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Operadores locales de pequeña escala en América Latina
Su participación en la prestación de los servicios de agua y saneamiento
Programa de Agua y SaneamientoRegión América Latina y el CaribeOficina Banco Mundial, Lima.Alvarez Calderón Nº 185,San Isidro, Lima 27, Perú
Teléfono: (511) 615-0685Fax: (511) 615-0689E-mail: [email protected] Web: http://www.wsp.org
Operadores locales de pequeña escala en América Latina
Su participación en la prestación de los servicios de agua y saneamiento
Mayo 2008
Misión de WSPApoyar a la población más pobre a obtener acceso sostenido a servicios de agua y saneamiento mejorados.
Socios donantes de WSPLos gobiernos de Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, los Estados Unidos de América, Francia, Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y la Fundación de Bill y Melinda Gates.
Reconocimientos:Esta publicación ha sido posible gracias a la contribución de las siguientes personas:
Departamento para el Desarrollo Internacional del Gobierno Británico (DFID), el cual financia el proyecto “Participación del Sector Privado Local” (DPSP), que es implementado a nivel global por el Programa de Agua y Saneamiento (WSP).
Preparación del estudio:Augusta Dianderas, Consultora WSP
Revisión del estudio:Guillermo Yepes, Consultor WSP
CARELa misión de CARE Internacional es servir a las personas y a las familias en las comunidades más pobres del mundo. Nos fortalecemos de nuestra diversidad, recursos y experiencias a nivel mundial. Promovemos soluciones innovadoras y abogamos por la responsabilidad global y facilitamos el cambio sostenible fortaleciendo la capaci-dad de autoayuda brindando oportunidades económicas, ayudando en emergencias, haciendo incidencia política local, regional y nacional, abordando la discriminación en todas sus manifestaciones.
Stephanie Maurissen, Coordinadora del Programa Multisectorial para la Gestión del Recurso Hídrico Latinoamérica y el Caribe
Francisco Soto, Asesor en Incidencia en Instituciones Financieras Internacionales. Programa multisectorial para la gestión del recurso hídrico Latinoamérica y el Caribe
Programa de Agua y Saneamiento (WSP):Francois Brikké, Director Regional, América Latina y el Caribe Iris Marmanillo, Especialista Senior en Agua y Saneamiento
Edición y producción: Beatriz Schippner y Luciana Mendoza, Unidad de Comunicaciones WSP-LAC
Diseño y Diagramación: Ana María OrigoneImpreso en Perú por: LEDEL S.A.C.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas son exclusivamente del autor yno deben ser atribuidas de ninguna manera al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas,o a miembros de su Junta de Directores Ejecutivos o las compañías que ellos representan.
Índice
Resumen ejecutivo ............................................................................................................................ 5
1. Introducción ................................................................................................................................ 13
2. Antecedentes .............................................................................................................................. 15
3. Los operadores locales de pequeña escala en América Latina .................................................... 17
3.1 ¿Quiénes son? .................................................................................................................... 17
3.2 ¿Por qué y cómo han surgido? ........................................................................................... 19
3.3 ¿Cuál es el mercado actual de los OLPE? ............................................................................ 19
4. Contexto sectorial y los operadores locales ................................................................................ 20
4.1 Recurso hídrico .................................................................................................................... 20
4.2 Organización del sector ....................................................................................................... 20
4.3 Cobertura de los servicios .................................................................................................... 23
4.4 Calidad de los servicios ....................................................................................................... 25
4.5 Tarifas, inversiones y financiamiento ................................................................................... 25
4.6 Implicancias del contexto sectorial sobre los operadores locales.......................................... 28
5. Estudios de caso ......................................................................................................................... 30
5.1 Casos estudiados ................................................................................................................ 30
5.2 Aspectos legales .................................................................................................................. 33
5.3 Aspectos técnicos ............................................................................................................... 34
5.4 Aspectos de mercado .......................................................................................................... 35
5.5 Aspectos de los consumidores ............................................................................................ 35
5.6 Aspectos financieros y administrativos ................................................................................. 37
5.7 Movilización de recursos financieros..................................................................................... 37
6. Lecciones aprendidas de los OLPE ............................................................................................. 44
7. Recomendaciones ....................................................................................................................... 49
Anexos ............................................................................................................................................ 52
Bibliografía ....................................................................................................................................... 73
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Acrónimos y abreviaturas
AL América Latina
ACOSAMA Asociación Comunal de Salud, Agua y Ambiente, El Salvador
AMANCO Empresa privada proveedora de tuberías, accesorios y materiales de construcción, El Salvador
ANDA Agencia Nacional del Agua, El Salvador
ASOCCAR Asociación Civil de Comunidades Afectadas por Arsénico, Nicaragua
CA Centro América
CARE Cooperative for Assistance and Relief Everywhere
CAS Crédito para la promoción de la agricultura sostenible, El Salvador
COMURES Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador.
COOPAGUA Cooperativa de Agua Potable Santo Domingo Ltda., Chile
COVAPS Comités Vecinales de Agua Potable y Saneamiento, Perú
EDYFICAR Entidad de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Empresa, Perú
EMAR Empresa de Acueducto y Alcantarillado El Rincón, Colombia
EMASA Empresa Municipal de Agua y Saneamiento de Pedro Moncayo, Ecuador
EMPAGUA Empresa Municipal de Agua de la Ciudad de Guatemala
FODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social, El Salvador
ISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
JAAP Juntas Administradoras de Agua Potable
JASS Juntas Administradoras de Agua Potable y Saneamiento
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OLPE Operador Local de Pequeña Escala
ONG Organizaciones No Gubernamentales
OTB Organización Territorial de Base, Bolivia
PRAGUAS Programa de Agua y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeños Municipios, Ecuador
PROPILAS Proyecto Piloto de Agua Potable Rural y Salud Comunitaria en Cajamarca, Perú
REHASER Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento Rural empleando crédito, Perú
SAGUAPAC Cooperativa de Servicios Públicos de Santa Cruz, Bolivia
SANAA Servicio Autónomo Nacional de Agua potable y Alcantarillado, Honduras
SIBASI Sistema Básico de Salud Integral, El Salvador
SISS Superintendencia de Servicios Sanitarios, Chile
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, Perú
WSP Programa de Agua y Saneamiento administrado por el Banco Mundial
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Resumen ejecutivo
El Programa de Agua y Saneamiento (WSP) desde hace varios
años, se encuentra trabajando en profundizar y colaborar con
los países de la Región de América Latina (AL) con la finalidad de
mejorar el entendimiento del rol que ejercen y pueden ejercer los
Operadores Locales de Pequeña Escala (OLPE), en la prestación
de los servicios de agua y saneamiento, principalmente, a la
población más pobre que no es atendida por las organizaciones
públicas y privadas. Es así que recientemente, WSP ha llevado
a cabo estudios en nueve países de América Latina, los que
están conformados por: Bolivia, Chile, Colombia, Guatemala,
Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Perú, sobre una
muestra de 32 OLPE, que operan tanto en el ámbito urbano
como el rural. El análisis incluyó, por un lado, la evaluación
de las políticas sectoriales para entender las razones por las
cuales no se está atendiendo a las poblaciones sin servicio;
y por otro lado, la identificación de los factores de éxito,
replicabilidad y sostenibilidad de los OLPE, que han servido para
deducir las lecciones aprendidas. El informe también presenta
recomendaciones generales y específicas para mejorar el servicio
del mercado tradicionalmente servido por estos operadores.
Por su parte, CARE Internacional, bajo el marco de su nueva
Estrategia Regional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
en la región latinoamericana, ha realizado diversas experiencias
para introducir estrategias crediticias no tradicionales, así como
para promover alianzas con el sector privado para beneficiar a
las comunidades pobres de AL en el sector saneamiento, y
así complementar los temas analizados en los estudios de los
OLPE mencionados.
Los resultados de todos estos estudios y experiencias crediticias
fueron presentados y discutidos en un Taller internacional realizado
en Panamá en Junio de 2007. El Taller contó con la participación
de once países de la región, cuyas delegaciones estuvieron
representadas por autoridades sectoriales, así como también,
por alcaldes, microempresarios y operadores locales
representativos de cada uno de los países asistentes, usuarios,
representantes de agencias de cooperación financiera y técnica y
los consultores responsables de los estudios mencionados.
Este informe consolida los resultados de los estudios citados,
elaborados por WSP y CARE, y enriquecidos por los aportes
del Taller de Panamá. De esta manera, este informe pretende
responder las siguientes interrogantes sobre los OLPE:
• ¿Quiénes son?
• ¿Por qué y cómo han surgido?
• ¿Cuál es el mercado actual de los OLPE?
• ¿Cuáles son las implicancias del contexto sectorial sobre
los OLPE?
• ¿Cuáles son los casos analizados?
• ¿Cuáles son los aspectos principales de los OLPE?
• ¿Cuáles son las principales lecciones aprendidas de los casos
estudiados?
¿Quiénes son los OLPE?
Los OLPE son operadores públicos, privados o mixtos que
brindan principalmente, el servicio de agua a las poblaciones
pobres que se encuentran asentadas en áreas rurales, peri-
urbanas y en pequeñas y medianas localidades urbanas con
menos de 30,000 habitantes. Existen muchos tipos de OLPE,
desde camiones cisterna o carros-tanque (OLPE privados)
hasta organizaciones o asociaciones comunitarias (OLPE
comunitarios) de diversa índole, las que son llamadas
generalmente, Juntas y/o Comités y predominan especialmente,
en el ámbito rural.
Cabe destacar que Chile es el único país estudiado, cuyos
OLPE operan sólo en el ámbito rural, pues el ámbito urbano,
que cuenta con una cobertura casi universal, es de total
responsabilidad de las empresas de servicios sanitarios que
operan bajo concesiones.
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Organizaciones internacionales como CARE, UNICEF y AID, y
diversas organizaciones no gubernamentales han desempeñado
un papel muy importante en la formación, desarrollo y sostenibi-
lidad de dichos operadores, principalmente en los países antes
mencionados.
¿Por qué y cómo han surgido?
Los OLPE nacen para cubrir el vacío dejado por los prestadores
formales de los servicios. Muchas veces los OLPE compiten, tanto
con las empresas formales en las ciudades de mayor envergadura,
como con las diferentes formas de autoabastecimiento realizadas
por los propios consumidores en sus pequeñas localidades.
Con excepción de Chile, en la mayor parte de los países, los OLPE
comunitarios o comunales no están regulados o no cumplen con
los requisitos legales establecidos, en vista de que no perciben
los beneficios de estar registrados o su registro es muy costoso,
como es el caso en Bolivia. En general, este tipo de OLPE está
gobernado por una asamblea de usuarios y por una junta directiva
cuyos miembros son elegidos por los usuarios.
A pesar de la informalidad en su constitución o del modo de
operar sin regulación, la edad de los OLPE comunitarios data por
ejemplo, en Centro América, desde hace más de 35 años, y desde
hace 30, en los países andinos. Esto demuestra que los OLPE no
son “actores” transitorios y que vienen dando una respuesta con
alto contenido social, muchas veces no reconocida ni coordinada
en forma adecuada por los entes que fijan las políticas del sector
y por aquellos que operan los servicios. La falta de controles
efectivos, particularmente en la calidad de agua, se manifiesta en
una oferta que no siempre salvaguarda la salud de las poblaciones
atendidas por los OLPE.
¿Cuál es el mercado actual de los OLPE?
Los OLPE están prestando el servicio de agua potable
aproximadamente a 25 millones de habitantes en los países
andinos y a 15 millones en Centro América, los que sumados
equivalen al 30% de la población existente al año 2005.
¿Cuáles son las implicancias del contexto sectorial sobre los OLPE?
Si hay algo que caracteriza a todos los países estudiados es
que no tienen mayores problemas con la disponibilidad del
recurso hídrico. De otro lado, el manejo ineficiente del recurso
en la mayor parte de los países, con la excepción de Chile,
puede estar generando: (i) un uso irracional del recurso (costo
de oportunidad igual a cero); y (ii) competencia entre el prestador
formal y los OLPE por el uso del recurso. Por ende, hay una clara
necesidad en los países analizados de introducir una gestión
integrada del recurso hídrico con las reformas institucionales y
legales que resulten pertinentes.
De otro lado, el proceso de urbanización continua en AL señala
que, el crecimiento urbano, muy probablemente se dará en las
áreas peri-urbanas de las grandes ciudades y en las localidades
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pequeñas, donde están presentes la pobreza y pobreza extrema
y donde, generalmente, es más costoso llegar con soluciones
convencionales de infraestructura. Esta realidad es un desafío
para el sector, pues debe buscar soluciones ad-hoc para
atender a estas poblaciones con servicios de calidad
adecuados a sus capacidades de pago.
Es poco probable que la eficiencia y efectividad de las
empresas formales de servicios en estos países mejore,
por cuanto en general, demandarán tiempo, lo cual hace prever
que los OLPE seguirán desempeñando un papel importante
en la provisión de servicios a los estratos más pobres
de la población. Por ello, los OLPE deberían ser reconocidos
como “actores” en el diálogo sectorial y las políticas públicas
deberían tomarlos en cuenta para no limitar su participación en el
sector. Además, una mayor participación de los OLPE, ayudaría
a los países a alcanzar las metas de cobertura del Milenio más
rápidamente y de manera más efectiva.
De otro lado, los órdenes de inversión requeridos para atender
a las poblaciones no atendidas son significativos respecto a lo
que el sector en cada país viene invirtiendo en los últimos años,
y ésto no parece fácil de ser revertido. Por lo tanto, es importante
considerar la introducción de políticas que reformen el accionar
del sector, particularmente en el tema de finanzas y tarifas,
incluyendo incentivos adecuados para lograr un mayor acceso
de la población más pobre a los servicios.
Igualmente, la falta de acceso de los OLPE a financiamiento y
mecanismos de crédito en los países, limita su desarrollo. Es
deseable buscar estrategias innovadoras de movilización de
recursos financieros, tal como, por ejemplo, las desarrolladas
por CARE en El Salvador, que involucró a la empresa privada, la
municipalidad y la comunidad. Otro ejemplo es el desarrollado
en una zona rural en el Perú, Huaraz, donde se ha empleado el
crédito para la rehabilitación de sistemas de agua y saneamiento
administrados por OLPE.
¿Cuáles son los casos analizados?
Con el fin de conocer las características y el alcance de los OLPE
en los países estudiados, se seleccionaron 32 casos ubicados
tanto en el ámbito urbano y peri-urbano, como el rural y el de
pequeñas localidades. De éstos 32 casos, el 50% está ubicado en
el ámbito urbano y peri-urbano, el 38% en el ámbito rural y el 12%
en pequeñas localidades.
De otro lado, se incluye la experiencia de CARE en cinco casos
en El Salvador y más de treinta casos en el Perú, donde se ha
buscado introducir estrategias crediticias no tradicionales y
promover alianzas con el sector privado, para beneficiar a las
comunidades pobres.
¿Cuáles son los aspectos principales de los OLPE?
Referente a los aspectos legales
La propiedad de los OLPE analizados se reparte entre empresas
de propiedad privada (34%) y empresas de propiedad comunal
(66%). Estas últimas tienen diferentes denominaciones en los
países, pero en todos los casos, operan más frecuentemente
dentro de un marco de empresa privada, pero sin ánimo de lucro.
La mayor parte de los casos de empresas privadas analizadas
corresponden a carros tanque o camiones cisterna, cuyos
propietarios han realizado con sus propios recursos las compras
de dichos carros o camiones.
Apenas el 66% de los OLPE tiene algún tipo de licencia o de
acuerdo formal que les da el derecho de suministrar agua potable,
encontrándose dentro de los OLPE que no tienen licencia alguna
principalmente, los carros tanque o camiones cisterna.
También, el 58% de los OLPE menciona que la calidad del agua
que distribuye es monitoreada por algún ente externo al propio
OLPE, mientras que el 42% menciona que no hace este control.
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Aún en los casos en que existe el control de calidad del agua,
éste no siempre es diario.
En cuanto a la regulación de la tarifa, en la mayor parte de los
casos (91%) ésta no está regulada. Se ha encontrado sólo dos
casos en el Perú y uno en Chile donde las tarifas están reguladas
por los municipios y por el ente regulador respectivamente. En
general, en los OLPE comunales son sus socios los que deciden
las tarifas.
Referente a los aspectos técnicos
Las fuentes de agua utilizadas son en su mayor parte fuentes
privadas (61%) y el resto utiliza las fuentes públicas. En el 13% de
los OLPE el agua proviene de sistemas de las empresas públicas.
Predomina el uso de agua subterránea (58% de los OLPE).
La medición del consumo existe en todos los OLPE andinos, ex-
cluyendo los del Perú, siendo el promedio de medición de este
grupo de 94%. Llama la atención este alto nivel de medición, so-
bretodo si se toma en cuenta que cuatro de los OLPE analizados
son rurales. El consumo promedio es de 144 l/h/día que equivale
a un consumo de 17m3/mes/familia, consumo bastante alto si se
observa que son poblaciones, económicamente hablando, de
nivel medio y bajo. La medición de la producción es casi nula por
lo cual es probable que exista un gran nivel de pérdidas.
En los OLPE andinos, excluyendo al Perú, el servicio es brindado
durante 24 horas en promedio; los OLPE de CA brindan 18 horas
de servicio/día, mientras que en el Perú el promedio es de 14
horas/día.
En general, los OLPE no tienen bajo su responsabilidad el sistema
de saneamiento, salvo algunos OLPE andinos. Un 48% de los
OLPE tiene un sistema de saneamiento individual. Otro 42% de los
hogares servidos por los OLPE tiene acceso al alcantarillado, pero
la cobertura en ningún caso llega al 100%.
Los OLPE parecen tener la capacidad técnica para enfrentar
problemas operativos. El 77% de los OLPE cuentan con
operadores o técnicos que saben operar los sistemas
adecuadamente, mientras que un 10% recurre a algún apoyo
municipal o de la empresa pública. Sin embargo, algunos de
los OLPE han manifestado que les interesaría contar con mayor
asistencia técnica por parte del Estado para poder operar y
mantener los sistemas adecuadamente, lo que les permitirá
hacer un uso eficiente del agua.
Referente a los aspectos de mercado
El ingreso familiar mensual de los clientes de los OLPE muestra
una gran variación, es así que en los países andinos, exceptuando
al Perú, el promedio es de US$ 390, mientras que en CA y el
Perú este promedio es de US$ 150 y 125, respectivamente. Estas
restricciones financieras de los hogares, explican en parte que el
52% de los sistemas no ofrezcan 24 horas de servicio.
El tamaño de los mercados analizados es bastante variable, por
ejemplo, en los países andinos, excluyendo al Perú, son del orden
de 9,700 personas en promedio, mientras que en CA y en el Perú
este promedio es de 5,700 y 3,600 personas, respectivamente.
Referente a los aspectos financieros y administrativos
El promedio de ingreso mensual por habitante atendido por
los OLPE en los países andinos, excluyendo a COOPAGUA
de Chile, es de US$1.0 mientras que en CA y el Perú (excluyendo
a tres OLPE de camiones cisterna) es de US$1.6 y US$0.6,
respectivamente. Sin embargo, hay que tomar con cautela
estos datos, pues en muchos casos la información financiera
proporcionada por los OLPE no ha podido ser verificada,
como ha sucedido principalmente en CA y en el 20% de
los OLPE de Perú.
En general, la facturación es una cuota fija mensual, y el pago
mensual promedio para un consumo de 20 m3 es en los países
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andinos de US$4.50, mientras que en los países de CA y el Perú
es de US$5.96 y US$5.90, respectivamente.
La relación de trabajo financiera1 presenta una gran variación
entre los OLPE, habiéndose encontrado para los países andinos
un promedio de 85% y para los países de CA y el Perú entre
60 y 65%. Este indicador sugiere que los OLPE no tienen
mayor holgura para emprender inversiones de ampliación o de
mejoramiento de los servicios que prestan.
En cuanto al financiamiento de las inversiones, en un 42% de
los casos el financiamiento ha provenido de recursos propios
(carros tanque o camiones cisterna, pozos propios y cooperativas
o empresas), un 35% ha contado con apoyo externo y un 23%
ha sido financiado por algún ente del Estado, ya sea del nivel
nacional, regional o local. En los OLPE que han contado con
apoyo externo, las comunidades han aportado entre el 10 y 45%
de la inversión ya sea en efectivo o como mano de obra.
Referente a la movilización de recursos financieros
Los OLPE analizados tienen un acceso muy limitado al crédito;
por lo tanto vale destacar las experiencias de CARE para introducir
estrategias crediticias no tradicionales, así como para promover
alianzas con el sector privado con el fin de beneficiar a las
comunidades pobres de AL.
