oficina del banco mundial en uruguay buenos aires 570, tercer

BANCO MUNDIAL

Oficina del Banco Mundial en UruguayBuenos Aires 570, tercer pisoMontevideoTeléfono: 9169400e-mail: [email protected]/uy

VOLUMEN 2Informe y Anexos

URUGUAY

INFORME DE POLÍTICA DE DESARROLLO (DPR)Eficiencia en Infraestructura Productiva y Provisión de ServiciosSectores de Transporte y Electricidad

BANCO MUNDIAL

ACLARACIÓN

El presente documento ha sido elaborado por personal del Banco Internacional de Reconstrucción y

Fomento/Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento no

reflejan necesariamente las ideas de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial, ni los gobiernos y donantes a

quienes representan.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este informe. Las fronteras, colores, denomi-

naciones y otra información expuesta en cualquiera de los mapas de este trabajo no implican ningún juicio por

parte del Banco Mundial respecto al estado legal de cualquier territorio y/o la aprobación y/o aceptación de

dichas fronteras.

Vice-Presidenta: Pamela Cox

Director de País: Pedro Alba

Directora de Sector: Laura Tuck

Líder de Sector: Juan Gaviria

Gerente de Sector : José Luis Irigoyen

Gerente de Proyecto: Andrés G. Pizarro

URUGUAY

INFORME DE POLÍTICA DE DESARROLLO (DPR)Eficiencia en Infraestructura Productiva y Provisión de Servicio:Sectores de Transporte y Electricidad

2

INDICE GENERAL

Reconocimientos 7

Acrónimos y abreviaturas 8

PREÁMBULO 9

1. OBJETIVOS, MOTIVACIÓN Y CONCEPTO DE EFICIENCIA 10

Sección I: Introducción 10

A. Objetivo 10

B. Motivación 11

Sección II: Eficiencia y su medición como instrumento de análisis 12

Sección III: Estructura del informe 13

2. ANÁLISIS DE LA FACILITACIÓN COMERCIAL EN URUGUAY: LA PERSPECTIVA DEL USUARIO 15

Sección I: El sistema logístico y la estructura productiva del Uruguay 15

A. Estructura productiva 15

B. Flujos de carga 17

Sección II: costos logísticos y la perspectiva de los usuarios 19

A. Costos logísticos 19

B. Percepción del usuario 23

Sección III: Sector eléctrico – facilitación comercial 24

A. Estructura del sector eléctrico 24

B. El mercado eléctrico 25

C. La percepción del usuario 26

D. Tarifas 28

3. DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE EFICIENCIA DEL SECTOR ELÉCTRICO 30

Sección I: Visión general del sub-sector electricidad del Uruguay 30

Sección II: Vnálisis de eficiencia del sub-sector eléctrico 33

B. Valor agregado de transmisión. 33

C. Valor agregado de distribución, subtransmisión y tasas de conexión. 33

D. Pérdidas técnicas y comerciales de energía eléctrica. 34

E. Inseguridad del suministro 34

Sección III: Elementos de la problemática actual del sector 35

A. Los lineamientos de estrategia energética del Gobierno Nacional 35

B. Estrategia de abastecimiento de energía eléctrica 35

C. Opciones para aumentar la generación local de energía 37

D. Interconexión con Brasil 37

3

E. Energía renovable 37

F. Ahorro y eficiencia energética 38

4. DIAGNÓSTICO DEL SECTOR DE TRANSPORTE TERRESTRE Y ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA

DE LA INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS EN EL TRANSPORTE POR CARRETERA Y FERROCARRIL 40

Sección I: Estado general del sector transporte terrestre del Uruguay 40

A. Cobertura 40

B. Calidad 40

Sección II: Análisis de eficiencia de la infraestructura vial 42

A. Visión general de la infraestructura vial 42

B. Diagnóstico, medición y mejora de eficiencia en la infraestructura vial 44

Sección III: análisis de eficiencia del sector de transporte de carga por carretera 47

A. Visión general del mercado de transporte de carga por carretera 47

B. Diagnóstico, medición y mejora de eficiencia en los servicios de transporte de carga por carretera 49

Sección IV: análisis de eficiencia del sector de transporte ferroviario 53

A. Visión general de la red ferroviaria 53

B. Diagnóstico, medición y mejora de eficiencia en la red ferroviaria y servicios 55

Sección V: análisis en la eficiencia de asignación de recursos en el transporte terrestre 57

A. Introducción 57

B. El crecimiento en la demanda de transporte de productos forestales 57

C. Metodología de evaluación 58

D. Costos ferroviarios de inversión y operación 59

5. DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE EFICIENCIA DEL SECTOR MARÍTIMO PORTUARIO 63

Sección I: Características generales del sector portuario uruguayo 63

A. Contexto 63

B. Reforma del sector 63

C. Sistema portuario 64

D. Demanda 65

E. Las líneas marítimas en el puerto de montevideo: comparación con puertos de la región 67

Sección II: Eficiencia en infraestructura y servicios en el sistema portuario uruguayo 68

A. Introducción 68

B. Indicadores de eficiencia de las autoridades portuarias uruguayas 68

C. Eficiencia de los operadores de contenedores 68

D. Evolución de las tarifas en el puerto de Montevideo 70

E. Comparación internacional 70

6. CALIDAD DE LA REGULACIÓN Y SU IMPACTO EN LA PROVISIÓN FINAL DEL SERVICIO 73

Sección I: Importancia de la regulación en los sectores de la infraestructura productiva 73

Sección II: Formulación de políticas, planificación y regulación del sector de transporte 74

A. Reformas del sector 74

B. Formulación de políticas y planificación 75

C. Regulación 75

Sección III: Regulación del sector electrico 77

A. Marco regulatorio 77

B. Análisis comparativo con LAC 78

C. Institución y formulación de políticas 79

7. ESPACIO FISCAL E INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA 81

Sección I: Financiación de la infraestructura en Uruguay 81

A. Inversión pública en infraestructura en Uruguay 81

B. Participación privada en infraestructura en Uruguay 82

Sección II: Distribución de la inversión pública entre los sub-sectores de infraestructura 83

Sección III: Espacio fiscal para la inversion pública en infraestructura en Uruguay 84

BIBLIOGRAFÍA 86

4

LISTA DE FIGURAS

Figura 2-1: Valor agregado bruto a precios de productor (miles de pesos a precios constantes de 1993) 15

Figura 2-2: Regiones agropecuarias del Uruguay 16

Figura 2-3: Composición del internacional, 2005 16

Figura 2-4: Cinco principales socios 16

Figura 2-5: Movimientos totales de carga por modos (miles de ton.) 17

Figura 2-6: Movimiento internacional de carga; por año según país origen-destino y sentido

(en toneladas) 17

Figura 2-7: Evolución del volumen de carga por carretera 17

Figura 2-8: Cargas transportadas en la red vial en 2005 18

Figura 2-9: Transporte fluvial y marítimo 18

Figura 2-0: Movimiento de carga puerto de montevideo y puertos del interior (en ton.) 18

Figura 2-11: Red ferroviaria 19

Figura 2-12: Movimiento de carga (en ton.) 19

Figura 2-13: Costos directos e indirectos del proceso logístico 20

Figura 2-14: Mermas, robos y pérdidas en transporte: exportación y doméstico (ponderado) 20

Figura 2-15: Demora promedio en aduanas 20

Figura 2-16: Costos directos de transporte como porcentaje del valor del embarque del principal

producto de la firma al principal destino (firmas manufactureras) 21

Figura 2-17: Percepción de la calidad del servicio de transporte 23

Figura 2-18: Percepción de la actuación del estado en el sector de transporte 23

Figura 2-19: Ubicación de las centrales de generación y el sistema de transmisión de UTE 25

Figura 2-20: Pérdidas debido cortes de electricidad, en % de ventas 26

Figura 2-21: Tiempo total de interrupción 27

Figura 2-22: Interrupciones del suministro eléctrico en Montevideo y el interior del país 27

Figura 2-23: Días promedio para obtener una conexión eléctrica 27

Figura 2-24: Solicitud de pagos informales para conexión de electricidad 27

Figura 2-25: Calidad percibida: índice de satisfacción de la calidad percibida (ISCAL) 28

Figura 2-26: Tarifas de UTE comparadas con el promedio simple de las tarifas de las empresas de la CIER 29

Figura 3-1: Comparación de viviendas electrificadas en LAC 30

Figura 3-2: Comparación de uso de electricidad por sector 31

Figura 3-3: Evolución de la generación y el intercambio de energía eléctrica - % 32

Figura 3-4: Precios spot regionales a comienzos del año 2006 - US$/MWH 33

Figura 3-5: Pérdidas de energía eléctrica técnicas y comerciales 34

Figura 3-6: Perdidas comerciales totales y en las zonas carenciadas 34

Figura 4-1: Evolución del patrimonio vial 43

Figura 4-2: Inversiones totales anuales por categoría de inversión (millones de US$) 44

Figura 5-1: Tráfico de contenedores 1996-2003 67

Figura 5-2: Índice de conectividad marítima 67

Figura 5-3: Cantidad de servicios marítimos 67

Figura 5-4: Puertos de América Latina. TEUS por puerto. Período 2000-2004 71

Figura 6-1: Variables del sistema regulatorio 79

Figura 7-1: Uruguay: la compresión fiscal llevó a una reducción de la inversión pública, 1999-2006

(como porcentaje del PIB) 82

Figura 7-2: Uruguay: composición del gasto público (sin intereses), 1999 y 2006 82

Figura 7-3: Inversión privada promedio en infraestructura, 1990-2005 (en porcentaje del PIB) 83

Figura 7-4: Uruguay: inversión privada total en proyectos por sector primario. 83

Figura 7-5: Composición de la inversión en infraestructura. 83

Figura 7-6: Inversión en transporte 83

LISTA DE CUADROS

Cuadro 2-1: Tiempo promedio en llegar a destino 19

Cuadro 2-2: Empresas no exportadoras: incidencia de fletes por clase de empresa 21

Cuadro 2-3: Empresas exportadoras: incidencia de fletes por clase de empresa 22

5

Cuadro 2-4: Empresas exportadoras excepto químicos: incidencia de fletes por modo respecto

al valor del embarque 22

Cuadro 2-5: Datos relevantes del sector eléctrico 24

Cuadro 2-6: Sistema de distribución 25

Cuadro 2-7: Sistema de transmisión (km) 25

Cuadro 2-8: Cantidad de servicios activos de UTE 26

Cuadro 2-9: Ventas de energía por tipe de consumidor 26

Cuadro 2-10: Encuesta de satisfacción cliente residencial - posición de UTE en la región 28

Cuadro 2-11: Tarifa media (en centavos de dólar por kwh, sin impuestos) 29

Cuadro 3-1: Capacidad de generación eléctrica instalada térmica e hidráulica -

potencia instalada por central (MW) 31

Cuadro 3-2: Evolución de la generación y el intercambio de energía eléctrica - GWH. 32

Cuadro 3-3: Costo variable de la generación termoeléctrica comparado con los precios

de la energía importada 36

Cuadro 3-4: Evaluación técnica y económica de las principales tecnologías actuales de

generación de energía eléctrica con combustibles fósiles 36

Cuadro 3-5: Evaluación técnica y económica de las principales tecnologías actuales

de generación de energía eléctrica con fuentes energéticas renovables 38

Cuadro 4-1: Densidad y cobertura de las redes viales y ferroviarias del Uruguay 41

Cuadro 4-2: Percepción de calidad, 2006 y 2003 41

Cuadro 4-3: Tráfico ferroviario de cargas y productividad, 2007 42

Cuadro 4-4: Estado de la red primaria 42

Cuadro 4-5: Calidad y seguridad de la infraestructura vial, 1999-2003 43

Cuadro 4-6: Costos de operación vehicular vs. Inversión - eficiencia en la conservación 44

Cuadro 4-7: Costos de operación vehicular vs. Inversión - eficiencia en obras nuevas 45

Cuadro 4-8: Evolución del uso de la infraestructura y su rugosidad 45

Cuadro 4-9: Restricciones de la infraestructura en el flujo de mercaderías 46

Cuadro 4-10: Percepción del estado las rutas según tipo de red 47

Cuadro 4-11: Cantidad de empresas por tamaño de la flota 47

Cuadro 4-12: Cantidad de unidades totales por clase de empresa 47

Cuadro 4-13: Calidad del servicio de transporte de carga terrestre 48

Cuadro 4-14: Eficiencia estimada para las empresas de transporte de cargas por el modelo 49

Cuadro 4-15: Costos operativos de la empresa eficiente 51

Cuadro 4-16: Costos operativos de la empresa eficiente 51

Cuadro 4-17: Cálculo de costos operativos según índice de carga 52

Cuadro 4-18: Descenso de precios por concepto de transporte 53

Cuadro 4-19: AFE: evolución del tráfico de cargas 1995-2005 53

Cuadro 4-20: Benchmark entre AFE y otros ferrocarriles regionales 56

Cuadro 4-21: Demanda de productos de madera dirigida ferrocarril 2006-2021 58

Cuadro 4-22: Comparación de costos entre los trenes de madera eficientes y los trenes

de madera corridos bajo parámetros de eficiencia AFE 2005 período 2010-2029 60

Cuadro 4-23: Valor presente del costo total de transportar madera por ferrocarril

empleando precios de cuenta período 2010-2029 61

Cuadro 4-24: Resultados agregados de la comparación ferrocarril-carretera 2008-2029

valores a precios de cuenta 61

Cuadro 5-1: Puertos de Uruguay - total carga (tons) 66

Cuadro 5-2: TEUS. Puerto de Montevideo. Crecimiento del tráfico de contenedores

(TEUS): 1990, 2001 - 2005. 66

Cuadro 5-3: Precios promedios de mercado de flete marítimo, marzo-junio 2006 68

Cuadro 5-4: Indicadores principales operadores de contenedores en el puerto de Montevideo 68

Cuadro 5-5: Costes de operativa por contenedor. Octubre 2005 ($ US) 71

Cuadro 5-6: Productividad por metro lineal de muelle y por hectárea de terminal 72

Cuadro 5-7: Productividad por grúa. Media por regiones. 2004 72

Cuadro 5-1: Uruguay: inversión en infraestructura, 1999-2006 81

Cuadro 5-2: Uruguay: proyecciones para la inversión publica financiada a través

de ingresos del gobierno, 2007-2011 84

Cuadro 5-3: Uruguay: financiación de la deuda externa de inversión, 2005-2009. 84

Cuadro 5-4: Estimaciones de inversión en infraestructura 84

6

INDICE ANEXOS

A Eficiencia de la infraestructura: definiciones, teoría de la medición y aplicaciones 90

A.1 Eficiencia de la infraestructura: un enfoque conceptual 90

A.2 Aplicaciones de medidas de eficiencia, a los sectores del transporte y electricidad 94

B Análisis de eficiencia de la inversión vial 109

B.1 Generalidades de la red vial nacional 109

B.2 Metodología quinquenal de selección de obras 111

B.3 Inversiones del período 1994 – 2006 112

B.4 Análisis de obras nuevas construidas 115

C Análisis empresa eficiente vs. Empresa actual 123

C.1 Caracterización de la empresa eficiente 123

C.2 Análisis de la eficiencia 126

C.3 Ganancias posibles 136

C.4 Economías cuantificables 137

D Análisis de la eficiencia en la asignación de recursos – análisis costo beneficio del ferrocarril

frente a la carretera en el transporte de productos forestales 139

D.1 Introducción 139

D.2 Demanda de transporte de productos forestales 139

D.3 Metodología de evaluación 144

D.4 Costos ferroviarios de inversión y operación 145

D.5 Costos carreteros de inversión y operación 153

D.6 Síntesis y resultados de la evaluación económica carretera 173

D.7 Síntesis y resultados de la evaluación económica comparativa entre los modos 174

E Productividad de los puertos de uruguay 176

E.1 Introducción 176

E.2 Organización, estado y funcionamiento de los puertos 176

E.3 Evolución de la producción portuaria. Índices de productividad 185

E.4 Evolución de las tarifas 196

E.5 Problemas regulatorios 198

F Reforma del transporte de carga por carretera en uruguay 200

F.1 Introducción 200

F.2 Antecedentes 200

F.3 Orientando hacia la reforma 201

F.4 Normatividad de la reforma 203

G Capítulo financiero 205

G.1 Operaciones sector público, 1999 - 2006 205

G.2 Proyección del espacio fiscal para el sector público y la inversión en infraestructura en uruguay 206

G.3 Recaudo 208

H Sector eléctrico 209

H.1 Tarifas 211

I Inversiones 2007 – 2011 en sistema carretero, ferroviario y puertos 216

I.1 Carretero 216

I.2 Sistema ferroviario 219

I.3 Puertos 221

I.4 Sector eléctrico 221

I.5 Resumen inversiones 2007 – 2011 222

RECONOCIMIENTOS

Este documento sobre Análisis de la Eficiencia en Infraestructura y Provisión de Servicios en los Sectores deTransporte y Electricidad en URUGUAY - Informe Estratégico (DPR) fue preparado bajo la dirección de AndrésPizarro en base a contribuciones de un equipo de trabajo formado por personal del Banco Mundial y de con-sultores. El desarrollo del mismo dependió de la estrecha colaboración de funcionarios del Ministerio deTransporte y Obras Públicas y el Ministerio de Industria, Energía y Minería de Uruguay. El financiamiento fueproporcionado por el Banco Mundial. A continuación se detalla la lista del personal del Banco y los consul-tores que contribuyeron en los respectivos capítulos de este documento.

• Volumen 1: Andrés G. Pizarro y Luís Vaca Soto (Banco Mundial).• Capítulo 1: Andrés Pizarro (Banco Mundial); background paper: Barabara Cuhna• Capítulo 2: Andrés Pizarro, Tito Yepes y Juan Carlos Junca (Banco Mundial); background paper: MarioCammarota (CSI Ing.)• Capítulo 3: Luís Vaca Soto (Banco Mundial); background paper: Martín Rossi• Capítulo 4: Andrés Pizarro, Verónica Raffo, Nicolás Estupiñán (Banco Mundial); background paper: JorgeKohon, Mario Cammarota (CSI Ing).• Capítulo 5: Andrés Pizarro, Nicolas Serrie (Banco Mundial); background paper: Antonio Estache (BancoMundial), Beatriz Tovar y Lourdes Trujillo (DAEA).• Capítulo 6: Andrés Pizarro y Luís Vaca Soto (Banco Mundial); background paper: Luís Andrés, SebastiánLópez Azumendi (Banco Mundial).• Capítulo 7: Emily Sinnot, Tito Yepes, Juan Carlos Junca (Banco Mundial).

El control de calidad del informe fue responsabilidad de Marianne Fay, Jean Francois Arvis, Cornelius B. Kruk,Salvador Rivera, y Jordan Schwartz (Banco Mundial). El equipo desea agradecer a Lucio Monari, FernandoLecaros, Jose Luis Guasch, John Nash, Luís Andrés, José Barbero, Jorge Rebelo, Juan Gaviria y José LuísIrigoyen quienes contribuyeron con valiosos comentarios y sugerencias para mejorar la calidad del docu-mento.

El equipo agradece al Ministro de Transportes y Obras Públicas Sr. Víctor Rossi, al Ministro de Industria,Energía y Minería, Sr. Jorge Lepra por la estrecha colaboración otorgada en la preparación de este trabajo.En particular, se quiere agradecer a los funcionarios del Ministerio de de Transporte y Obras Públicas, enespecial Fernando Pasadores y Pablo Genta; y en el Ministerio de Industria, Energía y Minería, en particularRosana Gaudiosso, Gerardo Triunfo, y Raquel Piaggio. De la misma forma, el equipo reconoce la participa-ción y colaboración de varias instituciones y organizaciones en Uruguay, incluyendo los directivos y personalde AFE, ANP, Administración de Aduanas, y UTE.

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

AFE State Railroad Administration Administración de los Ferrocarril del Estado

ANCAP National Fuel Administration Administración Nacional de Combustibles, Alcohol

y Portland

ANP National Port Authority Administración Nacional Portuaria

CVU Road Corporation of Uruguay Corporación Vial del Uruguay

DEA Data Envelope Analysis Análisis de Envolvimiento de Datos

DNV National Roads Directorate Dirección Nacional de Vialidad

ESMAP Energy Sector Management Assistance Program Programa de Asistencia para Administración

del Sector Energético

FCM Mesopotamic Railway Ferrocarril Mesopotámico

ICA Investment Climate Assessment Evaluación del Clima de Negocios

IDB Inter American Development Bank Banco Interamericano de Desarrollo

IMF International Monetary Fund Fondo Monetario Internacional

MIEM Ministry of Industry, Energy and Mines Ministerio de Industria, Energía y Minería

MTOP Ministry of Transport and Public Works Ministerio de Transporte y Obras Públicas

NGO Non-Government Organization Organización No Gubernamental

OECD Organization for Economic Co-operation Organización para la Cooperación y Desarrollo

and Development Económicos

PPI Private Participation in Infrastructure Participación Privada en Infraestructura

SE Scale Efficiency Escalde de Eficiencia

SFA Stochastic Frontier Analysis Análisis Estocástico de Frontera

TFP Total Factor Productivity Productividad Total de los Factores

TE Technical Efficiency Eficiencia Técnica

TC Technical Change Cambio Técnico

UTE National Administration of Transmissions Administración Nacional de Usinas y Transmisiones

and Utilities

URSEA Energy and Water Regulatory Unit Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua

WB World Bank Banco Mundial

WTO World Trade Organization Organización Mundial del Comercio

8

PREÁMBULO

1. El objetivo del DPR es revisar el estado de la infraestructura productiva del Uruguay y las políticas

de desarrollo que la rigen, para proponer opciones de política de largo plazo que contribuyan a alcan-

zar un nivel de desarrollo económico mayor y sostenible, basado en la premisa que existe un vínculo

entre el desarrollo de la infraestructura de un país y su crecimiento económico. El estudio presenta (i) un

diagnóstico de los sectores de la infraestructura productiva que más impacto tienen en el la competitividad eco-

nómica del país, usando como herramienta de análisis la medición de la eficiencia de los sectores, y el análisis de

las instituciones y regulaciones y en qué medida éstas constituyen un obstáculo para que el Uruguay de un salto

cualitativo importante en el desarrollo de su infraestructura y por consiguiente en su crecimiento económico y

(ii) una agenda de opciones de políticas para los sectores de transportes y electricidad priorizada en términos del

impacto en la competitividad de la economía. Este informe es, por consiguiente, un aporte importante al dialo-

go de política sectorial entre el país y el Banco Mundial.

2. El análisis se desarrolla en lo posible haciendo una distinción entre la infraestructura y su provisión

y los servicios que en ella se apoyan y su provisión, de manera a dar una mayor profundidad al análi-

sis y obtener mayor entendimiento sobre la interacción entre la provisión del servicio final y la infra-

estructura. Por ello, para que el análisis sea integral se estudió : (i) la infraestructura vial y el mercado del trans-

porte de carga por carretera; (ii) el servicio de transporte ferroviario y su correspondiente infraestructura; (iii) el

sistema portuario nacional y los servicios de transporte marítimos; y (iv) el servicio de suministro de electricidad

en todos sus aspectos.

3. El objeto y el enfoque del estudio fue preparado para contribuir al dialogo entre el Banco Mundial

y el Gobierno del Uruguay. El propósito del documento es de ser objeto de dicho dialogo y por consiguiente

no se considera que éste sea un fin, sino el simple medio sobre el cual se puede basar el dialogo. Por ello, se con-

sidera que el contenido del presente documento es el resultado de un trabajo nutrido del dialogo con las enti-

dades sectoriales correspondientes; modificado a través de talleres técnicos, y afinado con el fruto del dialogo

entre los equipos de especialistas que elaboraron el documento y los funcionarios que a día deben aplicar las

políticas sectoriales. Se planteó como corolario lógico desarrollar talleres técnicos para examinar el contenido de

este documento en detalle con los distintos actores de cada sub-sector y los especialistas del Banco Mundial, a

raíz de las conclusiones de los talleres y en consenso con todos los actores se finalizó el presente informe.

4. El informe DPR está compuesto de un informe resumen (volumen 1) que presenta además del resu-

men del informe, los principales mensajes de este estudio y la agenda de opciones de políticas desa-

rrollada, un informe principal (volumen 2) que presenta el diagnóstico detallado de los sectores y un

informe de anexos.

10

Sección I: Introducción

A. OBJETIVO

Desde la crisis económica, el gobierno del Uruguay

(GDU) ha venido tratando de mejorar su capacidad de

manejo de los mayores volúmenes de comercio que se

vienen registrando con el MERCOSUR y otros bloques

comerciales del mundo. Así como, aplicar un modelo

de desarrollo que le asegure mayor y más estable cre-

cimiento económico. Después de la crisis, donde se

vieron dos años consecutivos de decrecimiento, las

exportaciones crecieron al 18.1 por ciento en 2003, y al

37.8 por ciento en 2004, llegando a un valor de

US$3,030 millones (valor FOB) al culminar ese año.

Por otro lado, se reanudaron los esfuerzos para incre-

mentar la competitividad de la naciente industria

forestal y del sector agropecuario, que conforman una

parte importante del PIB y de las exportaciones del

país; y que además, se consideran puede ser una base

para aumentar la atractividad del Uruguay como cen-

tro logístico y de distribución de la región. Las expor-

taciones aumentaron considerablemente como resul-

tado de un ambiente exterior favorable y la devalua-

ción; la porción de exportaciones de bienes y servicios

como fracción del PIB aumentó continuamente del

21.9 por ciento en 2002 al 29.9 por ciento en el 2004,

indicando la creciente importancia de la competitivi-

dad de las exportaciones en el crecimiento económico

del país1.

En este contexto, el rol del desarrollo de la infraestruc-

tura es fundamental; ya ha sido demostrado en

muchos estudios y análisis que la infraestructura tiene

un impacto positivo en el crecimiento económico y en

la reducción de la desigualdad de ingresos, al mejorar

la competitividad a los productores, facilitando los flu-

jos de comercio y creando oportunidades de creci-

miento de actividades en los sectores de transporte y

logística.

Por consiguiente, el objetivo de este estudio es hacer

una revisión de las políticas en los sectores de infraes-

tructura productiva del Uruguay que pueden tener un

mayor impacto en la estructura productiva del país y

por ende en el crecimiento económico, y de ahí pro-

poner elementos y opciones de políticas para los sec-

Objetivos, motivación y concepto de eficiencia

1

1. A pesar de este crecimiento, la proporción total de la región en el porcentaje total de exportaciones ha declinado desde 55 por ciento en

1998 a alrededor de 24 por ciento in 2004. Es importante notar que se estima que el traslado de exportaciones hacia otras partes del mundo

no-Mercosur, continuara a futuro, elevando la importancia del transporte portuario.

tores a largo plazo. En complementariedad con los

análisis y opciones de políticas para el corto plazo que

viene apoyando al Banco Mundial en todos los secto-

res en el Uruguay a través del documento de Notas de

Políticas Sectorial para el Uruguay de 20052 y algunos

préstamos sectoriales.

B. MOTIVACIÓN

En los últimos años, a raíz de la crisis, la post-crisis y la

entrada al gobierno de una nueva administración, los

sectores de infraestructura en el Uruguay han sido

objeto de escrutinio en varios estudios y reportes rea-

lizados por el Gobierno Uruguayo, el Banco Mundial, y

otros organismos. En consecuencia, existe un número

bastante amplio de diagnósticos, análisis e incluso

estrategias para los sectores de infraestructura los cua-

les, en este trabajo, se han querido complementar en

lugar de repetir. En particular, se optó por realizar aná-

lisis más profundos que amplios de manera a tener

todos los elementos necesarios para la elaboración de

opciones estratégicas a largo plazo, y por ello el estu-

dio se limita a dos sectores: transportes y electricidad.

Por otro lado, invariablemente los estudios concluyen

que el panorama de la infraestructura en el Uruguay es

bastante favorable, aún con matices, en comparación

a los estándares regionales. Los sectores de transporte

y electricidad en términos de la calidad y cobertura, en

particular, presentan buenos indicadores; según los

índices de percepción de calidad del Foro Económico

Mundial, Uruguay exhibe el índice promedio de per-

cepción de calidad de infraestructura de transporte

más alto de Latinoamérica, después de Chile. En térmi-

nos objetivos, la cobertura de la red vial es alta; en

densidad de red por habitantes Uruguay tiene 2.3

km/1000 hab., el índice más alto de Latinoamérica e

incluso más alto que algunos países asiáticos, y en

densidad territorial tiene 43.9 km/km2 que es el mayor

índice de Latinoamérica después de México. Sin

embargo, en este rubro los países asiáticos superan

grandemente a los países latinoamericanos (ver

Cuadro 3-3). En cuanto a la infraestructura portuaria, la

reforma del sector de 1992, ha traído consigo un

aumento constante de la carga transportada, confir-

mando la buena percepción que tienen los usuarios

de la infraestructura portuaria. En contraste, el sector

ferroviario es en promedio el menos bien percibido

por los usuarios según los índices de percepción están

por debajo del promedio latinoamericano. Finalmente,

en el sector eléctrico Uruguay también presenta indi-

cadores altos de cobertura; la cantidad de viviendas

electrificadas es de más de 95% o sea más que el pro-

medio latinoamericano.

Los altos índices de calidad y cobertura del infraestruc-

tura del Uruguay fueron debidamente reconocidos en

el reciente y amplio estudio del Banco Mundial deno-

minado Fuentes de Crecimiento (Banco Mundial,

2005), que trataba de determinar las potenciales fuen-

tes de crecimiento económico para el Uruguay, a tra-

vés de un modelo de equilibrio general computable.

Dicho estudio reconociendo que la calidad y cobertu-

ra de infraestructura del Uruguay es alta para niveles

regionales, consideró que es la eficiencia asociada a la

infraestructura y la provisión de los servicios corres-

pondientes que son deficientes, en particular relativo a

costos y estándares. El estudió además demostró que

un aumento de 2 por ciento en el PIB podría ser obte-

nido con un aumento de 25 por ciento en la eficiencia

de la provisión de servicios de infraestructura.

Como consecuencia de los análisis pasados sobre los

sectores de infraestructura del Uruguay, y en particular

el estudio Fuentes de Crecimiento, parecía importante

partir de estas premisas e investigar en detalle la efi-

ciencia de la provisión de servicios de infraestructura

en el Uruguay, para obtener mayor entendimiento

sobre la eficiencia de los sectores correspondientes y

determinar las reservas potenciales de ganancia de la

misma. Y a raíz del análisis determinar si realmente son

los temas de eficiencia y su mejora que son una traba

para que el Uruguay de un salto cualitativo importan-

te en el desarrollo de su infraestructura y por consi-

guiente en su crecimiento económico.

Por lo tanto, este reporte intenta profundizar en el aná-

lisis de la eficiencia en los sectores de la infraestructu-

11

2. Uruguay Policy Notes, World Bank, 2005.

ra para determinar si realmente existen las ganancias

de eficiencia estimadas, en qué dimensión se pueden

dar, y en qué rubros de los sub-sectores se encuentran

dichas ganancias. En particular, interesa estudiar la

interacción entre la infraestructura propiamente y los

servicios que se apoyan en ella, para afinar el estudio

de la eficiencia y determinar el impacto de la infraes-

tructura en la provisión del servicio final. Por ello, para

que el análisis sea integral se estudió : (i) la infraestruc-

tura vial y el mercado del transporte de carga por

carretera; (ii) el servicio de transporte ferroviario y su

correspondiente infraestructura; (iii) el sistema portua-

rio nacional y los servicios de transporte marítimos; y

(iv) el servicio de suministro de electricidad en todos

sus aspectos.

Sección II: Eficiencia y su medicióncomo instrumento de análisis

Una extensa revisión bibliográfica y de estado del arte

en materia de medición de eficiencia en los sectores

de transporte y energía se llevó acabo como parte de

este trabajo (ver anexo A). De ella cabe destacar la defi-

nición precisa de eficiencia de manera a evitar confu-

siones. Esta se define por la relación o ratio entre los

productos y factores de producción. Cuando se produ-

ce más de un bien empleando varios factores, es pre-

ciso realizar un análisis que tenga en cuenta la contri-

bución conjunta de todos los factores a la producción,

es decir la productividad total de los factores (PTF),

que se define como el ratio entre una función que

agrega los productos y una función que agrega los fac-

tores.

Las empresas o entidades productivas pueden tener

diferentes PTF en base a las diferencias entre eficiencia

técnica, de escala y asignativas. La definición de los

tipos de eficiencia es la siguiente3 :

• Eficiencia técnica (TE), que es la capacidad de una

empresa de lograr el producto máximo dado su con-

junto de factores. La frontera de producción es una

función que describe el producto máximo que una

firma puede producir utilizando cualquier conjunto

particular de factores. Una firma técnicamente eficien-

te es capaz de producir en algún punto (combinación

de factores y productos) ubicado sobre la frontera.

• Cambio técnico (TC), que es el aumento en el pro-

ducto máximo que puede producirse para un factor

dado, y es reflejado por un cambio en la frontera de

producción con el tiempo.

• Eficiencia de escala (SE), que es un medida del

grado con el que una firma optimiza el tamaño de sus

operaciones.

• Eficiencia asignativa (AE), que se vincula con la

noción de que una empresa intenta optimizar su pro-

ducto en base a los precios de los factores y productos.

Refleja la elección de una combinación óptima de fac-

tores utilizados en la producción del mejor producto.

En sectores donde es difícil obtener información para

describir las variables relevantes los indicadores par-

ciales son indispensables. Estos indicadores constitu-

yen representaciones útiles, pues permiten describir

de manera sencilla la actuación de las empresas. No

obstante, hay que tener en cuenta que el enfoque de

los indicadores parciales es útil en estas circunstancias,

pero deben ser interpretados con cautela pues en oca-

siones pueden confundir la mejora de un indicador

parcial, debida a un proceso de sustitución entre facto-

res, con una mejora en la productividad.

En base a estos análisis, se procedió a intentar medir la

eficiencia en todos los sub-sectores considerados, tra-

tando en la medida de lo posible de separar la infraes-

tructura de los servicios. Como puede verificarse de

acuerdo con las definiciones, la eficiencia se relaciona

claramente con las entidades que brindan servicios o

producen productos. A partir de esta definición puede

derivarse fácilmente el enfoque para distinguir la infra-

estructura de los servicios, ya que el tema en cuestión

es el nivel de eficiencia que puede ser logrado por el

proveedor de servicios dada la infraestructura existen-

te. De esta manera, se deriva que la infraestructura es

un límite físico natural a un nivel de eficiencia operati-

vo máximo constituyendo una suerte de frontera que

no se puede sobrepasar sin aumentar la calidad, o

capacidad de la misma.

12

3. A primer on efficiency measurement for utilities and transport regulators, WBI (2003)

13

De esta manera, también se intuye que la construcción

y el mantenimiento de la infraestructura pueden ser

objeto de análisis de eficiencia tanto de tipo PTF como

de eficiencia asignativa, independientemente del ser-

vicio que sobre ella se apoye. Por ejemplo, los recursos

dedicados a la construcción de una infraestructura de

transporte pueden ser evaluados en función de la

capacidad y calidad del producto final (capacidad vial,

de muelle etc.) (ver Deller y Halstead, 1994); luego

cómo esta capacidad es empleada u optimizada por

los servicios de transportes correspondientes es otra

consideración. Asimismo, para infraestructura comple-

mentaria o concurrente, el recurso invertido en la

construcción de capacidad puede ser más efectivo en

una infraestructura que en otra: el mejor ejemplo es la

infraestructura ferroviaria versus vial, en este caso la

eficiencia asignativa de recursos debe ser considerada.

Concretamente y como ha de esperarse, la metodolo-

gía de medición finalmente adoptada es una conse-

cuencia de la cantidad y calidad de los datos disponi-

bles. En este trabajo, los análisis la eficiencia en los

sub-sectores fueron medidos de la manera siguiente:

• Electricidad : indicadores parciales y benchmarking

internacional. No fue posible conseguir la estructura

de costos de UTE que hubiera permitido intentar una

medición de eficiencia absoluta a través de una meto-

dología como la de la empresa eficiente.

• Puertos : indicadores parciales y benchmarking

internacional;

• Ferrocarril: Se desarrollo una empresa eficiente a

través del análisis del consumo de recursos, racionali-

zando los mismos y basado en metas ya observadas

en otros lugares. Este análisis de eficiencia absoluta, se

complemento con un benchmarking internacional

que dio la eficiencia relativa del ferrocarril uruguayo

versus ferrocarriles comparables;

• Carreteras : PTF con costos de construcción y man-

tenimiento. El análisis del sector carretero se basó en la

eficiencia de la inversión en la construcción y manteni-

miento de las carreteras por un lado. Y por otro a tra-

vés de un análisis costo-beneficio se analizó la eficien-

cia asignativa de recursos en el transporte terrestre,

entre carreteras y el ferrocarril.

• Empresas de transporte de carga por carretera:

DEA se utilizó para determinar la eficiencia relativa de

las empresas de la muestra encuestada y obtener un

entendimiento sobre el mercado. Luego se construyo

un modelo de empresa eficiente para determinar la efi-

ciencia absoluta posible de las empresas. Ello sirvió

para determinar los rubros y procesos internos empre-

sariales que más inciden en la eficiencia de la empresa.

Cabe destacar que el análisis de eficiencia es emplea-

do primordialmente como herramienta para detectar

de manera más fina los cuellos de botella y áreas que

pueden ser mejoradas en el funcionamiento de los

sub-sectores de infraestructura. En segundo lugar, y en

la medida que los datos lo permitieron el dimensiona-

miento de las ganancias en eficiencia sirve para priori-

zar acciones más que proveer una medición o valora-

ción exacta de las ganancias esperadas y finalmente

este enfoque es un avance adicional a los varios estu-

dios llevados acabo que señalan que las debilidades

de los sectores de infraestructura en el Uruguay se

sitúan en el tema de la eficiencia.

Sección III: Estructura del informe

Este informe se estructura alrededor de ocho capítulos

y ocho anexos. Inicia con el objetivo, y motivación del

informe, así como una definición precisa de “eficiencia”

y qué metodologías fueron usadas para obtener una

medición de ésta (capítulo 2). Luego el informe presen-

ta un capítulo sobre la facilitación comercial y la per-

cepción del usuario (capítulo 3), en otras palabras se

presenta la demanda; la estructura productiva, los flu-

jos de carga, los costos a los usuarios de los servicios de

transporte y electricidad, y cómo la calidad de éstos es

percibida por los usuarios. En seguida, se presentan tres

capítulos sectoriales en los cuales se diagnostican los

sectores a través de la medición de eficiencia; se pre-

sentan los análisis de los sectores de electricidad, trans-

porte terrestre (carreteras y ferrocarril) y transporte

marítimo portuario en los capítulos 4, 5 y 6 respectiva-

mente. El capítulo 7, presenta un análisis de la calidad

institucional y regulatoria de los sectores de transpor-

tes y eléctrico e indica cómo ello afecta la eficiencia de

la provisión del servicio final al usuario. El capítulo 8,

presenta un análisis histórico de la inversión en infraes-

tructura en el Uruguay, su distribución sub-sectorial, y

estima cual sería el espacio fiscal para las futuras inver-

siones a corto y mediano plazo. Finalmente, se optó

por presentar un capitulo de resumen ejecutivo (capí-

tulo 1) que contiene además del resumen, los elemen-

tos de propuesta estratégicas para cada sub-sector.

La estructura del documento es como sigue:

• Volumen 1: Resumen ejecutivo y recomendaciones

estratégicas;

• Capítulo 1: Objetivos, motivación y concepto de efi-

ciencia

• Capítulo 2: Facilitación comercial y percepción del

usuario;

• Capítulo 3: Diagnóstico y análisis de eficiencia del

sector eléctrico;


sector de transporte terrestre;


sector de transporte marítimo portuario;

• Capítulo 6: Calidad de la regulación y su impacto en

la provisión final del servicio

• Capítulo 7 : Espacio fiscal e inversión en infraestructura

14

15

Sección I: El sistema logístico y laestructura productiva del Uruguay

A. ESTRUCTURA PRODUCTIVA

En 2005 la economía uruguaya registró un crecimien-

to del producto del orden del 6,6%. En términos de

volumen, el PIB retomó el nivel alcanzado en 1998, año

anterior a la crisis del período 1999-2003. El impulso de

la economía obedece entre sus principales factores a

la demanda externa sostenida de productos agroin-

dustriales y de algunos productos industriales. Las

exportaciones se elevaron un 16,8 por ciento respecto

del año anterior. La estructura del sistema logístico

obedece necesariamente a la estructura productiva de

los países. La economía Uruguaya se concentra en

actividades agrícolas y agroindustriales tanto en su

estructura como en el crecimiento reciente

El valor agregado del Uruguay tiene un 32 por ciento

de actividades que tienen intensidad de actividades

logísticas, como son la industria y el sector primario. En

los otros sectores el rol del transporte se concentra en

el movimiento de personas. El transporte de carga y su

logística tiene una incidencia directa en el 32 por cien-

to de la actividad económica del país y genera el 6.2

por ciento del valor agregado del Uruguay. El sector de

transporte y logística generó el 6.3 por ciento del valor

agregado del Uruguay en 2005, el cual a su vez se

compuso de un 43 por ciento en el transporte maríti-

mo, 31 por ciento carretero, 9 por ciento aéreo, 0.43

por ciento férreo y un 17 por ciento generado por ser-

vicios logísticos provistos principalmente por las

empresas de transporte

En Uruguay se ve una clara proporción de uso de la

superficie en la actividad agropecuaria, específica-

mente en ganadería, lechería, arroz, fruticultura, citri-

cultura, horticultura, viña y forestación. No obstante, la

ganadería ocupa áreas ampliamente mayoritarias en el

país, y prácticamente no existen zonas donde no se

manifieste aunque sea de manera parcial (ver mapa).

2

Análisis de la Facilitación Comercial en Uruguay: La Perspectiva del Usuario

Figura 2-1 : Valor agregado bruto a precios de productor (miles de pesos a precios constantes de 1993)

Fuente: Dirección Nacional de Transporte

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0

97 98

Transporte y almacenamientoAgropecuaria

PBI

99 00 01 02 03 04 05

16

La carne es el principal producto agropecuario trans-

portado en el interior del Uruguay. Su logística involu-

cra casi la totalidad del territorio y por tanto la totali-

dad de la red vial. Uruguay tiene 17.4 millones de hec-

táreas de tierra de las cuales el 94 por ciento es dedi-

cado a actividades agropecuarias, cifra relativamente

estable desde el censo agrícola de 1970. A su vez el 90

por ciento de las tierras agropecuarias es dedicado a la

ganadería. Adicionalmente se destaca la producción

forestal (en diferentes zonas del país). Su participación

en el uso del suelo pasó de un 1 por ciento en 1990 a

un 4 por ciento en el 2000. La producción de cereales

se ubica en la región este del país. Los demás produc-

tos agropecuarios usan una logística no especializada

y se distribuyen en todo el país.

La dinámica reciente de las exportaciones del Uruguay

tiende a mantener la importancia de los sectores tradi-

cionales, siendo estos los mayores generadores de car-

gas. El comercio exterior del Uruguay tiene una com-

posición del 63 por ciento en productos de la agricul-

tura, en comparación con Argentina que tiene un 50

por ciento y Brasil con un 30 por ciento. En cuanto a

importaciones la incidencia de las manufacturas es

mayor para Argentina y Brasil que para el Uruguay.

