciones de tres artículos, el
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133 Quáter del Código Federal de Procedimientos Penales, y los
artículos 16, fracción I, apartado D, y 40 Bis de la Ley Federal de
Telecomunicaciones que fueron reformados todos en un decreto
que se denominó: Se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales; del
Código Penal Federal; de la Ley Federal de Telecomunicaciones;
de la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación
Social de Sentenciados, y de la Ley General del Sistema
Nacional de Seguridad Pública.
La particularidad que tienen estos tres artículos es que están
estableciendo, que tratándose de las averiguaciones previas en
materia de delincuencia organizada, de delitos contra la salud,
secuestro, extorción o amenazas, el Procurador General de la
República, o los servidores públicos en quienes delegue la
facultad, podrán solicitar, por simple oficio, o medios electrónicos,
a los concesionarios o permisionarios del servicio de
telecomunicaciones, la localización geográfica en tiempo real,
esto es muy importante, de los equipos de comunicación móvil
asociados a una línea que se encuentren relacionados, y va
dando las reglas, en este artículo, de todos los requisitos que
deberá reunir esta solicitud, y que no se puede desatender a ella,
incluso que se va a castigar a la autoridad que abuse de esta
facultad; y el artículo 40 Bis, más bien está relacionado a los
concesionarios de los servicios de telecomunicaciones. A los
concesionarios les está diciendo que cuando van a participar en
una licitación para obtener la posibilidad de prestar este servicio,
deben de alguna manera, hacer propuestas para que, perdón,
ese es el 16, el otro está también referido a los concesionarios,
que están obligados a colaborar con las autoridades en la
localización geográfica en tiempo real de estos aparatos. Y el
artículo 16, fracción I, apartado D, está relacionado con que en
las licitaciones en las que estos concesionarios participen,
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deberán hacer propuestas precisamente para lograr una mayor
coordinación con las autoridades, para estas localizaciones y dar
un mejor servicio en estas solicitudes que pueda llevar a cabo el
agente del Ministerio Público, el Procurador General de la
República, en atención a que se trata de delitos que están siendo
investigados, de una gravedad realmente impactante; en el
proyecto se están analizando los temas previos: competencia,
legitimación, temporalidad, dos causales de improcedencia que
se proponen por las autoridades demandadas, se están
desestimando, y luego entramos al análisis de los dos conceptos
de invalidez que propuso la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, que se están desestimando, no voy a dar ahorita
ningún argumento en relación con ellos, si me lo permite el señor
Presidente; ya que entremos al análisis de cada considerando iría
haciendo la presentación en cada uno de ellos.
En síntesis, la idea es proponer la validez de estos artículos,
porque en opinión del proyecto que les presento a su
consideración, no resultan violatorios ni de los artículos
constitucionales que se señalan, que son el 14 y el 16 de la
constitución, ni de los artículos 11, de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos; 17, del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; 12, de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos; y 16, de la Convención sobre los
Derechos del Niño. Ésta es la propuesta, señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señora Ministra
Luna. Pongo a la consideración de la señora y señores Ministros,
en principio, los temas de carácter procesal. El considerando
primero que aloja el tema de competencia; el segundo, la
oportunidad; el tercero, la legitimación.
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Si no hay alguna observación o comentario en relación con ellos,
consulto si se aprueban en forma económica. (VOTACIÓN
FAVORABLE). ESTÁN APROBADOS ESTOS TRES
CONSIDERANDOS DE CARÁCTER PROCESAL.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Sí, señora Ministra Luna.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Nada más en relación al
considerando tercero, el señor Ministro Cossío amablemente me
ha pasado en corto una observación, que con mucho gusto
aceptaré y hago del conocimiento del Pleno, en relación a la
legitimación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos,
y me está pasando algunos precedentes que tenemos en este
Pleno, que se han emitido justamente en relación con esta
legitimación, que encantada adicionaré al proyecto.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Perfecto, es una observación
que implica al proyecto en este tema, y no modifica, consulto, la
expresión de la conformidad que han manifestado la señora y
señores Ministros en relación con el mismo. De acuerdo.
Estamos en el considerando cuarto, en relación con las causales
de improcedencia, sometido a la consideración de la señora y
señores Ministros. Señora Ministra Luna Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Sí, señor Ministro
Presidente, con muchísimo gusto. Aquí hace valer dos causales
de improcedencia la Cámara de Diputados del Congreso de la
Unión. Las dos están relacionadas con el artículo 16, fracción I,
apartado D), de la Ley Federal de Telecomunicaciones. La
primera de ellas está relacionada con que la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos, prácticamente no tiene legitimación
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para interponer esta acción de inconstitucionalidad, porque dicen
que en realidad este artículo 16, fracción I, apartado D), no se
está refiriendo a derechos humanos; la causal está siendo
desestimada en el proyecto, aduciéndose que para poder
determinar si hay o no violación a derechos humanos, hay que
analizar el contenido del artículo 16, fracción I, apartado D), y que
esto implica justamente el análisis del fondo del problema, y con
la tesis que tenemos de este Pleno, de que cuando se involucra
el análisis de fondo en una causal de improcedencia, hay que
remitirla al fondo, la estamos desestimando.
Y la siguiente está relacionada con la extemporaneidad de la
acción de inconstitucionalidad. Aquí se dice que el artículo 16,
fracción I, apartado D), en realidad no ha tenido ninguna
variación desde el punto de vista legislativo, porque en realidad lo
que sucedió fue que se había suprimido el registro de personas
relacionadas con la telefonía celular y que al haberse suprimido
esto, lo único que se hizo fue adaptar la redacción del artículo, y
quedar en los términos en que se encontraba con anterioridad,
esto se desestima diciendo que de acuerdo al criterio mayoritario
de este Pleno, en el sentido de que cualquier modificación, aun
cuando se trate de textos prácticamente similares o muy
parecidos, se ha entendido que en el momento en que pasa por
un proceso legislativo, se publica y se hace una modificación por
pequeña o similar que sea, se entiende como un acto legislativo
nuevo, y con estas argumentaciones se desestimó también esta
causal de improcedencia, y de esta manera, entraríamos al
estudio de fondo del asunto. Ésta es la propuesta en este
considerando, señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señora Ministra
Luna. Señor Ministro Cossío.
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SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Gracias, señor Ministro
Presidente. En el considerando cuarto –como lo acaba de señalar
la señora Ministra– hay dos causales, yo no coincido con los
argumentos que se dan para la segunda de ellas, lo que está en
la página cincuenta y nueve, el criterio que algunos de los
integrantes de este Pleno tenemos es que requiere haber una
modificación de alguna importancia, de alguna sustantividad,
para efectos de considerarlo. Simplemente me separo de esos
razonamientos, aun cuando llego al mismo resultado. Gracias,
señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Cossío. Señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Gracias, señor
Ministro Presidente. En el mismo sentido que el señor Ministro
Cossío Díaz, también soy de los que comparte el criterio
minoritario de este Pleno. La naturaleza de una norma no se
desprende de su naturaleza sintáctica sino de su naturaleza
semántica, por lo tanto, creo que aquí no hubo un nuevo acto
legislativo, y me apego a la posición del señor Ministro Cossío
Díaz en este punto.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor Ministro
Gutiérrez Ortiz Mena. Señor Ministro Franco González Salas.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Gracias,
señor Ministro Presidente. De igual manera, he sostenido, desde
el primer asunto en que participé, que el nuevo acto legislativo se
da solamente cuando hay una reforma al texto que modifique el
sentido o alcance o al sistema o subsistema jurídico al que
pertenece, que aunque no haya modificación directa a ese
artículo con las modificaciones del sistema o subsistema, toma
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un alcance o sentido diferente; consecuentemente, estoy en
contra.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor Ministro
Franco. Señor Ministro Arturo Zaldívar.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Gracias,
señor Ministro Presidente. También he estado en minoría en el
tema del acto legislativo nuevo, aunque no con una
argumentación coincidente, estrictamente hablando con la que se
ha planteado.
En mi opinión, se da el cambio legislativo nuevo cuando hay un
cambio en sentido normativo. Y me parece que en este caso hay
un cambio en el sentido normativo al haber quitado este registro;
consecuentemente, estoy de acuerdo con el proyecto. Gracias,
señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Arturo
Zaldívar. Señor Ministro Luis María Aguilar Morales.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: También he
señalado, lo hice desde un asunto en que se vio un artículo del
Código Civil del Distrito Federal, en el que no había ninguna
modificación y consideraba yo que no se trataba de un acto
legislativo nuevo; sin embargo, creo —como dice el señor
Ministro Zaldívar— que en este caso la adaptación misma y la
reforma al artículo, aunque sea solamente suprimiendo alguna de
sus partes, se puede considerar como un nuevo acto legislativo;
de tal manera que yo estoy de acuerdo con la propuesta.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Continúa a discusión.
Habiéndose externado estas expresiones, vamos a tomar
votación nominal, en relación con el tema concreto.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente.
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SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Solamente en
contra, en cuanto al artículo 16, fracción I, apartado D, de la Ley
Federal de Telecomunicaciones.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señora Ministra Luna Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Hago una aclaración: las
dos causales están en relación con el mismo, creo que se está
refiriendo más bien a lo del acto legislativo nuevo, que es la
segunda causal.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Es correcto.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: En el mismo sentido.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Con el proyecto.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: En contra
nada más en lo que se refiere al nuevo acto legislativo.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Con el
proyecto.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: A favor del proyecto. SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: A favor del proyecto.
SEÑOR MINISTRO VALLS HERNÁNDEZ: Con el proyecto en
este punto.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: En el sentido de los
señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y Cossío Díaz.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Con el proyecto en sus
términos.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE SILVA MEZA: En el mismo
sentido.
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SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Señor Ministro
Presidente me permito informarle que existe una mayoría de siete
votos a favor de la propuesta del proyecto, en cuanto desestima
la respectiva causa de improcedencia.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: SUFICIENTE PARA SEGUIR CON EL ASUNTO EN EL FONDO.
Dejando a salvo los derechos de cada uno de los señores
Ministros que han expresado su voto en contra, para salvedades
o la manera en que lo quieran expresar.
Continuamos. Estamos en el considerando quinto, ya en la
propuesta que hace. Adelante, señora Ministra Luna Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Muchas gracias, señor
Ministro Presidente. Señora y señores Ministros, este asunto me
parece de suma importancia, sobre todo por los tiempos que
nuestro país está viviendo, tomando en consideración los
problemas de inseguridad que nosotros tenemos en estos
momentos.
El concepto de invalidez que la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos está haciendo valer es en el sentido de que
los artículos combatidos —estos tres a los que he hecho
referencia—, el artículo 133 Quáter, del Código Federal de
Procedimientos Penales, el artículo 40 Bis, y el artículo 16 de la
Ley Federal de Telecomunicaciones se nos dice que violan el
derecho humano a la vida privada y que contradicen los artículos
que había mencionado de los diversos instrumentos
internacionales; el artículo 11 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, el artículo 17 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; el artículo 12 de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, y el artículo 16, de la
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Convención sobre los Derechos del Niño. Además de que son
contrarios –dice, la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos– a las garantías de legalidad y de seguridad jurídica.
Aquí hay una cuestión con la que quiero hacer especial énfasis,
porque de esto depende mucho la contestación que el proyecto
hace en esta materia, dice: también está en contra de estos
artículos la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, porque
dice que se otorgan facultades discrecionales e ilimitadas al
Procurador General de la República, y a los procuradores de las
entidades federativas que porque sin mediar mandamiento
escrito de autoridad judicial que funde y motive la causa legal,
pueden ordenar la localización geográfica –fíjense aquí– de una
persona‖ –dice la Comisión Nacional de Derechos Humanos– en
tiempo real.
En esto basa fundamentalmente, la Comisión, la impugnación de
estos artículos, dice: ―la localización geográfica de una persona‖,
y luego dice también que las disposiciones impugnadas
constituyen normas de carácter abierto, porque omiten establecer
alcances, límites y responsabilidades de las autoridades
facultadas para solicitar esta localización a los concesionarios
encargados de implementarla; que esta medida puede constituir
un registro exhaustivo y preciso de los movimientos públicos y la
localización —vuelvo otra vez a hacer hincapié— dicen: ―de una
persona‖, revelando detalles de su vida personal, familiar,
religiosa, política, social, y dice que esto es prácticamente un
monitoreo indiscriminado y sin límites en la investigación de los
delitos, y una herramienta susceptible de abusos y
arbitrariedades, que esto se da porque carecen
fundamentalmente del respeto a tres principios fundamentales,
que son:
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El primero, la intervención de la autoridad judicial en la
autorización, supervisión, revocación de la solicitud de
localización geográfica que se está excluyendo a la autoridad
judicial para realizar estas tres funciones. Segundo. Que no están
precisados los sujetos destinatarios de la medida porque el
artículo 40 Bis de la Ley Federal de Telecomunicaciones es
omiso en precisar quiénes pueden ser sujetos de la norma; que la
expresión, están relacionados con investigaciones que usan
estos artículos es sumamente escueta y que puede comprender
un amplio rango de personas, de modo que un tercero no
sospechoso en la investigación también pudiera estar sujeto a la
vigilancia, y por último dice que tampoco tienen un límite
temporal; que una medida gubernamental que violenta los
derechos humanos debe estar regulada de manera clara y
específica en cuanto a sus alcances y límites, incluyendo un
límite temporal, el que no se advierte de ninguna manera en las
normas que ahora se están impugnando; que la ausencia de
todos estos elementos —concluye el promovente— impiden que
la norma cumpla con los requisitos de legalidad, certeza y
seguridad jurídica que exige la constitución, y que además,
carece de proporcionalidad, pues si bien persigue un fin legítimo,
transgrede los derechos de certeza, seguridad jurídica, legalidad
y privacidad. Estos son los argumentos que maneja —en este
primer concepto de invalidez— la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos.
Ahora, el proyecto, en el momento en que está contestando estos
argumentos, de lo primero que se ocupa, es de hacer un análisis
previo de lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
señalado en relación con la vida privada o la privacidad, y se
citan algunos criterios que en este sentido se han emitido para
repetir lo que se entiende por vida privada o privacidad; luego se
hace una transcripción de los artículos impugnados, y se
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determina prácticamente qué es lo que están estableciendo estos
artículos.
Como corolario de este examen, se estima que la solicitud que
dirige el Procurador General de la República a los concesionarios
o permisionarios del servicio de telecomunicaciones se contrae a
la ubicación, y esto es importantísimo, les decía, el concepto de
invalidez de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos dice
que es ―para la localización de personas‖; no, el artículo se está
refiriendo de manera específica a la localización de equipos
celulares, a la localización del equipo terminal móvil asociado a
una línea telefónica determinada; esto es, tiene por objeto
conocer el lugar aproximado dónde se origina una llamada
proveniente de un teléfono móvil asociado a una línea
determinada o identificada. También debo mencionar que en el
artículo 3º, fracción XVII, de la Ley Federal de
Telecomunicaciones encuentra su definición.
En la página setenta y uno del proyecto, estamos transcribiendo
este artículo donde se dice: artículo 3°, fracción XVII, de la Ley
Federal de Telecomunicaciones define lo que se entiende por
localización geográfica en tiempo real, como la ubicación
aproximada en el momento en que se procesa una búsqueda de
un equipo terminal móvil –nunca de personas, esto quiero que
quede muy claro– asociado a una línea telefónica determinada‖.
La medida está constriñendo a un objeto, y procede sólo en el
caso de que los equipos móviles asociados a una línea se
encuentren relacionados con ciertas investigaciones –ni siquiera
con todas– relacionadas con delincuencia organizada, con delitos
contra la salud, con secuestros, con extorsión o con amenazas.
En consecuencia, no se trata en principio de la localización de
determinada persona, como tampoco de la intervención de
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comunicaciones que se realicen a través de tales equipos, ni
siquiera del registro de las llamadas, con independencia de que
con posterioridad, una vez ubicado el lugar que se busca, se
puede identificar a la persona que detenta o hace uso del equipo
para realizar las llamadas y determinar las medidas que en su
caso procedan.
Esto es muy importante, y cito un ejemplo: ¿Cuál es la idea?
Creo que hay dos etapas muy importantes en la investigación,
primero que nada existe una llamada con amenazas o de
secuestro o de extorsión, lo que ustedes quieran, y en esta
primera, lo que se pretende a través de la solicitud de localización
inmediata en tiempo real de ese aparato celular del que
provienen estas llamadas, es precisamente que exista este
principio de inmediatez en la localización del aparato celular del
que están proviniendo estas llamadas, de qué equipo y los
relacionados con él para en un momento dado saber quiénes
están involucrados en este tipo de amenazas, pero no estamos
hablando de personas, estamos hablando de la localización de
los equipos.
Entonces, una vez que se llega a esta posibilidad a través de la
facultad que están estableciendo los artículos que ahora se están
combatiendo, el segundo paso, ya determinará dentro de la
averiguación previa, el agente del Ministerio Público
correspondiente, si es necesario que tenga una intervención al
celular, que lleve a cabo un cateo en el lugar, que se determine la
posibilidad de una detención de ciertas personas, para cualquiera
de éstos casos, entonces estamos en una etapa diferente en
donde ya se necesitará –perdón por la redundancia– la
intervención del Poder Judicial para, en todo caso, intervenir un
teléfono, ya estamos interviniendo un teléfono de una persona
determinada que ya está localizable, para realizar un cateo
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necesitamos las autorizaciones correspondientes con las
formalidades que de alguna manera se establece en el propio
artículo 16 de la Ley Federal sobre Delincuencia Organizada, el
cual dice: ―Cuando en la averiguación previa de algunos de los
delitos a que se refiere esta ley o durante el proceso respectivo,
el Procurador General de la República o el titular de la unidad
especializada a que se refiere el artículo 8 anterior, considere
necesaria la intervención de comunicaciones privadas, lo
solicitarán por escrito al juez de distrito, expresando el objeto y
necesidades de la intervención, los indicios que hagan presumir
fundadamente que en los delitos investigados participa algún
miembro de la delincuencia organizada, así como los hechos,
circunstancias, datos y demás elementos que se pretendan
probar. Las solicitudes de intervención deberán señalar además,
la persona o personas que serán investigadas, la identificación
del lugar o lugares donde se realizará el tipo de comunicación
privada a ser intervenida su duración, y el procedimiento y
equipos para la intervención, y en su caso, la identificación de la
persona a cuyo cargo está la prestación del servicio a través del
cual se realiza la comunicación objeto de la intervención. Podrán
ser objeto de intervención las comunicaciones privadas que se
realicen de forma oral, escrita, por signos, señales, o mediante el
empleo de aparatos eléctricos, electrónicos, mecánicos,
alámbricos o inalámbricos, sistemas o equipos informáticos, así
como por cualquier otro medio o forma que permita la
comunicación entre uno o varios emisores, y uno o varios
receptores‖.
Entonces, aquí ya estamos en una etapa segunda de la
averiguación; en la primera, y es a la que se refieren los artículos
impugnados, exclusivamente están destinados a la localización
en tiempo real de un aparato celular del cual provienen este tipo
de llamadas, una vez que se ha establecido esto, viene la
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intervención de la autoridad judicial competente para realizar otro
tipo de medidas, como son: la intervención, los cateos, la
detención, lo que en su momento se considere conveniente, y
además debo de mencionar que si se llevara a cabo la solicitud
para hacer esta localización en tiempo real del aparato celular,
también no es totalmente arbitraria; el artículo de alguna manera
está estableciendo ciertas formalidades, está diciendo que esa
solicitud debe ser por escrito o a través de medios electrónicos;
esto quiere decir que siempre se va a dejar constancia de la
solicitud de este tipo de autorizaciones; no es que la autoridad
determine en cualquier momento, el agente del Ministerio Público
localizar en tiempo y forma un teléfono sin establecer la solicitud
correspondiente, incluso por la autoridad correspondiente, porque
no cualquier agente del Ministerio Público, ni cualquier autoridad
de la Procuraduría General de la República, ni de las
Procuradurías estatales están en posibilidad de hacerlo; la propia
Ley Orgánica de la Procuraduría está estableciendo a través de
su artículo 8º, fracción II, quiénes son las autoridades que en un
momento dado tendrán competencia específica para poder hacer
este tipo de localizaciones.
Ya que se ha localizado a la persona a través de la localización
geográfica del aparato celular y que se determina quién es;
entonces, viene la solicitud con intervención del Poder Judicial
para catear, para intervenir o para detener, pero ya hay
intervención del Poder Judicial, porque se está refiriendo a una
persona determinada; los artículos combatidos -perdón que
repita, pero es importante- porque la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos parte de la idea de que los artículos están
localizando personas; no, los artículos están ordenando la
localización de aparatos; entonces, puede en un momento dado
ya configurar la investigación y estar en posibilidades de tomar
una determinación, ya sea de consignar o no; también es
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importante determinar que tanto la solicitud que se haya hecho
por escrito o por medio electrónico y todas las cintas que hayan
quedado de esa localización o de esa geolocalización tienen que
ser entregadas al juez correspondiente, dice el artículo 23: ―Al
iniciarse el proceso, las cintas, así como todas las copias
existentes y cualquier otro resultado de la intervención, serán
entregadas al juez de distrito; durante el proceso el juez de
distrito pondrá las cintas a disposición del inculpado, quien podrá
escucharlas o verlas durante un período de diez días bajo la
supervisión de la autoridad judicial federal, quien velará por la
integridad de estos elementos probatorios; al término de este
período de diez días, el inculpado o su defensor, formularán sus
observaciones, si las tuvieren, y podrán solicitar al juez la
destrucción de aquellas cintas o documentos no relevantes para
el proceso. Asimismo, podrá solicitar la transcripción de aquellas
grabaciones o la fijación en impreso de imágenes que considere
relevantes para su defensa; la destrucción, también será
procedente cuando las cintas o registros provengan de una
intervención no autorizada o no se hubieren cumplido en los
términos de la autorización judicial respectiva; el auto que
resuelva la destrucción de cintas, la transcripción de grabaciones
o la fijación de imágenes, es apelable con efectos suspensivos‖.
Y luego, el artículo 24 maneja la otra situación, dice: ―En caso de
no ejercicio de la acción penal‖. Es decir, no se llegó a ninguna
situación en la que se considere que hay una persona
responsable que amerite ser consignada ante un juez, dice: ―y
una vez transcurrido el plazo legal para impugnarlo, sin que ello
suceda, las cintas se pondrán también a disposición del juez de
distrito que autorizó la intervención, quien ordenará su
destrucción en presencia del Ministerio Público.‖ De todas
maneras esto siempre estará a disposición del juez, porque si se
trataron de intervenciones telefónicas recordemos que siempre
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va a haber la intervención del Poder Judicial, no así en la
geolocalización, que ahí únicamente es la autoridad
administrativa la que por escrito determinará la necesidad de
poder lograr esta geolocalización.
Ahora ¿Qué es muy importante para esta geolocalización? El
principio de inmediatez y la celeridad en el trámite. Si se le da a
esto lo que la Comisión pretende, que sea a través de la
autorización y de la supervisión de la autoridad judicial, pierde su
eficacia la medida, porque hay que localizar inmediatamente el
aparato celular del que provienen este tipo de amenazas, porque
de lo contrario, mientras más tiempo pase para lograr la
autorización o la supervisión de esta medida, se va a hacer
nugatoria prácticamente la posibilidad de su localización.
Recuerden ustedes que tenemos incluso tesis de ambas Salas,
tanto de la Primera como de la Segunda, en situaciones tales
como la entrega de comprobantes fiscales, donde ahí hemos
dicho: No, ni siquiera le tenemos que decir al causante que se va
a hacer esta investigación, porque si sabe qué día van a ir a
hacerle esa visita, pues ese día entrega comprobantes fiscales a
todos. La idea fundamental es que no esté prevenido y que se
sepa en realidad cómo lo hace o lo formula cotidianamente;
proporción guardada, es una cuestión similar. ¿Qué se está
preservando? El principio de inmediatez y el principio de eficacia
de la medida respectiva precisamente para lograr la
geolocalización en tiempo real de ese aparato celular.
De manera correlativa se impone a concesionarios y
permisionarios del servicio de telecomunicaciones la obligación
de atender las solicitudes que se les formulen por la autoridad,
previendo la sanción respectiva para el caso de incumplimiento,
obligación que se reitera expresamente en el artículo 40 Bis de la
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Ley Federal de Telecomunicaciones como un deber de
colaboración que se extiende respecto de las solicitudes que
emitan los procuradores de las entidades federativas o de los
servidores públicos a quienes deleguen esa facultad, de
conformidad con las leyes respectivas.
Por otra parte, el contenido de los artículos 21 y 102, Apartado A,
de la constitución está determinando cuáles son las facultades de
la Procuraduría General de la República, así como el Código
Federal de Procedimientos Penales, en la que se advierte que el
agente del Ministerio Público tiene la obligación de llevar a cabo
todas las investigaciones conducentes, precisamente a la
persecución de los delitos, y para ello practicar y ordenar la
realización de todos los actos conducentes que la acreditan, del
cuerpo del delito y de la probable responsabilidad del inculpado;
impedir que se pierdan, destruyan o alteren los indicios, huellas o
vestigios del hecho delictuoso, así como los instrumentos, objetos
o productos del delito; saber qué personas fueron testigos, evitar
que el delito se siga cometiendo, y en general, impedir que se
dificulte la averiguación procediendo a la detención de los que
intervinieron en su comisión en los casos de flagrancia.
La conclusión es que la ubicación del lugar en que se origina una
llamada desde un equipo de comunicación móvil se inserta
dentro de las actividades y diligencias propias de la investigación
de los delitos que la ley confiere al agente del Ministerio Público,
con la sola particularidad que para ello se emplean nuevas
tecnologías en materia de telecomunicaciones con las que debe
contar el concesionario o permisionario del servicio que tiendan a
facilitar y hacer más eficaz, desde luego, la persecución de los
delitos; subyace así en esta medida la protección –en nuestra
opinión– del orden público, de la paz social, de la tutela de los
derechos a la vida, a la integridad física y psicológica de las
21
personas, lo que justifica nuestra opinión en plenitud, la facultad
que autoriza al Procurador General de la República para llevar a
cabo este tipo de solicitudes.
En estas condiciones, la posible restricción a la vida privada de
una persona, en mi opinión, no se da por las razones que ya
hemos mencionado, no se está pidiendo la localización de la
persona ni se está diciendo que a través de ello se logre la
intervención de comunicaciones ni siquiera el registro de las
llamadas, lo que se está pidiendo simple y sencillamente es que
se localice el aparato celular del cual han salido determinadas
llamadas que pueden ser o que tienden a la comisión de un
delito. En opinión del proyecto esto no es invasivo de ninguna
manera a la vida privada, pero en el caso de que pudiera alguien
pensar que hay una cierta invasión a la vida privada, creo que
aun esto, debe ceder ante el interés de preservar el orden público
y la paz social y garantizar la protección a estos derechos y a la
eficaz investigación de los delitos sobre todo.
Si en un momento dado no se permitiera la localización en tiempo
real y que esto implicara la invasión a la vida privada de alguien
porque se sabe -como decía la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos- si va a misa, si va a un mitin político o si va
al cine y esto invade su vida privada, pues todas las cámaras que
existen en todas las calles de la ciudad, serían igualmente
invasivas a la privacidad de las personas que circulan, a los
establecimientos mercantiles donde existen cámaras de
seguridad, ¿por qué han logrado incluso detener a quien ha
asaltado, relativamente hace poco tiempo, a una joyería?, pues
porque había cámaras que justamente los detectaron. Bueno,
pues todo este tipo de ayudas de carácter tecnológico que
permiten que sea cada vez más efectiva la averiguación de los
22
delitos, es lo que nos va a dar seguridad jurídica, paz social, pero
sobre todo bienestar como sociedad.
Por estas razones, la verdad es que nosotros consideramos que
los artículos no son violatorios de la constitución. También señala
el concepto de invalidez que carecían de determinadas cosas,
que una de ellas era justamente la autorización, la supervisión del
Poder Judicial, y decíamos nosotros es que no es necesario, no
es que exista carencia, porque no se trata de un problema de
intervención en la vida privada y porque no estamos hablando de
una intervención de comunicaciones, ni estamos hablando de la
intromisión al domicilio para que sea necesaria la intervención del
Poder Judicial.
Por otro lado se dice, que también hay una falta de precisión en
el alcance de la medida por cuanto hace a los sujetos, pues
partimos de una premisa errónea, porque no se está refiriendo a
sujetos, vuelvo a repetir, se está refiriendo a la localización de
aparatos telefónicos.
Entonces, no podemos establecer ¿cuáles son los sujetos?
porque no son estos los que se van a localizar, lo que se está
localizando es el aparato; que con posterioridad, la consecuencia
sea la localización de una persona, esto ya implica, como
decíamos, la segunda etapa y por tanto la intervención del Poder
Judicial cuando sea necesario ya intervenirla, catearla o
detenerla, salvo que estén en flagrancia.
Y luego sobre el límite temporal, si bien es cierto que no dice el
artículo cuánto debe durar, creo que de la simple interpretación
sistemática de la razón por la cual se está estableciendo esta
medida, debe entenderse que se agota en el momento en que se
termina la localización del aparato respectivo. Entonces, una vez
23
localizado, se agotó la razón por la cual se estaba buscando ese
aparato celular.
También quisiera mencionar que hay partes de la exposición de
motivos de la emisión de estas reformas, que me parecen muy
importantes tomar en consideración. Dice el punto tercero del
dictamen correspondiente: ―En cuanto a las reformas al Código
Federal de Procedimientos Penales, se contempla la adición de
un artículo 133 Quáter, en el cual se consigna a cargo del
Ministerio Público de la autoridad judicial cuando se trate de
investigaciones en materia de delincuencia organizada,
secuestro, extorsión o amenazas la obligación de solicitar a los
concesionarios o permisionarios del servicio de
telecomunicaciones a través de la Comisión Federal de
Telecomunicaciones la localización geográfica en tiempo real de
las comunicaciones que estén relacionadas con aquellos
conceptos, solicitud que se podrá formular por simple oficio o
comunicación por medios electrónicos. Asimismo, se comprende
a cargo del Ministerio Público o de la autoridad judicial, la
obligación de dejar constancia en autos de todas las solicitudes
que las investigaciones de referencia se formulen, así como
mantenerlas en sigilo, la obligación a cargo de la Comisión
Federal de Telecomunicaciones y de los concesionarios o
permisionarios del servicio de telecomunicaciones de no
desatender la solicitud relativa y la imposición a esto si se
emitiere en cumplimiento de las obligaciones en cita, de las
sanciones previstas en el artículo 178 del Código Penal Federal,
a saber: de uno a cinco años de prisión y de mil a diez mil días de
multa, penalidad que se aplicará, así lo dispone el último párrafo
del artículo 133‖.
Y una parte importante es el punto séptimo de esta minuta que
dice: ―De la minuta materia del presente dictamen, se advierten
24
cambios que obedecen a la existencia de circunstancias de
apremio social desbordante que es necesario adoptar, para
prevenir una situación de hecho que constantemente transgrede
el orden público, la paz y la tranquilidad de los mexicanos. Con
estas modificaciones se busca consolidar un marco legal que
permita al Estado mexicano investigar con mayor eficacia en
tiempo real ––que eso me parece importantísimo– si no es en
tiempo real, la medida es totalmente nugatoria, delitos que se
consuman en materia de delincuencia organizada, secuestro,
extorsión o amenazas, con el afán de establecer la posibilidad de
fijar geográficamente la ubicación aproximada del lugar de donde
se están realizando las llamadas que provengan de un aparato,
con la intención de proceder a su aprehensión, o lo que es más
importante, localizar y rescatar con vida a la víctima de un
secuestro, cuando se trate precisamente de este delito‖.
De esta manera, el fin legítimo que se está persiguiendo
conforme a los criterios que ya esta Suprema Corte de Justicia ha
externado, me parece que está perfectamente justificado. Está
acotado el objeto a que se contrae la medida, la autoridad a la
que se refiere la facultad de solicitarla, así como los requisitos
que se deben satisfacer, por lo que, en mi opinión los artículos no
contravienen ni a la constitución ni los artículos de las
convenciones internacionales que se han citado por la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos.
Esto es, señor Presidente lo que el proyecto trata de contestar en
esta primera parte, relacionada con el artículo 133 Quáter del
Código Federal de Procedimientos Penales, y el artículo 40 Bis
de la Ley de Telecomunicaciones. Es la respuesta al primer
concepto de invalidez. Gracias, señor Presidente.
25
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señora Ministra
Luna Ramos. Tiene la palabra el señor Ministro José Ramón
Cossío Díaz.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Gracias, señor Presidente.
Voy a manifestarme desde ahora, en contra de la propuesta del
proyecto, por reconocer la validez de estos artículos que la
señora Ministra Luna Ramos, identificaba.
Para ser muy breve en un asunto que tiene muchas
connotaciones y muchas aristas, me voy a permitir leer una breve
nota, porque eso me ayuda a concentrarme en los puntos
específicos del caso.
La razón que apoya mi conclusión es que no puedo aceptar una
intromisión en la vida privada de las personas, como la que se
establece en el artículo impugnado, sin que exista un fundamento
expreso en la constitución.
Las consideraciones que se elaboran en el proyecto sobre la
finalidad, constitucionalmente legítima, razonabilidad de la
medida o proporcionalidad en cuanto a la limitación al derecho a
la privacidad de las personas, no me parecen suficientes para
fundar la declaración de validez de los artículos impugnados,
frente a los conceptos de invalidez presentados en la acción.
La pregunta fundamental, que a mi juicio debemos hacernos en
el presente caso, es la siguiente: ¿Los artículos 133 Quáter del
Código Federal de Procedimientos Penales y 40 Bis identificados,
que permiten a una autoridad administrativa persecutora del
delito, si la intervención de un juez solicitara la localización
geográfica de equipos móviles, asociados a alguna línea
relacionada con la investigación de ciertos delitos violan o no el
26
derecho a la privacidad o a la vida privada? Ésta me parece que
es la pregunta central.
Quiero comenzar señalando con el argumento del proyecto lo
que el proyecto sigue para contestar esta pregunta y que lo lleva
a concluir que los artículos impugnados son válidos. Esto
fundamentalmente en la página noventa y siguientes.
La consideración que a mi juicio tiene el proyecto, está basada en
la distinción de que no estamos frente a actos privativos, sino a
actos de molestia, porque la investigación ministerial y la
autorización para la localización de equipos móviles, no priva de
manera definitiva de sus derechos a los gobernados.
Considero que este tipo de análisis no es el que debe realizarse
para contestar la pregunta que me formulo, ya que nos
encontramos frente a una acción abstracta de
inconstitucionalidad, donde la naturaleza del acto y sus alcances
en un caso concreto no trascienden al análisis de la norma en su
contraste directo con la constitución.
En este análisis abstracto de la constitucionalidad de las normas
impugnadas, la tesis de distinción entre actos privativos y actos
de molestia, no me parece aplicable, ya que lo que debe
analizarse de manera directa es la formulación de la norma y su
potencial afectación a un derecho humano, así como su posible
justificación constitucional, en donde no influye la naturaleza del
acto de autoridad, en los términos que lo presenta el proyecto.
En este primer sentido, si bien es cierto que la facultad genérica
de investigación de delitos se encuentra en el artículo 21
constitucional, también es cierto que esta facultad no puede
irrumpir en el ámbito de derechos del individuo de forma arbitraria
sin que exista supuesto expreso en la constitución, como en el
27
caso de cateos o intervención de comunicaciones privadas, o aun
en casos en donde por extensión admitimos acciones de
investigación, como es el caso de revisión de información en
teléfonos celulares asegurados, caso similar al que nos ocupa.