Referente a los aspectos de los consumidores
Por lo general, los consumidores están satisfechos con la
calidad de servicio que les ofrece su OLPE. En el Perú, donde
se tiene datos más precisos, se ha encontrado que el 92%
de los consumidores dice estar satisfecho con la cantidad
del agua, 83% con la calidad, y, 55% considera que la tarifa
es correcta con relación a la calidad del servicio.
¿Cuáles son las principales lecciones aprendidas de los casos estudiados?
Lecciones generales
• El éxito de los OLPE comunitarios radica en el compromiso y
convencimiento que tiene la comunidad sobre la necesidad de
asegurar un sistema sostenible de agua potable. Por lo tanto es
fundamental darle un enfoque integral al proyecto a desarrollar,
como por ejemplo, el efectuado por CARE-ES, cuyo lema es:
“salud a través del agua y medio ambiente”.
• Los OLPE constituyen una respuesta efectiva, –aún cuando
todavía frágil–, de las comunidades a la incapacidad del Estado
de satisfacer la demanda de agua potable, particularmente del
segmento más pobre de la población.
• El financiamiento gubernamental y no gubernamental ha sido
fundamental para el desarrollo de la infraestructura del servicio
de agua operado por los OLPE.
• Los OLPE operan más como empresa privada.
1 La relación de trabajo financiera se define como la relación entre los costos operativos (sin incluir la depreciación) y los ingresos operativos.
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• Los OLPE han logrado introducir diversidad, innovación y
competencia por el mercado de servicios al sector de agua y
saneamiento.
Lecciones relacionadas con los aspectos legales
• La falta de personería jurídica no está impidiendo que los OLPE
presten servicio.
• Los requisitos que deben cumplir los OLPE para obtener el
derecho a la prestación de servicios no deben ser onerosos.
• Existe el vacío de un marco normativo adecuado para los
OLPE.
• La calidad del agua ofertada no siempre está bien regulada.
Los OLPE deberían obedecer, al igual que otros prestadores
de servicios públicos, privados o mixtos, al mismo rigor de
regulación de la calidad del agua ofertada.
Lecciones relacionadas con los aspectos técnicos
• La adecuada operación y mantenimiento de la infraestructura es
crucial.
• La buena calidad de servicio ofertado es clave para la
sostenibilidad.
• El apoyo técnico de las agencias internacionales y de los socios
de las comunidades ha sido fundamental para el desarrollo
de los OLPE. También se requieren incorporar actividades
tendientes a producir cambios de comportamiento entre los
habitantes de las comunidades.
• La expansión, reemplazo o rehabilitación de los sistemas,
pueden devenir en un problema futuro para los OLPE en sus
zonas de servicio. Los crecimientos poblacionales de las
zonas atendidas por los OLPE demandan nuevas conexiones,
muchas no pueden ser atendidas por la falta de capacidad
técnica y financiera, para planear la expansión óptima de los
sistemas.
• El saneamiento en general es un punto débil. Los OLPE carecen
de mecanismos legales e incentivos para “persuadir” a los
usuarios a que instalen o mantengan su propia solución.
Lecciones relacionadas con los aspectos de gestión
• No existe un único modelo de gestión para brindar servicios de
calidad y además que sean sostenibles.
• La visión de empresa, la transparencia y el manejo democrático
y participativo han sido fundamentales para los logros
alcanzados por los OLPE. La gestión así concebida ha generado
confianza en los consumidores.
• Las campañas de sensibilización a través de diferentes
estrategias de comunicación son claves para el desarrollo de
los OLPE. Temas, como el uso y gestión del agua, han logrado
que los usuarios valoren el servicio que se les presta y que
contribuyan oportunamente con sus pagos, mientras que la
participación de los usuarios en las decisiones importantes que
son de su competencia, ha facilitado la implementación de las
mismas.
• La búsqueda de economías de escala es clave para la
sostenibilidad del OLPE. La fusión de varios OLPE en función
de localización geográfica o características de instalaciones
similares, puede ser una fórmula para optimizar la gestión.
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Lecciones relacionadas con los aspectos sociales
• El nivel de liderazgo de los dirigentes de los OLPE es un factor
clave para su sostenibilidad.
• La satisfacción de los usuarios con el servicio es un factor
fundamental para la sostenibilidad de los OLPE.
• La posibilidad de que la comunidad no se mantenga
cohesionada, puede ser un factor limitante para el desarrollo
de los OLPE. Por ello, es muy importante que la comunidad
esté capacitada para entender los factores que hacen que la
infraestructura de agua potable sea auto sostenible.
Lecciones relacionadas con los aspectos financieros
• Tarifas que permitan cubrir los costos de operación y
mantenimiento, además de los costos de reposición son un
factor clave para la sostenibilidad del servicio.
• Buenas políticas de cobro son importantes para asegurar la
sostenibilidad de la prestación del servicio. La morosidad es un
factor que tiene la misma importancia que las tarifas, ya que de
nada sirve establecer tarifas adecuadas si luego no hay mayor
control sobre el cobro de los servicios.
• Los OLPE tienen mínimo acceso al crédito. Esta restricción limita
la ampliación y optimización de la infraestructura y equipos.
Los ejemplos señalados por la experiencia de CARE han
demostrado que las comunidades pobres tienen capacidad de
endeudarse y de cumplir con sus obligaciones.
• No es evidente la voluntad de pago por los servicios de
saneamiento. Existe todavía un camino largo que recorrer
para educar a las comunidades en la necesidad de contar con
servicios de saneamiento adecuados.
• La ausencia de planeación financiera pone en riesgo la
sostenibilidad de la prestación del servicio. En muchos OLPE
rurales no existe una buena política de manejo de los recursos
financieros que les permita mantener las reservas adecuadas
para cubrir eventualidades.
Recomendaciones
Considerando que las reformas que requiere el sector
saneamiento en los países analizados de AL han de demandar
tiempo para ofrecer resultados, es bastante difícil que en el
corto o mediano plazo, la eficiencia y efectividad de las empresas
públicas de servicios mejore, lo cual hace prever que los OLPE
seguirán por muchos años desempeñando un papel importante
en la provisión de servicios a las poblaciones más pobres. Por lo
tanto, los países deben analizar la mejor manera de incorporarlos
al sector buscando su mejor contribución en el alcance de las
metas del Milenio.
Recomendaciones generales
• Propiciar la cooperación o asociación entre los prestadores
formales de los servicios de agua y saneamiento (nacionales o
municipales) y los OLPE.
• Propiciar la asociatividad de los OLPE para influir en las políticas
sectoriales.
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• Institucionalizar la capacitación y asistencia técnica a los OLPE.
• Revisar e implementar los mecanismos de financiamiento de las
inversiones sectoriales y los subsidios correspondientes para
dirigirlos hacia las poblaciones más vulnerables.
• Desarrollar o divulgar el marco normativo adecuado para los
OLPE.
• Regular la calidad del agua suministrada por los OLPE bajo
esquemas similares a los aplicados a los prestadores formales
del servicio.
Recomendaciones específicas
• Simplificar y expeditar los trámites para la formalización de los
OLPES.
• Promover iniciativas y fomentar la creatividad de los OLPE y de
las empresas formales de servicio para ampliar la cobertura de
saneamiento.
• Promover alianzas público-privadas y público-privada-sociales
para la gestión de los servicios de agua y saneamiento. La
gestión convencional desde el sector público con grandes
inversiones no ha logrado cubrir la brecha entre oferta y
demanda. Sin embargo, los OLPE son ejemplos exitosos
de alianzas entre el sector público y comunidad organizada
como en muchos de los casos analizados de los países
andinos y de CA.
• Promover alianzas estratégicas buscando nuevas formas de
financiamiento.
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1. Introducción
El Programa de Agua y Saneamiento (WSP), administrado por
el Banco Mundial, tiene como misión apoyar a los países en
desarrollo a encontrar soluciones sostenibles que aseguren a
sus poblaciones más pobres, una eficiente prestación de servicios
de agua potable y saneamiento.
Dentro de este contexto, WSP realiza un arduo trabajo desde
hace varios años en la profundización y colaboración con los
países de la Región de América Latina (AL), para obtener un mejor
entendimiento sobre la importancia de la labor que desempeñan
los operadores locales de pequeña escala (OLPE) en la prestación
de los servicios de agua y saneamiento, sobretodo, a la población
más pobre no atendida por las organizaciones públicas y privadas.
El sector de agua potable y saneamiento en AL tiene todavía un
reto muy importante si se quiere dar cumplimiento a los objetivos
de desarrollo del Milenio (ODM), ya que se tendrían que incorporar
al servicio de agua y saneamiento en los próximos 10 años, 140 y
160 millones de personas, respectivamente.2
Ante la falla del Estado para dar un servicio universal, es que
han surgido los OLPE que se comportan, en su mayoría, como
entes privados, pero con la preocupación social de proveer con
servicios a la población más humilde. Los diferentes tipos de
OLPE ya tenían una larga trayectoria en las grandes ciudades
asiáticas y africanas, cuya labor fue la de siempre compensar las
fallas de las administraciones municipales que no habían podido
dotar con servicios a sus poblaciones. En forma similar surgieron
los aguateros en Asunción, Paraguay, quiénes encontraron una
solución adecuada al alcance de la capacidad de pago de los
estratos pobres. El desarrollo de los OLPE ha generado a su vez
una serie de estudios3 sobre el tema. Dentro de esa perspectiva y
en el afán de buscar un papel mayor para los OLPE, este estudio
presenta los principales resultados de estudios recientemente
realizados en nueve países de AL, analizando las características
de los OLPE y el rol que pueden jugar para que los países puedan
alcanzar sus metas del Milenio al año 2015 en cobertura y calidad
de los servicios de agua potable y saneamiento.
2 “Health, dignity and development: what will it take?”, UN Millennium Project, Task Force on Water and Sanitation, 2005. El objetivo 7 de los ODM estable-ce la meta específica 10 “reducir a la mitad, en el año 2015, la proporción de personas que no cuenta con acceso sostenible a servicios seguros de agua potable y saneamiento. Esta meta será medida contra las coberturas del año 1990.
3 Véase por ejemplo “Engaging Local Private Operators in Water Supply and Sanitation Services – Emerging Experiences in Five Countries”, World Bank, 2006 con financiamiento de World Bank-Netherlands Water Project detallan-do la experiencia de Cambodia, Colombia, Paraguay, Philippines y Uganda con los OLPE. WSP también ha estado en la vanguardia de estudios de los OLPE con estudios como “Water and Sanitation Services for the Urban Poor” –Small-scale Providers: Typology and Profiles”. WSP, Dec 1998, Suzanne Snell; e “Independent Water Entrepreneurs in Latin America”- The other private sector in water services, Tova Maria Solo, May 2003.
14 15
A pesar de que existe una gran diferencia entre la diversidad
y magnitud de los mercados servidos por los OLPE entre los
países y ciudades de AL, los estudios recientes en nueve países
de AL demuestran que éstos prestan el servicio de agua al 30%
de la población de dichos países, población que se encuentra
asentada principalmente en áreas rurales, peri-urbanas y
pequeñas localidades. Sin embargo, no se ha encontrado casos
significativos en los que los OLPE estén prestando servicios de
saneamiento ni en áreas urbanas, ni en áreas rurales.
Como se ha indicado, a pesar de la informalidad en la constitución
de los OLPE o en su modo de operar, –sin regulación en muchos
casos–; la edad de ellos data, por ejemplo en Centro América
(CA), de aproximadamente 35 años, mientras que en los países
andinos (PA), de 30. Lo que demuestra que dichos operadores
no son “actores” transitorios ni temporales y que vienen dando
una respuesta con alto contenido social, muchas veces no
reconocida y coordinada en forma adecuada por los entes
que fijan las políticas del sector y por aquellos que operan los
servicios. Desafortunadamente, la falta de controles efectivos,
particularmente en la calidad de agua, se manifiesta en una oferta
que no siempre salvaguarda la salud de las poblaciones atendidas
por éstos.
De otro lado, los órdenes de inversión requeridos para atender a
las poblaciones no atendidas son significativos respecto a lo que
el sector en cada país viene invirtiendo en los últimos años, lo
cual no pareciera que será fácil revertir. Por lo tanto, es importante
considerar la introducción de políticas que reformen el accionar
del sector, como por ejemplo, en el tema de finanzas y tarifas, que
incluyan incentivos adecuados para lograr un mayor acceso a los
servicios a la población más pobre.
Por ello, los OLPE deberían ser reconocidos como “actores” en
el diálogo sectorial y las políticas públicas deberían tomarlos en
cuenta para no limitar su participación en el sector, promoviendo
más bien que cumplan con normas adecuadas de prestación de
los servicios.
Pareciera que ha llegado el momento para que los gobiernos,
empresas prestadoras de servicios de agua y saneamiento, banca
multilateral, sector privado, donantes, entes cooperantes y otros
que juegan algún tipo de rol en la prestación de servicios de
agua y saneamiento en AL les den la debida participación a este
prestador de servicios que está y estará presente en el sector, por
lo que parece, por mucho tiempo. Una forma de empezar, podría
ser buscar formas de cooperación asociativa entre los OLPE y
las empresas prestadoras de servicios o municipios para apoyar
a la población no atendida, identificando las áreas de acción
en las cuales se ha de trabajar en conjunto, como por ejemplo,
asistencia técnica y calidad de agua. En paralelo, los OLPE en
sus respectivos países deberían buscar asociarse o vincularse
entre ellos para lograr facilitar el diálogo con los gobiernos, entes
sectoriales, banca multilateral y otros.
14 15
2. Antecedentes
Recientemente, WSP ha llevado a cabo estudios4 sobre los OLPE
en nueve países de América Latina (Anexo 1): Bolivia, Chile,
Colombia, Guatemala, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua
y Perú, habiéndose analizado 32 casos.5 El propósito de los
estudios fue documentar las experiencias de la participación de
los OLPE en la provisión de los servicios de agua y saneamiento,
tanto en áreas peri-urbanas como rurales y en localidades
pequeñas o medianas. El análisis contempló evaluar las políticas
sectoriales de los países, para tomar conocimiento de las razones
por las cuales no se está atendiendo a las poblaciones sin
servicio; y de otro lado, a través del análisis de casos, entender
la problemática de los OLPE incluyendo la identificación de los
factores de éxito, replicabilidad y sostenibilidad.
Por su parte, CARE Internacional, bajo el marco de su nueva
Estrategia Regional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
en la región latinoamericana, ha realizado diversas experiencias
para introducir estrategias crediticias no tradicionales, así como,
promover alianzas con el sector privado para beneficiar a las
comunidades pobres de AL en el sector saneamiento6, lo cual
complementa los temas analizados en los estudios de los OLPE
mencionados.
Los resultados de todos estos estudios y experiencias crediticias
fueron presentados y discutidos en un Taller internacional realizado
en Panamá en Junio de 20077. El Taller contó con la participación
de once países de la región, cuyas delegaciones estuvieron
representadas por autoridades sectoriales, así como también por
alcaldes, microempresas y operadores locales representativos de
cada uno de los países asistentes, usuarios, representantes de
agencias de cooperación financiera y técnica y los consultores
responsables de los estudios mencionados.
En este Taller se puso en evidencia que las comunidades pobres,
rurales y urbanas, están desarrollando capacidades para gestionar
sus propios servicios, algunas veces en alianza con el gobierno,
con el sector privado o con donantes y muchas otras, al margen
de las normas y regulaciones propias del sector. El consenso de
los participantes es que el Estado, por diferentes razones, ha
fallado en atender la demanda de las localidades más pobres y
dispersas y que los OLPE están presentes y pueden jugar un rol
importante en la prestación de los servicios sanitarios en estas
localidades. Las diversas experiencias presentadas en el Taller así
lo evidenciaron. Un aporte sustantivo de este Taller ha sido tomar
4 “Evaluación de los operadores locales de pequeña escala de agua y sanea-miento en el Perú”, Klas Ringskog, Guillermo Yepes y Rosalía Vasques, Junio 2007; “Experiencias de participación local de pequeña escala en Centro América, Segura Consulting, Mayo 2007; y, “Evaluación de los operadores locales de pequeña escala de agua y saneamiento en Países Andinos, JTF Rótterdam BV, Mayo 2007.
5 El Salvador y Nicaragua: tres casos por país; Guatemala y Honduras: dos casos por país; Bolivia, Colombia, Chile y Ecuador: dos casos por país; y Perú: catorce casos.
6 “El Fondo de Fideicomiso CARE-COMURES, El Salvador” CARE, Agosto 2007; “Proyecto de Rehabilitación de sistemas de saneamiento básico rural empleando crédito” Rehacer, Ancash, Perú, CARE, Julio 2007; y “Acceso al agua y saneamiento para comunidades pobres, una alianza entre CARE y Amanco, El Salvador”.
7 Informe sobre Taller Internacional: Rol de los operadores y empresas locales en el sector de agua y saneamiento, Panamá 13-15 de junio de 2007, Ana María Acevedo.
16 17
conocimiento de las estrategias crediticias no tradicionales, así
como de las alianzas financieras con el sector privado que se
vienen implementando para beneficiar a dichas comunidades.
Este informe consolida los resultados de los estudios
mencionados, elaborados por WSP y CARE, enriquecidos por
los aportes del Taller de Panamá, y pretende responder a las
siguientes interrogantes sobre los OLPE:
• ¿Quiénes son?
• ¿Por qué y cómo han surgido?
• ¿Cuál es el mercado actual de los OLPE?
• ¿Cuáles son las implicancias del contexto sectorial sobre los
OLPE?
• ¿Cuáles son los casos analizados?
• ¿Cuáles son los aspectos principales de los OLPE?
• ¿Cuáles son las principales lecciones aprendidas de los casos
estudiados?
El informe también presenta recomendaciones generales y
específicas para mejorar el servicio del mercado tradicionalmente
servido por los OLPE.
16 17
3. Los operadores locales de pequeña escala en América Latina
3.1 ¿Quiénes son?
En la mayor parte de los
países analizados, los OLPE
se acercan más a organismos
privados aunque, muchos de
ellos, dependen de subsidios
financieros para llevar a cabo
las inversiones.
Los países estudiados
cuentan con diferentes tipos
de OLPE que atienden a las
poblaciones antes mencionadas. Dentro de los países estudiados,
cabe destacar que Chile es el único cuyos OLPE operan sólo en el
ámbito rural, pues el ámbito urbano es de total responsabilidad de
las empresas de servicios sanitarios que operan bajo concesiones
y la cobertura del servicio es casi total.
Los otros ocho países analizados, cuentan con diferentes
tipos de OLPE, ya que pueden tratarse de camiones cisterna o
carros-tanque (OLPE privados) u organizaciones o asociaciones
comunitarias (OLPE comunitarios) de distinta índole, que son
llamadas, generalmente, Juntas y/o Comités y que predominan en
el ámbito rural. Sin embargo, aunque no son todavía significativos,
también se han encontrado OLPE que son empresas privadas
pequeñas en Colombia y Ecuador y empresas públicas
cooperativas en Colombia.
Los camiones cisterna o carros tanque son operadores
privados que tienen una participación importante en el
abastecimiento de agua, principalmente en las zonas peri-urbanas
de algunas ciudades de los países analizados, como por ejemplo,
en el Perú, donde se ha encontrado que un 25% de la población
urbana no servida por las empresas formales, se abastece por
camiones cisterna, mientras que en San Salvador, Tegucigalpa
y ciudad de Guatemala se abastece por este tipo de OLPE, un
5%, 11% y 30% respectivamente.
Las organizaciones o asociaciones comunitarias de agua,
establecidas para satisfacer la demanda de servicios de agua
y saneamiento en sus respectivas localidades, son juntas o
comités de vecinos que habitan en zonas rurales, en pequeñas
comunidades o en la periferia de las ciudades. No tienen fines
de lucro pero, operan generalmente con criterio comercial para
asegurar su sostenibilidad y capacidad de satisfacer la demanda
por servicios. Estos OLPE han sido un factor muy positivo en la
provisión de servicios de agua y saneamiento en la mayor parte
de los países analizados.
Las pequeñas empresas privadas son un fenómeno reciente
en Colombia y Ecuador y es un modelo, en parte, apoyado por
el gobierno nacional. En Colombia, este tipo de OLPE gestiona
sistemas completos y en otros casos, compra el agua en bloque
a otras empresas para luego distribuirla. En Ecuador, el origen
de este tipo de empresas es reciente y surge con el apoyo del
Programa de agua y saneamiento para comunidades rurales
y pequeños municipios (PRAGUAS). Los primeros resultados
parecen buenos aunque la experiencia aún está en desarrollo.
Las empresas públicas cooperativas han venido siendo
promocionadas en Colombia desde el año 2003 por el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Social (MAVDT), como una
opción privada intermedia en que los socios son el municipio y
las ONG, dentro de las cuales pueden estar las Asociaciones
de Usuarios.