Cinco países concentran más de dos terceras partes

Figura 2-2 : Regiones Agropecuarias del Uruguay

Fuente: Elaborado por MGAP-DIEA con información de los Censos Generales Agropecuarios 1990 y 2000.

Figura 2-3 : Composición del Internacional, 2005

Fuente: Estadísticas Internacionales de Comercio 2006. Organización Mundial de Comercio

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Uruguay Argentina

Exportaciones Importaciones

Brasil Uruguay Argentina Brasil

Manufactura AgriculturaCombustibles & Minería

Figura 2-4 : Cinco principales socios comerciales, 2005

Fuente: Estadísticas Internacionales de Comercio 2006. Organización Mundial de Comercio

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Exportaciones

Porc

enta

je d

el C

omer

cio

Importaciones

Rusia

US

Mexico

EU

Brasil

Argentina

del comercio exterior. Estados Unidos, Europa,

Argentina y Brasil son los socios más importantes. Los

subsectores más dinámicos fueron los de alimentos y

bebidas, productos químicos, productos de caucho y

plástico y material de transporte. La producción agro-

pecuaria registró un ascenso del 3,2%, impulsada por

la pecuaria. Las exportaciones de carne vacuna (25%

del total de las exportaciones) se incrementaron un

22,4%; también tuvieron un muy buen desempeño

exportador los productos de molinería, las maderas y

los lácteos.

Las importaciones crecieron considerablemente en

2005 (25% en dólares). La característica distintiva es la

amplitud de la gama de bienes importados si se la

compara con las exportaciones y es notorio el mayor

nivel del valor medio de productos importados debido

al valor medio de los productos agrícolas. También, se

destaca la importancia creciente de los países del

Mercosur como proveedores de bienes importados y

esto tiene influencia en la demanda dirigida hacia los

distintos modos de transporte, ya que tienden a ses-

garla hacia el automotor.

B. FLUJOS DE CARGA

El total de cargas movilizadas para el periodo 2000 -

2005 aumentó un 58%, pasando de 10.2 millones de

toneladas a 16.2 millones de toneladas. Este incre-

mento se debió principalmente al mayor número de

toneladas trasportadas por el modo marítimo-fluvial

que aumento su volumen transportando en un 81%

para este mismo periodo como se puede observar en

el Figura 2-5. El transporte por vía aérea sólo represen-

ta el 0.1% del total y ha estado estable para el periodo

analizado.

B1. Trasporte carretero

Los flujos de carga del comercio exterior ascendían a

un total de 2.3 millones de toneladas egresadas e

ingresadas por camión. Este flujo ha venido aumen-

tando constantemente desde 1985 hasta los años de

crisis como lo muestra la Figura 2-6. El desglose de las

cifras de egresos e ingresos para el año 2005 indica

que un 43% son exportaciones, un 55% importaciones

y un 2% corresponde a tránsitos y otras operaciones

aduaneras. Con Argentina, se efectúa el 45% del tráfi-

co y con Brasil un 47%. El 92% del comercio que utiliza

el transporte carretero es el realizado por el Uruguay

con los países del Mercosur.

Uruguay tiene un sistema de transporte terrestre con

una estructura radial con centro ubicado en

Montevideo. A partir de allí se extienden en forma de

abanico hacia el Norte las principales rutas y líneas

17

Figura 2-6 : Movimiento internacional de carga; por año según país origen-destino y sentido (en toneladas)

Fuente: Dirección General de Transporte

1,200,000

1,000,000

800,000

600,000

400,000

200,000

0

Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida

Argentina Brasil Chile Paraguay

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Figura 2-7 : Evolución del volumen de carga por carretera

Fuente: Dirección Nacional de Transporte

1,800,0001,600,0001,400,0001,200,0001,000,000

800,000600,000400,000200,000

0

95 96 97 98 99 00 0185

Tone

lada

s

86 87 88 89 90 91 92 93 94 02 03 04 05

Egresos Ingresos

Figura 2-5 : Movimientos totales de carga por modos (miles de ton.)

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas

18,00016,00014,00012,00010,000

8,0006,0004,0002,000

0

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Terrestre FerrocarrilMarítimo - Fluvial

ferroviarias. La Figura 2-8 muestra la red regional de

transporte y los principales corredores que inciden en

los ingresos en rojo y egresos en azul. En el sentido

carretero Oeste se tiene un mayor flujo vehicular que

en el sentido Noreste. Igualmente se presentan mayo-

res salidas que entradas en los transportes aéreo, marí-

timo y férreo.

En el comercio con Brasil se usan tres corredores viales

con origen en Montevideo y sobre los cuales se des-

plazan las cargas de mayor magnitud. Los destinos

más importantes se ubican en Río Grande do Sul y Sao

Paulo. Los ejes viales de comunicación son i) Por Chuy:

se conecta con la BR-471 por el Chui hasta Río Grande-

Pelotas, donde se vincula a la BR-116 que continúa por

Porto Alegre; Lages; Curitiba hasta Sao Paulo, ii) Rivera-

Santana do Livramento se conecta con el sistema bra-

sileño mediante la BR-158 hasta Rosario do Sul, donde

prosigue hacia el Norte o Porto Alegre por la BR-290;

como alternativa hacia la costa, desde Santa Ana do

Livramento se conecta con Pelotas por la BR-293 que

pasa por Bagé y iii) Río Branco-Yaguarao, conecta

directamente el corredor que se origina en

Montevideo con la BR-116 que llega hasta Sao Paulo, la

cual es la carretera troncal para los tráficos provenien-

tes del Uruguay.

Los flujos de carga entre Uruguay y Argentina utilizan

dos puntos de salida: Colonia (3,954 viajes en 2005), a

través del puente fluvial y Fray Bentos (40,201 viajes en

2005), a través del Puente Internacional y continuando

por las rutas 14 y 12 hasta la provincia de Buenos Aires.

Esta segunda alternativa mueve cargas sustantivamen-

te más importantes que la primera, especialmente, en

los rubros de importación.

B2. Transporte fluvial y marítimo

El puerto de Montevideo, situado en el Río de la Plata

ha constituido y constituye el mayor punto de atrac-

ción y distribución de cargas de Uruguay. En orden

de importancia le siguen el puerto de Nueva Palmira

y el de Fray Bentos, ambos sobre el Río Uruguay. El

sistema de puertos del Uruguay mueve alrededor de

12.8 millones de toneladas de carga en 2005 (ver

Cuadro 5-1 y Figura 2-10).

B3. Transporte Férreo

La mayor parte del transporte nacional por ferrocarri-

les corresponde a cargas (aproximadamente 1.3 millo-

nes de toneladas por año) mientras que el transporte

18

Figura 2-8 : Cargas Transportadas en la Red Vial en 2005

Fuente: Administración Nacional de Puertos y Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland.

Figura 2-9 : Transporte fluvial y marítimoPrincipales puertos de Uruguay

Figura 2-10 : Movimiento de Carga puerto de Montevideo y puertos del Interior (en Ton.)

Fuente: Administración Nacional de Puertos y Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland.

5,000,0004,500,0004,000,0003,500,0003,000,0002,500,0002,000,0001,500,0001,000,000

500,0000

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Descarga P. MontevideoCarga P. Montevideo

Puertos Interior

de pasajeros es ofrecido exclusivamente en la zona

aledaña al departamento de Montevideo (casi 517.000

pasajeros por año).

Sección II: Costos logísticos y la pers-pectiva de los usuarios

A. COSTOS LOGÍSTICOS

Los costos logísticos tienen un componente directo

asociado a las tarifas de operación del sistema, los cua-

les están compuestos a su vez por los fletes internacio-

nales más los nacionales. Adicionalmente hay costos

indirectos ocasionados por el deterioro de las mercancí-

as durante el transporte, lucro cesante por demoras

excesivas, o la necesidad de mantener inventarios cuan-

do hay bajas frecuencias de alimentación a los compra-

dores. La Figura 2-13 da un ejemplo de los rubros típicos

de costos directos e indirectos del proceso logístico.

A1. Costos Indirectos

Uruguay tendría un sistema de transporte con costos

indirectos muy reducidos en comparación a países de

la región e incluso de mayores ingresos. La encuesta

de clima de inversión recientemente realizada en

Uruguay muestra que el porcentaje de pérdidas de

mercancías durante el transporte es de los más reduci-

dos relativo a los países usados en la comparación. Al

no tener una cuantificación monetaria de los costos

indirectos ocasionados por la cadena logística este

indicador es un proxy válido. Los bajos costos indirec-

tos sufridos por las mercancías transportadas es una

indicación de una buena calidad y confiabilidad relati-

va de la infraestructura y servicios de transporte del

Uruguay. Es interesante notar que el valor del Cuadro

2-1 para las exportaciones uruguayas, sobre 36 empre-

sas, es de 20 días para llegar a destino, y la entrega a

nivel local, sobre 14 empresas, el promedio es inferior

a un día, lo cual es un buen valor que supone que no

hay interrupciones ni demoras innecesarias en los via-

jes interiores.

23% de las empresas encuestadas disponen de trans-

porte propio, esto relativamente bajo y una indicación

adicional que al parecer de los dadores de carga que

los servicios de transporte del Uruguay proveen un

nivel de calidad y confiabilidad aceptable.

19

Figura 2-11 : Red ferroviaria nacional 2005 Figura 2-12 : Movimiento de carga (en ton.)

1,400,000

1,400,000

1,400,000

1,400,000

1,400,000

1,400,000

1,400,000

1,400,000

2000

Nacional

2001 2002 2003 2004 2005

por pasos de frontera

CUADRO 2-1 : TIEMPO PROMEDIO EN LLEGAR A DESTINO

Tiempo en llegar a destinoEmpresas Cantidad de respondientes días

Todas 50 14,5Exportadoras 36 19,8No exportadoras 14 0,9

Fuente: Encuesta Dadores de Carga, 2007, CSI Ingenieros / Banco Mundial

20

Tiempo excesivo de demora

Demora FleteDemora ConsolidaciónDemora Retiro ContenedorDemora Inspección Sanitaria

Demora Paso de Frontera(transporte terrestre)

Demora Acceso a PuertoDemora en Puerto

Demora Inspección Aduana

Demora en Transporte Maritimo y/o Fluvial

Demora en Liquidación

Total Demoras excesivas

Costos indirectos

MermasRobosLucro cesante



Coimas


Costos indirectos totales

Costos directos

EmpaqueConsolidaciónControl de CalidadInspección Sanitaria

Flete Terrestre

Tasa Potuaria

InspecciónCanon Info./AperturaPrecinto AduaneroCertif. OrigenHonorarios Despachante

Flete Fluvial y/o Flete Maritimo

SeguroGasto por cobranza

Costos directos totales

Pre-Embarque

Traslado a Puerto de Salida

Puerto

Aduana

Transporte a Destino

Gastos Finacieros

Figura 2-13 : Costos directos e indirectos del proceso logístico

Fuente: Elaboración propia

Figura 2-14 : Mermas, robos y perdidas en transporte: Exportación y Domestico (ponderado)

Fuente: Encuesta Clima de Inversión, 2007, Banco Mundial

Uruguay

Mauritius

Slovakia

Lithuania

Argentina

Chile

Ireland

Costa Rica

Mexico

Latvia

0.21

0.37

0.39

0.40

0.440.48

0.87

1.58

2.14

5.25

0 6Porcentaje

Mauritius

Lithuania

Uruguay

Chile

Slovakia

Ireland (2005)

Costa Rica

Argentina

Mexico

Latvia

0.31

0.546

0.548

1.07

1.111.12

1.27

1.96

2.84

3.21

0 6Porcentaje

Figura 2-15 : Demora promedio en aduanas


THA (2004)

Latvia (2005)

LTU (2005)

CRI (2005)

URY (2006)

MEX (2006)

CHL (2003)

Slovakia (2005)

ARG (2006)

BRA (2003)

1.5

2.0

2.5

3.4

3.75.0

5.2

5.8

6.1

8.4

0 10

LTU (2005)

Latvia (2005)

Slovakia (2005)

THA (2004)

CRI (2005)

URY (2006)

CHL (2003)

ARG (2006)

MEX (2006)

BRA (2003)

2.0

3.3

3.9

4.6

6.08.0

8.1

9.0

9.1

13.8

0 15

Demora promedio en aduanas a la exportación Demora promedio en aduanas a la importación

La demora promedio en aduanas en Uruguay es baja

para estándares latinoamericanos como los muestra la

Figura 2-15, pero alto en comparación a los países

europeos y asiáticos del grupo comparador.

Para mejorar su desempeño relativo a países que están

por fuera de la región, el Uruguay tiene una brecha

más grande que atrapar en las demoras y trámites de

aduana y en los costos indirectos que de ella emanan,

más que del sistema de transporte.

A2. Costos Directos

En comparación a Argentina y México, Uruguay tiene

costos de transporte directos inferiores según los

dadores de carga entrevistados en la encuesta de clima

de inversión (firmas manufactureras). En efecto, los cos-

tos directos de transporte como porcentaje del valor

del envío para en Uruguay es del orden de 3%, mien-

tras que para Argentina es 4.5% y para México, 6.8%.

Un análisis más fino de los costos de transporte revela

la variación de la incidencia del costo del transporte

según el producto transportado y su destino final. Los

costos de transporte por la exportación son entre dos

a tres veces los costos de los embarques domésticos

(comparación para alimentos, y otras manufacturas), y

los costos de aduana superiores al promedio para la

exportación de alimentos y productos químicos, debi-

do a los controles adicionales. Finalmente, el transpor-

te de productos químicos es extremadamente eleva-

do, debido a una escasez de flota de vehículos espe-

cializados según lo que revelan los análisis.

Al eliminar el transporte de productos químicos del

análisis por su efecto distorcionador, se evidencia que

el costo de transporte promedio directo declarado por

las empresas es de 9.7% del valor del embarque, y el

costo de aduana es de 1.7% (ver Cuadro 2-4). Los cos-

tos de transporte usando el modo ferrocarril son casi el

doble de los del transporte por carretero, ello es una

indicación del menor valor del embarque promedio en

el ferrocarril en relación al transporte de carga por

carretera ya que las tarifas por carretera son más eleva-

das que las del ferrocarril.

Al analizar el costo del flete por modos de transporte

(sin productos químicos) en combinaciones de modos

se encuentra que para las firmas exportadoras en la

combinación transporte carretero-marítimo, el costo

del flete marítimo es más de tres veces el costo del

flete terrestre. En la combinación transporte carretero

- fluvial, el flete terrestre es más de dos veces el costo

del flete fluvial.

21

Figura 2-16 : Costos directos de transporte como porcentaje del valor del embarque del principal producto de la firma al principal destino (firmas manufactureras)


Muestra: Uruguay 172, Mexico 840, Argentina 408

Uruguay

Argentina

Mexico

3.04

0 8Porcentaje

4.46

6.79

CUADRO 2-2 : EMPRESAS NO EXPORTADORAS: INCIDENCIA DE FLETES POR CLASE DE EMPRESARESPECTO AL VALOR DEL EMBARQUE

Clase de producto % costos de flete respecto al embarque

Alimentos 3,1%Construcción, transporte y almacenamiento 2,8%Minerales no metálicos 10,7%Otras manufacturas 2,7%Venta mayorista 6,1%Promedio 3.2%

Fuente: Encuesta Dadores de Carga, 2007, CSI Ingenieros /Banco Mundial

Por consiguiente se puede decir que la relación de

costos entre modos es 1 a 2 a 6, para los modos fluvia-

les, por carretera y marítimos respectivamente con res-

pecto al valor del embarque. La información compara-

tiva no permite ubicar al modo ferroviario, pero se

sabe que su costo de flete es inferior al transporte por

carretera.

El análisis comparativo de costos directos en los rubros

más significativos tomado de las tarifas y fletes prácti-

cados por las empresas de transporte, confirma que

los costos en el Uruguay son competitivos en el seg-

mento portuario y marítimo, pero que en el segmento

terrestre, los costos de flete terrestre son más caros

que en Argentina. Al comparar el flete marítimo con

los países vecinos se observa que no hay diferencia en

el costo promedio de flete desde y hacia el puerto de

Montevideo en comparación a los puertos vecinos

(ver Cuadro 5-3). Los costos portuarios son competiti-

vos a nivel regional aunque no los más bajos de la

región (ver Cuadro 5-5); para el movimiento de conte-

nedores, sin embargo en el puerto de Montevideo se

estima un costo de US$6.97 por TEU, mientras que

Buenos Aires tendría US$11.84 por TEU, y Río Grande

US$6.84, como costos portuarios relacionados al movi-

miento de carga. La comparación de costos de flete

terrestre revela que el flete terrestre es actualmente

más costoso en Uruguay que en Argentina, (US$0.05

ton-km en Uruguay y US$0.033 ton-km en Argentina),

sin embargo el sector está exigiendo una alza del flete

en Argentina a US$0.07 ton-km. Independientemente

del resultado de este movimiento social, todo indicaría

un ajuste de precios hacia los valores practicados en

Uruguay.

La competitividad relativa entre el sistema logístico

argentino y uruguayo lo determinarán el peso relativo

de los costos indirectos mayores del sistema argentino

contra los costos mayores directos del costo del flete

terrestre. La diferencia constatada en el flete terrestre

entre Uruguay y Argentina es también un reflejo en la

diferencia inversa en los costos indirectos. En definiti-

va, cuando los costos indirectos son menores significa

que han sido internalizados (mayor calidad de vehícu-

22

CUADRO 2-3 : EMPRESAS EXPORTADORAS: INCIDENCIA DE FLETES POR CLASE DE EMPRESARESPECTO AL VALOR DEL EMBARQUE

Clase de producto % costos de flete respecto % costos atravesamiento deal embarque aduanas respecto al embarque

Alimentos 7,6% 3,1%Otras manufacturas 9,1% 2,0%Químicas 21,5% 4,4%Textiles s/d 2,4%Promedio 13.0% 2.6%

Fuente: Encuesta Dadores de Carga, 2007, CSI Ingenieros /Banco Mundial

CUADRO 2-4 : EMPRESAS EXPORTADORAS EXCEPTO QUÍMICOS: INCIDENCIA DE FLETES POR MODO RESPEC-TO AL VALOR DEL EMBARQUE

Modo % Costos de flete respecto al embarque % Atravesamiento Carretero FFCC Fluvial Marítimo % Total flete Aduanas/embarque

Carretero 7,70% - - - 7,70% 0,63%FFCC - 14,90% - - 14,90% 0,00%Carret-Fluvial 0,32% - 0,14% - 0,45% 0,52%Carret-Marítimo 2,60% - - 8,60% 11,20% 2,30%Promedio 9.69% 1,73%

los, mejor mantenimiento, mejores procesos, seguros

etc.) y deben lógicamente reflejarse en costos directos

más altos. La competitividad de un hub logístico en

Uruguay alrededor de sus puertos, por lo tanto, se

mantendrá en la medida que se siga logrando mante-

ner los costos indirectos bajos en toda la cadena logís-

tica y que se consiga una ventaja determinante en el

costo del flete marítimo en relación los países vecinos.

B. PERCEPCIÓN DEL USUARIO

La calidad del servicio de transporte es vista como

aceptable por parte de las empresas. Las empresas no

exportadoras califican mejor que las exportadoras la

calidad promedio del servicio. Las reservas manifesta-

das por los dadores de carga son relativos a una cierta

escasez de servicios de transporte terrestre para algu-

nos sectores, y en épocas de cosecha.

La incidencia del tipo de producción Uruguay, alta-

mente agrícola y por consiguiente estacional, tiene un

impacto en la manera que es percibido el sistema de

transporte. Los usuarios opinan que el problema del

transporte de carga es principalmente de baja canti-

dad y no baja de calidad. El 32 por ciento de las empre-

sas del sector de alimentos considera que no existen

suficientes empresas para atender los requerimientos

de transporte. Dentro de este sector se encuentran fri-

goríficos, bebidas, lácteos, avícolas y alimentos en

general. Los empresarios opinan que en épocas de

cosecha no hay suficientes camiones para atender la

demanda y por lo tanto el precio por flete es alto.

El 50 por ciento de las empresas del sector de quími-

cos considera que no existen suficientes empresas

para atender los requerimientos de transporte. Uno de

los aspectos que incide es que la demanda de los pro-

ductos que transportan es alta, por lo tanto, se necesi-

ta una cantidad elevada de camiones para cubrir los

requerimientos. Una particularidad de algunas de las

empresas incluidas en este sector está relacionada con

la necesidad de evacuar en corto tiempo los residuos

finales del proceso de elaboración de químicos. Si bien

estos residuos tienen valor de venta, se transforman en

un problema para los prestadores de este servicio, que

por la composición química, no se pueden verter en la

red de alcantarillado. El gran volumen que éstos ocu-

pan reduce la capacidad de almacenamiento y si no se

deshacen rápidamente pueden obligar a la empresa a

detener la producción por la falta de espacio. Para evi-

tar esto, las empresas se ven obligadas a hacer inver-

siones en proporciones similares tanto de tecnología

de producción como en equipos de transporte.

Generalmente invierten en equipos cisternas o contra-

tan tractores para su transporte. En otras manufacturas

el 40 por ciento de las empresas también considera

que no existen suficientes empresas para atender los

requerimientos de transporte. Dentro de este mismo

sector, el 71 por ciento de las empresas está relaciona-

do con productos de forestación (papeleras, chips,

madera contrachapada).

En definitiva, la escasez de servicios en nichos de

demanda particulares se debe a una cierta dinámica

económica y a la dificultad de que tienen los transpor-

tistas a adaptarse a algunos nichos de mercados por

que se requiere inversión adicional en vehículos y

equipos particulares. El capítulo 5, en el análisis del

23

Figura 2-17 : Percepción de la calidad del Servicio de transporte

Fuente: Encuesta de Dadores de Carga, 2007, CSI-Banco Mundial

La calida del servicio en los conceptos siguientes es?

(0 = Malo, 4 = Muy buena3.20

2.80

2.40

2.00

Tiempo derespuesta

Serv. carga Cuidado Demora Servicio Calidadpromedio

No exportadoras Exportadoras

Figura 2-18 : Percepción de la actuación del Estado en el Sector de Transporte

Fuente: Encuesta de Dadores de Carga, 2007, CSI-Banco Mundial

La actuación del estado en los siguientes aspectos?

(0 = Malo, 4 = Muy buena2.00

1.60

1.20

0.80

0.40

0.00

Procedimientosaduaneros

Trámites delGobierno Central

Trámitesmunicipales

Regulacionesdel transporte

Ponderaciónpromedio

de la gestiónNo exportadoras Exportadoras

mercado de transporte de carga por carretera da un

análisis detallado de la diferenciación de mercado y la

dinámica que ella toma.

Por el contrario, hay relativamente mala percepción de

los usuarios sobre la actuación del Estado en aspectos

como procedimientos aduaneros, trámites del gobier-

no central, trámites municipales y regulación del trans-

porte. Estos aspectos no salen muy bien calificados

por parte de las empresas, pero especialmente mal

calificadas por las empresas no exportadoras.

Se puede concluir que el sistema logístico del

Uruguay tiene una gran ventaja que es la muy baja

incidencia de costos indirectos que indican su alta

confiabilidad y calidad. Como consecuencia, y debi-

do a que no existe ninguna traba legal que lo impi-

da su desarrollo, los servicios multimodales no se

han multiplicado. En efecto, la confiabilidad de los

modos de transporte y el interfaz entre los mismos

reduce la necesidad de un sistema de puerta que es

lógicamente más costoso. En términos relativos, se

podrían hacer esfuerzos mayores para reducir las

demoras en aduanas ya que en términos comparati-

vos internacionales Uruguay tiene amplio espacio

para mejorar.

Finalmente, los costos directos de los servicios, sin

ser los más reducidos de la región son competitivos,

lo que aunado a la confiabilidad de los mismos le da

una cierta ventaja competitiva al Uruguay, y a los

dadores de carga que usan el sistema de transporte

uruguayo. Los picos de demanda o nichos de merca-

do en los cuales existen pocos servicios tenderán

siempre a ser más costosos que los servicios de

carga general hasta tanto no aumente la competen-

cia en el nicho.

Sección III: Sector eléctrico - facilita-ción comercial

A. ESTRUCTURA DEL SECTOR ELÉCTRICO

Los datos relevantes de las instalaciones y las opera-

ciones del sector eléctrico se indican en el Cuadro 2-

5, las que también incluye indicadores de la mejora de

la eficiencia del sector en cuanto a la energía factura-

da y la cantidad de clientes por funcionario de la

empresa.

La distribución geográfica de las centrales de genera-

ción del Uruguay, la Central de Salto Grande y el siste-

ma de transmisión se indican en la Figura 2-19 y

Cuadro 2-7, mientras que el sistema de distribución se

describe en el Cuadro 2-6.

El sistema de transmisión en alta tensión cuenta con

las siguientes instalaciones:

24

CUADRO 2-5 : DATOS RELEVANTES DEL SECTOR ELÉCTRICO

Datos Unidades 2000 2003 2004 2005

Potencia Instalada MW 1,098 1,087 1,085 1,084 Carga Máxima Anual MW 1,463 1,368 1,449 1,485 Extensión de la red de transmisión Km 4,295 4,367 4,373 4,381 Extensión de la red de distribución Km 57,706 62,826 64,428 66,595 Energía generada por UTE GWh 3,495 3,878 2,989 3,764 Energía comprada GWh 4,431 4,089 5,111 476 Energía exportada GWh 88 257 - 359 Energía facturada GWh 6,434 5,978 6,304 6,515 Cantidad de servicios activos Miles 1,184 1,187 1,211 1,217 Extensión de la red por cliente Metros 52 57 57 58 Cantidad de funcionarios de UTE No. 6,517 5,758 5,565 5,482 Ventas Mercado Interno US$ miles 637,557 400,407 456,499 606,099

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Minas y Energía, MIEM

B. EL MERCADO ELÉCTRICO

La cantidad de servicios activos atendidos por UTE

alcanzó a fin de 2005 a 1.217.021. Los servicios acti-

vos residenciales abastecen al 94,4% de las viviendas

uruguayas. La evolución reciente y la composición

de los servicios activos es la siguiente : Cuadro 2-8

Las ventas de energía, por tipo de consumidores, fue-

ron las siguientes: Cuadro 2-9

25

CUADRO 2-6 : SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN

Extensión de la red (km) 2000 2003 2004 2005

60 y 30 kV 3566 3910 3910 391015 y 6 kV 32732 36260 37602 38834230 V, 400 V 21408 22656 22916 23851

Potencia Instalada en Transformadores (MVA) 2000 2003 2004 2005Estaciones MT/MT 2519 2703 2788 2807Estaciones MT/BT 3952 4226 4300 4366

CUADRO 2-7 : SISTEMA DE TRANSMISIÓN (KM)

Extensión de la Red de Transmisión

Circuitos (kV) 2000 2003 2004 200560 96 97 97 97110 144 144 144 144150 3344 3344 3350 3350230 11 11 11500 770 771 771 771

Cantidad de Subestaciones Mayor Tensión (kV) 2000 2003 2004 200560 1 1 1 1110 2 2 2 2150 45 45 45 45230 0 1 1 1500 4 6 6 6

Potencia Instalada en Transformadores (MVA) Reductores (kV) 2000 2003 2004 200560 21 30 30 30110 30 30 30 30150 2286 2666 2761 2796500 1300 1800 1800 1800

Elevadores (kV)30 166 166 166 166150 804 812 812 812500 333 333 333 333

Capacidad de la Estación Conversora de Frecuencia (MW) Rivera-LivramentoInterconexión con Brasil 0 70 70 70

Figura 2-19 : Ubicación de las Centrales de Generación y el Sistema de Transmisión de UTE

C. LA PERCEPCIÓN DEL USUARIO

C1. Percepción del servicio eléctrico por el sectorempresarial

Conforme a la Encuesta sobre el Clima para Inversiones

(ECI) realizada por el Banco Mundial, Uruguay presenta

un buen desempeño en cuanto a la calidad del servicio

percibida por las empresas. Las pérdidas experimenta-

das por las empresas debido a interrupciones en el

suministro eléctrico equivalen al 1.1 % de sus ventas.

Este porcentaje de pérdida de ventas es más bajo que

el de todos los otros países comparados y mucho más

bajo que el estimado por las empresas de Argentina,

Chile, Brasil y México, las que indicaron pérdidas de

entre el 2% y el 3 % de sus ventas.

La buena calidad del suministro de electricidad ofre-

cido por UTE se confirma con los datos sobre inte-

rrupciones del servicio comparados con los de las

otras empresas de la región para los que se cuenta

con información disponible. La tabla siguiente indica

que, el tiempo total de interrupción anual del servicio

de UTE es inferior al promedio de las otras empresas

26

CUADRO 2-8 : CANTIDAD DE SERVICIOS ACTIVOS DE UTE

Servicios Activos 2000 2003 2004 2005

General 105.626 91.929 93.52 92.271Residencial 1.061.383 1.067.727 1.086.775 1.091.523Grandes Consumidores 357 392 391 399Medianos Consumidores 5.673 7.333 7.841 8.113Doble Horario General 1.932 1.616 1.369 1.281Doble Horario Residencial 3.522 10.773 13.229 15.006Alumbrado Público 5.418 7.504 7.921 8.214Zafral Grandes Consumidores 24 23 23 21Zafral Medianos Consumidores 122 133 157 193Total 1.184.057 1.187.430 1.211.226 1.217.021

CUADRO 2-9 : VENTAS DE ENERGÍA POR TIPE DE CONSUMIDOR

Ventas de Energía 2000 2003 2004 2005

General 130,064 62,663 69,439 8,965 Residencial 335,569 207,508 227,331 295,842 Grandes Consmidores 7,075 53,414 67,788 96,297 Medianos Consumidores 66,013 49,657 59,028 79,808 Doble Horario General 548 2,563 2,584 2,974 Doble Horario Residencial 422 665 9,293 13,864 Alumbrado Público 22,686 16,496 18,705 24,245 Zafral Grandes Consumidores 1,127 607 915 1,203 Zafral Medianos Consumidores 1,648 849 1,416 2,216 Ventas al Exterior 4,207 161 20 8,106 Total 641,764 402,017 456,519 614,205

Figura 2-20 : Pérdidas debido cortes de electricidad, en % de ventas

Fuente: Encuesta clima de Inversión, Banco Mundial, 2007.

URY (2006)

Slovak (2005)

Lithuania (2005)

Thailand (2004)

Latvia (2005)

ARG (2006)

CHL (2003)

BRA (2003)

CRI (2005)

MEX (2006)

1.1

1.2

1.4

1.5

1.5

2.1

2.1

2.5

3.0

3.0

40

eléctricas latinoamericanas incluidas en la tabla

siguiente.

La evolución de las interrupciones en Montevideo y el

interior del país durante los últimos años ha tenido

una tendencia decreciente, excepto durante 2005

debido a condiciones climáticas inusuales, conforme

se indica en la Figura 2-22.

Aunque la percepción de las firmas encuestadas

sobre la calidad del suministro de electricidad presta-

do por UTE es positiva, un alto porcentaje considera

que el servicio eléctrico es un obstáculo para su

desenvolvimiento en Uruguay, probablemente debi-

do a la espera necesaria y las dificultades para obtener

una conexión, y la percepción de que los niveles de

tarifas son elevados. Según la ECI, 42 por ciento de las

firmas uruguayas consideraban que el servicio de

electricidad es un obstáculo importante o severo para

sus operaciones, pero solamente 12 por ciento lo

consideraban uno de los tres obstáculos más impor-

tante. Una de las razones puede ser la espera prome-

dio de 43 días para obtener una conexión para el

suministro eléctrico en Uruguay, comparada con 10

días en Chile y 14 días en México. Solamente la

Argentina y Costa Rica tienen esperas más largas - 46

y 49 días respectivamente. Sin embargo, en el caso de

Uruguay, la demora promedio está afectada por dos

casos en los que la espera resultó de 550 y 1080 días.

Si se considera la media, en vez del promedio, la

demora para obtener una conexión en Uruguay resul-

ta en un valor aceptable de 10 días. Las empresas

fabriles, los grandes consumidores, los no-exportado-

res, y las firmas alejadas de Montevideo experimenta-

ron esperas relativamente más largas que el resto para

obtener una conexión. De las empresas encuestadas,

3% (es decir 4 empresas de una muestra de 104) indi-

caron la existencia de solicitudes de pagos informales

para obtener una conexión eléctrica, aunque conside-

rando la reducida demora media, no parece que estas

solicitudes de pagos tengan relevancia en cuanto a

asegurar o acelerar la conexión del servicio.

27

Figura 2-21 : Tiempo Total de Interrupción

Horas

Fuente: Regulatory Agencies and Utilities

Rural TotalUrbano

UTE-UruguayAES CLESA-El Salvador

EEO-El SalvadorCHILECTRA-Chile

EDELMAG-ChileSAESA-Chile

EDESUR-ArgentinaCPFL-BrasilCERJ-Brasil

AES SUL-BrasilPromedio

0 20 40 60 80 100 120 140

Figura 2-22 : Interrupciones del Suministro Eléctrico en Montevideo y el interior del país

Fuente: UTE

504540353025201510

50

Hor

as a

nual

es d

e In

terr

upci

ón

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Promedio

Montevideo Interior

Figura 2-23 : Días promedio para obtener una conexión eléctrica


Slovak (2005)

CHL (2003)

MEX (2006)

BRA (2003)

Thailand (2004)

Lithuania (2005)

Latvia (2005)

URY (2006)

ARG (2006)

CRI (2005)

6.0

10.4

14.5

25.6

26.430.2

31.2

43.4

46.0

48.6

0 60

Figura 2-24 : Solicitud de pagos informales para conexión de electricidad


CRI (2005)

CHL (2003)

ARG (2006)

URY (2006)

BRA (2003)

MEX (2006)

0.0

1.7

1.9

3.0

3.4

4.1

0 8

De las empresas encuestadas, 3% indicaron la existen-

cia de solicitudes de pagos informales para obtener

una conexión eléctrica. La existencia de estas solicitu-

des de pago puede ser una consecuencia de la demo-

ra para obtener una conexión.

C2. Percepción de la Calidad del Servicio Eléctrico enel Sector Residencial

En general, la satisfacción de los usuarios de UTE por la

calidad del servicio que reciben es superior a la satis-

facción de los usuarios de las demás compañías. La

CIER lleva a cabo encuestas anuales para determinar la

percepción de los usuarios residenciales de la calidad

del servicio de suministro eléctrico que reciben. Los

resultados de la encuesta de la CIER para el año 2006,

donde UTE obtuvo el tercer puesto, por encima de los

promedio de la CIER y de las empresas brasileñas,

luego de CELESC y COPEL de Brasil, se indican a conti-

nuación: Figura 2-25.

En las encuestas de la CIER, UTE ha ocupado los prime-

ros puestos en forma sistemática. En tres de los últi-

mos cuatro años su posición en las encuestas ha esta-

do entre las cuatro primeras. En cuanto a la calidad del

suministro de energía, se ha mantenido en los tres pri-

meros puestos durante los últimos cuatro años:

D. TARIFAS

Las tarifas eléctricas de Uruguay, comparadas con las

de las otras empresas integrantes de la CIER son en

general inferiores, excepto en relación a las de las

empresas de Venezuela y Argentina las que aplican

tarifas que se estima que son menores a los costos

económicos de suministro.

Las tarifas promedio para las principales categorías de

usuarios, sin impuestos, son las siguientes:

La estructura del mercado uruguayo, con un consumo

industrial relativamente menor comparado con otros

países, hace que se incremente el valor de la tarifa

media, por lo que se requiere, para realizar compara-

ciones más pertinentes, una evaluación basada en

consumos de similares características en las distintas

categorías de usuarios de las empresas comparadas, la

que se presenta a continuación.

Según la encuesta de la CIER y excluyendo a las

empresas de Venezuela y Argentina, la tarifa de UTE,

sin impuestos, para usuarios residenciales con un con-

sumo mensual de 200 kWh/mes es ligeramente supe-

rior a la tarifa promedio de las empresas consideradas.

Esta tarifa es sin embargo inferior a la tarifa de las

28

Figura 2-25 : Calidad Percibida: Índice de Satisfacción de la Calidad Percibida (ISCAL)

Fuente: CIER y UTE.

CELESC-Brasil

COPEL-Brasil

UTE-Uruguay

ABRADEE

Promedio CIER

0 20 40 60 80 100

Indice de satisfación

CUADRO 2-10 : ENCUESTA DE SATISFACCIÓN CLIENTE RESIDENCIAL - POSICIÓN DE UTE EN LA REGIÓN

Año / Índice - 2003 2004 2005 2006Posición Índice Posición en Índice Posición en Índice Posición en Índice Posición en

desempeño la Región desempeño la Región desempeño la Región desempeño la Región

Suministro de Energía 90.3 2 90.4 2 89.7 3 91.8 2Factura de Energía 82.6 12 82.4 12 84.6 11 88 3Atención al Cliente 81.9 4 79.6 4 77.8 11 79.6 12Información y comunicación 60.7 9 68.2 1 70.5 6 77.4 3Imagen 72.7 10 69.9 15 70.8 21 71.4 27ISCAL 79.4 2 79.3 4 79.6 9 83.9 3

Fuente: UTE y CIER

empresas chilenas, las que operan en un mercado des-

regulado en un país que no cuenta con recursos loca-

les de hidrocarburos, al igual que Uruguay. Para los

usuarios residenciales con un consumo mensual de

1000 kWh/mes, las tarifas son significativamente infe-

riores al promedio de las empresas consideradas en la

encuesta de la CIER


empresas de Venezuela y Argentina, la tarifa de UTE

para usuarios industriales con un consumo mensual

de 5.000 kWh/mes es similar a la tarifa media, y signifi-

cativamente inferior a la media para usuarios industria-

les con un consumo mensual de 500.000 kWh/mes y

de 5.000.000 kWh/mes.


empresas de Venezuela y Argentina, las tarifas de UTE

para usuarios comerciales con un consumo mensual

de 2.000 kWh/mes son ligeramente mayores al prome-

dio de las tarifas, e inferiores, por ejemplo, a las empre-

sas chilenas. Para usuarios comerciales con un consu-

mo mensual de 50.000 kWh/mes es ligeramente infe-

rior al promedio de las empresas consideradas y sola-

mente superior a las de las empresas de Paraguay y

tres empresas de Colombia y Perú.

29

CUADRO 2-11 : TARIFA MEDIA (EN CENTAVOS DE DÓLAR POR KWH, SIN IMPUESTOS)

Categoría Tarifaria 2000 2003 2004 2005

General 14,66 9,73 10,51 13,22Residencial 11,79 8,32 9,17 11,71Grandes Consumidores 4,53 3,34 3,76 5,10Medianos Consumidores 8,76 6,30 6,85 8,84Doble Horario General 11,42 8,26 8,79 11,39Doble Horario Residencial 8,90 5,79 6,39 8,30Alumbrado Público 11,82 7,62 8,39 10,85Zafral Grandes Consumidores 5,60 4,35 4,71 6,08Zafral Medianos Consumidores 7,16 5,56 5,70 7,33Precio Promedio Ponderado 9,99 6,77 7,31 9,39

Figura 2-26 : Tarifas de UTE comparadas con el promedio simple de las tarifas de las empresas de la CIER4 (US$/MWh)

Fuente: CIER (Nota: El promedio CIER no incluye a Argentina y Venezuela)

UTE Promedio CIER

COMERCIALES 50.000 kWh/mes

COMERCIALES 2.000 kWh/mes

INDUSTRIALES 5.000.000 kWh

INDUSTRIALES 500.000 kWh

INDUSTRIALES 5.000 kWh

RESIDENCIALES 1.600 kWh

RESIDENCIALES 200 kWh

0 20 40 60 10080 160120 140

4. La comparación detallada se encuentra en el Anexo H.

El objetivo de este capítulo es hacer un diagnóstico

fino del sector eléctrico del Uruguay a través del análi-

sis y medición de la eficiencia en la provisión del servi-

cio. El capítulo asimismo presenta una visión general

del sector antes de profundizar en el diagnóstico.

Sección I: Visión general del sub-sectorelectricidad del Uruguay

A. COBERTURA

La cobertura del servicio es mayor que el promedio

simple de los países incluidos en la encuesta de la CIER

de 2005, la que incluye a los prestadores del servicio

público de electricidad. Además de continuar exten-

diendo sus redes de distribución, UTE está proveyendo

de servicios de energía moderna a la población rural

dispersa mediante paneles solares en los lugares

donde la extensión de la red convencional no es eco-

nómicamente viable.

B. CAPACIDAD DE GENERACIÓN INSTALADA

Uruguay ya ha desarrollado casi toda la capacidad

hidroeléctrica de gran porte disponible en su territo-

rio, incluyendo la Central de Salto Grande cuya propie-

dad y producción comparte con Argentina por partes

iguales. Las centrales térmicas disponibles son de bajo

rendimiento por su antigüedad - la Central Batlle - o

por designio, tal el caso de las centrales de turbinas de

gas de ciclo abierto, las que fueron previstas para

actuar como reserva o respaldo del sistema eléctrico.

Para minimizar el uso de las centrales de respaldo,

Uruguay a suplementado su generación hidroeléctrica

con importación de energía de la región, en particular

mediante contratos de energía firme con Argentina.

Sin embargo, la crisis energética Argentina obligó a

reducir las importaciones de energía firme, lo que ha

disminuido la seguridad del suministro y aumentado

la generación térmica propia, de elevado costo. El cua-

dro siguiente muestra la evolución de la capacidad

instalada de generación.

30

Diagnóstico y Análisis de Eficiencia del Sector Eléctrico

3

Figura 3-1 : Comparación de Viviendas Electrificadas en LAC

Fuente: CIER

Bolivia

Perú

Ecuador

PROMEDIO

Colombia

Uruguay

Paraguay

Argentina

Chile

Brasil

Venezuela

100%0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Como se indica arriba, los recursos energéticos del

Uruguay consisten en fuentes tradicionales de hidroe-

lectricidad y otras energías renovables no convencio-

nales, tales como la biomasa y las energías solar y eóli-

ca. Las fuentes tradicionales han sido casi totalmente

desarrolladas, mientras que las energías renovables

son de menor entidad y su desarrollo es todavía inci-

piente, excepto la biomasa. La producción de recursos

indígenas equivale a 850 ktpe, de los cuales 411 ktep

provenientes de la hidroelectricidad y 439 ktep de la

biomasa. Las importaciones netas de petróleo y sub-

productos, gas natural y electricidad equivalen a 2012

ktpe por lo que las fuentes energéticas locales contri-

buyen a satisfacer sólo el 30% del consumo nacional.

La demanda total de energía por habitante no es ele-

vada en Uruguay (aproximadamente 0.83 tep/cápita),

comparada con el promedio mundial (1,77 tep/capita)

y el de Latinoamérica, (1,10 tep/capita). La demanda

de energía eléctrica es de 1887 kWh/capita, compara-

da con 1645 kWh/capita en Latinoamérica y 2516

kWh/capita en el mundo. En cuanto al consumo de

biomasa, fundamentalmente leña, el sector industrial

consume el equivalente a 125 ktep y el sector residen-

cial casi todo el resto, 306 ktep.