En este segundo tipo de casos en los cuales no existe
facultamiento constitucional expreso, debemos ser aún más
cuidadosos y mantener como condición mínima y fundamental las
mismas salvaguardas que para los supuestos expresamente
establecidos en la constitución.
Por ello, creo que lo que debió haberse justificado por el
legislador ordinario que emitió la norma impugnada, no
solamente en la exposición de motivos, sino en el texto mismo de
la norma, o en su interpretación sistemática, es que la facultad
que le otorga al Procurador General de la República cumple con
la exigencia general de la constitución de someter los actos de
investigación ministerial, específicamente establecidos en la
Norma Suprema o por extensión, a control judicial.
Es claro que en los últimos años, el Poder Legislativo Federal y
los estatales han dotado al Ministerio Público con diversos
instrumentos que tienen como objetivo fortalecer su facultad en la
investigación de los delitos.
En todos estos casos, si bien las medidas asumidas por el
legislador como indispensables, ellas naturalmente tienen como
consecuencia la afectación en el ejercicio de los derechos
humanos de los gobernados que las resienten, como los casos
mencionados de cateo domiciliario, intervención de
comunicaciones privadas, que son los supuestos expresos a nivel
constitucional.
Lo mismo sucede con la inviolabilidad de comunicaciones
privadas, que para su intervención requiere autorización judicial.
Además, por extensión de la protección del derecho de la
28
inviolabilidad de las comunicaciones privadas, la Primera Sala
consideró también los supuestos de datos almacenados en el
teléfono móvil asegurado a una persona detenida o sujeta a
investigación por la posible comisión de un delito, sosteniendo
que el teléfono únicamente podía ser objeto de revisión por el
Ministerio Público, siempre que previamente se contara con
autorización judicial.
Lo anterior me lleva a considerar que todo acto que pueda
considerarse por extensión como facultad constitucional de
investigación de las procuradurías, debe tener como salvaguarda
mínima el control judicial previo, y no puede soslayarse o
superarse esto mediante una consideración de razonabilidad o
ponderación.
Si bien es correcta la afirmación del proyecto, de que los
derechos no son limitados, la irrupción o limitación de un derecho
como es el de la privacidad, cuando esta facultad no se
encuentra expresamente establecida en la constitución, sino que
se considera posible por extensión de las existentes, no puede
considerarse constitucional, si la misma no cuenta con un mínimo
control para evitar su uso indiscriminado por parte de la autoridad
persecutora.
Tengo que aclarar que aun siendo sensible a las condiciones
sociales y políticas, y en particular, de seguridad del Estado
mexicano como condición fáctica, éstas no pueden llevarme a
constituir una razón de justificación general de la medida
impugnada, y menos aún como una facultad del legislador
ordinario.
En un momento dado, esta situación podría explicar una eventual
modificación de la propia norma constitucional, o la declaración
de suspensión de garantías o derechos humanos ahora, pero
nunca la justificación de la norma ordinaria que va más allá del
29
propio sistema de derechos y facultades que la constitución
reconoce y pretende hacer operativas y eficaces.
De manera muy sintética, supongo que habrá debate y largo
sobre este tema, yo quisiera simplemente dejar esta posición
inicial para efectos de señalar o manifestarme en contra del
proyecto. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Cossío. Tiene la palabra el señor Ministro Sergio Valls
Hernández.
SEÑOR MINISTRO VALLS HERNÁNDEZ: Gracias, señor
Ministro Presidente. Yo tampoco, con todo respeto, comparto la
propuesta del proyecto que nos presenta la señora Ministra Luna
Ramos, en el sentido de que estos dos numerales, el 133 Quáter
del Código Federal de Procedimientos Penales, y el 40 Bis, de la
Ley Federal de Telecomunicaciones, son constitucionales.
Me explico, el primero, el 133 Quáter, otorga facultades a la
Procuraduría General de la República, y a las procuradurías
locales para solicitar a los concesionarios o permisionarios del
servicio de telecomunicaciones la localización geográfica del
tiempo real de los equipos de comunicación móvil asociados a
una línea, que se encuentren relacionados; solicitud de la que
deberá quedar constancia en autos y guardarse sigilo.
Si bien esta medida, efectivamente, persigue un fin legítimo,
como es el combate a delitos contra la salud, el secuestro, la
extorsión, amenazas e investigaciones en materia de
delincuencia organizada, lo cierto es que dicha medida encuadra
en la vigilancia de comunicaciones, dado que en principio un
equipo móvil está relacionado a una persona y la ubicación
geográfica de ese equipo es, sin duda, una forma en la que
podría obtenerse información del individuo, siendo que el derecho
30
a la intimidad y a la vida privada están protegidos por el artículo
16 constitucional.
Este precepto no solamente protege el contenido de las
comunicaciones, sino que protege en el más amplio sentido la
inviolabilidad de éstas, siendo la ubicación o dirección de donde
se emite una comunicación, un dato de la misma, y por ende, no
debe ser de fácil acceso, sino en casos excepcionales y siempre
mediante escrutinio judicial.
Así pues, si bien nos encontramos ante medidas necesarias,
frente a la situación delictiva que lamentablemente se vive en
nuestro país, también es un hecho que conforme a nuestro marco
constitucional y convencional, toda actuación de la autoridad
investigadora que tenga o pueda tener alguna injerencia en los
derechos humanos, en el caso primordialmente sobre la intimidad
y la vida privada, debe necesariamente estar garantizado su uso
correcto, lejos de toda arbitrariedad a través del contrapeso o
control de la autoridad judicial.
En esa medida debe establecerse que sea un juez, el que previa
solicitud escrita de la autoridad investigadora, fundada y motivada
autorice la localización de un equipo móvil, esto no sólo porque
las procuradurías deben acreditar, en todo caso, la necesidad de
la medida, sino porque además sólo de esa manera se sujetará a
vigilancia y a control de juez el uso que se le dé o que se le esté
dando.
No desconozco que en muchas ocasiones se trata de situaciones
que requieren la intervención pronta, inmediata de las
autoridades, pero ello no puede justificar que las procuradurías
actúen por su cuenta de manera discrecional, como ocurre en la
práctica con otra clase de medidas, tales como los cateos, e
inclusive, las intervenciones telefónicas o de otros medios de
comunicación. Los jueces en la materia bajo pruebas objetivas
que se les proporcionen pueden actuar a la brevedad posible
31
para autorizarla o negarla; además, establecer un límite temporal
para ejecutar la medida, es indispensable, pues si bien podría
pensarse que una vez ubicado el lugar donde está un equipo
móvil cumplió su objetivo, lo cierto es que al actuar sin un
contrapeso institucional no estará garantizado de ningún modo el
uso debido de la medida en cuestión.
En ese sentido, también quiero manifestar que no coincido
tampoco con la consulta en cuanto reconoce la validez del
artículo 40 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, que para
garantizar la operatividad del referido 133 Quáter, obliga a los
concesionarios y permisionarios de servicios de
telecomunicaciones a colaborar con las autoridades; es decir, a
atender las solicitudes que les hagan los procuradores o los
servidores públicos autorizados por éstos, para realizar tal
ubicación geográfica, pues insisto, bajo nuestro orden jurídico
constitucional y convencional ello debe ser autorizado vía judicial
y no dejarse al arbitrio de las procuradurías; por lo que a mi juicio,
debe declararse la invalidez de estos dos numerales. Gracias,
señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Valls.
Doy la palabra al señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
Hago la salvedad de que estamos ahorita situados
exclusivamente en el análisis del primer concepto de invalidez,
aunque los argumentos del señor Ministro Valls Hernández
involucraban a los dos para justificar su argumento. Señor
Ministro Gutiérrez Ortiz Mena.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Gracias, señor
Ministro Presidente. Al igual que los dos Ministros que ya hicieron
uso de la palabra, me voy a permitir leer mi posicionamiento, por
lo importante de este asunto. A diferencia del señor Ministro
Cossío, no me comprometo a ser breve.
32
Respecto del fondo, coincido con la conclusión del proyecto de la
señora Ministra Luna Ramos, pues estimo que los artículos 133
Quáter del Código Federal de Procedimientos Penales, así como
el 16, fracción I, Apartado D, y 40 Bis de la Ley Federal de
Telecomunicaciones, no resultan inconstitucionales. Para llegar a
esta conclusión, el proyecto responde tres preguntas distintas.
Primera: ¿Existe violación al derecho general a la intimidad o
privacidad? Segunda: ¿Existe violación al principio de legalidad
por la falta de elementos necesarios, como la participación de
autoridad judicial y una delimitación de los ámbitos temporal y
personal de la facultad? Tercera, y finalmente: ¿Existe una
violación al principio de legalidad por la falta de delimitación de
los delitos cuya investigación permite la autorización de la
facultad impugnada?
A todas las preguntas el proyecto responde de forma negativa,
con base en consideraciones que no comparto totalmente, pues
me parece que parten de premisas incompletas que son
necesarias complementar a fin de establecer un estándar de
escrutinio constitucional en un caso como éste.
Procedo por partes. La premisa general del proyecto, para
contestar a las dos primeras preguntas, es que el estándar de
evaluación constitucional es el derecho general a la privacidad o
intimidad protegido por el primer párrafo del artículo 16
constitucional, el cual se define como una libertad negativa que
protege a la persona en la posibilidad de gozar de un ámbito
reservado frente a la acción y conocimiento de los demás, ámbito
que relaciona a la persona con su círculo cercano a la que se
puede concretar en hechos o informaciones en decisiones o
incluso, un espacio físico.
Como se expone en las fojas sesenta y siete a sesenta y nueve
del proyecto, la finalidad de este derecho es el respeto a un
33
ámbito de vida privada personal y familiar, que por regla general
debe quedar excluido del conocimiento ajeno y de las
intromisiones de los demás. Esta premisa inicial es la que estimo
debe completarse, porque se deja de considerar aspectos
importantes del derecho a la intimidad, cuando sólo se considera
el primer párrafo del artículo 16 constitucional, no podría coincidir
en que la evaluación constitucional se corra exclusivamente
considerando esa porción de dicho precepto.
Mi premisa inicial, es que existe una preocupación constitucional
de proteger la privacidad que se manifiesta en un mayor número
de preceptos constitucionales, los que son necesarios considerar
pues sólo reconstruyendo todos sus elementos normativos es
posible establecer las condiciones de tutela del derecho a la
persona a gozar de un espacio libre de interferencia en cada
caso. En específico, lo importante de esta visión que atiende a
las distintas expresiones de la intimidad es apreciar las distintas
condiciones de aplicación, cuando en cada caso concreto se ha
de identificar qué aspecto de la intimidad se encuentra en peligro
y cuál es la naturaleza de la fuente de violación pues existen
distintas garantías de protección constitucional, así por ejemplo,
el derecho a la privacidad se puede reconstruir mediante la
consideración de distintos derechos humanos: el derecho a la
procreación, artículo 4°; el derecho de asociación, artículo 9°; el
de la protección del goce de los bienes, posesiones y libertades
mediante el debido proceso, artículo 14; la inviolabilidad del
domicilio y de las comunicaciones en los párrafos once y doce
previstos en el artículo 16; por su parte, mediante el mandato de
incorporación del artículo 1° constitucional −como lo ha sostenido
este Pleno− es necesario destacar las normas convencionales
relevantes, pues integran un mismo parámetro de regularidad
constitucional. De la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, estimo especialmente relevante el artículo 11 que
establece la protección de la honra y la dignidad, tutelando la
34
privacidad, mediante la prohibición de que nadie puede ser objeto
de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida, en su familia, en
su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales en
su honra o reputación; asimismo, toda persona tiene derecho a la
protección de la ley contra estas injerencias o ataques.
Todas estas normas constitucionales apuntan, inequívocamente
a señalar una misma preocupación por tutelar un ámbito de
privacidad e intimidad que el Estado debe garantizar; sin
embargo, como se aprecia del contenido de todas estas normas,
no todos los aspectos de privacidad tienen un mismo nivel de
protección, ni es indiferente para la constitución la fuente de la
probable vulneración; en otras palabras, es relevante identificar el
quién y el para qué de la posible injerencia.
En muchas ocasiones, a la constitución le preocupa, por ejemplo,
que el Estado garantice un espacio de intimidad familiar, un
espacio de intimidad religiosa, no sólo frente a injerencias
estatales, sino también del público en general, en donde ha de
existir un escrutinio estricto para permitir una injerencia de algún
tipo; en otros casos, las regulaciones constitucionales se
enderezan íntegramente a prevenir las injerencias arbitrarias del
Estado, pero no a cancelar la posibilidad en sí, como son
aquellas realizadas en el contexto de la materia penal; de manera
simplificada, cabe decir, que en todos estos casos, la intimidad
como derecho general tiene distintos niveles de protección,
dependiendo si el Estado se constituye como garante o protector
del mismo frente a la sociedad, o si, por el contrario, debe ser
garante frente a su propia actividad, resultando relevante qué tipo
de actividad se trata. Porque el proyecto no parte de una premisa
completa en los términos expuestos, me resulta difícil compartir el
desarrollo que se hace posteriormente, porque al no introducir
estas distinciones, en la consulta no se puede identificar qué tipo
35
de intimidad es la que puede poner en peligro las normas
impugnadas, y de qué forma el Estado está llamado a
desempeñar su función de garante, insisto, sólo mediante la
identificación de lo anterior es posible establecer las condiciones
de aplicación del derecho a la intimidad, pues bien, sobre la base
de esta premisa complementada, estoy en condiciones de
determinar que la intimidad sobre la que versan las normas
impugnadas, es una relacionada con las comunicaciones de las
personas y la fuente de la violación se identifica con la actividad
del Estado, en el contexto de la investigación de una actividad
criminal. Por tanto, las condiciones de aplicación del derecho a la
intimidad son las que regulan los instrumentos de investigación
ministerial para la persecución de los delitos; así, el artículo 16
establece un derecho contra los actos de molestia, para que
estos sean emitidos por autoridad competente que funde y motive
la causa legal.
En otro apartado de ese mismo precepto, se establece que las
comunicaciones son inviolables, y que sólo mediante una orden
judicial se pueden intervenir si se satisfacen ciertas condiciones,
lo mismo puede decirse de la orden de cateo para las
inspecciones de lugares, objetos, o personas; así, la constitución
acuerda distintos niveles de protección, dependiendo si se
constata la existencia de una expectativa de privacidad legítima
de las personas, la constitución identifica dos espacios donde
esta expectativa se presupone prima facie, el contenido de las
comunicaciones privadas y el espacio físico de los domicilios,
inmuebles, objetos y personas; en el resto de posibilidades de
intromisión, imaginables fuera de estos contextos, debe
determinarse caso por caso si se constata una expectativa de
privacidad, si el juez constitucional determina que efectivamente
existe una expectativa de privacidad, la conclusión es la
aplicabilidad de la garantía instrumentada para evitar una
36
injerencia arbitraria e injustificada; la emisión de una autorización
judicial mediante el cumplimiento de determinados requisitos que
acrediten la necesidad, idoneidad y proporcionalidad; de ahí, que
se exija la existencia de una orden judicial de intervención en el
caso de comunicaciones privadas, y de una orden de cateo para
el caso de la intromisión de lugares, o para la inspección de
personas y objetos; de no existir una expectativa de privacidad
legítima, el estándar de escrutinio constitucional se limita al
exigido a un acto de molestia. En efecto, la premisa interpretativa
es que el derecho constitucional protege a las personas, y no los
lugares, esto es, la protección de las comunicaciones y de los
domicilios y objetos es indirecta, pues mediante ellas, lo que se
busca tutelar es la privacidad de las personas; por ello, estimo
que el estándar aplicable requiere la determinación de si existe
una expectativa de privacidad legítima para determinar cuáles
son las condiciones de aplicación del derecho de privacidad o
intimidad; así, se insiste, cuando se trata del domicilio de una
persona, la relación intrínseca que existe entre este espacio y la
persona, es tal, que la expectativa de privacidad se presupone, y
no es materia de discusión; por ello, basta acreditar que la
autoridad pretenda acceder a estas áreas de protección
constitucional para concluir que se debe cumplir con las garantías
respectivas. En este caso, se requiere satisfacer todos los
requisitos de emisión de una orden judicial de cateo; sin
embargo, con las comunicaciones privadas, la perspectiva varía,
pues es necesario, una vez más, determinar los contextos de las
posibilidades de injerencias. Los contenidos de las
comunicaciones privadas por el artículo 16 constitucional, son
inviolables, pues ahí se genera una nítida expectativa legítima de
privacidad; sin embargo, las actividades realizadas
incidentalmente en la actividad comunicativa, requieren de
precisión contextual, si se realiza en estos espacios protegidos,
es claro que la expectativa de privacidad se presupone, pero
37
cuando se realiza en un contexto público es relevante determinar
las formas en que esas expectativas se pueden generar de
manera legítima, pues pueden existir aspectos en los que las
personas no pueden esperar razonablemente, que su actividad
sea mantenida al margen del conocimiento público.
Para determinar si se constata una expectativa de privacidad
legítima, se requiere determinar si las expectativas subjetivas de
los individuos de mantener algo como privado, se pueden calificar
como razonables y justificados por las circunstancias en un
Estado democrático de derecho.
Aplicadas las anteriores conclusiones al caso concreto, concluyo
que la facultad otorgada a los Ministerios Públicos, federal y local,
en las normas impugnadas, recae sobre un ámbito en el que no
cabe afirmar la existencia de una expectativa legítima de
privacidad, como es la localización geográfica de los equipos
móviles de comunicación.
Sin embargo, previo a exponer las razones que me llevan a
concluir lo anterior, estimo necesario aclarar que me aparto de
otra consideración central del proyecto en este aspecto.
En efecto, en la página setenta y nueve del proyecto, se culmina
el análisis constitucional de las facultades de investigación de los
Ministerios Públicos para la persecución de los delitos, y se
concluye que la ubicación del lugar en que se origina una llamada
desde un equipo de comunicación móvil, se inserta dentro de las
actividades y diligencias propias de ese órgano, y cito: ―con la
sola particularidad que para ello se emplean nuevas tecnologías
en materia de telecomunicaciones, con las que deben contar los
concesionarios o permisionarios del servicio que tienden a
38
facilitar y hacer más eficaz la persecución del delito que lastiman
de manera singular a la sociedad‖ —fin de la cita—.
Esta perspectiva interpretativa, en mi opinión, debe matizarse de
manera importante; en efecto, estimo que antes que reconocer
que el avance de las tecnologías implican una ampliación de las
posibilidades de ejercicio de las facultades de la autoridad para
investigar delitos, merece reconocerse como punto inicial, que
estas tecnologías amplían, ante todo y en primer lugar, las
posibilidades de privacidad de las personas, pues comúnmente
se instrumentan para que todos se desenvuelvan en sus vidas
cotidianas, por lo que existe una relación directa de
proporcionalidad entre el avance tecnológico y la generación de
expectativas de privacidad legítima.
No partir de esta premisa inicial, puede comprometerle el
reconocimiento a nivel constitucional, de todo lo que han
significado las telecomunicaciones en la ampliación del desarrollo
de las distintas facetas de la personalidad.
El teléfono es la tecnología que por antonomasia ha sido
reconocido como un instrumento en que las comunicaciones de
las personas gravitan sobre una nítida expectativa de privacidad
legítima.
Sobre la base de la anterior aclaración, coincido con el proyecto
cuando concluye:
Primero. Que la medida de localización geográfica de equipos
móviles, no tiene el efecto principal ni incidental de acceder a los
contenidos de las conversaciones, y
39
Segundo. Ni proceder a la identificación específica de una
persona, sino a la identificación limitada de un equipo que puede
estar relacionado con la comisión de un delito.
Por tanto, la pregunta relevante es si existe una expectativa de
privacidad legítima sobre la señal generada por un equipo de
comunicación móvil para su ubicación en un momento preciso y
efímero, señal que no se obtiene mediante el acceso a un lugar
protegido constitucionalmente, sino que se obtiene mediante el
registro de un dato generado en la infraestructura de
telecomunicaciones.
En mi opinión, son tres las razones que justifican una respuesta
negativa:
Primero. Las señales de ubicación que envía un equipo móvil
forman parte de un ámbito de información disponible para los
permisionarios o concesionarios de telecomunicaciones para muy
distintos propósitos comerciales, por tanto, a diferencia de los
contenidos de las conversaciones, no cabe esperar que esas
señales de ubicación no sean conocidas por nadie, más bien lo
contrario, se presupone que esta identificación es importante
para contabilizar en alguna forma las llamadas locales y de larga
distancia, y distintos servicios.
Segundo. Las señales de ubicación de los equipos móviles de
comunicación forman parte de un ámbito disponible de
información, no sólo para propósitos comerciales, sino también
para una potencial regulación del Estado; por tanto, no puede
esperarse razonablemente que esa señal de identificación sea de
conocimiento privado de quien lo usa, incluso, el artículo 27
constitucional otorga facultades al nuevo Instituto Federal de
Telecomunicaciones para la regulación, promoción, supervisión
40
del uso, aprovechamiento y explotación del espectro
radioeléctrico, las redes, y la prestación de los servicios de
radiodifusión y telecomunicaciones.
Tercero. Sobre la base de lo anterior, cabe afirmar que las redes
de telecomunicaciones sobre las cuales se generan las señales
de identificación de los equipos móviles, son las autopistas del
Siglo XXI, por lo que, si en otras circunstancias no se ha
considerado que la identificación de las placas de los automóviles
o demás rasgos de identificación de una unidad por parte de un
agente policiaco, sea equivalente a entrometerse en el espacio
en el que exista una expectativa de privacidad, a diferencia de la
intromisión de las comunicaciones que tienen lugar en el interior
de los automóviles, no veo razón para afirmar lo contrario; en
este caso, esta analogía es inevitable, pues como lo estableció
este Tribunal Pleno en la jurisprudencia 65/2007, el espectro
radioeléctrico forma parte del espacio aéreo que constituye un
bien nacional de uso común, sujeto al régimen del dominio
público de la Federación; por lo tanto, al no existir una
expectativa de privacidad legítima, debe concluirse que la
identificación del equipo de comunicación móvil, no exige
autorización judicial; en este caso, el artículo 16 constitucional,
sólo exige que la autorización del instrumento de investigación no
sea arbitrario, y por lo tanto, basta con que se funde y motive la
causa legal y sea emitido por autoridad competente.
Finalmente, cabe mencionar que no estimo que este acto de
identificación sea necesario notificarlo al usuario o dueño del
equipo de comunicación móvil, porque ese acto de molestia se
perfecciona hasta que exista una trascendencia real en la esfera
jurídica de las personas, que es cuando esa información es
utilizada al interior de una investigación ministerial, en los
41
términos de las garantías de los imputados del apartado B del
artículo 20 constitucional.
En cuanto al fondo, resta decir que coincido con el proyecto, pero
por razones distintas, en que las normas impugnadas son
constitucionales; sin embargo, estimaría necesario precisar que
la facultad para solicitar la identificación de los equipos móviles
de comunicación está condicionada a los requisitos de
razonabilidad y pertinencia para la investigación, lo que implica
sostener una interpretación conforme de las normas, la que
deberá ser tomada en cuenta al momento de determinar si existió
un uso indebido de la misma, o si se trata de una prueba lícita
para efectos de otorgar valor probatorio en un proceso penal.
Finalmente, por la importancia que tiene el criterio que ahora
establecemos, creo pertinente aclarar que el límite de mi posición
se encuentra en la evaluación de una facultad de identificación de
un equipo de comunicación móvil en un momento preciso y
efímero, por lo tanto, no adelanto mi posición para evaluar la
constitucionalidad de la utilización por parte de las autorizaciones
ministeriales o policiacas de equipos o tecnologías que permitan
la vigilancia de las personas de una forma más comprensiva, al
grado de habilitar la generación de un expediente, de sus
movimientos públicos, que refleje una gran cantidad de detalles
de su vida familiar, política, profesional, religiosa o incluso sexual.
En casos futuros que involucren tecnología equivalente, estimo
que esta Corte deberá analizar con igual visión integral, la
preocupación constitucional de proteger la intimidad de las
personas, y habrá de analizarse nuevas posibilidades de abuso
en el almacenamiento de datos que revelen aspectos de la
identidad de las personas, sobre las cuales podría existir una
expectativa de privacidad legítima, si éste llegara a ser el caso, la
expectativa de privacidad legítima habría –a diferencia de este
42
caso– de ameritar una protección constitucional mayor, y por
tanto, la aplicación de un escrutinio estricto, que no sólo amerite
verificar los pasos de la necesidad, idoneidad y proporcionalidad,
sino también requiera de la participación de una autoridad judicial
para su utilización; sin embargo, éste no es el caso que tenemos
que resolver el día de hoy. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Gutiérrez Ortiz Mena. Vamos a un receso para regresar a
escuchar a los señores Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo y
Luis María Aguilar Morales que han solicitado el uso de la
palabra.
(SE DECRETÓ UN RECESO A LAS 13:10 HORAS)
(SE REANUDÓ LA SESIÓN A LAS 13:30 HORAS)
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Vamos a continuar. Tiene la
palabra el señor Ministro Pardo Rebolledo.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: Muchas gracias,
señor Ministro Presidente. Yo quisiera intervenir en esta sesión
para manifestar algunas reflexiones en relación con el asunto que
se analiza.
Como todos sabemos, en esta acción de inconstitucionalidad se
cuestiona el texto del artículo 133 Quáter del Código Federal de
Procedimientos Penales, y también el artículo 40 Bis de la Ley
Federal de Telecomunicaciones. Estos artículos, como ya se ha
mencionado con toda claridad, establecen la obligación de los
concesionarios o permisionarios de los servicios de
telecomunicaciones de atender las solicitudes, en este caso se
habla del Procurador General de la República, de los
43
procuradores de los Estados y de los funcionarios a quien ellos
autoricen, para proporcionar los datos que permitan la
localización en tiempo real de los aparatos de telecomunicación
que estén relacionados con una línea, que a su vez, se encuentre
relacionada en una investigación de hechos delictuosos o una
averiguación previa.
Si nosotros analizamos la medida, en general; es decir,
descontextualizada, podríamos llegar a establecer que es una
medida excesiva y atentatoria de algunos derechos humanos; sin
embargo, creo que este análisis tiene que hacerse en el contexto
en el que está regulada esta medida. Es decir, el contexto es: hay
la investigación de hechos, probablemente delictuosos, el
Procurador General de la República o el Procurador del Estado o
las personas que ellos determinen, tienen la necesidad de
localizar ese aparato telefónico o ese aparato de
telecomunicación porque está vinculado con los hechos que
fueron denunciados, y existe el avance tecnológico en la
actualidad que permite precisamente localizar estos aparatos a
través de la red que se tiene establecida.
Yo diría que estamos frente a un tema en el que se le está
proporcionando a la autoridad persecutora de los delitos, la
posibilidad de utilizar un elemento que la tecnología ha venido a
poner a disposición —en este caso— de las empresas
concesionarias de telecomunicaciones para realizar un mejor
trabajo y un mejor ejercicio de la procuración de justicia en el
ámbito de la investigación de los delitos.
Así es que con estas medidas que nos permite el avance
tecnológico, me parece que es un tema de lógica, ponerlos al
servicio de la autoridad persecutora de los delitos precisamente
para lograr un mejor desempeño en las responsabilidades que
44
tiene asignadas, y así es que en lugar de mandar a un grupo de
elementos de la policía a buscar, a localizar o a investigar en
dónde pudiera encontrarse una persona que está cometiendo
hechos que probablemente son delictuosos, lo que se hace es
pedirle a la empresa concesionaria de telecomunicaciones:
indícame, por favor, en dónde se encuentra este aparato
telefónico que está relacionado con los hechos que estoy
investigando. Me parece que esta medida como cualquier otra,
puede en la aplicación práctica ser objeto de excesos o de
aplicación indebida de la misma, porque cuando queda a
discreción de una persona la utilización de una medida, como
éstas, no debemos descartar que se pueda dar en la práctica
algún uso indebido o algún exceso en el uso de esta medida.
Pero me parece que la posibilidad de estos excesos o usos
indebidos, no tienen influencia sobre la constitucionalidad de la
medida que está prevista en la ley.
Creo que esta medida es valiosa desde la perspectiva del trabajo
de las autoridades ministeriales, sobre todo atendiendo al
principio de oportunidad en la investigación de los delitos, y no
sólo en la investigación de los delitos, sino en la persecución del
delito mismo, y en la localización de los responsables de esos
hechos delictuosos, ahí tendría una diferencia con el
planteamiento del proyecto, porque se hace una distinción
radical, se dice: no se trata de localizar personas, sino de
localizar un aparato de telecomunicación, me parece que están
vinculadas las dos cosas. Precisamente, la necesidad de localizar
un aparato de telecomunicación tiene como finalidad, localizar a
las personas que puedan resultar responsables de los hechos
que se están investigando.
Creo que como se hace muy bien en la ponencia de la Ministra
Luna Ramos, hay que hacer una diferencia entre lo que es
45
localizar un aparato de telecomunicación con lo que puede ser
intervenir una comunicación telefónica, o realizar un cateo en un
domicilio o en un lugar determinado, creo que tienen distintas
etapas que se van dando: primero, localizo el aparato telefónico
que está relacionado con la investigación, Una vez localizado el
lugar donde se encuentra ese aparato, a lo mejor voy a tener
necesidad o de intervenir las comunicaciones que se derivan de
ese aparato, o incluso, de ingresar al lugar en donde se
encuentran.
Para la primera etapa, de acuerdo con la ley que se está
analizando, no se requeriría de autorización judicial, ya para
intervenir la comunicación o para entrar a ese domicilio o a ese
lugar, entonces tendríamos que aplicar los requisitos que marcan
nuestra constitución y las leyes. Si lo ubicamos en este contexto,
me parece que la medida puede ser estimada como una medida
restrictiva de algunos derechos humanos, yo parto de esa base,
si es una medida restrictiva o limitante del ejercicio de algunos
derechos humanos, ya se habló del derecho a la privacidad, a la
intimidad. Creo que pasa el test por el que deben pasar todas las
restricciones a los derechos humanos.
Me parece que es una medida necesaria en el contexto en el que
está autorizada en una averiguación previa, en la investigación
de un delito y en la localización de un delincuente, me parece que
es una medida proporcional, porque además, la afectación al
derecho humano de esa persona no puede prevalecer sobre el
interés público de la investigación de los hechos delictivos, como
sucede en muchos otros temas, no solamente en el tema del
derecho a la intimidad o el derecho a la privacidad.
Me parece que es una medida idónea, porque es una medida que
va a proporcionar al Ministerio Público elementos valiosos para la
46
investigación de ese delito; y además, creo que es razonable
desde el punto de que el hecho de localizarlo no va a implicar
necesariamente la afectación a otros tipos de derechos, como es
el derecho a la inviolabilidad de un domicilio, a la privacidad en
las comunicaciones privadas, en fin. Así es que, creo que
haciendo este análisis de los elementos, tanto los instrumentos
internacionales como los que esta Suprema Corte de Justicia ha
establecido para poder justificar una medida que resulta
restrictiva de un derecho humano, me parece que esta medida
cumple con esos requisitos y sale librada del test respectivo.
Creo que tenemos la obligación en el contexto constitucional
actual, de privilegiar, como ya se ha dicho, la protección, el
respeto y la garantía de los derechos humanos, pero también
tenemos casos, y en la materia penal es muy frecuente que se
den, de colisiones o conflictos entre diversos derechos humanos,
y también tenemos la situación de enfrentar los derechos de una
persona que puede ser objeto de esta medida, frente a los
derechos de una víctima, o los familiares de una víctima, que
tienen la expectativa de que el Ministerio Público haga uso de
avances tecnológicos como el que aquí se refiere, precisamente
para lograr la localización de los responsables de esos hechos
delictivos.
Me parece también, porque es otro argumento que se maneja en
la demanda que analizamos, se dice: Esto implica que una
autoridad, sin necesidad de fundar y motivar a través de una
mera comunicación, incluso, por vía electrónica, solicite y
obtenga esta geolocalización de un aparato. Creo que esta
medida no la exenta de los requisitos que debe cubrir todo acto
de autoridad, y que están previstos en nuestra propia
constitución, creo que el Ministerio Público, en este caso los
procuradores autorizados, tienen que cumplir los requisitos que
47
marca el propio precepto; en primer lugar, no es para cualquier
tipo de delitos, es para los delitos que están especificados en el
artículo respectivo. ¿Cuáles son los delitos? Contra la salud,
secuestro, extorsión, amenazas, son delitos en los que la
utilización de este tipo de aparatos pueden constituir un elemento
propio de la comisión del delito, puede ser el modus operandi a
través de este tipo de aparatos lo que llegue a la obtención de
una investigación rápida y eficaz, insisto, en el principio de
oportunidad. En muchos de estos casos esta medida se tendrá
que utilizar en los momentos en los que, incluso, es flagrante el
delito, está en flagrancia y en ese momento hay la necesidad de
actuar urgentemente para evitar o una consumación o, incluso, la
comisión de diversos delitos.
Así es que, desde el punto de vista de la justificación, me parece
que está justificado en el ámbito de las facultades que tiene el
Ministerio Público en nuestro artículo 102 constitucional, que está
ubicado en las facultades de persecución de los delitos también
previstas en el artículo 21, y creo que es un elemento que se le
está otorgando al Ministerio Público para aprovechar los avances
tecnológicos aplicados en beneficio de la investigación de un
delito y la localización de los probables responsables. Creo que
es un caso distinto a los que ya se han mencionado, incluso el
señor Ministro Cossío hacía referencia de un precedente de la
Primera Sala en donde se estableció la necesidad de la
autorización judicial para extraer la información de un teléfono
celular asegurado a una persona que es detenida. Creo que
estamos en una etapa posterior; esta es una etapa previa que
requiere también de más expeditez en la toma de decisiones y en
la utilización de las medidas que estén autorizadas en la ley.
También hemos dicho que esto le va a violar algunos derechos a
las personas que pueden estar vinculadas con esa averiguación
48
o con la tenencia de ese aparato de telecomunicación, pero
también perdemos de vista, creo yo, que esta medida puede ser
muy importante, y en algunos casos fundamental para la
localización, no del autor del delito, sino de la víctima del delito, y
creo que este es otro aspecto que no debemos de perder de
vista; si hablamos de los delitos de secuestro, pudiera haber la
posibilidad de localizar a la víctima a través de esta tecnología, y
en esa medida lograríamos buscar este equilibrio tan anhelado
de proteger, desde luego, los derechos de las personas que son
sujetas a una averiguación o a un proceso penal, frente a los
derechos de las víctimas.
En este estado de cosas, y ante esta realidad que enfrentamos
con mucha frecuencia, en el sentido de propiciar, alentar, y desde
luego garantizar como tribunal constitucional la protección de los
derechos humanos frente a algún tipo de medidas o estrategias,
incluso legislativas, para avanzar en el combate a la delincuencia,
creo yo que encontramos estos puntos de contacto en donde
tenemos que llevar a cabo esta ponderación, y desde mi
perspectiva, haciendo el análisis de los requisitos que deben
reunir las medidas restrictivas de derechos humanos y haciendo
el análisis y ponderación de los derechos de indiciados y
víctimas, me parece que la medida que analizamos se justifica
constitucionalmente, porque además en su propia regulación –ya
lo señalaba la Ministra Luna Ramos– se establecen restricciones
a su uso, no está autorizado, en cualquier caso tiene que hacerse
la solicitud respectiva, dice: ―por simple oficio o por medios
electrónicos‖, y desde luego, se señalan sanciones para el caso
de que esta información o esta medida sea utilizada para fines
distintos a los que fue previsto en la ley.