Existen dos casos de OLPE que prestan servicios a diferentes
comunidades a través de un modelo de gestión público-coope-
rativo-poblacional, como es el caso en Bolivia. Son Sociedades
Anónimas Mixtas que combinan el enfoque comercial con el
social, donde se generan sinergias en los recursos financieros de
Los OLPE son operadores públicos, privados o mixtos que brindan principalmente el servicio de agua a las poblaciones pobres que se encuentran asentadas en áreas rurales, peri-urbanas y en pequeñas y medianas localidades urbanas con menos de 30,000 habitantes.
18 19
cooperación internacional, recursos locales de los gobiernos municipales,
los activos y recursos de las cooperativas y de los operadores locales.
Entre las ventajas que brinda este tipo de OLPE se ha observado que, los
gobiernos municipales cumplen de forma efectiva con la provisión de los
servicios de agua potable y alcantarillado, a través de las contrapartes en
inversiones y la población usuaria ejerce el control social sobre la presta-
ción de los servicios, permitiendo la sostenibilidad de los mismos.
El Cuadro N° 1 resume los diferentes tipos de OLPE comentados, que
atienden tanto al ámbito urbano como al rural.
Organizaciones internacionales como CARE, UNICEF y AID, además de otras organizaciones no gubernamentales han desempeñado un papel muy importante en la formación, desarrollo y sostenibilidad de las asociaciones comunitarias, principalmente de los países de América Central.
Cuadro N° 1: Tipos de OLPE
Tipos de OLPE Observaciones Países donde predominan
Organizaciones comunitarias
• Mancomunidades que prestan servicios a varias comuni-dades a través de un modelo de gestión público-coopera-tivo-poblacional
• Comités de Agua Potable encargados del abastecimiento de estos servicios en las zonas peri-urbanas y rurales.
• Cooperativas de Agua Potable Rural
• Empresas comunitarias
• Juntas Administradoras de Agua Potable (JAAP) o Comi-tés Vecinales de agua potable y saneamiento (COVAPS)
• Asociaciones comunales que prestan servicios a peque-ñas comunidades urbanas y rurales
• Comités de acueductos rurales y asociaciones de de-sarrollo integral
Bolivia
BoliviaChile (sólo rural)Nicaragua
Chile
Colombia (rural)Ecuador (rural)Honduras (peri-urbanas y rural)Perú (peri-urbanas y rural)
El Salvador
Guatemala
Pequeñas empresas privadas
En algunos casos gestionan sistemas completos y otros compran agua en bloque a otras empresas
ColombiaEcuador (origen reciente)
Empresas públicas cooperativas
Opción privada intermedia, en la que los socios son el municipio y la ONG, dentro de las cuales pueden estar las Asociaciones de Usuarios
Colombia
Carro tanques, camiones cisterna o tanqueros
Opción existente principalmente en áreas peri-urbanas y rurales.
Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú.
18 19
3.2 ¿Por qué y como han surgido?
En general, los OLPE surgen cuando las empresas prestadoras
formales de servicios nacionales o municipales no pueden
garantizar la prestación de los servicios de agua y saneamiento en
la periferia de las ciudades, en las áreas rurales o en las pequeñas
localidades urbanas.
Con excepción de los OLPE en Chile, en la mayor parte de los
países los OLPE comunitarios o comunales no están regulados
o no cumplen con los requisitos legales establecidos. Los OLPE
consideran que no perciben los beneficios de estar registrados,
además del costo que ello significa, tal como es el caso en Bolivia.
En general, los OLPE comunitarios están gobernados por una
asamblea de usuarios y por una junta directiva cuyos miembros
son elegidos por la asamblea. Ésta se reúne por lo general, una
vez al año para aprobar los estados financieros de la organización
y para elegir miembros de la junta cuando se presentan vacantes.
En Centro América, han surgido Asociaciones de OLPE con diver-
sos objetivos que incluyen capacitación, asesoría técnica, obten-
ción de mejores precios en la adquisición de bienes y servicios, y
reforzamiento de la propia capacidad en lo concerniente a influir
ante las autoridades políticas. Estas asociaciones constituyen un
valioso elemento en el proceso de desarrollo de las organizaciones
comunales pero, son todavía vulnerables y débiles debido a las li-
mitaciones de recursos. En forma complementaria a las asociacio-
nes de OLPE, han surgido en los últimos años, también en Centro
América, las llamadas “redes nacionales de agua y saneamiento”
aprovechando la tecnología de Internet. Estas redes son: la Red
de Agua y Saneamiento de El Salvador (RASES); la Red de Agua y
Saneamiento de Guatemala (RASGUA); y la Red de Agua y Sanea-
miento de Honduras (RASHAM).
Las redes nacionales han ampliado su campo de acción al aso-
ciarse a redes de agua y saneamiento de carácter internacional;
entre estas últimas es interesante mencionar: la Red Centro-
americana de Acción del Agua (FANCA), la cual está vinculada
a “Freshwater Action Network (FAN); la Red Regional de Agua
y Saneamiento de Centroamérica (RRASCA); y el Foro Centro-
americano de Agua Potable y Saneamiento.
De los casos analizados,
–en lo referente a los
camiones cisterna–, se
concluye que este tipo
de OLPE existe en Lima
y ciudad de Guatemala
desde hace aproxima-
damente 14 y 6 años
respectivamente, y que
en esta última ciudad hay cerca de 35 empresas de camiones cis-
terna8 con alrededor de 200 carro tanques.
3.3 ¿Cuál es el mercado actual de los OLPE?
En los nueve países de AL analizados, se ha encontrado que
en total, los OLPE sirven a aproximadamente 40 millones de
habitantes que equivalen al 30% de la población existente al 2005.
En los países andinos, este porcentaje es del orden de 20% y
del 45% en los países centroamericanos. Esto refleja el rol tan
importante que vienen cumpliendo los OLPE como prestadores
del servicio de agua.
La similitud que presentan todos los países es que los OLPE
comunitarios son los más numerosos, y que sirven tanto en los
países andinos como los centroamericanos a aproximadamente
15 millones de habitantes, respectivamente.
8 Fuente: Directorio Telefónico de la ciudad de Guatemala.
La existencia de los OLPE comunitarios, a estar de la informalidad en su constitución o del modo de operar sin regulación, data por ejemplo en Centro América, desde hace más de 35 años, mientras que en los países andinos, desde hace 30 años.
20 21
4. Contexto sectorial y los OLPE
4.1 Recurso hídrico
Los países estudiados tienen diferencias en la disponibilidad del
recurso hídrico, y todos superan el “umbral crítico” de 1,000 m3
/habitante/año (Anexo 4). Sin embargo, en la mayor parte de los
países existen grandes disparidades en la distribución, existiendo
zonas con escasez y estacionalidad del recurso. Adicionalmente,
los países enfrentan el deterioro de la calidad del recurso debido
en muchos casos a la contaminación minera, a un tratamiento
insuficiente de las aguas residuales de las áreas urbanas y de las
industrias, y al uso incontrolado de productos agroquímicos. Estas
deficiencias de manejo del recurso tienen una implicancia sobre
los OLPE ya que muchas veces el agua que ellos comercializan no
es controlada por ningún ente oficial.
En general, con la excepción de Chile, la disponibilidad del recurso
se ve también comprometida por deficiencias en su manejo,
por ausencia de una legislación coherente para ordenar su uso
y conservar y proteger este recurso, así como también por la
dispersión de funciones entre diversas instituciones que tienen
alguna responsabilidad sobre el manejo del recurso.
4.2 Organización del sector
La mayor parte de la provisión de los servicios de agua y
saneamiento en AL está preponderantemente en manos del
sector público que se caracteriza por una fuerte influencia
política en las decisiones de contratación, promoción y despido
de sus empleados; es decir, no hay carrera administrativa, lo
cual genera una fuerte rotación de personal, que debería ser
especializado para poder desarrollar adecuadamente las tareas
técnicas. Además, de acuerdo a un estudio reciente del Banco
Interamericano de Desarrollo,9 se han identificado otros factores
que influencian el accionar del sector público en AL y que tiene
sus repercusiones en el sector, como por ejemplo, la falta de
capacidad de atraer y retener personal calificado para el buen
funcionamiento de las organizaciones, principalmente, por
problemas salariales.
Los temas enunciados refuerzan la necesidad que tienen los
países de reformar el sector público para que se torne eficiente y
efectivo, principalmente en temas como la limitada recuperación
de los costos que tienen los prestadores formales de servicio,
falta de enfoque en los subsidios y regulación inadecuada de
los servicios. Mientras tanto, las empresas públicas, entre las
cuales se encuentran las de agua y saneamiento en los países
analizados, con excepción de Chile, seguirán con sus limitaciones
actuales con el agravante de que de no introducir reformas en
su accionar, las poblaciones no atendidas seguirán esperando.
Esta situación indudablemente crea los mercados para los OLPE
que seguirán desarrollándose en los lugares no cubiertos por los
prestadores de servicio oficiales.
Una característica común a todos los países es el haber asignado
a una entidad del gobierno central la función de ente rector,
9 Inter American Development Bank, David Rockefeller Center, Harvard University. The Politics of Policies. Economic and Social Progress in Latin America. 2006 Report.
20 21
responsable por la formulación de políticas y de planes de
desarrollo sectoriales, con la excepción de El Salvador, dónde
el mismo ente que fija las políticas también es formalmente
responsable por la prestación de servicios a nivel nacional.
De igual manera, la regulación de precios y de calidad viene
siendo una función a la cual se le está prestando mayor atención
en los últimos años, es así que los países andinos (excepción
Ecuador) al igual que Honduras y Nicaragua, cuentan con
entes reguladores en el nivel nacional. Chile es, dentro de los
países estudiados, el que tiene un marco regulatorio que se
ha venido aplicando desde hace más de 15 años. El Cuadro
N° 2 sintetiza las principales funciones sectoriales y los niveles
de gobierno en los cuales se desarrollan.
Cuadro N° 2: Principales funciones de los niveles nacionales y locales
Principales funciones sectoriales BOL COL CHI ECU ELS GUA HON NIC PER
Nivel Nacional
Formulación de políticas y planes Sí Sí Sí Sí Sí1 Sí Sí Sí Sí
Regulación de precios Sí Sí Sí No No10 No Sí Sí Sí
Regulación de calidad Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Financiación y asignación de recursos Sí Sí6 Sí7 Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Prestación directa de servicios No No No No Sí1 No Sí3 Sí No
Nivel Local
Prestación de servicios
• Empresas Sí Sí Sí Sí No Sí2 No No Sí
• Municipios Sí No12 Sí No Sí Sí Sí Sí Sí
• Cooperativas Sí Sí Sí No No No No No No
• Participación privada Sí 8 Sí Sí Sí No No Sí4 No Sí5
• Mancomunidades Sí No No No Sí Sí No Sí No
• OLPE Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Aprobación de tarifas Sí No Sí7 Sí11 No Sí No Sí7 Sí9
Notas: 1Las políticas sectoriales son establecidas por ANDA, quién a su vez es el organismo formalmente responsable por la prestación de servicios a nivel nacional. 2Sólo existe una empresa –EMPAGUA– para la ciudad de Guatemala. 3 SANAA se encuentra en proceso de descentralizar hacia las municipalidades la prestación de los servicios. Todavía provee servicios en 32 municipios. 4Existe en San Pedro Sula una concesión y también tres arrendamientos (Puerto Cortes, Choloma y Choluteca). 5 Existe una concesión en Tumbes. 6 Sólo para transferencias de la Nación que equivalen a aproximadamente el 15% del financiamiento del sector. 7Sólo para el ámbito rural. 8 Participación en revisión. 9Sólo en pequeñas localidades y ámbito rural. 10Ministerio de Economía fija las tarifas. 11Municipios también regulan los precios. 12 El municipio es responable por la prestación del servicio pero, no lo puede hacer directamente.
22 23
Operan en base a una concesión otorgada a través de una licita-
ción. Colombia también tiene una participación privada importante
en la prestación de los servicios a través de concesiones y otras
modalidades. En Ecuador y Perú esta participación es incipiente,
pero también existen operadores privados que prestan servicios
a través de una concesión, por ejemplo, en Guayaquil y Tumbes,
respectivamente. También Honduras tiene una concesión en San
Pedro Sula. En los otros países estudiados, la participación pri-
vada se limita principalmente a la provisión de materias primas,
materiales para operación y mantenimiento de los sistemas y a la
construcción de obras, además de algunos servicios como vigilan-
cia o mantenimento. La limitada participación privada en los países
se debe en gran medida a políticas y legislación sectorial que no
incentivan su participación y, también a niveles tarifarios que no
permiten recuperar los costos.
Si bien a la fecha, las funciones del sector, que se puedan dar en
algunos países en el nivel regional o departamental son todavía
incipientes, se debe mencionar que, tanto en Colombia como en
Perú estos niveles de gobierno están asumiendo progresivamente
funciones de planeamiento, financiación y asignación de recursos,
como parte de los procesos de descentralización.
Otra característica común a todos los países analizados es
que tanto la función de financiación como la asignación de los
recursos se entrega a un ente o a más de uno del nivel nacional.
Sin embargo, debe destacarse que la financiación y asignación de
recursos por parte del Estado en el caso de Chile es sólo para el
ámbito rural. En los otros países, existe una fuerte dependencia de
los fondos del Estado para el desarrollo del sector.
Los países andinos cuentan
en todos los casos con
empresas públicas, privadas
o mixtas, responsables
por la prestación de los
servicios, mientras que en
CA sólo Guatemala tiene
una empresa en ciudad de
Guatemala (EMPAGUA).
Con excepción de Colombia
y Chile, en los otros países
existen municipios que
prestan directamente los
servicios, tanto en el ámbito
urbano como el rural.
En la prestación de los servicios, el sector privado tiene un papel
preponderante en Chile, dónde la prestación del servicio está bajo
su responsabilidad en áreas urbanas con más de 500 conexiones.
En cuanto a la prestación de los servicios, los países andinos y Guatemala no tienen en el nivel nacional, entes encargados de ellos. Sin embargo, El Salvador y Nicaragua se caracterizan por un sistema formal centralizado de prestación de servicios; y Hon-duras, después de muchos años de centralización, se encuentra en el proceso de descentralizar hacia las municipalidades la prestación de los servicios. La situación de los países de CA podría deberse a su tamaño (en-tre 5 y 7 millones de habitantes).
Los prestadores de servicio comunes para todos los países son los OLPE, que prestan servicios principalmente a las áreas rura-les, pequeñas comunidades o áreas peri-urbanas. Los OLPE han surgido a través de los años en los países estudiados, como una respuesta de las comunidades y del mercado a la incapacidad del sector formal de satisfacer la demanda por servicios, particu-larmente en las áreas mencionadas. Sin embargo, los OLPE, con excepción de algunos OLPE rurales, no son tomados en cuenta en las políticas sectoriales de los países.
22 23
4.3 Cobertura de los servicios
En todos los países estudiados, la dinámica de crecimiento de la
población indica una marcada tendencia hacia la urbanización,
salvo en Chile, dónde el proceso de urbanización pareciera haber
llegado al límite. El Salvador y Guatemala tendrían los procesos
de urbanización más acelerados. Un factor importante para la
provisión de los servicios de agua y saneamiento es la distribución
de la población, en los casos de la población urbana de Chile,
Colombia y Perú, éstas se encuentran distribuidas en un gran
número de localidades pequeñas10, como son: 97; 985 y 644
respectivamente, las que albergan al 13% de la población en Chile
y Colombia y al 14% en Perú. Los detalles de la población se
presentan en el Anexo 5.
La búsqueda de soluciones para mejorar la provisión de los servi-
cios de agua y saneamiento en las pequeñas localidades, ha lle-
vado a que se desarrollen diferentes iniciativas en varios países de
AL como Paraguay, Colombia, Ecuador y recientemente en Perú.11
La población en situación de pobreza en los países analizados es
del orden del 50%, con excepción de Chile y Ecuador que tienen
porcentajes de pobreza bastante menores, siendo que la pobreza
extrema está entre 5 y 37% (Chile y Bolivia). El hecho de que los
niveles de pobreza sean tan altos tiene una repercusión en el
sector de agua y saneamiento como se verá más adelante y por
ende en el accionar de los OLPE. Los detalles de los niveles de
pobreza se presentan en el Anexo 6.
La confiabilidad de los datos de coberturas presentados no
siempre está presente en todos los países estudiados, por lo que
esta información debe tomarse con cierta cautela, y los datos de
coberturas de algunos países tienen marcadas diferencias según
la fuente de información que se utilice (nacional o internacional),
lo que puede deberse a las distintas definiciones utilizadas para
el término, cobertura. Lo que sí se puede afirmar sin embargo, es
que la mayor debilidad en la información está en las áreas rurales,
en las pequeñas localidades y en la información de las poblaciones
que tienen acceso a los servicios de agua y saneamiento
a través de soluciones individuales (por ejemplo, pozos u otros
en lo correspondiente al agua; y pozos sépticos, letrinas u
otros en cuanto al saneamiento).
Si bien no toda la información corresponde al 2005, el Cuadro
N° 3 presenta, en lo referente al agua y al saneamiento a la
población servida a través de redes públicas y además, en el
caso del saneamiento, las soluciones individuales. Del mismo
cuadro se deduce que Chile es el país que ha logrado alcanzar
mayores coberturas en agua y en saneamiento, principalmente en
el ámbito urbano, que es donde está asentada la mayor parte de
la población del país; sin embargo, no hay duda de que el sector
rural es el más rezagado. Esta situación es de esperarse debido,
entre otras razones, al alto costo de proveer servicios
a la población dispersa.
10 En los países andinos, las pequeñas localidades oscilan generalmente entre 2,000 y 30,000 habitantes, mientras que en los países centroamericanos entre 8,000 y 13,000 habitantes.
11 Los nuevos operadores en las pequeñas ciudades del Perú, WSP, Octubre 2007.
24 25
El acceso a los servicios es marcadamente diferenciado por los
niveles de ingresos de la población. A mayor nivel de ingresos,
las cifras de acceso a los servicios son mayores, tal como lo
muestra el Cuadro. N° 4. La mayor parte de la población de
bajos niveles de ingreso, particularmente, en los dos quintiles
más pobres extrae el agua directamente de los ríos y otras
fuentes propias, con frecuencia contaminadas, mientras los
Cuadro N° 3: Cobertura de los servicios de agua y saneamiento (en %)
PaísAgua Saneamiento
Urbana Rural Total Urbana Rural Total
Bolivia (2003) 89 37 70 591 222 31
Chile (2003) 99 43 91 92 493 80
Colombia (2005) 94 47 83 90 184 73
Ecuador (2004) 88 59 75 64 154 444
El Salvador (2005) 83 59 73 79 645 73
Guatemala (2002) 83 46 63 866 606 726
Honduras (2005) 638 92 81 s.i. s.i. 79
Nicaragua (2005) 737 67 397 35 s.i. 35
Perú (2004) 81 62 76 68 30 57
Fuente de Información: Bibliografía, documentos 5, 6 y 7.1 48% con conexiones domiciliarias. 2 2% con conexiones domiciliarias. 3 6% con conexiones domiciliarias. 4 Corresponde a conexiones domiciliarias. 5 Sólo letrinas. 6 Incluye inodoro, excusado lavable y letrinas. 7 Incluye conexión a red pública, red privada y tubería fuera de la vivienda. 8 Conectado a red pública.
quintiles superiores se abastecen de la red pública. Tal como
lo menciona uno de los estudios analizados, esta realidad
confirma un sesgo, seguramente no intencional, en las
inversiones hacia el ámbito urbano y hacia las familias de
mayor ingreso y destaca la necesidad de definir en forma más
explícita la estrategia para dotar de servicios a la población
que carece de ellos.
Cuadro N° 4: Nivel de ingreso familiar y acceso al servicio de agua potable (% de viviendas con acceso al servicio)
Quintil El Salvador Honduras Perú
1 28 8 45
2 41 22 62
3 55 36 84
4 71 47 85
5 89 56 97
Fuente de Información: Bibliografía, documentos 6 y 7.Nota. El quintil 1 es el más pobre.
24 25
4.4 Calidad de los servicios
La calidad de los servicios deja mucho que desear en la
mayor parte de los países estudiados, con excepción de
Chile. Por ejemplo, el servicio de agua potable es intermitente
en muchos casos, incluyendo el servicio de muchas de las
ciudades capitales de los
países. El agua provista por
los prestadores de servicio,
no siempre es potable en el
punto de entrega, no exis-
tiendo controles adecuados
de calidad.
Con excepción de Chile, en la mayor parte de los países, el
tratamiento de las aguas servidas todavía es incipiente, ya
que existe una fuerte contaminación de los cursos del agua,
y éste es un desafío que la mayor parte de los países debe
enfrentar.