La Figura 3-2 compara el consumo de electricidad por

sectores en Uruguay, América Latina y el promedio

31

Figura 3-2 : Comparación de Uso de Electricidad por Sector

50%40%30%20%10%0%

Uruguay

Uruguay

America Latina

Usos de la Electricidad

Mundo

MundoAmerica Latina

IndustriaTransporte

ResidencialComercio y Servicios Públicos

Agricultura y SilviculturaPesca

Otros

CUADRO 3-1 : CAPACIDAD DE GENERACIÓN ELÉCTRICA INSTALADA TÉRMICA E HIDRÁULICA - POTENCIA INSTALADA POR CENTRAL (MW)

Central 2000 2001 2002 2003 2004 2005

TÉRMICAS VAPOR (Central Batlle)Sala B 100 100 100 100 50 505ª Unidad 88 88 88 88 80 806ª Unidad 125 125 125 125 125 125

TURBINAS DE GASG.E.BBCAA (Maldonado) 24 24 24 24 20 20CTR (La Tablada) 226 226 226 226 212 212Punta del Tigre

GRUPOS DIESEL AUTONOMOS 18 8 8 7 5 4Total térmicas 581 571 571 570 492 491RIO NEGROGabriel Terra 152 152 152 152 152 152Baygorria 108 108 108 108 108 108Constitución (Palmar) 333 333 333 333 333 333RIO URUGUAYSalto Grande (corresp. Uruguay) 945 945 945 945 945 945Total hidraúlicas 1,538 1,538 1,538 1,538 1,538 1,538

TOTAL 2,119 2,109 2,109 2,108 2,030 2,029

Fuente: UTE y DNETN

mundial. En Uruguay, el consumo se concentra en los

sectores residencial, comercial y de servicios públicos,

con una menor incidencia comparativa del consumo

industrial.

La demanda máxima de energía eléctrica es del orden

de los 1500 MW, la que se abastece con un sistema de

generación mixto hidro - termoeléctrico con una

capacidad instalada de casi 2.230 MW. Las plantas

hidroeléctricas Gabriel Terra, Baygorria y Constitución

se encuentran ubicadas sobre el Río Negro, con una

capacidad total de 593 MW. La planta Gabriel Terra

(152 MW) es la única con capacidad de embalse, equi-

valente a cuatro meses y medio. De la capacidad insta-

lada de la Central Binacional de Salto Grande, propie-

dad conjunta de Argentina y Uruguay, sobre el Río

Uruguay, 945 MW corresponden a la participación uru-

guaya del 50%. La capacidad de las plantas térmicas es

de 691MW e incluye turbinas de vapor (255 MW), tur-

binas de gas de ciclo abierto (432 MW) y motores die-

sel (3 MW), algunas de muy bajo rendimiento, conce-

bidas para actuar como reserva. Las interconexiones

internacionales permiten intercambios de hasta 2000

MW con Argentina y 70 MW con Brasil.

El Cuadro 3-2 muestra la generación propia hidroeléc-

trica y térmica y las importaciones y exportaciones de

energía desde 2000 a 2006. En los años con buenos

aportes hídricos, tales como los años 2001 a 2003,

Uruguay ha logrado abastecer su demanda interna

con generación propia. En los años más secos recien-

tes, tales como del 2004 a 2006, además de aumentar

sus importaciones, ha debido aumentar substancial-

mente la generación de sus plantas térmicas.

El Cuadro 3-2 muestra que durante el período 2000-

2006 el 94% de la energía eléctrica entregada a la red

uruguaya provino de la generación propia, incluyendo

8% de origen térmico, y el 6% restante se importó. Sin

embargo en años secos con poco aporte hidráulico,

como en 2006, la generación propia cubrió solamente

el 66% de la demanda, y como sólo pudo importarse el

34% de la energía adicional necesaria, debió generar-

se el 23% restante con las plantas térmicas locales.

La Figura 3-3 muestra la evolución relativa de la gene-

ración de energía y los intercambios con los países

vecinos en relación al total de la energía entregada a la

red. Los valores por encima del 100% indican el volu-

men de la exportación neta de electricidad.

32

CUADRO 3-2 : EVOLUCIÓN DE LA GENERACIÓN Y EL INTERCAMBIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA - GWH

Generación e Central Turbinas Motores Hidro- Total Importación Exportación EnergíaIntercambio de de Vapor de gas Diesel electricidad Generación EntregadaElectricidad (GWh) Propia a la Red

2000 442 48 5 7051 7546 1328 -767 81072001 2 7 6 9194 9209 123 -1240 80922002 16 4 6 9535 9561 559 -1909 82122003 1 0 6 8530 8536 434 -954 80162004 784 288 5 4762 5839 2348 -10 81772005 665 286 6 6683 7640 1585 -825 84012006 1532 429 10 3594 5564 2832 -16 8380

Fuente: UTE Y DNETN

Figura 3-3 : Evolución de la Generación y el Intercambio de Energía Eléctrica - %

125%

100%

75%

50%

25%

0%

2000 20022001 2003

Años

2004 2005 2006

Exportación Hidro-electricidadImportación

Motores Diesel Central de VaporTurbinas de gas

Sección II: Análisis de eficiencia delsub-sector eléctrico

A. COSTOS

A1. Estructura de Costos. Contabilidad Regulatoria

Actualmente, la estructura de costos de UTE no tiene

la transparencia necesaria por falta de una contabili-

dad regulatoria. UTE aún no produce y URSEA, la agen-

cia reguladora, no tiene acceso a información contable

detallada que le permita asegurar que las tarifas son

determinadas sobre la base de costos eficientes. La

prevista aplicación de la contabilidad regulatoria per-

mitirá facilitar la labor del regulador por una parte, y

por la otra facilitará a UTE el “benchmarking” o la com-

paración de su desempeño con otras empresas eléctri-

cas para determinar y aprovechar oportunidades de

mejorar su eficiencia. Luego de un período de estu-

dios, consultas y ajustes para definir un plan de cuen-

tas adecuado tanto para fines regulatorios como para

las necesidades empresarias de UTE, se ha alcanzado

un acuerdo de principio y a la brevedad se espera

someter el sistema de contabilidad regulatoria a con-

sulta pública. El nuevo sistema de contabilidad regula-

toria está armonizado con las normas internacionales

de información financiera (NIIF), que son de aplicación

obligatoria en Uruguay.

A2. Costo del suministro de energía en bloque

Recientemente, debido a la falta de suficiente energía

disponible en el mercado regional, las condiciones

hidrológicas adversas, y los elevados costos de com-

bustibles fósiles, los costos de la energía disponible en

el mercado spot uruguayo han registrado aumentos

puntuales temporarios elevados, como lo muestra la

Figura 3-1. Estos picos de los costos de generación,

aunque excepcionales actualmente, pueden hacerse

más frecuentes en la medida en que no aumente la

capacidad firme eficiente instalada en Uruguay y la

región.

En el mediano plazo, de no mediar la posibilidad de

generar energía con gas natural, los costos margi-

nales de la generación propia se mantendrán eleva-

dos.

B. VALOR AGREGADO DE TRANSMISIÓN.

Luego de un período de estudios llevados a cabo por

URSEA y UTE para determinar el Valor Agregado de

Transmisión (VAT), el Gobierno Nacional aprobó en

enero de 2007, a propuesta del MIEM, el costo global

de la función de transmisión, pero resta fijar la tarifa de

peaje a pagar por terceros por el uso de la red de UTE.

El MIEM está a cargo de determinar esta tarifa de peaje

sobre la base de estudios de costos preparados por

UTE y el asesoramiento de URSEA. Su determinación

facilitará el acceso a la red a otros participantes en el

mercado a quienes los Lineamientos de la Estrategia

Energética del Gobierno fija un rol importante, tales

como los generadores independientes que usen ener-

gías renovables o convencionales, por ejemplo los co-

generadores.

C. VALOR AGREGADO DE DISTRIBUCIÓN,

SUBTRANSMISIÓN Y TASAS DE CONEXIÓN.

En febrero de 2004, URSEA aprobó la Determinación

Técnica de la Remuneración del Servicio de

Distribución de Energía Eléctrica, la que considera el

Valor Agregado de Distribución Estándar (VADE), el

Valor Agregado de Subtransmisión (VAST) y las Tasas

de Conexión, pero no ha habido nuevos avances. El

nivel de las tarifas y su estructura se continua determi-

nando sobre la base de los estudios de costos y las

propuestas presentadas por UTE y revisadas por

URSEA.

33

Figura 3-4: Precios Spot Regionales a Comienzos del año 2006 - US$/MWh

Semana 2006

Brasil-Sudeste Centro Oeste Brasil Sur Argentina Uruguay

US$

/MW

h

350

300

250

200

150

100

50

0

5431 2 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

D. PÉRDIDAS TÉCNICAS Y COMERCIALES DE ENERGÍA

ELÉCTRICA.

Hasta comienzos de la corriente década, UTE redujo

persistentemente sus pérdidas de energía, tanto técni-

cas como comerciales, como resultado de su gestión

comercial, el plan de ampliación y renovación de su

red de baja tensión, en particular en Montevideo

donde se modificó el diseño de la red de baja tensión

para mejorar su seguridad eliminado el sistema de

puesta a tierra flotante. Como resultado, en el 2000 se

llegó a un nivel de pérdidas del 13,5%. Sin embargo, la

crisis económica de 2002-2003 ocasionó un aumento

de estas pérdidas hasta llegar a un valor máximo del

20,2% a mediados de 2004.

La crisis económica afectó tanto los niveles de ventas

como los de pérdidas. En primer lugar los consumido-

res redujeron sus consumos y luego, cuando no pudie-

ron pagar sus facturas, aumentaron la morosidad y los

cortes del suministro. Muchos consumidores con

suministro interrumpido optaron por hurtar energía

en vez de rehabilitar el servicio y otros recurrieron al

fraude en los medidores para reducir su consumo

antes de que se les cortara el suministro.

La energía consumida irregularmente en las zonas

habitadas por consumidores de muy bajos recursos,

denominadas “zonas carenciadas” aumentó desde

poco más del 2 por ciento hasta el 4,3 por ciento de la

energía entregada a la red de distribución en todo el

país. En las zonas carenciadas de Montevideo, el con-

sumo irregular alcanzó al 8,3 por ciento de la energía

entregada a la red. A partir del mes de julio 2004, cuan-

do la crisis comenzaba a ceder, un aumento de las ins-

pecciones para detectar los fraudes, apoyado por una

campaña de comunicación social permitió comenzar

a reducir las pérdidas hasta alcanzar un nivel del 17.1

por ciento de la energía entregada a la red de distribu-

ción en diciembre de 2006. Del total de las pérdidas,

las pérdidas comerciales pasaron del 10,0 por ciento

en enero de 2005 a 7,7% en diciembre de 2006.

Excluyendo las zonas carenciadas, las pérdidas comer-

ciales se redujeron al 3,4% de la energía entregada a la

red de distribución en diciembre de 2006. Para reducir

las pérdidas en las zonas carenciadas, se ha diseñado

una prueba piloto en cinco barrios de Montevideo

destinada a resolver la situación de los consumidores

irregulares con la participación de asistentes o educa-

dores sociales y gestores con experiencia en activida-

des de apoyo social. El proyecto incluye mejoras en las

instalaciones de las viviendas y la capacitación de los

usuarios para que hagan un uso más eficiente de la

energía, en el marco del Proyecto de Eficiencia

Energética en ejecución. Si la prueba es exitosa será

replicada para reducir las pérdidas de energía en otras

áreas carenciadas.

E. INSEGURIDAD DEL SUMINISTRO

La generación de las centrales hidroeléctricas con

escasa regulación de caudales y las centrales de res-

paldo de baja eficiencia, requieren ser complementa-

das con la compra de energía firme en la región o bien

con la producción de nuevos equipos de generación

de base para reducir la inseguridad del suministro y

aumentar la eficiencia de la generación. En el pasado

34

Figura 3-5 : Pérdidas de energía eléctrica técnicas y comerciales

Fuente: UTE

25

20

15

10

5

0

% d

e pé

rdid

as

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Pérdidas de Electricidad

Figura 3-6 : Perdidas Comerciales Totales y en las Zonas Carenciadas

Total

Zonas Carenciadas 4.3

7.7

14.0%

12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0%

reciente, esta generación de base fue contratada con

generadores argentinos, pero la escasa reserva actual

del sistema argentino hace esta opción poco viable en

la actualidad hasta tanto se lleven a cabo ampliaciones

substanciales que restablezcan los niveles de reserva

en la Argentina. Entretanto, es preciso recurrir a una

elevada generación de las centrales de respaldo, con

el consiguiente mucho mayor costo. En cuanto a otros

aspectos que contribuyen a aumentar la inseguridad

del suministro, se incluyen la falta de consolidación de

un marco regulatorio e institucional que facilite la par-

ticipación privada en el mercado local, por ejemplo

co-generadores, y el desarrollo de los mercados regio-

nales de gas natural y electricidad; la baja penetración

del gas natural en la matriz energética; y los limitados

incentivos al desarrollo de energías renovables.

Sección III: Elementos de la problemá-tica actual del sector

A. LOS LINEAMIENTOS DE ESTRATEGIA ENERGÉTICA

DEL GOBIERNO NACIONAL

Considerando las circunstancias expuestas arriba, el

Gobierno del Uruguay ha formulado unos

“Lineamientos de Estrategia Energética” destinados a

guiar la formulación de un Plan Energético Nacional

de más largo alcance. Los lineamientos declaran la

necesidad de asegurar el abastecimiento de la energía

y su calidad, así como la mayor eficiencia en su pro-

ducción y utilización, para sostener el crecimiento eco-

nómico y una aceptable calidad de vida a la población,

y atenuar el impacto ambiental mediante el desarrollo

de los recursos energéticos renovables y el uso eficien-

te de la energía, en el marco de un mayor desarrollo de

la integración regional.

Los lineamientos incluyen los siguientes objetivos y

líneas de acción : (a) conformar un sistema robusto de

abastecimiento al mínimo costo, con potencia local de

respaldo flexible en cuanto a combustible y tecnolo-

gía, nuevas modalidades de intercambio internacional,

incluyendo el fortalecimiento de la interconexión con

Brasil y la adopción de mecanismos que faciliten la

participación de otros operadores en el mercado, por

ejemplo el establecer un régimen de peaje en el siste-

ma de transmisión; (b) mejorar el abastecimiento de

recursos energéticos fósiles, impulsando la prospec-

ción de hidrocarburos en territorio nacional y su pro-

ducción en el exterior, ampliando las opciones para el

procesamiento de crudos y el uso de otros combusti-

bles, por ejemplo, carbón y esquistos; (c) ampliar la

participación del gas natural en la matriz energética

mediante convenios internacionales, la eventual parti-

cipación en gasoductos multilaterales y la ampliación

de la red nacional de gasoductos; (d) incorporar fuen-

tes alternativas de energía, en especial biocombusti-

bles, generación eólica y biomasa; (e) consolidar la

política de Eficiencia Energética ampliándola al sector

de hidrocarburos e incluyendo los sectores de trans-

porte y vivienda y elaborar una ley de Eficiencia

Energética; (f ) adecuar los marcos regulatorios, inclu-

yendo al sector gasífero y la regulación de calidad de

los hidrocarburos y los biocombustibles, (g) consolidar

los roles de URSEA y ADME, desarrollando la potencia

y eficiencia en la empresa pública; (h) habilitar los

mecanismos para desarrollar la participación privada

en la generación, en particular en la generación distri-

buida, renovable y de respaldo; (i) facilitar el acceso de

la población carenciada a modernas fuentes de ener-

gía; ( j) coordinar la acción de los participantes en el

mercado energético y fortalecer sus capacidades; (k)

apoyar la formulación de planes y políticas; y (l) avan-

zar en la elaboración de un Plan Energético Nacional.

B. ESTRATEGIA DE ABASTECIMIENTO DE ENERGÍA

ELÉCTRICA

La estrategia del sector eléctrico uruguayo para abas-

tecer la demanda ha sido la de suplementar la genera-

ción hidráulica propia con energía eléctrica importada,

minimizando el uso de sus centrales térmicas de alto

costo de operación, las que actúan como reserva y

sólo se despachan en última instancia. Por las caracte-

rísticas de las plantas hidroeléctricas uruguayas, con

escasa capacidad de embalse y regulación de los cau-

dales hídricos, la cantidad de energía hidroeléctrica

disponible anualmente es muy incierta. Las centrales

térmicas de reserva tienen costos de capital relativa-

mente bajos pero sus costos de operación son eleva-

dos por su bajo rendimiento de diseño y los combus-

tibles de alto precio que utilizan. La energía se impor-

35

tó mediante contratos firmes de suministro de energía

desde Argentina (365 MW en 2002), compras en el

mercado spot de Argentina y compras de energía

hidroeléctrica disponible en Brasil y, en segundo lugar,

con generación térmica propia. La decisión de

Argentina de abastecer con prioridad su mercado

interno, como consecuencia de las dificultades de su

sector energético a partir de 2002, hizo que la capaci-

dad contratada en firme se redujera a 150 MW, debién-

dose aumentar las compras en el mercado spot y las

importaciones desde Brasil, con los consiguientes ries-

gos de no poder contar con suficiente capacidad para

asegurar el suministro nacional en el caso de que no se

cuente con energía disponible en los mercados de

oportunidad.

Los costos de combustible, a los niveles actuales, de

las plantas térmicas de respaldo de UTE (Punta del

36

CUADRO 3-3 : COSTO VARIABLE DE LA GENERACIÓN TERMOELÉCTRICA COMPARADO CON LOS PRECIOS DELA ENERGÍA IMPORTADA

Equipo de generación Potencia Costo de generación actual Tipo de Costo del o importación (combustible) o de importación Combustible Combustible

MW US$/MWh USS/Ton

Batlle - Unidad 6 125 79 Fuel oil 300Batlle - Unidad 5 80 75 Fuel oil 300Batlle - Sala B 50 100 Fuel oil 300Punta del Tigre 200 145 Gas oil 650La Tablada 212 180 Gas oil 650Importación 2003 50 12Importación 2004 268 22Importación 2005 181 26

CUADRO 3-4 : EVALUACIÓN TÉCNICA Y ECONÓMICA DE LAS PRINCIPALES TECNOLOGÍAS ACTUALES DEGENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA CON COMBUSTIBLES FÓSILES (US$CENTS/KWH)

Tipo de generación Potencia Costo proba- Costo proba- Operación Operación Factor de Combus- Costo ble de capital ble de capital y Manteni- y Manteni- Capacidad tible Total

Año 2010 Año 2010 miento Fijo miento Variable

US$/kW US$cent US$cent US$cent % US$cent US$cent/kWh /kWh /kWh /kWh /kWh

Generador Diesel 300 W 810 4.6 5.0 30 66.9 76.51 kW 625 3.6 3.0 30 54.4 60.9

100 kW 595 0.9 2.0 3.0 80 18.5 24.45 MW Base 555 0.9 1.0 2.5 80 7.0 11.35 MW Pico 555 6.8 3.0 2.5 10 7.0 19.3

Turbina de Combustión * 50 MW Pico 430 5.2 0.3 1.0 10 21.3 27.8Ciclo Combinado * 300 MW Base 580 0.9 0.1 0.4 80 14.6 15.9Turbina de Combustión ** 50 MW Pico 430 5.2 0.3 1.0 10 14.4 20.9Ciclo Combinado ** 300 MW Base 580 0.9 0.1 0.4 80 6.8 8.2Vapor Carbón 300 MW 910 1.4 0.4 0.4 80 2.4 4.5Carbón IGCC 300 MW 1080 1.9 0.9 0.2 80 2.3 5.2Carbón AFBC 300 MW 1000 1.6 0.5 0.3 80 2.0 4.4Vapor Fuel Oil 300 MW 810 1.2 0.4 0.3 80 7.8 9.6

* Gas oil

** Gas natural

Fuente: Banco Mundial. Technical and Economic Assessment: Off-Grid, Mini-Grid and Grid Electrification Technologies.

Tigre y la Tablada) y, en varios casos de la Sala B de las

Central Batlle, considerando las pérdidas técnicas, son

superiores a todas las tarifas de UTE (ver la sección

correspondiente a las tarifas comparadas), por lo que

todas las medidas de eficiencia energética y gestión

de la demanda que permitan ahorrar energía que de

otro modo se deba producir con las centrales de gene-

ración de alto costo variable, están económicamente

justificadas, no sólo desde el punto de vista del interés

nacional, sino del de UTE.

C. OPCIONES PARA AUMENTAR LA GENERACIÓN

LOCAL DE ENERGÍA

Las opciones para aumentar la generación local de

porte incluyen las tecnologías que se indican en la

siguiente tabla. Las nuevas tecnologías de las centrales

de carbón, en particular la tecnología AFBC (atmosphe-

ric fluidized bed combustor) una tecnología ya madura

que está comercialmente disponible y que presenta

una mayor flexibilidad en cuanto al tipo de combustible

a utilizar, resultan las de menor costo estimado para

generación de base, es decir con un factor de capacidad

del orden del 80%. En el caso de Uruguay, las centrales

de carbón presentarían la desventaja de requerir el

desarrollo de facilidades portuarias para manipular el

carbón importado. En segundo lugar, entre los sistemas

de mayor porte para generación de base, se encuentran

los ciclos combinados utilizando gas natural o gas oil.

Para la generación de punta, con un factor de capaci-

dad del orden del 20%, entre los equipos generadores

de mayor porte resultan convenientes las turbinas de

combustión de ciclo abierto a gas natural o gas oil. Los

resultados de la planificación integrada de la demanda

y la oferta permitirán determinar la oportunidad para

incorporar estos equipamientos y su proporción,

dependiendo de la demanda esperada de base y de

punta en el mediano plazo y la disponibilidad de com-

bustibles en la región. Eventualmente deberá conside-

rarse la opción de utilizar carbón o natural gas licuado,

utilizando tecnologías con menor impacto ambiental.

D. INTERCONEXIÓN CON BRASIL

La crisis energética argentina obliga a buscar otras

alternativas, tal como la construcción de una interco-

nexión de gran porte con Brasil, para importar energía

de oportunidad en lo inmediato y posiblemente ener-

gía firme en el futuro. La crisis Argentina, la que limi-

tó la energía firme disponible para Uruguay, y la falta

de oportunidades para adquirir energía firme en

Brasil, ha obligado a operar con un mayor factor de

utilización a las centrales de respaldo, con el consi-

guiente mayor gasto de combustible, pues estas cen-

trales tiene bajo costo de inversión y baja eficiencia y

deben utilizar combustibles líquidos, aún las que pue-

den usar gas natural, debido a la falta de este combus-

tible. En la medida en que esta situación persista, la

obtención de energía de oportunidad en la región, en

particular la de los excedentes hídricos turbinables de

Brasil, puede reducir substancialmente los costos de

la energía en Uruguay. La actual interconexión de

Uruguay con Argentina es robusta, pero la intercone-

xión con Brasil en Rivera es de pequeño porte (70

MW), por lo que se ha planteado una nueva interco-

nexión con una capacidad de 500 MW. Debido a que

los costos de la energía de oportunidad brasileña con

relación a la energía térmica que reemplazaría son

bastante menores, las simulaciones realizadas han

confirmado la viabilidad de la nueva interconexión,

según informaciones de UTE.

E. ENERGÍA RENOVABLE

En febrero de 2007, UTE contrató, conforme a las dis-

posiciones del Decreto 77/006 del 13 de marzo de

2006, el suministro de energía proveniente de cinco

proyectos de energía renovable: tres de biomasa de

10MW cada uno, y dos de energía eólica de 2 MW y 4

MW, a precios de entre 78 US$/MWh y 90 US$/MWh.

Estos precios resultan inferiores a los costos de com-

bustible, a los precios actuales, de todos los equipos

de generación de UTE, excepto las Unidades 5 y 6 de la

Central Batlle. UTE planea licitar a la brevedad la adqui-

sición de 24 MW adicionales de energías renovables.

A los efectos de estimar el potencial de desarrollo de

las energías renovables, se presenta la siguiente tabla,

conteniendo los costos comparativos de las distintas

tecnologías de generación disponible, resultado de un

estudio llevado a cabo para estimar los costos proba-

bles de producción de energía en el mediano plazo,

habida cuenta de la evolución de los costos de capital

37

y de los precios de los combustibles. En este ejemplo,

se ha considerado el costo medio probable de las tec-

nologías en 2012 y precios de combustible asociados

con un precio del petróleo crudo de 60 US$/barril.

Puede apreciarse que los generadores de biomasa, los

pequeños aprovechamientos hidroeléctricos y la gran-

jas eólicas de mayor tamaño y alto factor de capacidad

pueden prácticamente competir, dependiendo de su

punto de inserción en la red y las tarifas de peaje, con

los equipos que utilizan combustibles fósiles, excepto

el carbón.

F. AHORRO Y EFICIENCIA ENERGÉTICA

En 2005 y 2006 fue necesario establecer una campaña

obligatoria de ahorro de energía para el sector público y

voluntaria para los usuarios residenciales y comerciales.

La evaluación realizada del Plan de Ahorro reflejó una

reducción de la demanda de energía eléctrica del orden

del 8%, para el período 2005. El ahorro obtenido equiva-

le a la generación de 10 días de una central térmica de

80 MW encendida permanentemente. El Proyecto de

Eficiencia Energética actualmente en ejecución, procura

hacer permanentes los ahorros de energía.

Dado que el consumo de energía eléctrica en el

Uruguay presenta una tendencia creciente y la capaci-

dad de generación hidroeléctrica ha sido casi totalmen-

te utilizada, la expansión del suministro, más allá de las

inversiones en energía no convencionales, deberá basar-

se en el desarrollo del parque térmico local y la importa-

ción de electricidad de origen térmico o hidráulico de

los países vecinos. En estas condiciones, el aumento de

la eficiencia energética se transforma en una estrategia

atractiva para aumentar la seguridad del abastecimiento,

reducir la generación de respaldo de alto costo, reducir

el riesgo de la volatilidad de los precios, limitar la impor-

tación de energía, y disminuir las emisiones que afectan

al cambio de clima. De acuerdo a un estudio realizado

en el año 20035, se estima que en el sector industrial el

potencial de ahorro térmico es de 20,6 ktep/año, lo que

representa el 7% del consumo térmico total industrial, el

38

CUADRO 3-5 : EVALUACIÓN TÉCNICA Y ECONÓMICA DE LAS PRINCIPALES TECNOLOGÍAS ACTUALES DEGENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA CON FUENTES ENERGÉTICAS RENOVABLES (US$CENTS/KWH)

Tipo de generación Potencia Costo proba- Costo proba- Operación Operación Factor de Combus- Costo ble de capital ble de capital y Manteni- y Manteni- Capacidad tible Total

Año 2010 Año 2010 miento Fijo miento Variable

US$/kW US$cent US$cent US$cent % US$cent US$cent/kWh /kWh /kWh /kWh /kWh

Energía Solar 50 W 6500 44.0 3.5 17.6 20 65.0300 W 6500 44.0 1.7 5.9 20 51.625 kW 6500 44.6 1.2 5.0 20 50.85 MW 6190 41.9 1.0 0.2 20 43.1

Energía Eólica 300 W 4858 21.3 3.5 4.9 30 29.7100 kW 2500 11.0 2.1 4.1 30 17.110 MW 1260 5.7 0.7 0.3 30 6.6

100 MW 1080 4.9 0.5 0.2 30 5.6Vapor Biomasa 50 MW 2090 3.3 0.5 0.1 2.5 6.3Pico/Micro Hidro 300 W 1485 13.7 0.9 30 14.6

1 kW 2575 11.8 0.5 30 12.4100 kW 2470 9.2 1.1 0.4 30 10.6

Mini Hidro 5 MW 2280 5.7 0.7 0.4 45 6.8Hidro 100 MW 2080 4.5 0.5 0.3 50 5.3

Fuente: Banco Mundial. Technical and Economic Assessment: Off-Grid, Mini-Grid and Grid Electrification Technologies.

5. “Programa Esco's”, Carpio y León, Seminario Internacional de Eficiencia Energética, Agosto 2003. Realizado en el marco de la preparación del

proyecto de Eficiencia Energética.

potencial de ahorro de energía eléctrica es de 64.500

MWh/año, valor cercano al 5% del total de consumo

eléctrico industrial y el potencial de cogeneración se

estimó en 290.000 MWh/año, equivalente al 21% del

total del consumo eléctrico industrial (algo más del 5%

del total generado de energía eléctrica en el país).

El período de repago de las inversiones necesarias para

lograr esos ahorros sería de entre 1,5 a 5 años. En el sec-

tor comercial, los altos niveles de intensidad indican

posibilidades significativas de generar ahorros energéti-

cos. El ahorro estimado potencial ronda los US$ 4,5

millones por año, con inversiones que se repagarían en

períodos de 3,5 a 4,5 años. En los edificios públicos, el

potencial de ahorro resultante de mejoras en el acondi-

cionamiento térmico y la iluminación es significativo. El

80% de las lámparas de alumbrado público son inefi-

cientes (70% de mercurio y 10% de incandescentes). El

85% de los hogares usan calefones eléctricos y sólo un

16% de los mismos tiene aislamiento eficiente de poliu-

retano expandido. En promedio, las viviendas tienen ins-

talados 370 W en lámparas incandescentes y 23W en

lámparas fluorescentes6. El ahorro potencial de electrici-

dad en el sector residencial se estima en US$ 8 millones

por año.

El proyecto de Eficiencia Energética tiene por objetivo es

“aumentar la demanda y la oferta de bienes y productos

de eficiencia energética contribuyendo a: a) mejorar la

eficiencia del uso de la energía; b) reducir la dependen-

cia de la economía uruguaya de la electricidad y los

combustibles importados; c) reducir las emisiones del

sector energético”. El mismo se financia mediante una

donación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial

(GEF) y el aporte de UTE, el MIEM y el sector privado. El

proyecto cuenta con la participación de la Dirección

Nacional de Energía y Tecnología Nuclear (DNETN), UTE,

ANCAP, URSEA, OPP, UNIT, DINAMA y la Corporación

Nacional de Desarrollo (CND). El proyecto tiene dos

componentes fundamentales: una primera componente

bajo la coordinación de la Dirección Nacional de Energía

y Tecnología Nuclear (DNETN), y la segunda bajo la res-

ponsabilidad de UTE. La componente coordinada por la

DNETN tiene por objetivo el desarrollo del mercado de

eficiencia energética e incluye las siguientes medidas de

política y actividades: (a) Revisar normas y regulaciones

actuales para incorporar cambios normativos que esti-

mulen la realización de inversiones en eficiencia ener-

gética; (b) Establecer un programa de etiquetado ener-

gético y estándares incluyendo un sello de eficiencia

para equipos de uso doméstico; (c) Realizar programas

de capacitación, y divulgación de la eficiencia energéti-

ca en Universidades, UTU e instituciones de educación

primaria y secundaria; (d) Generar instrumentos con-

tractuales estándar destinados a apoyar proyectos eje-

cutados por ESCOs y soporte a la creación de un merca-

do de ESCOs; (e) Crear e implementar el Fondo

Uruguayo de Eficiencia Energética (FUEE) para el finan-

ciamiento de proyectos de eficiencia energética. Este

fondo apoyará el financiamiento a través de bancos

comerciales de las inversiones necesarias para llevar a

cabo mejoras en el uso de la energía, esencialmente en

el sector industrial. Asimismo facilitará el financiamiento

de auditorias energéticas y estudios preparatorios para

definir las inversiones en eficiencia energética. La com-

ponente ejecutada por UTE consiste en la creación de

una Unidad de Servicios de Eficiencia Energética (USEE)

que ofrecerá a UTE servicios de gestión de la demanda

y a sus clientes servicios de eficiencia, incluyendo el

financiamiento de las inversiones, a ser repagadas con

los ahorros. Las actividades de la USEE incluyen: i) el

financiamiento para la adquisición, por parte de los

consumidores finales de equipamiento eficiente, ii) el

financiamiento de programas de alumbrado público

eficientes en distintas municipalidades, iii) la mejora de

los sistemas de distribución y las instalaciones eléctricas

en barrios cadenciados, iv) la provisión de servicios de

electricidad fotovoltaicos para poblaciones rurales aisla-

das y v) el financiamiento de inversiones eficientes para

clientes del sector privado. El proyecto de Eficiencia

Energética, además de promover el ahorro de energía,

permitirá postergar importantes inversiones en genera-

ción, reducir la importación de petróleo crudo y gas

natural y limitar las emisiones asociadas a la generación

térmica. Se espera que durante los primeros seis años

de implementación del proyecto y como resultado de la

ejecución de las políticas y actividades descriptas, se

genere un ahorro total de 57 ktep (incluyendo 7 ktep en

combustibles, 6 ktep en cogeneración y 44 ktep en

electricidad).

39

6. Programa de Etiquetado Propuesto, CLASP, 2003

El objetivo de este capítulo es hacer un diagnóstico del

sector de transporte terrestre del Uruguay a través del

análisis de los sub-sectores de carreteras y ferrocarril. Se

presenta una visión del estado general de ambos sub-

sectores a través de un benchmarking internacional

que los sitúa a ambos en términos de calidad y cober-

tura de su infraestructura. Luego se presenta un diag-

nóstico fino de ambos sub-sectores a través de la medi-

ción y análisis de la eficiencia de la provisión de la infra-

estructura y de los servicios de cada sub-sector. Para

culminar, se hace un análisis de la eficiencia asignativa

en el gasto entre ambos sub-sectores a través de un

estudio costo beneficio para el transporte de produc-

tos forestales por ambas redes y sistemas de transporte

terrestre comparando la eficiencia de asignación de los

recursos por medio de la rentabilidad de los mismos en

materia de transporte de carga forestal.

Sección I: Estado general del sectortransporte terrestre del Uruguay

Esta sección da una rápida descripción del sector de

infraestructura de transporte terrestre del Uruguay

situándolo en términos de calidad y cobertura en una

perspectiva internacional, comparándola con

Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú, y

México en Latinoamérica e Indonesia, Malasia, Filipinas

y Tailandia en Asia.

A. COBERTURA

La cobertura de las redes de infraestructura de trans-

porte terrestre del Uruguay es muy alta comparada

con países de América Latina y Asia. Los indicadores de

densidad y cobertura para las redes viales y ferrovia-

rias, se encuentran entre los más elevados de América

Latina. La red vial provee un buen grado de accesibili-

dad en prácticamente cualquier punto del país. La red

ferroviaria, aunque extensa, por su mal estado tiene

menos del 50 por ciento en estado de operación

actualmente.

B. CALIDAD

De acuerdo con la encuesta de opinión más reciente

del Foro Económico Mundial (FEM), Uruguay, se ubica

40

Diagnóstico del Sector de TransporteTerrestre y Análisis de la Eficiencia de la Infraestructura y Servicios en elTransporte por Carretera y Ferrocarril

4

bien entre sus pares en términos de la calidad general

de los servicios de infraestructura. Si bien esta percep-

ción es positiva, no es consistente en todos los secto-

res. Los empresarios locales clasificaron la calidad de la

infraestructura vial y portuaria por encima del prome-

dio de los países comparables. Únicamente Tailandia

recibió puntos más altos para los puertos. Los aero-

puertos, y especialmente los ferrocarriles, recibieron

una calificación menos favorable.

B2. FERROCARRILES

El transporte ferroviario en Uruguay no compara bien

con las redes ferroviarias regionales. La densidad del

tráfico de carga (ton-km/red en servicio) es la más baja

entre las operaciones ferroviarias que se analizaron,

más baja aún que la de ALL-M, que opera una red simi-

lar (ver Cuadro 4-3). La productividad de las operacio-

nes de la Administración de los Ferrocarriles del Estado

41

CUADRO 4-1 : DENSIDAD Y COBERTURA DE LAS REDES VIALES Y FERROVIARIAS DEL URUGUAY

País Densidad Cobertura de la redpor población (km/1000 personas) por superficie (km/1000 km2)

Caminos Ferrocarril Caminos Ferrocarril

Argentina 6,1 0,9 77,5 11,4Brasil 10,3 0,2 201,8 3,4Chile 5,3 0,7 104,9 13,2Colombia 2,7 0,1 99,2 2,8México 3,4 0,2 168,3 9,0Paraguay 5,7 0,0 72,5 0,4Perú 3,1 0,1 60,8 1,3Uruguay 21,4 0,9 401,4 17,0Indonesia 1,5 0,0 162,8 2,8Malasia 2,9 0,1 199,8 4,9Filipinas 1,0 0,1 111,9 7,9Tailandia 2,7 0,0 673,3 1,6


CUADRO 4-2 : PERCEPCIÓN DE CALIDAD, 2006 Y 2003

País Calidad general Calidad general Carreteras* Puertos Aeropuertos Ferrocarrilinfraestructura** infraestructura

Argentina 3.5 3,9 5 3,7 3,9 2,5Brasil 3.2 3,8 4,4 3,3 5,1 2,2Chile 4.4 4,8 4,6 4,6 5,4 2,2Colombia 3.2 3,1 3,7 2,6 4,2 1,4México 3.3 3,6 5 3,3 4,6 2,4Paraguay 2.2 1,9 3,9 2,3 2,7 1Perú 2.6 2,5 4,3 2,3 3 1,7Uruguay 3.6 4 5 4 3 1,5Indonesia 3,7 3,9 3,7 4,1 3,2Filipinas 2,3 3,5 2,4 3,9 1,5Tailandia 4,9 5,3 4,5 5,6 3,7Promedio 3.1 3,5 4,4 3,3 4,1 2,1

El puntaje clasifica de 1 a 7 y mide la percepción de quienes responden a la encuesta respecto de la calidad de la infraestructura

(1 = subdesarrollado e ineficiente; 7 = tan desarrollado y eficiente como el mejor del mundo)

Fuente: Global Competitiveness Report (GCR) 2003-2004, World Economic Forum (WEF)

(*) GCR 2002-2003

(**)GCR 2006

(AFE) es inferior a la de los operadores ferroviarios pri-

vados de otros países de América Latina.

Sección II: Análisis de eficiencia de lainfraestructura vial

A. VISIÓN GENERAL DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL

La red nacional de caminos (8.498 km) es adminis-

trada por el MTOP a través de la Dirección Nacional

de Vialidad (DNV ). De esta red, 2.239 km son consi-

derados corredores internacionales, 1.371 km per-

tenecen a la red primaria, 3.883 km a la red secun-

daria y 1.005 km a la red terciaria. Existen 222 km de

vías dobles, concentradas en los corredores inter-

nacionales y la red primaria. La red vial departa-

mental (alrededor de 62.000 km) es administrada

por los 19 gobiernos departamentales a través de

una división de su estructura administrativa llama-

da Intendencia.

El estado de la red vial primaria (nacional) de Uruguay,

en términos comparativos, es mejor que muchos paí-

ses de la región.

El nivel de calidad y seguridad de la infraestructura vial

de Uruguay está bien posicionada con respecto a

otros países con ingresos comparables de las regiones

Latinoamérica y Asia. La pequeña proporción de cami-

nos pavimentados respecto de la longitud total de la

red, refleja el hecho de que el nivel y composición del

tránsito no justifican una gran extensión de caminos

asfaltados en las regiones que se encuentran fuera del

área de Montevideo. También, la densidad y cobertura

de la red vial pavimentada es más elevada que la de la

mayor parte de los países de América Latina.

En Uruguay, la tasa total de muertes por accidentes via-

les, medida por cada 100.000 habitantes y 10.000 vehí-

culos, se encuentra entre las más bajas de las regiones

Latinoamérica y Asia. En el año 2002, el 1 por ciento de

42

CUADRO 4-3 : TRÁFICO FERROVIARIO DE CARGAS Y PRODUCTIVIDAD, 2007

País Operador Ton-km Distancia promedio Ton-km por km Ton-km por Ton-km por (millones) del tráfico de de ferrocarril locomotora vagón en

cargas (km) operativo en servicio servicio(millones) (millones) (miles)

Argentina FEPSA 1.357 458 430 37 680Mesopotámico 844 618 401 34 622

FSR* 1.644 377 621 99 719 ALL C* 2.728 854 667 52 519 ALL M* 778 635 371 49 350

Bolivia FCO 682 251 548 69 514 Uruguay AFE 331 605 205 22 278

Fuente: AFE y elaboración propia, 2007, (*) 2004

CUADRO 4-4 : ESTADO DE LA RED PRIMARIA

País Red vial nacional Porcentaje Estado de la red vial nacional pavimentada(primaria) (km) pavimentado Bueno Regular Malo

Argentina 38.484 81% 38% 57% 5%Brasil 92.038 63% 28% 59% 14%Colombia 16.528 72% 59% 36% 5%Perú 17.101 50% 36% 50% 14%Uruguay 8.498 88% 77% 17% 6%

Fuente: Departamentos viales nacionales, información más reciente disponible

las muertes en Uruguay, era atribuido a accidentes de

tránsito vial, comparado con el promedio de 2,2 por

ciento tanto de los países de Latinoamérica como de

los países con bajos a medianos ingresos . No obstante,

los accidentes y las tasas de mortalidad de tránsito en

Uruguay, continúan siendo más altas que las informa-

das para los países desarrollados, tales como Australia,

Reino Unido y Suecia. La cantidad de accidentes y

muertes viales por cada 10.000 vehículos se ubica en

23 accidentes y 4,5 muertes por cada 10.000 vehículos,

considerablemente más altos que en los países de la

OECD, en los cuales en promedio se producen alrede-

dor de 10 accidentes y entre 1,2 y 2,5 muertes por cada

10.000 vehículos. Sin embargo, se debe tener cuidado

al analizar estos resultados, ya que las estadísticas no

incluyen a la Municipalidad de Montevideo, donde se

supone ocurren la mayor cantidad de accidentes.

En términos generales, el estado de conservación de

los pavimentos permite la circulación de tránsito pesa-

do en toda la red pavimentada (88.4% de la red nacio-

nal está pavimentada). Si bien actualmente existen

algunos puentes que presentan limitaciones de carga

pues no permiten el paso de camiones que tienen

acoplados con eje triple de 25,5 toneladas, la red vial

consta de varios tramos-que unen Montevideo con los

principales pasos de frontera-sobre los que se puede

circular sin la limitación mencionada.

En los últimos trece años, 1994 - 2006, en función de

las obras nuevas ejecutadas, el patrimonio vial máximo

teórico se ha visto incrementado en el 12 %. Debido a

las concesiones, muchas obras de ampliación de capa-

cidad, con inclusión de duplicación de calzadas, fue-

ron ejecutadas en dicho período. La DNV efectúa la

valoración anual del indicador de “Patrimonio Vial”, que

se compara con el valor teórico admitido por la CEPAL,

valor medio entre el mínimo permisible y el máximo

teórico según la composición de la red vial. Uruguay,

luego de estar por debajo de ese valor medio reco-

mendado en el cuatrienio 1994 - 1997 y en el trienio

2002 - 2004, actualmente se encuentra ligeramente

por encima. Los datos de patrimonio se exhiben la

Figura 4-1.