Partiendo de estas premisas, mi consideración es conforme con
el proyecto de la señora Ministra Luna Ramos, insisto, tendría
49
algunas diferencias en cuanto a algunas afirmaciones; creo que
es una medida que puede llevar a localización de personas,
aunque no sea una persona específica o identificada
previamente, no va a ser el medio para identificar a la persona
que se busca, pero va a ser el medio que va a proporcionar
elementos para poder localizar el lugar físico en donde se
encuentre, e insisto, desde luego esta medida no excluye que las
posteriores que pudieran ser necesarias, como una intervención
o un cateo, cumplan con los requisitos constitucionales y legales
que vamos a tener que cumplir. Incluso, si hubiera necesidad de
una intervención o un cateo al mismo tiempo que una localización
o que una geolocalización, desde luego que los requisitos de las
otras medidas tendrían que utilizarse también para utilizar ésta,
pero si es un tema de oportunidad de respuesta inmediata ante
una denuncia de la comisión de un delito en flagrancia, creo yo
que esta afectación a este derecho humano a la privacidad puede
ceder ante el interés público de un servicio público efectivo de
procuración de justicia. Ésas serían, en resumen, mis
consideraciones al respecto. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Pardo
Rebolledo. Señor Ministro Alberto Pérez Dayán.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias, señor Ministro
Presidente. Simplemente y de manera breve para expresar mi
conformidad con el sentido del proyecto y la mayoría de sus
consideraciones; sin embargo, quisiera expresar las razones por
las que tengo alguna diferencia en cuanto a su contenido.
Esta exposición principiaría por reflexionar sobre la participación
que tuvo el señor Ministro Cossío al exponer su pensamiento en
relación con el proyecto que se somete a la consideración de
este Pleno. Se expresaba la posibilidad de examinar el artículo
50
cuestionado desde su propia perspectiva, esto es la de su
contenido sin la necesaria confrontación con los artículos 14 y 16
de la constitución, aspecto con el que coincido plenamente
aunque no por las razones expuestas muy claramente por el
señor Ministro Cossío.
Pienso que la confrontación con los artículos 14 y 16 tiene
necesariamente que hacerse, porque son precisamente el
sustento del actor en esta controversia. Esta acción de
inconstitucionalidad se basa precisamente en el contenido de
estos dos artículos, de suerte que la única manera de poder dar
contestación a la certeza y alcance de estas defensas es
precisamente el referirse a estos dos artículos, de ahí que
coincido en que necesariamente el proyecto tiene que pasar por
el contenido de estos artículos y hacer una referencia a éstos.
¿En qué coincido? En el proyecto, como todos ustedes saben, se
pasa a examen el contenido tanto del artículo 14 como del 16 de
la constitución, se hace la diferenciación inmediata respecto de
los actos de privación para que se alcance la conclusión de que
este artículo 14 no es el aplicable en la medida en que esto no
lleva a privar a nadie de un derecho.
Luego, se pasa a examinar el típico acto de molestia, siempre
sobre la base del contenido de una jurisprudencia dictada por la
Segunda Sala, en donde se privilegia el derecho a la privacidad
en la medida en que también éste, se dice en el criterio, se
encuentra incluido como un acto de molestia de aquellos que
protege el artículo 16.
Luego de todo este desarrollo, la conclusión del proyecto me
parece la correcta, no se trata de un tema de personas, no es un
51
aspecto de contenidos de la comunicación, simplemente de la
localización, de la precisión del lugar de origen de una llamada.
Y en esa medida se prescinda entonces de un sujeto, simple y
sencillamente se trata de ubicar, rastrear el punto exacto en
donde surge una llamada como una herramienta de investigación
para el Ministerio Público en el alcance de sus objetivos.
Si éste es entonces el razonamiento esencial ¿qué nos hace
suponer que no se está frente a contenidos o una determinada
persona, sino simplemente en el tema de la geolocalización del
origen de una llamada y las consecuencias que esto puede traer
ya para las personas, ya para las víctimas o para los lugares en
donde se cometen los delitos?, asocio mucho más esta medida,
no tanto al contenido del artículo 16, y es donde comentaba la
pequeña separación que hago para con el proyecto.
No creo poder encontrar una exacta relación entre lo que sucede
con una orden de geolocalización, con el contenido del artículo
16 que necesariamente está referido al acto de molestia de una
persona, lo asocio más con el contenido del artículo 21 de la
constitución que permite al Ministerio Público ejercer sus
facultades de investigación a través de todas las herramientas
que le dé la ley, y la herramienta que le ha dado la ley en este
caso, es la del artículo cuestionado, cuyos límites me parecen
perfectamente establecidos.
Este tipo de geolocalización que no tiene, como muy bien lo
sustenta el proyecto, un tema específico y referenciado sobre una
persona, sino sobre el lugar en donde se genera una llamada, no
lo puedo asociar al artículo 16 que necesariamente tiene un
destinatario, sobre de esa base me convence más que esta
medida es exactamente como la que se podría dar en el rastreo
histórico que se puede hacer de una cuenta bancaria, de un
52
automóvil o del origen de un inmueble, cualquiera de estas
labores de investigación que hace el Ministerio Público sobre la
base de las facultades que la propia ley le da, desde luego
fundando y motivando cada solicitud de información, pero no en
función del derecho humano de alguien, sino simplemente del
éxito de su investigación, va más asociado a este tipo de
herramientas contenidas en la ley en donde se le permite
mediante el uso de estos instrumentos, poder alcanzar este éxito
que busca en su investigación, de ahí que la diferencia que
sostendría es que no es entonces para mí el artículo 16 el que
determina el parámetro de comparación con esta facultad en la
medida en que si todo el razonamiento central de este proyecto,
radica en que no es para personas, sino sólo para la localización
de dónde se originó una llamada, no tiene entonces que pasar
por el tema de un derecho humano contenido en el artículo 16, de
ahí que su sistema de escrutinio, como bien lo dijo el señor
ministro Gutiérrez Ortiz Mena, pasa más por el tema de la
efectividad de una investigación y no tanto porque se le genere
molestia a una persona en lo particular, la solicitud que haga un
Ministerio Público en este sentido, no es un acto de molestia
contra alguien, lo cual le llevaría a cumplir con todos los
requisitos del artículo 16. Tan es así que nuestro propio artículo
aquí cuestionado permite que esta solicitud no necesariamente
se haga mediante el sistema escrito, sino incluso electrónico.
Es por ello, que a pesar de estar plenamente convencido de
todas las razones centrales del proyecto, con las cuales
concuerdo perfectamente, no pasaría yo el sistema de
contrastación entre lo que tiene el artículo 133 analizado con el
texto del artículo 16, precisamente sobre la base del mismo
fundamento, si éste no se dirige a la localización de una persona
o los contenidos de la comunicación que pueda tener un
determinado sujeto, sino sólo sobre la base de donde surge una
53
llamada, estoy plenamente convencido que esto está respaldado
por el artículo 21, entendido que las facultades del Ministerio
Público derivan de la ley; y si la ley lo ha dado, y a mi manera de
entender, debidamente delimitado, creo que se cumple con el
estándar de seguridad jurídica para que esta medida, que a todos
a quienes aquí han intervenido, les ha parecido correcta, pueda
no necesariamente pasar por el control judicial, sino única y
exclusivamente por quien tiene la facultad de investigar, tal cual
se le ha dado a través del artículo 21 constitucional.
Es por ello, que expreso mi conformidad con la inmensa mayoría
de las consideraciones del proyecto, sólo haciendo la salvedad
que a mi manera de entender, el descanso constitucional de esta
facultad deriva del artículo 21 y no tiene posibilidad de
contrastación con el artículo 16, en la medida en que no se dirige
a un sujeto, sino sólo a un hecho, que es el lugar de donde se
genera una llamada telefónica a través de su rastreo o
geolocalización. Es cuanto, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor Ministro
Alberto Pérez Dayán. Señoras y señores Ministros, voy a levantar
esta sesión pública ordinaria, para convocarlos a la que tendrá
verificativo el próximo lunes en este lugar, a la hora de
costumbre, para continuar con este importantísimo tema tratado
en esta acción de inconstitucionalidad. Se levanta la sesión.
(SE LEVANTÓ LA SESIÓN A LAS 14:00 HORAS)
ÍNDICE
CONTENIDO DE LA VERSIÓN TAQUIGRÁFICA DE LA SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL LUNES 13 DE ENERO DE 2014
SECRETARÍA GENERAL DE ACUERDOS 1
NÚMERO
ASUNTO
IDENTIFICACIÓN, DEBATE Y
RESOLUCIÓN. PÁGINAS.
32/2012 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra del Congreso de la Unión y del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
(BAJO LA PONENCIA DE LA SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS)
3 A 31 EN LISTA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
TRIBUNAL PLENO
SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL LUNES 13 DE ENERO DE 2014
ASISTENCIA:
PRESIDENTE: SEÑOR MINISTRO: JUAN N. SILVA MEZA
SEÑORES MINISTROS: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SERGIO ARMANDO VALLS HERNÁNDEZ LUIS MARÍA AGUILAR MORALES OLGA MARÍA SÁNCHEZ CORDERO ALBERTO PÉREZ DAYÁN
(SE INICIÓ LA SESIÓN A LAS 12:00 HORAS)
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Se abre la sesión pública
ordinaria correspondiente al día de hoy. Señor secretario, sírvase
dar cuenta, por favor.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente. Se somete a su consideración el proyecto de acta de
la sesión pública número 4 ordinaria, celebrada el jueves nueve
de enero del año en curso.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señoras y señores Ministros,
está a su consideración el acta con la que se ha dado cuenta. Si
no hay alguna observación, les consulto si se aprueba en forma
económica. (VOTACIÓN FAVORABLE). ESTÁ APROBADA.
2
Señor secretario, continuamos.
3
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí,
señor Ministro Presidente. Se somete a su
consideración el proyecto relativo a la:
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 32/2012, PROMOVIDA POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN CONTRA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DEL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Bajo la ponencia de la señora Ministra Luna Ramos y conforme a
los puntos resolutivos a los que se dio lectura en sesión anterior.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor secretario.
Vamos a continuar con la discusión de esta acción de
inconstitucionalidad 32/2012. Tiene el uso de la palabra el señor
Ministro Luis María Aguilar Morales.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: Gracias, señor
Ministro Presidente. El precepto cuya invalidez se demanda, es el
artículo 133 Quáter del Código Federal de Procedimientos
Penales, está contenido en el capítulo II denominado: ―Reglas
especiales para la práctica de diligencias y levantamiento de
actas de averiguación previa‖, del título segundo, intitulado
―Averiguación previa‖. En este sentido, el contenido de este
precepto, en principio, se rige al menos por el sistema normativo
al que pertenece, que son los artículos 21 y 102, de la
constitución, conforme al cual la investigación de los delitos, el
ejercicio de la acción penal y la aportación de pruebas
corresponde al Ministerio Público.
Una puntual lectura del artículo 133 Quáter del Código Federal de
Procedimientos Penales, revela que en ningún momento alude a
personas o comunicaciones. El precepto es claro al establecer
que, tratándose de investigaciones de delitos que son
4
especialmente graves y sensibles para la sociedad en general,
como el secuestro y la extorsión, el Procurador General de la
República o los servidores públicos que él designe, podrán
solicitar a los concesionarios o permisionarios del servicio de
telecomunicaciones, la localización geográfica en tiempo real de
equipos de comunicación móvil; además, el precepto dispone que
de toda solicitud debe quedar constancia en el expediente y
guardarse en sigilo, con la condición de que cualquier uso
indebido de los datos correspondientes será castigado
penalmente.
En este sentido, el precepto combatido confiere al Procurador
General de la República una atribución debidamente delimitada,
que por su naturaleza se circunscribe dentro de las facultades de
investigación que constitucionalmente tiene conferidas, y que
está dirigida a obtener la localización geográfica en tiempo real,
de un equipo de comunicación móvil.
Si convenimos –como su lectura lo revela– que el artículo 133
Quáter del Código Federal de Procedimientos Penales no alude a
personas, a sus comunicaciones o al contenido de éstas,
podemos concluir que su finalidad no está dirigida ni vinculada
con las personas, sino a una herramienta que permitirá una labor
más eficaz en la investigación de delitos particularmente
trascendentes, que ofenden en grado superlativo a la sociedad,
como lo es, por ejemplo, el delito de secuestro.
En este sentido, el problema de constitucionalidad que plantea la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, respecto del
artículo impugnado, debe resolverse no a partir de preceptos
constitucionales que regulan de manera específica aspectos
relacionados con derechos humanos, sino con base en los
parámetros que la constitución establece para que el Ministerio
Público realice la investigación de los delitos; por consiguiente, el
escrutinio constitucional al que debe de someterse el precepto
5
impugnado, por estar relacionado con objetos y no con personas,
necesariamente debe hacerse a la luz de las atribuciones que la
constitución le confiere al Procurador General de la República, y
no bajo la perspectiva de un derecho humano y su posible
restricción.
No dejo de advertir que dentro de una investigación la
localización geográfica de un aparato de comunicación móvil en
tiempo real puede tener repercusiones que trasciendan a las
personas, tanto sujetos activos como los pasivos del delito; a los
lugares en los que se lleva a cabo una conducta delictuosa e
incluso a la temporalidad en la que se comete un delito; sin
embargo, ello constituye una consecuencia del empleo de una
herramienta de investigación y no de una atribución diseñada ex
profeso para afectar los derechos humanos de las personas;
además, la trascendencia de dicha herramienta de investigación,
es decir, la localización geográfica de un equipo de comunicación
móvil en una investigación relacionada con los delitos
establecidos en el artículo 133 Quáter del Código Federal de
Procedimientos Penales, no puede darse únicamente respecto de
los sujetos activos del delito, sino también de manera especial,
respecto de las víctimas.
Y es aquí, donde encuentro razones que robustecen mi
conclusión, en el sentido de que el examen de constitucionalidad
debe hacerse a partir de las facultades de investigación de los
artículos 21 y 102 de la Ley Fundamental.
En efecto, estos preceptos constitucionales, además de disponer
que la investigación de los delitos y el ejercicio de la acción penal
corresponden al Ministerio Público, así como la aportación de
pruebas al proceso, de manera categórica instituyen que esta
institución podrá considerar criterios de oportunidad para dicho
ejercicio; en congruencia con ello, si consideramos que como
base en el ejercicio de la acción penal la representación debe
6
acreditar mediante las herramientas legales a su alcance el
cuerpo del delito y la probable responsabilidad del indiciado;
entonces, es dable el concluir que la facultad que le confiere el
artículo 133 Quáter del Código Federal de Procedimientos
Penales constituye una herramienta de investigación, cuyo
ejercicio oportuno podría derivar en la pronta localización, no sólo
del delincuente, sino de las víctimas, por ejemplo: de un
secuestro o en la efectiva identificación del lugar en el que se
hacen llamadas de extorsión.
Esto explica que el mencionado artículo aluda a delitos tales
como el secuestro; es decir, a ilícitos en los que la celeridad en la
localización geográfica de un equipo de comunicación móvil
puede resultar fundamental, no solamente para lograr la captura
de los sujetos activos, sino también y en forma destacada,
fundamental, relevante, para rescatar a las víctimas, porque es
indudable que el delito cesa cuando la víctima deja de sufrirlo.
No se debe olvidar que además de la investigación de los delitos,
el Ministerio Público tiene la obligación legal, en términos del
artículo 123 del Código Federal de Procedimientos Penales de
adoptar todas las medidas y providencias necesarias para
proporcionar seguridad y auxilio de las víctimas.
En el orden de ideas expuesto, si los artículos 21 y 102
constitucionales confieren al Ministerio Público la facultad amplia
de investigar los delitos y aportar las pruebas, y si por otra parte,
para el desarrollo adecuado y efectivo de esa facultad, el artículo
en examen le permite obtener información relacionada con la
localización geográfica en tiempo real de equipos de
comunicación móvil, es incuestionable que este último artículo,
lejos de resultar contrario a la Ley Fundamental, contribuye a que
dicha institución cumpla con su cometido constitucional, pues la
dota de una herramienta útil, no únicamente para la investigación
de delitos, particularmente sensibles para la sociedad mexicana,
7
sino para la efectiva localización, y en su caso, rescate de las
víctimas.
Ahora bien, aun cuando considero que el artículo 133 Quáter del
Código Federal de Procedimientos Penales, está dirigido a la
localización de un objeto tecnológico, independientemente del
sujeto, del contenido de sus comunicaciones, no puede
analizarse bajo el tamiz de los derechos humanos, lo cierto es
que incluso si se pudiera determinar que éstos pudieran
afectarse, ello tampoco conduciría a declarar la
inconstitucionalidad del mencionado precepto, porque, conforme
a los artículos 1º constitucional y 30 de la Convención Americana
sobre los Derechos Humanos incluso, los derechos humanos
pueden restringirse por motivos de interés general, siempre y
cuando la restricción esté en ley, se establezca por razones de
interés general, y sea acorde con el propósito para el cual se
establezca; sin embargo, aquí no se trata de confrontar esta
medida con un derecho humano, sino como una herramienta de
localización de un instrumento, de un aparato telefónico que sirve
para la investigación, no se hace énfasis, ni se puede investigar
por la autoridad las comunicaciones que se contengan en dicho
aparato.
En el caso, la facultad establecida por el artículo 133 Quáter,
mediante la cual la autoridad investigadora puede obtener
información en tiempo real sobre la localización geográfica de un
equipo de comunicación móvil, se da en el contexto de una
investigación penal vinculada con delitos que por su gravedad
han generado en la sociedad mexicana un particular sentimiento
de temor y angustia; además, se trata de ilícitos que como el
secuestro, el elemento celeridad en la localización geográfica del
equipo móvil, puede conducir a rescatar a las víctimas, de
manera que encuentro plenamente justificado que la petición que
8
pueda hacer el Procurador General de la República, a los
permisionarios del servicio de telecomunicaciones, puede
formularse mediante simple oficio o medios electrónicos, pues
ello contribuye a un intercambio expedito de información útil para
la investigación.
Si a lo anterior se aúna el hecho de que la localización geográfica
en tiempo real de un equipo de comunicación móvil constituye
una herramienta que es apta e idónea para alcanzar el éxito en la
investigación, tratándose de delitos como el secuestro o la
extorsión, puedo concluir que la facultad establecida en el
precepto que se impugna es razonable, máxime que la simple
localización de un equipo móvil no implica la afectación de otro
derecho constitucional protegido como la inviolabilidad del
domicilio o la secrecía de las comunicaciones privadas; por el
contrario, tal localización se erige como un instrumento de
investigación adicional que puede contribuir de manera efectiva a
que el Ministerio Público cumpla con otra de sus obligaciones que
es la de proporcionar auxilio a las víctimas de los delitos. Por
consiguiente, estimo que la posible afectación al derecho de la
privacidad que no se da en el caso, y que puede estar en la
facultad establecida en el artículo impugnado, necesariamente
tendrá que estar y ceder ante el interés público, y en su caso, ser
sancionada si se invade, por quien indebidamente haga uso de la
información que se pueda obtener por ese medio y que
sobrepase el objeto de la ley, que es la simple localización de un
aparato telefónico. Casi el 25% de las víctimas de un secuestro
no son liberadas, de muchas de esas víctimas no se vuelve a
saber nada, se trata de un delito que afecta por igual a todos los
niveles socio-económicos, lo mismo a profesionistas que a
comerciantes, estudiantes o empleados, el transcurso del tiempo
es elemento esencial en el rescate de la víctima, en la cesación
del daño físico y psicológico que se le causa, incluso, en el
9
alcance del daño económico que a ella, la víctima, o a la familia
se le pueda generar; por eso, instrumentos tecnológicos como el
de la localización del teléfono celular serán de gran ayuda y de
oportunidad en la investigación.
Es importante no perder de vista y es necesario enfatizarlo, que
la facultad de obtener información sobre la localización
geográfica de aparatos de comunicación móvil no es irrestricta,
tal facultad puede válidamente ejercerse, sólo y únicamente
tratándose de los delitos expresamente previstos en el artículo
133 Quáter del Código Federal de Procedimientos Penales; y
además, la información correspondiente debe guardarse en
sigilo, y cualquier uso como la extralimitación al obtener
información diferente mediante este sistema, deberá ser
sancionada por la ley penal correspondiente. En este sentido, la
facultad de que se trata está debidamente delimitada y sujeta,
incluso, a controles legales tendentes a garantizar su ejercicio
adecuado. Por estas razones, señor Ministro Presidente, estoy de
acuerdo sustancialmente con el proyecto de la señora Ministra.
Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Luis
María Aguilar. Continúa a discusión. Señora Ministra Olga María
Sánchez Cordero.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: Gracias, señor
Ministro Presidente. Señora Ministra, señores Ministros, la
trascendencia del asunto que nos ocupa en esta acción de
inconstitucionalidad 32/2012, me lleva a considerar que los
artículos 133 Quáter del Código Federal de Procedimientos
Penales, y 40 Bis de la Ley Federal de Telecomunicaciones, no
sólo versan con las pesquisas en investigación de delitos graves,
tales como secuestro, extorsión, amenazas, delitos contra la
10
salud, o delincuencia organizada, sino que también podrían llevar
a este Tribunal Pleno a interpretar por primera vez la reforma
constitucional del once de junio del año pasado, de dos mil trece,
en donde —como ustedes recordarán— se adicionó el respectivo
apartado B del artículo 6º; por ello, quisiera llamar la atención, de
que esta fracción II, apartado B, de este artículo 6º, se
desprende, desde mi óptica, un derecho fundamental para todos
los ciudadanos de que puedan contar con servicios públicos de
telecomunicaciones, que sean prestados sin injerencias
arbitrarias.
Mi pregunta, en el caso concreto sería: ¿La figura de la
localización geográfica en tiempo real, prevista en las normas
impugnadas se trataría o no de una injerencia arbitraria que riñe
con la fracción II de este apartado B, del artículo 6º de la
constitución, apenas modificado? Desde mi punto de vista resulta
afirmativa, porque el contenido normativo que prevalece en las
normas que se combaten podría vulnerar, no sólo la seguridad
jurídica, que se traduciría en una injerencia arbitraria, sino
también la obligación del Estado de garantizar la prestación del
servicio de telecomunicaciones sin estas injerencias; me explico:
a mi entender, el proyecto no realiza un estudio amplio de lo que
debemos entender por ―línea asociada‖, y en consecuencia, los
operadores jurídicos tendrían que hacer una interpretación de
qué se entiende por ―línea asociada‖.
Quiero llamar su atención también, de que en la Ley Federal de
Telecomunicaciones no se encuentra una concepción jurídica de
lo que debemos entender por ―línea‖; por su parte, solamente la
fracción XVII del artículo 3º de la Ley Federal de
Telecomunicaciones, realiza una definición de ―localización
geográfica en tiempo real‖ entendida como la ubicación
aproximada en el momento en que se procesa una búsqueda de
11
un equipo terminal móvil, asociado a una línea telefónica
determinada.
Ahora bien, si la Ley Federal de Telecomunicaciones, poco o
nada nos dice sobre las nociones de ―línea asociada‖ o ―línea
telefónica‖, entonces ¿dónde podemos encontrar una
interpretación plausible de este concepto?
Una primera respuesta la encontramos en el artículo 2º, fracción
II, del Reglamento de Telecomunicaciones, mismo que señala
por ―línea telefónica‖ el enlace con capacidad básica, para
trasmitir principalmente señales de voz, entre un centro de
conmutación público, y un punto de conexión terminal, una
caseta pública telefónica, una instalación telefónica privada, o
cualquier otro tipo terminal que utilice señales compatibles con la
red pública telefónica que cuenta; o una diversa respuesta
respecto al concepto de ―línea‖ también la podemos encontrar en
los contratos de prestación de servicios de los concesionarios;
por ejemplo, en dichos contratos, aparece regularmente un
recuadro con la información del equipo celular. Los rubros:
marca, modelo, número IMEI, ICCID O SIM CARD, estos últimos
elementos son los que hacen identificable un número o un
equipo, así el acrónimo ―IMEI‖, significa: ―Identidad Internacional
de Equipo o dispositivo Móvil‖, el ―ICCID‖, significa: ―Tarjeta de
Identificación de Circuitos Integrados‖, y el acrónimo ―SIM‖
significa: ―Módulo de Identidad del Suscriptor‖, ésta última es la
tarjeta desmontable de los equipos telefónicos que cuenta con un
número; posteriormente, en el contrato de prestación de servicios
aparecen recuadros con datos de facturación, tales como:
nombre o razón social, Registro Federal de Contribuyentes, fecha
de nacimiento, usuario, referencia personal o contacto de pago,
correo electrónico y teléfono particular; así, a mi juicio, toda esta
información sin duda me hace pensar que pudiera llegar a
12
tratarse de datos personales protegidos por el artículo 16,
párrafos segundo y décimo segundo, y por la Ley Federal de
Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares,
lo cual genera una primera vertiente de protección dirigida hacia
los usuarios, los concesionarios y permisionarios del servicio
público de telecomunicaciones. En efecto, en el contrato de
prestación de servicios aparece un catálogo de definiciones, y
ahí, señora y señores Ministros, emerge el concepto de ―línea‖,
definida como el número geográfico compuesto de diez dígitos
que la empresa asigna al cliente para poder hacer uso de los
servicios materia del presente contrato, pero por otra parte, existe
una segunda vertiente de protección, en este caso dirigida al
Estado, que deriva del artículo 6°, apartado A, fracción II, que
establece la obligación genérica de protección de datos
personales; así como de la fracción II, del apartado B, del mismo
artículo 6°, que establece la obligación del Estado de prestar el
servicio de telecomunicaciones sin injerencias arbitrarias.
Como puede observarse, hay una relación inequívoca entre la
persona que contrata el servicio, o sea el cliente o el usuario con
el dispositivo móvil, así como con el número de línea que se le ha
asignado; consecuentemente, resulta falso sostener que las
normas únicamente van a involucrar la localización de objetos en
una investigación de delitos graves, pues pueden involucrarse
muchas personas de una forma potencialmente dañina para la
seguridad jurídica, en el contexto de una sociedad democrática
en condiciones de normalidad constitucional, no de suspensión
de derechos.
Lo anterior, puede llevarnos a sostener los méritos del concepto
de invalidez planteado por la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, al señalar que la medida puede comprender un amplio
rango de personas.
13
Ahora bien, como he señalado, también se debe determinar si la
medida interfiere o no con el derecho fundamental a la
privacidad, la respuesta a esta interrogante, para mí, y en mi
opinión, es afirmativa. El derecho a la privacidad, como ha sido
señalado reiteradamente por esta Suprema Corte, es un derecho
fundamental reconocido y garantizado en nuestra constitución en
el artículo 16, y en el artículo 11 de la Convención Americana, y
17 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos.
Este derecho –el de la privacidad– ha tenido una larga evolución
en la doctrina y en el derecho comparado, desde ser considerado
sólo como el simple derecho a estar solo o sola, como en el caso,
y con el precedente Warren and Brandeis, 1890, hasta el derecho
de los individuos, grupos o instituciones para determinar por sí
mismos cuándo, cómo y hasta qué punto una información es
trasmitida a terceros, el caso Westin, 1970, inclusive, la propia
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el
ámbito de protección de derecho a la vida privada ha sido
interpretado en términos amplios por los tribunales
internacionales de derechos humanos, al señalar que éste va
más allá del derecho a la privacidad.
Ahora bien, la herramienta de investigación que se somete ahora
a escrutinio constitucional por parte de este Tribunal Pleno es
una medida que si bien es cierto, no en todos los casos, pero en
unos sí, incide potencialmente en la vida privada de una persona.
En efecto, el hecho de que terceros tengan acceso a un dato
concreto de una persona que permite identificarle sin su
consentimiento, en este caso un dato de localización en tiempo
real a través de un equipo de comunicación móvil, estimo puede
llevar de forma automática a la situación de que el derecho a la
vida privada sea vulnerado pues es posible cruzar datos con el
14
propósito de conocer la ubicación aproximada de una persona
concreta, e inclusive a partir de ahí, conocer una serie de
información personal adicional.
Se ha dicho aquí, que el análisis debe partir de la expectativa
razonable de la privacidad. En mi opinión, esta expectativa
razonable de privacidad se actualiza en estos casos, aun cuando
las personas permitan a los concesionarios de los servicios de
telecomunicaciones tener acceso a información sobre sus
equipos.
Ello no implica que automáticamente estén concediendo transferir
esa información a terceros, por el contrario, existe una
expectativa razonable de que dicha información se mantendrá
confidencial. Las personas no compran celulares para ser
rastreados por terceros o por la policía, sino compran celulares
para comunicarse, para utilizar internet y por gran variedad de
razones.
De este modo, el hecho de que la herramienta de investigación
se encuentre destinada a cumplir un fin legítimo, como es servir
al cumplimiento de las obligaciones del Ministerio Público
conforme al artículo 21, no implica que la misma, por ese simple
hecho resulte constitucional. El tema radica —en mi opinión— en
determinar si esta herramienta de investigación cumple o no con
los estándares que esta Suprema Corte ha señalado para las
restricciones a los derechos fundamentales, en la especie, el
derecho a la privacidad.
Tal y como lo señala el proyecto, el derecho a la vida privada no
es un derecho absoluto y por tanto, el mismo puede ser
restringido, siempre y cuando cumpla con determinados
requisitos constitucionales; sin embargo, a diferencia de la
15
propuesta que nos hace la señora Ministra Luna Ramos —en mi
opinión— el análisis de proporcionalidad de la medida debe ser
más exhaustivo. El mismo debe tomar en consideración además
de que la medida cumpla un fin legítimo y sea idónea, la
necesidad de la misma y su proporcionalidad en un sentido
estricto.
Partiendo de esta base, en el sentido de que existe una
expectativa razonable de privacidad general respecto de la
localización de los equipos móviles, lo que resta a continuación
es determinar si una medida como la que ahora se analiza
cumple o no con el principio de proporcionalidad.
Así, de la revisión de los argumentos expuestos y de las
opiniones de la señora y los señores Ministros aquí vertidas, me
parece que la medida, si bien cumple con los requisitos de
perseguir un fin legítimo y ser idónea para alcanzar dicho
objetivo, en la especie, la persecución de los delitos graves como
delincuencia organizada, secuestro, extorsión, amenazas, así
como lo que decía el señor Ministro Luis María Aguilar, la
protección de las víctimas de dichos delitos.
Desde mi óptica personal, carece de garantías suficientes para
ser una medida absolutamente necesaria, pues existen otros
medios que alcanzan el propósito buscado por la norma de
manera menos intrusiva o con mayores garantías para el respeto
al derecho a la vida privada.
En efecto, tal y como sucede tratándose de la intervención de
comunicaciones, de acuerdo con el artículo 16, párrafo doceavo,
en este caso, considero que subsisten las mismas razones para
requerir garantías constitucionales adicionales a priori, a fin de
16
estar en posibilidad de intervenir en la vida privada de las
personas.
En ambos casos, dada la imposibilidad de que el individuo utilice
medios de defensa y de control ex ante en contra de un potencial
uso arbitrario de esta herramienta, es necesaria la existencia de
salvaguardas. Éstas pueden ser, entre otras, autorización judicial
o simplemente en casos de urgencia grave, de un aviso, en
casos de extrema urgencia a la autoridad judicial o una
necesidad debidamente justificada o de cualquier otro
mecanismo que garantice un control-regulación de la medida; de
otro modo, las personas, a mi juicio, carecerían de la seguridad
de que su información personal contara con un mínimo de
confidencialidad y que solo será utilizada en los casos
expresamente establecidos en la ley cuando se ha acreditado,
prima facie, la razonabilidad de su empleo.
Así las cosas, algunas agencias de Naciones Unidas han
interpretado que el artículo 17 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos se refiere a la prohibición de
injerencias arbitrarias o ilegales en la vida privada, en la familia,
domicilio o correspondencia, inclusive el Relator de Naciones
Unidas sobre promoción y protección de derechos humanos en el
combate al terrorismo, ha señalado: ―Los Estados pueden hacer
uso de las medidas de vigilancia siempre que se trate de casos
específicos de interferencia sobre la base de un aviso o una
orden emitida por un juez en mostrar una causa o motivos
razonables, probables, pero adicionalmente debe entenderse que
la lucha contra la inseguridad ciudadana‖, de acuerdo con el
Relator de Naciones Unidas, ―no es una opción que
automáticamente legitime cualquier interferencia con el derecho a
la privacidad, y cada instancia de injerencia, necesita ser sujeta a
una evaluación crítica‖. Hasta ahí la cita del relator.
17
A través de una garantía, en cuyo caso la mejor opción, desde
nuestra óptica, es la autoridad judicial; así, en la legislación
mexicana sería indudable cumplir con los extremos de los
artículos 16 de la constitución; los numerales 8° y 11 de la
Convención Americana y 17 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, y al no satisfacerse estos requisitos en las
normas combatidos, desde mi óptica personal, deviene su
inconstitucionalidad.
Si bien no se trata propiamente del supuesto previsto
textualmente en el artículo 16, me parece que las razones que
imperan en ambos casos: intervención de comunicaciones
privadas y geolocalización, son las mismas. Esta idea se refuerza
si se considera que —argumento de que también la información
debe ser protegida en todos sus aspectos— la información debe
ser protegida, dado que es un requisito indispensable que
cualquier restricción a un derecho fundamental, que ésta se
encuentre debidamente justificada, entre otros, a la luz del
principio de proporcionalidad. Muchas gracias, señor Ministro
Presidente. Es cuanto.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señora Ministra
Sánchez Cordero. Continúa a discusión. Señor Ministro don
Fernando Franco González Salas.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Gracias,
señor Ministro Presidente. Señoras y señores Ministros, por
supuesto estamos examinando un tema de la mayor relevancia,
como todo lo que tiene que ver con derechos humanos, y
consecuentemente, como se ha puesto en evidencia, hay puntos
de vista encontrados, inclusive.
18
Yo quiero iniciar diciendo, para sustentar mi posición, que me
separo también de algunas de las consideraciones del proyecto,
estimo, como algunos otros señores Ministros lo han señalado,
que no se puede disociar el que sea una intervención a un
aparato telefónico de las personas involucradas, es una cuestión
de lógica, no podríamos estar discutiendo si hay invasión a la
privacidad, intimidad de personas, si esto no tuviera una
afectación a las personas. Lo que sucede es que efectivamente,
como en otros casos, el aparato telefónico es el instrumento a la
luz del cual se pretende identificar la localización del aparato pero
también de las personas como aquí se ha dicho: de sujetos
activos o pasivos de un posible o real delito; y esto me parece
que es fundamental desde mi punto de vista para analizar el
problema.
Me parece que en la sesión anterior, el Ministro Cossío, y ahora
lo retomó la Ministra Olga Sánchez Cordero muy extensamente,
el problema fundamental es: cómo debemos analizar esto a la luz
de una injerencia en un derecho fundamental que tenemos todas
las personas a la privacidad y a la intimidad, y cuál es su entidad
para el grado de protección.
Hay una tesis aislada muy interesante, que voy a citar de la
Primera Sala, cuyo título es: ―DERECHO A LA VIDA PRIVADA.