En Colombia por ejemplo, un 60% de los sistemas utiliza como fuente el agua superficial, pero sólo un 12% de los sistemas rurales tiene tratamiento.
El agua que distribuyen los camiones cisterna es, en el mejor de los casos, de dudosa calidad, pues los controles de sus fuentes de abastecimiento no son adecuados.
Por ejemplo, en Lima, en un estudio realizado en el 20041 se encontró que apenas el 41% de los camiones cisterna que operan en la ciudad se abastecía de una fuente segura, el 70% de los camiones no presentaba niveles aceptables de cloro residual y 28% de los municipios de la ciudad no realizaba ninguna actividad de control de la calidad del agua distribuida por estos camiones.
1 FOVIDA. “Queremos agua limpia”. Diagnóstico de los sistemas de abastecimiento de agua mediante camiones cisterna en las zonas peri-urbanas de Lima Metropolitana. Febrero 2004.
4.5 Tarifas, inversiones y financiamiento
4.5.1 Políticas tarifarias
Las políticas tarifarias para los prestadores formales de servicios
en los países estudiados, son establecidas o reguladas por los
gobiernos nacionales o municipales (Cuadro 2).
En el caso de los OLPE, la fijación de los niveles y estructu-ras tarifarias varía de acuerdo con el tipo de OLPE. Así, por ejemplo, en la mayor parte de los OLPE comunitarios (comi-tés, cooperativas, asociaciones, etc.) son las propias comu-nidades –a través de las asambleas de socios o de las juntas directivas del servicio– las que fijan sus tarifas. Sin embargo, existen algunos de estos OLPE, en donde los concejos municipales tienen alguna participación en la fijación de las tarifas, como por ejemplo, en el Perú. En el caso de los ca-miones cisterna o tanqueros, las tarifas las fijan ellos mismos, de acuerdo con las condiciones de la competencia.
26 27
Si bien en la mayor parte de los países estudiados tienen una
política tarifaria12 establecida, la misma no siempre responde a
los objetivos que se pretende alcanzar con su aplicación, con
excepción de Chile. Así, por ejemplo, en los países en general,
la política tarifaria, en cuanto a la aplicación de ésta, establece
objetivos económicos, financieros y sociales con el fin de ser
alcanzados, pero en la práctica vemos que éstos están lejos de
alcanzarse.
En CA, por ejemplo, las tarifas no cumplen con los objetivos eco-
nómicos debido, primero, a la falta de medición de consumos y,
segundo, a que las tarifas son muy inferiores a los costos econó-
micos de los servicios (costo incremental promedio). El objetivo
financiero de las tarifas tampoco se cumple porque las tarifas no
cubren siquiera los costos de operación y mantenimiento de la
infraestructura y menos aún generan recursos para ampliar los
sistemas a la población no atendida. El objetivo social tampoco
se cumple porque las estructuras tarifarias, a través de las cuales
Las tarifas de los OLPE en CA cumplen con frecuencia mejor con algunos de los objetivos de una sana política tarifaria que las de los prestadores formales del servicio. En efecto, las ta-rifas de los OLPE comunales de agua y saneamiento que se visitaron en el estudio cubren sus costos de operación y mante-nimiento rutinario y han logrado acumular reservas para repara-ciones mayores y para eventuales ampliaciones pequeñas. Por supuesto, que ésta no es la situación general, pues los casos seleccionados fueron casos exitosos que ofrecieran lecciones para otros OLPE. La evidencia disponible indica que en los cuatro países de CA analizados ha habido a través de los años un gran número de experiencias no exitosas debido, entre otras razones, a la falta de tarifas adecuadas.
12 La política tarifaria constituye un elemento para entender las limitaciones que afrontan los prestadores de servicio para proveer un servicio universal y de buena calidad, G. Yepes: “Los subsidios cruzados en los servicios de agua potable y saneamiento” IDB. Informe de Trabajo. Octubre 2003.
se establecen los subsidios, benefician principalmente a las clases
de ingresos medios y altos que son las que están conectadas a
las redes públicas de agua y saneamiento. La población pobre no
conectada a la red no recibe estos subsidios y, por el contrario,
con frecuencia paga precios muy superiores por un servicio de
menor calidad.
En el caso de los países andinos, cabe destacar la política tarifaria
de Chile que desde su establecimiento estuvo acompañada de
una política de subsidios que ha permitido que las empresas
prestadoras de servicios en el ámbito urbano, puedan cubrir
casi al 100% de la población bajo su jurisdicción, asegurándoles
a su vez a las empresas su autofinanciamiento e incentivos
para una gestión eficiente. Es decir, cumplen con los objetivos
económicos, financieros y sociales. Sin embargo, esta política no
rige en el ámbito rural, donde las tarifas son fijadas por las propias
comunidades, existiendo un 13% de OLPE donde las tarifas no
cubren los costos de operación y mantenimiento. En otros países
andinos la situación es diferente. Por ejemplo, en el Perú en
general, las tarifas no cubren los costos reales de los servicios y
los subsidios establecidos son regresivos por cuanto ciertamente
no favorecen a los usuarios más pobres que son los actualmente
servidos por los OLPE. En el caso de Colombia, en los últimos
26 27
años se viene trabajando a fin de introducir tarifas que cubran
los costos reales de los servicios principalmente en las empresas
que prestan el servicio a más de 2,500 usuarios, pero todavía
falta desarrollar los mecanismos de subsidio adecuado para la
inclusión de los más pobres aún cuando en un número importante
de sistemas se aplica la estratificación de los usuarios, con tarifas
más bajas para los estratos más pobres de la población. En
Ecuador y Bolivia las tarifas no llegan a cubrir los costos reales
de los servicios y no hay estrategias específicas para ayudar a
los segmentos más pobres a tener acceso a los servicios, aún
cuando se vienen haciendo esfuerzos por lograrlo.
4.5.2 Inversiones y financiamiento
Para analizar las inversiones y financiamiento previstos en
el sector de agua y saneamiento, se han tomado en cuenta
los países cuyos planes de desarrollo han sido elaborados
para un plazo comprendido, generalmente, entre 10 y 15 años.
Todos han establecido metas de cobertura de agua y
saneamiento para el 2015, año en que deberían alcanzarse
los Objetivos del Milenio en saneamiento.13 Estas metas y el
monto de inversión anual requerido para alcanzarlas se resumen
en el Cuadro N° 5.
Cuadro N° 5: Metas del Milenio y niveles de inversión anual (porcentaje de población y millones de US$)
ConceptoPaíses
BOL CHI COL ECU PER ELS GUA HON NIC
Cobertura (%)
• Agua potable 78 100 96 83 82 95 82 95 100
• Saneamiento 64 100 92 81 77 93 66 95 95
• Tratamiento aguas servidas s.i. 99 s.i. 30 100 30 s.i. s.i. s.i.
Inversión anual (millones) 86 s.i. 3761 147 400 45 124 100 59
Inversión histórica/año(millones) 51 247 170 s.i. 139 19 59 50 50
Fuente de Información: Bibliografía, documentos 5, 6 y 7. Notas: 1/ Corresponde sólo a la inversión pública.
Con la excepción de Chile, las metas de cobertura mostradas pa-
recen ambiciosas ya que para alcanzarlas, las inversiones anuales
previstas son, en los países en los que se tiene información, hasta
más del doble a las inversiones registradas en los últimos años.
Estos planes por ende, plantean un gran desafío a las instituciones
13 Con relación a los servicios de saneamiento, los objetivos de desarrollo del Milenio establecieron dentro del Objetivo 7, “Garantizar la sostenibilidad del Medio Ambiente”, la meta específica 10: Reducir a la mitad, en el año 2015, la proporción de personas que no cuenta con acceso sostenible a servicios seguros de agua potable y saneamiento.
28 29
del sector que tienen que asegurar
el financiamiento de estas inver-
siones y agilizar los procesos ad-
ministrativos de contratación y eje-
cución. Respecto al primer punto,
tal como se ha comentado en el
capítulo anterior, no existe mayor
generación de caja generado por
los propios prestadores de servi-
cio para el financiamiento de las
inversiones, por lo que las mismas
dependen en gran proporción de
transferencias del Estado, siendo en algunos casos esta propor-
ción muy importante (casi el 100% en los países de CA). De igual
manera, muchos de los planes de los países no tienen asegurado
el financiamiento para un porcentaje importante de las inversiones
previstas (por ejemplo, Perú sólo 31% asegurado). Esta situación
refleja que será muy difícil alcanzar las metas del Milenio sin que
se introduzcan reformas e incentivos en el accionar del sector, tal
como por ejemplo viene ocurriendo en Colombia.14
La falta de acceso de los OLPE a financiamiento y mecanis-mos de crédito existentes en los países, ha llevado a distintas instituciones como CARE a buscar estrategias innovadoras de movilización de recursos financieros, tal como por ejem-plo, la desarrollada en El Salvador que involucró a CARE, AMANCO (empresa privada), la municipalidad y la comunidad o la creación de un fideicomiso como una estrategia no tradi-cional para implementar proyectos de agua y saneamiento en comunidades pobres también de El Salvador. Otro ejemplo es el desarrollado en una zona rural del Perú, Huaraz, dónde se ha empleado el crédito para la rehabilitación de sistemas de agua y saneamiento administrados por OLPE.
Se deduce que los OLPE seguirán por muchos años desempeñando un papel importante en la provisión de servicios a las poblaciones más po-bres, por tanto, los países deberán analizar la mejor manera de incorporarlos al sector buscando su mejor contribución en el alcance de las metas.
14 Se destacan dos líneas de acción en la reforma del sector: (1) optimización de las fuentes de financiamiento; y (2) la adecuación de la estructura indus-trial y empresarial del sector.
Por otro lado cabe destacar, que aún cuando las metas de
cobertura propuestas en agua y saneamiento fueran alcanzadas,
no en todos los países se estaría llegando al 100% de cobertura
de la población, lo cual refleja que en el futuro previsible seguirá
habiendo un mercado para la participación de los OLPE.
4.6 Implicancias del contexto sectorial sobre los OLPE
Si hay algo que caracteriza a todos los países estudiados es que
en general no tienen problema con la disponibilidad del recurso
hídrico. De otro lado, el manejo ineficiente del recurso que existe
en la mayor parte de los países, con la excepción de Chile, puede
estar generando un uso ineficiente del recurso. Por ende, hay una
clara necesidad en los países analizados de introducir una gestión
integrada del recurso hídrico con las reformas institucionales y
legales que resulten pertinentes.
El proceso de urbanización continuará en todos los países y el
crecimiento urbano muy probablemente se concentre en las áreas
peri-urbanas de las grandes ciudades y en las localidades me-
dianas, dónde están presentes la pobreza y la pobreza extrema y
dónde generalmente, es más costoso llegar con soluciones con-
vencionales de infraestructura. Esta realidad es un desafío para el
28 29
sector, pues debe buscar soluciones ad-hoc para estas poblacio-
nes, con la finalidad de atenderlos con servicios de calidad ade-
cuados a sus capacidades de pago; es así que los OLPE pueden
jugar un rol importante en el corto y mediano plazo.
Es poco probable que la eficiencia y efectividad de las empresas
formales de servicios mejore en el corto plazo, pues implementar
las reformas requeridas en los países para mejorar el accionar del
sector público en general han de demandar tiempo, lo cual hace
prever que los OLPE seguirán brindando el servicio de agua a las
poblaciones más pobres.
Por ello, se requiere que los empresarios públicos y privados del
sector de agua y saneamiento formulen y promuevan políticas y
prácticas para el desarrollo sectorial, basándose no sólo en la ca-
pacidad del sector público sino en la mayor utilización posible, las
capacidades de decisión, organizacionales y financieras disponi-
bles en las comunidades y en el sector privado. Como ejemplos al
respecto, que vale la pena comentar, son los proyectos denomina-
dos “Lavado de Manos” y el de “Pequeñas Localidades” apoyados
por WSP15. En los mismos, se ha encontrado, entre otros, que el
sector privado muestra gran compromiso con los temas sociales;
que la alianza público-privada ha permitido apalancar recursos
financieros y conocimiento para mayores y mejores resultados; y
que el modelo público-privado-social genera relaciones de con-
fianza, fortaleciendo las capacidades de cada una de las partes y
la apertura al cambio por parte de las poblaciones.
Si bien la organización sectorial encontrada en los países es,
en teoría, satisfactoria, pues demuestra que los países han asig-
nado las funciones principales del sector a entes especializados,
tanto en el nivel nacional como local, en la práctica, sin embargo,
los resultados de la gestión sectorial, con excepción de Chile y
Colombia, dejan mucho que desear, como se puede apreciar
al analizar la calidad y cobertura de los servicios. Esta falta de
coherencia entre la compleja y costosa organización formal y los
resultados obtenidos constituye, en gran medida, el reflejo de la
debilidad de las instituciones y organizaciones públicas en su con-
junto. Tal como se menciona en uno de los estudios analizados, la
falta de coherencia refleja la dificultad de cambiar en el corto plazo
creencias, prácticas y valores muy arraigados en los grupos res-
ponsables de las decisiones sectoriales.
Por otro lado, la ineficiencia de
las organizaciones sectoriales se
manifiesta tanto a nivel de formula-
ción de políticas y planes de desa-
rrollo como a nivel de provisión de
servicios. Respecto a los primeros,
por ejemplo, es frecuente que las
políticas y planes de desarrollo
sectorial los formulen las entidades
responsables, sin tomar en cuenta
factores tales como, la capacidad
institucional y organizacional del país, la falta de recursos humanos
capacitados, la fuerte dependencia de fondos del Estado para el
desarrollo del sector, las dificultades de las entidades prestadoras
de servicios en el acceso al financiamiento, las políticas tarifarias y
de subsidios inadecuadas, etc.
No en todos los países se toman en cuenta a los OLPE en la fijación de políticas o en los planes de desarrollo, a pesar que es un prestador de servi-cio que tiene un mercado equivalente al 30% de la población existente al 2005 (par. 2.3).
15 Ponencia de Francois Brikké en Taller Internacional de Panamá: “El rol de los operadores y empresas locales en el sector de agua y saneamiento en América Latina”, 14 de Junio 2007.
Las entidades formales de prestación de servicios en muchos ca-sos tienen un nivel de productividad y eficiencia bastante bajo, lo que refleja que tienen un amplio margen para mejorar la operación y eficiencia de los servicios de agua y saneamiento. Mientras que ésto no suceda y las tarifas no reflejen los costos reales de los servicios es muy improbable que se puedan incorporar al servicio las poblaciones carentes asentadas, principalmente, en pequeñas localidades, áreas peri urbanas y rurales dónde los OLPE vienen cumpliendo un rol activo en la prestación de servicios.
30 31
5. Estudios de caso
5.1 Casos estudiados
Con el fin de conocer las características y alcance de los OLPE,
en los nueve países de AL estudiados, se seleccionaron 32 casos
ubicados tanto en el ámbito urbano y peri-urbano (50% de los
casos), como el rural (38%) y de pequeñas localidades (12%).
El cuadro N° 6 y el Anexo 2 presentan mayores detalles sobre
cada caso analizado, incluyendo su ubicación.
De los casos analizados, es interesante comentar en líneas
generales, los aspectos que se presentan a continuación:
Cuadro N° 6: Detalles sobre los 32 OLPE estudiados de 9 países de AL
Países/Ciudades/Áreas
Población atendida
Nivel económico
Tipo de abastecimiento
OLPE Status legal/Año
BOLIVIA
LimoncitosDpto. Santa CruzÁrea rural
6300 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria
Cooperativa Legal desde 1977
Thika KhatuDpto. CochabambaÁrea peri-urbana
2100 Clase Media - Baja Agua con conexión domiciliaria
Organización Territorial de base (OTB)
Legal desde 1995
CHILE
Hospital – ChampaReg. Metrop. Santiago Área rural
6400 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria
Cooperativa Legal desde 2000
COOPAGUAReg. ValparaísoÁrea urbana
18700 Clase Media - Baja Agua y alcantarillado con conexión domiciliaria
Cooperativa Legal desde 1974
COLOMBIA
ACUASURValle del CaucaÁrea rural
10800 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria
Asociación de Usuarios Legal desde 1999
EMARÁrea Metrop. Bogotá Pequeña localidad
5900 Clase Media - Baja Agua y alcantarillado con conexión domiciliaria
Privado (Sociedad Anónima)
Legal desde 1993
ECUADOR
ArcapampaCantón ZarumaProv. El OroÁrea rural
450 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria
Junta (JAAP) Legal desde 2004
EMASAMunicipio P. Moncayo Prov. PichinchaÁrea urbana y rural
26800 Clase Baja Agua y alcantarillado con conexión domiciliaría1
Empresa municipal con operador privado
Legal desde 2001
Nota: 1/ El servicio de alcantarillado es prestado solo al 50% de la población urbana ubicada en Tabacundo.
30 31
Países/Ciudades/ Áreas
Población atendida
Nivel económico
Tipo de abastecimiento OLPE Status legal/Año
EL SALVADOR
Mar de PlataCantón de IstaguaDpto. CuscatlánÁrea rural
4000 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria Asociación comunal Legal desde 1999
ACOSAMA5 CantonesDptos. Cuscatlán y San SalvadorÁrea rural
13800 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria Asociación comunal Legal desde 2001
ACEPROSCantón Cara SuciaDpto. AhuchapánPequeña localidad
7000 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria Asociación comunal Legal desde 2000
GUATEMALA
RAPIAGUACiudad de GuatemalaÁrea peri urbana
s.i. Clase Media - Baja Camiones cisterna Empresa privada Opera desde 2001
ADIPMunicipio PachalumDpto. El QuicheÁrea urbana y rural
3550 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria Asociación comunal Legal desde 2005
HONDURAS
Villacristina y Villafran-ca Periferia TegucigalpaÁrea peri urbana
7700 Clase Baja Agua con conexión domiciliaría Junta de agua y sanea-miento
Opera desde 2004
GuapinolMunicipio TocoaÁrea rural
1950 Clase Media - Baja Agua con conexión domiciliaría Junta de agua y sanea-miento
Opera desde 2004
NICARAGUA
Barrio Los Corteses ManaguaÁrea peri urbana
50000 Clase Baja Pozo artesiano Privado Opera desde 2001
ASOCCAR7 comunidadesDpto. MatagalpaÁrea rural
1800 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria Asociación civil Opera desde 2004
Ecología Dos Mil S.A. ManaguaÁrea urbana
s.i. Clase Media - Alta Servicio de desechos líquidos y sólidos
Empresa privada s.i.
Cuadro N° 6 (continuación)
32 33
Cuadro N° 6 (continuación)
Países/Ciudades/ Áreas
Población atendida
Nivel económico
Tipo de abastecimiento OLPE Status legal/Año
PERÚ
San BartoloLima MetropolitanaÁrea urbana
700 Clase Media Camiones cisterna Privado Opera desde 1994
LurínLima MetropolitanaÁrea peri urbana
10500 Clase Media - Baja Camiones cisterna Privado Opera desde 1992
VentanillaLima MetropolitanaÁrea peri urbana
4000 Clase Baja Camiones cisterna Privado Legal desde 1996
San Juan de Lurigancho Lima MetropolitanaÁrea peri urbana
3250 Clase Baja Camiones cisterna Asociación comunal Opera desde 2001
La ComatranaDpto. lcaÁrea peri urbana
6500 Clase Media - Baja Agua con conexión domiciliaria
Junta administradora Legal desde 1976
La AngosturaDpto. lcaÁrea rural
2000 Clase Alta Agua con conexión domiciliaria
Asociación de usuarios Legal desde 1980
El IngenioDpto. lcaÁrea rural
4300 Clase Media - Baja Agua con conexión domiciliaria
Asociación de usuarios Legal desde 1995
SañosDpto. JunínÁrea peri urbana
2800 Clase Media - Baja Agua con conexión domiciliaria
Junta administradora Legal desde 1981
Progreso La TomaDpto. CajamarcaÁrea rural
300 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria
Junta administradora Legal desde 1989
La VictoriaDpto. CajamarcaÁrea rural
1300 Clase Baja Agua con conexión domiciliaria
Junta administradora Opera desde 1996
PucallpaDpto. UcayaliÁrea peri urbana
500 Clase Media - Baja Agua con conexión domiciliaria
Privado Legal desde 1997
JaénDpto. CajamarcaÁrea urbana
12600 Clase Media - Baja Agua con conexión domiciliaria
Asociación comunal Legal desde 1974
TamshiyacuDpto. LoretoPequeña localidad
600 Clase Media - Baja Agua y distribución Privado Opera desde 1976
NautaDpto. LoretoPequeña localidad
650 Clase Media - Baja Agua y distribución Privado Legal desde 1999
32 33
5.2 Aspectos legales
La propiedad de los OLPE analizados, se reparte entre empresas
de propiedad privada (34%) y de propiedad comunal (66%).