43

CUADRO 4-5 : CALIDAD Y SEGURIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL, 1999-2003

País Longitud Porcentaje Densidad red Cobertura red Muertes por Muertes porde la red (km) pavimentado pavimentada pavimentada cada 100.000 cada 10.000

(km/1000 personas) (km/1000 km2) personas vehículos

Argentina 215.471 30% 1,8 22,9 25,8 14,6Brasil 1.724.929 5% 0,5 10,1 N/D N/DChile 79.353 20% 1,1 21,2 9,8 7,6Colombia 112.988 14% 0,4 14,3 18,1 27,4México 329.532 33% 1,1 55,2 10,5 5,9Paraguay 29.500 10% 0,6 7,3 N/D N/DPerú 78.129 13% 0,4 7,9 17,6 18,3Uruguay 70.732 11% 2,3 43,9 10,0 4,5Indonesia 310.026 46% 0,7 75,4 4,6 4,5Malasia 65.877 76% 2,2 151,4 25,9 12,2Filipinas 201.994 21% 0,6 141,4 0,9 2,9Tailandia 57.403 N/D N/D N/D N/D N/D

Fuente: Banco Mundial y Informe Mundial sobre Prevención de Lesiones en el Tráfico Vial, Banco Mundial y Organización Mundial de la Salud, 2004

Figura 4-1 : Evolución del Patrimonio Vial

Fuente: DNV del MTOP

2.3002.2502.2002.1502.1002.0502.0001.9501.9001.8501.800

mm

U$S

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06

Valor Actual (mm U$S) Media CEPAL (mm U$S)

Desde la reforma del sector vial, el MTOP le ha correc-

tamente dado la prioridad a la inversión en la conserva-

ción vial por sobre la inversión en obra nueva. Se sabe

que los retornos de inversión en conservación vial son

mayores que los de la obra nueva, y de manera intuiti-

va se entiende que no es eficiente construir más sin

antes asegurar los mecanismos y recursos para mante-

ner lo que ya existe. El MTOP ha llevado esta política de

manera coherente y consistente desde hace más de 10

años, y como resultado, durante la crisis, que vio una

restricción fiscal importante generalizada, el MTOP pro-

tegió la inversión en conservación vial por sobre la de

obra nueva. La Figura 4-2 muestra la evolución de las

inversiones totales, donde puede apreciarse el paulati-

no descenso de las obras nuevas y el ascenso de las

operaciones de mantenimiento y rehabilitación. A

pesar de la fuerte restricción la calidad y condición de

la red vial del Uruguay se pudo mantener confirmando

la validez de esta política.

B. DIAGNÓSTICO, MEDICIÓN Y MEJORA DE EFICIENCIA

EN LA INFRAESTRUCTURA VIAL

El análisis de eficiencia de la infraestructura vial se limi-

tó a la inversión en la misma porque el impacto de la

toma de decisión de la inversión es el que potencial-

mente tiene un impacto mayor en eventuales ganan-

cias en eficiencia. El análisis porta, entonces, sobre la

eficiencia en asignación de recursos entre inversión en

obra nueva o conservación vial, y en el tipo de red vial

en la que se invierte.

B1. Eficiencia en el tipo de gasto

En función de los datos elaborados, relativos a tráfico,

tránsito, rugosidad característica y costos de operación

vehicular, es posible analizar la eficiencia en las inver-

siones, tanto para (a) inversión en obras de conserva-

ción como para (b) inversión en obras nuevas.

a) Inversión en obras de conservación vial

La eficiencia en la inversión en conservación puede

medirse como la razón del descenso del gasto anual

en operación vehicular sobre el gasto medio móvil

citado, ambos a Precios de Cuenta. Para las determina-

ciones se adoptó como Razón de Precio de Cuenta el

valor de 0,75 para todas las obras (nuevas o de conser-

vación), según los valores suministrados por DNV,

empleados más adelante en este informe. El valor es

razonablemente representativo para el conjunto de las

obras viales de características diversas a considerar

para el caso. El Cuadro 4-6 presenta el valor de la efi-

ciencia, en este caso la razón es de 10,12 %.

Este valor muestra que las inversiones en conservación

vial en el último quinquenio han sido rentables y efi-

cientes. Ello confirma que la política a favor de la priori-

zación de la conservación vial ha portado sus frutos ya

que los índices de calidad y condición de la red vial (ver

el capitulo 1) son de los más altos de Latinoamérica.

Se puede además especular que el gasto permanente

sobre la red vial se encuentra en un nivel de equilibrio,

es decir, que para su extensión y nivel de tráfico el

actual gasto en mantenimiento es adecuado; un gasto

permanente mayor no traería más beneficios o renta-

bilidad, y una reducción del gasto es difícil de evaluar

ya que el deterioro de la infraestructura en relación al

44

Figura 4-2 : Inversiones totales anuales por categoría de inversión (millones de US$)

200.000180.000160.000140.000120.000100.000

80.00060.00040.00020.000

094 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06

Mantenimiento Obra NuevaRehabilitación Total

Inversiones viales totales (m U$S)

CUADRO 4-6 : COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR VS. INVERSIÓN - EFICIENCIA EN LA CONSERVACIÓN

Ahorro en los Costos de Operación Vehicular (U$S) - Año 2005 (Precios de Cuenta) 5,332,781 Inversión media móvil en conservación de los 5 años anteriores * RPC (U$S) 52,713,729 Ahorro anual / Inversión promedio 10.12%

gasto no es lineal, aunque la caída de servicio de la red

Secundaria está fuertemente sugiriendo que tal reduc-

ción genera pérdidas más que proporcionales.

b) Inversión en obras nuevas:

La eficiencia en la inversión en obras nuevas puede



citado, ambos a Precios de Cuenta. Este valor y el total

de la media móvil de la inversión respectiva son ubica-

dos en el Cuadro 4-7 donde finalmente se obtiene la

eficiencia, en este caso la razón es de 16,85 %.

Este valor muestra que las inversiones en obra nueva

en el último quinquenio han sido rentables y altamen-

te eficientes.

Para la eficiencia de la conservación se considera la red

Total en tanto que para la eficiencia de las obras nue-

vas se considera la red Primaria y de Corredores

Internacionales, sobre las cuales prácticamente recaen

estas inversiones.

En virtud que las obras nuevas generan descenso de

costos de operación vehicular para la primera eficien-

cia evaluada pero por otra parte la conservación hace

lo propio con la segunda eficiencia, hay una relación

de intercambio que, por no ser posible una desagrega-

ción precisa, no puede ser calibrada afinadamente.

No obstante ello, la diferencia relativa de eficiencia en

el gasto entre la conservación vial (10%) y la inversión

vial (17%) tiende a mostrar que la política a favor a la

priorización de la conservación vial es plenamente jus-

tificada, pero que la condición de la red actual no

requiere esfuerzos mayores de carácter permanente

en ese sentido. Parece que se han logrado los más

altos niveles de eficiencia en el gasto y su programa-

ción en lo que se refiere a la gestión y conservación de

la red vial. Ganancias en eficiencias futuras, a condición

que se siga el mismo nivel de esfuerzo en el gasto en

conservación, se hallan en obra nueva, rehabilitacio-

nes sobre la red Secundaria o cambio de estándar de

algunas redes.

B2. Eficiencia del gasto en el tipo de red

El análisis de la evolución de la demanda sobre la red vial

(carga en ton-km) y la calidad de la oferta (rugosidad de

la red), confirma que se han privilegiado los Corredores

Internacionales y la red primaria en los últimos años, ya

que se observa que en sólo esas redes se ha dado una

reducción de la rugosidad, o sea una mejora en la cali-

dad de la red. El esfuerzo ha sido particularmente impor-

tante en la red de Corredores Internacionales que ha

visto la demanda aumentar de 27.5% y la calidad de la

red de 6.4%, y la red Primaria vió un aumento del 3% en

la demanda y una 1.6% en mejora de la calidad de la red.

En contraste, la red Secundaria vió el mayor aumento en

45

CUADRO 4-7 : COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR VS. INVERSIÓN - EFICIENCIA EN OBRAS NUEVAS

Ahorro en los Costos de Operación Vehicular (U$S) - Año 2005 (Precios de Cuenta) 3,733,042 Inversión media móvil en obra nueva de los 5 años anteriores * RPC (U$S) 22,156,234 Ahorro anual / Inversión promedio 16.85%

CUADRO 4-8 : EVOLUCIÓN DEL USO DE LA INFRAESTRUCTURA Y SU RUGOSIDAD

Corredores Internacionales Red Primaria Red Secundaria Red TerciariaAño Carga (mm Rugosidad Carga (mm Rugosidad Carga (mm Rugosidad Carga (mm Rugosidad

ton.km) característica ton.km) característica ton.km) característica ton.km) característica

2003 3.395 3,14 1.065 4,59 1.040 5,19 270 5,282004 4.127 2,96 1.107 4,31 1.119 5,11 228 5,332005 4.330 2,95 1.083 4,43 1.532 5,30 272 5,32

Fuente: DNV y Elaboración propia

la demanda, 47%, y el mayor deterioro en la calidad de la

red de 2.1%, y la red Terciaria vio un aumento de deman-

da de 0.7% y un deterioro de la calidad de la red por el

mismo porcentaje.

En términos generales se justifica una concentración

de los esfuerzos sobre la red de Corredores

Internacionales como prioridad, y ello fue una de las

políticas emergentes del MTOP en respuesta a la res-

tricción fiscal, ya que esta red soporta el 60% del tráfico

anual. Sin embargo, las diferencias entre la red Primaria

y Secundaria no se justifican, ya que ambas redes

soportan alrededor de los mismos niveles de demanda,

incluso con un aumento en los últimos años a favor de

la red Secundaria, como lo muestra el Cuadro 4-8.

En definitiva, con una mayor inversión en la red

Secundaria, en el período analizado, se podrían haber

obtenido ahorros adicionales del orden de US$ 2.2

millones de dólares en costos operativos de vehículos9.

Ello basado sobre un aumento en la calidad de la red

Secundaria a un nivel intermedio entre el actual y la

red Primaria (rugosidad de 4.9 en lugar del promedio

actual de 5.3)10, lo que hubiera necesitado un gasto

adicional en inversión y mantenimiento de US$ 10.3

millones. Ello hubiese significado un retorno de la

inversión promedio para la red Secundaria significati-

vamente mayor que el obtenido.

La metodología de dicha evaluación tuvo en cuenta

supuestos que entendemos reflejan adecuadamente

la realidad, aunque una alteración de los valores de

base empleados puede variar los resultados.

En este aspecto se puede decir que el MTOP podría

haber mejorado su eficiencia con una mayor asignación

de recursos a favor de la red Secundaria, aunque no se

trató de una ineficiencia en la asignación del gasto sino

una consecuencia de la restricción fiscal. Como se expli-

có en el párrafo anterior una mayor asignación de recur-

sos hubiese traído una mayor rentabilidad a la inversión

total en la red. Si ante la restricción presupuestal relativa

a las previsiones se hubiese gastado un poco menos en

los Corredores Internacionales y la red Primaria y un

poco más en la red Secundaria, en términos de lo que

ello significa en ganancias de eficiencia, aunque difícil

de estimar lo que implica dicha substracción de inver-

sión en términos del impacto, por los volúmenes res-

pectivos de tránsito es casi seguro que las consecuen-

cias hubieran sido peores . Lo que se puede decir a cien-

cia cierta es que el MTOP debió al menos haber inverti-

do US$ 10.3 M más en su red Secundaria en el pasado

quinquenio como una primera etapa de rehabilitación

de dicha red para no perder ahorros posibles de la

sociedad del orden de US$ 2.2 millones de dólares.

B3. Impacto de la infraestructura en los servicios decarga por carretera

El 38% de las empresas operadoras de transporte

carga estima que la infraestructura vial actualmente es

un obstáculo mayor o severo a sus operaciones. Si bien

esto es una percepción, con la parcialidad que ello

implica, se debe tomar en cuenta.

La percepción del estado de la red por parte de los ope-

radores refleja el comparativo abandono que ha sufrido

46

9. Los costos operativos totales anuales calculados son : en 2005: 1007.5 MUS$, en 2004: 979.6 MUS$ , en 2003 905.1 MUS$.

10. Los análisis muestran que las redes convergen hacia las calidades siguientes medidas por su índice de rugosidad: IRI = 3,0 para los

Corredores Internacionales. IRI = 4,4 para la Red Primaria. IRI = 5,3 para las redes Secundaria y Terciaria.

CUADRO 4-9 : RESTRICCIONES DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL FLUJO DE MERCADERÍAS

Restricciones de Infraestructura Porcentaje de empresas

No es obstáculo 25%Es obstáculo menor 31%Obstáculo moderado 6%Es obstáculo mayor 19%Obstác. muy severo 19%

Fuente: elaboración propia

la red secundaria en relación a las otras redes. El Cuadro

4-10, muestra que ningún operador estimó que la red

secundaria estaba en buen estado. Es lógico pensar que

los mayores obstáculos percibidos por los operadores

se encuentran en esta parte de la infraestructura.

Sección III: Análisis de eficiencia del sec-tor de transporte de carga por carretera

A. VISIÓN GENERAL DEL MERCADO DE TRANSPORTE

DE CARGA POR CARRETERA

En Uruguay existe una gran variedad de empresas de

transporte profesional, que según las últimas cifras lle-

gan a ser un poco más de 4,000, las cuales varían por

flota, tamaño de personal, y tipo de servicio que pres-

tan. El 75% de estas, se dedican exclusivamente a acti-

vidades comerciales de transporte, mientras que el

25% restante desarrolla también actividades relaciona-

das, como, logística y estaciones de servicio. Dentro de

los entrevistados se encontró que la gran mayoría

(81%) tiene alguna afiliación gremial, pero solo el 50%

de ellos establece algún tipo de contrato con el dador

de carga. Es bastante habitual establecer relaciones en

que el dador asegura un número de viajes al mes, sin

generar exclusividad pero si cierto grado de prioridad

y compromiso.

La selección de personal se realiza de manera casi

informal, a través de bases de datos propias o reco-

mendaciones personales, sólo un 30% utiliza servicios

de consultoras de recursos humanos. Todas las empre-

sas uruguayas contratan el personal bajo relación de

dependencia, mientras que el 15% de las internaciona-

les contrata sus conductores como unipersonales o

trabajadores independientes. Cabe resaltar que actual-

47

CUADRO 4-10 : PERCEPCIÓN DEL ESTADO LAS RUTAS SEGÚN TIPO DE RED

Estado de las rutas Primaria Secundaria Terciaria

Bueno 73% 0% 20%Regular 20% 83% 40%Malo 7% 17% 40%


CUADRO 4-11 : CANTIDAD DE EMPRESAS POR TAMAÑO DE LA FLOTA

Tipo de Empresa Un vehículo Entre 2 y 5 Entre 6 y 20 Entre 21 y 40 Más de 40 Total

Profesional 1247 2006 674 55 21 4003Profesional Nueva 459 255 17 1 0 732Propia 2939 1156 165 20 13 4293Suspendida 467 242 33 2 0 744

Fuente: elaboración propia en base a datos de DNT

CUADRO 4-12 : CANTIDAD DE UNIDADES TOTALES POR CLASE DE EMPRESA

Tipo de Empresa Camiones Tractores Remolques Semiremolques Total

Profesional 8352 3044 3294 3517 18207Propia 8264 328 517 659 9768Suspendida 773 206 154 281 1414Total de Vehículos 17389 3578 3965 4457 29389

Fuente: elaboración propia en base a datos de DNT

mente hay un proyecto en discusión parlamentaria

relacionado con la responsabilidad empresarial que de

ser aprobado disminuiría este porcentaje.

Aunque la edad del parque vehicular es un poco alta,

17 años para unidades tractoras y 13 para remolques y

semi-remolques, se realizan inspecciones técnicas

anuales que permiten autorizar, condicionar o recha-

zar la circulación de un vehículo. En el 2005, en prome-

dio, sólo se rechazo el 7% de los vehículos, lo que hace

pensar que se realiza un mantenimiento adecuado.

Estas prácticas de mantenimiento son variadas, algu-

nas empresas lo realizan en talleres propios, otras en

talleres externos y otras tercerizan este servicio. La

compra de repuestos en las empresas nacionales se

hace sobre demanda y con base a un análisis precio-

calidad, mientras que las internacionales realizan la

compra a través de representantes de la marca. En

general, no se cuenta con información detallada sobre

rendimientos de consumo de combustible o lubrican-

tes, pero si de neumáticos.

En cuanto a la calidad del servicio brindado, la encues-

ta a dadores de carga resulta en una percepción de

buena calidad de los servicios propuestos y la manera

de trabajar del sector transportista; de una escala del 1

al 4 (siendo el 4 el nivel más alto), la percepción de

calidad promedio del sector se halla en 2.83, como lo

muestra el Cuadro 4-13. Esta percepción relativa se

confirma con una incidencia muy baja de hurtos, ave-

rías y costos indirectos generados por el sistema (ver

capítulo 2).

Dentro del rendimiento y de la eficiencia del transpor-

te la incidencia del combustible es bastante alta, apro-

ximadamente 40% del valor final del flete. Al comparar

los precios del gasoil-sin incluir impuestos para hacer

una comparación más limpia-es evidente que Uruguay

tiene precios menos favorables que la Argentina, pero

más favorables que Brasil. Uruguay permite un des-

cuento del valor del IVA (23%) sobre las ventas el cual

crea incentivos para declarar todas las ventas, pero

tiene un limite inferior de 8.2% que desestímula un

poco esta política.

Aunque el precio de carga no está regulado, existe una

tarifa referencial determinada por el Ministerio de

Transporte. La lógica de este procedimiento es que la

tarifa referencia se publica y tanto el dador de carga

como el transportista tienen acceso a ella. La tarifa de

referencia del MTOP corresponde a tarifas que cubren

los costos fijos y variables y proveen al operador un

margen razonable. De esta manera, se mitiga la posibi-

lidad de competencia salvaje por precio, que se ve en

muchos países de Latinoamérica, y que termina en

operadores que trabajan con tarifas por debajo de sus

costos y entran en una espiral de competencia salvaje

que deteriora los servicios. Sin embargo, es el mercado

que determina el precio final.

En definitiva, las reformas hacia la profesionalización

que han sido llevadas a cabo en el sector, la regulación

y los marcos institucionales existen son adecuados, y

han permitido establecer un sector más formal a nivel

empresa, pero dentro de estas todavía subsisten polí-

48

CUADRO 4-13 : CALIDAD DEL SERVICIO DE TRANSPORTE DE CARGA TERRESTRE

PREGUNTA PONDERACIÓN POR CATEGORÍA DE EMPRESAS

La calidad del servicio en los conceptos (resultado ponderado entre respondientes: “Malo” = 0 a “Muy Bueno” =4)siguientes es ……… ? Todas Exportadoras No exportadoras

Tiempo de respuesta 2,84 2,75 3,06Servicio de carga 2,89 2,81 3,07Cuidado 2,79 2,70 3,00Demora 2,73 2,61 3,07Servicio 2,93 2,85 3,07Calidad promedio 2,83 2,74 3,05

Fuente: Encuesta a Dadores de Carga, CSI-Banco Mundial, 2007

ticas precarias de contratación, requisitos mínimos, y

programas de capacitación, dejando así espacio para

mejorar la eficiencia y optimizar procesos.


EN LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE CARGA POR

CARRETERA

Para diagnosticar la eficiencia de las empresas del sector

de transporte de carga por carretera se realizaron

encuestas a empresas y se realizo un análisis DEA (Data

Envelope Análisis). Posteriormente se diseñó una

“Empresa Eficiente”, para determinar qué rubros y qué

procedimientos podrían mejorarse en las empresas a fin

de obtener mejoras en eficiencias. Por último, todo el

análisis culmina en una hipótesis sobre el funciona-

miento del mercado de carga uruguayo en su conjunto.

B1. Análisis de Eficiencia

Para analizar la eficiencia se adoptó el modelo no para-

métrico por envolvente de puntos (DEA) que posibili-

ta el análisis desconociendo la forma funcional de la

producción. El modelo de análisis de frontera emplea-

do no incluye términos de ineficiencia estocástica, por

lo que es asumido que el apartamiento del nivel de efi-

ciencia asequible es pura y exclusivamente endógeno

para cada empresa, para las que se supusieron rendi-

mientos constantes a escala (CRS). Los insumos al

modelo vienen de los transportistas entrevistados,

entre los cuales hay empresas de transporte nacional y

de transporte internacional, así como empresas que

resultaron ser en alguna medida operadores logísticos

o con otros negocios integrados como grupo econó-

mico. Las variables dependientes del modelo, luego

de intentar varias opciones, resultaron ser la capacidad

de carga de la empresa y el personal. La variable

dependiente es la carga promedio anual efectuada,

medida en ton.km / día.

El análisis arrojó que sólo tres de las 16 empresas ana-

lizadas demostraban el 100% de eficiencia, el prome-

dio del grupo arrojó sólo 53% de eficiencia (véase el

Cuadro 4-14). Ello indica que habría potencial de

ganancias significativas en la gestión de las empresas

de transporte de carga. Pero además nos interroga

sobre el funcionamiento del mercado con tan bajos

niveles de eficiencia.

Este análisis muestra que dentro del mercado hay

variaciones significativas de eficiencia relativas a las

empresas entre si. El supuesto que tres empresas son

eficientes relativas al resto es parte de las restricciones

del modelo; uno puede también decidir que el con-

junto debe medirse contra otra medida de eficiencia,

por ello en el sub-capítulo siguiente se diseña una

“Empresa Eficiente”.

49

CUADRO 4-14 : EFICIENCIA ESTIMADA PARA LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE DE CARGAS POR EL MODELO

Empresa Nº Eficiencia

1 0,642 1,003 0,274 0,535 0,496 0,257 0,678 0,719 0,8110 1,0011 0,7213 0,1414 0,2615 0,6116 0,43Promedio 0.53

Distribución del transporte

4,54,03,53,02,52,01,51,00,5

0

14

0 5 10 15 20

Capacidad de carga

Pers

onal

25 30 35 40

6316

15

2 9

10

47

61

11

5

13

Entre las 6 empresas de inferior eficiencia técnica,

desde el 14% hasta el 53%, hay 2 empresas uniperso-

nales, 3 que también son operadores logísticos y 1 de

transporte especializado de graneles líquidos de con-

sumo con contrato de entrega diaria en todo el país.

Diríamos que ambas unipersonales están apenas por

sobre el punto de equilibrio, (de la entrevista se extrae

que están en situación de endeudamiento bancario

convenido y trabajos de cierta estabilidad con poco

desplazamiento de cargas), tres de las restantes

empresas disponen del transporte de carga como ele-

mento necesario para su cadena de valor y la última,

por su operativa y capacidad de carga de un producto

diario y perecedero no puede tener mejor rendimien-

to de sus unidades dado el modo de recolección, pero

está en condiciones de negociar convenientemente

los precios (3 mil metros cúbicos al día para su pro-

ducto principal).

Extendiendo el análisis, entre las nueve empresas de

menor eficiencia hay 3 unipersonales, 3 operadores

logísticos y 3 empresas especializadas con cisternas.

Dado lo dicho en el párrafo anterior, y que el mercado

de oferta de cisternas aparece con poca oferta, las

empresas con buenas flotas están en condiciones de

negociar satisfactoriamente sus precios.

Otro punto de interés es que las siete empresas mejor

ranqueadas hacen carga general, lo cual parece indicar

que si no se dispone de un servicio de alta especializa-

ción, se debe conseguir eficiencia en la carga para

competir. No obstante, hay sólo 2 de estas 7 empresas

que no se dedican a otros rubros ni son internaciona-

les, factores ambos que facilitan la viabilidad de las

empresas.

B2. Comparación con la Empresa Eficiente

La “Empresa Eficiente”, una noción teórica, tiene la

ventaja de proponer un nivel de eficiencia exógeno al

grupo de empresas analizadas y cuyas características

objetivas apuntan a una mayor eficiencia productiva

y una reducción de las externalidades. El inconve-

niente de este enfoque es que es discutible que se

pueda objetivamente lograr los niveles de eficiencia

propuestos por la “Empresa Eficiente”. No obstante,

este enfoque complementa el del sub-capítulo pre-

cedente.

Las características de la “Empresas Eficientes” se acom-

pañan con mayores costos fijos en general (deprecia-

ción de flota y costos de formalización) y algunos cos-

tos variables mayores y otros menores. A su vez, ella

tiene las características deseables en términos de edad

de flota y menores externalidades, dirección en la cual

se desea se mueva el mercado de transporte de carga,

a través de su continua formalización y profesionaliza-

ción. Tres “Empresa Eficiente” fueron diseñadas, inter-

nacional, nacional y maderera, y fueron caracterizadas

de la siguiente manera resumida (ver anexo C para los

detalles):

• distancia anual recorrida optimizada;

• factor de ocupación de carga de 0.7;

• consumo de combustible reducido;

• flota vehicular de edad promedio de 5 años y tamaño

de flotas importantes (13 para nacionales y madereros,

y 63 para internacional) y una renovación de flota cada

7 años para los internacionales y cada 10 años para los

otros;

• mantenimiento vehicular óptimo;

• externalidades reducidas;

• formalización completa (impuestos, patentes, cargas

etc);

Las empresas de transporte internacionales pueden

llegar a los niveles de modernización requeridos por la

Empresa Eficiente con las tarifas actuales y obtener

márgenes altos, para las empresas Nacionales y

Madereras ello es más difícil ya que los resultantes

márgenes son más débiles, pero adecuados.

En otras palabras, las tarifas actuales permiten a las

empresas del sector de carga completar enteramente

su profesionalización, vale decir formalizarse comple-

tamente, operar con flotas de 5 años de promedio

(actualmente el promedio es superior a 17 años), hacer

el mantenimiento de vehículos con los más altos

estándares, y obtener ganancias adecuadas. De hecho,

las empresas de transporte internacional tendrían

todo interés a moverse en esa dirección. Ello, sin

50

embargo, supone volverse eficiente, y el supuesto más

fuerte en este sentido es la tasa de ocupación vehicu-

lar. Se está suponiendo un factor de 0.7 promedio,

contra el 0.6 promedio existente. El análisis indica que

este es el elemento determinante.

El gasoil es el rubro más importante de los costos

variables, y alcanza casi el 50% de todos los costos

como lo muestra el cuadro anterior.

B4. Diagnóstico del mercado en términos de su efi-ciencia

Los datos que se obtienen del análisis DEA, hacen supo-

ner que la eficiencia técnica, definida como la cantidad

de ton.km movidos por día comparado con la dotación

de los insumos Capacidad de Carga Instantánea y

Personal, no es la que juega el rol determinante para la

permanencia de una empresa en el mercado.

Esto nos sitúa claramente en el escenario de la

Competencia Monopolística11. En tal escenario, el pro-

ducto ofrecido en el mercado por diversos competido-

res es sustitutivo cercano pero no perfecto del de los

demás de su clase, por lo que como consecuencia una

empresa puede elegir el precio que maximiza sus

beneficios, situándolo por sobre sus costes medios. Al

bajar sus precios puede atraer más compradores, (aun-

que no todos pues su producto no sustituye perfecta-

mente los de la competencia), y obtener más benefi-

cios, contando con que dada su pequeña participa-

ción en el mercado la competencia no reaccionará

frente a su movimiento de precios.

Una vez que se perciben interesantes beneficios en el

corto plazo, comienzan a entrar más competidores

desplazando la curva de demanda hacia la izquierda.

Los beneficios cesan cuando la curva de demanda es

tangente a la de costes medios, por lo que el merca-

do tiene su propio mecanismo de autorregulación

(dejan de ingresar productores), pero no es asignador

eficiente porque las empresas en el corto plazo se

comportan como monopolios, produciendo por

sobre el valor mínimo de los costes medios12. Con

base en esta visión económica, se perciben las simili-

tudes con este mercado del grupo de empresas

encuestadas:

• Las diferenciaciones que suelen hacerse en los mer-

cados con oferta de productos diversos, ocurren aquí

51

CUADRO 4-15 : COSTOS OPERATIVOS DE LA EMPRESA EFICIENTE

Empresa Costos (US$/t-km) Tarifa Actual (US$-t-km) Margen

Internacional 0,0384 0.05 30.2%Nacional-granel 0,0442 0.05 13.2%Nacional-madera 0,0447 0.05 11.8%


CUADRO 4-16 : COSTOS OPERATIVOS DE LA EMPRESA EFICIENTE

Empresa Costos Variables Costos Fijos Imposiciones Total Gasoil

Internacional 54.2% 45.5% 0.3% 100% 43%Nacional-granel 57.9% 41.0% 1.1% 100% 43%Nacional-madera 67.2% 32.2% 0.5% 100% 49%


11. Edward H. Chamberlin, “Monopolistic Competition”, 1933. También en el mismo año, independientemente, Joan Robinson inició el estudio

de la competencia imperfecta en “The Economics of Imperfect Competition”

12. Una exposición clara se encuentra en “Economía”, Mc Graw Hill 1988, de “Stanley Fischer, Rudiger Dornbusch y Richard Smalensee”

con la integración de otros servicios o bien en la espe-

cialización de parte de la flota, para ofrecer más varie-

dad de servicios.

• Otro tanto ocurre con la publicidad (y estrategias de

marketing en general), particularmente notoria en el

caso de las transportistas internacionales y los muy

especializados (caso cisternas).

Al igual que en el resto de los mercados, coexisten

también oferentes que producen en forma

indiferenciada, y forman por tanto el segmento de

competencia perfecta del mercado.

• Las empresas de menor porte, a las que resulta más

difícil invertir en diferenciación, para el caso, especiali-

zación fundamentalmente, se encuentran en situación

de competencia perfecta y dan servicio a quienes

“buscan precio y no calidad”.

Por esa razón no es esperable un eje de precios pare-

jos de competencia, sino fundamentalmente una

buena dispersión de estos y una variada gama de

estrategias de captación de clientes. En muchos casos

asimismo:

• La integración vertical (logística) u horizontal (grupos

o participación en otros rubros como estaciones de

servicios), atienden las ventajas usuales de economías

por integración de actividades: captura de mayor valor

agregado y costo eficiencia en la provisión de insumos.

• La conformación de flotas de gran porte genera eco-

nomías de escala, sea en provisión de insumos (talleres

propios, gomería propia, etc), como en la capacidad

de atraer clientes que necesitan contratos de transpor-

te de grandes volúmenes que aseguran utilización

permanente de los vehículos bajando los costos de

intereses.

• Además del hecho que el fortalecimiento de una

empresa por aumento de tamaño es, per se, un hecho

publicitario convincente para los demandantes.

De tal modo, a condición de brindarlo adecuada-

mente, no es preciso ser técnicamente eficiente en

la producción del servicio. Si fuera necesario (es

decir si el precio fuera único para todos los servi-

cios por ser todos sustitutivos de todos) simple-

mente no se registrarían valores de eficiencia tan

bajos como se registran para el movimiento de

carga, pues tales empresas habrían entrado en

quiebra.

Por lo tanto, la conclusión de base es que las empresas

menos eficientes apenas están sobre el punto de equi-

librio como tales o bien no subsisten únicamente de la

carga, sino que ésta es un componente más dentro de

una cadena de valor.

B5. Posibles ganancias de eficiencia

Luego de varios exámenes de sensibilidad, las mayores

ganancias en eficiencia que arroja el análisis de eficien-

cia provienen del la tasa de ocupación de los vehícu-

los. Suponiendo un pasaje del índice de carga del 60 al

70 %, se consigue un ahorro del 13,9 % para el camión

tipo (ver el Cuadro 4-17).

52

CUADRO 4-17 : CÁLCULO DE COSTOS OPERATIVOS SEGÚN ÍNDICE DE CARGA

Índice de carga (%) Cálculo base “Costos Operativos Eficientes” (U$S / ton.km)

1,00 0.02760,95 0.02890,90 0.03040,85 0.03200,80 0,03380,75 0,03590,70 0,03840,65 0,04110,60 0,04440,55 0,04850,50 0,0533

En definitiva, las ganancias potenciales en eficiencia

en el sector de servicios de transporte de cargas son

significativamente mayores que aquellas alcanzadas

a través de la intervención en la infraestructura. El

paso del índice de ocupación vehicular de 0.6 a 0.7,

produce US$41 millones anuales (ver el Cuadro 4-18),

los ahorros de costos operativos promedios obteni-

dos por la intervención en la infraestructura totalizan

US9 millones como lo demuestra la Sección I.

Sección IV: Análisis de eficiencia delsector de transporte ferroviario

A. VISIÓN GENERAL DE LA RED FERROVIARIA

A1. Infraestructura

La red ferroviaria del Uruguay consta de alrededor de

3.000 km de vía de trocha media o estándar (1,435 mm)

de vía simple, a excepción de 11 km en las proximida-

des Montevideo, de vía doble. Las vías, que cubren la

mayor parte de la geografía del país, fueron construidas

bajo un criterio de costo reducido con mínimos movi-

mientos de suelos el siglo pasado, lo que da origen a

pendientes frecuentes, cortas, de 1.5 a 2 %, con nume-

rosas curvas y contracurvas, lo que a su vez genera cos-

tos de operación elevados. Hoy, por insuficiencias de la

red, sólo alrededor de 1.600 km se encuentran en ope-

raciones. Además, una porción significativa de la red, el

denominado “litoral” sólo acepta 14 toneladas por eje,

impidiendo el uso de las locomotoras más pesadas y

potentes y la formación de trenes de mayor tonelaje. El

resto de la red, que acepta 18 toneladas por eje, pre-

senta situaciones diversas. La situación más compleja

es la del troncal Montevideo-Rivera, al norte de Paso de

Los Toros, donde los trenes deben respetar precaucio-

nes frecuentes de velocidad a 5 y 10 Km/h.

A2. Operación

La Administración de los Ferrocarriles del Estado (AFE),

la empresa ferroviaria del Uruguay, ha concentrado sus

esfuerzos de los últimos 15 años en el negocio del

transporte de carga. Ha movilizado, como promedio

del período 1995-2004, 1.12 millones de toneladas con

una distancia media de transporte, relativamente

reducida, de 219 km. En 2005 se transportaron 331

millones de toneladas-km (36 % más). El resultado se

debe principalmente al incremento del tonelaje trans-

portado aunque también se incrementó la distancia

media de los envíos.

El tráfico de cargas de AFE se concentra en un conjun-

to de ocho productos, mayoritariamente masivos:

arroz, cebada, cemento, clinquer, combustibles y lubri-

cantes, madera y leña, piedra caliza y contenedores. En

su conjunto esos productos concentran más del 98 %

de las toneladas y del 99 % de las toneladas-km.

53

CUADRO 4-18 : DESCENSO DE PRECIOS POR CONCEPTO DE TRANSPORTE

Costo de Operación Vehicular Camión Pesado Camión Semipesado Camión Mediano Total(MU$S) (U$S) (U$S) (U$S)

Año 2005 124.7 35.8 135.0 295.5Ahorro Año 2005 17.3 4.9 18.8 41.0

CUADRO 4-19 : AFE: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO DE CARGAS 1995-2005

Período Toneladas (millones) Ton-km (millones) Distancia Media Km)

1995-2004 (Promedio anual) 1.12 244 2192004 1.22 297 2432005 1.32 331 251

Fuente: AFE

En cuanto al material rodante, AFE dispone de una

flota total de 19 locomotoras GE (10 son de 2000 HP y

9 son de 1500 HP) y 19 locomotoras Alstom. Las 19

locomotoras Alstom son de menor potencia y sólo

operan en la zona litoral. En lo que respecta al material

remolcado, sobre un parque de casi 1500 vagones

predominan los vagones cubiertos (casi 650, el 43 %

del total). El parque de vagones es antiguo, y formado

por una gran mayoría de vehículos tradicionales no

especializados. Las unidades son mayoritariamente de

reducida capacidad portante, adecuadas a las limita-

ciones que impone la infraestructura pero con restric-

ciones para atender un tráfico masivo.

Si bien AFE está plenamente consciente de que su

futuro está asociado al transporte de cargas, por un

conjunto de razones entre las que predominan las de

carácter social, continúa prestando servicios en la

Región Metropolitana de Montevideo, corriéndose 22

trenes diarios de lunes a sábados.

A3. Reformas del sector y Finazas

AFE habrá de enfrentar graves problemas de gestión

en áreas clave en caso que no inicie, en un plazo breve,

un proceso agresivo de formación de recursos huma-

nos a nivel gerencial y de jefatura de departamentos.

Al concluir 2006, AFE prestaba sus servicios con un

total de 1130 agentes, el 12 % de los aproximadamen-

te 9000 agentes con que contaba hace 20 años atrás.

Ese proceso de fuertísima reducción del personal tuvo

lugar prácticamente sin incorporaciones de nuevos

recursos humanos. Esto hace que la edad promedio

del personal de la empresa se ubique en los 50 años y,

la antigüedad promedio en la empresa, en 28.

Actualmente, bajo las condiciones de eficiencia de AFE

del año 2005, los ingresos cubren sólo la mitad de los

costos medios. AFE presentó, en el 2005, considerando

un tipo de cambio de 24.5 Pesos uruguayos por dólar,

ingresos totales por poco más de 9 millones de US$

(9.39 millones). En esos ingresos predominan clara-

mente los generados por la carga (US$ 8.37 una vez

computados los descuentos y bonificaciones) sobre

los de pasajeros (US$ 0.34 millones). En el total no

resultan menores los “otros ingresos” (trabajos para ter-

ceros, arrendamientos, cesión de espacios) que apor-

tan US$ 0.68 millones. A su vez, los gastos operativos,

esto es, los gastos de operar el ferrocarril sin computar

inversiones ni amortizaciones, sumaron US$ 19.88

millones, lo que arroja un déficit de operaciones de

US$ 10.55 millones y un coeficiente de explotación

(gastos operativos/ingresos operativos), de 2.12. Si,

adicionalmente, se computa la ganancia financiera

obtenida por AFE, el resultado operativo se reduce a

un déficit de US$ 8.31 millones.

La posición financiera de AFE al concluir 2006 es

mejor que la indicada ya que en el mes de febrero de

ese año AFE experimentó un incremento de ingresos

promedio del 21% a lo que se sumó un incremento

adicional del 7.6 % en el último trimestre. En conjun-

to, acumulativamente, alcanzó al 30 %. Si se tiene en

cuenta que los incrementos salariales otorgados por

AFE en ese año fueron del orden del 5 %, que la infla-

ción del país fue del orden del 8% con un tipo de

cambio estable y que la participación de los salarios

en el gasto total de AFE se encuentra en el orden del

60 %, no es impensable que los indicadores financie-

ros de AFE hayan evolucionado de una relación ingre-

so-costo de 0.48 a 0.59.

Sin embargo, la salud financiera de AFE sólo será alcan-

zable mediante una mejora significativa en su desem-

peño operativo, al alcanzar niveles de eficiencia com-

parables a la de otros ferrocarriles de la región, como

se verá poco más adelante. Las mejoras de importan-

cia en la relación ingresos/costos alcanzadas son insu-

ficiente, sin embargo, para impactar de manera defini-

tiva en el desempeño financiero de AFE.

A4. Demanda

Si bien es cierto que el sector ferroviario enfrenta gran-

des problemas financieros, e inicialmente sus volúme-

nes transportados parecen bajos-alrededor del 10% de

la carga del país-ejemplos como el de la ruta 5, que

con sus escasos dos carriles paralelos al ferrocarril,

debe cargar cerca del 70% de la carga que va a

Montevideo, representan el potencial que tiene.

Además, teniendo en cuanta la apertura de nuevos

mercados, y la creación de centros de producción

54

forestal y agrónoma a lo largo de la costa, nuevas

oportunidades de expansión y de incremento de efi-

ciencia se hacen cada día mas necesarias para el sec-

tor. Si el mercado de productos forestales crece de la

manera que se espera en los próximos años el número

de vehículos en las rutas principales, secundarias y

nacionales, se vería triplicado, no sólo causando un

tráfico excesivo sino además un fuerte desgaste y

deterioro en la malla vial.

A5. Servicios

La AFE tiene tres grandes corredores internacionales,

dos con Brasil, y uno con Argentina. De los dos en

Brasil, sólo uno opera, y requiere transferencia de carga

al cruzar la frontera debido a diferencias de calibre en

la vía. El corredor argentino opera sin mayores dificul-

tades. La posibilidad de usar el puerto de Montevideo

presenta grandes retos para el comercio internacional,

que no es ajeno a la AFE, pero la infraestructura exis-

tente no permite ni atrae mayores cargas.

Para llegar a ser autosuficiente la AFE requiere incre-

mentar su carga en 500,000 toneladas y aumentar la

distancia promedio a 500 kilómetros. El servicio de

pasajeros que presta la AFE no es de tipo comercial, la

demanda se ha reducido alrededor de 50% desde que

se reestableció el servicio en 1997, y con la clausura de

la Estación Central de Montevideo se esperan más

reducciones. La continua operación de estos servicios

genera grandes costos que no son viables. Esto, suma-

do a la integración vertical que concentra responsabi-

lidades, y al estado actual de las vías, hace que la AFE

requiera de subsidios anuales de cerca de US$ 3M, de

los cuales US$ 2M van a subsidiar la operación y el US$

1M restante va a repago de la deuda de la compra del

material rodante japonés adquirido en 1990.


EN LA RED FERROVIARIA Y SERVICIOS

B1. Red de FerrocarrilLa condición de la infraestructura de AFE está casi al

borde del colapso, y sin intervención en ella el futuro

del ferrocarril está comprometido, por lo tanto no es

relevante hacer un análisis de eficiencia de al infraes-

tructura actual. Sería fútil hacer este análisis teniendo

en cuenta las velocidades comerciales que se pueden

lograr, el número de descarrilamientos, y en general el

porcentaje de la red que se encuentra en operación.

La condición de la vía de AFE hace que los trenes se

desplacen a velocidades máximas que, en promedio,

oscilan entre los 25 y los 38 km/h. Sin embargo, la gra-

vedad de la condición de algunos sectores específicos

hace que las velocidades a las que se opera no deben

superar los 5, 10 y los 15 km/h. Estas últimas velocida-

des son indicativas de la extrema vulnerabilidad de la

vía y exigen a las locomotoras circular, en muchos

casos, a velocidades por debajo de las de régimen,

produciéndoles un desgaste prematuro que reduce la

vida útil de los componentes y encarece los costos de

mantenimiento. Otro indicador de la condición de la

vía es el número de descarrilamientos. Aún respetando

las limitadas velocidades máximas promedio mencio-

nadas AFE concentró, en el año 2005, 134 descarrila-

mientos, lo que implica 2.5 descarrilamientos por tren

cargado por semana13. Este desempeño de la vía ha

tenido lugar aún cuando AFE ha realizado tareas de vía

relativamente importantes entre 1995 y el año 2005 en

las dos regionales (Sur y Norte) en que divide la red los

efectos de mantenerla y rehabilitarla.

Ahora bien, si suponemos que la infraestructura exis-

tente es apropiada, o por lo menos no es considerada

un serio obstáculo en la eficiencia de operaciones, se

puede realizar un análisis a la forma en que opera hoy

la AFE y como podría operar maximizando recursos y

optimizando procesos. Bajo el supuesto de que la

infraestructura es la adecuada o la mínima para per-

mitir procesos más eficientes se realiza el siguiente

análisis.

B2. Análisis de Eficiencia del Ferrocarril

El análisis de la actual eficiencia de AFE y, posterior-

mente, la identificación de las acciones para llegar a un

nivel de eficiencia mayor, cuantificando individual-

mente su impacto, puede tener lugar desde dos apro-

55

13. AFE no elabora información detallada acerca del motivo de los descarrilamientos. Sin embargo, existe consenso que la mayoría de ellos

tiene su origen en la condición de la vía.

ximaciones. Una de ellas es realizando un análisis com-

parativo contra sus pares, ferrocarriles de la región que

sean símiles a AFE, revisando parámetros clave. La otra,

más detallada, es analizar la cantidad de recursos invo-

lucrados en prestar algunas actividades clave, relevan-

tes para los resultados económicos y de desempeño.

a) Análisis comparativo

La realización de un análisis de benchmarking entre

AFE y otros ferrocarriles regionales exige elegir con

cuidado a los ferrocarriles de referencia y pueden

poner a AFE, objetivamente, de no ser tenidos en

cuenta, en una posición de desventaja en el análisis

de comparación.