SU CONTENIDO ES VARIABLE TANTO EN SU DIMENSIÓN
INTERNA COMO EXTERNA‖. Nada más voy a leer la parte de la
dimensión externa, porque realmente es lo que está a discusión
en este momento, dice: ―Por su parte, la variabilidad externa –es
decir, la variabilidad de la protección externa– deriva de la
existencia de fuentes externas de límites al derecho, y alude a la
diferencia normal y esperada entre el contenido prima facie de los
derechos fundamentales, y la protección real que ofrecen en los
casos concretos, una vez contrapesados y armonizados con
19
otros derechos e intereses, que pueden apuntar en direcciones
distintas e incluso opuestas a las que derivan de su contenido
normativo‖.
Así, aunque una pretensión puede en principio relacionarse con
el ámbito generalmente protegido por el derecho, si la misma
merece prevalecer en un caso concreto y en qué grado,
dependerá de un balance de razones desarrollado de
conformidad con métodos de razonamiento jurídicos bien
conocidos y masivamente usados en los estados constitucionales
contemporáneos.
Estos métodos obviamente, y aquí hay una plena coincidencia
con lo que ha resuelto a lo largo del tiempo la Corte
Interamericana con lo que dispone nuestra constitución, de
ninguna manera se pueden aceptar actos que resulten arbitrarios
o abusivos jurídicamente hablando. Esto es un presupuesto del
análisis de todo.
Sin embargo, para determinar si en el caso concreto esto es así,
la Corte ha fijado estándares traídos de la Corte Europea y de las
Cortes Constitucionales Europeas, que también nosotros hemos
aplicado en muchos aspectos y en muchos casos. Es decir, estar
prevista en ley, es un primer presupuesto absolutamente
necesario, segundo, perseguir un fin legítimo; y tercero, ser
idónea, necesaria y proporcional.
Consecuentemente, me parece que éste es el gran tema en este
caso, comparto muchas de las argumentaciones que se han dado
del contexto real en que se toman estas medidas legislativas,
pero me parece que lo importante, efectivamente es
constitucionalmente definir si estos estándares se pueden dar en
función de la norma. Casi entiendo que todos quienes se han
20
pronunciado en este aspecto, han reconocido –obviamente está
prevista en ley– en segundo lugar, que persigue un fin legítimo,
así se ha expresado, y prácticamente en todas las
intervenciones, no en todas, ser idónea, y se ha cuestionado si es
necesaria y proporcional.
¿Qué es lo que veo? El análisis de la norma en sí misma me
lleva a una conclusión diferente a quienes se han opuesto, a que
es válida constitucionalmente; expreso por qué. En primer lugar
se circunscribe a ciertos delitos específicamente, primer punto
importante. Segundo, el objeto de la norma es la geolocalización
de los aparatos que evidentemente debe presumirse que traen
las personas, que pueden ser sujetos activos, pasivos o estar
relacionados con ellos, y así es como entiendo lo de ―líneas
relacionadas‖.
Consecuentemente, la norma en sí misma, en mi opinión, excluye
la intervención de conversaciones y la extracción de otra
información que no sea la localización del aparato.
Por supuesto, y convengo en que en los hechos se podrían
generar muchas situaciones indebidas, irregulares, pero no es a
lo que se refiere la norma, la norma está señalando claramente
cuál es el objeto de la facultad que se da; se establece también
qué sujetos pueden hacer uso de esta facultad.
Y, por último señala que es en tiempo real; en tiempo real
efectivamente no es un concepto unívoco, ni que tenga una
definición universal, pero se entiende que es el momento en que
están sucediendo las cosas; consecuentemente, implica una
temporalidad absolutamente marcada por la condición en que se
está haciendo uso de la facultad. Desde mi punto de vista, la
interpretación de la norma debe ser que la autoridad, ante el
21
conocimiento de la posibilidad de cualquiera de estos delitos que
tiene que investigar y que tiene obligación de investigar, es una
obligación del Estado que se delega en las autoridades
competentes, y éstas son las autoridades competentes para
investigar, perseguir y, en su caso, poner a disposición de los
jueces para que se sancionen los delitos cometidos.
Consecuentemente, entiendo que la norma también, y así yo
pediría si se está de acuerdo por la mayoría del Pleno, se vayan
circunscribiendo los parámetros, porque creo que hay que hacer
una interpretación conforme, para que esto no quede a la
interpretación abierta, y me parece que si estamos de acuerdo en
estos aspectos, podría en la resolución irse definiendo esto que
reduce el grado de discrecionalidad con el que pudiera
eventualmente actuar la autoridad.
Consecuentemente, me parece también que es una situación
momentánea, indispensable por el tipo de situación que enfrenta
la autoridad competente para poder llevar a cabo esa obligación
constitucional que puede ser preventiva, pero que también es
persecutoria de la posibilidad de la comisión de un delito.
Consecuentemente, debe entenderse también que las líneas
relacionadas son con los aparatos, porque esto es lo que permite
a la autoridad poder entender en dónde se encuentran quizás las
personas involucradas. Esto toma una razón objetiva, porque el
primer gran ámbito de aplicación de la norma es el crimen
organizado, y como sabemos por definición constitucional es en
el que participan dos o más personas; consecuentemente, tiene
una lógica que las líneas que puedan estar conectadas, también
puedan ser geolocalizadas para la investigación.
22
Una cosa muy importante es que la norma establece una
obligación; de todas las solicitudes la autoridad dejará constancia
en autos y la mantendrá en sigilo.
Y, finalmente establece las sanciones que se pueden imponer a
aquel servidor público, autoridad que hace ejercicio de esta
facultad y la hace en términos irregulares o indebidos.
Ahora bien, parece ser que también hay una mayoría que nos
inclinamos por pensar que esto se inscribe en el ámbito del
artículo 16 constitucional, lo cual implica que la solicitud que hace
la autoridad a los responsables de la geolocalización, que son
quienes tienen que cumplir con dar la información de localización,
tiene que cumplir con la debida motivación, y me parece que sea
por escrito o sea por vía electrónica, debemos señalar en la
resolución que quien la formule –esa solicitud– debe dejar
constancia detallada de por qué la está ejerciendo; es decir, de
dónde deriva su solicitud; no es ―nada más estoy investigando;
estoy investigando tal situación y requiero de la localización de
tales aparatos de donde han salido, porque puede tener
constancia de llamadas o simplemente de que terceros han
tenido constancia de llamadas‖.
Aquí se ha mencionado y es real: el teléfono celular no
necesariamente –que está generando la llamada– es de
delincuentes o posibles delincuentes, puede ser de la propia
víctima, y es la única forma que tienen las autoridades de manera
pronta, expedita, inmediata, el poder actuar oportunamente para
protegerla, pueden ser teléfonos celulares robados inclusive; en
fin, puede haber una gama amplísima de posibilidades que se
dan en la realidad en esto. Consecuentemente, aquí el tema es –
–y así se ha planteado por quienes han disentido de esto– si esto
23
debe ser protegido de tal manera estricta –como lo hace la
constitución para cateos o intervenciones de conversaciones.
Me parece que el objetivo de la norma no es equiparable, puesto
que estamos hablando exclusivamente de geolocalización; es
decir, de la identificación de un punto. Que esto puede ser un
acto de molestia para algún particular, que violente su intimidad y
su privacidad, lo puede ser, pero si se ajusta a la norma el hecho,
es un grado de injerencia mucho menor al de escuchar
conversaciones, al de hacer seguimiento, al de trazar una ruta.
Consecuentemente, me parece que también el proyecto debería
pronunciarse en este aspecto para definir qué estamos
señalando como Corte, qué quiere decir ―en tiempo real‖ y
―geolocalización‖, de tal manera que no haya dudas.
Concluyo diciendo, porque insisto, participo de muchos de los
comentarios que se han hecho, que en este aspecto el grado de
ponderación necesariamente se tiene que hacer conforme a la
norma, no conforme a la presunción que podamos tener de que
va a haber abusos; esto en principio yo lo rechazo, sigo
concediendo a todo tipo de autoridad el beneficio de la actuación
de la buena fe, éste es un principio general; sabemos, y yo no
niego la realidad, que desafortunadamente en nuestro país, y
prácticamente en todos los países del mundo las autoridades
incurren en irregularidades, en actos indebidos, etcétera; esto
debe ser sancionado, creo que esto debe caer en el ámbito de la
responsabilidad y a cualquier servidor público que abuse de esta
facultad conforme a la propia norma que lo refiere como delito,
debe aplicársele todo el peso de la ley, pero eso no quiere decir
que esto sea lo que nos condicione, desde mi punto de vista,
para tomar una decisión respecto de si la norma es
inconstitucional o no.
24
Me parece que con estas interpretaciones conformes respecto de
las porciones normativas del precepto, la Corte abonaría a
restringir la posible interpretación extensiva o amplia de lo que
debe ser el objeto que está protegiendo, que es la adecuada,
inmediata y oportuna investigación de un delito a través,
exclusivamente, de geolocalización. No permite nada más la
norma, cualquier exceso en esto efectivamente haría que la
autoridad incurra en un acto arbitrario, jurídicamente hablando, y
por supuesto debe tener otro tipo de sanciones.
Por estas razones, yo estaré de acuerdo con el sentido del
proyecto, insisto en que reflexionemos sobre esto para acotar lo
más posible dentro de lo que es legítimamente válido,
constitucionalmente válido, para una investigación penal de este
tipo la actuación de las autoridades. Gracias, señor Ministro
Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Fernando Franco. Continuamos. Señor Ministro Arturo Zaldívar.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Gracias,
señor Ministro Presidente. Sin duda el tema y el asunto que está
sometido a nuestra consideración es de una enorme relevancia,
no sólo para la vida constitucional de nuestro país, sino también
para la vida diaria de los habitantes de México para la efectividad
de la investigación de delitos, sobre todo de delitos de alto
impacto como el secuestro y que, por ende, tenemos que ser
muy cuidadosos y muy responsables en la forma como
interpretamos este asunto y, por ello, preferí antes de pedir el uso
de la palabra, escuchar todas las reflexiones de los integrantes
del Pleno que me han sido de mucha utilidad para poder hacer mi
propia ponderación y análisis para plantear mis argumentos, y en
su caso, emitir mi voto con la mayor responsabilidad.
25
En primer término, me aparto de la argumentación toral del
proyecto, el proyecto parte del supuesto de que lo que se está
localizando son objetos y no personas y que consecuentemente
al estarse localizando objetos y no personas, no sólo no se
vulnera los derechos humanos de los poseedores o titulares o
dueños de ese teléfono, sino incluso que el tema de derechos ni
siquiera es tema, porque no se está localizando a una persona.
No comparto este planteamiento, creo que llevado al absurdo
implicaría perder una serie de categorías, de protección como por
ejemplo la inviolabilidad del domicilio para una orden de cateo,
cuando se hace una orden de cateo en muchas ocasiones se van
a buscar cosas no a personas, lo cierto es que es útil para la
investigación localizar en tiempo real un teléfono celular o un
dispositivo móvil, si y sólo si nos ayuda a localizar a cierta
persona, ya sea a la persona que supuestamente está
involucrada en la comisión de un delito o en muchos casos, sobre
todo tratándose de secuestro, también a la víctima.
De tal suerte, que en mi opinión, es importante esta atribución en
teoría, conceptualmente, es necesaria y en ocasiones creo que
es indispensable para salvar la integridad física o la vida de las
personas. Sin embargo, también lo es que el Estado
constitucional, las autoridades integrantes de un Estado
constitucional, tienen la obligación de ser eficaces en la
protección de la seguridad y en la persecución de los delitos,
pero protegiendo en todo momento los derechos humanos de
aquellas personas que supuestamente están implicadas en la
comisión de un delito.
De tal suerte que creo, que efectivamente hay una afectación a la
intimidad y a la vida privada, sin embargo, me parece que lo que
tenemos que analizar es si esta intromisión está o no justificada
26
constitucionalmente y entiendo constitucionalmente, lo
constitucional y lo convencional que forma parte ya de nuestro
parámetro de control de constitucionalidad.
Y ésta me parece que es la línea que debemos seguir, haciendo
una ponderación muy cuidadosa entre derechos y también entre
la proporcionalidad y razonabilidad de la medida planteada.
Como ya se dijo aquí, lo comentaba hace un momento el señor
Ministro Franco, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y
también nosotros en muchos precedentes, hemos establecido
con qué requisitos se puede afectar la vida privada de las
personas: primero, que esté previsto en ley; segundo, que
persiga un fin legítimo, y tercero, que cumpla los requisitos de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad.
De tal suerte, que me parece que lo primero que tendríamos que
analizar es si estamos o no en presencia de la afectación a un
derecho humano, y en su caso qué derecho humano. Estimo que
hay una afectación a la intimidad o a la privacidad, sin embargo,
obviamente esta intromisión es de menor grado que la que podría
tener una intervención de conversación telefónica o la posibilidad
de tomar por ejemplo los datos de un teléfono celular cuando
detienen a una persona, que ya la Primera Sala ha establecido la
jurisprudencia de que se requiere orden judicial específica para
extraer estos datos.
Me parece que la ubicación, por ejemplo, de la emisión de
conversaciones telefónicas y no sólo su contenido, ha sido
protegida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de
tal suerte que desde mi perspectiva, el artículo 11 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos comprende
cualquier elemento del proceso comunicativo, incluso el destino
27
de llamadas y si esto es así, creo que también, en dónde está
localizada una persona, a través de localizar su teléfono celular.
De tal manera que lo que tendríamos que analizar, que estudiar
es si esto está justificado o no a la luz de nuestro sistema
constitucional y de los precedentes y jurisprudencia, tanto de la
Suprema Corte Mexicana como de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
Primero, me parece que la medida es legítima; es decir, hemos
sostenido −la mayoría de nosotros− que es una finalidad
constitucionalmente válida, perseguir los delitos y salvaguardar la
vida y la integridad física de una persona, por ejemplo que está
secuestrada, me parece que la medida es constitucionalmente
válida.
Me parece que también es idónea, porque en ciertas ocasiones –
a esto me referiré después− es eficaz, y también es necesaria,
porque en muchos casos no hay una medida menos lesiva que
ésta, dada la urgencia para salvaguardar estos derechos; sin
embargo, el problema viene cuando establecemos el juicio de
proporcionalidad.
Las normas que estamos analizando, prácticamente establecen
como única salvaguarda –muy entrecomillas− que se trate de
―delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro,
extorsión o amenazas‖, eso dice el Código Federal de
Procedimientos Penales, pero la Ley Federal de
Telecomunicaciones lo amplía a ―algún otro delito grave‖, y esto
también hay que tomarlo en cuenta, porque lo cierto es que los
códigos de los Estados en muchas ocasiones, establecen como
delito grave casi cualquier cosa, cualquier tipo de delito aunque
no sea de los que más afectan a la sociedad. De tal manera que
desde mi punto de vista, si nosotros interpretamos de manera
literal y aislada el precepto, sería inconstitucional, porque no creo
28
que el precepto, leído así, pueda sostener una afectación a la
intimidad de las personas.
En este sentido yo estaría en contra de una validez lisa y llana
del precepto; sin embargo, creo que tenemos que hacer el
siguiente análisis. Por un lado, creo que validar un precepto en
estos términos, no sólo sería peligroso, sino me parece que sería
casi dar un cheque en blanco para que se pueda hacer esta
investigación, sin ningún supuesto; por el otro lado, declarar
inválida la norma me parecería que quitaríamos una herramienta,
en muchas ocasiones esencial para salvaguardar la vida de las
personas, sobre todo en los delitos de secuestro.
De tal suerte, que creo que es factible lograr una interpretación
conforme de este precepto, haciendo además una integración del
orden jurídico constitucional. Porque si bien es cierto que la Corte
Interamericana ha dicho que esto tiene que estar en ley, y
ustedes podrían decirme que no está en la ley, sí está en el
sistema jurídico mexicano e interamericano, toda vez que por
regla general, toda intromisión a la privacidad requiere orden
judicial, pero hay excepciones, las excepciones básicamente son
cuando hay urgencia y esta urgencia se provoca por la
posibilidad o probabilidad alta de que se pone en riesgo la vida o
la integridad física de una víctima o así también, cuando se
puede poner en riesgo que desaparezca o se oculte el objeto de
un delito, en estos casos, me parece que está justificada la
intromisión sin orden judicial.
Nuestra constitución establece algunos supuestos, pero también
la Primera Sala ha venido estableciendo excepciones, por
ejemplo: inviolabilidad del domicilio, además de los casos de
flagrancia y de urgencia, hemos sostenido en la Primera Sala,
que cuando hay una llamada habilitante por parte del titular, se
puede entrar a un domicilio sin orden de cateo, y ésta es una
29
jurisprudencia votada por cinco votos, haciendo justamente una
interpretación conforme del artículo 310, último párrafo, del
Código de Procedimientos Penales.
De tal suerte que no es extraño que en esta misma Suprema
Corte, hayamos hecho interpretaciones conformes para lograr
una decisión equilibrada que permita a la autoridad ser eficaz,
pero con absoluto respeto a los derechos humanos.
De tal suerte que, en mi opinión, los preceptos impugnados son
constitucionales, si y sólo si se entiende que debe ser una
solicitud debidamente motivada; y motivada en qué, en urgencia
y en la posibilidad de que se ponga en riesgo la vida, la integridad
física de una víctima, o se oculte, o se desaparezca el objeto del
delito.
Y si bien es cierto que en estricto sentido estos requisitos no
están en los preceptos invocados, me parece que deben
interpretarse a la luz de todos los principios constitucionales, e
interpretado a la luz de los principios constitucionales, creo que
estos artículos constitucionales, este marco de derechos
humanos de fuente internacional, más las sentencias obligatorias
nuestras y de la Corte Interamericana, se deben entender
integradas al precepto, porque creo que si nos tomamos en serio
el parámetro de control constitucional y la vinculatoriedad de las
sentencias de la Corte Interamericana, quiere decir que los
preceptos los debemos leer así en este sentido: serán válidos ―si
y sólo si‖ se interpretan así, porque me parece que por regla
general, pero sobre todo en temas como éste, los jueces
constitucionales tenemos la obligación de buscar una
interpretación compatible con la constitución y sólo cuando ésta
no es posible, llegar a la invalidez como una disdicción a veces
inevitable, pero no deseable.
30
De tal manera que, desde mi perspectiva, sí estamos en
presencia de una intromisión en la intimidad; sin embargo, esta
intromisión será constitucionalmente válida, siempre y cuando los
preceptos se interpreten conforme a estos parámetros que ha
establecido la Corte Interamericana y que ha establecido también
la Suprema Corte mexicana.
Reitero: Creo que de esta manera ––y qué bueno que el Ministro
Franco González Salas también se decantó en una posición muy
similar–– podemos lograr el equilibrio deseable, de acuerdo a lo
que nos permite nuestra constitución como jueces, para que la
autoridad sea eficaz, pero respete los derechos humanos de las
personas que eventualmente pueden estar afectadas con este
tipo de decisiones.
En tal sentido, obviamente escuchando las réplicas que habrá en
la segunda ronda de intervenciones, que pudiera modificar mi
punto de vista, pero hasta este momento, yo estaría por una
interpretación conforme del precepto que salve su
inconstitucionalidad. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Zaldívar Lelo de Larrea. Ha pedido el uso de la palabra el señor
Ministro Alberto Pérez Dayán. Señor Ministro, tenemos
programada una sesión privada para la autorización de unos
acuerdos de urgente resolución. No quiero interrumpirlo. Voy a
levantar la sesión. Señor Ministro Cossío Díaz.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Para mañana también, señor
Presidente. Le agradezco mucho.
31
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: El día de mañana, la señora
Ministra Luna Ramos y su servidor, también habremos de
posicionarnos.
De esta suerte, levanto esta sesión pública ordinaria, y los
convoco para la privada que tendrá lugar dentro de diez minutos,
en este mismo lugar. Y para la sesión pública ordinaria que
tendrá verificativo el día de mañana también en este recinto, a la
hora de costumbre. Se levanta la sesión.
(SE LEVANTÓ LA SESIÓN A LAS 13:00 HORAS)
ÍNDICE
CONTENIDO DE LA VERSIÓN TAQUIGRÁFICA DE LA SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL MARTES 14 DE ENERO DE 2014
SECRETARÍA GENERAL DE ACUERDOS 1
NÚMERO
ASUNTO
IDENTIFICACIÓN, DEBATE Y
RESOLUCIÓN. PÁGINAS.
32/2012 ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra del Congreso de la Unión y del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
(BAJO LA PONENCIA DE LA SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS)
3 A 50 EN LISTA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
TRIBUNAL PLENO
SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL MARTES 14 DE ENERO DE 2014
ASISTENCIA:
PRESIDENTE: SEÑOR MINISTRO: JUAN N. SILVA MEZA
SEÑORES MINISTROS: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SERGIO ARMANDO VALLS HERNÁNDEZ LUIS MARÍA AGUILAR MORALES OLGA MARÍA SÁNCHEZ CORDERO ALBERTO PÉREZ DAYÁN
(SE INICIÓ LA SESIÓN A LAS 11:50 HORAS)
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Se abre la sesión pública
ordinaria correspondiente al día de hoy. Señor secretario, sírvase
dar cuenta, por favor.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente. Se somete a su consideración el proyecto de acta de
la sesión pública número 5 ordinaria, celebrada el lunes trece de
enero del año en curso.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señoras y señores Ministros,
está a su consideración el acta con la que se ha dado cuenta. Si
no hay alguna observación, consulto si se aprueba en forma
2
económica. (VOTACIÓN FAVORABLE). QUEDA APROBADO,
señor secretario.
3
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Se
somete a su consideración el proyecto relativo a la
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 32/2012. PROMOVIDA POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN CONTRA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DEL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Bajo la ponencia de la señora Ministra Luna Ramos y conforme a
los puntos resolutivos a los que se dio lectura en sesión anterior.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor secretario.
Continuamos la discusión de este proyecto, y doy el uso de la
palabra, así lo había solicitado y quedó pendiente, el señor
Ministro Alberto Pérez Dayán. Señor Ministro.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias, señor Ministro
Presidente. Señoras y señores Ministros, desde luego
inicialmente debo reconocer lo profundo e informado de cada una
de las intervenciones y participaciones que han tenido a lo largo
de la discusión de este asunto, ya sea a favor de él o en contra.
Particularmente en cuanto a las participaciones que han
expresado su no conformidad con el contenido del proyecto,
quisiera hacer referencia muy, muy breve, a tres puntos
fundamentales, principalmente porque éstos están relacionados
con la intervención que tuve en algunos puntos.
Se ha dicho por quienes consideran que el proyecto no es
adecuado o no alcanza el grado de justicia necesario, que con la
facultad otorgada a la autoridad a través de la ley, se busca un
objeto; esto es, la localización de un teléfono celular, esto
materializado, un objeto. Creo que no es así, y no es así, porque
en la eventualidad de que lo que se persiguiera fuera la
localización material de un objeto, o la búsqueda de un objeto
4
como se ha dicho, pues estaríamos en el supuesto exacto de los
cateos, es precisamente el cateo, el instrumento jurídico
constitucional que permite localizar un objeto.
En el caso estamos frente a algo intangible, los datos de
localización de un equipo de comunicación, desde donde se
generó una llamada relacionada con alguno de los delitos a que
se refiere la propia ley, es un tema de datos, es un tema
intangible, sólo es la ubicación del lugar en donde se produjo o se
está produciendo una llamada; es por lo que quisiera insistir que
la denominación ―objetos‖ no alcanzaría a cubrir esta formalidad.
De buscarse objetos, desde luego que estaríamos en el supuesto
específico del artículo 16, en la formalidad de un cateo, y ese
cateo tendría que pasar necesariamente por el escrutinio de un
juez, no es la búsqueda de un aparato, es simplemente el dato
intangible, sobre la localización desde el lugar en el que se
produjo o se está produciendo una llamada.
De ahí que tal cual lo expresé en mi primera intervención, no se
está frente a un acto de molestia, sólo es un dato de aquellos que
toda investigación seria y eficaz de un Ministerio Público debe
tener, y debe tener en tiempo real, como ya aquí se expresó, esa
es la segunda precisión.
El señor Ministro Fernando Franco, con todo detalle expresó esta
connotación, el tiempo real, y el tiempo real al estar en la
necesidad de rastrear y localizar el punto focal del origen de una
llamada, cobra una importancia fundamental en la investigación.
De ahí que, se me hace o por lo menos me justifica el tema de la
proporcionalidad que se ha cuestionado, en la medida en que
esta comunicación, pasando por el escritorio del juez, significaría
tiempo necesario que impediría esta localización, de ahí que si el
tiempo real se convierte en la determinante principal de la
facultad, para que ésta pueda ser eficaz, la vuelve proporcional el
hecho de que sea la propia autoridad administrativa,
5
investigadora de los delitos, en términos del artículo 21
constitucional, la que tenga la facultad de pedir al operador la
ubicación de lo que se está produciendo en ese momento, lo cual
no podría ser eficaz a través de la participación de un juez, ésta
era la segunda precisión.
Última. Desde luego que tal cual se había expresado ya antes, si
ésta, a mi manera de entender, no es un acto de molestia, en
tanto no se relaciona ni con un objeto, ni con una persona, sino
sólo sobre la base de datos intangibles, que es la
geolocalización, el lugar donde se produce una llamada o se está
produciendo ésta, es entonces para mí simplemente ubicable en
las facultades de investigación que la constitución establece en el
artículo 21, y sobre la base de la fundamentación y motivación,
pues desde luego que por ello no tiene que recurrirse al artículo
16; el artículo 16 exige la fundamentación y motivación, en
mandamiento escrito de la autoridad por un acto de molestia,
esto es, referido a objetos o personas en la cuestión particular
aquí tratada, si no se está frente a objetos o personas, sino sólo
frente a facultades propias de investigación, estoy plenamente
convencido que ésta deriva del artículo 21; y desde luego que el
artículo 21 implica, sin necesidad de decirlo, esto es, de manera
implícita, que todo acto de autoridad que se base en el artículo 21
tiene que estar fundado y motivado, y para ello, el artículo 133
Quáter es el que nos da esta delimitación. Es cuanto señor
Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor Ministro Pérez
Dayán. Ya las señoras y los señores Ministros se han expresado
en cuanto a su consideración respecto de la propuesta del
proyecto, habré de hacer con ustedes unas reflexiones, cómo veo
el asunto. El asunto que estamos analizando, ya desde esta
perspectiva del lugar donde me toca opinar, desde esta
6
Presidencia, presenta características muy particulares, en tanto
que todo lo que se ha dicho aquí, por cada una de las señoras y
de los señores Ministros es definitivamente aprovechable técnica
y jurídicamente para la construcción de una decisión muy
importante de este Alto Tribunal.
Cada una de las señoras Ministras, y de los señores Ministros,
han aportado, desde mi punto de vista, o cuando menos para
efecto de mi convicción en lo que será el sustento de mi voto, y
creo que más que hallar incompatibilidades en sus argumentos,
el ejercicio es el de encontrar la compatibilidad o armonización a
partir de interpretaciones conformes, fundamentalmente, en tanto
que van vinculados, ya sea para decir sí o no a violaciones a
derechos humanos fundamentales, una violación concreta, la
violación al derecho de privacidad.
El proyecto tiene una propuesta, inicialmente en su desarrollo
habla de posibilidades, de una posible restricción a la vida
privada, en un primer momento, así como posibilidad en su
desarrollo, digo que con posterioridad, ya con cierta firmeza,
contundencia, llega a determinar, que en virtud de que la
localización ya, vinculando con el tema de un equipo móvil de
comunicación, se hace precisamente en relación con él, no en
cuanto a la persona o a sus contenidos, los separa, y a partir de
allí realiza un argumento; sin embargo, también hace algunas
consideraciones respecto de los estándares que se han venido
construyendo para efectos de determinar si hay o no una
violación al derecho de privacidad en cuanto a esta hipótesis se
refiere.
Ya en los pronunciamientos hechos por las señoras y los señores
Ministros, nos hemos encontrado con afirmaciones muy
importantes que van desde la que hace el señor Ministro Alfredo
7
Gutiérrez Ortiz Mena respecto de un tema que resulta muy
importante, es la localización, partiendo de la lectura minuciosa
que también aportó; el desglose y análisis que hace de la norma
en sí misma el señor Ministro Fernando Franco, cómo va
determinando cuál es el objeto de esa norma, la participación de
cada uno de ellos, de los actores, de los sujetos activos, pasivos,
de los destinatarios de la norma, de las condiciones, de la forma
en la que está legalmente diseñada, precisamente como una
fórmula para enfrentar un problema social que pretende una
regulación legal a partir de facultades de investigación, en ese
desmenuzar que hace el señor Ministro Franco, asocio también
una consideración del señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena,
cuando argumenta con fuerza, como esa localización de ese
teléfono móvil se hace respecto de bienes que son disponibles en
tanto que están en el espectro radioeléctrico, y que son
solicitables a la empresa de telecomunicaciones en tanto registro
de un dato de localización con independencia de la vinculación
que se tiene con una persona o un derecho de alguna persona,
argumenta inclusive, restricciones, condiciones, o interpretación
conforme necesaria para que esta localización en esa
caracterización que se hace pueda llevarse a cabo por quien está
constitucionalmente facultado para llevar una investigación a
partir de los artículos 21 y 102 constitucionales, que rigen
también sin desdoro de la XIV y XVI, la actividad pública de la
autoridad, ahí están y tienen que tener esa circunstancia, pero es
una perspectiva que es armonizable definitivamente, en tanto qué
es lo que está pasando en relación con el hecho concreto de
geolocalización geográfica en tiempo real, en relación a delitos
determinados, calificados de alto impacto, que lesionan a la
sociedad de manera muy sensible y grave, y que requieren de
respuesta adecuada, oportuna y pertinente por parte de la
autoridad en el ejercicio constitucional de las atribuciones que
tiene conferidas.
8
Se habló también inclusive, en una posición que no compartía, en
cuanto al corrimiento de un test de proporcionalidad, la señora
Ministra Sánchez Cordero, fundamentando su argumento en el
artículo 6° de la constitución, también aprovechable desde mi
punto de vista para armonizar dentro de un contexto como decía
el señor Ministro Pardo Rebolledo, en tanto que la norma no se
puede analizar y lo convengo, fuera de contexto, esto hay que
contextualizarlo definitivamente para ir encontrando la
interpretación correcta, convengo con el proyecto, con la
propuesta de reconocimiento de validez de estas normas,
convengo con ellas, armonizando desde mi perspectiva mucho
de lo que aquí se ha dicho, a partir de la propuesta del proyecto,
pero también convengo con aquellos que han propuesto una
interpretación conforme a las normas, a la norma en sí misma
como decía el señor Ministro Franco, o sea interpretaciones
conformes de estos apartados con la constitución, y una
interpretación conforme para que de esa manera y no de otra
pudiera autorizarse este ejercicio sin acudir a un control previo
jurisdiccional y dejarlo como tiene que ser a un control posterior,
en tanto que esto no quiere decir que no tenga control, habrá de
tener control, y habría de tener consecuencias ese actuar de la
autoridad si no cumple con requerimientos constitucionales y
convencionales básicos. A partir de ahí, y lo comparto con
ustedes después de la sugerencias del día de ayer, en el sentido
de que habría de interpretarse de manera integral, hubo una
propuesta de integralidad, o sea, interpretación conforme a partir
de que se interprete a la luz de todos los principios
constitucionales, de que se interprete a través del marco de
derechos humanos de fuente internacional, de las sentencias
obligatorias nuestras como Suprema Corte, y de las sentencias
de la Corte Interamericana; de esta suerte, a título de justificación
de nuestra perspectiva, voy a leer, ¡ojala! que sea breve, también
9
no me comprometo que lo sea, esta consideración, estas
reflexiones que hicimos.
Desde luego nos encontramos frente a un asunto en el que se
alega la violación, como quiera que sea, si se alega derecho a la
privacidad que de acuerdo con el promovente de la acción, está
protegido por los artículos 14 y 16 de la constitución; de esta
suerte, debemos primero determinar si un equipo de
comunicación móvil, asociado a una línea, puede considerarse
parte de la vida privada de una persona.
Al respecto me parece que en esto no hay duda, este tipo de
artefactos, este tipo de instrumentos, están regidos por lo
dispuesto por el artículo 6º de la constitución cuyo párrafo tercero
señala claramente que: ―El Estado garantizará el derecho de
acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así
como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones,
incluido el de banda ancha e internet‖; sin embargo, ese derecho
humano, como todos los demás, tiene restricciones, tal como lo
aclara el apartado A, fracción II, del mismo artículo. Fracción II.
La información que se refiera a la vida privada y los datos
personales será protegida en los términos y con las excepciones
que fijen las leyes‖. Así, por extensión, podría argumentarse que
todo lo relacionado con la vida social que se genera en torno a
las telecomunicaciones, es parte de la vida privada y que también
puede estar sujeto a restricciones y límites razonables por parte
de la autoridad pública expresada en las leyes; de eso, tampoco
me cabe duda.
Esa lectura del artículo 6º, es armónica con lo señalado por la
regulación constitucional de las telecomunicaciones y su
vinculación con la seguridad pública.
10
En efecto, en el caso, la afectación a la vida privada que la
reforma combatida estipula, se basa en los equipos de
comunicación móviles, que existen y se usan gracias al
aprovechamiento del espacio público. Aunque las llamadas o
mensajes de texto, incluso, correos electrónicos que se envían
entre este tipo de dispositivos, muchas veces tienen emisores y
receptores privados, lo cierto es que en todos los casos la
comunicación se basa en el uso del espacio público que
constituye el espectro radioeléctrico.
Recordemos que por disposición del artículo 27, párrafos sexto,
séptimo y octavo, así como el artículo 28, párrafos primero y
cuarto de nuestra constitución, las telecomunicaciones se llevan
a cabo en el espacio que existe sobre el territorio nacional, sobre
el que la nación tiene dominio directo, y constituyen un área
estratégica para el desarrollo nacional, sobre las cuales el Estado
ejerce su rectoría, con el fin de —entre otros— proteger la
seguridad y soberanía de la nación, con el fin de garantizar el
régimen democrático del país. Esta interpretación, permite
entender por qué la persecución de los delitos y la búsqueda de
la seguridad, son medios que deben someterse a blindaje del
régimen democrático.
En consonancia con nuestro texto constitucional, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, ha señalado que las
comunicaciones telefónicas forman parte de la vida privada y por
lo tanto del derecho al honor, la dignidad, tal como lo detalla la
sentencia del caso Tristán Donoso contra Panamá, el artículo 11
de la Convención, prohíbe toda injerencia arbitraria o abusiva en
la vida privada de las personas, enunciando diversos ámbitos de
la misma como la vida privada de sus familias, sus domicilios o
sus correspondencias, la Corte ha sostenido que el ámbito de la
privacidad se caracteriza, por quedar exento e inmune a las
11
invasiones o agresiones abusivas o arbitrarias por parte de
terceros o de la autoridad pública. Aunque las conversaciones
telefónicas no se encuentran expresamente previstas en el
artículo 11 de la Convención, se trata de una forma de
comunicación que al igual que la correspondencia, se encuentra
incluida dentro del ámbito de protección del derecho a la vida
privada.
Esto, nos hace también asociarlo con el caso concreto de que se
trata, que se dice son los aparatos, no son las cosas, no son las
personas, no son los contenidos, sí, pero en ellos, y a partir de
estas consideraciones derivadas de la constitución y de los
criterios de la Corte Interamericana, se establece un ámbito
razonable de protección. Tal vez no es directo, tal vez es
indirecto, porque ese mecanismo, ese aparato, ese móvil, está
ligado necesariamente a una persona; si bien se busca su
ubicación en tiempo real, no se busca, por el momento, en esa
medida, ni a persona, ni a contenidos, es geolocalización
únicamente de un aparato que está ligado a una persona, de la
cual puede presumirse que al hacer una llamada, asume una
situación de privacidad.