Cabe destacar que en CA, los OLPE son en su mayor parte,
organizaciones comunales de derecho privado y por ello sólo
dos de los diez casos analizados, corresponden a empresas
privadas. En los países andinos, incluyendo el Perú, se encuentran
otros tipos de OLPE, pero también predominan las empresas
comunales, en este caso son 14 de las 22 analizadas. Estas
tienen diferentes denominaciones según los diversos países
(ver Cuadro N° 1), pero en todos los casos, operan con mayor
frecuencia dentro de un marco de empresa privada, sin ánimo
de lucro. La mayor parte de los casos de empresas privadas
analizadas corresponden a carros tanque o camiones cisterna
cuyos propietarios han realizado con sus propios recursos las
compras de dichos carros o camiones.
Independientemente de la propiedad, se encuentran OLPE
que están operando sin una autorización oficial para proveer el
servicio, salvo el caso de los países andinos, excluyendo al Perú,
en donde todos los OLPE analizados operan legalmente. Así,
se ha encontrado que apenas el 66% tiene algún tipo de licencia
o acuerdo formal que les da el derecho de suministrar agua
potable, encontrándose dentro de los OLPE que no tienen
licencia alguna, principalmente, a los carros tanque o camiones
cisterna (Cuadro N° 6).
También, el 58% de los OLPE menciona que la calidad del
agua que distribuye es monitoreada por algún ente externo al
propio OLPE, mientras que el 42% menciona que no tiene regula-
ción alguna. En los casos en que existe el monitoreo, no siempre
el mismo es diario. Esto implica que, en la mayor parte de los
casos, los OLPE operan sin una regulación adecuada en términos
de calidad.
En cuanto a la regulación de la tarifa, en la mayor parte de los
casos (91%) ésta no está regulada. Se han encontrado sólo dos
casos en el Perú y uno en Chile, donde las tarifas están reguladas
por los municipios y por el ente regulador, respectivamente. En
general, en los OLPE comunales, son los socios los que deciden
las tarifas.
A pesar de la informalidad en su constitución o del modo de
operar sin regulación, se ha encontrado que un 42% de los
OLPE analizados sobrepasan los 10 años de operación,
encontrándose todos ellos en los países andinos. En el caso
de Perú se ha encontrado que la edad promedio de los OLPE
analizados es de 16 años, mientras que este promedio es de 5
años en América Central.
34 35
5.3 Aspectos técnicos
En concordancia con la independencia de los OLPE, las fuentes
de agua utilizadas son en su mayor parte fuentes privadas (61%),
y el resto de OLPE utiliza fuentes públicas. En el 13% de los
OLPE, el agua distribuida proviene de sistemas de las empresas
públicas, y es el uso del agua subterránea el predominante en el
58% de los OLPE.
La medición del consumo existe en todos los OLPE andinos,
excluyendo los del Perú, siendo el promedio de medición de este
grupo de 94%. Llama la atención este alto nivel de medición
sobretodo si se toma en cuenta que cuatro de los OLPE
analizados son rurales. El consumo promedio es del orden de
140 lt/hab/día que equivale a un consumo de 17m3/mes/familia,
consumo bastante alto si se toma en cuenta que son poblaciones
económicamente de nivel medio y bajo. En general la producción
no se mide, pero es probable que exista un gran nivel de pérdidas.
La distribución de agua a través de carros tanque o camiones
cisterna tienen un sistema de medición implícita, porque el pago
se hace contra entrega, lo que restringe el nivel de consumo de
los hogares de manera análoga a tener un medidor (pero en estos
casos el consumo es muchísimo menor).
El promedio de horas de atención al público es de 19 horas con
rango que varía entre las 6 y 24 horas. Cabe destacar que en los
OLPE andinos, excluyendo el Perú, el servicio es brindado durante
24 horas en promedio, mientras que en CA y el Perú, sólo el 44%
y 21% de los OLPE respectivamente, brindan el servicio las 24
horas. Se ha encontrado un caso extremo, Honduras, dónde uno
de los OLPE sólo hace entrega del agua dos veces a la semana.
Un 48% de los OLPE tiene un sistema de saneamiento individual
siendo la letrina la solución más usada, principalmente en CA y
en el Perú. Otro 42% de los hogares servidos por los OLPE tiene
acceso al alcantarillado, pero la cobertura, en ningún caso, llega
al 100%. En general, los OLPE no tienen bajo su responsabilidad
el sistema de saneamiento, salvo algunos OLPE andinos como por
ejemplo, EMAR, EMASA y COOPAGUA y este último tiene hasta
dos plantas de tratamiento de aguas residuales.
Los OLPE parecen ser autosuficientes para enfrentar problemas
operativos. El 77% de los OLPE cuentan con operadores o
técnicos que saben operar los sistemas adecuadamente, mientras
que un 10% recurre a algún apoyo municipal o de alguna empresa
pública. Sin embargo, algunos de los OLPE han manifestado
que les interesaría contar con mayor asistencia técnica por
parte del Estado para poder operar y mantener los sistemas
adecuadamente, lo que les permitirá hacer un uso eficiente del
agua (por ejemplo, OLPE de Bolivia y OLPE de CA) o que se
les establezca organizaciones de apoyo como podrían ser las
universidades, sector privado, asociaciones, empresas públicas u
otras (por ejemplo, OLPE de Colombia).
Tal como se ha mencionado líneas arriba, la fuente principal para
el abastecimiento de agua de las OLPE es el agua subterránea
(58%), pero sucede que, en muchos de estos OLPE existen
34 35
problemas con los sistemas de bombeo, ya sea por baja eficiencia
o por falta de capacitación adecuada para la operación de los
mismos (por ejemplo, OLPE de Bolivia) . Indudablemente esta baja
eficiencia tiene un fuerte impacto en el consumo de energía que
representa en muchos casos hasta un 60% del costo operacional
(por ejemplo, ASOCCAR en Nicaragua). Es por ello, que algunas
veces, el OLPE, debido a la poca voluntad de pago por un servicio
contínuo, sólo ofrece pocas horas de éste, como es el caso de
ACOSAMA en El Salvador, donde se dan 6 horas de servicio, que
representa en energía un 53% del costo operacional.
5.4 Aspectos de mercado
El ingreso familiar de los clientes de los OLPE muestra una gran
variación, por mes y por hogar, entre US$ 47 a US$ 960, con un
promedio aritmético ponderado de US$ 224 mensuales. De no
incluirse los dos OLPE de Chile y EMAR de Colombia que atienden
a una población de clase media, este promedio descendería a
US$ 138 por mes. Los menores ingresos por hogar se presentan
en los OLPE del Perú, dónde el promedio es de US$ 125 por mes.
El bajo ingreso familiar explica en parte, el hecho de que 52% de
los sistemas no ofrezcan 24 horas de servicio, debido a que no
hay una demanda dispuesta a pagar los costos adicionales.
Se estima que 78% de los consumidores ha recibido, en una
forma u otra, educación sanitaria y por lo tanto practican hábitos
sanitarios aceptables en cuanto al consumo de agua y manejo de
sus excretas.
El tamaño de los mercados de los OLPE analizados es bastante
variable, es así que por ejemplo, en los países andinos, –excluyen-
do al Perú–, el promedio es de 9,700 personas, con un rango en-
tre 450 a 26,000 personas. En el caso de CA, excluyendo al OLPE
los Corteses, que es un pozo privado y sirve a 50,000 habitantes
en la periferia de Managua, el promedio es de 5,680 personas con
un rango entre 1,800 a 7,650 personas.
En el Perú, el promedio es de 3,570 personas con un rango entre
300 a 12,600 personas. Es así que, el OLPE más pequeño –con
300 personas– es rural y está en el Perú, mientras que el OLPE
mayor es un pozo artesiano privado (Los Corteses).
5.5 Aspectos financieros y administrativos
Los OLPE por lo general son organizaciones pequeñas, que
están conformadas con un promedio de un empleado para mil
habitantes atendidos, y cuyo rango oscila desde 1 hasta 23
empleados. Para obtener este promedio se han excluido tanto a
tres OLPE del Perú (de 10 a 140 empleados) debido a que son
más grandes, ya que corresponden a asociaciones de camiones
cisterna como a COOPAGUA de Chile (61 empleados), que
como ya se ha mencionado, también brinda servicios de
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, requiriendo
por lo tanto mayor personal.
El promedio de ingreso mensual de los OLPE, por habitante
atendido en los países andinos, excluyendo a COOPAGUA de
Chile es de US$1.00 mientras que en CA y el Perú (excluyendo
a tres OLPE de camiones cisterna) es de US$1.60 y US$0.60
respectivamente. Sin embargo, hay que tomar con cautela esta
información, pues en muchos casos, la información financiera
proporcionada por los OLPE no ha podido ser verificada, como
ha sido el caso principalmente en CA y en el 20% de los OLPE
de Perú.
Dada la limitante en el ingreso familiar, no es sorprendente que
los consumidores presten mucha atención a la tarifa o pago
mensual. Para los países andinos, (excluyendo a COOPAGUA
y EMAR) el pago mensual promedio por un consumo de
20 m3 es de US$ 4.5/familia, siendo la tarifa promedio por metro
cúbico de US$ 0.23. En el caso de EMAR, Colombia, que presta
adicionalmente el servicio de alcantarillado, el pago mensual
promedio por familia es de US$ 16.50, y la la tarifa promedio por
36 37
metro cúbico es de US$ 0.83. En el caso de COOPAGUA,
Chile, que además del servicio de alcantarillado, presta el servicio
de tratamiento de las aguas residuales, el pago mensual promedio
por familia es de US$ 35.00, siendo la tarifa promedio por metro
cúbico de US$ 1.75. En los países de CA y en el Perú donde
la medición es incipiente, se cobra en promedio una cuota fija
mensual por familia equivalente a US$ 5.90. Los OLPE privados
correspondientes a carros tanque o camiones cisterna cobran por
metro cúbico entre US$ 1.80 a 5.30, y es el OLPE Los Corteses
de Nicaragua el que tiene las tarifas más altas (entre US$ 4.00
a 5.30 por metro cúbico). Si se toma en cuenta que este tipo
de consumidor compra entre 2 y 3 barriles semanales (1 barril
es equivalente a 0.21 m3) el pago mensual que pueden estar
haciendo estas familias es de US$ 7 a 9, equivalente a un 20 o
50% de la cuota fija que están pagando las familias conectadas
a algún sistema reticulado de CA.
En general los OLPE no presentan problemas de morosidad,
habiéndose encontrado sólo un caso (Cooperativa Hospital-
Champa en Chile) donde la morosidad16 ha sido alta (28%), pero
se ha introducido el corte del servicio como solución al problema.
La relación de trabajo financiera17 presenta una gran variación
entre los OLPE, de esta manera, se ha encontrado que para los
países andinos el promedio es de 85% mientras que para los
países de CA y el Perú entre 60 y 65%. Cabe mencionar que
este indicador se ha podido calcular para el 70% de los OLPE
estudiados, pero también es un indicador que hay que tomar con
cautela, pues como ya se mencionó, la información financiera no
ha podido ser verificada. Sin embargo, por los resultados de este
indicador se puede inferir que los OLPE no tienen mayor holgura
para emprender inversiones de ampliación o de mejoramiento de
los servicios que prestan.
16 La morosidad ha sido definida como el número de usuarios que ha dejado de pagar más de dos facturas.
17 La relación de trabajo financiera se define como la relación entre los costos operativos (sin incluir la depreciación) y los ingresos operativos.
Financiamiento de las inversiones
Recursos Propios Estado Otros
OLPE de Países Andinos: 2 5 1
OLPE de CA: 2 — 7
OLPE de Perú: 9 2 3
Total 13 7 11
En cuanto al financiamiento de las inversiones para la operación
de los OLPE, se ha observado que en un 42% de los casos el
financiamiento ha provenido de los propios OLPE (carros tanque o
camiones cisterna, pozos propios y cooperativas o empresas), un
35% ha contado con apoyo externo, ya sea de una ONG u otros
y, un 23% ha sido financiado por algún ente del Estado, ya sea
del nivel nacional, regional o local. Dentro de los OLPE que han
financiado sus propias inversiones están COOPAGUA de Chile y
EMAR de Colombia que ofrecen tanto el servicio de agua como el
de alcantarillado a través de conexiones domiciliarias. En el caso
de COOPAGUA, al ser una concesionaria sanitaria del país, sus
tarifas incluyen todos los costos y un 7% de rentabilidad sobre
sus activos, lo cual le permite operar y mantener adecuadamente
la infraestructura, así como ampliar los servicios y obtener una
rentabilidad sobre sus activos. En el caso de EMAR, la empresa
compra el agua en bloque a la empresa de Bogotá y la distribuye
a sus consumidores para luego recolectar las aguas servidas. Sus
tarifas no les permiten inversiones futuras, aunque las inversiones
realizadas han sido recuperadas vía el valor de los terrenos. En
los OLPE que han contado con apoyo externo, ya sea de una
ONG o de algún ente del Estado, las comunidades han aportado
desde un 10% (Limoncitos en Bolivia y ASOCCAR en Nicaragua)
36 37
hasta un 45% (Guapinol, Honduras y Acuasur, Colombia) del
monto de la inversión, ya sea en efectivo o como mano de obra.
En CA, cabe destacar el rol que han cumplido instituciones como
CARE, AID, los Gobiernos de diversos países europeos, así como
el de Japón, para el desarrollo de las inversiones en el sector de
agua y saneamiento, incluyendo todos los aspectos de educación
sanitaria.
Los OLPE en general tienen mínimas posibilidades de acceso al
crédito bancario local, aún para COOPAGUA en Chile que tiene un
nivel de ingresos mensual del orden de US$ 112,000. Se indica
que la razón principal es debido a que a los bancos evitan trabajar
con las cooperativas por el alto costo de la transacción (tendrían
que ir a tomar la firma de cada uno de los socios).
5.6 Aspectos de los consumidores
Por lo general, los consumidores están satisfechos con la
calidad de servicio que les ofrece su OLPE. En el Perú, dónde se
tiene datos más precisos, se ha encontrado que el 92% de los
consumidores dice estar satisfecho con la cantidad del agua,
83% con la calidad, y, 55% considera que la tarifa es correcta
con relación a la calidad del servicio.
Mayores detalles de todos estos aspectos se presentan en el
Anexo 3.
5.7 Movilización de recursos financieros
Cabe destacar la labor de CARE, quién ha realizado diversas
experiencias para introducir estrategias crediticias no tradicionales,
así como para promover alianzas con el sector privado para
beneficiar a las comunidades pobres de AL. Es sabido, que estas
comunidades tienen pocas oportunidades para obtener, por sus
propios medios, los recursos financieros que requieren, entre
otras causas porque: (i) en el sector rural el acceso al crédito
está dirigido sobre todo para el desarrollo de las actividades
productivas pero, no para infraestructura de desarrollo social;
(ii) existe una limitada presencia de entidades bancarias a las
que las comunidades puedan tener acceso; (iii) existen excesivos
trámites burocráticos bancarios que tienen que cumplir; (iv) no
pueden pagar los altos costos de movilización para obtener los
créditos; y (v) las condiciones crediticias, especialmente en lo
referente a garantías, normalmente los descalifican como
sujetos de crédito.
Dentro de las experiencias de CARE vale destacar:
• El Salvador: La estrategia innovadora de movilización de
recursos que involucró a CARE; a una empresa privada
(AMANCO) de suministro de materiales; a la municipalidad y
a la comunidad. La experiencia (dos casos) ha beneficiado a
aproximadamente a 1,875 familias.
• Perú: El mejoramiento de los servicios de agua y saneamiento,
mediante crédito para la zona rural de Huaraz (proyecto
REHASER) que involucró a las Juntas Administradoras de los
Servicios de Saneamiento, a los Gobiernos Locales y a las
ONG. La experiencia ha beneficiado aproximadamente a 1,600
familias con mejores sistemas de agua y a 135 familias con
mejores sistemas de saneamiento.
• El Salvador: La creación de un fideicomiso para implementar
proyectos de agua y saneamiento en comunidades pobres.
La experiencia está basada en tres casos que han beneficiado
a 1,937 familias con el acceso al agua potable, a 1,050
familias con letrinas, y a 542 familias con tratamiento de aguas
residuales.
5.7.1 Experiencia CARE - AMANCO
Lo novedoso de esta experiencia ha sido no sólo el abordaje
integral que contempla la organización comunitaria, infraestructura,
educación para la salud y educación ambiental, sino también, la
38 39
participación del sector privado, comunidades y municipalidades
en el financiamiento de la inversión del proyecto.
La idea era que las comunidades compraran los materiales
necesarios para el proyecto, a precios especiales, con formas
de pago a conveniencia y capacidad de éstas y con periodos de
tiempo razonables. La empresa privada respondió positivamente
y con apertura para experimentar con un nuevo sector de
consumidores. De hecho, se trataba de clientes especiales, ya
que sus bajos ingresos mensuales y sus situaciones laborales
inestables, los hacen no elegibles para créditos en el sistema
financiero nacional. Los únicos dos requisitos establecidos
por la empresa privada fueron: una selección estricta de las
comunidades a beneficiar, y que la Municipalidad local, a través
de su alcalde, se convirtiera en codeudor (éste es el punto
que debe ser destacado), ya que se comprometía a pagar si la
comunidad no pudiese responder.
Paralelamente, CARE visitaba comunidades que demandaran
apoyo para resolver el problema de agua potable, localizando
en este contexto los proyectos Istagua y El Centro, que eran
proyectos factibles en todas sus dimensiones, pero que no
contaban con el total de fondos para su intervención.
Las comunidades aceptaron conocer al proveedor privado y,
se estableció un proceso de diálogo a nivel local en el que los
niveles de responsabilidad asumidos por las comunidades y
municipalidades fueron la clave para el éxito de la negociación.
En ambos casos, el proveedor negoció directamente con las
comunidades el valor de los materiales, accesorios y equipo
necesarios para el sistema de agua y, lo más importante, se
negoció el plan de cuotas para el pago de los materiales (periodos
de gracia, tiempo de recuperación de la inversión, formas de
pago, garantías, etc.).
Para formalizar este mecanismo de financiamiento local, las
comunidades y el proveedor suscribieron un convenio y en ambos
casos, se establecieron responsabilidades compartidas. Se debe
reconocer que el rol jugado por CARE fue clave para vincular
al sector privado y, establecer un acuerdo sobre el crédito y, la
garantía otorgados a la comunidad.
La inversión realizada en Istagua, para la ampliación y mejora del
sistema, fue de US $ 46,000, cantidad que benefició a un total
de 930 familias. Esta inversión fue financiada por CARE y socios
(47%), la comunidad (46%) y el municipio (7%). El aporte de
CARE y socios18, así como el aporte municipal fueron donaciones,
mientras que la comunidad, con la garantía del municipio, recibió
un crédito del proveedor por US $10,500 a un plazo de un año y
sin intereses. Al final del proyecto el crédito se redujo a US $7,300
ya que AMANCO facturó sólo los materiales utilizados.
La inversión realizada en El Centro fue de US $138,000 para la
construcción de un sistema nuevo de agua potable y saneamiento
para beneficiar a 945 hogares, de los cuales se han conectado al
sistema 64519. Esta inversión fue financiada por CARE y socios
(59%), la comunidad (19%) y el municipio (22%). El aporte de
CARE y socios20, así como el aporte municipal fueron donaciones,
18 Con financiamiento de USAID.19 A Junio 2007.20 Con financiamiento de USAID.
38 39
mientras que la comunidad, con la garantía del municipio, recibió
un crédito del proveedor por US $11,300 a un plazo de un año
sin intereses.
La Junta Directiva de cada comunidad recolectaba mensualmente
las aportaciones de los hogares, para pagar la cuota del crédito
en las oficinas del proveedor. A tan sólo unos días de firmado
el contrato, el proveedor hizo la primera entrega del material
en las bodegas de cada proyecto, lo que fue percibido por las
comunidades como un compromiso para efectuar los pagos
de las cuotas. Ambas comunidades hicieron aportaciones
mayores a las cuotas en los primeros meses, lo que facilitó que
para las pendientes, el monto del crédito se redistribuyera en el
tiempo restante. El pago del crédito por parte de las dos Juntas
Administrativas fue en el plazo acordado, y la comunidad quedó
muy satisfecha por el trato que el proveedor les dio y éste a su vez
quedó muy satisfecho por el pronto pago de ambas comunidades.