Los ferrocarriles de la región presentan diferencias

con AFE que dificultan la tarea de Benchmarking. O

bien poseen niveles de actividad superiores e incom-

parables (la mayoría de los brasileños y, en mucha

menor medida, algunos de los argentinos) o, cuando

poseen niveles de actividad más comparables, tienen

una variedad de tráficos en el que predominan los

productos masivos (granos, o aceites, o minerales) en

una proporción, sensiblemente mayor a la de AFE.

También surgen las diferencias antes nombradas en

cuanto a capacidad de locomotoras, vagones y pesos

por eje. Teniendo en cuenta esas consideraciones,

incluyendo condiciones de geografía, el Ferrocarril

Mesopotámico de Argentina es el ferrocarril más com-

parable a AFE. En un segundo lugar, con advertencias

en cuanto al tipo de productos transportados (más

masivos), se ubican el Ferrocarril FerroExpreso

Pampeano (FEPSA, de Argentina) y el Ferrocarril

Oriental (Bolivia).

Los valores obtenidos indican que aún contra el “más

amigable de la clase”, esto es, el Ferrocarril

Mesopotámico, AFE presenta productividades de loco-

motoras un tercio menor, y de vagones que se ubican

en menos de la mitad. Para el promedio de los tres

ferrocarriles considerados, AFE produce la mitad de

toneladas-km por locomotora y por vagón. La diferen-

cia es mayor aún en materia de productividad laboral

y se ubica en el rango de casi 5 veces a uno.

b) Consumo de Recursos

Los indicadores precedentes, que explicitan las

amplias diferencias de desempeño entre AFE y otros

ferrocarriles regionales, tienen su origen en prácticas y

procesos que pueden brindar espacios para la mejora.

El repaso del desempeño de las áreas empresarias más

relevantes permite señalar que:

• AFE declara 196 agentes del área Tráfico (sobre un

total de 296) afectados a “estaciones”. Estrictamente, si

AFE adoptara un sistema de control de tráfico por

radio, como lo han hecho la mayoría de los

Ferrocarriles de la región, ese personal podría ser redu-

cido a prácticamente cero, ya que dejaría de ser nece-

sario autorizar la circulación de trenes de estación en

estación. El Centro de Control de Tráfico debería con-

tar, computando descansos, enfermedades y vacacio-

nes, 35 agentes.

56

CUADRO 4-20 : BENCHMARK ENTRE AFE Y OTROS FERROCARRILES REGIONALES

Operador Ton-km Distancia promedio Ton-km por km Ton-km por Ton-km por Ton-km por(millones) del tráfico de de ferrocarril locomotora en vagón en servicio Agente

cargas (km) operativo (millones) servicio (millones) (miles) (miles)

FEPSA 1.357 458 430 37 680 1696Mesopotámico 844 618 401 34 622 1406FCO 682 605 548 69 514 1554[1]AFE 331 251 205[2] 22[3] 278 285

[1] Los valores del Ferrocarril Oriental tiene como fuente al Banco Mundial con excepción de la productividad laboral donde se asumió que

los 439 empleados se dedican exclusivamente a la carga

[2] Con una red de 1611 km

[3] Considerando en servicio 8 locomotoras GE de 2000 HP, 10 ALSTOM luego de deducir dos para los servicios suburbanos y considerando

cada dos locomotoras ALSTOM como una locomotora de línea principal y dos GE de 1500 HP.

• De los 196 agentes del área Operaciones, 15 están

afectados a los servicios de pasajeros y 172 a los servi-

cios de cargas. Si se calcula el número real de horas tra-

bajadas, se descuentan las horas dedicadas a supervi-

sión, y se agregan las horas-extra, cada tripulación de

2 agentes recorrió 3.96 km por hora trabajada. Si bien

la condición de la vía sufre limitaciones significativas

frente a otros ferrocarriles comparables, éstos logran

productividades del personal de trenes no inferiores a

los 10 km/h y que, en ciertos casos, se ubican en el

rango 10-15 km por hora.

•Las locomotoras GE 2000, que sostienen la mayor

parte del tráfico recorren en promedio, y considerando

sólo las unidades disponibles, 245 km por día, nivel

considerado dentro de niveles satisfactorios. Sin

embargo, las máquinas ALSTOM, que aportan una pro-

porción similar del total de trenes-km de AFE, sólo

recorren 150 km por día. Existe allí, en ese tipo de loco-

motoras, un amplio espacio para la mejora, propen-

diendo a su utilización en otras partes de la red.

• Cada vagón de AFE realizó, en el año 2005, 41.5 viajes

anuales, esto es, un viaje cada 8.8 días. Dado las cortas

distancias en juego, del orden de los 250 km, y aún

considerando velocidades comerciales de 10 km/h, el

viaje promedio debería consumir un día en cada senti-

do, esto es, dos días en total. Si a eso se suma un día

para la carga y hasta dos días para la descarga, dada la

mayor complejidad operativa en el caso de los movi-

mientos que involucran al puerto de Montevideo, el

tiempo total promedio de viaje no debería superar los

5 días. Esto permitiría realizar 73 carguíos por vagón y

por año, lo que implicaría aumentar en poco más del

75 % (76 %) la productividad de los vagones permi-

tiéndole mover, en vez de los 1.38 millones de tonela-

das actuales, 2.4 millones de toneladas anuales.

• AFE posee 283 agentes dedicados al mantenimiento

del material rodante, tanto locomotoras como vago-

nes. El ferrocarril NCA de Argentina, por ejemplo,

emplea 190 agentes frente a los 283 de AFE, para aten-

der una flota que duplica la de ésta (75 locomotoras

frente a 38, 4.200 vagones frente a alrededor de 1.500).

• El área infraestructura de AFE posee 315 agentes

dedicados al mantenimiento de vías y estructuras. Si se

consideran 1611 km de vías, incluyendo los 11 km de

vía doble en el área de Montevideo. AFE presenta 0.2

agentes por kilómetro. NCA mantiene alrededor de

4.000 km de vías con 280 agentes, lo que implica 0.07

agentes por km.

Como se explicita a lo largo de esta sub-sección, la

infraestructura y los servicios ferroviarios están siendo

marginalizados por falta de inversión en mantenimien-

to y rehabilitación, conllevando a una operación inefi-

ciente. Es claro como se puede optimizar la operación

de la AFE llegando a lo que se considera una empresa

eficiente, pero que depende directamente de la reno-

vación de su infraestructura.

Sección V: Análisis en la eficiencia deasignación de recursos en el transporteterrestre

A. INTRODUCCIÓN

En esta sección se realiza un análisis de la eficiencia en la

asignación de recursos en el transporte terrestre, compa-

rando cargas de productos forestales. La demanda de

estos productos y su comercialización van a requerir nue-

vas inversiones para transportarlos. A través de un análi-

sis costo beneficio (ver CBA completo en el anexo D) se

calculan las inversiones y los costos de operación ferro-

viarios y carreteros en los que se habrá de incurrir para

atender la movilización de los flujos forestales que serían

captados por uno u otro modo. En la comparación se

emplean técnicas de evaluación de proyectos mediante

las cuales se calcula el Valor Presente Neto (VPN) de movi-

lizar los tráficos por uno u otro modo de transporte.

B. EL CRECIMIENTO EN LA DEMANDA DE TRANSPORTE

DE PRODUCTOS FORESTALES

Según un estudio prospectivo del sector de productos

forestales14, los flujos previstos requerirán la adapta-

ción de la infraestructura de transporte, especialmen-

te en lo que hace a la caminería departamental y la

parte de la red ferroviaria, que pueden ser utilizadas

por la producción forestal. El estudio concluye que

sólo es posible que el ferrocarril capte el tráfico de

57

14. “Estudio sobre Demanda de Transporte de Productos Forestales”, PIKE & Co. Consultora Forestal, Proyecto de Transporte de Productos

Forestales, Ministerio de Transporte y Obras Públicas, Informe Final,

madera para pulpa o leña en los movimientos que se

realizan entre los centros forestales ubicados en Rivera

y un centro forestal ubicado en Tacuarembó y los cen-

tros industriales ubicados en Montevideo y Fray

Bentos. En lo que respecta a los productos industriales

el ferrocarril sólo captaría el transporte de madera ase-

rrada entre los industricentros de Rivera y de

Tacuarembó y Montevideo15.

Los precios tomados en cuenta para la selección

modal son los precios de mercado. En los movimientos

realizados por ferrocarril, se supuso una tarifa de 3 cen-

tavos de dólar por tonelada-km. Esta tarifa incluye el

costo de la Terminal, pero no incluye el costo del acce-

so desde el campo a la estación ferroviaria. Para el

costo del transporte desde el “bosque” a la estación

ferroviaria se consideró una tarifa de camión de entre

6,0 y 7,5 centavos de dólar por tonelada-km según dis-

tancias y caminos empleados. En el caso del transpor-

te sólo por camión entre origen y destino, se conside-

ró una tarifa de 5 centavos por tonelada-km.

El Cuadro 4-21 explicita la demanda proyectada para el

ferrocarril para los años 2006, 2011, 2016 y 2021. El trá-

fico ferroviario proyectado alcanza su pico en el año

2016 en que totaliza 2.2 millones de toneladas.

C. METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN

La evaluación se concentra exclusivamente en los flu-

jos diferenciales entre dos opciones, con y sin proyec-

to de ferrocarril. Por lo tanto la demanda será exclusi-

vamente la de los flujos previstos, demanda marginal

que en el caso carretero se agrega a la existente y pre-

vista para el período de análisis sobre las rutas en con-

sideración, a efectos de evaluar los costos marginales.

Estos se comparan con los costos de mover la misma

demanda por ferrocarril, para pasar a un análisis dife-

rencial entre dos escenarios:

• Escenario uno (con proyecto): Se concreta un proyec-

to de inversiones en el ferrocarril adecuando las carac-

terísticas de AFE a las exigencias de la demanda de

productos forestales.

• Escenario cero (sin proyecto): No se concretan las

obras indicadas en el escenario anterior. Para el esce-

nario cero se supone que el modo carretero absorberá

las demandas de transporte de productos forestales,

las que en ambos escenarios se convienen idénticas,

tanto en volúmenes como en pares origen-destino.

Como consecuencia, se adopta un análisis de evalua-

ción económica que compara la situación con pro-

yecto y la situación sin proyecto. En éste se habrá de

valorar, para ambos modos, los costos a valores eco-

nómicos de transportar los flujos que surgen como

demanda de productos de madera dirigida al ferroca-

rril entre los años 2006 y 2021. El período de análisis

abarca desde el año 2008 hasta el año 2029, por lo

que se toma como año “cero” el 2007. Se evalúa la eje-

cución de obras en el ferrocarril durante los años

2008 y 2009 y, en las rutas de interés, la ejecución de

obras de conservación y mejoramiento en el lapso

2008 - 2029. Dado que el ferrocarril, con las citadas

obras estaría operativo a partir del año 2010, los flu-

jos diferenciales de costos de operación y externali-

dades se evalúan a partir del año 2010. Finalmente se

compararán los VAN de dichos costos para ambos

escenarios de manera de conocer el VAN diferencial

entre ambos.

58

15. Una descripción más detallada del proceso del análisis realizado para estimar los flujos que captaría el ferrocarril puede encontrarse en los

Capítulos 6, Análisis de la Información, y 7, Análisis de la Demanda de Transporte, del documento “Estudio sobre Demanda de Transporte de

Productos Forestales”, antes citado.

CUADRO 4-21 : DEMANDA DE PRODUCTOS DE MADERA DIRIGIDA FERROCARRIL 2006-2021

Año Toneladas

2006 1.107.6502011 2.188.2742016 1.653.3702021 1.332.588

D. COSTOS FERROVIARIOS DE INVERSIÓN Y

OPERACIÓN

Convertir en realidad la posibilidad de que el ferrocarril

capte el tráfico de madera para pulpa o leña y de

madera aserrada desde el norte del país hasta

Montevideo y Fray Bentos exige, al menos, que AFE

realice inversiones en la vía: se debe lograr una calidad

de servicio mínima exigida por los diferentes “actores”

de la actividad forestal, lograr la reducción de los tiem-

pos de viaje, aumentar la calidad de la circulación tra-

ducida en un viaje sin desplazamientos de las cargas y,

eliminar o reducir drásticamente los descarrilamientos.

Alcanzar un nuevo estándar en la calidad de vía sólo es

posible mediante la realización de un conjunto de

obras de mejoramiento de vía.

El transporte de los flujos de madera exige, en particu-

lar, la mejora de 741 km de vías para lograr 18 tonela-

das por eje y 40 km/h con un costo de US$ 58.3 millo-

nes, y abarcan el corredor troncal de AFE entre

Chamberlain y Rivera, en sus dos variantes, por Tres

Árboles y por Achar, y la línea que desde Tres Árboles

se dirige a Fray Bentos, pasando por Algorta y Haedo.

El monto total de las inversiones a los efectos de la

evaluación económica al sumarle la valorización de los

rieles usados y los rieles nuevos en stock a ser emple-

ados, es US$ 87. 5 M.

La determinación de los costos de operación para

movilizar los trenes tanto de madera de pulpa o leña

como de madera aserrada se realizó considerando el

tráfico inalterado a través del horizonte de proyección

que abarca los dos años en que se ejecutan las obras

(2008 y 2009) y los 20 años de operaciones (período

2010-2029). A ese tráfico, se suma el tráfico de madera

que, en particular, en el año 2016, alcanza a las 2.2

millones de toneladas.

El costeo de las operaciones de los trenes de madera se

realizó definiendo las características de las operaciones

de esos trenes (de madera) bajo un AFE “eficiente”, com-

patible con el que se analizó en la sección precedente

de este informe. Así, se costearon cuatro flujos (entre

cuatro pares origen-destino) de madera para pulpa

(Rivera-Montevideo, Tacuarembó-Montevideo, Rivera-

Fray Bentos y Tacuarembó-Fray Bentos).

Separadamente, se costearon los trenes que atenderán

los flujos de madera aserrada entre Rivera-Montevideo

y Tacuarembó -Montevideo. Adicionalmente, los costos

para cada uno de los flujos considerados computan el

costo del desplazamiento hasta la estación ferroviaria

en que se produce el embarque. No incluyen las inver-

siones de vía. Esos resultados agregados permiten

obtener un conjunto de resultados adicionales para el

Tren Medio de Madera que, en condiciones de eficien-

cia, habrá de movilizar la madera para pulpa o leña y la

madera aserrada.

D1. Relación Tarifas-Costos

La determinación de la asignación modal del transpor-

te terrestre en la cual se basan estas proyecciones se

realizó, como se señaló previamente, en considerar

tarifas de 3 centavos de dólar por tonelada-km para el

viaje “largo” por ferrocarril y de 5 centavos de dólar por

tonelada-km para el viaje “largo” por camión. A ambos

hay que sumarle, allí donde corresponde, los viajes

“cortos” por camión.

Esas tarifas se corresponden, en buena medida, con las

tarifas que hoy aplica AFE y, también, con la que cobra

el transporte por carretera. A esa tarifa AFE cubre, bajo

una operación “eficiente”, los costos de operación, los

costos de infraestructura y los costos de capital de

locomotoras y vagones que, de acuerdo a los cálculos

precedentes, alcanzan a 2.9 centavos de dólar por

tonelada-km. A su vez, la tarifa que aplica el camión es

compatible con sus costos.

Si AFE efectivamente logra, como resultado de las

inversiones en vías y de las mejoras en su eficiencia,

prestar los servicios de calidad que el mercado de la

madera requiere, es altamente probable que AFE

pueda incrementar su tarifa hasta ubicarla en valores

más próximos a los de la carretera. Una AFE consolida-

da podrá, en el mediano plazo, aplicar tarifas de 3.5

centavos de dólar y, quizás, de hasta 4 centavos de

dólar por tonelada-km frente a servicios de los camio-

nes que, se entiende, se habrán de estabilizar en tarifas

similares a las actuales, del orden de los 5 centavos de

dólar la tonelada-km.

59

D2. Comparación de Eficiencia

Los costos ferroviarios obtenidos corresponden, como

se dijo, a que la operación es considerada como incre-

mental a la que hoy presta AFE y en la que ha movili-

zado, en promedio de los últimos años, 1.2 millones de

toneladas anuales. También, que los costos correspon-

den a un AFE eficiente, en línea con los análisis realiza-

dos en la sección precedente de este informe. Sin

embargo, es también posible que AFE realice las inver-

siones de vía y que sus operaciones no alcancen el

nivel de eficiencia previsto en los análisis.

Se ha buscado, entonces, conocer cuáles son los

mayores costos en que se habría de incurrir en caso

que AFE capte el tráfico de madera y opere con pará-

metros de eficiencia similares a los actuales. La compa-

ración entre los trenes de madera “eficientes” y los que

serían provistos bajo los niveles de eficiencia de AFE

2005 arrojaría los siguientes resultados:

Los valores obtenidos permiten obtener algunas con-

clusiones:

• El costo de operación del tren corrido bajo los pará-

metros AFE 2005 sería, en términos de costo por tone-

lada-km, 62 % más caro

• El costo de infraestructura del tren corrido bajo los

parámetros AFE 2005 sería, en términos de costo por

tonelada-km, 25 % más caro. Esto se debe a que el

componente mayor del costo de infraestructura, la

inversión, es igual para ambas alternativas

• El costo ferroviario bajo los parámetros AFE 2005 sería,

sumando operación más infraestructura, 50 % más caro.

• Al agregar el costo del camión para acceder a la esta-

ción ferroviaria, el costo total bajo los parámetros AFE

2005 sería 45 % más caro

AFE no sería competitivo en relación al transporte por

camión con un costo de US$0.048 por ton-km tendría

que practicar una tarifa mayor a US$0.05 ton-km que

es la tarifa promedio del transporte de carga por carre-

tera. Por consiguiente, AFE está en la obligación de

moverse hacia un esquema de operación eficiente si

realiza la inversión en las vías.

D3. Valor Presente Neto de los costos de inversión enel Ferrocarril

A la tasa de descuento del 12 % empleada en Uruguay

para los proyectos públicos, el VPN de los costos ferro-

viarios totales alcanza a US$ 174.8 M en caso de asig-

nar todos los costos de inversiones de vía al tráfico de

madera y US$ 155.0 M en caso de atribuirle sólo el 70

%, y US$ 192.1 M en caso de asignar todos los costos

de inversiones de vía al tráfico de madera y US$ 171.7

M con una tasa de descuento del 10%. El Valor

Presente de los costos ferroviarios fue calculado consi-

derando que los costos de la inversión en vía para los

sectores en que habrá de circular la madera eran, o

bien totalmente atribuibles a este tráfico, o bien atri-

buibles en un 70 % ya que otros tráficos de AFE tam-

60

CUADRO 4-22 : COMPARACIÓN DE COSTOS ENTRE LOS TRENES DE MADERA EFICIENTES Y LOS TRENES DEMADERA CORRIDOS BAJO PARÁMETROS DE EFICIENCIA AFE 2005 PERÍODO 2010-2029

Tren Eficiente Tren AFE 2005

Distancia Media 459 km 459 kmToneladas/Tren 977 Toneladas 977 ToneladasTrenes promedio por año 1611 Trenes 1611 TrenesTrenes promedio/día 4.4 Trenes/día 4.4 Trenes/díaCosto Operación Ferroviario US$ 0.021 por ton-km US$ 0.034 por Ton-kmCosto Infraestructura Ferroviaria (Inversión + Mantenimiento) US$ 0.008 por ton-km US$ 0.010 por Ton-kmCosto Ferrocarril Total US$ 0.029 por Ton-km US$ 0.044 por Ton-kmCosto Camión hasta Estación US$ 0.004 por ton-km US$ 0.004 por Ton-kmCosto Total Ferrocarril + Camión US$ 0.033 por ton-km US$ 0.048 por ton-km

bién habrán de circular sobre esas vías mejoradas. El

cálculo fue realizado tomando como momento “cero”,

a los efectos de realizar el descuento, el inicio de las

inversiones ferroviarias, esto es, el inicio del año 2008.

D4. Síntesis y Resultados de la EvaluaciónEconómica Comparativa

Para atender las demandas incrementales de productos

forestales se requerirá un gasto incremental en inversión

y mantenimiento en infraestructura de US$104.5M en el

ferrocarril, o de US$84.2 en carreteras. En otras, palabras

la inversión necesaria para mover la carga incremental

prevista si se obvia el ferrocarril no evita gasto casi de la

misma dimensión en la infraestructura vial.

Los costos de operación incrementales del ferrocarril

son menos de la mitad de los costos de operación por

carretera. El costo de operación del ferrocarril sería

US$307.9M y $US622.7 para el los vehículos de trans-

61

CUADRO 4-23 : VALOR PRESENTE DEL COSTO TOTAL DE TRANSPORTAR MADERA POR FERROCARRILEMPLEANDO PRECIOS DE CUENTA PERÍODO 2010-2029

Inversiones VPN a Tasa 12 % VPN a Tasa 10 %(En Millones de U$S) (En Millones de U$S)

Inversiones en Vía 100 % atribuibles a la Madera 174.8 192.1Inversiones en Vía 70 % atribuibles a la Madera 155.0 171.7

CUADRO 4-24 : RESULTADOS AGREGADOS DE LA COMPARACIÓN FERROCARRIL-CARRETERA 2008-2029VALORES A PRECIOS DE CUENTA

CONCEPTO FERROCARRIL CARRETERA

Cargas y recorridosToneladas 2010-2029 (M) 31.46 31.46Distancia Media (km) 459 (ferrocarril) 446Ton-km 2010-2029 (M) 14,442 14,017Total Viajes Cargados 32.212 Trenes 1.124.000 CamionesToneladas por Viaje Cargado 977 28Viajes cargados promedio anual 1611 Trenes 56.183 CamionesViajes cargados promedio diario 4, 4 Trenes 154 Camiones

Costos de Infraestructura y Operación 2010-2029 (US$)Costo Operación Camión -2010-2029 (M US$) 56.5 622.7Costo Operación Ferrocarril 2010-2029 (M US$) 251.4 ---------Costo Infraestructura (Inversión + Mantenimiento) 2008-2029 104.5 84.2Costo Operación Total + Infraestructura (M US$) 412.4 706.9Costo Operación Total + Infraestructura por Ton (US$) 13.11 22.47Costo Operación Ferroviario (Centavos de US$ por ton-km) 1.7 ---------Costo Operación Camión (Centavos de US$ por ton-km) 0.4 4.4Costo Operación Total (Centavos de US$ por ton-km) 2.1 4.4

Costo Operación Total + Infraestructura (centavos de US$ por ton-km) 2.8 5.0Costo de externalidades por tráfico forestal --------- 58.1Costo Total Actualizado al 12% ( M US$) 174.8 278.2Costo Total Actualizado al 10% ( M US$) 192.1 317.4Costo Total Actualizado al 12% ( M US$) 70% Inv. Ferrov. 155.0 278.2Costo Total Actualizado al 10% ( M US$) 70% Inv. Ferrov. 171.7 317.4

porte de carga por carretera. La gran diferencia se

encuentra en que la operación del ferrocarril es públi-

ca y la del sector de carga privada. No obstante, si se

practica tarifas que cubran los costos de operación

ello no debe influir. En términos de eficiencia econó-

mica en el uso de recursos, es evidentemente más efi-

ciente el ferrocarril.

En condiciones de eficiencia, el ferrocarril puede

alcanzar costos de unitarios de transporte, menores

que el transporte por carretera, y por consiguiente

presenta la mejor alternativa entre ambos modos

terrestres para el transporte de productos forestales.

Los costos unitarios por tonelada-km son de 2.8 centa-

vos para el ferrocarril y 5 centavos para los vehículos

de transporte de carga por carretera. Los costos unita-

rios del transporte de carga en condiciones de mayor

eficiencia, como lo demuestra la sección II de este

capítulo, podrían descender a 4.5 centavos, por lo que

aun así el ferrocarril es más eficiente. El resumen sinté-

tico de las evaluaciones efectuadas se presenta en el

Cuadro 4-24, en la que se condensan los principales

resultados del análisis.

El ferrocarril es la alternativa más eficiente en trasporte

terrestre para el manejo de la carga incremental espe-

rada de transporte de productos forestales. Las dife-

rencias actualizadas entre la alternativa todo ferrovia-

rio contra todo carretera dan ganancias de US$103.4 M

(tasa de descuento de 12%) y US$122.6 M (tasa de des-

cuento de 10%) a favor del ferrocarril para el período

de 2008 a 2029.

62

El objetivo de este capítulo es hacer un diagnóstico

del sector de transporte marítimo portuario Uruguay a

través del análisis de eficiencia del sistema portuario y

algunos datos sobre el transporte marítimo. Se presen-

tan las características generales del sub-sector marít-

mo portuario y su estado actual. Luego se presenta un

diagnóstico del sub-sectores portuario a través de la

medición y análisis de la eficiencia de la provisión los

servicios por medio del análisis de indicadores parcia-

les de varias actividades portuarias.

Sección I: Características generales delsector portuario uruguayo

A. CONTEXTO

El sistema portuario de Uruguay está debajo de la res-

ponsabilidad de dos organismos públicos dependien-

tes del Ministerio de Transporte y Obras Públicas: la

Dirección Nacional de Hidrografía (DNH) y la

Administración Nacional de Puertos (ANP). La DNH

tiene entre sus cometidos “proyectar y controlar el

desarrollo de los puertos y obras costeras, controlar la

operación y mantenimiento de los puertos, proyectar

y controlar el mantenimiento por dragado de las vías

navegables y regular las extracciones de áridos acuáti-

cos”. La DNH gestiona sólo puertos turísticos; cuando

se decide explotar comercialmente un puerto su ges-

tión se encomienda a la ANP.

B. REFORMA DEL SECTOR

Con anterioridad a 1992, el sector portuario comercial

uruguayo estaba plagado de ineficiencia e incertidum-

bre, instalaciones inadecuadas, una burocracia onero-

sa para la contratación de los servicios de estibadores,

elevadas tarifas, subsidios cruzados y una organización

portuaria muy centralizada. El nivel de tráfico estaba

disminuyendo en el principal puerto del país,

Montevideo, cuando el gobierno decidió reformar

todo el sector. En 1992, con la aprobación de la Ley de

Puertos Nº 16.246 de mayo del mismo año, cambia el

rol de la ANP, ya que se introduce la participación pri-

vada en servicios y operaciones portuarias (manipula-

ción de cargas y almacenaje). Previamente, la ANP

tenía el monopolio absoluto de todas las instalaciones

y servicios dentro del área de los puertos comerciales

y controlaba al pool de trabajadores que realizaban las

labores de estiba. A partir de la Ley de Puertos, la ANP

empezó a implementar una política orientada hacia el

aumento de la participación privada en el sub-sector

portuario con el propósito declarado de incrementar

la productividad, disminuir los costes operativos y

ofrecer mejores servicios a los usuarios de los servicios

63

Diagnóstico y Análisis de Eficiencia del Sector Marítimo Portuario

5

portuarios. Como consecuencia se produjo la apertura

de un importante número de actividades portuarias al

sector privado y se deshizo el pool de trabajadores

portuarios que, a partir de ese momento pasaron a

depender de las empresas privadas que operan en el

puerto. El personal de la ANP pasó de 6,000 funciona-

rios en 1992 a poco menos de 1,500 en la actualidad.

También, la Ley de Puertos propició el desarrollo de un

puerto franco (Puerto Libre) en Montevideo, lo que

permitió un impulso sustancial de las actividades

logísticas.

El Estatuto de puerto libre fue creado por la Ley de

zonas francas de 1987. Las actividades logísticas de

comercio internacional se apoyan en esta ley y la de

1992. Además, en 1998 la Dirección Nacional de

Aduanas introdujo un único documento que junto

con la documentación vinculada constituye la declara-

ción aduanera (sistema Lucia), lo que ha proporciona-

do una excelente garantía al comercio exterior. Este

marco institucional da ventajas comparativas y com-

petitivas a Uruguay y permite al país de consolidar sus

puertos como centros internacionales de concentra-

ción y distribución regional.

C. SISTEMA PORTUARIO

El sistema de puertos comerciales de Uruguay cuenta

con varios puertos dependientes de la ANP. Según

establece el reglamento (Decreto 412/992) que desa-

rrolla la Ley de Puertos de 1992 estos son los puertos

de Montevideo, Nueva Palmira, Colonia, Juan Lacaze (o

puerto Sauce) y Fray Bentos. El puerto pesquero de La

Paloma está en manos de la DNH quien estudia la via-

bilidad de convertirlo en un puerto hub regional.

Además, la gestión de los puertos comerciales de

Paysandú y Salto se han incorporado a la ANP en 2006.

Existen también tres puertos comerciales privados

bajo el sistema de concesión sobre el Río Uruguay, uno

cerca de Fray Bentos, el puerto de M'Bopicuá, y dos en

Zona Franca de Nueva Palmira, Ontur y Corporación

Navíos.

El puerto de Montevideo está ubicado en el río de la

Plata. Es el más importante del país y tiene un canal de

acceso con dos tramos, uno que se orienta hacia el sur

de 9 km. y otro con orientación oeste/sur-oeste de 15

km. Dispone de 200 Ha de antepuerto para los buques

que fondean y cuenta con 3770.2 metros de muelle de

los cuales 1902.6 tienen un calado de 10 metros y

1867.6 un calado de 5 metros. Entre sus instalaciones

se encuentran: una terminal de pasajeros de los

buques que realizan la travesía Montevideo-Buenos

Aires; una terminal de hidrocarburos (Terminal

Marítima La Teja), en dónde la compañía estatal de

petróleo tiene instalada la refinería la Teja; una terminal

pesquera que atiende a buques pesqueros nacionales;

y, una terminal de contenedores concesionada a la

empresa Terminal Cuenca del Plata (TCP). El grupo

belga Katoen Natie es el accionista mayoritario de TCP

con un 80% de las acciones, correspondiendo el 20%

restante a la ANP.

En mayo de 2007, TCP inició las obras de expansión de

la Terminal que extienden el muelle a una longitud de

350m y un largo de 25m para una superficies total de

25 ha. Y un calado significativamente mayor de 14

metros. El muelle soportará grúas post-panamax sufi-

cientes para servir buques con 17 filas de contenedo-

res. Esta inversión es del orden de US$70 millones, que

permitirá extender el servicio a buques de 6000 TEUs;

actualmente buques de 3000 a 4000 TEUs pueden ser

servidos. La ANP declaró que el canal de acceso al

puerto sería dragado a 12m en 2007, y a 13m en el

2008.

El puerto de Colonia está a 177 km. de Montevideo,

sobre la costa del Río de la Plata. Se considera, en

razón de las instalaciones y el movimiento, el segundo

en importancia de los puertos de ANP. La principal

actividad es el transporte de personas, y el de vehícu-

los en transbordadores ro-ro, entre Colonia y Buenos

Aires. También cuenta entre sus instalaciones con una

zona franca.

El puerto de Nueva Palmira es básicamente un puerto

granelero. Situado a 250 Km. al norte de Montevideo,

se encuentra en el km. 0 de la Hidrovía Paraná-

Paraguay, por lo que está en un canal de acceso direc-

to desde y hacia el centro de Sudamérica. Entre sus

instalaciones se encuentra una zona franca, lo que per-

mite que la carga trasbordada o almacenada en ella no

64

pague impuestos. Cuenta con un muelle de ANP en

forma de T de 320 metros de longitud, calado exterior

de 32 pies y calado interior de 5 metros, el puerto pri-

vado de Corporación Navíos S.A. (zona franca), el de

ONTUR (zona franca) y los silos para almacenaje de

graneles agrícolas de 72,000 ton de capacidad global

concesionados a Terminales Graneleras Uruguayas

(TGU), S.A.

El puerto de Juan Lacaze también llamado Puerto

Sauce, se encuentra a pocos kilómetros de Colonia.

Está situado sobre aguas del Río de la Plata. Atiende el

negocio vinculado con el MERCOSUR y el negocio

turístico prestando servicio a ferrys que transportan

mercancías estibadas en vehículos de carga. Presta ser-

vicio a buques graneleros e interviene en el tránsito

fluvial de combustible. Entre sus instalaciones cuenta

con un muelle de 123 metros y una profundidad de 3.5

metros. y una rampa para el embarque y desembarque

de vehículos. En lo referente a la zona industrial, desta-

ca las instalaciones de la Fabrica Nacional de Papel

(FANAPEL). Esta fábrica abastece de papel la plaza local

y también sirve otros mercados tanto a nivel regional

como internacional por lo que constituye un impor-

tante foco de producción industrial.

El puerto de Fray Bentos, se encuentra en la ciudad del

mismo nombre, capital de Río Negro, sobre el río

Uruguay, a 317 Km. de Montevideo. Cuenta con exce-

lentes accesos que facilitan la interconexión de cargas

entre Uruguay y la zona agrícola e industrial del litoral

argentino, hacia el oeste con Chile y hacia el este con

Río Grande del Sur en Brasil. La distancia a Nueva

Palmira16 es de 92 Km. Se trata de, un puerto básica-

mente granelero con un sistema muy rápido de cintas

transportadoras de granos con una capacidad de

carga de 500ton/h y una capacidad de descarga de

120 toneladas por hora.

El puerto de la Paloma se ubica a 210 kilómetros al este

de Montevideo, sobre el Océano Atlántico.

Actualmente, la DNH está analizando la viabilidad de

desarrollar un puerto oceánico para barcos de gran

porte (dársena con 18 metros de profundidad para

barcos de 16 metros de calado y 350 metros de eslora),

con el propósito de convertirlo en un centro de distri-

bución de carga regional (puerto hub).

El puerto de Paysandú se encuentra a orillas del Río

Uruguay, a 379 Km. de Montevideo y Buenos Aires. Es

un puerto fluvial para buques de mediano calado.

Tiene un muelle de cabotaje de 300 metros.

El puerto de Salto se encuentra en la ciudad del mismo

nombre, que dista 495 km. de Montevideo por la ruta

3, y 13 km. aguas abajo de la represa hidroeléctrica de

Salto Grande. Cuenta con un muelle de hormigón

armado, construido entre 1928 y 1931, de 140 metros

de longitud y 16.5 metros de ancho.

El puerto de M'Bopicuá después de algunos años de

evaluación, la empresa española Eufores pionera en el

desarrollo forestal de Uruguay, adquirió en 1997 el pre-

dio de la Estancia M´Bopicuá. Posteriormente, Eufores

como único accionista constituyó, en 1999, la Terminal

Logística M´Bopicuá S.A. Esta terminal es un complejo

de transporte compuesto por un puerto, al que pue-

den llegar barcos con un calado de hasta 10 metros;

una carretera unida al sistema vial uruguayo y al siste-

ma vial argentino a través del puente Fray Bentos-

Puerto Unzué.

El sistema de puertos turístico deportivos y comercia-

les menores es administrado por la DNH y comprende

instalaciones portuarias en Bella Unión, Belén,

Constitución, Salto, Paysandú, San Javier, Nuevo Berlín,

Fray Bentos e Higueritas sobre el Río Uruguay; Villa de

Soriano y Mercedes sobre el Río Negro; Dolores sobre

el Río San Salvador; Carmelo, Conchillas, Colonia,

Riachuelo, Puerto Sauce, Puerto Buceo, Piriápolis y

Punta del Este sobre el Río de la Plata; La Paloma sobre

el Océano Atlántico; y La Charqueada sobre el Río

Cebollatí.

D. DEMANDA

Contemplado en su conjunto, el sistema portuario del

Uruguay pasó de manipular aproximadamente 7.8

65

16. Km. 0 de la Hidrovía Paraná- Paraguay

millones de toneladas en 2001 a 12.8 millones en 2005,

lo que equivale a un crecimiento del 64% en el volu-

men de mercancías. El Cuadro 5-1 muestra las tonela-

das de carga manipuladas por los principales puertos

uruguayos en el periodo 2001-2005. Las cifras manipu-

ladas por cada uno de los puertos y su evolución

muestran que el crecimiento por puertos ha sido bas-

tante desigual, de manera que, por ejemplo, el puerto

de Colonia presenta una reducción del 4% en el tráfico

de mercancías para el período comprendido entre

2001-2005, reflejando su especialización en tráfico de

pasajeros. Mientras que el muelle oficial administrado

por la ANP en el Puerto de Nueva Palmira ha evolucio-

nado positivamente con un crecimiento en el movi-

miento de mercancías del 153% para el período consi-

derado. Por otro lado, es de destacar que la mayor

parte de la carga es manipulada por dos puertos: el de

Montevideo y el conjunto del Sistema Portuario de

Nueva Palmira. Así, en el año 2005, ambos puertos

movieron conjuntamente el 94% de toda la carga del

sistema portuario Uruguayo, correspondiendo el 57%

al primero y el 43% al segundo.

Gran parte del aumento de la carga movida por el sis-

tema portuario se debe al puerto de Montevideo que

pasó de mover en 1990, 64,286 TEU (twenty-foot equi-

valent units: unidades equivalentes a contenedores de

veinte pies) a 454,531 TEU en 2005. Esto representa un

aumento del 7 por ciento en el procesamiento de con-

tenedores con respecto al año anterior. En general, la

66

CUADRO 5-1 : PUERTOS DE URUGUAY - TOTAL CARGA (TONS)

Puerto 2001 2002 2003 2004 2005 Tasa Δ 01-05

Montevideo 4,170,792 4,367,925 4,942,017 6,008,192 6,895,432 65%Colonia 52,588 21,388 35,792 43,701 50,462 -4%Nueva Palmira1 596,336 838,396 1,283,295 1,579,271 1,511,188 153%Nueva Palmira2 2,478,926 2,267,048 3,521,614 3,747,831 3,725,291 50%Nueva Palmira3 3,075,262 3,105,444 4,804,909 5,327,102 5,236,479 70%Juan Lacaze 148,008 63,976 147,902 169,240 275,992 86%Fray Bentos 374,597 449,285 509,085 469,542 402,096 7%Paysandú 30,065 42,085 40,552 35,358 21,507 -28%Salto -- -- -- -- -- --Total Sistema Portuario 7,851,312 8,050,103 10,480,257 12,053,135 12,881,968 64%Tasa de Δ anual -- 2% 30% 15% 7% --

1 Puerto de Nueva Palmira (muelle oficial administrado por la ANP

2 Tráfico manejado por Corporación Navíos, S. A.

3 Conjunto del Sistema Portuario Nueva Palmira

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corporación Navíos, S.A., la ANP y la página webhttp://www.anp.com.uy/.

CUADRO 5-2 : TEUS. PUERTO DE MONTEVIDEO. CRECIMIENTO DEL TRÁFICO DE CONTENEDORES (TEUS):1990, 2001 - 2005.

Año TEUs Tasa de crecimiento anual (%)

1990 64,2862000 287,298 352001 301,641 52002 292,962 -32003 333,871 142004 424,791 272005 454,531 7

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la página web del puerto de Montevideo

(http://www.anp.com.uy/montevideo/default.asp).

cantidad de contenedores que se operaron ha aumen-

tado en un 160 por ciento y el número de TEU se ha

multiplicado por 5 desde 1990, dos años previos a la

reforma portuaria.

En términos comparativos internacionales, el sistema

portuario uruguayo ha vivido un crecimiento significa-

tivo a partir de la reforma portuaria y considerando el

movimiento de contenedores como indicador del

dinamismo y modernización del sector. Sólo Panamá y

Perú han vivido un crecimiento más rápido en los últi-

mos años del transporte de carga contenerizada. El

capítulo sectorial sobre puertos profundiza estas com-

paraciones.

E. LAS LÍNEAS MARÍTIMAS EN EL PUERTO DE

MONTEVIDEO: COMPARACIÓN CON PUERTOS DE LA

REGIÓN

Los países de la región no parecen estar demasiado

alejados entre si en términos de conectividad maríti-

ma, pero ésta es baja para niveles internacionales. El

índice de conectividad de las líneas marítimas es un

indicador propuesto por Hoffman (2005), que combi-

na información acerca de la asignación de flota a los

puertos, servicios de línea disponibles en los mismos,

y tamaños de buques y de flota. En un total de 162 paí-

ses, con base 100 en el mejor colocado (Hong Kong),

Brasil se ubica en la posición 30 con un indicador de

29,2; Argentina (Puerto de Buenos Aires) en el lugar 37

con un indicador de 25,2; y Uruguay (Puerto de

Montevideo), se ubica 45 con un índice de 23,9.

La cantidad de servicios marítimos que atienden

Montevideo en relación a los puertos vecinos es lige-

ramente inferior a éstos, pero la diferencia no es signi-

ficativa. La diferencia en la cuenca de demanda res-

pectiva de dichos puertos explica ampliamente la

diferencia.

Los precios promedios de fletes marítimos son idénti-

cos para los puertos vecinos a la excepción de

Asunción, que no es competitivo en relación a sus

vecinos. Además, los precios promedios de fletes

marítimos son mayores a la exportación que a la

importación, lógicamente debido a la estructura del

comercio y el hecho que los servicios que atienden la

importación manejan rutas a varios países.

En definitiva, la operación de los servicios maríti-

mos actuales no parece dar indicaciones de trata-

miento distinto al puerto de Montevideo en rela-

ción a sus vecinos. Se entiende que la diferencia de

conectividad está probablemente dada por las dife-

rencias en demandas relativas que atiende cada

puerto.

67

Figura 5-1 : Tráfico de contenedores 1996-2003

Fuente: ECLAC, 2004

240

220

200

180

160

140

120

100

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

ChilePerú

PanamáArgentina

Tráfico Contenedores TEUs

1996=100

Uruguay

Figura 5-2 : Índice de Conectividad Marítima

Fuente: Hoffmann, UNCTAD, 2005

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

0.0

Peru

Venezuela

Chile

Colombia

Uruguay

Argentina

Mexico

Thailand

Brazil

Panama

MalaysiaKorea US

SingaporeChina

Hong Kong

FIGURA 5-3: CANTIDAD DE SERVICIOSMARÍTIMOS

Norte Costa Este de Europa Este US de Asia

Buenos Aires 18 9 16Montevideo 10 4 7Río Grande 12 15 9

Fuente : Elaboración propia

Sección II: Eficiencia en infraestructu-ra y servicios en el sistema portuariouruguayo

A. INTRODUCCIÓN

En el sector portuario, los índices de productividad

parcial o indicadores de rendimiento son medidas

referidas a diferentes aspectos de la operación del

puerto. Como un puerto suministra servicios de

diferente naturaleza (refugio, avituallamiento, etc.),

es necesario definir un juego de indicadores para

cada categoría de carga, vehículos y pasajeros,

dado que los activos portuarios implicados y el pro-

ceso seguido es diferente en función del tipo de

mercancía que se este manipulando, o si se trata de

pasajeros o de carga rodada. Por esta razón las

mediciones se realizaron sobre un conjunto de indi-

cadores para analizar el rendimiento de las

Autoridades Portuarias y otros para analizar el ren-

dimiento de los operadores de contenedores que

actualmente prestan servicio en el puerto de

Montevideo (TCP y MONTECON). Por último, y en la

medida de lo posible, estás cifras se compararan

con los estándares internacionales para la zona

geográfica implicada.