De esta suerte, la localización conforme determina la norma
únicamente para ubicar en tiempo real su localización, solamente
podría hablarse de que establece una posibilidad de un ámbito de
protección, pero ya eso es protección del derecho a la vida
privada, aunque sea de esa manera limitada, aunque sea de esa
manera restringida. Los límites a ese derecho, y en general, a la
libertad de no ser molestado en la vida privada, son también
explicados por esa misma sentencia en el párrafo inmediato
posterior, cincuenta y seis, dice: ―El derecho a la vida privada no
es un derecho absoluto, y por lo tanto, puede ser restringido por
los Estados, siempre que las injerencias no sean abusivas o
12
arbitrarias, por ello, las mismas deben estar previstas en ley,
perseguir un fin legítimo, y cumplir con los requisitos de
idoneidad, necesidad y proporcionalidad, es decir, deben ser
necesarias en una sociedad democrática‖; muchos de los
compañeros esto lo han recordado y lo han desarrollado, tal
como sucede en otras manifestaciones del espacio público, el
Estado tiene la facultad de regular la conducta de los particulares
en el espacio radioeléctrico, con el fin de garantizar la seguridad
de todos, tal como nos lo recuerda la Corte Interamericana en el
caso Servellón García contra Honduras, párrafo ochenta y siete,
dice: ―Así es que con la finalidad de mantener la seguridad y el
orden públicos, el Estado legisla y adopta diversas medidas de
distinta naturaleza para prevenir, regular las conductas de sus
ciudadanos, una de las cuales es promover la presencia de
fuerzas policiales en el espacio público; no obstante, la Corte
observa que un incorrecto actuar de esos agentes estatales en su
interacción con las personas a quienes deben proteger,
representa una de las principales amenazas al derecho a la
libertad personal, el cual, cuando es vulnerado, genera un riesgo
de que se produzca la vulneración de otros derechos, como la
integridad personal, y en algunos casos, la vida‖. Esto lo
asociamos con la necesidad expresada por algunos respecto de
la existencia de interpretación conforme, estableciendo las
restricciones constitucionales para esta medida, una de las
formas en las cuales se mantiene la seguridad y el orden público
es a través de la investigación de probables hechos delictivos, de
hecho, el Estado está obligado debido al mandato de debida
diligencia, que se deriva del derecho de acceso a la justicia de
todas las personas, pero en especial, las víctimas de violaciones
a derechos humanos perpetradas tanto por actos de autoridades
como de particulares, a realizar todas las acciones que sean
necesarias para determinar si un acto es o no de naturaleza
penal para iniciar los procedimientos constitucionales y legales
13
que correspondan en contra de quien resulte responsable. La
utilización de la medida que estamos analizando, se inscribe
precisamente en el ejercicio del mandato de debida diligencia,
derivada del derecho de acceso a la justicia de todas las
personas, la obligación de debida diligencia se hace más intensa
en virtud de la envergadura y gravedad de las conductas, tal
como lo ha señalado la propia Corte Interamericana en el caso de
la Masacre de la Rochela contra Colombia, párrafo ciento
cincuenta y seis de la sentencia, dice: ―El eje central del análisis
de la efectividad de los procesos en este caso, es el
cumplimiento de la obligación de investigar con debida diligencia.
Según esta obligación, el órgano que investiga una violación de
derechos humanos debe utilizar todos los medios disponibles
para llevar a cabo, dentro de un plazo razonable, todas aquellas
actuaciones y averiguaciones que sean necesarias con el fin de
intentar obtener el resultado que se persigue. Esta obligación de
debida diligencia, adquiere particular intensidad e importancia
ante la gravedad de los delitos cometidos, y la naturaleza de los
derechos lesionados. En este sentido, tienen que adoptarse
todas las medidas necesarias para visibilizar los patrones
sistemáticos que permitieron la comisión de graves violaciones
de los derechos humanos‖. Las conductas delictivas pueden ser
más o menos graves, por lo que es necesario que el Estado
realice labores de inteligencia con el fin de preservar la seguridad
pública, con el único límite de que las mismas sean estrictamente
necesarias para salvaguardar las instituciones democráticas y
existan las garantías adecuadas contra cualquier abuso, tal como
se ha citado en la propia Corte Interamericana de San José, en el
caso Escher contra Brasil, que se cita, por cierto, en el proyecto
de la señora Ministra.
Dice: ―Las fuerzas de seguridad del Estado pueden verse en la
necesidad de realizar operaciones de inteligencia, de acuerdo
14
con la ley, para convertir el delito y proteger el orden
constitucional; sin embargo, tales acciones son legítimas cuando
constituyen una medida estrictamente necesaria para
salvaguardar las instituciones democráticas y existan garantías
adecuadas contra los abusos.‖
En realidad, los delitos de alto impacto a los que se refiere el
artículo 133 Quáter, del Código Federal de Procedimientos
Penales que estamos analizando, atentan seriamente en contra
de las instituciones democráticas y justifican que el Estado, bajo
el principio de debida diligencia, lleve a cabo las acciones y utilice
los medios técnicos adecuados para proteger la integridad de las
personas que sufren o son susceptibles de sufrir esos delitos.
Ahora decimos, ajustados precisamente a las interpretaciones
conformes que sean las indispensables para que esto se realice,
blindadas de constitucionalidad, tal como lo exige el principio pro
persona que sostiene a nuestro régimen de interpretación
constitucional, permitir que la investigación de estos delitos de
alto impacto que pueden poner en riesgo a las instituciones
democráticas, permitiendo incluso que la medida de investigación
no pase por un control judicial previo, maximiza el derecho a la
integridad personal de todos.
Este razonamiento, consonante también con lo señalado en una
sentencia de la Corte Interamericana que dice. ―Este tribunal
considera que cuando existen este tipo de actos en su conjunto,
la investigación de los mismos, hace necesario que el Estado por
intermedio de sus instituciones haga uso de los medios técnicos
adecuados para lograr la protección eficaz de la integridad
personal, mediante una investigación exhaustiva, diligente y
efectiva. Lo anterior implica la utilización de los medios técnicos
de investigación, como estudios y análisis de factores de riesgo
15
de las personas que sufren dichos actos; el empleo de
identificadores de llamadas, el desarrollo de diligencias de
entrevistas y la conducción de indagaciones mediante líneas
lógicas de investigación entre otros.‖
Esto se asocia con aquellas expresiones y argumentos que han
dado compañeros respecto del ejercicio pleno de las atribuciones
establecidas en los artículos 21 y 102 de la propia constitución,
para la Procuraduría General de la República y los sujetos
definidos en las normas que estamos analizando.
Ahora bien, en relación con la obligación establecida en el
artículo 16, de la Ley Federal de Telecomunicaciones para que
las empresas interesadas en participar en una licitación
establezcan en sus bases las acciones coordinadas con la
autoridad correspondiente para combatir los delitos de alto
impacto mencionados, se ajusta perfectamente a la constitución,
pues la misma, puede legítimamente ser exigida por el Estado,
en ejercicio de la rectoría, que en ese sector le otorga la
constitución especialmente cuando la protección a la información
privada puede tener excepciones de acuerdo al artículo 6º, de la
propia Ley Fundamental.
Por estas consideraciones que solamente avalan y explican los
argumentos que de manera generalizada o coincidente han
expresado quienes se han pronunciado a favor de la propuesta
del proyecto, es que yo la comparto —insisto— en la armonía de
sus argumentos, en la compatibilización de los mismos, en tanto
que éstas nos llevan a esos resultados, corriendo el test, sin
correr el test con las atribuciones de los artículos 21 y 102
constitucionales, con cada una, la propuesta misma del proyecto,
quitándole, poniéndole lo que ya ha aceptado la señora Ministra,
creo que es un criterio justificadamente válido y esa es mi
16
posición, respetando definitivamente las posiciones vertidas en
contra del proyecto que tienen también un cúmulo de argumentos
que no son nada despreciables para incluirse en esta decisión.
Señor Ministro José Ramón Cossío Díaz, había usted pedido la
palabra después que terminara la primera ronda de
posicionamientos.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Gracias, señor Ministro
Presidente. Como todos ustedes lo han señalado se trata de un
asunto, sin duda, complejo. He escuchado, desde luego, y he ido
tomando nota de los argumentos de la vez pasada, hoy y usted
mismo lo decía en su intervención, reiteró, y retomó algunos de
estos argumentos, y también lo hizo el señor Ministro Pérez
Dayán, en su segunda intervención, hace un rato.
Yo no me he convencido de los argumentos, y con el mayor
respeto lo digo, al revés, me he convencido de la posición en
contra del proyecto, y de manera muy breve, voy a leer una nota
que extraje de los argumentos de algunas de las intervenciones;
desde luego entiendo que el asunto prácticamente tiene una
mayoría, ya se verá después, si con la interpretación conforme o
con la declaración de validez; eso ya lo definirán los integrantes
de esa mayoría, yo simplemente quiero señalar las razones por
las cuales no he llegado a la misma posición de esto que se va
dibujando, como un voto mayoritario.
Creo que la divergencia general en los argumentos que tenemos
la minoría, o al menos yo, para no hablar a nombre de ellos, parte
de las distintas concepciones de la constitución, y del
entendimiento del artículo 1° constitucional, evidentemente en
vigor.
17
Los argumentos en favor de la validez de los artículos parten de
la existencia de la facultad de la Procuraduría General de la
República y de otras procuradurías, para solicitar la
geolocalización en tiempo real de los aparatos celulares, como
parte de una investigación ministerial, y a partir de ahí, entender
que los derechos establecidos en la constitución, como el
derecho a la privacidad; esto es, como un límite a esa facultad,
yo veo el asunto en un sentido completamente inverso.
La facultad de solicitar la investigación, no se encuentra otorgada
como parte de la facultad de investigación de delitos contenido en
el artículo 21, sino que la entiendo como extensión por la
evolución tecnológica de las facultades de irrupción en la vida
privada expresamente establecidas como el cateo o las
intervenciones de comunicaciones.
En este sentido, creo que lo que debe justificarse, es la
razonabilidad de esta intervención, no en un listado de delitos —
como lo hace el artículo impugnado— sino delito por delito, ya
que los mismos obedecen, insisto, a una razonabilidad
diferenciada.
En suma, creo que el punto de partida no es la facultad, sino el
derecho humano, y debe ser el legislador ordinario el que
justifique la necesidad constitucional, así como la razonabilidad y
la proporcionalidad de la medida, en cuyo caso debe referirse —
de manera específica— a cada uno de los delitos, y no
simplemente a una autorización general para un listado de ellos.
Como es claro, el punto de partida debe ser el derecho humano,
el cual no debe justificarse frente a una facultada otorgada por el
legislador a una autoridad investigadora.
18
En cuanto a los argumentos concretos, tengo los siguientes
comentarios: En primer término, me parece que la distinción entre
el objeto y la persona no hace sentido, en términos del derecho a
la privacidad. Cuando se está localizando a un aparato celular, a
través de una línea determinada, no estamos localizando
solamente al aparato, como si se tratara de un servicio de
localización de objetos perdidos; como funcionan ciertos servicios
de localización en caso de robo de teléfonos o tabletas, Iphone,
por ejemplo, sino que la finalidad es localizar a la persona
portadora del aparato asignado a una línea.
Cuando la línea se convierte en un accesorio de la persona —
gracias a la portabilidad numérica— es muy difícil afirmar que la
localización del aparato que le corresponde a través de la línea
telefónica es simplemente la localización de un objeto. Esto sería
tanto como afirmar que cuando la constitución protege la
correspondencia que circula bajo cubierta por estafeta; lo que
está protegiendo es al sobre y a la carta, y no a la persona que
emita la comunicación que se encuentra dentro de ese sobre.
En segundo término, pareciera que el concepto de control judicial
de la intervención, fue entendido mal; como cuando se hace la
analogía entre la intervención telefónica y los comprobantes
fiscales. En ningún momento se piensa que el control judicial
implique la notificación al afectado o el rompimiento del sigilo de
la investigación, pues esto tampoco sucede con la autorización
para la intervención de comunicaciones.
En tercer término, y esto ilustra, creo en general, mi argumento,
no creo que los derechos humanos respondan a condiciones de
expectativas, sean éstas prima facie o no. El control judicial para
la protección de un derecho, no puede partir de lo que se
considere que el ciudadano puede esperar en un caso concreto o
19
no, ya que esto hace variar el contenido del derecho,
dependiendo de las circunstancias concretas. Esto no se
corresponde con un análisis —en abstracto— de la validez de las
normas, sino una construcción jurisprudencial de un derecho,
caso por caso; se ha citado en varias ocasiones, casos del
derecho norteamericano, y cómo ahí podría construirse, pero hay
que recordar que ahí se está en un esquema difuso, incidental, y
caso por caso, pero como lo dije en la sesión anterior con
respecto a la distinción entre acto privativo y de molestia, a mi
juicio, en el caso de la acción de inconstitucionalidad, esta no es
la aproximación que debe hacerse en un juicio abstracto al caso
concreto.
Por otro lado, el hecho de que el espectro radioeléctrico sea un
bien público para fines de explotación y concesión, no significa
que el mismo pueda ser intervenido de manera abierta por
particulares y autoridades. Las metáforas relacionadas con
autopistas o canales, no pueden generar analogías con efectos
normativos, de lo que hablamos es de normas jurídicas, no de
metáforas tecnológicas.
En cuarto lugar, estoy de acuerdo en que independientemente
del resultado de esta discusión, pueden existir violaciones en
casos concretos por su uso indebido o arbitrario, para mí es
justamente esta posibilidad en concreto, ésta potencial
vulneración a un derecho fundamental lo que me lleva en el
análisis abstracto de la medida, y en el análisis de la estructura
constitucional del derecho a la privacidad a sostener, no la
inconstitucionalidad en todos los casos de la medida, sino en la
necesidad de su control por parte de un juez, evitando que el
control sea posterior, una vez que ya ha sido vulnerado el
derecho, y existen elementos que ya no son restituibles en su
goce.
20
Pero también sostengo que esto puede ser analizable
posteriormente en cada caso, para examinar la pertinencia de
límites en el uso de esta facultad por parte de la Procuraduría.
Las justificaciones suenan distintas en cada delito, como cuando
se menciona el delito de secuestro donde existe una víctima
concreta y determinada, tal vez en relación con este delito, la
argumentación de necesidad de urgencia pueda ser más sencilla
y requiera de menos elementos que los demás delitos del listado;
sin embargo, la medida no está justificada así, sino en general,
sin una especificación de la necesidad de cada uno de ellos. La
estructura de la medida establecida en el artículo impugnado
juega en contra de su posibilidad de justificación razonable y
proporcional.
Cada uno de los supuestos debería estar diferenciado, y permitir
una argumentación particular para su justificación por parte del
legislador, una argumentación dedicada, específica y particular a
cada uno de los delitos. De otro modo, entramos en un falso
juego de ponderar o balancear distintos derechos cuando esta
operación no puede hacerse dado el modo como está
estructurada la propia medida.
Finalmente, creo que la constitucionalidad de una norma como la
que analizamos no puede salvarse interpretativamente, la
herramienta que se ha denominado ―interpretación conforme‖,
permite que se elijan las alternativas interpretativas que puedan
evitar la declaración de invalidez de la norma impugnada, y a mí
juicio, en este caso, no existen tales alternativas. La norma, a mí
juicio también, es eminente y frontalmente inconstitucional por no
contener los elementos suficientes para salvaguardar el derecho
humano a la privacidad.
21
La pretensión del uso de este tipo de herramienta, en este caso,
no refuerza, sino que socava la misión y función de un tribunal
constitucional que primordialmente se refiere al control de la
constitucionalidad, normas emitidas por el legislador ordinario, y
no a la corrección de los errores u omisiones de las mismas para
convalidar su validez.
La interpretación conforme como herramienta, no es incorrecta,
pero su uso indiscriminado presenta el peligro de colocar al
tribunal constitucional en una situación subordinada a las
decisiones legislativas, reduciendo la defensa de la constitución a
un remiendo de las faltas del legislador frente a una potencial
vulneración de los derechos humanos. Adicionalmente, hace
perder sentido a la función normativa de la constitución, para
dejar el alcance de ésta en manos del legislador y a la Corte
como mero componedor de las decisiones legislativas.
Para mí, el punto de partir el análisis de este caso, debe ser el
derecho humano que protege la constitución, y no la facultad de
la autoridad, en abstracto, este derecho nos tiene que llevar hacia
la consideración de que toda medida legislativa es
inconstitucional siempre que potencialmente vulnere este
derecho, y no exista una justificación de su necesidad
constitucional, razonabilidad y proporcionalidad, no en un
conjunto de casos supuestos o delitos, sino razonado para cada
uno de ellos en particular, permitiendo a este Tribunal un control
particular con la que se permita su examen pormenorizado, y se
evite una justificación de un supuesto por otro.
Por estas razones, muy brevemente concentradas señor
Presidente, sigo estando en contra del proyecto, y por la
inconstitucionalidad de los preceptos impugnados. Muchas
gracias.
22
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Cossío Díaz. Señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Gracias, señor
Ministro Presidente. He escuchado las intervenciones de las
Ministras y Ministros con mucha atención, reitero mi postura
original de hace dos días, me parece que la discusión o las
opiniones se han centrado básicamente en tres diferentes líneas
argumentativas.
La primera ubica a esta facultad dentro del artículo 21
constitucional -como bien lo acaba de mencionar el señor
Ministro Cossío- y determina que la radiolocalización es una
herramienta más dentro de un catálogo de herramientas que
tiene el Ejecutivo para la persecución de los delitos.
Me aparto de esa línea argumentativa, desde mi primera
intervención lo mencioné, considero que esa línea argumentativa
lleva a justificar los medios dependiendo del fin que se busca, me
parece que la facultad del Ejecutivo para perseguir los delitos, no
puede atravesar los derechos humanos; es decir, tiene que haber
un respeto a los derechos humanos por parte de la autoridad, y
en ese contexto, desde, como bien dice el señor Ministro Cossío,
el derecho humano se debe de buscar cuáles son los medios
idóneos para lograr el fin por parte de la autoridad para la
persecución de los delitos.
La segunda línea argumentativa que está en contra del proyecto,
no la comparto por una lectura distinta o una manera distinta de
abordar la constitución. No veo necesario, como se mencionó
hace dos días, de encontrar un límite expreso al derecho de la
intimidad en la constitución para este tipo de casos; es decir, la
23
constitución enmarca una serie de principios; el principio de la
privacidad se encuentra en varios artículos constitucionales, es
más, si uno lee el texto expreso de la constitución, no va a
encontrar un derecho a la privacidad; se encuentra en el segundo
párrafo del artículo 4º, se encuentra en el artículo 6º ―libertad de
asociación‖, se encuentra en los artículos 14 y 16. No creo que
hubiese sido previsible haberle exigido al constituyente de 17 el
haber pensado en teléfonos celulares, tampoco creo que es
necesario exigirle al constituyente permanente que esté
reformando la constitución cada vez que se modifique la
tecnología o exista un avance de la tecnología, creo que es
precisamente la tarea de un tribunal constitucional, recoger los
principios constitucionales, en este caso el derecho a la intimidad,
y aplicarlo a las situaciones que el autor de la constitución no
pudo haber previsto, por lo tanto una restricción expresa al
derecho de la privacidad en la constitución, no creo que será
necesario para ponderar el derecho y la seguridad.
Por último, y donde me ubico es donde aparentemente se ubica
la mayoría de los señores Ministros, en el sentido de encontrar un
derecho a la intimidad, hacer un análisis si ese derecho a la
intimidad abarca las señales; en mi caso particular me aparto, me
estaciono en este punto, porque no encuentro una expectativa
legítima a la privacidad de una señal que abarca un espacio
público; sin embargo, la mayoría de los señores Ministros hacen
un análisis, encuentran un derecho a la privacidad, y por lo tanto,
buscan si la medida es proporcional, es idónea y es necesaria.
En ese sentido, me apego a los señores Ministros que opinan
que es necesaria una interpretación conforme, una interpretación
conforme que busque la proporcionalidad de la medida y respete
el derecho humano a la privacidad. Gracias, señor Ministro
Presidente.
24
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Ortiz
Mena. Señor Ministro Luis María Aguilar.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: Nada más para
aclarar también en lo que se ha dicho. No veo la afectación de un
derecho ni la privacidad de las personas por el uso de esta
herramienta de investigación; la propia Primera Sala ha señalado
en algunas de las tesis, inclusive, mencionadas ya en este Pleno,
cuáles son las condiciones en las cuales se puede considerar
que se invade la privacidad de una persona; aquí no veo ninguna
de esas condiciones, para mí es una simple localización de un
aparato telefónico que puede ayudar en la investigación, y
conforme a las facultades del artículo 21 constitucional, y
especialmente del artículo 102, segundo párrafo, constitucional,
se le da al Ministerio Público la facultad de buscar las pruebas,
de aportar la pruebas al expediente para poder llevar un proceso
en contra de una persona; no necesariamente esto quiere decir
que se esté invadiendo la privacidad, ni por lo tanto, que hubiera
que justificar si esta invasión es correcta o es razonable o no lo
es; si lo hubiera sido, como lo dije también en un momento, creo
que entonces habría que estar a los principios de excepción, de
afectación de un derecho, que señala no sólo nuestra
constitución sino incluso, como referente también, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos al interpretar el Convenio
de San José.
En este caso no veo eso, tampoco puedo estar de acuerdo en
que una medida que se autoriza en la ley, que no tiene como
objeto invadir el derecho de nadie, como es la privacidad, pueda
ser inconstitucional porque potencialmente en su ejecución
pudieran violarse esos derechos; lo mismo puede suceder
cuando una persona, una autoridad, cumple una orden de
aprehensión emitida por un juez con todos los requisitos
25
constitucionales y legales, y a la hora que ejecuta esa orden
puede maltratar, golpear o hacer con la persona una violación de
sus derechos, lo cual no quiere decir que la norma que prevé la
expedición de órdenes de aprehensión pueda ser nociva y
potencialmente perjudicial.
Y, por último, creo que no es necesario ni siquiera hacer
interpretación conforme, porque la norma misma está señalando
con claridad cuál es su objeto, cuál es su propósito, cuáles son
sus alcances; y desde luego, lo que se ha dicho aquí es
precisamente que no hay una afectación a los derechos de
ninguna persona sino simplemente un instrumento de
investigación respecto de un aparato de transmisión de señales.
Muchas gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Luis
María Aguilar. Señora Ministra ponente Margarita Beatriz Luna
Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Muchísimas gracias, señor
Presidente. Señora Ministra, señores Ministros, he estado callada
día y medio escuchando atentamente todas las participaciones
de cada uno de ustedes en un asunto que en realidad es de gran
trascendencia, sobre todo para la seguridad de nuestro país y
para la persecución de estos delitos que tanto aquejan a nuestra
seguridad.
He oído con muchísima atención, he tomado nota de cada uno de
ustedes en sus participaciones, he oído argumentos
interesantísimos –a favor y en contra, debo de mencionar– esa
es la riqueza de un debate que se da precisamente para
escuchar las divergencias de opiniones que son las que nos
26
hacen ir normando nuestro criterio y tratar de construir una
decisión que sea lo más apegada a derecho.
¿Pero qué sucede en este caso, del recuento que hago de las
participaciones? Es que veo ocho votos por la validez y tres votos
en contra, pero de estos ocho votos por la validez veo que hay
una división de cuatro votos por la constitucionalidad del artículo
y cuatro votos por la constitucionalidad, pero con una
interpretación conforme. Esto complica enormemente el engrose.
Quiero proponerles una solución en la que se armonicen estos
dos criterios en una primera parte, y luego, diciendo: Aun en el
caso de que se diera esto, dar la propuesta de solución con
interpretación conforme; y de esta manera es la única que
encontraría de poder armonizar correctamente un engrose.
Por principio de cuentas, en los primeros cuatro votos que están
prácticamente por la declaración de constitucionalidad de los
artículos que se están impugnando; en estos votos hubo algunas
observaciones con las cuales quiero armonizar esta parte del
proyecto en la que se hizo especial énfasis en que el proyecto
marcaba muy determinantemente que lo que se buscaba era el
aparato y no a una persona, y que el aparato no andaba solito,
siempre tiene que tener una persona que lo utilice. En ese
sentido, matizaría un poco el proyecto para decir algo así: Si bien
es cierto que el artículo 133 Quáter, que de alguna manera está
determinado a localizar el aparato, el celular, con una
geolocalización en tiempo real para saber de dónde se produce
una llamada que puede dar como lugar la comisión de
determinados delitos que están perfectamente delimitados en el
propio artículo, lo cierto es que esa geolocalización, si bien es
cierto que está dirigida solamente al aparato, lo cierto es que de
alguna manera va a implicar la localización de alguien que
27
accionó en algún momento específico ese aparato. Hay una
localización de persona indirectamente, podríamos decir, ahí
matizaría, si quieren ustedes, un poco esta situación que de
alguna manera fue motivo de discusión.
El artículo marca de manera específica que es localización del
aparato, pero no se está diciendo que se está buscando a una
determinada persona sino a quien lo haya accionado.
Debo de decir que cuando hablamos de localización, estamos
hablando en dónde se ubicó el aparato en tiempo y forma para
realizar esa llamada, desde luego que el aparato no se accionó
solito, alguien hizo esa llamada, eso me queda muy claro y por
supuesto que siempre estará ligado indirectamente a quien lo
hace accionar, y por ahí iría un poco el matiz para no hacer el
énfasis de que sólo está dirigido a la búsqueda del aparato.
Cuando se dice: alguien accionó ese aparato, quien lo accionó no
necesariamente en la geolocalización vamos a llegar a la
conclusión que ese aparato es propiedad del delincuente, pudo
haber sido propiedad de la víctima, pudo haber sido propiedad de
cualquier otra persona a la que le pidieron prestado su teléfono
para extorsionar o para hacer un ultimátum para un secuestro o
para determinadas situaciones.
El aparato puede ser de cualquier persona, pero para qué nos
sirve su geolocalización, para saber de dónde provino la llamada
y ahí empezar a seguir el hilo de una investigación. ¿En qué se
convierte el aparato? En un instrumento de investigación que se
da en una averiguación previa.
Por esa razón, el proyecto ha partido siempre del análisis del
artículo primero 102, y ahí el señor Ministro Pérez Dayán, el
28
señor Ministro Mario Pardo Rebolledo y el señor Ministro Luis
María Aguilar han hecho énfasis en que hay que ubicar tanto los
artículos 102 y el 21 constitucionales de una manera
concatenada con lo cual estoy totalmente de acuerdo y por
supuesto matizaríamos muchísimo el proyecto en este sentido,
porque justamente es el artículo 21 constitucional el que le va a
dar al agente del Ministerio Público correspondiente, la facultad
de perseguir los delitos.
Si tiene la facultad de perseguir los delitos y tiene la obligación de
custodiar todos aquellos elementos que son instrumentos de ese
delito, por supuesto que están involucrados tanto el 21 como el
102 constitucionales.
A partir de estas facultades, lo que implica es: Se tiene que
determinar en tiempo real la ubicación de ese celular, porque de
eso puede depender precisamente el sostén de una averiguación
previa, el que pueda consignarse a una persona con los
elementos necesarios para que prospere esa consignación, si no,
no hay pruebas suficientes para que esta persona pueda ser
enjuiciada, si va a ser el sostén de una averiguación necesita
sobre todo resguardar estos instrumentos del delito que conforme
al artículo 123 Bis del Código Federal de Procedimientos
Penales, las autoridades persecutoras de delitos tienen la
obligación, bajo responsabilidad, de incurrir en responsabilidad
de resguardarlas y de buscarlas; además, en toda comisión de un
hecho ilícito, el agente del Ministerio Público tiene la obligación
de resguardar la escena del lugar donde se lleva a cabo, tiene
que citar a los testigos, tiene que guardar las huellas que se
hayan dejado, cualquier vestigio que se haya quedado por la
producción de determinado hecho.
29
Aquí quizás es un poco más complicado porque no es un
acontecimiento que se da en forma efectiva en ese momento,
material, sino que se trata de una llamada que bien es una
extorsión, que bien es una petición de un rescate para un
secuestro o para otro de los delitos que ahí se están
mencionando en el propio artículo 133 Quáter que estamos
analizando.
La idea fundamental es que con los artículos 21 y 102
constitucionales, el agente del Ministerio Público tiene la
obligación de resguardar todos los instrumentos para llegar a la
localización de quien pueda resultar responsable; ahora, quiero
citar algún ejemplo −a lo mejor podríamos señalar al absurdo
algunas cosas, pero voy a tratar de mencionar− la localización de
una persona, y así lo dice el proyecto, en nuestra opinión, al
menos de esta primera parte de los señores Ministros no está
violando ningún derecho a la intimidad, porque simple y
sencillamente se está localizando a alguien porque se cometió un
hecho ilícito y porque es la facultad del procurador y de los
agentes del Ministerio Público, localizar a quien haya cometido
ese hecho ilícito, y de qué se valen para esa localización, pues
de medios tradicionales, o bien de medios científicos o
tecnológicos que tengan a la mano para hacerlo.
Si se lleva a cabo un choque en el que puede resultar lesionada o
muerta una persona, y el chofer se escapa, ¿quién es el que nos
va a decir quién era la persona que iba manejando el coche?
pues la persona que anotó las placas y me dirán: ¡Ah! pero eran
la placas del señor y por eso se está violando su derecho a la
intimidad, no, pues las placas son algo que van a identificar a
alguien que cometió un delito, y quién nos lo está diciendo, un
testigo, el que lo vio en la calle en el momento en el que se
perpetró el problema, entonces toma nota y a raíz de eso inicia la
30
investigación del domicilio de a quién pertenecía ese coche y la
idea es localizar a la persona. Yo pregunto, en esa información
que se nos da por el testigo del número de placas y que implica
la localización del domicilio, a través de los registros que tiene la
autoridad y el dar con la persona para decir: ―este coche, que es
tuyo fue el que cometió este ilícito, tú eres el responsable‖, pues
ya él demostrará si el coche sigue siendo suyo o si no lo es, si lo
manejaba otra persona, si se lo habían robado, pero finalmente
se localizó a alguien. Mi pregunta es ¿Con esto invadimos su
intimidad? Creo que no, creo que es una obligación de la
autoridad que va a perseguir un delito, y así como existe esta
localización de alguien, a través de la testimonial –que es el
método más tradicional que podemos tener en nuestro sistema-
se puede dar a través de otro tipo de medios, como son los
métodos tecnológicos y científicos. Por ejemplo, las huellas
digitales, se dejaron huellas digitales en el lugar en el que se
cometió un crimen, pues qué van a hacer las autoridades
investigadoras, resguardar el lugar aunque se trate de una
propiedad privada, en ese momento ni el dueño entra, se está
resguardando para custodiar la cadena de pruebas, que deben
de llegar en estado original, a que puedan ser analizadas para
determinar quién es el responsable, a través de las huellas pues
se va al registro, los peritos tratan de localizar a una persona. Mi
pregunta es ¿aquí hay violación al derecho a la intimidad? No la
hay.
Los coches que ahora tienen muchas modernidades, traen
incluso un elemento de geolocalización, si el coche es robado,
pues por vía satélite tratan de localizarlo, se localiza y se dice: ―el
coche está en tal lado‖, bueno pues quién lo tiene, lo
abandonaron, está con una persona determinada, en qué lugar
estaba, ya habrá que deslindar las responsabilidades de quién en
un momento dado lo tenía en posesión, ¿esa geolocalización que
31
se hace, invade el derecho a la intimidad? en mi opinión no;
bueno, pues situación similar, a mí me parece que sucede con la
geolocalización en tiempo real de los teléfonos celulares, no se
está diciendo: ―dime qué está diciendo en este momento‖, no,
simplemente de dónde salió la llamada de este teléfono, porque
se trata de éste, éste y éste delitos que están perfectamente
delimitados en el artículo respectivo, que la localización en
tiempo real es necesarísima, no solamente para la investigación
del delito, para determinar quién es el responsable, es muy
necesario a veces, porque de minutos depende precisamente la
vida de una persona.
Por esas razones, me parece que no estamos en un problema de
inconstitucionalidad, simplemente es el uso de un adelanto
tecnológico que puede servir al agente del Ministerio Público,
como herramienta en la persecución de los delitos para tener un
mejor servicio de eficacia en ello, precisamente para darle a la
sociedad una respuesta, que es lo que estamos esperando, lo
que pedimos; es cada vez mayor el número de incidencias que
se dan en esta materia. Antes se nos hacía algo que parece
lejano, hay extorsiones y a veces hay secuestros; y de repente
nos percatamos de que esto se ha vuelto una situación cotidiana.
Bueno, pues si tecnológicamente existe la manera de poder
localizar el instrumento del delito a través del cual se realiza esa
llamada, pues no veo por qué en un momento dado esto sea
violatorio de la intimidad. Hay cámaras en todos lados ––estuvo
en el choque, el señor se escapó, sí, pero la cámara tomó el
número de la placa ¿Eso es violación a su intimidad? Pues no.
En el establecimiento mercantil hay cámaras. En el momento en
que entraron y perpetraron el robo, se identificaron a las
personas que robaron ¿Eso es violación a su intimidad? Pues no,
es una medida de seguridad. Al señor que iba siguiendo el
agente del Ministerio Público o el policía, se metió a su casa, el
32
vecino le pregunta: ¿El señor entró a su casa? Sí, sí entró a su
casa ¿Eso quiere decir que le está violando su intimidad? No,
simplemente le está dando una información de alguien al que van
siguiendo, bueno, pues esto mismo sucede con la
geolocalización.
Por esas razones, en mi opinión, el proyecto está presentado de
esta manera, para determinar que no hay una violación al
derecho a la intimidad. Simple y sencillamente es una
geolocalización en tiempo real, de un instrumento de delito con el
cual se ha perpetrado un hecho del cual puede determinar la
responsabilidad de alguien, pero que de esa localización
inmediata, depende la seguridad de las personas, de que no
salgan extorsionadas a pagar una cantidad que no tienen, a
sacar un dinero, que pueden hasta pedir prestado para poder
pagar una extorsión, o que a través de eso se localice a una
víctima de secuestro. Pero, en mi opinión esto no viola el derecho
a la intimidad. Se violaría el derecho a la intimidad, si dentro de
esta geolocalización estuviéramos entrando al contenido de las
llamadas telefónicas, ahí sí, ahí no lo discuto, si estamos
hablando de contenido de las llamadas telefónicas, desde luego
que hay una invasión directa a la intimidad de las personas, y
para esto, también se ha dicho que existe la justificación para
hacerlo, cuando se hace a través de una orden judicial, con las
formalidades que la ley en este sentido establece; lo mismo,
cuando hay que buscar o localizar un instrumento de delito dentro
de un domicilio, pues también necesitamos la intervención del
Poder Judicial, pero para localizar a alguien que nos dice un
testigo, que nos dice una cámara, que nos dice una
geolocalización ¿Estamos invadiendo el derecho a la intimidad?
En mi opinión, no.