Los impactos logrados con el Proyecto en las comunidades
fueron diversos. Entre los más significativos, cabe mencionar, la
disponibilidad de agua potable dentro de los hogares durante las
24 horas diarias, lo cual elimina las actividades de acarreo para
las mujeres, niños y niñas; la disminución de las enfermedades
diarreicas, principalmente en los niños y niñas; el mejoramiento
de la economía doméstica, al no tener que comprar agua de
los camiones cisterna; aumento de la plusvalía de las viviendas
(inmuebles) por disponer de servicios de agua potable y
saneamiento; fortalecimiento de las relaciones de confianza entre
los miembros de la comunidad; mayor participación de las mujeres
en la toma de decisiones para beneficio de la comunidad; y,
ampliación del conocimiento y fortalecimiento de destrezas por
las capacitaciones recibidas durante el proyecto.
2.2.2 Proyecto REHASER
El proyecto REHASER surgió en el contexto del Proyecto Agua
Potable Rural y Salud Comunitaria, ejecutado por CARE en
Perú desde hace 28 años. En este proyecto se atienden las
necesidades de saneamiento básico de las poblaciones rurales,
mediante la instalación de sistemas de agua potable
por gravedad, la construcción de letrinas y la instalación de
pozos de drenaje y de pozos para basura, así como se imparte
la apropiada educación y promoción de la salud. El proyecto
se localiza en las provincias del Callejón de Huaylas (Huaraz,
Carhuaz, Yungay y Huaylas) entre los 2,800 y los 3,500 metros
sobre el nivel del mar. En general, las condiciones de salubridad
de las comunidades de la zona son inadecuadas: el 100% de
las familias carecen de sistemas adecuados de disposición de
excretas humanas, basuras y de aguas grises, lo que conduce
a contaminar el agua, aire y suelo, favoreciendo la propagación
de enfermedades. Además, la población desconoce las prácticas
básicas de prevención de enfermedades, debido a que tiene
hábitos inadecuados de higiene personal y familiar que facilitan
la incidencia de enfermedades que afectan principalmente
a los niños.
40 41
La estrategia del proyecto se centra en desarrollar una experiencia
de mejoramiento de los servicios de agua y saneamiento mediante
crédito para la zona rural. Esta experiencia, reconocida como
innovadora en la región, se implementa en dos etapas: la primera,
de marzo del 2002 a marzo del 2004, en la que el financiamiento
provino de recursos de CARE-PERU a través de un fideicomiso
administrado por la entidad EDYPIME EDYFICAR y en el que
CARE-PERU colocó el fondo “semilla” por US$ 24,300; y la
segunda, de agosto del 2004 a junio del 2006, en la que continuó
habilitado el fideicomiso y a la vez se contó con la cooperación
de Jeffrey Ossen y Peierls Foundation.
En la primera etapa, el fondo disponible fue de US$32,400,
de los que US $8,100 se destinaron a gastos operativos y
los US$ 24,300 restantes, a créditos otorgados a diversas
comunidades de la zona. Cuando el monto para gastos operativos
se agotó, CARE asumió el funcionamiento del proyecto, el cual
se mantuvo vivo hasta marzo de 2004, año en el que tuvo que
ser suspendido debido a la ausencia de fondos necesarios para
la parte operativa. En la segunda etapa, CARE obtuvo fondos
por US$10,700 como donación, con los cuales se cubrieron los
gastos operativos, se reanudaron las labores del proyecto y se
amplió la línea de crédito.
REHASER estableció tres componentes:
» El componente de crédito: hace que los usuarios desarrollen
un alto sentido de propiedad respecto del proyecto, pues les
ha costado su dinero. El componente es clave en REHACER
y marca la diferencia con otros proyectos que disponen
exclusivamente de fondos donados o bien, donde el aporte
comunal se restringe a la concesión de mano de obra o de
algunos materiales menores.
» El Componente de fortalecimiento y empoderamiento
de las JASS: Las JASS desempeñan un papel protagónico
como sujeto de crédito, es decir, no sólo son las responsables
de la administración y gestión de los servicios de agua y
saneamiento en sus comunidades. Este proceso ha permitido el
empoderamiento de las JASS.
» El Componente de trabajo asociado con los gobiernos
locales: la experiencia de co-financiamiento y difusión de
proyectos de infraestructura en zonas rurales fue clave para la
obtención de productos, como los expedientes técnicos.
El crédito se otorgó en moneda nacional de modo que la
amortización e intereses se efectúan en la misma moneda. El
crédito puede ser utilizado para la rehabilitación o ampliación de
los sistemas de agua y/o para la construcción de letrinas. Las
características específicas del crédito fueron:
Monto del crédito Monto mínimo US$ 666; monto máximo US$ 6,666 1
Plazo máximo del crédito 2 años (24 cuotas)
Pagos Mensuales
Tasa de interés 2% mensual (en nuevos soles)
Sujeto de crédito
Junta Administradora de Servicios de Saneamiento JASS
Cobertura del crédito Máximo: 80% del Costo Total de la Obra
Garantías Simples e individual de todos los socios de la JASS
Desembolso del crédito
Al término de la obra, previa conformidad de la comunidad
1 Tasa de cambio: 1US$ = 3 nuevos soles.
Los principales resultados de la aplicación del crédito se resumen
a continuación:
• Monto total del crédito, incluido capital más interés: 126,161
soles (US$ 42,053).
• Monto total del crédito recuperado, incluido capital más interés:
86,175.95 soles (US$ 28,725).
40 41
• Plazo promedio de crédito: 18 meses, mínimo 6 meses, máximo
24 meses.
• Promedio de préstamo por comunidad: 4,070 soles (US$ 1,357).
• Promedio mensual de devolución comunal: 269.70 soles
(US$ 89.9).
• Promedio de préstamo por familia: 98.10 soles (US$ 32.7).
• Promedio mensual de devolución por familia: 7.50 soles
(US$ 2.5).
Los principales impactos de este proyecto se pueden resumir en:
• Creación de un modelo de financiamiento para rehabilitar y
construir infraestructura básica en las zonas rurales.
• Demostración de la viabilidad del modelo del micro crédito como
alternativa financiera para mejorar las condiciones sanitarias de
las comunidades rurales.
• Instrumentos de gestión para micro créditos en agua y
saneamiento validados.
• Formación de una cultura crediticia en las áreas rurales. La
población aprendió a enfrentar y asumir las obligaciones
que implica tomar un crédito, facilitando su trato con otras
instituciones financieras que otorgan créditos.
• Fortalecimiento de las capacidades de organización y gestión
de las comunidades.
• Difusión de técnicas apropiadas para la construcción y
mantenimiento de sistemas de agua potable y saneamiento en
zonas rurales. La capacitación a las empresas y profesionales
les ha otorgado un know-how (saber hacer) que va más allá
del proyecto, pues estos conocimientos son aplicados en otros
proyectos o construcciones en el ámbito rural.
5.7.3 Fondo de fideicomiso CARE - COMURES
CARE trabajaba en intervenciones sostenibles en El Salvador
desde 1993, fortaleciendo acciones que mostraban impacto en la
población en áreas clave como: acceso al agua segura; mejores
condiciones en el saneamiento y la salud; mejores mecanismos de
organización comunal. Es así que en el año 1996, da un paso más
y crea un fideicomiso con la finalidad de implementar proyectos de
agua y saneamiento en comunidades pobres.
La idea nació como una opción para ejecutar proyectos que
fuesen “autofinanciables”, es decir, que los mismos beneficiarios
fuesen los mayores financistas de sus inversiones, a través del
pago de un préstamo al fideicomiso21. La idea es una solución
innovativa a la problemática de acceso al agua potable; ya
que por un lado, la baja cobertura en comunidades rurales, así
como los limitados fondos nacionales para el sector, obligaban
a buscar nuevas maneras de colocar fondos para proyectos de
agua. Es así como CARE y COMURES22 firmaron en Setiembre
de 1996 un convenio de cooperación para la constitución
del “Fondo de Crédito” y ejecutar así proyectos de agua que
contemplen el cumplimiento de recuperación de costos de capital.
Posteriormente, en febrero de 1997 se creó a través de Escritura
Pública, el Fideicomiso, por medio del cual las municipalidades
21 Fideicomiso es la transmisión de uno o más bienes, dinero o derechos a una persona natural o jurídica llamada fiduciario, para que sean administrados de acuerdo a un contrato, a favor del propio fideicomitente o de un tercero, llamado beneficiario.
22 La Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador es una gremial que une a los 262 gobiernos locales del país.
42 43
agremiadas en COMURES tendrían acceso a los primeros US$
40,000.00 aportados por CARE. El fin específico del fideicomiso
es emplearse en proyectos de agua potable y el propósito de
que lo administre COMURES es instalar en esta institución la
capacidad para canalizar a través de créditos, fondos para
proyectos de desarrollo municipal.
El mecanismo se aplicó por primera vez en un Plan Piloto, en la
comunidad La Nueva Esperanza del municipio de Conchagua,
departamento de La Unión, en 1998. En este proyecto, el fondo
al que accedió la municipalidad fue de US$ 24,000. Lo importante
de la experiencia fue: (i) se concretó un proyecto, cuyo costo
total fue de US$ 75000; sin este aporte no se hubiera podido
desarrollar y se benefició a 278 personas (54 hogares) con un
sistema de agua; (ii) se comprobó que el mecanismo funcionaría,
pues las municipalidades cumplían con sus pagos, siempre que
se asegurara un mecanismo de pago; y (iii) se abrió una nueva
alternativa no tradicional para el desarrollo de proyectos de agua
y saneamiento. Ante el éxito de este proyecto piloto, en julio del
2000, CARE hace un segundo aporte de US$ 46,400 al fondo de
Fideicomiso, con lo que suma los US$ 86,400 en calidad
de fideicomitente.
Posteriormente a esa experiencia, se aplicó el mecanismo en
dos sub proyectos más: El Proyecto de La Montañita, año 2000,
localizado en el municipio de Osicala, departamento de Morazán;
y, el Proyecto El Rodeo, en el año 2004, localizado en el municipio
de San Pedro Perulapán, departamento de Cuscatlán. En Osicala
la municipalidad solicitó del fondo US$ 48,100, se benefició a 143
familias (945 personas) apalancando un monto mayor (el costo
total del proyecto fue US$ 660,800) y en San Pedro Perulapán, la
municipalidad solicitó US$ 97,000.00, se benefició a 1,740 familias
(10,113 personas) apalancando un proyecto cuyo costo fue de
US$ 2.600,000. Se puede observar una tendencia creciente de
la demanda en la medida que el fondo disponible es mayor. A
setiembre del año 2007 el fondo contaba con US$ 105,000.
Para cada uno de los casos se siguió un proceso, desde la
creación del fondo hasta su recuperación en base a lo que el
convenio establece, que representa un ciclo a seguir y replicar con
el propósito de que el Fondo funcione correctamente y crezca.
Un paso importante para el otorgamiento del crédito es el análisis
sobre varios aspectos que COMURES junto a CARE realizan,
como por ejemplo:
» Sobre la comunidad: si ésta tiene o no capacidad de pago para
rembolsar el fondo a su municipalidad.
» Sobre la municipalidad: su situación financiera, la parte
administrativa contable y la capacidad de pago; ésto incluye
revisar su nivel de endeudamiento, su liquidez y el costo
beneficio del proyecto para la localidad.
» También en esta fase de análisis se incluyen los aspectos de
revisión de la carpeta técnica del proyecto. Este aspecto es
revisado por CARE, quien emite una opinión técnica acerca de
la factibilidad del proyecto, además, revisa entre otros aspectos,
el costo total para la ejecución, aspecto clave para definir el
monto que va a prestar la municipalidad.
42 43
Otro paso clave es la recuperación del fondo, que se inicia cuando
COMURES informa a la municipalidad de la aprobación de su
solicitud y se acuerdan las condiciones para la recuperación
del préstamo. El concejo municipal emite un acuerdo en el que
autoriza al Instituto de Desarrollo Municipal (ISDEM) a realizar
los descuentos del Fondo para el Desarrollo Económico y Social
(FODES)23 ya que es de este fondo de donde será pagado el
préstamo, explicitando la cantidad que ISDEM va a descontar
mensualmente y el periodo de aplicación. Es decir que será el
ISDEM el que hará las transferencias de pago al banco y notificará
de cada cuota pagada a la unidad financiera de COMURES. Por
su parte COMURES y la municipalidad beneficiaria preparan los
informes de liquidación, una vez completado el pago del préstamo
e informan a CARE para que puedan ser identificadas nuevas
necesidades e iniciar un nuevo ciclo de proyectos.
Entre los aspectos relevantes que se derivan de este mecanismo
alternativo de financiamiento para sistemas de agua y
saneamiento se destacan:
• La recuperación del fondo en los periodos previstos, con tasas
de intereses de acuerdo al mercado. Ha quedado demostrado
que las municipalidades tienen capacidad de endeudamiento y
de pago, aunque se debe asegurar de mantener como garantía
que el mecanismo de pago sea siempre a través de ISDEM para
que se realicen por medio del FODES.
• El Fideicomiso, a pesar de su limitado monto, ha mostrado ser
una herramienta clave que ha permitido a las municipalidades
atraer inversión para dar respuesta efectiva a la demanda
insatisfecha de agua y saneamiento en su localidad.
• El mecanismo utilizado para ejecutar el fondo a puesto a prueba
el trato equitativo que COMURES da a sus agremiados, ya
23 Los fondos del FODES que transfiere el ISDEM, provienen del aporte que asigna el Estado a los municipios y se toman del Erario Nacional consigna-dos en el Presupuesto General de la Nación.
que los créditos han sido aprobados a tres municipalidades
diferentes, administradas por igual número de partidos políticos.
• El fideicomiso ha mostrado ser una opción para crear un fondo
exclusivo para invertir en agua y saneamiento y que el mismo
sea sostenible.
• El fideicomiso y su mecanismo de préstamo han incentivado
a las municipalidades a hacer uso del FODES en un área
determinante para el desarrollo local.
• El crédito dirigido a las municipalidades, para agua y
saneamiento, se vuelve una alternativa que puede motivar
a la cooperación externa y al Estado para colocar recursos
financieros que dén origen a un fondo revolvente exclusivo para
el sector de agua y saneamiento.
44 45
6.LeccionesaprendidasdelosOLPE
6.1 Leccionesgenerales
6.1.1EléxitodelosOLPEcomunitariosradicaenel
compromisoyconvencimientodelacomunidaddequees
necesarioasegurarunsistemasostenibledeaguapotable,
paralocualesfundamentaldarleunenfoqueintegralalproyecto
quefuereadesarrollarse.Asíporejemplo,unenfoquecomoel
dadoporCARE-ESde“saludatravésdelaguaymedioambiente”
hasidoclaveparaloslogrosdelosOLPEenElSalvador.Son
procesosquebuscanintroducircambiosdecomportamiento
entreloshabitantesdelacomunidadnotansóloparamejoraro
modificarprácticasdehigiene,sinotambiénparaconvencerlos
dequelasimpleinfraestructuranoharáelsistemadeaguaauto
sostenible.Loscambiosrequierenampliaparticipacióndela
comunidadenlaejecucióndelproyecto,asícomo,enprogramas
decapacitaciónenáreasorganizacionalesydeliderazgo,
construccióndesistemas,ymanejoyproteccióndecuencas,
segúnseaelcaso.
6.1.2LosOLPEconstituyenunarespuestaefectiva,
–aúncuandotodavíafrágil–,delascomunidadesylos
empresariospúblicosyprivadosdelsectorala
incapacidaddelEstadodesatisfacerlademandadeagua
potable,particularmentedelsegmentomáspobredelapoblación
queseencuentraasentadoenáreasrurales,peri-urbanasyen
pequeñasymedianaslocalidadesurbanas.Laparticipacióndelos
OLPEensatisfacerlademandaporserviciosdesaneamientoes
máslimitada.
6.1.3Elfinanciamientogubernamentalynogubernamental
hasidofundamentalparaeldesarrollodelainfraestructura
delserviciodeaguaoperadoporlosOLPE.Sibienexisten
OLPEprivados(camionescisternaocarrostanque,pozos
privadosyempresas)quehanfinanciadosusinversiones,la
infraestructuraadministradaporlamayorpartedeOLPEhasido
financiadaconfondospúblicos(gobiernosnacionalesylocales;
fondosdeinversiónsocial)oatravésdedonacionesoaportesde
diferentespaísesydeONGsinternacionales.Engeneral,siempre
hahabidoaportesdelascomunidades,aunquenohansidolos
másimportantes.SonmuypocosloscasosenqueelOLPE,
víatarifas,financiasusinversiones(porejemplo,COOPAGUA
enChile),loquepuedeconvertirseenunalimitaciónparala
sostenibilidadyampliacióndesuáreadeservicio.
6.1.4LosOLPEseacercanmásaorganismosprivados,
dadoqueoperanmásfrecuentementedentrodeunmarcode
empresaprivada.Sinembargo,muchosdeellosdependende
subsidiosparalasinversiones.
6.1.5LosOLPEhanlogradointroducirdiversidad,
innovaciónycompetenciaporelmercadodeservicios
alsectordeaguaysaneamiento,encontrasteconelpapel
predominanteyprácticamentedemonopolioasignadoporla
legislacióndelospaísesaentidadesgubernamentalesnacionales
ymunicipalesenlaformulacióndepolíticas,regulación,y
prestacióndeserviciosdeaguaysaneamiento.
44 45
“Losindividuosconadecuadasoportunidadespueden
decidirsupropiodestinoyayudarseunosaotros.Notienen
queversecomorecipientespasivosdelosbeneficiosde
planesdedesarrollo.”1
1Sen,Amartya.DevelopmentasFreedom.AlfredA.Knopf,NewYork,1999.
6.2 Leccionesrelacionadasconlosaspectoslegales
6.2.1Lafaltadepersoneríajurídicanoestáimpidiendo
quelosOLPEprestenservicio.Apesardelainformalidaden
suconstituciónodelmododeoperarsinregulación,losOLPE
enmuchospaísessobrepasanlosdiezañosdeoperación.Sin
embargo,elcontarconelderechodeprestacióndelservicio,le
daalOLPEestabilidadlegalloquerepercuteenlasostenibilidad
delservicio.Así,porejemplo,elOLPEquecuentaconcontratos
olicenciasoficialesparaproveerelservicio,puedemásfácilmente
accederadonacionesocréditosconcesionales,abrircuentas
bancarias,etc.
6.2.2LosrequisitosquedebencumplirlosOLPEpara
obtenerelderechoalaprestacióndeserviciosantelas
institucionesgubernamentalesdebensersencillosydeben
darseincentivosparalograrestaformalización.
6.2.3Existeunvacíoencuantoaunmarconormativo
adecuadoparalosOLPE.Sibienenalgunospaísesexiste
algunanormativaespecíficaparalosOLPE,engeneral,éstos
carecendeunmarcoreguladorestructuradoycoherenteque
seadecueasuscaracterísticasparticulares.Además,porla
característicademonopolionaturaldelosserviciosdeagua
ysaneamiento,losOLPEdebentenerunareglamentación
apropiadaqueasegurequelosusuariostenganaccesoa
informaciónoportunayveraz.
6.2.4Lacalidaddelaguaofertadanosiempreestábien
regulada.Enlamayorpartedeloscasos,losOLPEoperan
sinunaregulaciónadecuadaentérminosdecalidaddelagua
ofertada,portantodeberíanobedecer,aligualqueotros
prestadoresdeserviciospúblicos,privadosomixtos,almismo
rigorderegulacióndelacalidaddelaguaofertada.
Desdeelpuntodevistalegal,sóloChileyColombiatienenuna
LeyGeneraldeServiciosdeSaneamientoqueesfundamental
paraeldesarrollodelosserviciosdesaneamientoenelárea
urbana.Estanormaestablecelasreglasdeoperacióndelos
prestadoresdeservicioeneláreaurbana,lascondiciones
enquesedebenentregaréstosyelrégimendeconcesiones
sobreelcualoperan.Asimismo,enChileyenColombia,laLey
GeneraldeTarifasestablecelosprocedimientosynormaspara
ladeterminacióndelospreciosquelasempresasprestadoras
delosserviciosdeaguapotableyalcantarilladourbanospueden
cobraralosclientes.EstasLeyesaseguranunmecanismopara
elautofinanciamientodelasmismas,brindaincentivospara
incorporareficienciaporpartedelasempresas,entregaseñales
clarasalosclientesentérminosdelaescasezrelativadelaguay
minimizalossubsidioscruzados.