B. INDICADORES DE EFICIENCIA DE

LAS AUTORIDADES PORTUARIAS URUGUAYAS

El análisis de los indicadores de ingresos muestran que

las autoridades portuarias han ido, en general, ajustan-

do los precios hacia abajo, lo que tendería a indicar

que no habría una tendencia a la captación excesiva

de renta por la administración portuaria. La compara-

ción de los indicadores de ingresos totales por ventas

por tonelada de las autoridades portuarias (véase

Anexo E) se reduce o en el mejor de los casos se man-

tiene estable para todos los puertos presentados en el

período 2001-2005.

C. EFICIENCIA DE LOS OPERADORES

DE CONTENEDORES

Como se ha puesto de manifiesto, en el puerto de

Montevideo hay dos operadores que manipulan conte-

nedores. Uno de ellos, MONTECON opera actualmente

en los muelles públicos, mientras que el otro, Terminal

Cuenca del Plata (TCP), S.A. tiene la concesión de la única

terminal de contenedores del puerto de Montevideo.

El mercado se reparte prácticamente a partes iguales

entre ambos operadores: en 2006, la cuota de mercado

68

CUADRO 5-3 : PRECIOS PROMEDIOS DE MERCADO DE FLETE MARÍTIMO, MARZO-JUNIO 2006

Exportación de carga seca Norte de Europa Costa Este US Mediterráneo20´ 40´ 20´ 40´ 20´ 40´

Buenos Aires 1650 2200 1900 2650 1700 2200Montevideo 1650 2200 1900 2650 1700 2200Paranaguá 1650 2200 1900 2650 1700 2200Santos 1600 2200 1850 2600 1600 2200Asunción 2100 3300 2450 3700 2200 3200

Importación de carga seca Norte de Europa Costa Este US Mediterráneo20´ 40´ 20´ 40´ 20´ 40´

Buenos Aires 1100 2000 750 1250 1200 2100Montevideo 1100 2000 750 1250 1200 2100Paranaguá 1100 2000 750 1250 1200 2100Santos 1100 2000 750 1250 1200 2100Asunción 1500 2800 1150 2050 1600 2900

Fuente: Carana Corporation, 2006

de TCP era de 55,7%. También, el 60% del tráfico de

trasbordo del puerto de Montevideo es operado por

TCP (ALATEC, 2006). Este tráfico experimento una evo-

lución positiva, pasando de tener una participación de

entorno al 20% a una de más de 50% en el año 2004,

debido a la captación de nuevos tráficos por parte de

TCP. En efecto, desde 2002 se ha asistido a un proceso

de ajuste del mercado a dos operadores, dónde TCP ha

ido ganando cuota de mercado a costa de MONTECON.

El cuadro siguiente recoge el valor de varios indicado-

res, y su evolución en el periodo 2002-2005 que permi-

ten caracterizar la actividad de los operadores que

manipulan contenedores en el puerto de Montevideo:

la terminal TCP y el operador MONTECON.

Por lo que se refiere a la infraestructura física, la prime-

ra diferencia destacable entre ambos operadores se

aprecia cuando se analiza la maquinaria con la que

cuentan para realizar la operativa: TCP opera con grúas

pórtico y móviles y completa la maquinaria con Stradle

Carriers, mientras que MONTECON sólo tiene grúas

móviles obligada por el hecho de que opera en mue-

lles públicos, y utiliza para el resto de la operativa RTG

y Reacher Stacker. Las grúas pórtico y las móviles pre-

sentan diferentes rendimientos siendo de 28 y 23

movimientos/hora en el caso de las grúas pórtico y de

15 movimientos/hora en el caso de la grúa móvil.

Las diferencias en infraestructura física y maquinaria

de las que disponen los operadores impactan en la efi-

69

CUADRO 5-4 : INDICADORES PRINCIPALES OPERADORES DE CONTENEDORES EN EL PUERTO DE MONTEVIDEO

Indicador TCP, S.A.MONTECON, S.A.2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005

Area de la terminal (hectareas) 8 12 16 16 10,5 10,5 10,5 10,5Muelle (metros lineales) 288 288 288 288 1,2561 1,256 1,256 1,256Profundidad muelle (metros) 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5Grúas pórtico 2 2 2 2 0 0 0 0Grúas móviles 1 1 1 1 3 3 3 4Straddle carriers 11 11 11 11 0 0 0 0RTG 0 0 0 0 6 6 6 6Reacher Stacker 0 0 0 0 16 16 16 16Movimientos 31,353 106,248 130,291 143,917 158,700 99,000 123,500 123,600Precio medio movimiento Import/Export (US$) 102 113 120 106 n.d.2 n.d. n.d. 106Precio medio movimiento Tránsito (US$) 71.4 79.1 84 91.7 n.d. n.d. n.d. 112Pago a ANP (miles de US$) 326 1,138 1,421 1,541 3,300 2,700 3,100 3,250Buques transoceánicos (+ 1000 TEUs) 114 222 265 287 n.d. 351 333 302Buques feeders (tráfico fluvial) 153 283 341 449 n.d. n.d. n.d. n.d.Productividad bruta media buque3/hora n.d 52.0 61.0 63.0 46 46 46 46/48Productividad neta media buque3/hora 42.5 63.0 74.0 78.0 n.d. n.d. n.d. n.d.Tiempo promedio del buque3 para descargar4 n.d. 24.0 21.0 19.0 25 26 27 28Productividad bruta por grúa (MOV/hora/mano5) 19.0 19.0 23.0 23.0 16-19 16-19 16-19 16-21Productividad bruta por grúa (TEUs6/hora/mano) 30.4 30.4 36.8 36.8 26.7-31.9 26.7-31.9 26.7-31.9 26.7-35.1Productividad bruta por grúa7 (movimientos/año) 12,059 40,865 50,112 55,353 88,167 55,000 68,611 51,500Tiempo medio contenedor Import en terminal (días) 7.3 5.8 6.4 7.4 7 7 7 7Tiempo medio contenedor Export en terminal (días) 3.8 3.2 3.7 4.0 4 4 4 4Indice de ocupación de muelle 14.5 28.6 26.8 29.9 n.d. n.d. 31 34Precio medio Turnaround (US$) 204 226 240 270 n.d. n.d. n.d. n.d.

1Según la pag web de MONTECON. Se trata de muelles públicos en los que se operan otras mercancías además de contenedores.

2n.d. = no disponible.

3En el cálculo sólo se consideran los buques transoceánicos (no están incluidos los feeders).

4Para una operativa de 1,500 movimientos entre carga y descarga.

51 mano = 9 hombres si se trata de TCP y 4 hombres si se trata de MONTECON.

61 movimiento = 1.6 TEUs si se trata de TCP y 1.67 si se trata de MONTECON.

7Para calcular las grúas equivalentes se considera que 1 grúa móvil = 0.6 grúa equivalente.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de TCP, MONTECON y ANP.

ciencia de las operaciones de cada uno. Analizando la

productividad bruta media por buque17 y la productivi-

dad neta por buque18, que a la vez amalgama la eficien-

cia operativa, con la infraestructura y superstructura, se

ve que TCP ha experimentado una importante mejora

en el periodo 2003-2005 de ambos indicadores. Así la

productividad bruta media por buque se ha multiplica-

do por 1.2 y la neta por 1.8. MONTECON vivió un estan-

camiento de la productividad bruta media por buque.

La infraestructura y superestructura disponible a

ambos operadores explica en parte la diferencia de

indicadores, ya que las grúas pórtico pueden realizar

más movimientos por hora que las grúas móviles.

Las diferencias de gestión entre ambos operadores

que podrían influir en la eficiencia operativa, en parti-

cular los arreglos contractuales con la autoridad (TCP

funciona bajo un régimen de concesión y MONTECON

bajo permisos), no parecen tener un impacto mayor

en la eficiencia de la operativa diaria de carga y descar-

ga de los operadores. Al analizar la productividad bruta

por grúa tanto por movimiento como por TEU se ve

que no hay mucha diferencia en 2005 entre ambos

operadores, pero TCP ha ido mejorando sus indicado-

res durante todo el período mientras que MONTECON

sólo los mejoró en 2005.

La mayor productividad de TCP en los últimos años ha

redundado en pérdida de cuota de mercado de MON-

TECON a favor de TCP. Lo que se refleja en el aumento

de TEUs grúa/año manejados por TCP, en el periodo

considerado, mientras que en el caso de MONTECON,

se ha reducido en un 42% en el mismo periodo. TCP

se sitúa para el año 2005 en 55,353 movimientos grúa

año mientras que MONTECON realiza 51,500. Kruk

(2005) establece que para terminales de tamaño

pequeño o medio este indicador debe estar situado

entre 55,000 a 80,000 movimientos grúa año. De este

análisis se desprende que las terminales de

Montevideo se encuentran dentro de los rangos esta-

blecidos, aunque hay que tener en cuenta la disminu-

ción de MONTECON en el último año (este indicador

se ha reducido de 68,611 a 51,500).

Respecto a los precios, se puede evidenciar una fuerte

competencia entre ambos operadores por captar tráfico

con precios similares y evolucionado hacia abajo para el

tráfico de importación y exportación, pero para el tráfico

de trasbordo TCP goza de ventajas que le permiten pro-

poner precios inferiores. En el Cuadro _5 4 se aprecia que

el precio medio por movimiento en TCP ha crecido de

modo más moderado que el número de movimientos,

multiplicándose en el periodo considerado sólo por 1,28

lo que evidencia una mejora importante en la competi-

tividad de la terminal. En 2005, se observa que el precio

de TCP para el tráfico en tránsito es un 30% menor que

el de MONTECON. Un factor que puede explicar este

hecho, y al fin afectar la productividad, es la diferencia de

los pagos que estos dos operadores hacen a la ANP: TCP,

además de sus compromisos de inversión y manteni-

miento, realizó un pago inicial de 17.1 millones de dóla-

res en julio de 2001 por el 80% de las acciones de la

Terminal y paga 11.2 US$ por movimiento; MONTECON,

al contrario, paga 1,275,000 US$ al año para varias cosas,

entre 2,5 y 1,5 US$ por metro cuadrado de zona de

deposito usado, 16 US$ por movimiento de contenedor,

más la energía eléctrica de los contenedores refrigera-

dos. A MONTECON, por lo tanto le sale menos rentable

manejar cargas de trasbordo.

D. EVOLUCIÓN DE LAS TARIFAS EN EL PUERTO DE

MONTEVIDEO

El puerto de Montevideo es competitivo en compara-

ción con los puertos del entorno. El Cuadro _5 5 mues-

tra que los precios de manipulación de mercancías

para el puerto de Montevideo son más bajos que los

del puerto de Río Grande en Brasil pero superiores a

los del puerto de Buenos Aires. Sin embargo ocurre lo

contrario para los costes de los servicios portuarios.

E. COMPARACIÓN INTERNACIONAL

E1. Comparación de indicadores parciales

El puerto de Montevideo, con un aumento del 12%

anual en TEUs manejados, se sitúa en la media de cre-

70

17. Definido como el ratio entre el número de movimientos total realizado y el tiempo que permanece el buque atracado. Este indicador per-

mite a las navieras estimar el tiempo del barco en el puerto.

18. Definido como el ratio entre el número de movimientos total realizado y el tiempo en el que el buque esta siendo descargado. Este indi-

cador refleja la productividad de la grúa mientras ésta está trabajando.

cimiento de los puertos analizados (ver Figura 5-4: )

que ronda ese porcentaje. Un análisis de la evolución

del tráfico de contenedores en una muestra repre-

sentativa de puertos de América Latina y el Caribe

evidencia un continuo crecimiento del número de

TEUs, en un contexto de expansión del transporte

marítimo a escala mundial (véase Anexo B para la

comparación más exhaustiva). Cuadro 5-6 permite

situar las cifras de los dos operadores del puerto de

Montevideo en relación con el promedio de las ter-

minales ubicadas en puertos latinoamericanos. Se

observa que TCP, comparada con la media de los

puertos de contenedores, está situada en la media

con respecto al indicador TEU/Hectárea, y por encima

de esta en el indicador TEU/metro. Sin embargo, si se

la compara con los valores promedio para los puertos

que manejan menos de un millón de TEUs (cual es el

caso del puerto de Montevideo) vemos que muestra

valores superiores a la media en ambos indicadores.

Por lo que respecta a MONTECON, alcanza valores

superiores a la media en el indicador TEU/hectárea de

los puertos latinoamericanos en todos los casos.

Como ya se ha comentado el indicador TEU/metro no

ofrece mucha información en el caso de MONTECON

al tratarse de un operador en muelles públicos, por lo

que su comparación con otros puertos carece de

sentido.

El Cuadro 5-7 permite comparar la productividad por

grúa de los dos operadores del puerto de Montevideo

con el promedio de las terminales latinoamericanos

anteriores. Se observa que tanto MONTECON como

TCP están por encima del promedio en todos los casos

contemplados.

E2. Eficiencia relativa de Terminales deContenedores

En Ramos Rios et al (2006) se analiza la eficiencia rela-

tiva de las terminales de contenedores de un conjunto

de puertos de MERCOSUR (ver Anexo E, cuadro E-23).

Este estudio muestra que la Terminal Cuenca de la

71

CUADRO 5-5 : COSTES DE OPERATIVA POR CONTENEDOR. OCTUBRE 2005 ($ US)

Operativa Precios operativaBuenos Aires Montevideo Río Grande

Descarga 20'/40 lleno 64 85 186Carga 20'/40 lleno 64 85 186Descarga 20'/40 vacío 42 72 71Carga 20'/40 vacío 42 72 71Tránsito ciclo completo 85 82 198Removido a bordo 60 35 177Removido a tierra 85 80 231Inspección de contenedores 0 6 54Conexión contenedores frío 16 12 79Gastos terminal 0.92 26.60 53.61Gastos puerto* 32,685 20,135 19,918Gastos puerto/TEUs** 11.27 6.94 6.87

*Para el cálculo de los gastos del puerto se ha supuesto un buque que permanece en el puerto 12 horas, con 38,395 de peso bruto, 20,671

de peso neto, 235.7 de eslora y capacidad de transportar 2,900 TEUs

**Para el caso del barco lleno, se dividen los gastos de del puerto entre 2,900 TEUs

Fuente: ALATEC (2006)

Figura 5-4 : Puertos de América Latina. TEUs por puerto. Período 2000-2004

700,000650,000600,000550,000500,000450,000400,000350,000300,000250,000200,000

2000 2001 2002 2003 2004

Buenaventura

Guayaquil

Montevideo

Paranagua

Río de Janeiro

Río Grande

San Antonio

Valparaíso

Plata (TCP) es relativamente eficiente en comparación

con el resto de terminales del estudio, para todos los

años de la muestra (2002-2004). Sin embargo MONTE-

CON no muestra el mismo comportamiento, de mane-

ra que para el año 2002 se mantiene sobre la frontera

pero para el resto de los años su eficiencia relativa se

reduce en casi un 30% para el 2003 y un 20% para el

2004. Como conclusión se podría destacar que el estu-

dio de eficiencia de Ramos Rios, Gastaud Maçada and

Becker (2006) se muestra en concordancia con los

resultados de los indicadores calculados para TCP. En el

caso de MONTECON los indicadores de productividad

muestran una evolución positiva sin embargo, cuando

se hace una análisis más general como el de eficiencia

los resultados no son tan optimistas.

72

CUADRO 5-6 : PRODUCTIVIDAD POR METRO LINEAL DE MUELLE Y POR HECTÁREA DE TERMINALMEDIA POR REGIONES. 2004

Región Media todos <1MM TEU >1MM TEU Media puertos los puertos contenedores

TEU/Metro TEU/Ha TEU/Metro TEU/Ha TEU/Metro TEU/Ha TEU/Metro TEU/Ha

Latino América 245 9,092 203 8,402 409 12,127 500 14,175Europa 301 8,973 150 5,743 628 12,800 552 12,335Far East 643 19,727 282 10,106 771 22,675 1,051 30,404SE East 666 26,417 304 13,160 1074 30,605 1,202 36,663TCP 777 14,082Montecon 159 18,998

Fuente: Doerr y Sánchez (2006)

CUADRO 5-7 : PRODUCTIVIDAD POR GRÚA. MEDIA POR REGIONES. 2004

Región Media Puertos <1MM teu >1MM teu Puertos de contenedores

Latino América 69,040 64,238 72,109 86,136Europa 78,558 52,749 100,158 102,706Lejano Oriente 95,059 33,333 106,921 144,050Sudeste Asiático 108,704 59,299 118,354 119,224Busam 212,701Hong Kong 167,308TCP 86,657Montecon 109,778

Sección I: Importancia de la regulaciónen los sectores de la infraestructuraproductiva

La regulación económica de entidades prestadoras de

servicio dentro de un contexto competitivo son esen-

ciales para asegurar que la reducción de precios que

permite la competencia se dé dentro de un marco que

respete normas mínimas de calidad y límite las fallas

del mercado. Dentro de ese contexto, organismos

reguladores bien organizados, con estructuras fuertes,

independientes y competentes son claves para el desa-

rrollo económico y social de cualquier país. La expe-

riencia internacional demuestra que normas de regula-

ción apropiadas restauran el crecimiento económico,

aumentan el grado de competitividad económica y

mejoran el nivel general de bienestar de la población

mediante la reducción de precios, el incremento de la

cobertura, la mejora de la calidad, y la intensificación

de la eficiencia en la inversión, la producción y la distri-

bución de los servicios públicos y la infraestructura.

En definitiva, la regulación económica se da funda-

mentalmente en la operación o explotación de un

recurso en aras de la provisión de un servicio y no en

la construcción de la infraestructura correspondiente.

Por lo tanto, la construcción y mantenimiento de la

infraestructura, ya sea vial o de energía no es general-

mente considerado necesario regular. Los mecanismos

de competencia y regulación en esos casos se dan en

los procesos licitatorios y a través de las leyes y regla-

mentos de contratación correspondientes. En cambio,

la regulación es esencial en la provisión misma del ser-

vicio soportado por dicha infraestructura, ya que en el

es menos claro que un monopolio natural exista y la

introducción de la competencia como mecanismo

para mejorar la eficiencia en la asignación de recursos

se vuelve posible.

Sin embargo, los sectores objeto de este estudio pre-

sentan diferencias estructurales importantes por las

cuales el enfoque regulatorio es, y debe ser distinto. En

el sector transporte, las diferencias intrínsecas entre la

operación de la infraestructura vial y la provisión de los

servicios sobre la base de dicha infraestructura, defi-

nen dichas diferencias. En efecto, la competencia posi-

ble en operación de redes de infraestructura vial y

ferroviaria es limitada por la tendencia al monopolio

natural de estas redes. A pesar de ello el gobierno uru-

guayo ha introducido competencia en la gestión de la

red vial como se verá más abajo, no así en la ferrovia-

ria. Sin embargo, la característica principal de los servi-

cios de carga por carretera es que estos si son privados

y compiten entre si, por lo que la regulación verdade-

73

Calidad de la Regulación y su Impactoen la Provisión Final del Servicio

6

ra se da en los servicios de transporte de carga por

carretera. En el transporte ferroviario, la experiencia

internacional demuestra que se puede introducir dis-

tintos operadores a la operación ferroviaria, pero ello

es naturalmente más complejo que en el sector vial.

En el sector eléctrico, la provisión del servicio final está

mucho más ligado a la infraestructura correspondien-

te, por lo que la regulación generalmente engloba

tanto infraestructura como el servicio final. Por lo

tanto, las principales cuestiones de tipo político y

regulatorio se refieren a la provisión de los servicios

por parte de las empresas eléctricas.

Es importante distinguir esta diferencia para poder

comprender las distintas problemáticas que plantea la

regulación y las políticas específicas vinculadas a la

infraestructura, los servicios de transporte y del sector

transporte en su conjunto por un lado, y las empresas

estatales de servicios públicos por otro.

Sección II: Formulación de políticas,planificación y regulación del sector detransporte

A. REFORMAS DEL SECTOR

En la década de 1990, el sector transporte uruguayo

vivió profundas reformas que apuntaron a modernizar

y mejorar la prestación del servicio, incrementar el

nivel de inversión, y explorar nuevas fuentes de finan-

ciamiento, mediante la atracción de la participación

del sector privado. El marco regulatorio existente se

modificó para concentrar sólidamente en manos del

Estado la fiscalización regulatoria, la formulación de

políticas y la planificación; al mismo tiempo que se

facilitaba y fomentaba la participación del sector priva-

do y la asociación de empresas públicas y privadas en

la operación de la infraestructura y provisión de los

servicios.

En el sector carretero, el Ministerio de Transporte y

Obras Públicas (MTOP) no ha abandonado en su tota-

lidad la ejecución de obras a través de la administra-

ción directa, pero ha definido firmemente las funcio-

nes de formulación de políticas, planificación y de

regulación como sus principales funciones. El sector

privado se ha hecho cargo de las tareas de ejecución y

operación, donde lo puede hacer más eficientemente

en función de los costos.

En el sector puertos, el Estado también puso un fuerte

énfasis en las políticas. Es así que el puerto de

Montevideo se está transformando de un modelo de

servicios portuarios en el cual el sector público

(Administración Nacional de Puertos - ANP) proveía

todos los servicios portuarios, a un sistema en el que la

infraestructura es operada bajo contratos de leasing

con empresas privadas que proveen y mantienen su

propia superestructura (grúas de muelle, cintas trans-

portadoras, puentes rodantes de carga) y edificios, tal

como lo exige su negocio. El monto del canon que

pagan a la ANP, a menudo es una suma fija anual por

metro cuadrado y está relacionada con el costo de

construcción y mantenimiento de las instalaciones.

Los operadores privados de la terminal contratan la

mano de obra. El mejor nivel de desempeño alcanza-

do en los puertos de Uruguay, debiera servir de apoyo

para continuar con esta opción de política.

En el sector ferrocarriles, la aplicación de esta política

tuvo como resultado una reforma de mayor alcance,

en la cual la empresa estatal que operaba los ferroca-

rriles se dividió verticalmente: la infraestructura, su

ampliación y mantenimiento fueron asignados al

MTOP, dejando únicamente la operación en manos de

AFE. Esta reforma no tuvo éxito puesto que no se logró

atraer financiamiento para la rehabilitación de la infra-

estructura u operadores privados que compitieran con

AFE. Recientemente, se optó por volver a la integra-

ción vertical de AFE y rehabilitar la red ferroviaria con

fondos públicos.

En el sector de servicios de transporte de carga por

carretera19, se realizaron reformas para la formalización

y profesionalización de los transportistas, las cuales

lograron con cierto éxito darle formalidad a un merca-

do que no la tenía y que como resultado, veía dismi-

nuida su capacidad y su eficiencia. Este proceso, luego

74

19. Ver Anexo F: Reformas del Transporte de Carga por Carretera

de periodos difíciles, ha sido aceptado por el transpor-

tista y por el cargador, y el nivel de precios se ha solidi-

ficado. El mecanismo de agentes de retención en los

grandes cargadores está en funcionamiento y un cuer-

po inspectivo, de reducido presupuesto operativo y de

personal exigentemente seleccionado realiza el con-

trol en carretera.

B. FORMULACIÓN DE POLÍTICAS Y PLANIFICACIÓN

El Ministerio de Transportes y Obras Públicas es el

ente rector del sector y por consiguiente el que

determina y formula la política sectorial. Intervienen

en ello las direcciones competentes: Direcciones

Nacionales de Vialidad, Transportes e Hidrología. Sin

embargo, las administraciones sub-sectoriales AFE y

ANP también participan en la formulación de políti-

cas en su que hacer operativo y diario, pero también

cuando el MTOP determina las grandes líneas de polí-

tica del sector.

La participación de la ANP y AFE en la formulación de

políticas obedece a un funcionamiento institucional

altamente sub-sectorial que tiene sus ventajas en la

optimización sub-sectorial, pero sufre en la formula-

ción de política y en la planificación. Los roles de ope-

radores de ANP y AFE, además de autoridad portuaria

y regulador para el primero, pueden resultar en cola-

boradores parciales a la hora del desarrollo de políticas

nacionales y multimodales, en particular si ello implica

cambios mayores.

En este sentido, y a pesar de su cometido en términos

de formulación de política y planificación, la estructu-

ra institucional histórica del MTOP no facilita el desa-

rrollo de esas responsabilidades. En efecto, hasta el

2007 el MTOP no disponía de una dirección de planifi-

cación multimodal20 por lo que no ha habido un enca-

ramiento del sector transportes en su globalidad, sino

de manera sectorial. La planificación y consiguiente

programación presupuestal, se hace por sub-sectores,

en las direcciones de Vialidad, Hidrografía y Transporte.

Llegando a un nivel de alto desarrollo en la optimiza-

ción de recursos, particularmente en el sector vial,

pero sin realizar arbitrajes entre modos con herramien-

tas de planificación sofisticadas.

Como consecuencia, la estructura institucional secto-

rial del MTOP redundó en una optimización de recur-

sos por sector y un alcance de cierta eficiencia en ellos,

como lo demuestran los capítulos sectoriales, pero sin

realizar ninguna optimización de asignación de recur-

sos entre sub-sectores. Se puede decir que no existe

eficiencia en la asignación de recursos entre modos ni

metodologías instaladas en el MTOP para ello. El análi-

sis de costo beneficio del sector de transporte terres-

tre realizado en este estudio tiende a demostrar que

habrían mejoras de eficiencia con una reasignación de

recursos entre modos de transporte.

El sector se beneficiaría con el fortalecimiento de la

Dirección de Inversiones y Planificación como ente

principal de apoyo al Ministro en el desarrollo de polí-

ticas y como ente técnico de la planificación de trans-

portes multisectorial, con la meta fundamental de

lograr la eficiencia de asignación de recursos entre

modos, visualizando el transporte en su conjunto,

encontrando las ventajas relativas de cada modo en

cada punto geográfico y para cada tipo de carga. Esta

dirección debe jugar un rol de cierta independencia y

de arbitraje entre sub-sectores, especialmente en caso

de grandes inversiones.

C. REGULACIÓN

El MTOP es el organismo que directamente regula la

infraestructura vial, los servicios de transporte de

carga por carretera, y el transporte ferroviario a través

de las direcciones nacionales de vialidad y transportes

respectivamente. La ANP regula las actividades por-

tuarias.

El mayor nivel de competencia en el mantenimiento y

gerenciamiento de la infraestructura vial ha producido

significativas mejoras en el desempeño. No sólo se ha

mantenido la vasta cobertura de los caminos y la cali-

dad de la red vial, sino que el sector también resistió

bien la crisis, a pesar de una muy fuerte disminución

en sus gastos. En realidad, la competencia ha introdu-

75

20. En enero del 2007, se creó la Dirección de Inversiones y Planificación

cido el concepto de desempeño basado en la evalua-

ción de los resultados de todas las actividades, estén

estas últimas gerenciadas en forma privada o pública.

Este es el caso del programa de Caminos

Departamentales, en el cual las transferencias del

MTOP hacia los Departamentos a cargo del manteni-

miento vial se realizan acorde con su desempeño,

incluyendo incentivos para el logro de metas. El marco

regulatorio ha permitido esta introducción de la com-

petencia, en particular a través de las concesiones pri-

vadas y a la Corporación Vial del Uruguay (CVU) en

materia de gerenciamiento, y la tercerización en mate-

ria de mantenimiento vial.

A futuro el marco regulatorio debe seguir fortalecién-

dose para consolidar los frutos positivos que ha traído

la competencia al gerenciamiento del sector vial. En

particular, se debe analizar cuales son los estándares de

aceptable para los usuarios de la infraestructura y con-

tinuar desarrollando las bases para el monitoreo de los

mismos. El creciente volumen de carreteras bajo con-

cesión ya sea privadas o concedidas a la Corporación

Vial del Uruguay hace más fundamental el rol regulato-

rio del MTOP en materia de infraestructura. En este sen-

tido, la predominancia de CVU con sus 1600km bajo

concesión (mitad de la red primaria) significa una nece-

sidad mayor de escrutinio de CVU en el cumplimiento

de metas y desempeño dada su posición monopólica.

La regulación del sector portuario ha sido hasta hoy

exitosa y que se ha logrado la introducción de compe-

tencia inter e intra puertos logrando ganancias en efi-

ciencias notables. El sistema portuario uruguayo se

rige por las normas y procedimientos establecidos en

la Ley 16246 y su reglamentación, ambos emitidos en

1992. Las principales características de la ley son: la ins-

titución de la libre competencia y la participación del

sector privado en la prestación de los servicios portua-

rios, el establecimiento de un régimen portuario libre

en el puerto de Montevideo, la introducción de la

prestación de servicios las 24 horas del día, y la refor-

ma del régimen laboral. La ANP es el principal organis-

mo a cargo del desarrollo portuario, responsable de

aplicar las políticas del sector y de hacer cumplir sus

reglamentaciones. También desempeña el papel de

asesor en la formulación de las políticas para el sector,

y gerencia y mantiene el puerto de Montevideo, y

otros puertos que le ha asignado el Poder Ejecutivo,

incluyendo, a la fecha, los puertos de Nueva Palmira,

Fray Bentos, Colonia y Juan Lacaze.

No obstante, a medida que se desarrolla el sector, y un

mayor número de operadores portuarios del sector

privado comienzan a prestar servicios, el doble rol de

la ANP como operador de algunos puertos y servicios

portuarios que puede competir en algún punto con

los operadores privados, se enfrentará con su rol regu-

latorio, y puede desalentar la futura participación del

sector privado y redundar en toma de decisiones poco

eficientes.

En cuanto al sector ferrocarriles, en la actualidad no

existe ningún otro operador más que AFE, de manera

que no existe una verdadera regulación. Sin embargo,

la responsabilidad regulatoria está a cargo de la

Dirección Nacional del Transporte (DNT) del MTOP.

En Uruguay el mercado de transportistas es de libre

concurrencia y tiene regulaciones normativas relativas

a inscripciones, cumplimiento de condiciones técnicas

de la flota, dimensiones, cargas admitidas, registración

de la carga y a su vez, se complementa con el Código

de Comercio. Es de libre acceso, toda empresa que

quiera dedicarse al transporte profesional de carga

deberá registrarse previamente, al igual que para cual-

quier actividad comercial, en la Dirección General

Impositiva y en el Banco de Previsión Social.

La Ley N°17.296 de 21 de febrero de 2001 creó el Órga-

no de Control con el propósito de regularizar el merca-

do de transporte carretero nacional, y le otorgó come-

tidos con ese propósito. Con su creación, gran parte de

estas tareas se deberían llevar a cabo, pero por falta de

personal, de presupuesto y de equipos, a la fecha no se

han podido completar. En la Ley precitada se cometió

al Órgano de Control la creación de una guía de carga

de aplicación para todo el transporte nacional, con la

información necesaria para el control y complementos

estadísticos, pero a la fecha no se ha instrumentado.

Como se menciona anteriormente, el precio del flete

no es objeto de fijación por parte de las autoridades.

76

En el Decreto 349/01 Art. 17, se explicita precios de

referencia, los cuales no necesariamente son los valo-

res reales en que las empresas transportistas incurren,

ya que por diversos motivos de carácter comercial,

muchas veces se consiguen precios en las adquisicio-

nes o rendimientos en las unidades que mejoran

financieramente lo esperable en término medio.

Sección III: Regulación del sector eléctrico

A. MARCO REGULATORIO

Las normas que rigen el sector eléctrico son la Ley

Nacional de Electricidad (Ley 14.694 de 1977), la Ley

Orgánica de UTE (Ley 15.031, de 1980), la Ley de

Marco Regulatorio del Sector Eléctrico (Ley 16.832 de

1997) que creó la Unidad Reguladora de Energía

Eléctrica (UREE) y la Administración del Mercado

Eléctrico (ADME); las normas sobre defensa de la com-

petencia (capítulo IV de la Ley 17.243, de 2000) y la ley

de creación de la URSEA (Ley 17.598, de 2002). La Ley

Nacional de Electricidad de 1997 estableció la separa-

ción de las funciones de política, regulación y opera-

ción; la creación del mercado mayorista de electrici-

dad y su administrador (ADME); la regulación de las

tarifas de las actividades de transmisión y distribu-

ción); y la creación de la agencia reguladora (actual-

mente URSEA). Sin embargo, las previsiones de la ley

no han sido totalmente puestas en práctica, en parte

debido a la crisis económica de la región, la que, por

ejemplo ha impedido contar con un suministro con-

fiable y significativo de gas natural que despertara el

interés privado en invertir en plantas de generación

térmica; los costos de montar instalaciones para la

administración del mercado que se perciben como

una duplicación de las instalaciones existentes, sin

que exista todavía un mercado mayorista para admi-

nistrar; las incertidumbres de las políticas de precios

internos para los energéticos, en particular en

Argentina que sumadas a las variaciones de los tipos

de cambio, amplifican los riesgos de que los precios

pactados entre participantes de distintos países pue-

dan en algún momento ser impracticables o no con-

venientes comparados con los precios locales; y la

falta de alternativas de suministro en el caso de cum-

plimiento de contratos entre terceros, cuando UTE se

ha mostrado eficaz en asegurar el suministro interno

ante estas emergencias.

La Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones

Eléctricas, UTE, opera los sistemas de generación,

transporte y distribución de electricidad de todo el

país, los que son de su propiedad, importa y exporta

energía eléctrica a los países vecinos y compra la cuota

correspondiente a Uruguay de la energía producida

por el proyecto binacional Salto Grande, propiedad de

los estados uruguayo y argentino. La Administración

Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE), está

constituida como un ente descentralizado del domi-

nio industrial y comercial del Estado, y es quien tiene a

su cargo la planeación, estudio, ejecución y operación

de obras necesarias para prestar el servicio público de

electricidad a nivel nacional. La Ley 16.832 de 1997 eli-

minó el monopolio legal de UTE sobre las actividades

del sector, pero en la práctica la empresa mantiene un

monopolio de hecho sobre la generación, transmisión

y distribución de electricidad en Uruguay. UTE es pro-

pietaria de las plantas de generación pública conecta-

das a la red, comercializa la energía que corresponde a

Uruguay en el proyecto binacional Salto Grande, y rea-

liza los intercambios de energía en el mercado regio-

nal. Otro factor ha sido el costo de dotar a ADME con

el equipamiento para llevar a cabo el despacho de car-

gas, debido que UTE requiere el equipo existente para

operar sus propios equipos. De hecho, el sector se ha

orientado hacia un modelo donde UTE actúa como

comprador único de electricidad, opera el despacho

de cargas, y asegura el balance de suministro y

demanda en el sistema. Hasta ahora este arreglo ha

sido satisfactorio para asegurar el suministro de ener-

gía al mercado regional durante la crisis regional.

La autoridad política sectorial es el Ministerio de

Industria, Energía y Minería (MIEM), de donde depende

la Dirección Nacional de Energía y Tecnología Nuclear-

DNETN. La Dirección Nacional de Energía y Tecnología

Nuclear, es la unidad responsable del diseño y la coordi-

nación de la política energética nacional. Entre sus fun-

ciones se encuentra la de coordinar y orientar la acción

de las entidades que operan en el sector eléctrico y la

de participar en la elaboración de los marcos normati-

vos y regulatorios de las actividades energéticas.

77

URSEA, la Unidad Reguladora de Servicios de Agua y

Energía, es el órgano descentralizado del Poder

Ejecutivo que regula los servicios de energía -incluyen-

do electricidad, gas y combustibles líquidos-, agua

potable y saneamiento en Uruguay. Sus principales

funciones son controlar el cumplimiento de las nor-

mas vigentes; establecer los requisitos que deberán

cumplir quienes realicen actividades comprendidas

dentro de su competencia; dictaminar preceptivamen-

te en los procedimientos de selección de concesiona-

rios a prestar servicios dentro de su competencia;

resolver, en vía administrativa, las denuncias y recla-

mos de usuarios; proponer al Poder Ejecutivo las tarifas

técnicas de los servicios regulados; prevenir conductas

anticompetitivas y de abuso de posición dominante y

proteger los derechos de usuarios y consumidores de

energía.

La Administración del Mercado Eléctrico, ADME, fue

creada en el año 1997 como una entidad autónoma a

cargo del despacho del sistema eléctrico y la adminis-

tración del mercado mayorista de energía eléctrica,

pero en la práctica UTE es el único operador en el mer-

cado y continúa despachando las plantas generadoras

de su propiedad. Ante el monopolio de hecho de UTE

se ha discutido la opción de que, para no duplicar fun-

ciones y equipamientos, ADME monitoree en línea el

despacho de las plantas generadoras para asegurar su

despacho óptimo, considerando las eventuales restric-

ciones del sistema y el factor de mérito de las plantas.

B. ANÁLISIS COMPARATIVO CON LAC

Un análisis del Banco Mundial ha evaluado la calidad

de la gestión regulatoria de las agencias reguladoras

eléctricas de Latino América y el Caribe (LAC). La refe-

rencia o estándar (benchmark) utilizado para esta eva-

luación es el denominado Modelo del Regulador

Independiente, inspirado en el diseño institucional de

las comisiones reguladoras de los Estados Unidos, que

han seguido los países de LAC para crear las agencias

encargadas de regular o supervisar el sector eléctrico y

sus participantes -el público, las compañías y el

gobierno- e implementar las políticas energéticas de

los gobiernos. Este diseño se ha adaptado a las condi-

ciones particulares de cada país, considerando sus cir-

cunstancias históricas y políticas. Las agencias regula-

doras de LAC tienen diferentes tipos y grados de capa-

cidad o autoridad regulatoria: de asesoramiento, sin

que sus decisiones sean mandatarias; de fiscalización,

con autoridad para supervisar el sector, principalmen-

te a través del control de la calidad del servicio y la

imposición de sanciones; de decisión, por ejemplo la

determinación y aprobación de tarifas; y de regula-

ción, con poder para emitir e implementar nuevas

regulaciones. Asimismo, las agencias gozan de varia-

dos grados de independencia o autonomía de las

autoridades políticas. Este análisis se basa en una

encuesta llevada a cabo entre las agencias reguladores

de LAC, la que apuntó a determinar las características

y la calidad de su gestión y el ambiente institucional

en el que operan, con independencia de su impacto

en el desempeño del sector, sin embargo los resulta-

dos preliminares de otro estudio en curso indican que

una adecuada gestión regulatoria contribuye a mejo-

rar el desempeño de los operadores en el sector.

El análisis evalúa cuatro variables básicas: autonomía,

responsabilidad en la gestión, transparencia y herra-

mientas regulatorias. Autonomía incluye los procedi-

mientos, mecanismos e instrumentos dirigidos a

garantizar la independencia del regulador de las auto-

ridades políticas y su independencia para ejercer su

autoridad regulatoria y administrar sus recursos.

Responsabilidad en la gestión incluye los procedi-

mientos, mecanismos e instrumentos con que cuen-

tan las autoridades políticas para controlar el adecua-

do desempeño de la agencia y el uso de los recursos a

su disposición. Transparencia incluye los instrumentos,

mecanismos, procedimientos y medios de comunica-

ción destinados a garantizar la disponibilidad y difu-

sión de la información regulatoria e institucional rele-

vante, incluyendo sus políticas, propósitos y objetivos,

la participación de las terceras partes interesadas en

los procesos de emisión de regulaciones y adopción

de decisiones, y la aplicación de reglas para asegurar la

integridad y la conducta ética de los integrantes de la

agencia. Herramientas regulatorias son los procedi-

mientos, mecanismos e instrumentos que contribuyen

al fortalecimiento institucional de la agencia, su ges-

tión y la calidad de su políticas y regulaciones. Los

resultados del análisis se reflejan en un índice de

78

Calidad de la Gestión Regulatoria de la Electricidad

(índice ERGI, la sigla de su denominación en inglés -

Electricity Regulatory Governance Index) que incluye

las cuatro variables arriba citadas, así como otros

aspectos formales e informales referidos al funciona-

miento de las agencias. El siguiente gráfico muestra las

variables básicas y secundarias consideradas.

C. INSTITUCIÓN Y FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

Uruguay, junto con México, Trinidad y Tobago, y

Honduras, es uno de los cuatro países de LAC que

posee un regulador independiente en un mercado

eléctrico dominado por una empresa de propiedad

del estado verticalmente integrada. La agencia regula-

dora uruguaya, URSEA, absorbió las funciones del

anterior regulador de la electricidad, Unidad

Reguladora de la Energía Eléctrica (UREE), convirtién-

dose en un regulador multisectorial responsable de la

regulación en electricidad, gas, hidrocarburos, y agua y

alcantarillado. A diferencia de otras agencias de la

región con amplia capacidad de gestión reguladora,

URSEA sólo tiene poderes de monitoreo o fiscalización,

mientras que la autoridad para fijar tarifas y aprobar

contratos reside en el Poder Ejecutivo. URSEA no es

legalmente autónoma, sino una unidad descentraliza-

da del Poder Ejecutivo, y sus principales atribuciones

consisten en su poder de policía para hacer cumplir las

regulaciones vigentes, su autoridad para emitir regula-

ciones de calidad del servicio y estándares técnico, y

sus responsabilidad como asesor de la autoridad polí-

tica en lo relativo a la aprobación de tarifas y contratos

y, en términos de su presupuesto, está sujeta a las

determinaciones de la Oficina de Presupuesto y

Planificación (OPP), dependiente de la Presidencia de

la República.

Conforme al ERGI, URSEA se encuentra en un nivel

medio de calidad de la gestión regulatoria, compara-

da con otras agencias de LAC. Con un índice medio de

0.72 URSEA forma parte del grupo que incluye

Barbados, Colombia, República Dominicana,

Nicaragua, Costa Rica, Argentina, y México. El índice de

URSEA resulta de la combinación de su relativa buena

posición en cuanto a su autonomía y las herramientas

regulatorias que utiliza y de resultados inferiores en las

áreas de transparencia y de responsabilidad, o de con-

trol de su gestión. Una explicación del resultado de la

evaluación es el hecho de que URSEA opera en el con-

texto de una empresa eléctrica integrada estatal, y su

principales funciones son las velar por el cumplimien-

to de las normas y la protección de los consumidores,

mientras que otras agencias fueron creadas para regu-

lar mercados competitivos donde actúan, por ejemplo,

79

Figura 6-1 : Variables del Sistema Regulatorio

AUTORIDAD REGULATORIA DE LA AGENCIASREGULADORES INDEPENDIENTES

REGULACION FORMAL REGULACION INFORMAL

TRANSPARENCIAAUTONOMIA HERRAMIENTASREPONSABILIDAD

SOCIALPOLITICA REGULATORIA

INSTITUCIONALDE GESTION

REGULATORIA

INSTITUCIONAL

generadores, empresas de transmisión y distribución,

grandes usuarios y comercializadores, que requieren

de decisiones claras, consistentes y transparentes en

cuestiones tales como la aprobación de tarifas y con-

tratos, como condición previa para sus decisiones de

inversión. A URSEA, además se le han delegado pocos

poderes administrativos, como a la Comisión

Reguladora de Energía de México. A pesar de las difi-

cultades que implica actuar en el contexto de una

empresa de propiedad del gobierno, URSEA ha desa-

rrollado una estructura institucional de interés que

afecta favorablemente su toma de decisiones: la agen-

cia posee un directorio cuyos integrantes han sido

seleccionados por sus calificaciones, lo que garantiza

el debate sobre las decisiones regulatorias y ha intro-

ducido procesos innovadores para facilitar la participa-

ción de los usuarios del servicio en la formulación de

regulaciones. Por otra parte, URSEA está sujeta a altos

estándares de transparencia, los que asimismo pro-

mueve y que afectan favorablemente sus prácticas de

gestión y decisión, por ejemplo, el modo transparente

de reclutar sus cuadros de personal, con la publicación

de vacantes y la realización de exámenes públicos. Los

mayores déficits de URSEA se originan en su limitada

autonomía y la limitada competencia regulatoria que

le otorga el régimen legal vigente, consistente en ase-

sorar al Poder Ejecutivo, quien tiene la capacidad de

decidir, en cuanto a la aprobación de tarifas, contratos,

y planes de inversión del sector. El Gobierno ejerce

considerable control sobre el desempeño de URSEA, la

que tiene una limitada delegación de poderes y el sta-

tus de “ente desconcentrado” lo que le permite al

Poder Ejecutivo, en casos específicos, reclamar el

poder que le ha delegado.