33
Una cámara que está en un estadio de fútbol y que hace tomas
hacia el público, y que de repente perdió su equipo y la gente
sale haciendo expresiones de angustia, de dolor ¿Invade su
intimidad? No, pues simplemente fue una toma al público, pero
finalmente, no se está ni metiendo a su casa, ni están
interviniendo sus llamadas, son adelantos tecnológicos que ya
existen y de los cuales se está echando mano como herramienta,
precisamente para hacer ágil y efectiva la persecución de los
delitos. Entonces, sobre esa base, en mi opinión, no hay una
violación al derecho a la intimidad.
Les decía, en una primera fase, la idea es localizar el aparato
¿Cuál es el domicilio del que salió esa llamada? Y ya si de ahí se
hace necesario que se intervengan las comunicaciones, o que se
lleve a cabo la intromisión en algún domicilio, entonces será
necesario pedir la orden de cateo correspondiente, o bien la
orden de intervención de comunicaciones telefónicas; si no se
hiciera, por supuesto que hay una violación flagrante, patente, a
la intimidad de las personas, pero si lo único que se está
buscando es localización, en mi opinión, no hay ninguna violación
al derecho a la intimidad, pero esto se sostiene por un grupo de
cuatro Ministros, en los que matizaría únicamente algunas
cuestiones como las que he mencionado, para estar acorde con
el criterio que se da por estos cuatro Ministros.
Hay otra postura de otros cuatro Ministros, en la que se dice que
sí hay una violación al derecho a la intimidad, pero que la medida
se justifica de alguna manera, precisamente por el tipo de delitos
de que se trata, por la urgencia que esto implica, y por la
necesidad de que en el momento específico se lleve a cabo la
medida, sin la intervención del Poder Judicial de la Federación,
precisamente para abreviar el tiempo; es decir, no vamos a
solicitar una orden de cateo o una orden de intervención, no,
34
vamos a pedirle al concesionario que en este momento nos diga
en dónde se llevó a cabo la emisión de esa llamada.
Entonces, para este otro grupo de cuatro Ministros que dicen que
sí hay una violación al derecho de la intimidad, se dice que puede
establecerse la constitucionalidad o la validez, estableciendo una
interpretación conforme.
El señor Ministro Zaldívar, me hizo favor de hacer llegar una nota,
que quiero mencionarles en qué sentido establece él su
interpretación conforme, dice: ―Por regla general, toda invasión al
derecho a la privacidad requiere de orden judicial. Conforme a los
criterios del sistema interamericano de derechos humanos y de
esta Suprema Corte, sólo puede prescindirse de tal orden en los
casos de urgencia; esto es, cuando se ponga en riesgo la vida o
integridad física de las víctimas del delito, o bien, cuando exista
riesgo de que se oculte o desaparezca el objeto del delito, las
normas impugnadas son constitucionales si y sólo si se interpreta
que las mismas tienen aplicación únicamente en estos supuestos
de excepción, lo cual deberá estar suficientemente motivado por
la autoridad competente‖.
El señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, me ha hecho
también el favor de dar este otro párrafo que dice: ―Interpretación
conforme. En cuanto al fondo, resta decir que coincido con el
proyecto, pero por razones distintas, en las que las normas
impugnadas son constitucionales; sin embargo, estimaría
necesario precisar que la facultad para solicitar la identificación
de los equipos móviles de comunicación, está condicionada a los
requisitos de razonabilidad y pertinencia para la investigación, lo
que implica sostener una interpretación conforme de las normas,
la que deberá ser tomada en cuenta al momento de determinar si
existió un uso indebido de la misma, o si se trata de una prueba
ilícita para efectos de otorgarle valor probatorio en un proceso
penal‖.
35
El señor Ministro Fernando Franco, en su intervención del día de
ayer, también hizo referencia a la interpretación conforme, y la
interpretación que él nos pide es en el sentido, dice: ―A pesar de
que esto se circunscribe en el ámbito del artículo 16, lo cual
implica que la solicitud que hace la autoridad a las responsables
de geolocalización, que son quienes tienen que cumplir con dar la
información de localización, insisto, tienen que cumplir con la
debida motivación, y a mí me parece que sea por escrito, o sea
por vía electrónica, debemos señalar en la resolución, que quien
formule esa solicitud, debe dejar constancia detallada de por qué
la está ejerciendo; es decir, de dónde deriva su solicitud, no es
nada más ―estoy investigando, tal situación, y quiero que de la
localización de tales aparatos de dónde han salido‖, porque
puede tener constancia de llamadas, o simplemente de que
terceros han tenido esa constancia de llamadas.
Y el señor Ministro Presidente, que también en su intervención de
hace un rato, se ha inclinado en parte también por una
interpretación conforme, porque en su opinión hay una violación
al derecho a la intimidad.
Les quisiera proponer, si esto fuera aceptado por ustedes, lo
siguiente: El proyecto presentado con los matices que ya había
señalado con anterioridad, diciendo esta primera parte de que en
nuestra opinión no hay una violación al derecho a la intimidad, y
que por eso el artículo no es constitucional porque se justifica en
la medida en que los artículos 21 y el 102 le otorgan estas
facultades y que es una herramienta para el agente del Ministerio
Público, como ya se ha explicado en el proyecto.
Y luego diría: aun cuando en el caso de que se considerara que
existe violación al derecho a la intimidad, podría pensarse que la
medida está justificada y adopto los argumentos que han tomado
los señores Ministros de la mayoría de que es proporcional, de
que es razonable, de que está justificada, y que la urgencia es
36
una razón de ellas, y que por estas razones, aun en el caso de
que se considere que existe violación al derecho a la intimidad se
da la posibilidad de establecer la validez de estas normas,
tomando en consideración que existen estos elementos de
ponderación a los que ustedes ya hicieron referencia, y que en
este caso justifican, aun existiendo violación al derecho a la
intimidad estas normas.
Y aquí, lo único que quisiera es que ustedes me digan en la parte
de la interpretación conforme para efectos del engrose; yo noto
dos cosas, hay quienes consideran que la interpretación
conforme debe de darse ex ante, y hay quienes consideran que
el análisis de que se den estos requisitos de urgencia deben ser
ex post; es decir, hay quienes dicen: es parte de la motivación del
escrito en el que el agente del Ministerio Público le pida al
concesionario que le haga la geolocalización en tiempo real de
determinado número, y también en alguna otra parte se dice: que
de alguna manera éste sería un análisis que debería ser tomado
en cuenta en el momento de determinar si hubo o no uso
indebido de la misma, o si se trata de una prueba ilícita, en estos
casos estaríamos hablando de un examen ex post, no ex antte;
entonces, aquí advierto una situación que quiero ponerla a
consideración de ustedes. Cuando hablamos de una motivación y
una determinación de cuáles son las razones que se deben
establecer en la solicitud que hace el agente del Ministerio
Público al concesionario advierte una situación, el artículo 133
Quáter nos está diciendo: debe de ser por escrito o por medios
electrónicos, y tratándose, nos dice exactamente de qué delitos y
la localización exclusivamente de este teléfono y de sus
conexiones.
Ahora, hay una situación importante, el propio artículo dice: que
como se trata de una solicitud que se da dentro de la
averiguación previa, que están obligados los agentes del
37
Ministerio Público a guardarla en sigilo; entonces, hasta dónde la
motivación o la solicitud puede dar ciertos datos, que se los está
dando a un particular, no se los está dando ni al interesado ni a
nadie, se los está dando a un particular, hasta dónde esa
motivación no pudiere entenderse satisfecha con el decir:
estando en los supuestos del artículo 133 Quáter del código tal, y
tratándose de un delito establecido en él, solicito la
geolocalización en tiempo real de tal número y sus conexiones,
con eso se entendería satisfecha al decir: y es urgente, porque se
trata de estos delitos.
Ahora, en la otra parte, ésa no le veo ningún problema porque el
análisis de si se trata de una prueba ilícita o que si era idónea o
no, ésa ya se puede analizar justamente en el proceso penal
cuando la persona considere que ésa no fue una prueba obtenida
lícitamente, ahí lo primero que tendría que decir es: hubo o no la
solicitud por escrito, o por medios electrónicos para poder
determinar si se trató o no de una prueba de esta naturaleza,
porque tomando en consideración las tesis que hay en relación
con la prueba ilícita que ha emitido la Primera Sala, sí sería muy
importante determinar cuando hablamos de esta interpretación en
la motivación, yo de esta parte me apartaría, me quedaría con la
primera parte, pero lo importante es que si somos ocho, y no
tenemos la posibilidad de decir que cinco están de acuerdo con
una o con otra, sino que estamos mitad y mitad, por eso divido el
engrose de esta manera. En principio no hay violación al derecho
a la intimidad, pero aun en el caso de que lo hubiera existen
estas justificantes, y por tanto, entendemos que la solicitud hacia
los concesionarios debe hacerse de esta manera, lo único que
pido es nada más que me digan ¿cuál es la motivación que le
van a pedir? no olvidando que hay sigilo, basta con que se le diga
estamos en los supuestos de los delitos que establece tal artículo
y la urgencia que estos ameritan, te solicito la geolocalización en
tiempo real de tal número. Gracias señor Ministro Presidente.
38
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señora Ministra
ponente. Vamos a un receso y regresamos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Muy bien, señor Ministro
Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Para discutirlo.
(SE DECRETÓ UN RECESO A LAS 13:05 HORAS)
(SE REINICIÓ LA SESIÓN A LAS 13:30 HORAS)
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Vamos a continuar. Tiene la
palabra el señor Ministro Luis María Aguilar.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: Gracias, señor
Ministro Presidente. Muy brevemente. Solo quisiera hacer énfasis
en una cosa. El artículo que estamos analizando, no habla de la
localización de personas, habla de la localización de aparatos.
Dice, específicamente: de los equipos de comunicación móvil.
Es cierto que en muchas ocasiones, esos aparatos están en
poder físico de una persona, pero no necesariamente, pueden
estar en un vehículo, pueden estar en una casa, sin que haya
personas cerca.
Eso sirve, es un instrumento de investigación del Ministerio
Público, para poder ir llevando inclusive un rastro de dónde
pudiera estar, o la víctima o los delincuentes; por eso no tiene
que ser necesariamente una vinculación con una persona, mucho
menos con la privacidad de las comunicaciones que se
generaran en ese aparato.
39
Por otro lado, ni siquiera es necesario que se genere una llamada
desde el aparato para poderlo localizar. Los aparatos celulares
actualmente pueden ser localizados, los más avanzados, de dos
formas, a través del sistema GPS, satelital, en los que puede
saberse dónde está un aparato determinado; pero aun los que no
tienen ese sistema pueden ser localizados por el sólo hecho de
estar encendidos, a través de la triangulación de las redes, de las
antenas, que generan la señal de la telefonía inalámbrica en este
caso, y eso permite que se pueda localizar el aparato, aun
cuando no se haga ninguna llamada, mucho menos se tendría la
posibilidad de conocer una conversación ni las comunicaciones
privadas de las personas.
Para mí, no hay una posibilidad de intervención, ni una
autorización de intervención en la vida privada de las personas, y
por lo tanto, como ya lo había dicho, no es necesario, ni siquiera
justificar su constitucionalidad, o a la luz de los principios
internacionales.
Y por último, ya que los mencionó ahora la señora Ministra hace
un momento, las adiciones que se proponen como interpretación
conforme o como adiciones condicionantes para la aplicación de
esta norma, creo que no son necesarias, obviamente al
generarse un acto de autoridad, tendrá que, como cualquier acto
de autoridad, estar fundado y motivado, y estar precisamente
relacionado, como lo dice el propio artículo 133 Quáter, en
relación con los delitos de delincuencia organizada, delitos contra
la salud, secuestro, extorsión o amenazas. Lo cual quiere decir,
que en un momento determinado, cualquiera de estas órdenes
que se hubiesen emitido fuera de estos parámetros, que ya
señala la ley cuáles son las condiciones en los que se tiene que
emitir, quién es la autoridad que la puede pedir, y quién es el
40
destinatario de esa orden, si se hace fuera de esos parámetros,
habrá un análisis que el juez de un proceso, podrá revisar,
anular, inclusive, pedir que se castigue a quien no haya hecho
esto, como lo dice el propio artículo, y restarle o no darle ningún
valor probatorio, si en su momento no se cumplieron con los
requisitos que ya establece el propio artículo 133 Quáter. Muchas
gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Luis
María Aguilar. Señor Ministro Pardo Rebolledo.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: Gracias, señor
Ministro Presidente. Yo quisiera expresar que me parece
adecuada la manera en que la Ministra ponente propone
conjuntar los argumentos, a efecto de poder llevar a cabo el
engrose del asunto que nos ocupa.
Quisiera hacer algunas reflexiones muy breves en algunos
puntos que se han discutido.
La circunstancia de que la autoridad investigadora de los delitos
que nuestro sistema, como todos lo sabemos es el Ministerio
Público, ya sea del fuero federal o local, pueda afectar o pueda
interferir en algunos derechos humanos de las personas, no trae
per se la consecuencia de que sean inconstitucionales.
Toda labor de investigación de un delito puede llevar como
consecuencia, la afectación a algún derecho humano y cada uno
de los instrumentos con los que cuenta la autoridad ministerial
para investigar los delitos y llevar a cabo la función de
procuración de justicia, puede tener como consecuencia la
afectación a ciertos derechos. Por poner un ejemplo muy común:
la simple cita a un testigo por parte del Ministerio Público, que
41
comparezca a declarar sobre los hechos que le constan a ese
testigo, pues desde luego que es un acto de molestia para ese
testigo, desde luego que puede causarle una afectación o una
interferencia en alguno de sus derechos humanos, puede incluso
alegar hasta violación de la intimidad si mandan a la policía que
busque su domicilio, lo localicen y le entreguen un citatorio, pero
me parece que son medidas que se justifican y pasan el test –
que ya habíamos comentado aquí– porque son idóneas, porque
son proporcionales, porque realmente tienen una justificación
constitucional. En este caso ¿cuál es la justificación? pues
precisamente que el Ministerio Público desarrolle las facultades
que tiene constitucionalmente asignadas de la mejor manera
posible, en beneficio de la sociedad, de las personas que
denuncian, en beneficio de lograr una persecución adecuada de
los delitos.
Ahora bien, el tema de si la medida que estamos analizando es
una búsqueda de un aparato, o una búsqueda de una persona, a
mí no me parece un tema esencial o un tema prioritario, porque
dependerá del caso concreto, yo por eso decía, a mí me parece
que en algunos casos sí puede afectar el derecho a la privacidad,
pero supongamos un caso en el que se hace uso de la facultad,
se localiza el aparato, y el aparato está tirado en un basurero, y
no está bajo el dominio absolutamente de nadie, ahí yo diría: ¿a
quién se le afecto su derecho a la intimidad en ese caso que
pongo?, puede haber otro en el que ese aparato esté ubicado
dentro de un domicilio particular, y entonces la localización dé pie
a otras medidas, como pueden ser la intervención telefónica o el
cateo con autorización judicial. Así es que a mí me parece que lo
fundamental aquí es distinguir el contexto y el alcance de esta
medida de otras, que por disposición constitucional requieren de
revisión judicial.
42
Ahora bien, en cuanto a la propuesta de matizar el alcance de
esta medida, me parece que no sale sobrando, creo que sí es de
alguna manera conveniente precisar el tema de que solamente
puede hacerse en casos de urgencia, porque si no se trata de un
caso de urgencia, yo no encontraría sustento para hacer una
excepción al tema de la revisión judicial de este tipo de actos que
sí pueden ser afectatorios de algún derecho, creo que no es
necesario una interpretación conforme, pero sí es necesario
poner en el contexto del artículo –que yo lo advierto de su propia
redacción– pero, la propuesta aquí es que se haga explícito, pues
que sí efectivamente estará bien utilizada esta medida, y sin
necesidad de una revisión o autorización judicial, cuando el caso
de urgencia así lo exija, y el caso de urgencia estará determinado
por salvaguardar valores, como pueden ser: la vida, la integridad
de una persona, y desde luego, la investigación y persecución de
un delito, que en términos generales, estará en flagrancia al
momento de hacer uso de esta medida. Así es que yo estaría de
acuerdo con la propuesta que hace la señora Ministra Luna
Ramos, de conjuntar los razonamientos de los que hemos hecho
uso de la palabra a favor del proyecto. Gracias, señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Pardo
Rebolledo. Señor Ministro Arturo Zaldívar, luego el Ministro
Alfredo Gutiérrez.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Gracias,
señor Ministro Presidente. Primeramente quiero expresar mi
reconocimiento a la señora Ministra Luna Ramos, ponente en
este asunto, por su apertura y su postura conciliatoria para tratar
de lograr un consenso mayoritario en este asunto tan delicado,
creo que todos los esfuerzos para tratar de lograr opiniones –
como el que hace en este momento la señora Ministra–
fortalecen a este Tribunal como Tribunal Constitucional, y quiero
43
hacer público mi reconocimiento, que ya en privado se lo había
expresado.
Más allá de discutir la situación de si se busca al objeto o a la
persona, creo que ya los argumentos han sido dados, y no
quisiera insistir en ello, creo que es viable y es oportuno y
conveniente establecer en este caso una interpretación conforme.
La interpretación conforme es connatural al ejercicio de control
judicial de las leyes, nace prácticamente con la Suprema Corte
de los Estados Unidos de América y prácticamente, todos los
tribunales constitucionales o de constitucionalidad en el mundo,
la utiliza, no como una forma de corregir errores del legislador,
sino como una forma de hacer compatible la integridad del orden
jurídico constitucional a la luz del principio de deferencia al
legislador democrático y de presunción de validez de las leyes.
De tal suerte, que con la interpretación conforme, no se deja en
voluntad del legislador el contenido constitucional, sino el
contenido constitucional de la norma, lo establece precisamente
el tribunal constitucional.
La interpretación conforme se da cuando el intérprete encuentra
distintas opciones interpretativas válidas y está en obligación de
preferir aquella que hace compatible el texto a la constitución y
máxime cuando lo hace compatible para defender derechos
humanos.
Me parece que en cada caso concreto, obviamente es opinable,
cuando hay o no una interpretación conforme, esto en cada caso
es opinable, es discutible tanto en las Salas como en el Pleno, lo
analizamos caso por caso, pero creo que conceptualmente es
una herramienta no sólo útil, sino necesaria y consustancial al
control jurisdiccional de las leyes.
44
En la Primera Sala, tenemos un criterio que ya ha sido votado en
tres ocasiones por un voto mayoritario de cuatro Ministros, que
me voy a permitir leer, porque creo que justifica plenamente la
aplicación de la interpretación conforme en este caso concreto.
La tesis no es breve, así que ruego su comprensión.
―INTERPRETACIÓN CONFORME. NATURALEZA Y ALCANCES
A LA LUZ DEL PRINCIPIO PRO PERSONA. A juicio de esta
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la
supremacía normativa de la constitución, no se manifiesta sólo en
su aptitud de servir como parámetro de validez de todas las
demás normas jurídicas, sino también en la exigencia de que
tales normas, a la hora de ser aplicadas, se interpreten de
acuerdo con los preceptos constitucionales; de forma que en
caso de que existan varias posibilidades de interpretación de la
norma en cuestión, se elija aquella que mejor se ajuste a lo
dispuesto en la constitución. En otras palabras, esta supremacía
intrínseca, no sólo opera en el momento de la creación de las
normas inconstitucionales, cuyo contenido ha de ser compatible
con la constitución en el momento de su aprobación, sino que se
prolongan, ahora como parámetro interpretativo a la fase de
aplicación de esas normas. A su eficacia normativa directa se
añade su eficacia como marco de referencia o criterio dominante
en la interpretación de las restantes normas. Este principio de
interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a
la constitución, reiteradamente utilizado por esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación, es una consecuencia elemental de la
concepción del ordenamiento como una estructura coherente,
como una unidad o contexto.
Es importante advertir que esta regla interpretativa opera con
carácter previo al juicio de invalidez. Es decir, que antes de
45
considerar a una norma jurídica como constitucionalmente
inválida, es necesario agotar todas las posibilidades de encontrar
en ella un significado que la haga compatible con la constitución y
que le permita, por tanto, subsistir dentro del ordenamiento; de
manera que sólo en el caso de que exista una clara
incompatibilidad o una contradicción insalvable entre la norma
ordinaria y la constitución, procedería declararla inconstitucional.
En esta lógica, el intérprete debe evitar en la medida de lo posible
ese desenlace e interpretar las normas de tal modo que la
contradicción no se produzca y la norma pueda salvarse. El juez
ha de procurar, siempre que sea posible, huir del vacío que se
produce cuando se niega validez a una norma y, en el caso
concreto, de ser posibles varias interpretaciones, debe preferirse
aquella que salve la aparente contradicción. La interpretación de
las normas conforme a la constitución se ha fundamentado
tradicionalmente en el principio de conservación de ley que se
asienta a su vez en el principio de seguridad jurídica, y en la
legitimidad democrática del legislador.
En el caso de la ley, fruto de la voluntad de los representantes
democráticamente elegidos, el principio general de conservación
de las normas se ve reforzado por una más intensa presunción
de validez. Los tribunales en el marco de sus competencias, solo
pueden declarar la inconstitucionalidad de una ley cuando no
resulte posible una interpretación conforme con la constitución.
En cualquier caso, las normas son válidas mientras un tribunal no
diga lo contrario. Asimismo, hoy en día, el principio de
interpretación conforme de todas las normas del ordenamiento a
la constitución, se ve reforzado por el principio pro persona,
contenido en el artículo 1° de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el cual obliga a maximizar la
46
interpretación conforme, en aquellos escenarios en los cuales,
dicha interpretación permita la efectividad de los derechos
fundamentales de las personas frente al vacío legislativo que
puede provocar una declaración de inconstitucionalidad de la
norma‖. Hasta aquí la tesis. De tal suerte que creo que este
criterio de la Primera Sala es plenamente aplicable para el caso
concreto; de tal manera que, en mi opinión, obviamente el
localizar a un teléfono celular, a un dispositivo móvil con el cual
además se puede seguir todo un padrón de conducta de una
persona, obviamente tiene una incursión o intromisión en la vida
privada; sin embargo, para que esta intromisión sea conforme a
la constitución se tendría que leer el artículo en el sentido de que
solo opera, no sólo en los delitos a que él menciona, sino en
casos de urgencia cuando se ponga en riesgo la vida o la
integridad física de las víctimas de un delito, o bien, cuando
exista riesgo de que se oculte o desaparezca el objeto del delito,
porque interpretado el precepto —sin este agregado— me parece
que el precepto sería inconstitucional porque, en mi opinión, sólo
mencionar los tipos de delitos, no es suficiente para que se
surtan los estándares constitucionales y convencionales, como
traté de explicar en mi intervención del día de ayer.
Desde esta óptica, en principio, y a reserva de ver la propuesta
ya en concreto, en blanco y negro —como decimos— me parece
muy plausible, y creo que podríamos llegar a una solución, que al
menos en mi caso personal me permitiera votar a favor, con los
lineamientos generales que ha adelantado la señora Ministra
ponente. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Zaldívar Lelo de Larrea. Señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena.
47
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Gracias, señor
Ministro Presidente. A mí me parece que un acto de molestia, por
más inconstitucional que sea, se circunscribe a un momento y
tiempo determinado.
Una norma que faculta a una autoridad a ejercer un acto de
autoridad, un acto de molestia, y que ha sido avalado como
constitucional por este Tribunal, forma parte del orden jurídico
nacional, y adquiere un grado de permanencia mucho más
importante que un mero acto de molestia específico; es decir,
esas facultades quedan listas para que cualquier autoridad
subsecuente las pueda utilizar, por eso creo que es importante
marcar los límites de la interpretación de la constitucionalidad en
la ejecutoria, como bien lo ha propuesto la señora Ministra
ponente. En ese sentido, estoy de acuerdo con la sugerencia, y
mi voto sería a favor del proyecto modificado. Gracias, señor
Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Gutiérrez Ortiz Mena. Perdón, le damos la palabra al señor
Ministro Cossío Díaz, y después a la señora Ministra ponente.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Nada más una pregunta al
señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea y ofrezco una disculpa. Es
la tesis de Ricardo Adair, y entiendo, nada más por una
preocupación personal, que la votación es 4 a 1, y yo estuve en
contra. Así es, ¿verdad, señor Ministro?
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Puedo dar
respuesta señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Sí, adelante.
48
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA:
Efectivamente, señor Ministro Cossío Díaz. Tenemos tres
precedentes: el amparo en revisión 159/2013, que es el caso de
interdicción que usted refiere; el amparo directo en revisión
2252/2013, que se refería a guarda y custodia, y el amparo en
revisión 310/2013, que se refería a guarda y custodia. En los tres
asuntos votamos a favor la señora Ministra Sánchez Cordero, el
señor Ministro Presidente de la Sala, Pardo Rebolledo, el señor
Ministro Gutiérrez Ortiz Mena y un servidor, y efectivamente, votó
en contra el señor Ministro Cossío Díaz. En mi intervención dije
que había mayoría de cuatro votos, no identifiqué el sentido de
los votos, pero efectivamente así fue.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Agradezco mucho el
comentario. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Gracias,
señor Ministro Cossío Díaz. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señora Ministra Sánchez
Cordero.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: Gracias, señor
Ministro Presidente. No pensaba intervenir en esta sesión,
porque el día de ayer tuve una exposición amplia sobre mi
posición; sin embargo, dada la tesis que acaba de mencionar el
señor Ministro Zaldívar, sí me veo en la necesidad de hacer una
pequeñísima intervención. Para mí, después de agotar todas las
posibles interpretaciones conformes de esta norma, y de por
supuesto privilegiar este principio de conservación, la norma
desde mi óptica personal, no resistía la interpretación conforme,
49
en este caso particular, porque como lo señalaba el día de ayer,
dada la imposibilidad de que un individuo utilice medios de
defensa y de control ex antte en contra de un potencial uso
arbitrario de esta herramienta, sí sería necesaria la existencia de
ciertas salvaguardas.
Es por eso que, desde mi óptica personal, y como lo acaba de
señalar el señor Ministro Arturo Zaldívar, por supuesto que voté
esos precedentes, pero sí quería hacer esta precisión de que
esta norma en particular, desde mi óptica personal, no resistía
una interpretación conforme, aun agotando todas las
posibilidades. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señora Ministra
Sánchez Cordero. Señora Ministra Luna Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Gracias, señor Ministro
Presidente. Ante lo que ya se ha manifestado antes de salir al
receso, y en este momento, lo que propondría es traerles en
blanco y negro para el día jueves la propuesta ya integral de este
engrose en esta parte del proyecto, y desde luego, matizando lo
que ya había ofrecido en la primera parte del mismo,
evidentemente sosteniendo que ahí no hay una violación al
derecho a la intimidad, y que aun en el caso de que se estimara y
que pudiera darse la intromisión al derecho a la intimidad, el
artículo se encuentra justificado en función de que está
constitucionalmente justificado, porque se trata de facultades del
agente del Ministerio Público –ya lo hemos mencionado– es
idónea, es proporcional y es razonable; y además, trataría de
unificar la propuesta de cómo se debiera leer, pensando que
existe intromisión al derecho a la intimidad, diciendo que se trata
de casos de urgencia; esto es, que cuando se ponga en riesgo la
vida o integridad física de las víctimas del delito, o bien, cuando
50
exista el riesgo de que se oculte o desaparezca el objeto del
delito; y desde luego, este test desarrollándolo como se ha hecho
en los precedentes de este mismo Pleno para determinar que se
encuentra justificado. Trataré de tener esto en blanco y negro
para el día jueves a más tardar. Gracias, señor Ministro
Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señora Ministra
Luna Ramos. Señor Ministro Franco González Salas.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Gracias,
señor Ministro Presidente. Nada más para mencionar que por
supuesto me posicioné que era necesario hacer una
interpretación conforme, aprecio muchísimo el esfuerzo que se
está haciendo para llegar a un consenso entre la mayoría, y me
reservaría ver el engrose en blanco y negro, porque hay puntos
muy finos que eventualmente también podrían ser motivo de
diferendo. Consecuentemente, estaré de acuerdo en principio
con la propuesta que se nos está haciendo, y esperaré al jueves
ver la propuesta. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Franco González Salas. Agradeciendo también a la señora
Ministra ésta disposición para hacerlo, y sugerirle que la
distribución de este nuevo texto se hiciera por conducto de la
Secretaría General de Acuerdos, porque mañana es día de
sesiones de Salas, y que se concentrara en la Secretaría General
de Acuerdos, para que con toda oportunidad esté en las
ponencias de cada uno de los señores Ministros. Muchas gracias
nuevamente. Voy a levantar esta sesión pública ordinaria, para
convocarlos a la que tendrá verificativo el próximo jueves a la
hora de costumbre en este recinto.
(SE TERMINÓ LA SESIÓN A LAS 13:55 HORAS)
ÍNDICE
CONTENIDO DE LA VERSIÓN TAQUIGRÁFICA DE LA SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL JUEVES 16 DE ENERO DE 2014
SECRETARÍA GENERAL DE ACUERDOS 1
NÚMERO
ASUNTO
IDENTIFICACIÓN, DEBATE Y
RESOLUCIÓN. PÁGINAS.
32/2012
65/2012
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra del Congreso de la Unión y del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
(BAJO LA PONENCIA DE LA SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS) ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD promovida por diversos diputados integrantes de la Sexagésima Legislatura del Estado de Jalisco en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la entidad. (BAJO LA PONENCIA DEL SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN)
3 A 23 Y 24 INCLUSIVE
25 A 53 EN LISTA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
TRIBUNAL PLENO
SESIÓN PÚBLICA ORDINARIA DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CELEBRADA EL JUEVES 16 DE ENERO DE 2014
ASISTENCIA:
PRESIDENTE: SEÑOR MINISTRO: JUAN N. SILVA MEZA
SEÑORES MINISTROS: ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SERGIO ARMANDO VALLS HERNÁNDEZ LUIS MARÍA AGUILAR MORALES OLGA MARÍA SÁNCHEZ CORDERO ALBERTO PÉREZ DAYÁN
(SE INICIÓ LA SESIÓN A LAS 12:10 HORAS)
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Se abre la sesión pública
ordinaria correspondiente al día de hoy. Señor secretario, sírvase
dar cuenta, por favor.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente. Se somete a su consideración el proyecto de acta de
la sesión pública número 6 ordinaria, celebrada el martes catorce
de enero del año en curso.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor secretario.
Señoras y señores Ministros está a su consideración el acta con
la que se ha dado cuenta. Si no hay alguna observación, les
2
consulto si se aprueba en forma económica. (VOTACIÓN
FAVORABLE). ESTÁ APROBADA.
Señor secretario, continuamos, por favor.
3
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí,
señor Ministro Presidente. Se somete a su
consideración el proyecto relativo a la
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 32/2012. PROMOVIDA POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, EN CONTRA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN Y DEL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Bajo la ponencia de la señora Ministra Luna Ramos y conforme a
los puntos resolutivos a los que se dio lectura en sesión anterior.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor secretario.
Voy a dar el uso de la palabra a la señora Ministra ponente doña
Margarita Beatriz Luna Ramos, para efecto de que nos haga los
comentarios que estime pertinentes, respecto del trabajo que hizo
favor de enviarnos a nuestras ponencias con toda oportunidad,
tal como se comprometió, en relación con la propuesta y
modificaciones que aceptaba relacionadas con el proyecto,
después del debate que hemos venido sosteniendo.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Gracias, señor Ministro
Presidente. Señora Ministra y señores Ministros, como quedamos
en la sesión del martes pasado, la idea fue entregarles un
documento en blanco y negro, en el que se tomarán en
consideración algunas de las observaciones que se habían hecho
por los señores Ministros que estuvieron totalmente de acuerdo
con la declaración de la constitucionalidad de los artículos, y que
no violaba el derecho a la vida privada; y se agregó la parte que
había ofrecido también en ese mismo momento, respecto de
quienes estaban de acuerdo también con la validez con algunas
acotaciones e interpretaciones.
4
De tal manera que el proyecto quedó realizado de la siguiente
forma: en primer término se hace una trascripción de los dos
artículos que en este considerando estamos analizando, que son
el 133 Quáter del Código Federal de Procedimientos Penales, y
el 40 Bis de la Ley Federal de Telecomunicaciones. Luego
hacemos el extracto de los conceptos de invalidez, en los que se
apoya la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para la
presentación de esta acción de inconstitucionalidad, en donde
fundamentalmente lo hace valer como una violación al derecho a
la vida privada, dice que son artículos que le dan demasiada
discrecionalidad al agente del Ministerio Público, que es una
norma abierta, que no establece alcances y límites a las
responsabilidades de las autoridades, y que puede tener a través
de la geolocalización un registro de movimientos públicos y de
localización de las personas, revelando detalles de su vida
personal, política, religiosa, social; y que además, carece de
algunos principios como son: la intervención de la autoridad
jurisdiccional, la precisión de los sujetos destinatarios y el límite
temporal.
Para dar respuesta a estos argumentos que señala la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, en principio establecemos
los criterios que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
emitido en materia de derecho a la privacidad. Luego,
transcribimos el artículo 16 constitucional en su parte
conducente, y se manifiesta que en relación con el artículo 30 del
Convenio Internacional que se está refiriendo a los derechos
humanos, en el que se determina que los derechos humanos no
son absolutos sino que tienen ciertas restricciones, sobre todo
tomando en consideración, que de alguna manera esto puede ir
en contra del orden público y de las necesidades que se
establecen en la propia legislación.
5
Luego, se determinan los alcances de las normas impugnadas,
donde se hace un análisis de lo que implica realmente el texto de
los preceptos, donde se dice que está dirigido fundamentalmente
a la localización de los aparatos que están asociados a una línea
telefónica determinada, que no implica de ninguna manera la
intervención de comunicaciones ni de domicilios, y que de esto,
desde luego, no necesita la intervención de la autoridad
jurisdiccional; que además los propios artículos están
estableciendo ciertas formalidades para que se realicen las
peticiones que deben de ser siempre por escrito, deben de
formularse, o bien por medios electrónicos, está estableciendo
quiénes son las autoridades que tendrán esta facultad, está
determinando cuáles son las sanciones que pueden tener estas
mismas autoridades, si incurren en algún exceso, y se llega a la
convicción también, después de un análisis, de determinar que se
trata de una herramienta más para la persecución de los delitos,
y que éstas son facultades expresamente establecidas para el
agente del Ministerio Público, tanto en el artículo 21
constitucional, se agrega todo esto conforme a las peticiones que
se habían hecho al respecto, y al artículo 102 de la constitución, y
que además se agregan los artículos del Código Federal de
Procedimientos Penales, en donde se está estableciendo en el
artículo 129, la obligación que tienen los agentes del Ministerio
Público de preservar todas aquellas pruebas que se dan en el
momento en que se lleva a cabo un hecho delictuoso, que tienen
la obligación de preservar huellas, indicios, vestigios e
instrumentos de delito, así como la cadena de custodia de los
mismos.
También se hace una transcripción de la parte conducente de los
trabajos legislativos en donde se establecen los propósitos y la
justificación que el legislativo da en relación con la reforma, y que
6
aun cuando la investigación pudiera llegar a tener por objeto la
localización de una persona, estamos estableciendo que esto es
parte de la investigación de los delitos que como facultad tienen
los agentes del Ministerio Público, y que tampoco en este
sentido, si se estimara que se trata de la localización de una
persona, se viola el derecho a la privacidad, porque simple y
sencillamente lo único que se está estableciendo es su
localización, nunca se está interfiriendo en cuestiones
relacionadas ni con su comunicación ni con la intromisión a su
domicilio, y que esto únicamente constituye un método más de
esa localización que se adhiere a los que ya tradicionalmente
existían, como eran, por ejemplo: los testimonios; sin embargo,
que éste es un método de localización que podríamos decir está
relacionado con avances tecnológicos, y de los cuales también
puede echar mano el agente del Ministerio Público, sin que se
estimen violados estos derechos a los que se ha hecho
referencia.