6.3 Leccionesrelacionadasconlosaspectos técnicos
6.3.4Laadecuadaoperaciónymantenimientodela
infraestructuraescrucial.Engeneral,losOLPEcuentancon
operadoresotécnicosquehanrecibidoalgunacapacitaciónen
laoperaciónymantenimientodesussistemas.Sinembargo,
algunosOLPEcomunitariosprincipalmentedelámbitorural,
requierendemayorasistenciatécnicaycapacitacióncontinua
paralograrlasostenibilidaddelossistemas.Elproblemade
laasistenciatécnicaesqueengeneralespuntualynoestá
institucionalizada;asísetienenmuchoscasosenqueONGsyel
Estado(nacional,regionalolocal)hanapoyadoenformaad-hoc
46 47
alosOLPEenuninicio,peroalretirarsesecreaunvacíoysilos
sistemassoncomplejos,porejemplo,conplantasdetratamiento,
elproblemaseagudiza.Deotrolado,estaasistenciatieneun
costo,cuyofinanciamientoesinexistenteenlamayorpartede
lospaíses.
6.3.2Labuenacalidaddeservicioofertadoesclavepara
lasostenibilidad.Engeneral,losOLPEofrecenservicioscuyos
clienteslosencuentrandebuenacalidadporelprecioquepagan.
Sinembargo,existenOLPEquereportanaltosnivelesdepérdidas
deagua,cuyoimpactopuedeirendetrimentodelasostenibilidad
delossistemasporsurepercusióneconómicayambientaly
deberíadárselelamayorimportancia.
6.3.3Elapoyotécnicodelasagenciasinternacionalesy
delossociosdelascomunidadeshasidofundamental
paraeldesarrollodelosOLPE.PrincipalmenteenCA,la
asistenciatécnicadeorganismosespecializadoscomoCARE
hasidofundamentalparaeléxitodelosOLPE,tantoenlaetapa
deejecucióndelproyectocomoenlapuestaenmarchadel
mismo.Elenfoquedeestaasistenciatécnicadebeserorientado
aconvenceralascomunidadesquelasimpleinfraestructuradel
sistemanoessuficienteparahacerunservicioautosostenible,
sinoquetambiénserequierenincorporaractividadestendientes
aproducircambiosdecomportamientoentreloshabitantesde
lascomunidades.
6.3.4Laexpansión,reemplazoorehabilitacióndelos
sistemaspuedendevenirenunproblemafuturopara
losOLPEensuszonasdeservicio.Loscrecimientos
poblacionalesdelaszonasatendidasporlosOLPEdemandan
nuevasconexiones,quemuchasvecesnopuedenseratendidas
porlafaltadecapacidaddelsistema;delacapacidadtécnica
paraplanearlaexpansiónóptimadelossistemasyderecursos
financieros.Deigualmanera,elreemplazoyrehabilitacióndela
infraestructurapuedeversecomprometidosilosOLPEnohacen
lasreservasadecuadasparadichosfines.
6.3.5Elsaneamientoengeneralesunpuntodébil.
LosOLPEnotienenbajosuresponsabilidadelsistemade
saneamiento,salvoexcepciones,comoaquellosdemayor
tamaño.Debidoaquelassolucionesalsaneamientosonensu
mayorpartesolucionesindividuales(principalmenteletrinas),los
OLPEnotienenmecanismoslegalesniincentivosparapersuadir
alosusuariosaencontrarsuspropiassolucionesencuantoal
mantenimientoorehabilitación,cuandoseanecesario.
6.4 Leccionesrelacionadasconlosaspectos degestión
6.4.1Noexisteunúnicomodelodegestiónpara
brindarserviciosdecalidadyqueseansostenibles.En
consecuencia,losOLPEhanoptadopordiferentesmodelos,
yaseanorganizacionesoasociacionescomunitarias,empresas
municipalesautónomasoprestadoresprivados.Inclusive,existe
unOLPEquehaoptadoporcontrataraunoperadorprivadopara
actividadesespecíficasdeoperaciónyadministración.
6.4.2Lavisióndeempresa,latransparenciayelmanejo
democráticoyparticipativohansidofundamentalespara
loslogrosalcanzadosporlosOLPE.Lagestiónasíconcebida
hageneradoconfianzaenlosconsumidores,quiéneshan
comprendidolanecesidaddepagaroportunamenteporelservicio
yasícontribuirasusostenibilidad.Larendicióndecuentasantela
comunidad,conreportesfinancierosperiódicos,sencillosyclaros,
sustentalacredibilidaddelOLPE.
6.4.3Labúsquedadeeconomíasdeescalaesclavepara
lasostenibilidaddelOLPE.Convieneconsiderarmecanismos
parapromoverlafusióndevariosOLPEquetienencondicionesde
localizacióngeográficaycaracterísticasdeinstalacionessimilares,
comounafórmulaparaoptimizarlagestión,sobretododealgunos
sistemasrurales.
46 47
6.5 Leccionesrelacionadasconlosaspectossociales
6.5.1Lascampañasdesensibilizaciónatravésdediferentes
estrategiasdecomunicaciónsonclavesparaeldesarrollo
delosOLPE.Temas,comoelusoygestióndelagua,han
logradoquelosusuariosvalorenelservicioqueselesprestay
quecontribuyanoportunamenteconsuspagos,mientrasque
laparticipacióndelosusuariosenlasdecisionesimportantes
quesondesucompetencia,hafacilitadolaimplementaciónde
lasmismasporpartedelosOLPEyevitadolapercepciónde
clientelismoocorrupción.
6.5.2Elaltoniveldecompromisodelacomunidad
garantizalasostenibilidaddelaprestacióndelservicio.
Laparticipaciónefectivadelacomunidadentodoelciclo
delproyectofacilitaelcompromisoyconvencimientodela
comunidad,enelsentidodelanecesidaddeasegurarunsistema
sostenibledeaguapotable,paralocualserequiereunabuena
organización,prácticasdehigieneapropiadas,usoracionaldel
agua,conservacióndelmedioambiente,pagooportunodela
tarifaygestiónadecuadadelservicio.
6.5.3ElniveldeliderazgodelosdirigentesdelosOLPEes
unfactorclaveparasusostenibilidad.LoslíderesdelosOLPE
cumplenunrolmuyimportanteensumanejoresponsable,porlo
cualsedebepromovercontinuamente,lapreparacióndenuevos
líderesenlacomunidad,yasílograrlasostenibilidaddelliderazgo.
6.5.4Laposibilidaddequelacomunidadnosemantenga
cohesionada,puedeserunfactorlimitanteparael
desarrollodelosOLPE.Puededarseunapérdidadeinterésen
lacomunidadunavezquelosmiembrosdelasprimerasJuntas
deOLPEempiecenaretirarse.Porello,esmuyimportantequela
comunidadseacapacitadaparaentenderlosfactoresquehacen
quelainfraestructuradeaguapotableseaautosostenible.
6.5.5Lasatisfaccióndelosusuariosconelservicioes
unfactorfundamentalparalasostenibilidaddelosOLPE.
Estasatisfacción,muchasveces,generaquelascomunidades
tenganunaltosentidodepertenenciahaciaelsistemayalOLPE,
detalmaneraque,elgradodesatisfacciónsepuedeobservar
facilmentecuandoelOLPEsolicitaincrementostarifariosyéstos
sonaceptadosporlacomunidadsinmayoresdiscusiones.
6.6 Leccionesrelacionadasconlosaspectos financieros
6.6.1Tarifasquepermitancubrirloscostosdeoperacióny
mantenimiento,ademásdeloscostosdereposición,son
factoresclaveparalasostenibilidaddelservicio.Sibienal
iniciarsusactividades,losOLPEestablecenlastarifasocuotas
familiaresmensualesporlaprestacióndelservicio,lasmismasno
seajustanperiódicamente,locualtieneunimpactonegativoensu
prestación.
6.6.2Buenaspolíticasdecobrosonimportantespara
reducirlamorosidadenelpagoyasíasegurarla
sostenibilidaddelaprestacióndelservicio.Lamorosidad
esunfactorquetieneunaimportanciasimilaralastarifas,ya
48 49
quedenadaserviríaestablecertarifasadecuadas,siluegono
haymayorcontrolsobreelpagodelosservicios.Sibienmuchos
OLPEejercenelderechodelcortedeservicioporfaltadepago,
éstetambiéntieneuncostoquemuchasvecesgeneraproblemas
conlosusuarios,porloqueesdeseableestablecerpolíticasque
incentivenelpago.
6.6.3LosOLPEtienenmínimoaccesoalcrédito.
IndudablementeestarestricciónlimitaalosOLPEenlaampliación
yoptimizacióndelainfraestructurayequipos.Muchasvecesesta
restricciónesprincipalmenteporqueexisteunalimitadapresencia
deentidadesbancariasalosquelosOLPEpuedenteneracceso,
existenexcesivostrámitesburocráticosbancariosquetienenque
cumplir,nopuedenpagarlosaltoscostosdemovilizaciónpara
obtenerloscréditos,ylascondicionescrediticias,especialmente
enloreferenteagarantías,normalmentelosdescalificancomo
sujetosdecrédito.Losejemplosseñaladosporlaexperienciade
CAREensustresmodalidadesdegestiónpúblico-privada-social,
handemostradoquehayformasdefinanciarproyectosdeaguay
saneamientoconelMunicipiocomogarante.Estasexperiencias
handemostradoquelascomunidadespobrestienencapacidad
deendeudarseyademás,quecumplenconsusobligaciones.
6.6.4Noesevidentelavoluntaddepagoporlosservicios
desaneamiento.Existetodavíauncaminolargoquerecorrer
paralograrelcompromisoyconvencimientodelacomunidad
paracontarconserviciosdesaneamientoadecuadosasus
condiciones.Elpapeldelaeducaciónsanitariaescrucialpara
aumentarlavoluntaddepago.
6.6.5LaausenciadeplaneaciónfinancieraenciertosOLPE
puedeponerenriesgolasostenibilidaddelaprestacióndel
servicio.EnmuchosOLPEruralesnoexisteunabuenapolítica
demanejodelosrecursosfinancierosquelespermitamantener
lasreservasadecuadasparacubrireventualidades.Enmuchos
casosrequierendelacolaboracióndeentidadesgubernamentales
odealgúnotroOLPEparaimplementarunapolíticaadecuadao
asistenciatécnicacorrespondiente.
6.6.6LosOLPEnorecibensubsidiosestatalesapesar
quelebrindanserviciosalapoblaciónmáspobre.Esta
experienciaesválidaparatodoslospaíses,salvoenChiley
Colombia,endondeelEstadosubsidia,enparte,losconsumos
delaspoblacionesmásvulnerables.
48 49
7.Recomendaciones
Considerandoquelasreformasquerequiereelsectorsaneamien-
toenlospaísesanalizadosdeALdemandaránuntiempoenofre-
cerresultados,esdifícilqueenelcortoomedianoplazoaumentar
laeficienciayefectividaddelasempresasformalesdeservicios.
ÉstohacepreverquelosOLPEseguiránpormuchosañosdes-
empeñandounpapelimportanteenlaprovisióndeserviciosalas
poblacionesmáspobres,porestarazónlospaísesdeberíananali-
zarlamejormaneradeincorporarlosalsector,enlabúsquedade
sumejorcontribuciónenelalcancedelasmetasdelMilenio.Las
recomendacionesqueseplanteansonlassiguientes:
7.1 Recomendacionesgenerales
7.1.1Propiciarlacooperaciónoasociaciónentre
losprestadoresformalesdelosserviciosdeaguay
saneamiento(nacionalesomunicipales)ylosOLPE.
Sedeberíanbuscarlosmecanismosnecesariosparaintegrar
aambosprestadoresdeserviciocomosocios,aprovechando
lasventajascomparativasqueambosposeen.Porejemplo,en
lasurbesmayores,alanalizarperiódicamentelaexpansiónde
losservicios,elprestadorformaldelserviciopodríadeterminar
lasáreasquelesonimposiblesdeatenderenuncortoo
medianoplazo,enlascualespodríacontarconelapoyodelos
OLPEparalaprestacióndelservicio.SebuscaríaquelosOLPE
distribuyan,enloposible,aguaprovenientedelprestadorformal
quegarantizaríalacalidaddelaguaentregada.Asimismo,el
prestadorformallepodríabrindarasistenciatécnicaalOLPE,
buscandogarantizarlealconsumidorcalidaddeservicio.Las
entidadesdeapoyomultilateralybilateraldelsector,asícomo
lasorganizacionesnogubernamentalesdeberíanapoyaresta
iniciativa.
7.1.2PropiciarlaasociacióndelosOLPEparainfluirenlas
políticassectoriales.DebidoaquelosOLPEjueganunrolmuy
importanteenlaprestacióndelosserviciosenAL,yaquetienen
unmercadoactualypotencialbastanteimportante,debieran
buscarasociarsecomoenParaguay,Ecuadoryalgunospaísesde
CAparaconvertirseeninterlocutoresdelaspolíticassectoriales.
LosOLPESpuedencontribuirenlaformulacióndepolíticas
sectorialesadecuadasalasnecesidadesdelaspoblaciones
máspobresdelospaíses,buscandounamayorequidadenla
prestacióndeserviciosdeaguaysaneamiento.Deotrolado,
unaasociaciónpuedecontribuirtambiénamejorarlaoperación
cotidianayelmanejoadministrativodelosOLPEypodríatambién
enunfuturofacilitareltránsitodeunámbitodeoperaciónlocalde
pequeñaescalahaciaunomayordegranescala.Laasociación
facilitaríatambiénlacooperaciónhorizontalentreOLPES,como
eselcasodeCOOPAGUAenChile,queatiendesolicitudesde
asistenciatécnicadeotrasCooperativasdeAguaySaneamiento
ruralesdelpaís.Deigualmanera,unaasociacióndeOLPE
lesdaríaunamayorvisibilidadytrascenderíaelrolquevienen
cumpliendodentrodelsectordeaguaysaneamiento.Interesante
seríalograrlacontribucióndelosmediosdecomunicación
comovehículoparalograrundiálogoampliosobrelosrolesque
cumplenlosOLPE.
7.1.3Institucionalizarlacapacitaciónyasistenciatécnicaa
losOLPE.LosOLPErequierenapoyodelEstadopreferentemente
en:a)apoyotécnicoenaspectosdeorganizacióncomunitaria,
ejecucióndeproyectosdeinversión,manejodepequeñas
empresascomunitariasyoperaciónymantenimientoeficientede
lossistemas;yb)monitoreodelacalidaddelagua.Laasistencia
técnicapodríaserelsubsidioestatalalosOLPE,peropodría
serprestadaporempresariosprivadosyasociacionesdejuntas
ymunicipalidades,decontarconlosincentivosadecuadospor
partedelEstado.
7.1.4Revisareimplementarlosmecanismosdefinancia-
mientodelasinversionessectorialesylossubsidioscorres-
pondientesparadirigirloshacialaspoblacionesmásvulne-
rables.Enlamayoríadelospaísesnoexisteunapolíticaclarade
financiamientoenelsector,porloqueseencuentraquelossubsi-
50 51
diosalainversiónyalconsumononecesariamentefavorecen
alapoblaciónmásvulnerable.LosOLPEqueadministranlos
serviciosdeestaspoblacionestienenqueesperarmuchos
añosparalograrelapoyofinancierodelEstadoy,lesesmuy
difícilaccederafondosparalaampliacióndelossistemas,
mientrasqueexistenmuchosprestadoresdeserviciosformales
querecibenestosfondossinquenecesariamentelosasignen
alaspoblacionesmáspobres.Porello,serecomiendaquelos
paísesreviseneimplementenlosmecanismosfinancierosque
vayanreduciendoestasinequidades,incentivandotarifasy
subsidiosfocalizados.
7.1.5Desarrollarodivulgarunmarconormativoadecuado
paralosOLPE.Enlospaísesquenocuentanconunmarco
normativo,serequierequesedesarrolleunosimple,que
contemplemecanismosparaelreconocimientolegal,deberesy
derechos,yaccesoafinanciamientospúblicos,entreotros.
SiendoquelosOLPEjueganunrolmuyimportanteenla
prestacióndelosserviciosenAL,porquetienenunmercado
actualypotencialbastanteimportanteenlospaísesdonde
existealgunanormativaespecífica,serequierequeésta
sedivulgue.
7.1.6RegularalosOLPEbajoesquemassimilaresalos
aplicadosalosprestadoresformalesdelservicio.Nose
puedejustificarelhechodequelosOLPEnoseanregulados,
enloquereferentealacalidaddelaguaofertada,locualpone
enriesgolasaluddelapoblación.Porello,serequierequese
tomenlasmedidasdelcasoparaqueelentegubernamentalque
tieneasucargoelcontrolyvigilanciadelacalidaddel
aguacontroletambiénalosOLPE.
7.2 Recomendacionesespecíficas
7.2.1Respectoatemaslegales
Simplificaryexpeditarlostrámitesparalaformalizaciónde
losOLPES.Muchasveceslafragmentacióndelasinstituciones
sectoriales,asícomolacomplejidadyvastanormatividadexistente
tieneunefectoperversoenlostrámitesquedebenseguirlos
OLPEparasuformalización.Elloestimulalainformalidadde
losservicios,porejemploenelcasodeloscamionescisternas
otanquerosenLima,lainformalidaddelamayoríaconllevaa
unacompetenciaperversaquenoredundaenbeneficiodelos
usuarios.Esnecesarioentoncesmejorarlosinstrumentosy
mecanismosdeaplicacióndelasnormasyregulacionesexistentes
paraquetodoslosprestadoresdeservicioslascumplan.
7.2.2Respectoatemastécnicos
PromoveriniciativasyfomentarlacreatividaddelosOLPE
ydelasempresasformalesdeservicioparaampliarla
coberturadesaneamiento.DebidoaquesonpocoslosOLPE
50 51
queseencargandelosserviciosdesaneamiento,sedebería
buscar,dentrodelaasociaciónprestadorformal/OLPE,queestos
últimosseinteresenporprestaresteservicio,quebienpuedeser
individual(porejemploletrinasfamiliares)ocomunal(operados
porlosOLPE).Existelaprecedenciadecentrosdesaneamiento
comunalesoperadosexitosamenteporOLPElocales(Mumbai,
India,SlumSanitationCentres).
7.2.3Respectoatemasdegestión
Promoveralianzaspúblico-privadasypúblico-privada-
socialesparalagestióndelosserviciosdeaguay
saneamiento.Lagestiónconvencionaldesdeelsectorpúblico
congrandesinversionesnohalogradocubrirlabrechaentre
ofertaydemanda.Sinembargo,losOLPEsonejemplosexitosos
dealianzasentreelsectorpúblico,ONGsycomunidadorganizada
comoenmuchosdeloscasosanalizadosdelospaísesandinosy
deCA.Estainnovaciónhapermitidoampliarlacoberturade
aguaymejorarlacalidaddelserviciomedianteelcontrolsocial
delmismoy,latransparenciaenlaadministracióndelosservicios.
7.2.4Respectoatemasfinancieros
Promoveralianzasestratégicasbuscandonuevas
formasdefinanciamiento.Considerandolasrestricciones
quetienenlosOLPEparaaccederalcrédito,sedebenbuscar
alianzasestratégicaspúblico-privadasypúblico-privada-sociales
paralamovilizaciónderecursos,creandofideicomisoso
buscandocréditosblandoscongarantíasmenosexigentes
queotroscréditossimilares,talcomohansidoloscasos
trabajadosporCARE.
62 63
Anexo3:MayoresdetallesdeloscasosdeOLPE
PaísesAndinos
ASPECTOSBOLIVIA CHILE
Limoncitos ThikaKhatu Hospital-Champa COOPAGUA
Aspectoslegales
PropiedaddelOLPE Cooperativa OTB Cooperativa Cooperativa
EdaddelOLPE,años 30 8 39,oficial7 59
AdministracióndelOLPE ConcejoAd. Pdte.OTB Direc.Jta.Vig.Ger. Dir.yGer.Gen
Regulacióndelatarifa Ninguna Ninguna Ninguna SISS
Regulacióndelacalidad Ninguna Ninguna Min.deSalud SISS
Aspectostécnicos
Procedenciadelagua Pozo Pozo Pozo Superf.ySub.
Horasdeservicio 24 24 24 24
Medición 85% 71% 93% 100%
Tipodesaneamiento Pozosciegos Tanq.Septicos Pozos,fosasépt. Alcant.(63%)
Mododeresolverproblemasoperacionales Pers.Propio Pers.Propio Pers.Propio Pers.Propio
Aspectosdemercado
IngresosmensualesporhogarUS$ 121 175 741 960
Tamañodelmercado(Pob.Servida) 6,326 2,059 6,420 18,680
Educaciónsanitaria Si Si Si Si
RazónporexistenciaOLPE AusenciaEst. AusenciaMun. Fusión QuiebraEPS
Aspectosfinancieros/administrativos
NúmerodeempleadosdelOLPE 9 3 8 61
IngresosmensualesdelOLPE,US$ 8,000 1,425 19,000 111,775
Tarifacobrada,US$/20m3 5 5.3 9 35
Consumol/h/d 71 100 137 238
Morosidad1/ Muybaja Baja Alta Muybaja
Relacióndetrabajofinancieraen%2/ 97 48 98 81
Financiamientodelainversión ONG FIS,Mun Min.Salud PropioOLPE
Notas:1/Engeneral,lamorosidadsedefinecomoelnúmerodeusuariosquehandejadodepagarmásdedosfacturas.2/Larelacióndetrabajofinancierasedefinecomolarelaciónentreloscostosdeoperaciónymantenimiento(sinincluirladepreciación)ylosrecaudosenefectivo.