El índice de autonomía de URSEA es similar al prome-

dio regional y obtiene posiciones mejores en el Índice

de Autonomía Política que en los Índices de

Autonomía Regulatoria y de Gestión. Estos resultados

son explicados por los bajos niveles de influencia del

Poder Ejecutivo en la formulación de las políticas regu-

latorias (autonomía política) pero también en la capa-

cidad limitada de URSEA en cuanto a las decisiones

regulatorias importantes (autonomía reguladora).

URSEA fue creado para supervisar y verificar el cumpli-

miento de las leyes y los estándares técnicos del sec-

tor, con acento en la protección de los usuarios, pero

con una intervención limitada en ediciones regulado-

ras substanciales, en las que se limita a proveer aseso-

ramiento.

URSEA no tiene una buena posición en esta variable.

Su déficit principal es que debe responder por su ges-

tión enteramente ante el Poder Ejecutivo, aunque se

ha indicado que asimismo es responsable ante el

Congreso. URSEA no tiene un sistema de auditoria

interna, el que es substituido por el control financiero

de los órganos de control de la administración central.

URSEA está retrasada con respecto al resto de la región

en cuanto a la apelación de sus decisiones, las que

deben ser impugnadas primero ante el Poder

Ejecutivo antes de que pueda obtenerse una decisión

de la justicia, lo afecta a su responsabilidad y su auto-

nomía.

Éste es el activo principal de URSEA. Aunque la agen-

cia está detrás del promedio regional, muestra una

estructura bien desarrollada para mejorar su transpa-

rencia. Su desarrollo de normas y procedimientos para

permitir la participación de los usuarios en el proceso

regulador constituye una buena práctica en la región.

URSEA publica in extenso sus decisiones en la Gaceta

Oficial y su sitio en la Web. Los exámenes públicos para

seleccionar a sus empleados son requeridos por sus

estatutos y la agencia hace la publicidad de sus vacan-

tes de trabajo en su sitio de la Web.

URSEA tiene una buena posición en la región. La agen-

cia cuenta con las herramientas significativas para rea-

lizar sus tareas, tanto para mejorar la calidad de las

regulaciones, como la de su gestión y organización

institucional.

80

Sección I: Financiación de la infraes-tructura en Uruguay

A. INVERSIÓN PÚBLICA EN INFRAESTRUCTURA EN

URUGUAY

La inversión en infraestructura del Uruguay ha sido

dominada por el sector público. La participación priva-

da en proyectos de infraestructura ha sido baja con

relación a otros países de ingresos medios. La inversión

del sector público en infraestructura se ha mantenido

constante en un 98 por ciento del total de la inversión

en infraestructura en el período de 1999 a 2006. En

años recientes, inversión de sector tanto pública como

privada ha caído. La inversión pública en la infraestruc-

tura esta compuesta por la inversión de las empresas

públicas y el Ministerio de Transporte y Obras Públicas

(MTOP). Se compone de una tercera parte ejecutada

por el MTOP y las dos terceras partes por las empresas

de sector público. En 2006, dos empresas de sector

público - las telecomunicaciones nacionales (ANTEL) y

energía (UTE)- explicaron aproximadamente la mitad

de la inversión pública total en la infraestructura (ver

anexo G, Cuadro 2 para una descripción detallada).

La inversión pública sufrió desproporcionadamente el

ajuste fiscal. El gasto público para rubros diferentes a

intereses fue reducido de 32 por ciento del PIB a 25.2

81

Espacio Fiscal e Inversión en Infraestructura

7

CUADRO 7-1 : URUGUAY: INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA, 1999-2006

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

As a % of GDPInversión en Infraestructura 3.1 1.9 2.9 1.9 1.4 1.6 1.7 1.7Inversión Privada 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Inversión Pública 2.8 1.9 2.9 1.9 1.4 1.6 1.7 1.7MTOP 0.8 0.7 0.7 0.4 0.5 0.6 0.6 0.5Empresas públicas 1.9 1.2 2.2 1.4 0.9 1.0 1.1 1.1

Distribución pub/pri (%) 90.6 98.6 100.0 97.7 97.2 99.6 99.6 -

Fuente: MEF y OPP, Uruguay; Base de datos de Participación Privada en Infraestructura (PPIAF).

Notas: La inversión Pública en Infraestructura es aproximada por la inversión de las empresas públicas y del MTOP

por ciento del PIB de 2006. Esta reducción se alcanzó

gracias a la introducción de un nuevo impuesto en las

pensiones, la congelación de nomina del sector públi-

co y una drástica reducción de la inversión pública. La

indexación del gasto en pensiones llevó a una reduc-

ción adicional del gasto real en pensiones. Esta conso-

lidación fiscal causó un rebalanceo del equilibrio pri-

mario del sector público de un déficit primario de 1.7

por ciento del PIB en 1999 a un superávit primario de

3.8 por ciento en 2006 (Anexo G y Figura 7-1).

La inversión pública cayó como parte del gasto del

13.3 por ciento del gasto de sector público en rubros

diferentes a intereses en 1999 al 10.4 por ciento en

2006. Proporcionalmente, la inversión de infraestructu-

ra se disminuyó del 8.6 por ciento del gasto en rubros

diferentes a intereses en 1999 al 6.6 por ciento en

2006. La rigidez del presupuesto crean una tendencia

hacia la protección de gastos corrientes que puede

reforzar la tendencia recesiva en el mediano plazo, por

tanto es importante contrarrestarlos tan pronto mejo-

res condiciones fiscales se presenten para aumentar

consolidar el proceso de crecimiento económico

como son las circunstancias

B. PARTICIPACIÓN PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA EN

URUGUAY

La reducción en la inversión pública no ha sido com-

pensada por la inversión privada. La participación pri-

vada en proyectos de infraestructura ha sido baja con

relación a otros países latinoamericanos y a países de

ingresos medios a nivel mundial (Figura 7-3). La inver-

sión privada media en la infraestructura en Uruguay ha

sido el 0.5 por ciento del PIB para el periodo 1990-2005

comparado con el 1.9 por ciento en Argentina o el 2.2

por ciento en Chile. La inversión privada en activos de

infraestructura también ha sido volátil (aunque menos

volátil que en otros países latinoamericanos debido a

su nivel generalmente bajo).

La inversión privada en proyectos de infraestructura

alcanzó su punto máximo en el año 2000 con un 3.3

por ciento del PIB, cuando se presentaron inversiones

grandes en energía, en alcantarillado y en proyectos

de agua. Esta inversión privada ha disminuido cons-

tantemente desde entonces. (Figura 7-4). La participa-

ción de sector privado en la inversión de infraestructu-

ra ha sido afectada por la opinión pública adversa a las

privatizaciones en Uruguay. El referéndum del 2003

causó una prohibición constitucional de la provisión

privada en los sectores de agua y alcantarillado. Este

causo la revocación de las dos más grandes concesio-

nes en el sector. La posibilidad de veto por el referén-

dum, junto con debilidades en el marco regulatorio

puede presentar un obstáculo para la inversión del

82

Figura 7-1 : Uruguay: La compresión fiscal llevó a una reducción de la inversión pública, 1999-2006 (como porcentaje del PIB)

Fuente: MEF, Uruguay basado en datos de TGN, CGN, BPS, OPP y BCU; y elaboración propia

543210

-1-2-3

Balance primario del sector públicoInversión públicaInversión pública en infraestructura

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Figura 7-2 : Uruguay: Composición del gasto público (sin intereses), 1999 y 2006

Fuente: MEF, Uruguay basado en datos de TGN, CGN, BPS, OPP y BCU; y elaboración propia

Inversión13.3%

Inversión10.4%

Transferenciassociales

16.1%

Transferenciassociales

17.6%

Pensiones39.4%

Pensiones36.2%

Bienes yServicios13.8%

Bienes yServicios17.2%

Salarios17.3%

Salarios18.6%

sector privado en el futuro. Una resolución satisfacto-

ria en cuanto a un sistema de compensaciones podría

disminuir este efecto. Igualmente el esquema de

garantías del Banco Mundial que permite controlar los

riesgos por cambios regulatorios para el inversionista

puede contribuir a atraer capital para infraestructura.

Sección II: Distribución de la inversiónpública entre los sub-sectores de infra-estructura

Uruguay ha mantenido una combinación de inversión

en todos los sectores con participación relativamente

alta en telecomunicaciones y una baja de la inversión

en electricidad durante la crisis 2001-2002. El énfasis

en uno u otro sector de la infraestructura debe obede-

cer a las condiciones específicas y a las decisiones

nacionales. En países donde el rol de sector privado en

telecomunicaciones es sustancial como el caso de

México y Argentina, estas inversiones no han represen-

tado un requerimiento para la inversión pública. Sin

embargo estos países no reasignaron esos recursos a

otros sectores de infraestructura sumándose a las razo-

nes de su baja inversión como porcentaje del PIB.

Colombia que mantiene un modelo mixto de teleco-

municaciones con una fuerte inversión pública en

comunicaciones sociales y rurales, ha mantenido este

componente y un nivel de inversión total en infraes-

tructura relativamente alto en el contexto latinoameri-

cano (Figura 7-5). En Uruguay se destaca la participa-

ción pública en telecomunicaciones y el mayor peso

dado al transporte en el periodo 2002 a 2004 cuando

se redujo la inversión total como porcentaje del PIB. Es

decir es la inversión en electricidad que ha sufrido

mayor contracción durante la crisis de 2001-2002. En

transporte el mayor énfasis lo tiene la inversión en la

red primaria internacional. La inversión ferroviaria se

retomó sólo a partir de 2003 con resultados importan-

tes dado el bajo nivel invertido. Estas inversiones tie-

nen relevancia particular para la industria maderera.

Por su parte la inversión en transporte fluvial ha sido

prácticamente abandonada (Figura 7-6)

83

Figura 7-3 : Inversión Privada promedio en infraestructura, 1990-2005 (en porcentaje del PIB)

Fuente: Private Participation in Infraestruture (PPI) base de datos, Banco Mundial.Nota: La base de datos viene de PPI Project Database (http://ppi.worldbank.org)

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0

Peru

Argentina

Chile

Colombia

Paraguay

MexicoBrazil

Uruguay

Figura 7-4 : Uruguay: Inversión Privada Total en Proyectos por Sector Primario

Fuente: Private Participation in Infraestruture (PPI) base de datos, Banco Mundial.Nota: La base de datos viene de PPI Project Database (http://ppi.worldbank.org)

Agua yAlcantarillado

29%

Transporte24%

Energía32%

Telecom 15%

Figura 7-5 : Composición de la Inversión en infraestructura.


100%

80%

60%

40%

20%

0%

Mex

ico

El S

alva

dor

Colo

mbi

a

Arg

entin

a

Uru

guay

? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

TransporteElectricidad

AguaTelecomunicaciones

Figura 7-6: Inversión en Transporte


140

120

100

80

60

40

20

01990 1993 1996 1999 2002 2005

Miles de millones de pesos

Red HídricaRed Ferroviaria

Red Vial DptaRed Vial Nal.

Sección III: Espacio fiscal para la inver-sión pública en infraestructura en Uruguay

Con el fin de identificar el espacio fiscal para la inver-

sión de infraestructura, se elaboró un modelo compu-

tarizado que es calculado usando las proyecciones

para el mediano plazo (2007-2009) y con supuestos de

intención de gasto del gobierno hasta el 2011. Este

modelo y sus supuestos se encuentran en el anexo G2.

Del modelo sale un escenario de base al cual se le con-

trastó un escenario tendencial basado en el monto de

inversión actual de 1.7 por ciento del PIB. El espacio fis-

cal del cual se dispondría sería hasta un promedio de

2.4 por ciento del PIB, pero en caso de shock externo

se estima que difícilmente bajaría del 1.7 por ciento.

Hasta ahora el análisis sólo ha incluido inversiones

financiadas por el presupuesto general. Préstamos

externos también probablemente serán usados para

84

CUADRO 7-2 : URUGUAY: PROYECCIONES PARA LA INVERSIÓN PUBLICA FINANCIADA A TRAVÉS DE INGRESOSDEL GOBIERNO, 2007-2011

Inversión Pública enInfraestructura como % del PIB 2007 2008 2009 2010 2011 Promedio 2007-11

Escenario Base 2.4 2.4 2.6 2.6 2.8 2.4Escenario tendencial 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7 1.7

Fuente: Elaboración propia.

CUADRO 7-3 : URUGUAY: FINANCIACIÓN DE LA DEUDA EXTERNA DE INVERSIÓN, 2005-2009.

2005 2006 2007 2008 2009Financiación Externa (millones de pesos)

General 1,812 3,213 4,402 4,034 2,986del cual MTOP 742 1,664 2,687 2,272 1,607

Financiación Deuda Externa (como % del PIB)General 0.4 0.7 0.8 0.7 0.5

del cual MTOP 0.2 0.4 0.5 0.4 0.3

Fuente: Gobierno de Uruguay (Ley 17.930 de 19/12/2005 Presupuesto Nacional Período de Gobierno 2005-2009)

CUADRO 7-4 : ESTIMACIONES DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA

Inversión para Recursos Potencialmente DisponiblesMantener la tendencia Alcanzar a Corea Espacio Fiscal Sector Privado

en porcentajes del PIB2003-2006* 1.7 0.02007-2011 2.4 6.0 2.6 0.72012-2016 2.1 6.0 2.6 1.0

en millones de dólares a precios de 20062003-2006* 286 -2007-2011 403 1,008 437 1182012-2016 353 1,008 437 168


financiar la inversión de infraestructura. En la ley de

presupuestos 2005, el gobierno ha proporcionado

proyecciones para la inversión del MTOP a ser finan-

ciado por el préstamo externo. Este levantaría la

inversión de sector público entre 0.5 y el 0.8 por

ciento del PIB para el periodo 2007-2009 (Cuadro 7-

3), o sea que la inversión pública total en infraes-

tructura estaría alrededor de 3.0 y 2.3 por ciento del

PIB en promedio durante el período 2007-11, asu-

miendo un 0.6 por ciento proveniente de endeuda-

miento externo.

85

Administración de Ferrocarriles del Estado (2004).

Memoria Primaria Año 2004.

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88

VOLUMEN 3: ANEXOS

A.1 EFICIENCIA DE LA INFRAESTRUCTURA: UN ENFO-

QUE CONCEPTUAL

Eficiencia económica es una expresión general para

referirse al valor asignado a una situación mediante

alguna medición destinada a capturar la cantidad de

desechos u otras características económicas indesea-

bles que están presentes en una actividad económica.

Existen distintas medidas de la eficiencia económica,

algunas de las cuales están directamente relacionadas

con la eficiencia en el proceso de producción (es decir,

la interacción entre factores y productos).

La PTF es un componente del producto final que no es

explicado por los factores utilizados. Con frecuencia

se la mide como la razón de producto sobre factor

(y/x) y se especifican ponderaciones cuando existe

más de un factor o producto. Las distintas empresas

pueden tener diferentes PTF en base a las diferencias

entre eficiencia técnica, de escala y asignativas. La

definición de los tipos de eficiencia se basa en un

Estudio de Desarrollo del Instituto del Banco Mundial

(BI)1 que identifica las siguientes fuentes:

o Eficiencia técnica (TE) que es la capacidad de una

empresa de lograr el producto máximo dado su con-

junto de factores. La frontera de producción es una

función que describe el producto máximo que una

firma puede producir utilizando cualquier conjunto

particular de factores. Una firma técnicamente efi-

ciente es capaz de producir en algún punto (combi-

nación de factores y productos) ubicado sobre la

frontera.

o Cambio técnico (TC), que es el aumento en el pro-

ducto máximo que puede producirse para un factor

dado, y es reflejado por un cambio en la frontera de

producción con el tiempo.

o Eficiencia de escala (SE), que es un medida del grado

con el que una firma optimiza el tamaño de sus ope-

raciones.

o Eficiencia asignativa (AE) que se vincula con la

noción de que una empresa intenta optimizar su

producto en base a los precios de los factores y pro-

ductos. Refleja la elección de una combinación

óptima de factores utilizados en la producción del

mejor producto.

Como puede verificarse de acuerdo con las definicio-

nes, la eficiencia se relaciona claramente con las com-

pañías o entidades que brindan servicios. A partir de

esta definición puede derivarse fácilmente el enfoque

para distinguir la infraestructura de los servicios, ya

que el tema en cuestión será el nivel de eficiencia que

pueda ser logrado por el proveedor de servicios dada

la infraestructura existente.

90

Eficiencia de la Infraestructura: Definiciones, Teoría de la medición y Aplicaciones

A

1. A primer on efficiency measurement for utilities and transport regulators, WBI (2003)

Los mercados perfectos y un contexto competitivo

brindan los incentivos correctos para que las firmas

alcancen la eficiencia en todos los aspectos descriptos.

Ya que la naturaleza de la producción de servicios e

infraestructura impide el funcionamiento completo de

estos elementos, es probable que aparezcan ineficien-

cias en la producción. Los servicios de infraestructura

son frecuentemente factores para otras industrias, de

forma tal que las ineficiencias en este sector afectan

los otros niveles de producción. Por esta razón es

necesaria la regulación. Provee incentivos para

aumentar la eficiencia en la producción, y asegura que

las ganancias de eficiencia sean compartidas con los

consumidores de estos servicios.

A.1.1 La medición de la eficiencia

Existen varias técnicas para medir la eficiencia y la pro-

ductividad. En esta sección presentaremos y analizare-

mos algunas de estas mediciones. (Estache et al 2004)

brinda una reseña de las aplicaciones de estas técnicas

para evaluar el desempeño de firmas de los sectores

de infraestructura.

La frontera de producción (o función de producción)

es una función y=f(x) que describe el producto máxi-

mo y que puede producir una firma utilizando cual-

quier conjunto particular de factores. Habitualmente

las funciones de producción se estiman utilizando

datos del muestreo de diversas firmas.

El objetivo de cada firma debe ser permanecer sobre la

curva de eficiencia. En el ejemplo que sigue la Firma 1

que está por debajo de la frontera de eficiencia X, tiene

dos opciones. Puede aumentar su producto, mientras

mantiene sus factores, y pasar de las coordenadas (C,1)

a (C,3). Como alternativa, puede lograr el mismo pro-

ducto con menos factores y pasar de (C,3) a (C,1). El

primer movimiento se denomina “ponerse a la par” y se

logra a través de un aumento en la eficiencia técnica.

El segundo movimiento corresponde a un cambio en

la eficiencia de escala.

En la práctica, los reguladores se han concentrado

principalmente en el cambio técnico y de eficiencia

técnica, ya que la empresa de servicios tiene menor

control sobre otras fuentes de eficiencia. El regulador

pedirá a las firmas que estén en la frontera el logro de

una mejora anual de productividad igual al nivel histó-

rico de cambio técnico (cambio de la frontera) y dese-

ará pedir a las firmas ineficientes (las que están debajo

de la frontera) que logren lo mismo además de alguna

mejora en la eficiencia técnica (ponerse a la par).

Uno de los principales obstáculos en esta tarea es que

la actual frontera de producción y los cambios de nivel

91

4321

A

Empresa (1)Empresa (1)Empresa (1)

Empresa (2)

Empresa (1)

Empresa (1)Empresa (1)Empresa (1)

Ponerse a la par

B C

Producto

Frontera X

Frontera Y

Factor

Cambio de Frontera

Empresa (2)

4321

A

Empresa (1)Empresa (1)Empresa (1) Empresa (1)

Empresa (1)

Ponerse a la par

B C

Producto

Frontera X

Factor

Producto

Frontera

Factor

técnico no son observados directamente por el regu-

lador. Por lo tanto es necesario construir o estimar

medidas que sirvan como sustituto del verdadero nivel

de eficiencia relativa de cada firma.

Un segundo aspecto es elegir un grupo de firmas a

comparar. Para algunas industrias y países es posible

comparar el conjunto de empresas que operan bajo el

mismo ente regulador o, en el caso de sectores gran-

des, inclusive comparar subconjuntos de firmas simila-

res dentro de la industria. En algunas industrias,

donde el número de empresas que operan es reduci-

do, pueden ser más adecuadas las comparaciones

internacionales o intersectoriales. En todos los casos,

el regulador debe ser consciente y tratar de dar cuen-

ta de las diferencias de contexto entre las firmas que

podrían generar sesgos en las medidas de eficiencia.

El primer enfoque, usado con frecuencia por los regu-

ladores para evaluar el desempeño, es el análisis y

comparación de indicadores parciales de productivi-

dad. La productividad parcial mide las ganancias de

producción a partir de aumentar un recurso durante

un período de tiempo dado, manteniendo todo lo

demás constante. Los indicadores usados con mayor

frecuencia son la productividad laboral, la productivi-

dad del capital y la productividad energética.

Este enfoque tiene la ventaja de ser fácil de compren-

der y aplicar, si bien podría generar sesgos. Un análisis

parcial no permite la distinción entre las ganancias rea-

les de eficiencia y un sencilla sustitución de tipos de

factores sin un ahorro global de recursos. Por ejemplo,

si una empresa sustituye la mano de obra por el uso de

capital es probable que la productividad del capital

aumente. Sin embargo, esta sustitución podría impli-

car una combinación menos eficiente de factores de

forma tal que el total de factores necesarios para pro-

ducir la misma cantidad sería ahora mayor. Combinar

los diferentes indicadores podría atenuar el problema.

Una segunda generación de métodos basados en el

análisis multifactorial de la productividad enfrenta las

deficiencias del método anterior. Dentro de este grupo

el enfoque más sencillo consiste en construir un índi-

ce de la PTF, es decir una suma ponderada de produc-

tos dividida por una suma ponderada de factores. Esta

técnica asume implícitamente una tecnología de pro-

ducción Cobb-Douglas. El índice PTF nos permite

comparar entre distintas firmas así como una misma

firma en distintos períodos de tiempo pero no brinda

información clara respecto de la frontera. Los cambios

en el índice PTF son una combinación de expansiones

de la frontera y efectos de ponerse a la par. Se requie-

re un punto de referencia exógeno para poder separar

los componentes. Con frecuencia, los índices de pro-

ductividad se combinan para aplicar técnicas de refe-

rencia más avanzadas, como se explicará más adelante

en esta sección.

Las técnicas comparativas, por definición, comparan el

nivel de eficiencia de las firmas en relación con un

nivel objetivo. Se las puede dividir entre técnicas de

frontera y no frontera.

Las técnicas de no frontera generalmente definen el

promedio como la referencia para la comparación. La

estimación de los Mínimos Cuadrados Ordinarios

(MCO) de la producción o costo de las firmas es el prin-

cipal ejemplo. Este método requiere supuestos sobre

la forma funcional de la función objetivo, que se supo-

ne común a todas las firmas que integran la muestra.

Un esquema sencillo y frecuentemente utilizado es la

función logarítmica lineal, que asume implícitamente

una tecnología Cobb-Douglas. Una alternativa es

imponer una forma de función Translog. Translog

representa una aproximación de segundo orden para

muchas formas funcionales y agrega generalidad al

modelo estimado. La parte no explicada de la regre-

sión se interpreta como la distancia al nivel de referen-

cia y se puede utilizar, por ejemplo, como base para la

regulación por comparación.

Otro ejemplo de comparación de no frontera es el

modelo de firma eficiente usado por los organismos

regulatorios del Agua, la Energía y las

Telecomunicaciones en Chile. Esta técnica consisten

en usar indicadores de desempeño y características

operativas de un grupo de firmas reales similares para

proyectar un modelo de firma para el grupo, es decir

una firma que usa la mejor tecnología actualmente

disponible y efectúa las mejores decisiones de inver-

92

sión intertemporales. Los costos promedio de esta

firma eficiente en el largo plazo se usan como referen-

cia para la comparación entre los miembros del grupo

y la determinación de tarifas.

En la literatura sobre medición de la eficiencia se utili-

zan actualmente dos enfoques principales, conocidos

como técnicas de referencia de frontera: Análisis de

Envolvente de Datos (DEA) y Análisis Estocástico de

Frontera (SFA). Cada uno de estos enfoques tiene sus

puntos débiles y no existe un consenso respecto a cuál

es el más adecuado para estimar la eficiencia relativa

de las empresas en el sector de infraestructura.

El DEA es un método de programación matemática

usado para medir la eficiencia relativa (distancia a la

frontera) de las empresas en una muestra dada. Fue

propuesto por Charnes, Cooper y Rhodes (1978). El

DEA puede estar orientado al producto, es decir, esti-

ma el conjunto óptimo de productos que puede pro-

ducirse a partir de una combinación dada de factores,

u orientada al factor, estimando la combinación míni-

ma de factores requeridos para producir un conjunto

dado de productos.

Bajo el supuesto de retornos constantes a la escala

(CRS) de la tecnología de producción, el DEA se con-

vierte en un enfoque de programación lineal y puede

escribirse como:

Para la versión orientada a los factores o como:

donde X es la matriz de factores e Y es la matriz de pro-

ductos (representada por el vector xi e yi para la firma

iva, respectivamente). Para tecnologías que presentan

retornos variables a la escala (VRS) se puede usar una

versión hiperbólica del DEA.

El DEA tiene distintas ventajas, que lo han convertido

en una metodología popular entre los reguladores. El

DEA es un enfoque no paramétrico por lo que no

requiere supuestos con respecto a la forma funcional

de la tecnología de producción/costo. Puede ser

implementado con un conjunto de datos pequeño, si

bien el poder de diferenciar empresas se reduce al dis-

minuir el tamaño de la muestra. Dado que existen

programas de computación para implementar el DEA

en su forma convencional fácilmente disponibles, las

empresas pueden verificar los resultados de los regula-

dores. Finalmente, el DEA puede manejar con facilidad

múltiples tecnologías de factores y productos.

El método DEA determina la frontera mediante una

función lineal individual (bajo CRS). En los lugares

donde la brecha entre los puntos de datos es grande

(especialmente para muestras chicas) la frontera cons-

truida puede subvalorar el nivel de eficiencia real.

Ya que el DEA es un enfoque determinista, no tiene

margen para errores aleatorios, lo que lo torna más

vulnerable a los errores en los datos. Otra desventaja

es que este método es muy sensible a la presencia de

valores extremos en la muestra. Las combinaciones

atípicas de entrada distorsionan la forma de la fronte-

ra subestimando la eficiencia de las firmas más balan-

ceadas.

Un supuesto fundamental que subyace en el DEA (en

su forma convencional) es que si un productor dado

puede producir Y unidades de producto con X facto-

res, entonces otros productores pueden replicar esta

tecnología si operan de manera eficiente. En conse-

cuencia, este método no ajusta en función de condi-

ciones de contexto de forma tal que la eficiencia rela-

tiva podría estar dando cuenta de diferencias en carac-

terísticas estructurales en lugar de la distancia entre el

nivel corriente y el potencial de producción de una

firma dada.

93

A fin de hacer frente a algunas de estas limitaciones en

la literatura se han propuesto extensiones del DEA.

Por ejemplo, el puntaje de eficiencia generado por el

DEA convencional puede ser usado como variable

dependiente en una regresión con controles de con-

texto como variables explicativas. El residual de la

regresión representa un puntaje de eficiencia ajustado.

Esta segunda etapa, sin embargo, requiere un tamaño

mínimo de muestra y algunos supuestos funcionales,

lo que suprime algunos de los beneficios clave del

DEA original.

El DEA también puede combinarse con índices de pro-

ductividad para recuperar la evolución de la PTF de las

firmas. Los índices también pueden ser útiles para des-

componer la eficiencia técnica y de escala. Como vere-

mos en la sección sobre aplicaciones, Estache et al.

(2004) usa una versión modificada del índice de

Malmquist (que se define como la distancia corriente

hasta la frontera dividida por la distancia hasta la fron-

tera en el período previo de análisis) para analizar el

impacto de la reforma portuaria en México.

Un enfoque alternativo, el SFA, estima la frontera y el

desempeño relativo de las firmas utilizando técnicas

econométricas. La versión orientada a factores de este

método se denomina Análisis Estocástico de Frontera

de Costos (SCF) y mide la eficiencia como la distancia

a una función de costo mínimo. La versión orientada a

producto es la Frontera Estocástica de Producción

(SPF) que estima la eficiencia relativa de una firma con

respecto la función de producto máximo. La frontera

se estima usando un análisis de regresión que vincula

los factores de producción (o precios de los factores en

el caso de los costos) con el producto de interés (pro-

ducción o costo).

El SFA requiere un conjunto de supuestos. El primero,

como en el caso de los MCO, se refiere a la forma fun-

cional de la función objetivo. Las opciones más fre-

cuentes también son las funciones logarítmicas linea-

les y Translog. Otro supuesto se refiere a la estructura

de error. Se supone que el error está compuesto por un

elemento aleatorio con media cero (con distribución

normal en la mayoría de los casos) y una variable alea-

toria no negativa asociada con la ineficiencia técnica.

Son necesarios supuestos distributivos en relación con

la variable de eficiencia. Si bien no afectan la posición

relativa de la firma, pueden tener un considerable efec-

to en la medida absoluta de eficiencia. Las principales

críticas al SFA son precisamente la cantidad e impor-

tancia de supuestos necesarios para la estimación.

Un segundo problema potencial del SFA es que la

endogeneidad de factores o recursos de producción

puede afectar de manera significativa los resultados.

Los factores endógenos no presentan un problema

cuando se usa el DEA.

Otros puntos negativos son que el SFA requiere mues-

tras grandes, y tiene una capacidad limitada para

manejar modelos con productos múltiples.

La principal ventaja de este enfoque en comparación

con el DEA es que permite el ruido estadístico, de

forma tal que es más fácil corregir por errores de medi-

ción e inclusive condiciones ambientales.

En el SFA, al igual que en el DEA, los puntajes de efi-

ciencia resultantes de la estimación son particular-

mente sensibles a la elección de factores, productos,

variables de control y tamaño de muestras.

Si bien no existe técnica comparativa que sea exhaus-

tiva o que pueda brindar una imagen completa del

desempeño relativo de las empresas, es sensato que

un regulador compare varios enfoques y especificacio-

nes a fin de obtener mediciones confiables de la efi-

ciencia.

A.2 APLICACIONES DE MEDIDAS DE EFICIENCIA, A LOS

SECTORES DEL TRANSPORTE Y ELECTRICIDAD

Esta sección presenta y analiza estudios de aplicación

de medidas de eficiencia y productividad a empresas de

infraestructura. Primero nos concentramos en el sector

del transporte, es decir, puertos, ferrocarriles y caminos,

para analizar después el sector de la energía, es decir

generación, transporte y distribución de electricidad.

El propósito de esta revisión de la bibliografía es brin-

dar orientación para las actividades regulatorias en

94

estos sectores. Donde es posible efectuamos una dis-

tinción entre la infraestructura existente y la evalua-

ción de la provisión de servicios. Es necesario identifi-

car las potenciales ineficiencias a cada nivel por sepa-

rado a fin de implementar los mecanismos de incenti-

vo correctos.

A.2.1 Transporte

A.2.1.1 Puertos:

Los puertos son un componente clave en el sistema

logístico de un país y tienen un enorme impacto en el

costo final de los bienes exportados e importados. La

integración comercial y la competencia internacional

requieren un sistema portuario eficiente. Por esta

razón, en las últimas tres décadas son muchos los paí-

ses del mundo que comenzaron a implementar refor-

mas en su sector portuario.

Estos cambios fueron analizados por distintos estudios

para determinar de qué manera las reformas afectaban

la eficiencia y qué factores, por ejemplo el tipo de pro-

piedad y el enfoque regulatorio, tienen mayor relevan-

cia para determinar el desempeño portuario. La

bibliografía puede dividirse en términos amplios en

dos grupos: estudios tempranos basados en indicado-

res parciales de productividad, que brindan informa-

ción limitada sobre la eficiencia general, y estudios

recientes basados en el análisis multifactorial y la

determinación de eficiencia.

Kim y Sachich (1986) constituye un ejemplo de un tra-

bajo temprano del primer grupo. Analiza el desempe-

ño operativo del puerto de Ashdod en el período

1966-1983. Los autores miden el cambio técnico utili-

zando la tasa de contenerización. También analizan

cambios en la composición de los factores (trabajo y

capital) y crecimiento de la PTF durante ese período.

Tangzon (1995) y Talley (1994) fueron de los primeros

que intentaron usar indicadores económicos parciales

para las comparaciones interportuarias. Talley (1994)

sugiere una metodología para seleccionar indicadores

de desempeño en base a los objetivos del puerto. A

fin de manejar la posibilidad de que los indicadores se

muevan en direcciones opuestas, el autor propone el

uso de un indicador único: la variable de precio som-

bra. Esta variable puede medirse como la producción

total por dólar de utilidad bajo el supuesto de que un

puerto, al igual que las empresas cotizantes en bolsa,

maximiza el producto dependiendo de un nivel de uti-

lidad dado. Un aumento en la producción portuaria

por dólar de utilidad representa una mejora en el

desempeño del puerto.

Un análisis más sofisticado considera aspectos tales

como el impacto de la privatización, por ejemplo en

Fernández et al. (1999) y los efectos de la escala en la

operación portuaria en Cullinane y Khanna (1998).

La contribución de este grupo de artículos a la com-

prensión del desempeño portuario es incuestionable y

los métodos propuestos aún se encuentran mayor-

mente en uso en la práctica. Sin embargo, como ya se

mencionó, el carácter parcial del análisis genera incon-

sistencias que pueden comprometer la validez de las

conclusiones.

Una línea de investigación más relevante para el infor-

me es la provista por la segunda generación de estu-

dios que utiliza el análisis multifactorial de fronteras.

En la Tabla 1 se resume la información de los artículos

que analizamos.

La mayoría de los trabajos presentados adoptan un

enfoque DEA o SFA para medir la eficiencia portuaria en

distintos experimentos. Por ejemplo, Liu (1995) usa SFA

en la tecnología de producción para investigar el efecto

de la propiedad (pública versus privada) en el desempe-

ño de los puertos británicos entre 1983 y 1990. Como

variables de salida utiliza medidas de ventas, es decir el

ingreso total por servicios portuarios suministrados a

terceros menos las ventas de propiedades. Los factores

considerados son mano de obra y capital. La mano de

obra se mide según el valor total de los salarios pagados

mientras que el capital se mide por el valor de libros

neto de los activos de capital fijo (incluidos terrenos,

caminos, muelles, almacenamiento y equipos). Como

variables de control se usan tipo de propiedad, tamaño

y ubicación de los puertos. No se encontró ningún

efecto significativo del tipo de propiedad.

95

Estache et al. (2002) no solamente proporciona una

detallada revisión de la literatura de evaluación por-

tuaria sino que también aplica el SFA de la producción

para evaluar los efectos de las reformas portuarias en

México. Concluye que las reformas tuvieron un efecto

positivo sobre la eficiencia portuaria y que podría usar-

se un análisis detallado de eficiencia, controlando por

condiciones ambientales y servicios portuarios, para

promover la competencia comparativa en el sector.

Baños et al. (1999) y Coto et al. (2000) usan el SFA de

la función de costos para evaluar la eficiencia de los

puertos españoles. A diferencia de Liu (1995), usan

cantidades físicas de mercadería manipulada como

medida única de producción. El precio de la mano de

la obra se define como la relación entre el costo total

de la mano de obra y el número de obras. Estos artícu-

los difieren en la definición del precio del capital y en

la variable de control. Baños et al. (1999) investiga los

efectos de corto plazo de los costos cuasi fijos, defi-

niendo el precio del capital variable como la razón

entre las inversiones del año corriente y las inversiones

del año previo y el precio de las inversiones casi fijas

como la razón entre el uso de capacidad y la longitud

de los muelles. Coto et al. (2000) define el precio del

capital como la razón entre la amortización efectuada

en el período y la longitud de los muelles. Como con-

trol incluye el nivel de autonomía y el tamaño del

puerto. Coto et al. (2000) observa que los puertos más

pequeños y centralizados tienden a ser más eficientes.

También se usa con frecuencia la metodología DEA.

Roll y Hayuth (1993) usan el DEA para acceder a la efi-

ciencia relativa con los limitados datos disponibles.

Modelan explícitamente la naturaleza multiproductos

de los servicios portuarios usando como productos el

volumen de mercadería, volumen de pasajeros, tráfico

de buques, satisfacción con el servicio y nivel de servi-

cio como medida del producto. Como factores los

autores consideran la mano de obra, medida como el

número anual promedio de trabajadores, y el capital

medido como el promedio anual de todo el capital

invertido en puertos e instalaciones. La variable de

control es representada por la diversidad de la carga

para capturar el grado de especialización en las activi-

dades portuarias.

Estache et al. (2004) combinan el DEA con el índice PTF

de Malmquist para evaluar los cambios en la producti-

vidad de la administración de los puertos mexicanos

con posterioridad a la reforma de 1993. Los autores

descomponen el cambio total en PTF en cambio de

eficiencia técnica, cambio de eficiencia de escalas y

cambio técnico. Como medidas de producto se usa el

volumen de mercaderías y como factores la longitud

de los muelles concesionados por el gobierno y el

número de trabajadores en cada puerto. Si bien la efi-

ciencia técnica de los puertos mejora en el período

bajo análisis, existieron shocks exógenos que tuvieron

consecuencias negativas en la eficiencia de escalas.

Park y De (2004) proponen un enfoque DEA en cuatro

etapas para evaluar el desempeño de los puertos marí-

timos en Corea. La primera etapa de análisis es la pro-

ductividad de los puertos que considera la capacidad

de amarre y la capacidad de manipulación de cargas

como variables de entrada y el manejo de cargas y el

número de buques como variables de salida. La

segunda etapa se concentra en aspectos de rentabili-

dad del acceso, usando como factores los productos

de la etapa anterior y como producto los ingresos tota-

les. Una tercera etapa evalúa la posibilidad de comer-

cialización de las actividades del puerto: considera los

ingresos como factores y la satisfacción del cliente

como producto. Finalmente, la cuarta etapa realiza la

agregación de las tres medidas previas en un factor de

eficiencia global. Utiliza la capacidad de amarre y la

capacidad de manipulación de cargas como factores y

adopta la satisfacción del cliente como producto final.

Esta breve revisión de la literatura nos proporciona

algunas consideraciones de base que un regulador

portuario debería tener en cuenta a fin de evaluar

correctamente el nivel relativo de eficiencia de las fir-

mas reguladas. El primer punto y el más importante es

cómo agrupar a los puertos para una evaluación

correcta. De hecho, los puertos brindan diferentes ser-

vicios: carga y descarga, almacenamiento; manipula-

ción de diferentes productos y actividades; pasajeros,

pesca, cargas, en contenedores o no; además los puer-

tos se diferencian según varias características estructu-

rales y ambientales: tamaño, fluvial versus marítimo,

profundidad del agua, entre otras.

96

Hay dos maneras de enfrentar estas diferencias. La pri-

mera consiste en dividir la muestra en grupos con ele-

mentos similares. Park y De (2004) se concentran en

puertos marítimos mientras que Estache et al. (2002)

excluye los puertos de pasajeros y Cullinares, Song, JI y

Wang (2004) analiza solamente puertos de contene-

dores. El limitado tamaño y diversificación de la mues-

tra usada podría impedir una división estrecha. Otra

posibilidad es elegir un enfoque y un conjunto de

variables que den cuenta de estas diferencias. Por

ejemplo, Roll y Hayuth (1993) propone productos múl-

tiples, mientras que Coto et al. (2000) incluye tamaño y

estado de autonomía como variables de control.

Otros controles usados con frecuencia son la ubica-

ción geográfica, el porcentaje de cada actividad en el

producto total y el número de terminales.

La elección de la metodología también se vincula con

posibles problemas de comparación. Se puede usar el

enfoque DEA para muestras pequeñas y limitada infor-

mación, si bien es particularmente sensible al ruido en

los datos. También es adecuado usar múltiples conjun-

tos de productos, pero en su forma tradicional no permi-

te los controles ambientales. El enfoque SFA tiene la des-

ventaja de requerir un tamaño de muestra mínima pero

es flexible frente a la inclusión de variables de control.

Finalmente, debe existir alguna consideración respec-

to de la elección de variables de factor y producto. La

mayor parte de los puertos se ocupan de varios pro-

ductos y en un esquema con productos múltiples no

es factible dar cuenta de todos ellos. En consecuencia,

deben elegirse variables de factor y producto que per-

mitan la agregación óptima de esta diversidad de

información. Valor monetario de productos como en

Liu (1995), volumen total de productos como en

Estache et al. (2002) y cantidades físicas como en Coto

et al. (2000) son las medidas más populares de produc-

to que se encuentran en la literatura. La misma consi-

deración se aplica a la agregación de mano de obra y

capital usados en diferentes actividades.

Si bien ninguno de los artículos presentados distingue

claramente entre eficiencia en infraestructura portua-

ria y servicios portuarios, es posible hacerlo usando las

mismas metodologías antes descriptas. La principal

diferencia al evaluar la eficiencia para cada uno de los

dos niveles se encuentra en la selección de variables

de factor y producto.

Las actividades de infraestructura portuaria compren-

den el mantenimiento y expansión de la estructura

portuaria, es decir muelles, instalaciones, e inclusive

parte de los equipos usados en las operaciones del

puerto. Si consideramos variables monetarias, los fac-

tores pueden ser el monto total gastado en mano de

obra, capital y materiales dedicados específicamente a

actividades de infraestructura, mientras que el produc-

to puede medirse como los ingresos totales (o ingre-

sos adicionales en el caso de mantenimiento) genera-

dos por el alquiler o concesionamiento de la nueva

estructura. En cantidades físicas, los factores se pue-

den medir en términos de número de trabajadores,

máquinas, cantidad de tierra y materiales usados en

construcción o mantenimiento y productos en térmi-

nos de cantidad de estructura física producida (dárse-

nas, longitud de muelles adicionales, área terminal adi-

cional, etc.).

Los servicios y actividades portuarias utilizan la estruc-

tura portuaria, los equipos adicionales y la mano de

obra como factores para operaciones tales como la

carga y descarga de bienes o pasajeros y almacena-

miento. En este caso los productos podrían medirse

como se lo hace en la literatura: volumen de mercade-

ría manipulado por el operador, ingreso total por servi-

cios, número de pasajeros, entre otros.

Unos pocos estudios evalúan la eficiencia en el plano

del Transporte Marítimo. Entre estos, el de Liu, Lan y

Chu (2005) usa el DEA para evaluar la eficiencia finan-

ciera de compañías en sector naviero de Taiwan, usan-

do como productos los ingresos operativos, ingresos

netos y el patrimonio neto y los activos como factores.