Se hace un estudio entre la diferencia que puede existir entre lo
que es la geolocalización, los cateos y la intervención telefónica,
y se establece también la falta de precisión en el alcance de la
medida por cuanto a sujetos destinatarios; no hay necesidad de
establecerla aun cuando dicen que esta es una carencia de los
artículos por parte de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, porque justamente lo que se llegaría a pretender como
fin último es determinar de quién se trata; no puede establecerse
previamente en el artículo la determinación de los sujetos.
En cuanto al límite temporal, se entiende específicamente de la
lectura de estos artículos que se agota en el momento en que se
da la posible localización.
7
También se analiza el caso Escher Vs Brasil, resuelto por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, invocada por la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se establecen las
diferencias entre lo que se está impugnando en este caso, que
aquí hay una intervención telefónica en la que se considera que
hay una afectación a la privacidad, pero donde la propia Corte
Interamericana de Derechos Humanos justifica esta intervención
en función de los delitos de que se trata.
También la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
estableció la posible violación de diversos pactos internacionales,
se transcriben todos los artículos relacionados y se hace una
interpretación de ellos diciendo que están relacionados,
justamente con la intromisión a la privacidad, y que éste no es el
caso, pero que aun así nos remitimos a lo que la propia Corte
Interamericana estableció en el caso Escher, en donde hace la
interpretación del artículo 11, precisa los alcances de este
derecho a la privacidad, y además dice que no es un derecho que
no pueda tener límites, y que estos se encuentran justificados en
situaciones como la que se refiere a ese caso concreto.
Una vez que se termina con la contestación y análisis de todos
estos argumentos, también decimos que aun en el caso, y esta
es la parte en donde entra la argumentación que se dio por el
otro bloque de Ministros en el sentido de que aun en el caso de
que se considerara que existe la intromisión a la vida privada, de
acuerdo con una tesis establecida por la Primera Sala y por el
marco constitucional que se establece por la propia Corte
Interamericana de Derechos Humanos, se analiza que en este
caso concreto, aun cuando se estime que pudiera haber una
intromisión a la vida privada, hay justificación para hacerlo porque
se corre todo el test de constitucionalidad que la tesis señala, y
que en realidad se analiza que esto persigue un fin legítimo que
8
también resulta idóneo en razón de que constituye un medio apto
para alcanzar el fin perseguido, y se va desarrollando cada una
de estas; simplemente estoy haciendo un resumen, se dice que
es una medida necesaria porque constituye una herramienta
eficaz de investigación; y finalmente, que resulta proporcional en
el sentido estricto toda vez que la posible restricción que supone
se ve compensada por la importancia de los bienes que
jurídicamente se están protegiendo.
Sobre estas bases, se desglosa cada uno de estos argumentos y
se llega a la convicción de que aun cuando pudiera existir una
intromisión a la vida privada, la naturaleza de los delitos que en
un momento dado están relacionados en el artículo 133 Quáter
justifica estas medidas; y sobre esta base se determina que debe
leerse este artículo de la forma en que los señores Ministros lo
interpretaron, sobre todo tomando en consideración que se trata
de delitos en los que existe extrema urgencia, como también ya
se había señalado en la parte anterior cuando se medían los
alcances de los artículos correspondientes, y que la idea
fundamental es que esta urgencia justifica el hecho de que
pudiera llegarse a considerar una intromisión respecto de la vida
privada de las personas.
Luego, también se establece que todo derecho a la privacidad
requiere una orden judicial conforme a los criterios que ya se han
establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y por
el sistema de derechos humanos, pero que puede prescindirse
en casos como los presentes en los que existe precisamente esa
extrema urgencia, y que esto se entiendo cuando se pone en
riesgo la vida o la integridad física de las víctimas y cuando existe
riesgo de que se oculte o desaparezca el objeto del delito; que de
alguna manera esto está también en correlación con lo que ya se
había señalado en la primera parte, porque siempre hemos
9
estimado que la naturaleza de los delitos establecidos en el
artículo 133 Quáter son de tal manera graves que la urgencia con
la que esta medida se lleve a cabo depende en todo caso de la
eficacia en la localización de estos aparatos, y por tanto en la
prevención del delito o bien en la localización de los posibles
responsables, y lo que es más, en la localización de las posibles
víctimas que pudieran haber sufrido algunos de estos delitos.
Sobre esta base, se está estableciendo, desde luego, la
posibilidad de establecer la validez de este delito, y tomando en
consideración que los señores Ministros que están de acuerdo
con que se lea de esta manera la norma están de acuerdo en que
se estime la validez, precisamente tomando en consideración que
está la urgencia, la posibilidad de que se vea en peligro la vida o
la integridad de alguna persona, y sobre todo también la segunda
parte, que está relacionada con preservar el instrumento del
delito; que en la primera parte también habíamos establecido que
es una de las funciones primordiales, fundamentales,
obligatorias, y que además podría incurrir en responsabilidad el
propio agente del Ministerio Público si no lograra esta
preservación que en el propio Código Federal de Procedimientos
Penales está estableciendo todas las obligaciones que para
preservar los instrumentos del delito tiene en este sentido.
Sobre esta base, señor Presidente, se está estableciendo la
posibilidad incluso de dar una especie de lineamiento para decirle
a la autoridad que siempre tendrá que haber una motivación en el
momento en que se emita la orden correspondiente al
concesionario, en la que brevemente se tiene que establecer la
instrucción al personal técnico que corresponda que
mínimamente razone la excepcionalidad del caso dado el tipo de
delitos que se investigan, cuál es la averiguación previa en la que
se provee la medida y las condiciones fácticas que revelen la
10
eventualidad de daño a las personas o del ocultación de los datos
para esclarecer los hechos de la investigación, de todo esto
deberá dejarse constancia en el expediente correspondiente a la
averiguación previa respectiva.
Estos serían en síntesis, señor Ministro Presidente, los
argumentos que avalarían la declaración de validez de estos
artículos de acuerdo a lo que yo había prometido en la sesión
anterior, tratar de conjuntar estos dos tipos de argumentación que
en realidad aun cuando llegan a la validez por caminos distintos,
de alguna manera se conjugan en la determinación de urgencia,
de preservación de la vida e integridad de las personas, y desde
luego en el preservar los instrumentos del delito. Gracias, señor
Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señora Ministra
ponente. Tiene la palabra el señor Ministro don Sergio Armando
Valls.
SEÑOR MINISTRO VALLS HERNÁNDEZ: Gracias, señor
Ministro Presidente, señoras Ministras, señores Ministros como
señalé en alguna de las sesiones pasadas, y ahora lo ratifico, mi
posicionamiento es con todo respeto, en contra de la propuesta
de la consulta, incluso con las modificaciones que ahora se
realizan por la señora Ministra ponente, a mi juicio, son
precisamente las razones que sostiene la mayoría, las que me
confirman en la idea de que la única forma de garantizar que no
haya un exceso o un uso indebido por parte de la autoridad
investigadora y de ahí proteger los derechos humanos ante
medidas como la que ahora se impugna, es mediante la previa
autorización judicial, como contrapeso institucional de la función
investigadora que realizan las Procuradurías de Justicia, esto es,
un control judicial, que autorice la ubicación geográfica bajo
11
pruebas objetivas de su necesidad, y por supuesto con la
vigilancia de que la diligencia se ejecute en los términos en que
fue autorizada.
Con todo respeto, pienso que no deja de ser un acto de buena fe,
estimar que es suficiente que la ley y en la propia sentencia de
este Alto Tribunal se indiquen las reglas o lineamientos que
acotan la atribución cuestionada, para que no se den excesos o
un uso indebido en detrimento de los derechos humanos, pero
qué o quién lo garantiza, qué o quién lo controla, además,
tratándose de los derechos humanos no se trata de que exista la
posibilidad de que posteriormente se puedan denunciar abusos a
fin de que se repare el daño hecho, sino precisamente se trata de
que el Estado garantice su ejercicio y protección para que no se
cause lesión a los derechos humanos. Gracias, señor Ministro
Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Valls.
Don Fernando Franco, por favor.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Gracias,
señor Ministro Presidente. Muy brevemente para sustentar mi
posición en relación al nuevo proyecto que nos presenta en este
punto la Ministra Luna Ramos, agradeciéndole públicamente el
esfuerzo que ha hecho para tratar en un tema tan complicado en
donde hay visiones que lógicamente responden en ocasiones a
criterios diferenciados de los integrantes de este Pleno, que ha
hecho un gran esfuerzo por tratar de conjuntar y darle una salida
que satisfaga, por lo menos, a una mayoría.
Con ese agradecimiento reitero lo que dije desde mi primera
intervención, me separaré de algunas consideraciones, estaré
con el sentido del proyecto, así lo votaré y en su caso haré el
12
voto correspondiente, ya no voy a abundar en razonamientos en
este momento, creo que ya es el punto en que podemos definir
este asunto, esa es mi convicción, por supuesto el Pleno lo
determinará, y por esa razón simplemente expreso en este
momento que separándome de algunas consideraciones, votaré
con el sentido de la nueva propuesta que ha presentado la
Ministra, agradeciéndole el esfuerzo que hizo en tan poco tiempo.
Gracias.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Muchas gracias, señor
Ministro Franco. Señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,
luego el señor Ministro Arturo Zaldívar.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Gracias, señor
Presidente. Tampoco voy a abundar más en los argumentos,
estoy de acuerdo con el sentido del proyecto; sin embargo, mis
razonamientos para llegar a esas conclusiones son muy distintas;
por lo tanto, me apartaré de las consideraciones y formularé voto
concurrente. Gracias, señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Gutiérrez Ortiz Mena. Señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de
Larrea, tiene usted la palabra.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Gracias,
señor Presidente. Primeramente, quiero sumarme al
agradecimiento y reconocimiento a la señora Ministra Luna
Ramos, por la disposición que mostró desde la sesión anterior
para tratar de conciliar los dos bloques que se daban en los
criterios mayoritarios; y además por presentárnoslo por escrito en
tan breve plazo, a efecto de que pudiéramos imponernos de la
propuesta y poder tomar una posición.
13
Me parece que ha hecho un enorme esfuerzo para tratar de
conciliar dos líneas argumentativas, pero lamentablemente –
desde mi perspectiva– ya una vez que veo el documento, me
parece que tengo que apartarme de las consideraciones del
proyecto porque la línea argumentativa a partir de la cual se llega
a la conclusión, pues al final resulta distinta a la que tengo y a la
que manifesté desde la sesión anterior.
Reconozco claramente el esfuerzo para establecer una
interpretación conforme que pedimos cuatro de nosotros, y una
interpretación conforme que hasta donde entiendo, no era
necesariamente que no pudieran suscribirla quienes estaban por
la validez lisa y llana del precepto, sino que les parecía
innecesario porque se entiende que hay una serie de principios
constitucionales que tienen que respetarse por las autoridades
investigadoras. En este sentido, votaré en contra de las
consideraciones y por la interpretación conforme del precepto, de
la cual se deriva su validez, entendiendo, y si no fuera así, le
pediría a la señora Ministra Luna Ramos, que me aclare que ése
es el sentido del proyecto, la validez, a partir de la interpretación
conforme. Gracias, señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Arturo
Zaldívar Lelo de Larrea. Continúa a discusión. Si no hay mayor
intervención, creo que el asunto está suficientemente discutido.
Señor secretario, tome votación en relación con éste, que es el
considerando quinto, donde se aloja el desarrollo de respuesta
del proyecto; propuesta del proyecto al primer concepto de
invalidez formulado por la accionante. Adelante, señor secretario.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente.
14
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: A favor del
sentido, y en contra de las consideraciones.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: En contra del proyecto, tanto
por las consideraciones como, desde luego, por reconocer la
validez por un método u otro de los preceptos impugnados.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Con el proyecto.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: En contra de
consideraciones y con el sentido, y obviamente, estoy por la
interpretación conforme.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: En contra
de las consideraciones y por la validez a partir de la
interpretación conforme.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: A favor del proyecto
modificado.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: A favor del proyecto
modificado, y sólo me apartaré de algunas consideraciones no
sustanciales a reserva de ver el engrose del asunto.
SEÑOR MINISTRO VALLS HERNÁNDEZ: En contra del sentido
y las consideraciones del proyecto.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: También estoy en
contra del sentido del proyecto y, por supuesto, de sus
consideraciones. Estoy por la invalidez de los preceptos
impugnados.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Con el proyecto modificado.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE SILVA MEZA: También con el
proyecto modificado, reservando el derecho natural que tenemos
todos. Posterior a la lectura del engrose correspondiente, hacer
las salvedades o peticiones correspondientes
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Señor Ministro
Presidente, me permito informarle que existe una mayoría de
ocho votos a favor de la propuesta modificada del considerando
15
quinto del proyecto, en el sentido de reconocer la validez de los
artículos 133 Quáter, del Código Federal de Procedimientos
Penales, y 40 Bis de la Ley Federal de Telecomunicaciones, con
el voto en contra de consideraciones, de los señores Ministros
Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas y Zaldívar Lelo de
Larrea, y con salvedades expresadas por los señores Ministros
Aguilar Morales y Presidente Silva Meza, en la inteligencia de
que los señores Ministros Cossío Díaz, Valls Hernández y
Sánchez Cordero de García Villegas, votaron en contra de este
considerando.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: En relación con el cómputo
que hace la Secretaría General de Acuerdos, el resultado nos
lleva a determinar la aprobación del sentido del proyecto, en los
términos a los cuales se ha referido el señor secretario, en
relación con este considerando quinto del proyecto.
Vamos a seguir adelante con la discusión del mismo, y estamos
situados en el considerando sexto, donde se desarrolla la
propuesta del proyecto, en relación con el segundo de los
conceptos de invalidez. Doy la palabra a la señora Ministra
ponente.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Muchas gracias, señor
Ministro Presidente. En el sexto considerando se está analizando
la constitucionalidad del artículo 16, fracción I, inciso d) de la Ley
Federal de Telecomunicaciones. Este artículo, se dice por la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que también
violenta el artículo 16 de la constitución, así como el 11 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, el 17 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el 12 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y 16 de la
Convención sobre los Derechos del Niño, porque se está
violando también el derecho a la privacidad.
16
Aquí, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos dice que
tenemos un escenario doble que puede presentarse en esta
situación, que porque el artículo lo que está determinando de
alguna manera es si procede respecto de otro tipo de delitos de
los establecidos en el artículo 133 Quáter, y que otro posible
escenario es de que esta facultad de geolocalización de los
equipos es una interpretación sistemática, el concluir que los
supuestos de procedencia están realmente ampliados.
Bajo esta interpretación, dice que se llegaría al extremo de
considerar que esta facultad también puede hacer
investigaciones relacionadas con cualquier delito grave, lo que
resultaría desafortunado desde la perspectiva del derecho a la
privacidad, de ahí que se estime que debe declararse la
invalidez.
En el proyecto lo que estamos determinando es, primero que
nada, la transcripción del artículo, que para mí es importante
leerles para de ahí establecer por qué razón en nuestra opinión
no resulta violatorio el artículo constitucional y los artículos
convencionales que se relataron.
El artículo o numeral impugnado dice lo siguiente: Artículo 16.
―Para llevar a cabo el procedimiento de licitación pública a que se
refiere el artículo 14 de esta ley, la Secretaría publicará en el
Diario Oficial de la Federación, y en un periódico de la entidad o
entidades federativas, cuya zona geográfica sea cubierta por las
bandas de frecuencia, objeto de concesión, convocatoria para
que cualquier interesado obtenga las bases correspondientes.
Las bases de licitación pública incluirán como mínimo. Fracción I.
Los requisitos que deberán cumplir los interesados para participar
en la licitación entre los que se incluirán: d) En el caso de los
servidores de telecomunicaciones, las acciones coordinadas con
la autoridad correspondiente, que permitan combatir los delitos
de extorsión, amenazas, el secuestro, en cualquiera de sus
17
modalidades o algún delito grave o relacionado con la
delincuencia organizada‖.
El proyecto está proponiendo declarar la validez también de este
artículo, en razón de lo siguiente: En nuestra opinión no se está
dando ni ampliando la competencia del agente del Ministerio
Público, a lo único que se está refiriendo este artículo es a decir
cuáles son los requisitos que quienes quieren participar en una
licitación para efectos de obtener la concesión de una banda,
deben satisfacer determinados requisitos, y dentro de estos
requisitos lo que se determina es que hagan alguna propuesta,
para establecer labores coordinadas con el agente del Ministerio
Público, para efectos de la geolocalización, pero en realidad
simplemente es una propuesta que no necesariamente tiene que
tomarse como algo vinculante, sino simple y sencillamente
tomarse en consideración, y de ser viable, ya sería cuestión de
análisis en cada caso concreto, pero no hay relación alguna en la
que se esté dando una competencia específica respecto de
determinados delitos; además hago una aclaración: Este artículo
16 ya existía antes de la reforma en los mismos términos. Este
artículo fue reformado en dos mil nueve; sin embargo, se volvió a
publicar justo cuando salió esta reforma, y por eso se le dio el
carácter, cuando recordarán ustedes analizamos lo relacionado
con la procedencia, de que se trataba de un acto legislativo
nuevo por esta republicación que se hace aun cuando el texto fue
realmente el mismo. ¿Por qué hacía referencia a delitos graves
nada más? Porque no estaban considerados de manera taxativa
los delitos que con posterioridad se establecieron en el artículo
133 Quáter; entonces, el término ―delitos graves‖ que se
establece es en función de los determinados en el artículo 133,
no es que se esté ampliando la competencia del agente del
Ministerio Público, de ninguna manera, y entiendo prácticamente
como una toma de conciencia en el concesionario de que desde
el momento en que está formulando la solicitud de licitación
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pública esté consciente de que al obtener la concesión estará
obligado en términos del artículo 133 Quáter a prestar este
servicio cuando sea solicitado en los términos del propio artículo
por la autoridad competente, que en este caso es el agente del
Ministerio Público.
Sobre estas bases la propuesta es declarar la validez también de
este artículo. Gracias, señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señora Ministra
Luna Ramos. Está a la consideración de las señoras y de los
señores Ministros. Señor Ministro Cossío.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Gracias, señor Presidente.
Me voy a pronunciar también en contra de este artículo. Como lo
señaló muy bien la señora Ministra Luna Ramos, para qué lo
repito, la cronología de cómo se presentó este precepto;
efectivamente el diecisiete de abril de dos mil doce se republicó
la base impugnada, pero me parece que esta base impugnada
del artículo 16, fracción I, Apartado D, sí adquiere un sentido
normativo completamente distinto, porque de acuerdo con lo que
tiene el proyecto en la página ciento catorce, no es lo mismo que
las acciones coordinadas con la autoridad correspondiente sean
con autoridad judicial a que lo sean con autoridad ministerial,
como ha sido definido por diversos rumbos y con distintas
consideraciones por parte de la mayoría.
Consecuentemente, creo que la misma condición que se da para
considerar que el artículo anteriormente impugnado, el 133
Quáter, genera una situación de incompetencia, aquí también me
parece que se reproduce al haberse republicado la norma y al
haber introducido esta condición hacia los particulares en virtud
de las actuaciones que lleva a cabo una autoridad a la cual,
desde mi punto de vista no podemos reconocerle estas
19
atribuciones, en virtud del derecho a la privacidad previsto en el
artículo 16 constitucional.
Por estas razones, señor Presidente, y muy respetuosamente,
también votaré en contra. Muchas gracias.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Cossío. Señor Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Gracias, señor
Ministro Presidente. Al votar la procedencia del asunto mi
posición fue en el sentido de que no había cambiado el sentido
normativo de esta norma, en ese sentido yo estoy de acuerdo
con el proyecto, me parece que es un artículo que establece
números clausus, es decir, es taxativo en cuanto a los delitos del
artículo 133 Quáter, y en ese sentido comparto plenamente el
sentido del proyecto. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Gutiérrez Ortiz Mena. Continúa a discusión. Señor Ministro
Franco.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Sí, señor
Presidente. Estoy de acuerdo con el proyecto, y también en
términos de lo que voté estimo que este artículo no es un nuevo
acto legislativo, sin embargo, eso lo superó el Pleno; y
consecuentemente, en este momento me pronuncio a favor del
sentido del proyecto.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Si no hay alguna
intervención. Vamos a tomar votaciones, señor secretario, a favor
o en contra de la propuesta.
20
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: A favor.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: En contra.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Con el proyecto.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: También,
con el proyecto.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Con el
proyecto.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: A favor del proyecto.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: A favor del proyecto.
SEÑOR MINISTRO VALLS HERNÁNDEZ: En contra.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: También, en este
tema en contra del proyecto.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Con el proyecto.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE SILVA MEZA: A favor del
proyecto.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Señor Ministro
Presidente, me permito informarle que existe una mayoría de
ocho votos a favor de la propuesta del considerando sexto del
proyecto, en el cual se reconoce la validez del artículo 16,
fracción I, Apartado D, de la Ley Federal de Telecomunicaciones;
con el voto en contra de los señores Ministros Cossío Díaz, Valls
Hernández y Sánchez Cordero.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Suficiente este resultado para
aprobar este considerando en su contenido.
No hay algún otro desarrollo y de algún otro considerando de
invalidez, por lo que señor secretario, sírvase dar lectura a los
21
puntos resolutivos que propone el proyecto para someterlos a la
votación.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente.
PRIMERO. ES PROCEDENTE PERO INFUNDADA LA PRESENTE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SEGUNDO. SE RECONOCE LA VALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 133 QUÁTER DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES, Y 16, FRACCIÓN I, APARTADO D, Y 40 BIS DE LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES.
TERCERO. PUBLÍQUESE ESTA RESOLUCIÓN EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SU GACETA.
NOTIFÍQUESE; “…”
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Sírvase tomar votación,
señor secretario.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: Los resolutivos
son congruentes con lo votado.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Aun cuando voté en contra
de lo sostenido en los puntos resolutivos, estos son congruentes
con lo resuelto por la posición mayoritaria, y aprovechando que
estoy en uso de la voz, anuncio que formularé voto particular en
este asunto. Muchas gracias señor Ministro Presidente.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Yo estoy de acuerdo con
los resolutivos, son congruentes con lo votado.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Yo estoy de
acuerdo, solamente solicitaría, por supuesto, creo que son
22
congruentes; sin embargo, creo que hay que aclarar que se
reconoce la validez en términos del considerando quinto de la
resolución, dado que ahí se establecen algunas consideraciones
en relación con esto; entonces, ¡perdón! lo estoy proponiendo
ahora.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Ha sido una propuesta de
modificación, señora Ministra Luna Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Sí, no tengo inconveniente,
de todas maneras el estudio de fondo está en el considerando
quinto y sexto; entonces, puede ser la referencia justo a los dos
considerandos de fondo.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: La votación que ya hemos
recibido de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena y el señor
Ministro Cossío, vamos, creo q no hay problema.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: No hay ningún problema,
señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor Ministro
Cossío Díaz. Continúe, señor secretario.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Con los
resolutivos modificados.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: Conforme con los
puntos resolutivos.
23
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: Con los resolutivos
como señala la Ministra Luna Ramos.
SEÑOR MINISTRO VALLS HERNÁNDEZ: Aun cuando voté en
contra, pienso que los resolutivos son congruentes con lo
decidido; también, anuncio que haré voto particular.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: Sí, también los
resolutivos son congruentes con lo decidido, yo voto en contra.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: De acuerdo con los
resolutivos del proyecto.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE SILVA MEZA: De acuerdo.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Señor Ministro
Presidente, me permito informarle que existe unanimidad de
votos a favor de la congruencia formal de los resolutivos
modificados, con anuncio de voto particular de los señores
Ministros Cossío Díaz y Valls Hernández.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: CON LAS VOTACIONES PARCIALES QUE EN FORMA DEFINITIVA HAN SIDO ELABORADAS Y LA VOTACIÓN FINAL EN RELACIÓN CON LOS TÉRMINOS DE LA PROPUESTA EN LOS RESOLUTIVOS, PODEMOS DECIR VÁLIDAMENTE QUE HAY DECISIÓN EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 32/2012.
Repito, queda libre la posibilidad de los señores Ministros como
siempre la tienen, para formular votos particulares o bien
concurrentes que a su interés convenga. Señora Ministra
Sánchez Cordero.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: Gracias, señor
Ministro Presidente. Sí, también yo para reservar el voto
particular, señor Ministro Presidente. Gracias.
24
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Sí, se registra por parte de la
Secretaría. Bien, y ese pronunciamiento que todos conocemos en
función de esa libertad en términos de ley, para formular los votos
que a su interés convengan. Continúe dando cuenta, señor
secretario.
25
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí,
señor Ministro Presidente. Se somete a su
consideración el proyecto relativo a la
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 65/2012. PROMOVIDA POR DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA LEGISLATURA DEL ESTADO DE JALISCO EN CONTRA DE LOS PODERES LEGISLATIVO Y EJECUTIVO DE LA ENTIDAD.
Bajo la ponencia del señor Ministro Pérez Dayán y conforme a los
puntos resolutivos que proponen:
PRIMERO. ES PROCEDENTE Y FUNDADA PARCIALMENTE LA PRESENTE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, PROMOVIDA POR UN GRUPO DE DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA SEXAGÉSIMA LEGISLATURA DEL ESTADO DE JALISCO. SEGUNDO. SE DECLARA LA INVALIDEZ DEL DECRETO 24158/LIX/12, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE JALISCO EL TRECE DE NOVIEMBRE DE DOS MIL DOCE, EN LA PORCIÓN QUE DEROGA LA FRACCIÓN XI, DEL ARTÍCULO 9°, DE LA LEY DEL NOTARIADO DEL ESTADO DE JALISCO; Y TERCERO. PUBLÍQUESE ESTA RESOLUCIÓN EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE JALISCO, Y EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SU GACETA. NOTIFÍQUESE; “…”
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Muchas gracias, señor
secretario. Tiene la palabra el señor Ministro don Alberto Pérez
Dayán.
26
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias, señor Ministro
Presidente. Señoras y señores Ministros, el asunto que se
somete a su amable consideración fue promovido por diversos
integrantes de la Sexagésima Legislatura del Congreso del
Estado de Jalisco, quienes solicitaron la declaración de invalidez
del Decreto 24158/LIX/12, en la porción que derogó la fracción XI
del artículo 9 de la Ley del Notariado del Estado de Jalisco,
publicado en el Periódico Oficial de la misma entidad federativa,
el trece de noviembre de dos mil doce. En la propuesta a
consulta se estima inicialmente:
1. Que este Alto Tribunal es competente para conocer del
presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
105, fracción II, inciso d) de la constitución federal, y 10, fracción
I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
2. Que la demanda se presentó dentro del término de los
treinta días naturales contados a partir del siguiente a la fecha de
publicación del decreto impugnado; y
3. Que los accionantes se encuentran legitimados para
promover este medio de control constitucional al acreditar su
personalidad y alcanzar el porcentaje mínimo de legisladores
requerido para su promoción.
Todo ello, señor Ministro Presidente, es el contenido de los
aspectos procesales primarios que serán discutidos por este
Tribunal Pleno, y en la medida en que éstos sean superados,
pasaré al tema correspondiente de las causales de
improcedencia y fondo del asunto, haciendo notar que he recibido
observaciones muy puntuales y razonadas del señor Ministro
Aguilar Morales y de la señora Ministra Luna Ramos, las cuales
tendrán lugar a su comentario, una vez que se analice, en caso
27
de así proceder, el tema respectivo de fondo. Es cuanto, señor
Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor Ministro
ponente don Alberto Pérez Dayán. Someto a la consideración de
las señoras y señores Ministros los temas precisamente
procesales, que se alojan en los considerandos primero, segundo
y tercero, en principio, competencia, oportunidad y legitimación.
Si no hay alguna observación, les consulto si se aprueban de
manera definitiva y en forma económica. (VOTACIÓN
FAVORABLE). ESTÁN APROBADOS ESTOS TRES
CONSIDERANDOS EN SUS CONTENIDOS.
Y estoy en el considerando cuarto, las causas de improcedencia,
sometidas a su consideración. Señor Ministro Pérez Dayán,
adelante.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Señor Presidente si me lo
permite doy lectura a ellas.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Claro que sí.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias, señor Ministro
Presidente. En el capítulo correspondiente a las causales de
improcedencia, se desestiman las siguientes: 1a. La prevista en
la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia,
invocada por el gobernador del Estado de Jalisco, al establecer
que ni del contenido del artículo 105, fracción II, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni de su
ley reglamentaria, se advierte la obligación de los promoventes
de agotar algún recurso o medio de defensa por el cual pudieran
combatirse los actos materia de impugnación en la instancia
28
constitucional. Y una 2a. La contenida en la fracción III del
artículo 20 de la ley de la materia, invocada también por el
gobernador del Estado de Jalisco, al señalar que lo que en
realidad se impugna en la especie, es el Decreto 24158/LIX/12,
en la porción que deroga la fracción XI del artículo 9 de la Ley del
Notariado del Estado de Jalisco, como un acto formal y
materialmente legislativo.
Al respecto, también quisiera hacer la aclaración que al abordar
los capítulos relativos a la oportunidad en la presentación de la
demanda y legitimación de los accionantes, se dieron razones
para desestimar sendas causales de improcedencia invocadas
por el gobernador del Estado de Jalisco.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor Ministro Pérez
Dayán. Está a su consideración. Señor Ministro don Sergio Valls.
SEÑOR MINISTRO VALLS HERNÁNDEZ: Gracias, señor
Ministro Presidente. Algo muy breve, señor Ministro ponente, con
relación a las causales de improcedencia.
Coincido con lo infundado de la causal hecha valer por el
Ejecutivo del Estado, en relación con la fracción VI del artículo 19
de la ley reglamentaria de la materia; considero que debe
desvirtuarse ésta, en el sentido de que la facultad de iniciativa
con que cuentan los promoventes, como diputados, no
necesariamente conlleva el resultado esperado, pues de
conformidad con el artículo 147, numerales 2 y 3, de la Ley
Orgánica de ese Poder Legislativo, el ejercicio de esta facultad,
no supone que el congreso debe aprobar las iniciativas así
presentadas, sino solamente que las mismas, deben ser
valoradas mediante el procedimiento legislativo que debe
agotarse en virtud del interés público, razón por la cual, no puede
29
considerarse como una vía legalmente prevista para la solución
del conflicto en términos de la fracción citada. Asimismo,
considero que el argumento del Ejecutivo del Estado, relacionado
con la aclaración del error en la minuta de decreto, debe
contestarse en el sentido de que conforme al 208, numeral 2, de
la Ley Orgánica del Poder Legislativo, la aclaración de error, por
parte de la comisión dictaminadora, procede cuando por
cualquier causa una minuta contiene disposiciones distintas a lo
exactamente aprobado por la asamblea, lo que en este caso no
se actualiza, pues fue en el dictamen emitido por la comisión,
respecto de las observaciones formuladas por el gobernador,
donde se incorporaron modificaciones no contempladas en
etapas previas del procedimiento legislativo, aspecto
controvertido por los accionantes.
Por otro lado, respecto de la diversa causal planteada por el
mismo Poder Ejecutivo, en relación con la fracción III del 20 de la
ley reglamentaria de la materia, estimo conveniente, si el señor
Ministro ponente, a bien lo tiene, citar como precedente la acción
de inconstitucionalidad 1/2011, en la que este Pleno analizó la
validez constitucional de la derogación de una de las fracciones
de un artículo que contemplaba a los sujetos exentos del pago
del impuesto sobre nóminas, en la Ley de Hacienda del Estado
de Nuevo León. Muchas gracias, señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Valls.
Señor Ministro ponente.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias, señor Ministro
Presidente. Desde luego agradezco y cumpliré puntualmente las
observaciones que me ha hecho el señor Ministro Valls,
principalmente la que ha expresado en primer término, en donde
el gobernador del Estado expresó que a su juicio era
30
improcedente esta acción de inconstitucionalidad, en la medida
en que los propios promoventes tienen el derecho de iniciativa, y
él sugiere que lo pudieran haber ejercitado para combatir –
precisamente– el vicio que aquí es motivo del planteamiento. Con
todo gusto desarrollaré estas ideas que complementan lo ya
contenido en el proyecto, y agradezco este enriquecimiento al
mismo. Gracias.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
ponente. Continúa a discusión. Señora Ministra Luna Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Perdón, señor Ministro
Presidente. Sé que el señor Ministro ponente amablemente está
aceptando la observación, pero a mí me parece que esa ya está
vinculada con el fondo, porque el determinar si se necesitaba o
no iniciativa para la derogación de la fracción XI, del artículo 9°,
es justamente parte del fondo, porque lo que se está analizando
es el proceso legislativo, y una de las razones que implican este
análisis es que no había iniciativa precisamente por este artículo
en sí, que la iniciativa era por otros artículos de la Ley del
Notariado, por esas razones, estoy de acuerdo tal como está
presentando el proyecto, porque esto involucra –a mi forma de
ver– ya el fondo del asunto. Gracias, señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Si me permiten, yo tengo la
misma impresión que tiene la señora Ministra, creo que está
ligado esto totalmente con el análisis del fondo, pero está a su
consideración. Señor Ministro don Sergio Valls.
SEÑOR MINISTRO VALLS HERNÁNDEZ: Con todo respeto,
señor Presidente, yo discrepo, creo que esto no está relacionado
directamente con el fondo. Gracias.
31
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señor Ministro ponente.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias, señor Ministro
Presidente. Me parece haber entendido en la participación del
señor Ministro Valls, que tiene que ver exclusivamente con el
tema específico de la improcedencia, en donde casi textualmente
lo diría, el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco dijo:
―es improcedente esta acción, debido a que los promoventes no
han presentado alguna iniciativa tendente a resolver el conflicto
de constitucionalidad que reclaman en la presente acción‖.
Entiendo que lo que trata de decir es: ―si ellos son integrantes de
esta legislatura, y tienen la posibilidad de presentar iniciativas,
por qué no lo han hecho‖, entonces en ese sentido, creo que con
limitarnos a expresar lo que dice el proyecto, más el matiz que
me ha sido sugerido, no estaríamos invadiendo el fondo, en caso
de que este Tribunal Pleno considerara que esa matización, ese
agregado implicara un pronunciamiento en el fondo, pues desde
luego que yo estaré a lo que determine este Tribunal Pleno.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señor Ministro Pardo
Rebolledo.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: Muy rápidamente.
Me parece que la causal que invoca el gobernador del Estado
está fundada en la fracción VI, del artículo 19, de la Ley
Reglamentaria, es decir, que no hay definitividad en el decreto
que se está reclamando, y él dice que no hay definitividad porque
pudieron haber presentado alguna iniciativa para modificar este
decreto. Parece que la respuesta –era una propuesta que yo traía
incluso para el señor Ministro ponente para no meternos en esta
discusión si abarca cuestiones de fondo o no– es simplemente
decir: a ver, no hay prevista en ninguna ley algún recurso
ordinario que deba hacerse valer antes de venir a la controversia,
32
y en esa virtud, la causal que se invoca es infundada, es
inatendible, y por supuesto, la presentación o no de una iniciativa
para modificar el acto que se impugna no es una instancia que
deba agotarse previamente a la interposición de la controversia.