62 63
PaísesAndinos
ASPECTOSCOLOMBIA ECUADOR
Acuasur Emar Arcapampa EMASA
Aspectoslegales
PropiedaddelOLPE Asoc.Usuario Privado(S.A.) JuntaComún Emp.Mun.c/P
EdaddelOLPE,años 8 14 3 6
AdministracióndelOLPE Jta.Dir,Adm Jta.Directiva Jta.Dir.Tesor. Directorio
Regulacióndelatarifa Ninguna Ninguna Ninguna Ninguna
Regulacióndelacalidad Ninguna Municipio Municipio Municipio
Aspectostécnicos
Procedenciadelagua Superficial EAABogota Aguasuperf.24 Aguasuperf.
Horasdeservicio 22 24 24 24
Medición 100% 100% 100% 100%
Tipodesaneamiento Alcant.(70%) Alcantarillado Alcant.(67%) AI(50%)SolInd
Mododeresolverproblemasoperacionales Pers.Propio Pers.Propio ApoyoMun. Pers.Propio
Aspectosdemercado
IngresosmensualesporhogarUS$ 158 590 173 200
Tamañodelmercado(Pob.Servida) 10,810 5,926 450 26,824
Educaciónsanitaria Si Si Si Si
RazónporexistenciaOLPE Desint.Emp.Reg. Inic.Privada NecesidadServ. DeficienciaEst.
Aspectosfinancieros/administrativos
NúmerodeempleadosdelOLPE 8 6 2 11
IngresosmensualesdelOLPE,US$ 7,410 12,100 251 14,000
Tarifacobrada,US$/20m3 4 16.5 1.5 2.2
Consumol/h/d 140 101 186 182
Morosidad1/ Media Baja Muybaja Media
Relacióndetrabajofinancieraen%2/ 92 99 71 93
Financiamientodelainversión Auxiliooficial Privado PRAGUAS Estado
Notas:1/Engeneral,lamorosidadsedefinecomoelnúmerodeusuariosquehandejadodepagarmásdedosfacturas.2/Larelacióndetrabajofinancierasedefinecomolarelaciónentreloscostosdeoperaciónymantenimiento(sinincluirladepreciación)ylosrecaudosenefectivo.
64 65
PaísesdeCentroAmérica
ASPECTOSELSALVADOR GUATEMALA
MardePlata ACOSAMA ACEPROS RAPIAGUA ADIP
Aspectoslegales
PropiedaddelOLPE Comunal Comunal Comunal Privada,CC Comunal
EdaddelOLPE,años 8 6 7 6 2
AdministracióndelOLPE JuntaDirectiva JuntaDirectiva JuntaDirectiva Gerente JuntaDirectiva
Regulacióndelatarifa Socios Socios Socios Ninguna Socios
Regulacióndelacalidad SIBASI Propia Salud Ninguna Min.Salud
Aspectostécnicos
Procedenciadelagua Pozo Pozo Pozos Pozosprivados Superficial
Horasdeservicio 24 6 24 20 4a6
Medición Sindatos Sindatos Sindatos Noaplica Noexiste
Tipodesaneamiento Letrinasyfosos Letrinasyfosos Letrinasyfosos Sindatos Alcantarillado
Mododeresolverproblemasoperacionales Pers.Propio Pers.Propio Pers.Propio Pers.Propio ApoyoMun.
Aspectosdemercado
IngresosmensualesporhogarUS$ Sindatos 149 Sindatos Sindatos Sindatos
Tamañodelmercado(Pob.Servida) 4,039 13,797 6,984 Sindatos 3,550
Educaciónsanitaria Si Si Si No No
Aspectosfinancieros/administrativos
NúmerodeempleadosdelOLPE 10 23 20 7 1
IngresosmensualesdelOLPE,US$ 5,000 32,000 15,000 Sindatos 466
Tarifacobrada,US$/20m3 6.29 8 5.2 1.8a2.403/ 84/
Consumol/h/d 97 72.5 163 Noaplica Sindatos
Morosidad1/ Baja Baja Baja Muybaja Baja
Relacióndetrabajofinancieraen%2/ 70 47 60 Sindatos 52
Financiamientodelainversión Auxilioexterno Auxilioexterno Auxilioexterno PropioOLPE Auxilioexterno
Notas:1/Engeneral,lamorosidadsedefinecomoelnumerodeusuariosquehandejadodepagarmásdedosfacturas.2/Larelacióndetrabajofinancierasedefinecomolarelaciónentreloscostosdeoperaciónymantenimiento(sinincluirladepreciación)ylosrecaudosenefectivo.3/Correspondealpreciodelm3.4/Cuotafijaindependientedelconsumo.
64 65
PaísesdeCentroAmérica
ASPECTOSHONDURAS NICARAGUA
VillaCristinayVillafranca Guapinol LosCorteses ASOCCAR
Aspectoslegales
PropiedaddelOLPE Comunal Comunal Privado Asoc.Civil
EdaddelOLPE,años 3 3 6 3
AdministracióndelOLPE JuntaDirectiva JuntaDirectiva Propietario JuntaDirectiva
Regulacióndelatarifa Socios Socios Ninguna Socios
Regulacióndelacalidad SANAA Ninguna Ninguna ENACAL
Aspectostécnicos
Procedenciadelagua SANAA Superficial Pozo Pozos
Horasdeservicio 2vecesalasem. 24 14 24
Medición Noexiste Noexiste Noaplica 100%
Tipodesaneamiento Letrinas Letrinas Sindatos Sindatos
Mododeresolverproblemasoperacionales ApoyoSANAA Pers.Propio Pers.Propio Pers.Propio
Aspectosdemercado
IngresosmensualesporhogarUS$ Sindatos Sindatos 150 Sindatos
Tamañodelmercado(Pob.Servida) 7,656 1,945 50,000 1,792
Educaciónsanitaria Si Si No Si
Aspectosfinancieros/administrativos
NúmerodeempleadosdelOLPE 6 1 2 7
IngresosmensualesdelOLPE,US$ 7,475 895 1,700 1,178
Tarifacobrada,US$/20m3 5 1.84/ 4a5.33/ 5.6
Consumol/h/d 60 Sindatos Noaplica 84
Morosidad1/ Baja Baja Baja Baja
Relacióndetrabajofinancieraen%2/ 87 29 53 88
Financiamientodelainversión Auxilioexterno Auxilioexterno PropioOLPE Auxilioexterno
Notas:1/Engeneral,lamorosidadsedefinecomoelnumerodeusuariosquehandejadodepagarmásdedosfacturas.2/Larelacióndetrabajofinancierasedefinecomolarelaciónentreloscostosdeoperaciónymantenimiento(sinincluirladepreciación)ylosrecaudosenefectivo.3/Correspondealpreciodelm3.4/Pagodeabonadosconunasolallave.
66 67
Perú
ASPECTOSPERÚ
SanBartolo Lurin Ventanilla SanJuandeLurigancho
Aspectoslegales
PropiedaddelOLPE Privada,CC Privada,CC Privada,CC ComunaldelCOVAPS
EdaddelOLPE,años 12 14 10 5
Contrato/licenciaparaoperar Ninguno Ninguno Municipio Ninguno
Regulacióndelatarifa Ninguna Ninguna Muncipio DirectorioCOVAPS
Regulacióndelacalidad Ninguna Ninguna SUNASS SUNASS
Regulacióndelacantidad Ninguna Ninguna SEDAPAL SEDAPAL
Aspectostécnicos
Procedenciadelagua Pozo Pozo SEDAPAL SEDAPAL
Horasdeservicio 8 8 9 15
Tipodesanemiento Al/rilladoyLetrinas Letrinas Letrinas Letrinas
Mododeresolverproblemasoperacionales Pers.propio Pers.propio Pers.propio Personalpropio
Tipodemantenimientorutinario Si Si Si Si,bisemestral
Númerodepersonasatendidas 700 10500 4000 3250
Aspectosdelmercado
Ingresosmensualesporhogar,US$ 47-250 63-188 78 94-125
Niveldeeducación Primaria/sec Primaria Primaria Primaria
Educaciónsanitaria Si Si No Si
Edaddelacomunidad 70 Sindatos 10 11
Titulosdepropiedad Si Si No Si
RazónporexistenciaOLPE FaltaEPS FaltaEPS FaltaEPS FaltaEPS
Aspectosfinancieros/administrativos
NúmerodeempleadosdelOLPE 10 140 52 2+directorio
IngresosmensualesdelOLPE,US$ 2530 1250/CC 625/CC 1100
Tarifacobrada,US$ 3.1/m3 3.1/m3 2.2/m3 1.9/m3
Consumol/h/d 56 Sindatos 27 23
Tipodefacturaciónycobranza Contraentrega Entrega Entrega Contraentrega
Relacióndetrabajofinanciera Sindatos Sindatos Sindatos Sindatos
Financiamientodelainversión PropioOLPE PropioOLPE PropioOLPE AAPJ,Unioneuropea
Tipodecontabilidad Sihay Sihay Sihay Sihay
Aspectosdelosconsumidores
ServicioalternativodelOLPE OtroOLPE OtroOLPE OtroOLPE OLPE
Evaluacióndelservicio Bueno Bueno Bueno Bueno
Instalacionessanitariasdelhogar Inodoro Inodoro Letrinas Letrinas
66 67
Perú
ASPECTOSPERÚ
LaComatrana LaAngostura ElIngenio Saños
Aspectoslegales
PropiedaddelOLPE Comunal Comunal Comunal Comunal
EdaddelOLPE,años 30 26 11 25
Contrato/licenciaparaoperar Si Si Si Si
Regulacióndelatarifa Municipio Socios Socios Socios
Regulacióndelacalidad MinSalud MinSalud MinSalud Ninguna
Regulacióndelacantidad Ninguna DISA MinAg MinAg
Aspectostécnicos
Procedenciadelagua Manantial Manantial Superficial Superficial
Horasdeservicio 12 19 24 15
Tipodesanemiento Alc(30%),letr. Alcantraillado Alc.1/6,letr. Letrinasyalc.
Mododeresolverproblemasoperacionales PersonalEPS Pers.prop Pers.propio Pers.propio
Tipodemantenimientorutinario Si Si Si Ninguno
Númerodepersonasatendidas 6500 2000 4300 2800
Aspectosdelmercado
Ingresosmensualesporhogar,US$ 150 125 125 220
Niveldeeducación Secundaria Secundaria Primaria Secundaria
Educaciónsanitaria Si Si Si No
Edaddelacomunidad 90 Sindatos 80 64
Titulosdepropiedad Si Si Si No,80%
RazónporexistenciaOLPE FaltaEPS FaltaEPS EPScaro
Aspectosfinancieros/administrativos
NúmerodeempleadosdelOLPE 11 4 3 3
IngresosmensualesdelOLPE,US$ 4060 Sindatos 2600 1100
Tarifacobrada,US$ 3.1/mes Sindatos 3.1/mes 2.2/m3
Consumol/h/d Sindatos Sindatos Sindatos Sindatos
Tipodefacturaciónycobranza Factura Factura Factura Factura
Relacióndetrabajofinanciera Sindatos 100% 48% 60%
Financiamientodelainversión PropioOLPE PropioOLPE Auxilooficial PropioOLPE
Tipodecontabilidad Sihay Sihay Sihay Noexiste
Aspectosdelosconsumidores
ServicioalternativodelOLPE OLPECC Sindatos Sindatos EPSSEDAM
Evaluacióndelservicio Bueno Bueno Sindatos Maloycaro
Instalacionessanitariasdelhogar Inodoro Inodoro Sindatos Letrina/inodoro
68 69
Perú
ASPECTOSPERÚ
ProgresoLaToma LaVictoria Pucallpa
Aspectoslegales
PropiedaddelOLPE Comunal Comunal Privada
EdaddelOLPE,años 17 10 9
Contrato/licenciaparaoperar Si Ninguno Si
Regulacióndelatarifa Socios Socios Ninguna
Regulacióndelacalidad Ninguna Ninguna MinSalud
Regulacióndelacantidad MinAg Ninguna Ninguna
Aspectostécnicos
Procedenciadelagua Manantial Manantial Pozo
Horasdeservicio 24 24 17
Tipodesanemiento Letrinas Letrinas Alcantarillado
Mododeresolverproblemasoperacionales Personalpropio Pers.delaJunta Pers.afuera
Tipodemantenimientorutinario Si Si Si
Númerodepersonasatendidas 300 1260 500
Aspectosdelmercado
Ingresosmensualesporhogar,US$ 62 78 156
Niveldeeducación Primaria Primaria Primaria
Educaciónsanitaria Si Si Si
Edaddelacomunidad 26 20
Titulosdepropiedad No Si Si
RazónporexistenciaOLPE FaltaEPS FaltaEPS FaltaEPS
Aspectosfinancieros/administrativos
NúmerodeempleadosdelOLPE 1 1 2
IngresosmensualesdelOLPE,US$ 16 66 625
Tarifacobrada,US$ 0.3/mesporhogar 0.3/mes 6/mes
Consumol/h/d Sindatos Sindatos Sindatos
Tipodefacturaciónycobranza Factura Factura Factura
Relacióndetrabajofinanciera Sindatos 100% Sindatos
Financiamientodelainversión Auxilioexterno Auxilioext. PropioOLPE
Tipodecontabilidad Sihay Sihay Noexiste
Aspectosdelosconsumidores
ServicioalternativodelOLPE Manantiales Quebradas OtrosOLPE
Evaluacióndelservicio Bueno Bueno Bueno
Instalacionessanitariasdelhogar Letrinas Letrinas Inodoro
68 69
Perú
ASPECTOSPERÚ
Jaen Tamshiyacu Nauta
Aspectoslegales
PropiedaddelOLPE Comunal Privada Privada
EdaddelOLPE,años 32 30 7
Contrato/licenciaparaoperar Si Ninguno Si
Regulacióndelatarifa Socios Ninguna Ninguna
Regulacióndelacalidad MinSalud Ninguna Ninguna
Regulacióndelacantidad Si Ninguna Ninguna
Aspectostécnicos
Procedenciadelagua Superficial Pozo Pozo
Horasdeservicio 14 9 10
Tipodesanemiento Alcantarillado Alc.25%,letr. Alc/rillado
Mododeresolverproblemasoperacionales Pers.propio Pers.afuera Pers.afuera
Tipodemantenimientorutinario Si Si Si
Númerodepersonasatendidas 12600 600 650
Aspectosdelmercado
Ingresosmensualesporhogar,US$ Sindatos 125 Sindatos
Niveldeeducación Secundaria Primaria/sec Secundaria
Educaciónsanitaria Si No No
Edaddelacomunidad 123 Antigua
Titulosdepropiedad Si Si Si
RazónporexistenciaOLPE FaltaEPS FaltaEPS EPScaro
Aspectosfinancieros/administrativos
NúmerodeempleadosdelOLPE 4 3 3
IngresosmensualesdelOLPE,US$ 5560 625 1250
Tarifacobrada,US$ 1.9/mes 4.4/m3 16/m3
Consumol/h/d Sindatos 22lhd 20lhd
Tipodefacturaciónycobranza Factura Contraentrega Contraentrega
Relacióndetrabajofinanciera 68% Sindatos 12%
Financiamientodelainversión Auxiliooficial PropioOLPE PropioOLPE
Tipodecontabilidad Sihay Noexiste Sihay
Aspectosdelosconsumidores
ServicioalternativodelOLPE OtroOLPE OtroOLPE EPS
Evaluacióndelservicio Bueno Bueno Bueno
Instalacionessanitariasdelhogar Inodoro Letrinas/inodoro Baño
70 71
Anexo4:Precipitaciónyrecursoshídricosrenovables
País Precipitaciónmedia(mm/año)
Recursospercápita(m3/año/hab)
Bolivia 1146 68126
Chile 1522 56966
Colombia 2612 46754
Ecuador 2087 31721
ElSalvador 1800 2720
Guatemala 10100 9100
Honduras 8700 14250
Nicaragua 18160 35480
Perú 1738 77600
Fuentedeinformación:EstudiosdeEvaluacióndeOLPEScitados.
70 71
Anexo5:Población
Poblaciónytasadecrecimientoanual(Enmillonesyporcentaje)
PaísPoblación
TasadeCrecimiento2005 2015
Bolivia 9.5 11.4 2.0
Chile 15.6 17.9 1.0
Colombia 42.1 53.1 1.3
Ecuador 13.2 15.2 1.4
ElSalvador 6.9 8.0 1.5
Guatemala 12.8 16.2 2.3
Honduras 7.2 8.9 2.1
Nicaragua 5.1 6.3 2.0
Perú 27.2 32.0 1.4
PromedioAméricaLatina n.a. n.a. 1.2
FuentedeInformación:Bibliografía,documentos5,6y7.n.a.NoAplicable.
Poblaciónurbanayrural24
(Enporcentajes)
PaísPoblación2005 Población2015
Urbana Rural Urbana Rural
Bolivia 64 36 68 32
Chile 88 12 88 12
Colombia 75 25 80 20
Ecuador 63 37 67 33
ElSalvador 59 41 70 30
Guatemala 50 50 63 37
Honduras 49 51 54 46
Nicaragua 56 44 63 37
Perú 75 25 78 22
PromedioAméricaLatina 75 25 s.i. s.i.
FuentedeInformación:Bibliografía,documentos5,6y7.s.i.SinInformación
24Bolivia,Chile,ElSalvador,Guatemala,HondurasyPerú:rural<2,000habitantes;Colombia:rural<2,500habitantes;Ecuador:rural<5,000habitantes;yNicaragua:rural<1,000habitantes.
72 73
Anexo6:NivelesdepobrezayProductoBrutoInterno
NivelesdepobrezayPBIpercápita2005
País%depoblaciónensitu-
acióndepobreza
%depoblaciónensituaciónde
pobrezaextrema
ProductoBrutointerno(PBI)
percápita(US$)
Bolivia 62 37 987
Chile 19 5 5836
Colombia 49 15 2678
Ecuador 29 10 1535
ElSalvador s.i. 12 2320
Guatemala 56 16 2190
Honduras 51 24 1040
Nicaragua 50 17 830
Perú1 52 19 2200
PromedioAméricaLatina s.i. s.i. 3580
Fuentedeinformación:Bibliografía,documentos5,6y7.1Datosdel2004.
72 73
Bibliografía
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2. Agua,géneroyciudadanía–Incluyendoahombresymujeres
enlagestióndelosserviciosdeaguaysaneamiento,WSP,
CIDAyMVCS,Setiembre2007.
3. ElFondodeFideicomisoCARE-COMURES,ElSalvador.
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4. EngagingLocalPrivateOperatorsinWaterSupplyand
SanitationServices–EmergingExperiencesinFiveCountries:
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Mayo2007.
6. Evaluacióndelosoperadoreslocalesdepequeñaescalade
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YepesyRosalíaVasques,Junio2007.
7. Experienciasdeparticipaciónlocaldepequeñaescalaen
CentroAmérica,SeguraConsulting,Mayo2007.
8. IndependentWaterEntrepreneursinLatinAmerica-Theother
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2003.
9. InformesobreTallerInternacional:Roldelosoperadoresy
empresaslocalesenelsectordeaguaysaneamiento,Panamá
13-15dejuniode2007,AnaMaríaAcevedo.
10.LosnuevosoperadoresenlaspequeñasciudadesdelPerú
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serviciosdeaguaysaneamiento,WSP,CIDAyMVCS,Octubre
2007.
11.MakingServicesWorkforPoorPeople–WB,World
DevelopmentReport2004.
12.ProyectodeRehabilitacióndeSistemasdeSaneamiento
BásicoRuralempleandocrédito.Rehaser,Ancash,Perú,
CARE,Julio2007.
13.WaterandSanitationServicesfortheUrbanPoor–Small-
scaleProviders:TypologyandProfiles.SuzanneSnell,WSP,
Dec.1998.
Programa de Agua y SaneamientoRegión América Latina y el CaribeOficina Banco Mundial, Lima.Alvarez Calderón Nº 185,San Isidro, Lima 27, Perú
Teléfono: (511) 615-0685Fax: (511) 615-0689E-mail: [email protected] Web: http://www.wsp.org