Me parece que con esa argumentación se contestaría la causal
que se invoca, porque está fundada en la fracción VI, del artículo
19, que implica que se deban agotar cualquier medio de defensa
que sea procedente en contra del acto impugnado, y en este
caso, el hecho de que tengan la facultad de presentar iniciativas,
no implica un medio de defensa que deba ser agotado antes de
combatir estas normas a través de esta acción; así es que, me
parece que con esos argumentos se daría respuesta a la causal
de improcedencia planteada. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Pardo
Rebolledo. Señor Ministro ponente Pérez Dayán.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias, señor Ministro
Presidente. Precisamente así está establecido en la hoja treinta y
uno, dice: ―Ahora bien, a partir de lo anterior, se estima que en la
especie no se actualiza la causal de improcedencia invocada por
el gobernador del Estado, bajo las consideraciones expuestas,
habida cuenta que ni del contenido del artículo 105, fracción II, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni de su
ley reglamentaria se advierte la obligación de los promoventes de
agotar algún recurso o medio de defensa por el cual puedan
combatirse los actos materia de impugnación en la instancia
constitucional‖. Un párrafo siguiente da una explicación mayor.
Desde luego, cuidaré, si es que así considera este Tribunal Pleno
la matización no debe incluir de ninguna manera, ningún
pronunciamiento del fondo, si así se considerara, yo limitaría
mucho esta adición sólo a los aspectos estrictamente
relacionados con la causal de improcedencia, cuidando siempre
33
no tocar nada de fondo pues éste será analizado en los
siguientes considerandos. Si así es que se puede aceptar esta
propuesta, así lo consideraré y lo engrosaré debidamente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor Ministro Pérez
Dayán. Una aclaración del señor Ministro Pardo Rebolledo.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: Gracias, señor
Ministro Presidente. Precisamente en esta parte donde se hace
referencia a que ni en el artículo 105, fracción II, de la
constitución, ni en la ley reglamentaria se advierte la obligación
de los promoventes de agotar recurso o medio alguno, creo que
es lo que genera el problema, porque la ley reglamentaria sí
establece la obligación de agotar medios de defensa antes de
venir, y la circunstancia es que en este caso, la posibilidad de
que presenten una iniciativa, no es un medio de defensa que
deba agotarse previamente a venir a la acción de
inconstitucionalidad.
Creo que desde luego se toca la causal pero con este enfoque,
creo que aquí simplemente es decir que no hay ningún medio de
defensa que debieron agotar previamente antes de venir a la
acción y el hecho de que tengan la facultad de iniciativa, no
constituye un medio de defensa en contra del acto que se está
impugnando. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señor Ministro Fernando
Franco González Salas.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Gracias,
señor Ministro Presidente. Muy brevemente, me parece que son
dos aspectos. Yo sí consideraría en este caso, que involucra un
problema de fondo porque tendríamos que analizar cómo está la
legislación respectiva y ver si hay algún ordenamiento, algún
precepto que estableciera alguna condición para alguna
34
procedencia de un acto legislativo; consecuentemente, señor
Presidente yo también estaría aquí porque lo estimemos tal y
como está, que esto es una cuestión de fondo, lo estudiemos en
el fondo y lo resolvamos. Creo, señor Presidente, que esto lo
podríamos definir votando, si se estima que es de fondo o no, y
darle salida. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Franco González Salas. Señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Gracias,
señor Ministro Presidente. Coincido con la argumentación del
señor Ministro Pardo Rebolledo, que me parece que lo que él ha
dicho no tiene que ver nada con el fondo, tiene que ver
exclusivamente si hay o no un medio de defensa que se tenga
que agotar.
El proyecto pone el énfasis en que en el artículo 105, y en su ley
reglamentaria, no hay el medio de defensa. Es que ahí no tiene
que estar el medio de defensa. Lo que dice la ley reglamentaria
es que se tienen que agotar todos los medios de defensa o
recursos que haya contra el acto que se está impugnando o que
se está demandando y la respuesta que propone el señor
Ministro Pardo, a mí me parece plausible, es decir que no hay en
la legislación local un medio de defensa que pueda llevar a la
revocación o modificación del acto demandado que tenga que
agotarse antes de acudir a la instancia que se está haciendo
valer; y, una iniciativa, no constituye en ningún concepto un
recurso o medio de defensa.
Creo que desde esa óptica, se está respondiendo lo que se alegó
por quien invocó la causal de improcedencia, creo que no
involucra ninguna cuestión de fondo, es una típica cuestión de
procedencia, 1. Hay o no un recurso. 2. Constituye o no un
35
recurso o medio de defensa una iniciativa. De tal suerte que yo sí
me pronunciaría porque esta argumentación se incluya, porque
creo que da respuesta frontal al planteamiento. Gracias, señor
Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Zaldívar. Señor Ministro Pérez Dayán.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias, señor Ministro
Presidente. Desde luego que debo hacer esta aclaración, hoy
sostenida por los señores Ministros Zaldívar y Pardo Rebolledo,
pero debo insistir en que lo que dijo el Ejecutivo del Estado fue,
no han presentado alguna iniciativa −no se refirió a ningún otro
medio de defensa− dijo, alguna iniciativa tendente a resolver el
conflicto de constitucionalidad, y en esa medida creo que no se
está refiriendo a ningún recurso o medio de defensa,
simplemente los invitaba a que si consideraban que la ley tendría
algún problema, a su juicio, la iniciativa podría permitirles
aclararlo. Entonces me quedo con esta posibilidad, hecha saber a
este Tribunal Pleno por el señor Ministro Pardo Rebolledo y
seguida por el señor Ministro Zaldívar, y en esa medida es que
sometería o si usted me lo permite, someter a consideración el
proyecto, desde luego comprometido a que de ninguna manera
puede esto involucrar o cuidar su lenguaje como para nunca
involucrar el tema de fondo, que es sobre si debió o no existir una
iniciativa.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Señora Ministra Luna Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Gracias, señor Ministro
Presidente. Lo que se está diciendo en la causal de
improcedencia es lo siguiente: ―es la causal de improcedencia
prevista en la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria
del Artículo 105 de la constitución, debido a que los promoventes
no han presentado alguna iniciativa tendente a resolver el
36
conflicto de constitucionalidad que reclaman en la presente
acción, a pesar de encontrarse constitucional y legalmente
facultados para ello, ni tampoco han formulado la aclaración del
error de la minuta del decreto‖; a lo que se está refiriendo es que
se llevó a cabo un proceso legislativo en el que se planteaba
inicialmente la reforma de dos artículos de la Ley del Notariado,
se habían aprobado, se mandaron al gobernador y en las
observaciones que hace el gobernador a esta iniciativa, al
momento que la solventa la Comisión de Puntos
Constitucionales, resuelve además en ese dictamen, en un
parrafito dice que además es conveniente derogar la fracción XI
del artículo 9°. Ese es el problema constitucional que
enfrentamos aquí, y lo que dicen es que –y es lo que se viene
reclamando en el asunto- este artículo 9, fracción XI, no formó
parte de la iniciativa, era nada más para el 28 y para otro artículo,
entonces se dice, no tenía iniciativa, hay violación al
procedimiento legislativo, no tenían por qué haber derogado un
artículo que no formaba parte de la discusión, y luego se
dispensaron las lecturas del dictamen y resultó que se aprobaron
y se aprobó este artículo, por eso vienen a la acción de
inconstitucionalidad diciendo que este artículo no fue discutido, ni
tuvo iniciativa para que se llevara a cabo este proceso legislativo.
Entonces aquí en la causal de improcedencia lo que están
diciendo es que se pudo haber resuelto el problema de
constitucionalidad de la derogación de este artículo en función de
que pudieron haber presentado otra iniciativa de ley para solicitar
su derogación porque tienen la facultad para hacerlo, o bien que
hubieran hecho la corrección de la minuta. Ese el planteamiento
de la causal de improcedencia, el decir que si la iniciativa debía o
no haberse presentado –perdónenme que insista− involucra el
fondo, porque lo que primero que tenemos que definir es, si
dentro de este proceso legislativo esta fracción XI, del artículo 9°,
que no figuró en la iniciativa primaria en la que se decía que se
37
reformaba el artículo 28, podía haberse derogado sin que se
hubiera puesto inicialmente y que se hubiera determinado
derogarla hasta el dictamen de la comisión que solventó las
observaciones del gobernador, entonces lo que nos dicen aquí es
que en esto no habría problema constitucional, si los que están
autorizados presentan la iniciativa‖, si se hubieran puesto de
acuerdo en que iban a presentarla, pues no estuvieran en la
acción de inconstitucionalidad; para mí es parte de la
determinación del fondo del asunto cuando vamos a determinar si
el proceso legislativo es o no correcto, por haber presentado la
derogación de un artículo que no formó parte, dicen los diputados
que vienen a la acción, de la discusión y que surge de un
dictamen de la comisión que solventa las observaciones del
gobernador, si esto es o no correcto que se haya derogado, este
es el fondo del problema, entonces el decir aquí: si hubiera
habido la iniciativa con eso se resuelve; primero tenemos que
resolver si la iniciativa primaria que se da en este proceso, puede
considerarse; abarca también la derogación del artículo 9°,
fracción XI, o si necesitaba una iniciativa distinta; por eso creo
que sí puede involucrar parte del fondo, el determinar si tenían o
no que formular una iniciativa diferente; ya la iniciativa estaba
presentada respecto de determinados artículos de la misma ley, y
si el derogar un artículo, con posterioridad, implica que
necesariamente tenía que haber otra iniciativa, y eso es lo que
les están diciendo aquí. En mi opinión, esto sí forma parte del
fondo. Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señora Ministra
Luna Ramos. Voy a dar la palabra al señor Ministro Luis María
Aguilar Morales, a partir de que hay ya un posicionamiento, una
propuesta del señor Ministro Pérez Dayán, que está ya con esas
modificaciones a la aceptación de unos temas en relación con
esto, a partir de sostener lo infundado de la causal. Adelante.
38
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: Gracias, señor
Ministro Presidente. Lo que dice la señora Ministra Luna Ramos
es absolutamente cierto, siempre y cuando se estuviera haciendo
ese estudio en relación con la posibilidad o la deficiencia de
haber presentado una iniciativa o no, lo cual daría lugar quizá a
hacer un pronunciamiento del fondo, pero aquí, como bien decía
el señor Ministro Pardo Rebolledo, la invocación de la causa de
improcedencia que hace el titular del Poder Ejecutivo de Jalisco,
que nos leyó el señor Ministro Pérez Dayán, está relacionada
inevitablemente con la fracción VI, del artículo 19, de la Ley
Reglamentaria, del Artículo 105, que dice: ―Las controversias
constitucionales son improcedentes. VI. Cuando no se haya
agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio
conflicto‖. Al vincular esto con la afirmación de que no hayan
hecho valer una iniciativa, se está planteando como una vía legal
de defensa que pudiera haber resuelto una cuestión así, y como
bien dice también el señor Ministro Pardo Rebolledo: esto no es
una vía de defensa el que se puedan presentar iniciativas o no,
desde luego que no puede considerarse como una medida de
defensa, y se tiene que estudiar así porque se planteó como
supuesto de la fracción VI, del artículo 19 que es de
improcedencia. Bueno, de hecho el argumento no tiene validez
como improcedencia, y así debe estudiarse, que en todas las
leyes que se pudieran venir a combatir aquí, desde luego que
todas las leyes podrían ser reformadas mediante una iniciativa, y
en ningún caso, ninguna ley tendría el carácter de definitiva
porque siempre pueden ser reformadas por alguna iniciativa.
Yo pienso que como está hecho el planteamiento del gobernador
en relación con la fracción VI, del artículo 19, se le debe de decir
—como dice el señor Ministro Pardo Rebolledo— que eso no es
un medio de defensa, y que de esta manera, el que se haya
39
presentado o no una iniciativa, no generaría —de ninguna
manera— la posibilidad de una improcedencia de la acción.
Gracias, señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro Luis
María Aguilar Morales. Bien, vamos a tomar una votación en
relación con la propuesta que nos hace el señor Ministro Pérez
Dayán, en relación con este tema. Tome la votación, señor
secretario.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Sí, señor Ministro
Presidente.
SEÑOR MINISTRO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA: A favor de la
propuesta.
SEÑOR MINISTRO COSSÍO DÍAZ: Estoy con el proyecto
original, tal vez con alguna mención a lo que hace el señor
Ministro Pardo Rebolledo, pero de verdad, creo que está bien
resuelto el problema en las páginas veintinueve a treinta y uno,
no le pensaría que hay que modificar nada, a la mejor es
aclaración sobre la fracción VI, del artículo 19, nada más.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: También, en los mismos
términos con el proyecto original, con alguna mera aclaración.
SEÑOR MINISTRO FRANCO GONZÁLEZ SALAS: Igual.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Con el
proyecto modificado.
SEÑOR MINISTRO PARDO REBOLLEDO: Con el proyecto,
más, la aclaración.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: En los mismos
términos del señor Ministro Pardo Rebolledo.
SEÑOR MINISTRO VALLS HERNÁNDEZ: No involucra el fondo.
SEÑORA MINISTRA SÁNCHEZ CORDERO: Con el proyecto
original.
40
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Con el proyecto y la
aclaración solicitada.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE SILVA MEZA: En los términos
que propone el señor Ministro ponente.
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS: Señor Ministro
Presidente, me permito informarle que existe una mayoría de
siete votos a favor de la propuesta modificada; presentada por el
señor Ministro Pérez Dayán.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: ¿Es cuál?
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Perdón.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Perdón,
señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Sí, señor Ministro Zaldívar
Lelo de Larrea.
SEÑOR MINISTRO ZALDÍVAR LELO DE LARREA: Quisiera
nada más, entendería que la aclaración, entiendo, es el
argumento del señor Ministro Pardo Rebolledo, perfecto. Gracias.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Vamos a simplificar el
resultado de esta votación, entiendo que se está de acuerdo
sustancialmente con la propuesta del proyecto que nos permita
entrar a fondo. Vamos a un receso para precisamente entrar a
fondo.
(SE DECRETÓ UN RECESO A LAS 13:20 HORAS)
(SE REANUDÓ LA SESIÓN A LAS 13:35 HORAS)
41
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Vamos a continuar. Estamos
ya situados en el considerando quinto de esta Acción de
Inconstitucionalidad 65/2012. Doy la palabra al señor Ministro
ponente Alberto Pérez Dayán.
SEÑOR MINISTRO PÉREZ DAYÁN: Gracias, señor Ministro
Presidente. Por lo que ve al estudio de las diversas violaciones al
procedimiento legislativo que dio origen al decreto impugnado, de
resultar posible dicho análisis, ruego se me permita hacer esta
síntesis oportunamente.
En el proyecto se propone declarar fundados los conceptos de
invalidez en los que se plantea que el proceso legislativo que dio
origen al decreto cuestionado en la porción que deroga la
fracción XI, del artículo 9º, de la Ley del Notariado del Estado de
Jalisco, es violatorio de los principios de seguridad y deliberación
parlamentaria contenidos en los artículos 14 y 16 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
fundamentalmente porque, primero, no se desprende
antecedente alguno que evidencie la existencia de iniciativa en
ese sentido, y además, porque no existe certeza de que lo
aprobado por la Asamblea Legislativa al derogar la fracción XI,
del artículo 9º, de la Ley del Notariado del Estado de Jalisco haya
sido objeto de conocimiento previo por parte de sus integrantes
que les permitiera, tener elementos suficientes para discutir al
respecto, en tanto ello derivó de las observaciones formuladas
por el gobernador del Estado de Jalisco, respecto de diverso
decreto donde tal aspecto específicamente no fue motivo de
alteración alguna.
Mencioné haber recibido dos memorándums muy puntuales y
justificados de los señores Ministros Aguilar Morales y Luna
42
Ramos. En cuanto hace al memorándum del señor Ministro
Aguilar Morales, me permito establecer que estoy completamente
de acuerdo con la segunda parte del mismo, seguramente él dará
cuenta a este Tribunal del contenido de éste, en la medida en
que creo que todas las reflexiones que expresa el señor Ministro
en él son complementarias de los que ya se tiene; en lo que sí no
coincidiría -muy respetuosamente- es en el contenido y en la
fuerza de invalidez que pudieran tener las violaciones procesales,
que a mi juicio sí tienen ese poder invalidatorio que no comparte
el señor Ministro, aunque encuentra una razón para declarar la
invalidez del decreto en la medida en que considera, y así se
demuestra, que este documento no fue recibido por los diputados
integrantes de esa legislatura.
Por cuanto hace al contenido del memorándum que me hizo
llegar muy amablemente la señora Ministra Luna Ramos,
desafortunadamente no coincidiría en que la moción, como una
figura posible para los integrantes de una legislatura, pudiera ser
la solución a este caso, y lo digo sólo adelantando, estoy seguro
que ella en la medida de la discusión, considerará o no pertinente
insistir en esa apreciación que tiene para demostrar que esto no
es inválido.
Sin embargo, quisiera sólo aclarar que esta figura de la moción
que se da dentro de las discusiones en una parlamento, bien
puede ser utilizada por quienes intervienen en esas discusiones,
sólo que en este caso, además de que tampoco la consideraría
para otros, debo aclarar que quien presenta la acción de
inconstitucionalidad es una legislatura diferente que la que
aprobó el decreto, esto es, una que recién salía, fue que decidió;
y otra, es que al ver el trabajo legislativo y es su resultado, es que
promueve la acción de inconstitucionalidad; aspecto que también
se encuentra incluido en las posibilidades de la acción de
43
inconstitucionalidad tal cual lo previene el artículo 105 de la
Carga Magna. En ese sentido, me parecería difícil aceptar que al
no haber utilizado el sistema de la moción, precisamente no fue
utilizado por la legislatura que lo aprobó, pero estando dentro del
término; la siguiente bien puede hacer efectivo este mecanismo.
De ahí que me sentiría en la posición injusta utilizar como
herramienta para considerar válido el que se tuvo la oportunidad
de una moción no hecha valer, pero cualquiera de ellos me diría:
―El día en que eso se discutió yo no era legislador, yo lo fui a
partir de la siguiente legislatura.‖ Esa sería mi observación; desde
luego que la señora Ministra tendrá muchos mejores argumentos
que yo para expresar su contenido. Es cuanto señor Presidente,
en la presentación del fondo.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Gracias, señor Ministro
ponente. Está a la consideración de las señoras y señores
Ministros. Ministro Luis María Aguilar le resultó cita.
SEÑOR MINISTRO AGUILAR MORALES: Sí, gracias señor
Ministro Presidente, y turno preferente que agradezco a la señora
Ministra.
Estoy de acuerdo con el resolutivo en el sentido de la invalidez,
pero no necesariamente con las razones que se proponen, como
adelantaba el señor Ministro ponente. Coincido en que no existe
certeza de que lo aprobado por la Asamblea Legislativa, en
cuanto a la derogación de la fracción XI, del artículo 9º de la Ley
del Notariado del Estado de Jalisco haya sido objeto de
conocimiento previo por parte de sus integrantes, pero por
razones distintas a las que se proponen en el proyecto.
Conforme al artículo 162 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo
del Estado de Jalisco, ningún proyecto de ley o decreto puede ser
44
presentado a primera lectura sin que previamente se haya hecho
entrega a los diputados, mediante fotocopias o por cualquier
medio electrónico o magnético que contenga el dictamen, con el
acuse de recibo correspondiente.
Conforme a lo anterior, el delegado de los promoventes solicitó al
Ministro instructor de la presente acción de inconstitucionalidad
que requiriera al Congreso del Estado de Jalisco el acuse de
recibo que demostrara la entrega del dictamen en la que se
proponía derogar la fracción XI, del artículo 9º, de la Ley del
Notariado del Estado de Jalisco. El requerimiento fue formulado
por el Ministro instructor mediante proveído de quince de febrero
de dos mil trece, que está a fojas mil cincuenta y nueve de autos.
Al respecto, los delegados del Poder Legislativo dieron respuesta
señalando al respecto que: ―La documentación remitida en el
informe rendido por el Poder Legislativo es toda la que existe
referente al trámite interno de la entrega del dictamen del decreto
que dio origen a la derogación de la fracción XI, del artículo 9º, de
la Ley del Notariado del Estado.‖ Y continúa más adelante: ―y que
en el mismo dictamen que da origen al decreto consta que se
recibió en la Dirección de Procesos Legislativos del Congreso del
Estado, con fecha veinticuatro de octubre de dos mil doce, folio
número 004544, en el cual se observa la propuesta formulada por
la Comisión Legislativa para derogar la fracción XI, del artículo 9º,
de la Ley del Notariado del Estado, finalmente aprobada por la
asamblea, siendo ésta la única constancia que existe integrada al
expediente del proceso legislativo que culminó con la derogación
apuntada.‖ Hasta aquí las transcripciones.
De esta manera, aun cuando en la sesión correspondiente se dijo
que se dispensaba la primera lectura del dictamen relativo al
decreto impugnado en virtud de que obraban en poder de cada
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uno las copias respectivas, a mi juicio eso no es suficiente para
que pueda tenerse certeza de que en realidad se entregaron
copias del dictamen a todos y cada uno de los diputados del
Congreso del Estado.
A lo anterior se suma que se omitieron la primera y segunda
lecturas del dictamen y el asunto se vio en una sola sesión, y si
bien se aprobó la dispensa de trámite y el estrechamiento de
términos, lo cierto es que al no existir certeza de que los
diputados del Congreso del Estado de Jalisco realmente
conocieron el contenido del dictamen, por no existir constancia
alguna de su entrega a ellos y al no haberse dado lectura a dicho
dictamen en la sesión correspondiente, con lo que se habría
podido subsanar la violación si se le hubiera leído a los
legisladores el dictamen, no existe certeza de que efectivamente
los legisladores hayan tenido conocimiento pleno del dictamen en
relación con la derogación de la fracción XI del artículo 9º, en
virtud de lo cual sí se trata de violación que afecta la calidad
democrática de la decisión final; además, ni en la dispensa de
trámite ni en el estrechamiento de términos el congreso local
justificó la urgencia o la trascendencia de la iniciativa para tal
efecto; además de que la legislación del Estado de Jalisco sólo
prevé de manera expresa el estrechamiento de términos
tratándose de acuerdos legislativos, o bien, de dictámenes
relativos a proyectos de decreto sobre la designación de
gobernador interino o sustituto y no de iniciativas de ley o de
decretos. Por lo que, para mí, no está claro tampoco si ese
estrechamiento de términos y dispensa de lectura tuviera también
apoyo legal.
De cualquier manera, con estas observaciones, que a mí me
parecen que serían suficientes, estaría de acuerdo con el
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resolutivo en tanto declara la invalidez del decreto impugnado.
Gracias señor Ministro Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: A usted, señor Ministro
Aguilar Morales. Señora Ministra Luna Ramos.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Gracias, señor Presidente.
Primero que nada quería mencionar que hago la salvedad que
normalmente hago en este tipo de asuntos, en el que yo me
aparto porque normalmente considero que son violaciones
indirectas a la constitución, si nosotros vemos el capítulo de
impugnación, en realidad se está refiriendo a puros artículos de la
Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco y a su
reglamento, la violación a los artículos 1, 5, 14 y 16 que aduce de
la constitución en realidad son violaciones indirectas.
En estos asuntos normalmente me he apartado diciendo que la
acción de inconstitucionalidad debe de ser en violaciones directas
a la constitución, pero como sé que es el criterio mayoritario,
ahora ya me pronunciaré respecto del fondo.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Adelante.
SEÑORA MINISTRA LUNA RAMOS: Gracias, señor Ministro
Presidente. Quisiera manifestar, y lo hago como duda, porque en
realidad hay varias cuestiones que a lo mejor debiéramos
comentar de este proceso legislativo. Se presentan el treinta y
uno de diciembre de dos mil once, dos iniciativas por parte de un
diputado, precisamente para reformar dos artículos de la Ley del
Notariado del Estado de Jalisco. Estas iniciativas toman su curso,
se lleva a cabo todo el procedimiento legislativo, y en esta
primera ocasión, también se dispensan las dos lecturas en el
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momento en que van a ser aprobadas, y el catorce de septiembre
de dos mil doce, se aprueba prácticamente este decreto.
Al aprobarse este decreto, se manda al gobernador del Estado
para efectos de su promulgación, sin embargo, el gobernador del
Estado hace una serie de observaciones y las regresa al Poder
Legislativo, esta remisión se hace para el mes de octubre de dos
mil doce y el quince de octubre de dos mil doce, se da cuenta en
el Congreso con estas observaciones y se turnan a la Comisión
de Puntos Constitucionales.
La Comisión de Puntos Constitucionales emite un dictamen en el
que solventa las observaciones del gobernador, y justamente
cuando solventa las observaciones del gobernador en su
dictamen agrega una derogación de un artículo diferente al que
había tratado la iniciativa primaria, porque solicita que se
derogue, les leo la parte conducente, dice en el dictamen la
Comisión de Puntos Constitucionales: ―De igual forma, ―ya que
solventó las observaciones del gobernador― con el ánimo de
perfeccionar la normatividad que ahora nos ocupa, esta comisión
ha decidido que es necesario reformar otros artículos del
ordenamiento ya mencionado‖.
Esto es todo lo que dice y más adelante viene la reforma al
artículo 28 en diferentes fracciones y luego viene justamente la
derogación del otro artículo, el artículo 9º, fracción XI, y la
mandan al Pleno de la Cámara y se inicia la discusión el día
quince de octubre de dos mil doce.
En el momento en que se inicia la discusión, la comisión da
cuenta con el dictamen y, como bien lo habían señalado el señor
Ministro ponente y el señor Ministro Luis María Aguilar, lo primero
que se hace, según el acta, es pasar lista, ahí hago hincapié, la
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lista de asistencia revela que hay treinta y cuatro diputados
presentes, que son los mismos que aprueban el dictamen que
ahora se combate. Aunque se dice que se aprobó por mayoría, la
verdad es que de los presentes, es por unanimidad, se aprueba
por los mismos treinta y cuatro.
Se da cuenta con estos dictámenes y se dispensa una primera
lectura. Leo lo que se dice al respecto: ―La Presidencia propone
la dispensa de lectura a los dictámenes de decreto marcados con
los números 6.1 al 6.6 –éste se listó con el número 6.2– y que se
lea solamente una síntesis de los mismos, conforme a lo previsto
en los artículos 164 y 165 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
del Estado, aprobándose la dispensa en votación económica‖.
Ahora, estos artículos cuando dicen que puede establecerse la
dispensa de la lectura, establecen que puede dispensarse la
lectura cuando se reparte con anticipación –dice en el dictamen–.
El dictamen en realidad no tiene fecha exacta.
El dictamen dice, al final: a los tantos días, no dice cuáles, y tiene
nada más, octubre de dos mil doce; sin embargo, la sesión se
llevó a cabo el veinticinco de octubre de dos mil doce. El
dictamen correspondiente es enviado de la Comisión de Puntos
Constitucionales al Pleno del Congreso –hay un sello, es un poco
confuso, no se alcanza a leer perfectamente, pero es uno o es
cuatro– es el veintiuno o el veinticuatro de octubre. De cualquier
manera, puede entenderse que cuando menos, es un día antes
de que se llevara a cabo la sesión.
Lo que señaló el señor Ministro Luis María Aguilar Morales, es
totalmente cierto, no consta ninguna razón en la que se pueda
advertir que se entregó este dictamen a cada uno de los señores
diputados, lo que está constando aquí es la razón de la Comisión
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de Puntos Constitucionales, donde hacen entrega del dictamen
correspondiente para turnarse al Pleno, pues cuando menos el
día veintiuno o un día antes de que se lleve a cabo la sesión, que
es el día veinticinco.
Se dispensan las dos lecturas con esta aclaración que dice que
se lee una síntesis de estos dictámenes, en los dos casos, tanto
en la primera lectura como en la segunda, se hace esa misma
aclaración en el acta. En la segunda lectura se dice lo mismo: La
Presidencia propone la dispensa de lectura de los dictámenes de
decreto marcados con los números 7.1 a 7.10 –aquí viene
marcado con el número 7.10– y dice: Para que sólo se lea una
síntesis de los mismos, conforme a lo previsto en los artículos
164 y 165.
Y después de eso, se pasa a la discusión. No hay discusión
prácticamente en relación con esto, y se pasa a la votación. La
votación dice lo siguiente: La Presidencia somete a votación en lo
general los dictámenes del decreto marcados, y se vota por
treinta y cuatro votos, que son los que al inicio vimos que eran la
totalidad de los diputados presentes.
Y luego, se pone también a discusión en lo particular, y también
se lleva a cabo la misma votación. Esto es lo que sucede el día
de la discusión. Y desde luego, ahí ya sale aprobada esta
derogación del artículo 9º, fracción XI.
Debo mencionar una situación: El artículo 26 del Reglamento de
la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Jalisco, dice lo
siguiente: ―Una vez recibidas las observaciones, que se deberán
turnar inmediatamente a las comisiones respectivas, para que a
más tardar en el plazo de treinta días emita un nuevo dictamen
en el que invariablemente se analizarán las observaciones
50
hechas por el gobernador del Estado, mismo que seguirá el
procedimiento ordinario que señala la ley‖.
Dicho dictamen –y esto es muy importante–, dice el artículo 26:
―Sólo podrá versar sobre las observaciones formuladas por el
Ejecutivo del Estado‖.
Evidentemente aquí las observaciones del Ejecutivo del Estado
no se referían a la derogación de este artículo, hablaba de otras
situaciones relacionadas con las reformas que se hacían al
artículo 28 de la Ley del Notariado; esto es algo que agrega la
comisión con la motivación que leí hace un rato, que con el ánimo
de reforzar las leyes derogan ese artículo, pero aquí dice: ―Sólo
podrán versar por las observaciones formuladas por el Ejecutivo
del Estado‖.
¿Qué es lo que sucede en el presente caso? También hay que
tomar en consideración que hay otro artículo del reglamento que
dice una cuestión importante, el artículo 16, dice: ―No se tomarán
en consideración los dictámenes que carezcan de los requisitos
expresados en el artículo 159 de la ley, previa moción aprobada
por la asamblea, y en la cual procederá el retiro del dictamen a
discusión, el cual deberá presentarse de manera correcta por
parte de la comisión o comisiones dictaminadoras, a más tardar
en la siguiente sesión, en la cual ya no podrá presentarse moción
en el mismo sentido‖.
¿Qué es lo que nos dice el artículo 159 de la Ley Orgánica del
Poder Legislativo del Estado? ―Artículo 159. Para la validez de los
dictámenes presentados a la asamblea por las comisiones
legislativas, éstos deberán ser aprobados y firmados por más de
la mitad de sus integrantes. En el caso de las comisiones
integradas por un número de diputados, se considerarán válidos,
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cuando contengan la firma de cuando menos la mitad. Los
dictámenes constarán de las siguientes partes: Parte expositiva,
considerativa y resolutiva‖, y va narrando a qué se refiere cada
una de ellas. Y tiene un punto cuatro que a mí me parece muy
importante, dice: ―No se toman en consideración los dictámenes
que carezcan de los requisitos expresados en este artículo –pero
dice algo más–, de conformidad con el reglamento‖, y ya
habíamos visto que el artículo 16 del reglamento dice: ―Que no se
tomarán en cuenta los dictámenes que carezcan de los requisitos
del 159‖, pero nos dice cuál es el procedimiento. El procedimiento
dice: ―Es previa moción aprobada por la asamblea, y en la cual
procederá el retiro del dictamen a discusión, el cual deberá
presentarse de manera correcta por parte de la comisión, a más
tardar en la siguiente sesión‖, y si se vuelve a insistir, dicen que
ya no se tomará en cuenta, sino que la idea de esto, entiendo yo,
es agilizar.
Cuando se dice que es una moción, según el Diccionario de la
Real Academia, lo que dice es: ―La proposición que se hace o
sugiere a una junta que delibera‖.
Si nosotros vemos el acta de la asamblea, en realidad no hubo
moción alguna, ninguno de los diputados se presenta a decir ―no
debemos de tomar en consideración el dictamen‖. Si bien es
cierto que no tenemos constancia de que se les haya repartido,
en el acta tenemos cuando menos o se asienta que se leyó una
síntesis de ese dictamen, y de todas maneras lo que no tenemos
es una moción por parte de algún diputado que dijera que se está
incluyendo algo que no formaba parte de las observaciones del
gobernador.
¿Qué es lo que a mí me parece? Y lo planteo como duda como
se los había mencionado desde un principio. El dictamen debe de
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satisfacer determinados requisitos, por lo que entiendo, de forma,
señalados en el artículo 159 del reglamento al que ya hemos
hecho referencia, y de fondo, cuando están relacionados con el
reglamento; esto relacionado con el artículo 16, en el sentido de
que solamente deben estar referidos a las observaciones que se
le mandaron al Ejecutivo del Estado, pero que si está referido a
otra cosa, como sucedió en este caso, el meter una situación que
no formaba parte, quizás era motivo de moción, para que no se
tomara en consideración y se llevara a la reestructuración,
situación que no se hace.
Entonces, por una parte creo que de alguna manera la
determinación de invalidez del dictamen puede darse, siempre y
cuando alguno de los diputados así lo solicite, para que vaya y se
corrija cuando va más allá de lo que se hubiera expresado, pero
también existe por otro lado –según mi punto de vista– una
convalidación de esa situación, cuando se dice: bueno, y si no lo
hacen, quiere decir que están de acuerdo con lo que de alguna
manera se les está presentando.
Y aquí, la duda que se presenta es por lo siguiente: porque si
bien es cierto, como bien lo señaló el Ministro Luis María Aguilar,
no hay constancia de que se haya repartido con anticipación el
dictamen; de lo único que sí hay constancia es que de la
comisión pasa al Pleno, cuando menos un día antes porque el
numerito o es cuatro o es uno, y la sesión fue veinticinco;
entonces, pasó cuando menos un día antes de la comisión al
Pleno del Congreso.
Pero es cierto que no hay constancia de que los señores
diputados hayan recibido de manera individual copia de este
dictamen, pero en el acta se está estableciendo cuando solicitan
las dos dispensas de lectura, están estableciendo que se lee una
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síntesis de ese dictamen; no tenemos tampoco la noticia si la
síntesis del dictamen incluyó o no esta parte de la derogación de
la fracción XI, del artículo 9º, simplemente si pensamos en una
síntesis es porque va incluir lo que el dictamen establece, y
porque así lo aprobaron los diputados.
Pero además, está la votación que en este caso –en mi opinión–
es unánime, porque los treinta y cuatro diputados aprueban este
dictamen, y por esas razones se manda la publicación, y después
de su validez ahora estamos participando en la acción de
inconstitucionalidad, pero mi duda es en función de para que
pudiera estimarse que el dictamen no debía tomarse en
consideración conforme al reglamento, debería haber habido
alguna moción por parte de algunos, pero además, someterse a
la aprobación, porque dice: debidamente aprobada, o sea,
solicitarse por el diputado, decir: no debe tomarse en
consideración el dictamen porque se está yendo más allá de las
observaciones formuladas por el gobernador, y luego someterse
a la votación de la asamblea, y en todo caso, devolverse para
efectos de corrección, situaciones que según vemos el acta no se
dieron. Gracias, señor Presidente.
SEÑOR MINISTRO PRESIDENTE: Al contrario, señora Ministra
Luna Ramos. Voy a levantar esta sesión pública ordinaria para
convocarlos a la que tendrá verificativo el próximo lunes en este
mismo recinto a la hora de costumbre, para continuar con la
discusión de esta acción de inconstitucionalidad. Se levanta la
sesión.
(SE LEVANTÓ LA SESIÓN A LAS 14:05 HORAS)