Un importante ejercicio, que por lo que sabemos no se

encuentra todavía en la literatura, es investigar de qué

manera la ineficiencia de los puertos afecta el desem-

peño del transporte marítimo. Se podría usar DEA o

SFA para evaluar la ineficiencia a cada nivel (portuario

y naviero), seguido por un análisis de descomposición

de la ineficiencia relativa de las compañías navieras

97

considerando los niveles de eficiencia de los puertos

utilizados entre las variables explicativas.

A.2.1.2 Ferrocarriles:

El transporte ferroviario ha jugado un importante rol en el

desarrollo económico de los países desde hace largo

tiempo. Al igual que los puertos, los ferrocarriles tienen

un gran impacto en el costo final de un bien, y las mejo-

ras de eficiencia en este sector son condiciones necesarias

para el desarrollo y competitividad en el mercado externo.

Muchos de los estudios que se encuentran en la litera-

tura aplican las técnicas de referencia comparativa

CUADRO A.2-1: RESEÑA DE LA LITERATURA SOBRE EFICIENCIA PORTUARIA

Estudio

Roll y Hayuth(1993)

Liu (1995)

Banos et al.(1999)

Coto et al. (200)

Estache et al.(2002)


Park y De (2004)

Culinare, Song, JIy Wang (2004)

Experimento

Medir la eficiencia relati-va de las formas de orga-nizar los servicios portua-rios

Medir la eficiencia y com-parar la influencia de lapropiedad pública y pri-vada

Probar el efecto de loscostos cuasi-fijos

Medir la eficiencia conrespecto a la frontera decostos

Estudiar los efectos de laeficiencia de la reformaportuaria en México

Descomponer las ganan-cias de productividad dela operación de infraes-tructura posterior a laReforma de México eneficiencia técnica, eficien-cia de escala y cambiotécnico

Medir la productividad,rentabilidad, comerciabi-lidad, y eficiencia globalde los puertos

Medir la eficiencia inter-temporal de puertos decontenedores

Enfoque

DEA

SFA de producción

SFA de Función dedistancia de cos-tos

SFA de costos

SFA de producción

DEA + ÍndiceMalmquist

DEA en cuatroetapas

DEA paraWindows

Producción

vol. de mercadería,vol. de pasajeros, trá-fico de buques, etc.

ingresos totales porservicios menos ven-tas de propiedades

cantidades físicas demercadería manipula-da

cantidades físicas demercadería manipula-da

vol. de mercaderíamanipulada

vol. de mercaderíamanipulada

vol. de produccióntotal de carga, ingre-sos por buques, satis-facción del cliente

total de contenedoresmanipulados

Mano de obra

promedio anual de tra-bajadores

valor total de salariospagados

costo total de mano deobra/cantidad de obras

costo total de mano deobra/cantidad de obras

número de trabajadoresen cada unidad deadministración portua-ria

número de trabajadoresen cada unidad deadministración portua-ria

N.D.

se asume que tiene unarelación fija con el capi-tal

Capital

promedio anual del capi-tal total invertido enpuertos e instalaciones

valor contable neto deactivos de capital fijo

inversión actual/inversiónde años anteriores y usode capacidad/ long. dedársenas

amortización total/longi-tud de dársenas

longitud de dársenas

capacidad de amarre ymanipulación de cargasnúmero de grúas puenteflotantes y carretillas depórtico

Otros factores ycontroles

diversidad de lacarga

Tipo de propiedad,tamaño y ubicaciónprecios del consumode energía/serviciosexternos

autonomía y tamaño

N.D.

N.D.

N.D.

factor de tierra: lon-gitud del embarca-dero y área terminal

98

(benchmark) para evaluar la eficiencia relativa y el efec-

to de las reformas políticas en los servicios de las com-

pañías ferroviarias. En la Tabla 2 aparece una pequeña

reseña de la literatura.

Estache, González y Trujillo (2002), por ejemplo usa el

índice PTF para analizar las consecuencias de las refor-

mas ferroviarias en las compañías de ferrocarril de

carga y pasajeros en Brasil y Argentina. Se concentra

en firmas que sólo proveen un tipo de servicios, ya sea

carga o pasajeros dependiendo del análisis. Este

esquema evita tener que calcular las participaciones

de valor de cada bien en el producto total. Si bien la

mayor parte de la literatura considera tres factores -

capital, mano de obra y energía - los autores usan úni-

camente el número de trabajadores empleados como

sustituto para la mano de obra y el consumo de diesel

como sustituto para la energía. Se excluye el capital

del análisis debido a la falta de datos comparables. Las

reformas y, en particular, las privatizaciones tuvieron

un impacto positivo en la eficiencia de la mayoría de

las compañías de las muestras. En contraste con las

creencias tradicionales respecto de la privatización, los

resultados muestran que las ganancias de eficiencia

no estuvieron asociadas principalmente con menos

factores sino con la expansión y el progreso técnico.

Friebel, Ivaldi y Virbes (2005) utilizan MCO para medir

la eficiencia en la producción de varias compañías en

la Unión Europea durante un período de 20 años y

durante reformas políticas y con posterioridad a las

mismas. Consideran una tecnología Cobb-Douglas

usando capital y mano de obra como factores de la

producción. El producto se mide mediante una combi-

nación logarítmico-lineal de pasajeros-kilómetros y

tonelada de carga-kilómetro. La contribución relativa

de cada producto a la producción final se estima de

manera endógena. Los autores analizan la distinción

entre infraestructura y servicio. A un primer nivel de

producción, la tierra, mano de obra y materiales pro-

ducen la red que se usa conjuntamente con la mano

de obra adicional y el material rodante para producir

servicios de transporte. Eligen analizar el nivel global

de eficiencia agregada y emplean personal total y kiló-

metros de ruta como medidas de mano de obra y

capital, respectivamente. También se menciona la

compensación entre cantidad (agregar material

rodante) y calidad (renovar material rodante) de los

servicios, pero no se lo incluye en el análisis. La eficien-

cia residual se descompone en tendencia temporal,

tendencia regulatoria y un término de error. Los resul-

tados indican que el impacto de las reformas varía con

la oportunidad de la implementación. Los procesos

de reforma gradual tienden a mejorar el desempeño

de las firmas mientras que los paquetes de reformas

múltiples tienen un impacto negativo.

En el resto del análisis de este sector, nos concentrare-

mos en artículos que aplican la frontera de referencia

para medir el desempeño del sector ferroviario.

Affuso, Angeriz y Pollit (2002) usan DEA y MCO correla-

cionados (una adaptación de fronteras del método

MCO) para evaluar cuál fue la evolución de las compa-

ñías operadoras de trenes desde la privatización. Se

concentran en 25 firmas creadas entre 1994 y 1997. El

producto se mide en función de millas-tren y millas-

pasajero (ya que en la muestra se incluyen solamente

compañías de transporte de pasajeros). Los factores se

miden por número de empleados y número de mate-

rial rodante para el primer experimento y costos de

mano de obra y otros gastos operativos para el segun-

do. Se usa una regresión en dos etapas para estudiar

la relación entre eficiencia y datos ambientales, de

seguridad y calidad. La conclusión es que la privatiza-

ción mejora la eficiencia. La eficiencia también está

asociada de manera positiva con la antigüedad de la

compañía, el grado de competencia por la franquicia y

tiene una asociación negativa con la antigüedad de los

equipos. La seguridad y la puntualidad no tienen una

fuerte relación con la eficiencia y tienen una relación

negativa entre sí. En promedio las compañías más

seguras son menos puntuales.

Farsi, Filippini y Greene (2005) usan diferentes modelos

de comparación de costo- eficiencia (incluido el SFA)

para medir la evolución de la eficiencia de 50 compa-

ñías ferroviarias suizas en un período de 13 años. Los

productos de pasajeros y cargas se miden respectiva-

mente en función de kilómetros-pasajero y kilóme-

tros-tonelada. El precio promedio de la mano de obra

se calcula dividiendo los costos totales de mano de

99

obra por el número total de empleados; los precios de

la energía también son la razón entre costos y consu-

mos. El precio del capital usa los costos residuales (cos-

tos totales menos mano de obra y energía) que se vin-

culan principalmente con equipos y material, dividido

por la cantidad de asientos (que se supone como sus-

tituto del capital). Como variable de control se incluye

la longitud de la red. Los autores observaron que las

estimaciones de ineficiencia son particularmente sen-

sibles a la especificación adoptada. Los resultados

parecen depender en gran medida de cómo se mode-

liza la heterogeneidad no observable entre distintas

firmas.

Lan y Lin (2003) y Lan y Lin (2006) consideran el DEA

en etapas múltiples. En el primer artículo, los autores

analizan la eficiencia técnica y la eficacia de los servi-

cios de 76 compañías ferroviarias de distintas partes

del mundo entre 1999 y 2001. Extienden el enfoque

tradicional agregando otra etapa: una segunda esti-

mación DEA midiendo la eficacia del consumo.

También aplican un DEA hiperbólico en un experimen-

to de eficiencia combinada a fin de investigar los efec-

tos de la escala. La primera etapa de la estimación usa

los kilómetros-tren como el único producto y la longi-

tud de las líneas, número de locomotoras y vagones, y

número de empleados como medidas de los factores.

En la etapa de eficacia del servicio, se usa kilómetros-

tren como factor para los productos kilómetros-pasa-

jero y kilómetro-tonelada. Con pocas excepciones, se

encontraron puntajes bajos para ambas medidas. El

VRS también parece prevalecer en las industrias ferro-

viarias. Descomponiendo los puntajes de eficiencia y

eficacia, los autores demuestran que el porcentaje de

líneas electrificadas, densidad de población e ingreso

por cápita tienen una gran potencia para explicar las

diferencias de eficiencia mientras que la longitud por

tonelada transportada y el ingreso por cápita tienen

una significativa influencia en la eficacia.

Lan y Lin (2006) proponen un DEA en cuatro etapas

que da cuenta de las diferencias ambientales y la hol-

gura de los datos. Aplican el método para calcular la

eficiencia técnica y la eficacia de los servicios de 44 sis-

temas ferroviarios de distintas partes del mundo

durante un período de 6 años. El procedimiento suge-

rido en el artículo consiste en una primera etapa de

DEA convencional y una segunda etapa de descompo-

sición por regresión de las ineficiencias de la primera

etapa en influencias ambientales, ineficiencia geren-

cial y error estadístico. En la tercera etapa, se ajustan

las cantidades ingresadas según influencias ambienta-

les y de error estadístico, de forma tal que, en la cuarta

etapa, se vuelve a aplicar el DEA a los datos ajustados.

Para la medición de la eficiencia técnica de los servi-

cios ferroviarios, se usan como medidas de producto

pasajeros-tren-kilómetro y carga-tren-kilómetro, y

número de vagones de pasajeros, número de vagones

de carga y número de empleados como datos de

entrada, todas las variables son divididas por la longi-

tud total de las líneas en kilómetros. Los productos

anteriores se usan como factores para el cálculo de efi-

cacia. En este caso, los productos son pasajero-tren-

kilómetro y carga-tren-kilómetros. Las variables

ambientales usadas en la segunda etapa son ingreso

por cápita, densidad de población, porcentaje de carri-

les electrificados y relación trenes pasajero-kilómetros

a kilómetros trenes totales. Los autores llegan a la con-

clusión de que las aplicaciones tradicionales del DEA

subestiman de manera consistente los verdaderos

puntajes de eficiencia y eficacia.

La mayoría de las consideraciones efectuadas para la

aplicación de medidas de eficiencia para evaluar el

desempeño portuario también se aplican al sector

ferroviario. Las comparaciones deben tener en cuenta

diferencias tales como longitud, tipo de servicios, y

densidad de población. Las opciones de variables de

entrada y salida también deben seguir una norma

similar. Los productos deben medirse a fin de lograr la

mejor agregación de los diferentes servicios produci-

dos. Las opciones más frecuentes son toneladas-kiló-

metro y pasajeros-kilómetro. La única consideración

adicional, en lo que respecta a la elección de datos de

entrada, es la energía. La energía parece tan esencial

como la mano de obra y el capital para la producción

de servicios ferroviarios y un análisis correcto debe

incluir sustitutos para este factor.

Excepto en el caso de Friebel, Ivaldi y Virbes (2005)

todos los estudios presentados se concentran en la efi-

ciencia de los servicios ferroviarios. En teoría el desem-

100

peño de la gestión de la infraestructura ferroviaria

también podría evaluarse usando la misma metodolo-

gía, pero con diferentes variables de entrada, salida y

control. Las actividades de infraestructura ferroviaria

comprenden el mantenimiento y la expansión de las

redes. En mercados integrados en sentido vertical tal

CUADRO A.2-2: RESEÑA DE LA LITERATURA SOBRE EFICIENCIA FERROVIARIA

Estudio

Lan y Lin (2004)


Kennedy y Smith(2002)

Lan y Lin (2003)

Friebel, Ivaldi yVibes (2005)

Affuso, Angeliz yPollit (2002)

Farsi, Filippini yGreene (2005)

Experimento

Medir la eficiencia, efecti-vidad, productividad yfuerza de ventas de losservicios ferroviarios

Analiza la rentabilidad delas reformas en el sectorferroviario en Argentina yBrasil

Mide la eficiencia de laRed Ferroviaria Británicausando comparacionesinternas para zonas geo-gráficas.

Investiga la eficiencia téc-nica y la efectividad delservicio de los trenesmultiproductos a nivelmundial

Mide la eficiencia en losservicios de las compañí-as ferroviarias nacionalesen Europa durante másde 20 años

Mide la eficiencia relativay la evolución de la efi-ciencia de las operacionesferroviarias de las compa-ñías británicas reciente-mente creadas

Analiza el desempeño devarios modelos de pane-les de datos para medir laeficiencia en costos en lasindustrias de redes suizas

Enfoque

DEA en cuatroetapas + índiceMalmquist

En índice PTF(sin análisis defrontera)

COLS y SFA defunción de costosy DEA en dos eta-pas

DEA hiperbólica(Retornos varia-bles a la escala) yDEA en dos etapas

Modelo de fronte-ra de producción

COLS y DEA

SFA de costos condiferentes especi-ficaciones de error

Producción

Medición de eficien-cia: pasajero-tren-kmpor km de líneas;carga-tren-km por kmde líneas; medición deefectividad: pasajero-km y ton-km

carga o pasajerosdependiendo de laaplicación (cargaspara Brasil, ambospara Argentina)

Millas de toneladabruta de carga, millasde tren de pasajeros,millas de vías, y millasde tonelada de pasa-jeros*

Medición de eficien-cia: tren-km mediciónde efectividad: pasa-jero-km y ton-km

pasajero-km y carga-ton-km agregados demanera endógena

tren-millas (medidade capacidad) y pasa-jero-millas (medidade consumo)

pasajero-km y ton-km

Mano de obra

medición de eficiencia:número de empleadospor km de líneas medi-da de efectividad:

número de trabajadoresempleados por unaempresa concesionaria+ salario promedio

medición de eficiencia:número de empleadosmedida de efectividad:-

personal empleado porempresas ferroviarias

Costos laborales ynúmero de empleados

Costo laboralanual/número deempleados


longitud de las líne-as, ingreso per cápi-ta, densidad depoblación, % delíneas electrificadas,tren de pasajeros-km/trenes totales-km

Factor energético(consumo de die-sel), precios de laenergía

calidad de las víascausó demoras, víasrotas; y dummy detiempo

ingreso per cápita ydensidad de pobla-ción

reformas de desre-gulación, efecto deltiempo

calidad: puntuali-dad y seguridad;años de contratorestantes, pagos deincentivo recibidos,tipo de servicio, etc.

precio de la energía,longitud de la red

Capital

número de vagones depasajeros por km de líne-as; número de vagonesde carga por km de líne-as; trenes de pasajeros-km; trenes de carga-km

N.D. (las vías están total-mente amortizadas, porlo que afectan decisio-nes)

Costo de mantenimientoy costo total

número de vagones y kmde líneas; tren-km

km de ruta

Gastos operativos, vago-nes y otras unidades usa-das

Gastos residuales/núme-ro de asientos

101

como el sector ferroviario estadounidense, esta activi-

dad es realizada por la misma compañía que brinda los

servicios, mientras que en los mercados divididos, por

ejemplo la mayoría de los países europeos, son com-

pañías separadas las que invierten en infraestructura y

cobran aranceles por su uso. En ambos casos, pueden

medirse los productos de estas actividades como el

valor de la red efectivamente producida o restaurada y

los factores se pueden medir según los totales de

mano de obra, materiales y capital involucrados en

estas actividades.

Es probable que en el sector ferroviario existan ganan-

cias de escala derivadas de la integración vertical

(véase Kennedy y Smith (2002)). En este caso, evaluar la

eficiencia de cada nivel por separado es útil, a pesar de

que no permite revelar la eficiencia real del sector

ferroviario. Puede usarse un análisis global como el

que proponen Friebel, Ivaldi y Virbes (2005) como veri-

ficación de robustez de los experimentos previos.

A.2.1.3 Caminos:

Los sistemas viales son la principal competencia por

recursos de los sistemas ferroviarios. Si bien la literatu-

ra sobre la medición de la eficiencia de frontera de las

compañías de transporte es muy rica, el número de

aplicaciones a servicios e infraestructura vial es muy

reducido.

Las actividades de infraestructura vial consisten princi-

palmente en el mantenimiento y expansión de la red.

El transporte de pasajeros o de carga es el principal

ejemplo de servicio vial. Dada la limitada bibliografía

sobre este tema, presentaremos un solo estudio para

cada nivel, analizando de qué manera se podrían reali-

zar una aplicación ulterior. En la Tabla 3 se resume la

información presentada.

Deller y Halstead (2004) analizan el tamaño y la eficien-

cia de gestión de los caminos rurales de las ciudades

del norte de Nueva Inglaterra. Las actividades de man-

tenimiento son el centro del análisis. Adoptan un SFA

de la función de costos. El producto se mide según las

millas de caminos bajo jurisdicción de la ciudad y los

factores son la tasa salarial horaria, el precio de la nive-

ladora motorizada y el precio de un camión volcador

de un eje. Los precios del capital se ajustan en función

de la antigüedad del vehículo. Sus resultados demues-

tran que en promedio los costos de mantenimiento

son un 40% más altos de lo que deberían ser debido a

ineficiencias en la gestión. También se encontraron

economías de tamaño en mantenimiento vial, lo que

sugiere que contar con esquemas institucionales que

aumentaran el nivel de centralización podría mejorar

la eficiencia.

El anterior trabajo ignora un importante producto de

la gestión del mantenimiento vial: la calidad efectiva

de los caminos. Un estudio más detallado debería

incluir este producto. También ignora el hecho de que

algunos caminos pueden ser estratégicamente más

importantes que otros. La inclusión de un producto

vinculado con volumen de vehículos-kilómetro o

ingresos por peaje podría dar cuenta de esta diferen-

cia en forma parcial.

Cruijssen, Dullaert y Joro (2006), por ejemplo, miden la

eficiencia logística de las compañías flamencas de

transporte vial e investigan la potencial mejora de efi-

ciencia generada por la cooperación horizontal de las

empresas. Aplican la metodología DEA con retornos

constantes a la escala así como retornos variables a la

escala a 82 compañías en 2003. Las medidas de pro-

ducto utilizadas fueron valor agregado total y ganan-

cias totales antes de impuestos. Como factores, consi-

deraron el total de horas trabajadas en el año y el total

de activos en 2003. Observan que las compañías son

sumamente ineficientes y que la fragmentación del

mercado es uno de los factores importantes, ya que las

economías de escala son importantes en las activida-

des de transporte vial.

Si bien no se lo encontró en la literatura, para el sector

de transporte también es posible un análisis de efi-

ciencia basado en la producción y cantidades físicas.

Las cantidades físicas o volumen de mercadería (o

pasajeros) transportados podrían usarse como pro-

ducto. El número de trabajadores, vehículos de trans-

porte, instalaciones y kilómetros de caminos podrían

usarse como factores. La calidad de los caminos y el

tipo de servicios podrían estar entre los controles

102

ambientales. Dependiendo de la disponibilidad de

datos, podría ser útil considerar también la evolución

de la eficiencia en el tiempo.

A.2.2 Energía

Es bien sabido que el sector energético es estratégica-

mente uno de los sectores más importantes de activi-

dad en la economía dado que la energía en un factor

para la producción de casi todos los bienes y servicios.

El concepto de eficiencia en el sector energético va más

allá de las actividades de tecnología de producción.

Involucra decisiones respecto de los primeros recursos y

un equilibrio entre producción e importación. Si bien

todos estos aspectos son de gran importancia, en esta

sección nos concentraremos en la eficiencia de la pro-

ducción, siguiendo las principales aplicaciones que se

encuentran en la literatura. Analizaremos por separado

las aplicaciones de medidas de eficiencia a la genera-

ción de energía y aplicaciones a la distribución. No se

encontró ninguna aplicación a la actividad de transpor-

te. Comentaremos brevemente cómo podría evaluarse

la eficiencia a ese nivel.

Tres de los principales estudios que aplican las técni-

cas de frontera para evaluar la eficiencia relativa de las

centrales de generación son Hiebert (2002),

Hammond (1992) y Domah (2002).

Hiebert usa el SFA de los costos operativos para inves-

tigar los determinantes de la eficiencia de costos para

plantas generadoras a carbón y gas natural (por sepa-

rado) en los EE. UU. en el período 1988-1997. El pro-

ducto total se mide según la generación neta de ener-

gía en megavatios por hora. Los precios y costos de los

factores se miden en relación con el precio de la mano

de obra de modo que esta variable no está incluida

directamente en el análisis. El precio del combustible

se mide en función de la cantidad de dólares por

millón de unidades térmicas, el capital se describe

según la capacidad nominal de la planta. Otras varia-

bles incluidas en la regresión de costos son la antigüe-

dad promedio de la central, la producción promedio

de la central, y una tendencia temporal. En una segun-

da etapa de regresión se usan puntajes de ineficiencia

como variables dependientes y nivel de utilización de

la capacidad, tipo de propiedad, tendencia temporal y

contexto competitivo como variables explicativas. En

promedio, las centrales que son propiedad de inverso-

res tienen un mejor desempeño que las municipales.

La competencia en las actividades minoristas también

parece tener un impacto positivo en las centrales de

generación a carbón.

Hammon (1992) también recurre al SFA de la función

de costos para estudiar la eficiencia de las centrales de

generación eléctrica descentralizadas. La muestra se

compone de 184 centrales británicas en el período

entre las dos guerras mundiales. El producto se mide

como el número total de unidades generadas, la tasa

pico de utilización de la capacidad, y el perfil de tiem-

po del producto. También se incluyen tres variables de

103

CUADRO A.2-3: RESEÑA DE LA LITERATURA SOBRE EFICIENCIA VIAL

Tema/Estudio

Cruijssen,Dullaert y Joro(2006)Deller yHalstead(1994)

Experimento

Medir la eficiencia delas compañías fla-mencas de transpor-te terrestreAnalizar el tamaño yla eficiencia gerencialde las ciudades delnorte de NuevaInglaterra en la pro-ducción de serviciosviales rurales

Enfoque

DEASFA de funciónde costos

Producción

Valor agregado,rentabilidad antesde impuestosKilómetros decaminos bajo lajurisdicción de laciudad

Mano de obra

Horas trabajadasSalarios

Otros factores

N.D.N.D.

Capital

Total de activoPrecio de una máqui-na niveladora moto-rizada, precio de uncamión volcador deun solo eje

precio de factores: precios del carbón, sueldos y sala-

rios. También se incluye un nivel casi fijo de capacidad

como parte de los costos fijos. Los resultados mues-

tran que la industria generadora de entre guerras era

eficiente, en términos generales.

Un ejemplo de aplicación de DEA a la generación tér-

mica de electricidad es el suministrado por Domah

(2002). Este trabajo compara la eficiencia relativa de

las centrales generadoras en 16 economías insulares

pequeñas en comparación con economías no insula-

res para el período 1993-94 y 1999-2000. El autor

también realiza un SFA doble de la estructura de pro-

ducción para confirmar los resultados. Las variables

empleadas son las mismas para ambos métodos. El

producto se mide en función de la cantidad total de

electricidad producida por la central. Los tres factores

de la producción son el número total de empleados,

la capacidad de generación instalada y el consumo

de combustible. En la estimación de la producción

también se tiene en cuenta el tiempo. La estimación

de la segunda etapa usa la ineficiencia como variable

dependiente y el ingreso por cápita, el número de

consumidores conectados (como sustituto de tama-

ño), y la utilización de capacidad como dummies para

las características de la isla. Los resultados muestran

que las islas interconectadas tienden a ser más efi-

cientes que las desconectadas ya que superan par-

cialmente las desventajas de la escala. Las islas pre-

sentan niveles inferiores de cambios de eficiencia

técnica, de modo que las interconexiones parecen

tener un impacto negativo ya que la posibilidad de

importar energía crea menos incentivos para las

inversiones. La conclusión final del artículo es que se

pueden comparar de manera eficaz las economías

insulares y no insulares con la introducción de los

controles correctos. Esto significa que los reguladores

de estas islas no deben restringir su análisis a las

pocas islas para las que haya datos disponibles, y

podrían usar países continentales como ejemplos de

políticas de incentivo.

Los tres trabajos presentados, al igual que muchos de

la literatura, comparten muchos aspectos en común.

Las medidas de producto en el caso de las centrales

de generación deben considerar la cantidad de ener-

gía producida en un período dado; las dos opciones

son el uso de producción bruta o neta. Generalmente

los factores son mano de obra, combustible energéti-

co y capital (como sustituto de capacidad total). Las

variables de control cambian con la extensión del

grupo de comparación, ya que las comparaciones

internacionales requieren control por ingresos y

población además de tamaño, propiedad y otras dife-

rencias ambientales.

La principal limitación de aplicar medidas de eficiencia

a la generación eléctrica es el hecho de que todas las

firmas del grupo de comparación deben usar la misma

fuente de energía. El SFA asume que todas las firmas

de la muestra usan la misma tecnología de produc-

ción, mientras que el DEA, aún sin imponer formas fun-

cionales, supone que las firmas ineficientes podrían

producir tal como las firmas de frontera si fueran efi-

cientes. Diferentes tipos de combustible requieren

diferentes tecnologías para producir electricidad.

Las técnicas de frontera de referencia (benchmark)

también son comúnmente aplicadas por investigado-

res y reguladores para medir la eficiencia en la distribu-

ción de electricidad. Presentamos tres estudios sobre

este tema.

Hjalmarsson y Veiderpass (1992) usan DEA lineal e

hiperbólico para examinar la eficiencia de los distribui-

dores minoristas de electricidad en Suecia. El estudio

considera productos múltiples definidos por el total

de electricidad en baja tensión recibida por los consu-

midores, el total de electricidad en alta tensión recibi-

da por los consumidores, el número de consumidores

de electricidad en baja tensión y el número de consu-

midores de electricidad en alta tensión. El total de

horas trabajadas por todos los empleados representa

el factor de mano de obra, mientras que la longitud de

las líneas de baja tensión, longitud de las líneas de alta

tensión, y capacidad total de transformación son susti-

tutos del capital como factor. Los resultados muestran

que la distribución eléctrica minorista sueca logra un

elevado grado de eficiencia técnica. Sin embargo, la

eficiencia es baja en las áreas rurales. La propiedad y la

organización económica no tienen un efecto significa-

tivo sobre el desempeño.

104

Jamasb, Nillesen y Pollitt (2003) discuten de qué

manera la respuesta estratégica de las empresas a los

incentivos regulatorios puede producir un comporta-

miento ineficiente. Se aplica DEA a distribuidores eléc-

tricos estadounidenses para examinar las implicacio-

nes de casos seleccionados de respuestas estratégicas.

El producto es representado por las unidades de elec-

tricidad entregada, el número de consumidores y la

longitud de la red. La distribución de los gastos opera-

tivos es el único factor considerado en el análisis. Los

resultados confirman que el comportamiento oportu-

nista afecta considerablemente el desempeño medido

de las firmas.

Estuche, Rossi y Ruzzier (2004) proponen una coordi-

nación internacional de la Regulación Eléctrica para

Sudamérica a fin de superar las asimetrías de informa-

ción entre firmas y organismos. Usan el SFA de la pro-

CUADRO A.2-4: RESEÑA DE LA LITERATURA SOBRE EFICIENCIA ENERGÉTICA

Tema/Estudio

Generación:Hiebert (2002)

Hammond (1992)

Transmision ydistribucióneléctricaJamash, Nillsen yPollitt (2003)*

Hjalmarsson yVeiderpass (1992)

Estache, Rossi yRuzzier (2004)

Integración ver-tical:Kaserman y Mayo(1991)

Experimento

Analiza en detalle la ine-ficiencia de los costosoperativos en las plantasde generación eléctricaen los EE.UU.

Investiga la eficiencia dela generación eléctrica enel período entre guerrasen Gran Bretaña

Analiza cómo las respues-tas estratégicas de lasempresas a las regulacio-nes dan como resultadoun comportamiento ine-ficiente

Mide la eficiencia de ladistribución minorista deelectricidad en Suecia

Mide la eficiencia de lascompañías de electrici-dad en Sudamérica ytambién presenta unresumen más completode la literatura

Mide las economías verti-cales y la Estructura efi-ciente de la IndustriaEléctrica

Enfoque

SFA de función decosto en dos eta-pas

SFA de función decosto

DEA

DEA

SFA de producción

Estructura de cos-tos

Producción

generación neta (dosexperimentos porseparado; uno paracarbón y otro paracentrales a gas natu-ral)

Número de unidadesgeneradas

unidades de electrici-dad entregadas,número de clientes ylongitud de la red

electricidad de alta ybaja tensión recibidapor los clientes,número de clientes dealta y baja tensión

ventas totales deenergía

Mano de obra

(no hay variables demano de obra directapero los precios y costosestán normalizados porel precio de la mano deobra)

salarios + variabledummy para el trabajoadministrativo

N.D.

horas trabajadas portodos los empleadosnúmeros de empleados


primera etapa: pre-cio del combustible,tendencia de tiem-po segunda etapa:utilización de capa-cidad, propiedad,reforma, tiempo

precio del carbón,utilización de capa-cidad pico, perfil detiempo de produc-ción

OPEX (costo de fac-tor individualusado)

N.D.

Área de servicio,densidad de consu-midores, estructurade demanda (%deresidencias), INBper cápita

Capital

capacidad nominal de lacentral, producción pro-medio de la central, anti-guedad promedio de lacentral, número de uni-dades de la central

nivel de capacidad cuasifija

N.D.

líneas eléctricas de alta ybaja tensión, capacidadtotal de transformación

red de distribución, capa-cidad de transformación

105

ducción, DEA lineal e hiperbólico para medir la eficien-

cia relativa de las firmas distribuidoras. Número de con-

sumidores y energía vendida total son las dos medidas

de producto más populares en la literatura. Los autores

argumentan que el número de consumidores no

puede ser controlado por la empresa ya que todos tie-

nen el derecho a conectarse a la compañía distribuido-

ra. Puesto que las cantidades de energía consumidas

dependen de los precios fijados en el mercado, estas

medidas representan mejor la idea de producto para la

especificación de la función de producción. El número

de empleados se usa como factor de mano de obra. El

capital se mide según la capacidad de transformación y

la longitud de las líneas de distribución. Esta última

medida también puede reflejar la dispersión geográfica

en lugar de la intensidad de capital; los autores inclu-

yen la densidad de consumidores como una variable

de control a fin de dar cuenta de este problema. Área

de servicio, estructura de la demanda e ingreso por

cápita se incluyen como controles adicionales. Los

resultados muestran que se podrían usar las compara-

ciones internacionales a fin de enfrentar las asimetrías

de información y respuesta estratégica de las empresas

a los incentivos regulatorios. Una condición necesaria

para que funcione la competencia internacional es que

los reguladores coordinen sus actividades de regula-

ción y la información disponible.

Las actividades de transporte eléctrico consisten en

transportar la electricidad desde la central de genera-

ción hasta la compañía distribuidora, dentro del

mismo país o a través de las fronteras. El producto de

esta actividad es la cantidad total de electricidad trans-

portada, mientras que los factores son la cantidad total

de mano de obra empleada, y el capital tal como líne-

as de transporte, instalaciones eléctricas, y torres de

transmisión.

Kaserman y Mayo (1991), al igual que en otras obras

que se encuentran en la literatura, confirman la exis-

tencia de economías de integración vertical entre las

etapas de generación y transporte/distribución del

suministro eléctrico. Este hecho implica que medir

cada nivel por separado y, en particular, comparar fir-

mas integradas con firmas no integradas puede con-

ducir a resultados sesgados.

Además de la medición de eficiencia desagregada,

debe efectuarse una estimación de eficiencia general

para evaluar el correcto desempeño del sector energé-

tico como un todo. Los reguladores deben contar con

un conjunto completo de información sobre el sector,

para poder identificar las herramientas regulatorias

correctas.

A.2.3 Una breve discusión de la regulación de

incentivos

Una vez determinado el nivel de eficiencia de las firmas,

el regulador debe crear el contexto apropiado y brindar

los incentivos correctos para que las firmas eficientes

inviertan en la expansión de la frontera y las empresas

ineficientes inviertan en ponerse a la par. La fijación de

las tarifas es una de las herramientas más importantes a

disposición del regulador. En esta sección analizamos

los principales enfoques para la regulación de incenti-

vos propuestos por la literatura económica:

La regulación según la Tasa de Retorno (TIR) es un

enfoque tradicional usado por los reguladores como

una forma de limitar las rentas de las empresas de

infraestructura (que frecuentemente son monopolios).

Por ejemplo, se lo usó para regular a las empresas de

telecomunicaciones en los EE.UU. Este método deter-

mina tarifas tales que las empresas puedan cubrir sus

costos operativos y de capital así como el retorno

sobre el capital (costo de oportunidad de la inversión).

La información de costos puede basarse en datos his-

tóricos o proyectados. La principal crítica contra este

enfoque es que no proporciona suficientes incentivos

para promover la mejora de la eficiencia o la reducción

de costos ya que las firmas no reciben las ganancias

generadas por dichos cambios. Al mismo tiempo,

recompensa la sobreinversión. La regulación según TIR

no impone una presión competitiva por lo que las

empresas sometidas a este régimen tienden a estar

sobredimensionadas y ser ineficientes.

En la literatura se han propuesto una serie de enfoques

en base a incentivos en respuesta a las limitaciones de

la regulación según TIR. Presentaremos cuatro de ellos:

Precio Tope; Ingreso Tope: Incentivos focalizados y

Regulación por Comparación.

106

El Precio Tope, propuesto por Littlechild (1983) fue

adoptado por muchos reguladores en el Reino Unido,

entre muchos otros en el mundo. Consiste en limitar

las rentas de las firmas reguladas a través de la deter-

minación de un techo de precios. Los precios están

basados en los precios del período previo, los cambios

en el índice de precios minoristas y un nivel de eficien-

cia acordado. Con la excepción de un evento exógeno

extraordinario, los precios se mantienen constantes

durante un período tarifario y las empresas son libres

de retener o compartir los ahorros de costos logrados

durante este período. Este método genera claramente

incentivos para la reducción de costos y ganancias de

eficiencia pero puede estar en conflicto con la expan-

sión de la producción y los objetivos de gestión del

lado de la demanda.

Una segunda alternativa es la regulación según

Ingreso Tope aplicada a la principal empresa de trans-

porte eléctrico del Reino Unido. Este método fija el

nivel máximo de ingresos permitidos para la compañía

regulada. Como antes, el nivel del techo se fija en base

al valor del período previo, el cambio en el índice de

precios y un factor de eficiencia, pero también consi-

dera los cambios en el número de consumidores y la

cantidad de servicios demandada. Al permitir una

maximización de las ganancias, las empresas tendrán

incentivos para minimizar los costos. Si bien este

método hace lugar a las variaciones en la demanda,

limita los incentivos al aumento de las ventas o la com-

petencia, por lo que conduce a elecciones ineficientes.

La regulación por incentivos focalizados se centra en

aspectos operativos específicos de la empresa. Se han

usado muchas veces esquemas de incentivos focaliza-

dos para conseguir objetivos tales como normas

ambientales, mejora en la calidad de los servicios y

provisión universal. Ya que estos esquemas consisten

en un análisis parcial de la conducta de las firmas, pue-

den distorsionar la eficiente asignación de recursos y

tener un impacto reducido en el desempeño global de

las empresas.

Finalmente, la regulación por comparación, propuesta

por Schleifer (1985) fija niveles tarifarios en base a la

comparación de empresas. La idea de este método es

castigar a las firmas ineficientes y recompensar a las

eficientes, promoviendo un sistema de competencia

indirecta inclusive para compañías que operan en

mercados separados. En su forma más sencilla el méto-

do propone techos de precios que tienen en cuenta

tanto los costos de las firmas reguladas como una

combinación de costos de un grupo de empresas que

se usa como referencia (benchmark). El grupo de com-

paración puede estar formado por otras empresas de

la misma localidad, del país, o inclusive del mundo. Es

importante una cuidadosa definición de la medición

de los costos a fin de manejar la tendencia de las

empresas a sobreinformar y, al mismo tiempo, generar

incentivos para las inversiones de largo plazo. La prin-

cipal preocupación en la aplicación de este método es

en qué grado pueden compararse empresas de dife-

rentes contextos y circunstancias. La Comisión

Nacional de Energía de Chile brinda un buen ejemplo

de una aplicación de la regulación por comparación.

Todos los métodos propuestos tienen sus debilidades,

por lo que los reguladores con frecuencia eligen

esquemas híbridos que combinan dos o más criterios

de determinación de tarifas. A diferencia de las medi-

das de eficiencia, una inadecuada combinación de

métodos de regulación puede generar inconsistencias

y distorsionar la asignación de recursos.

Puede encontrarse información más detallada sobre

los enfoques de regulación en Jasmasb y Pollitt (2001).

Estos autores proveen información sobre los regulado-

res eléctricos en varios países, y presentan un releva-

miento de los métodos de regulación y eficiencia que

emplean.

A.2.4 Consideraciones finales

Este informe presentó y analizó conceptos y medidas

de eficiencia en la producción de actividades de infra-

estructura.

Si bien la evaluación de desempeño tradicional se

apoya principalmente en indicadores de productivi-

dad parcial, las técnicas más avanzadas pueden cons-

truir una frontera de eficiencia y calcular el desempe-

ño relativo de las firmas con respecto a este nivel de

107

referencia. El análisis de envolvente de los datos y el

análisis estocástico de frontera son los enfoques usa-

dos con mayor frecuencia.

Hemos presentado varias aplicaciones de estas técni-

cas al sector del transporte e infraestructura. Algunas

lecciones fueron derivadas de esta revisión de la litera-

tura. La correcta estimación del desempeño debe

tomar en cuenta:

o Elección de la metodología adecuada. El análisis de

frontera parece una metodología superior, pero

cada enfoque tiene sus ventajas y desventajas.

Puede ser útil realizar un estudio del sector de apli-

cación a fin de identificar la técnica más adecuada. El

DEA es apropiado para las actividades multiproduc-

tivas, mientras que el SFA se adapta mejor a las dife-

rencias ambientales y holgura en los datos.

o Elección del grupo de comparación. Los métodos de

frontera asumen que todas las empresas de la mues-

tra son capaces de producir sobre la frontera si se

tornan eficientes. Esto podría no ser cierto si las fir-

mas son muy diferentes desde el punto de vista

estructural. Por lo tanto, la medición de eficiencia

debe aplicarse a grupos de empresas similares, y la

heterogeneidad restante de importancia debe ser

corregida con la inclusión de variables de control

apropiadas.

o Elección de variables de entrada y salida. Esta es,

probablemente, una de las partes más importantes

del análisis. También se requiere un estudio del sec-

tor de aplicación para comprender los productos y

servicios generados por las actividades y los tipos de

factores involucrados en el proceso. A fin de presen-

tar el producto mejor, las variables sustitutas deben

poder agregar o combinar diferentes características

de producto, y representar las opciones endógenas

de la compañía en lugar de ser determinadas en

forma exógena (por ley, por ejemplo). Los factores

son, mayormente, mano de obra, capital y, en algu-

nos casos, energía. Los sustitutos de estas variables

dependen de la disponibilidad de datos.

Otra preocupación se refiere a la existencia de econo-

mías verticales. Para sectores con esta característica, la

medición desagregada es significativa en forma parcial

y un análisis completo requiere una evaluación gene-

ral de eficiencia.

Medir la eficiencia es apenas el primer desafío para el

regulador. Un cuidadoso diseño de las políticas de

incentivos en base a esta información es la tarea más

compleja e importante. La regulación es la herramien-

ta para promover las mejoras de eficiencia en los sec-

tores de infraestructura, y para transferir las ganancias

de eficiencia a los consumidores. En la última sección

de este informe hemos presentado en forma breve los

métodos más comúnmente usados de regulación de

incentivos, destacando sus fortalezas y debilidades. Se

requieren mayores estudios para orientar la imple-

mentación de políticas.

108

B.1 GENERALIDADES DE LA RED VIAL NACIONAL

La red vial nacional cuenta con 8.696 km de rutas, rele-

vados según la última actualización del año 2006. En

éstas, predominan los pavimentos en tratamientos

bituminosos con 4.231 km y los pavimentos en con-

creto asfáltico con 3.154 km de extensión.

De acuerdo con el inventario físico, se elaboró la infor-

mación relativa a las características geométricas de la

red vial nacional. Este es un indicador que presenta

interés para determinar las obras necesarias para alcan-

zar determinado estándar de seguridad en las rutas.

Por ejemplo hay 72 km en Ruta 1 con ancho de calzada

inferior a 6,4 m, que, dada la condición de corredor inter-

nacional de esa ruta hacen necesaria una mejora. En par-

ticular está en los planes de la DNV duplicar esa vía.

La red primaria tiene algo menos de 90 km de ancho

inferior a 6,4 m, por lo que esa geometría se concentra

casi toda en las redes secundaria y terciaria.

El Cuadro B.1-1 presenta las características de la red

según tipo de pavimento y ancho de la calzada, en

tanto que en el Cuadro B.1-2 se muestra la participa-

ción porcentual respectiva según esas características.

Del total de la red, 8.498 km, 2.239 km son considera-

dos corredores internacionales, 1.371 km pertenecen a

la red primaria, 3.883 km a la red secundaria y 1.005 km

a la red terciaria.

Existen 222 km de vías dobles, concentradas en los

corredores internacionales y la red primaria.

El Cuadro B.1-3 presenta los datos reseñados y el

Cuadro B.1-4 los porcentajes de participación en el

total de la red según la clasificación de las vías.

La contabilidad de longitudes así como los relevamien-

tos de estado, conteos, etc. se efectúan adjudicando a

cada vía de una vía doble su propio identificador de

tramo y características, por lo cual la longitud de estas

vías dobles aparece duplicada en los relevamientos.

109

Análisis de Eficiencia de la Inversión Vial

B

CUADRO B.1-1: TIPO DE PAVIMENTOS ANCHOS DE CALZADA Y LONGITUDES POR TIPO

Carpeta 1676 1302 176 3154Hormigón 252 29 22 303Imprimación reforzada 5 168 108 281Tratamiento bituminoso 1284 1748 918 3950Balasto 49 470 489 1008Longitudes totales (km) 3266 3717 1713 8696

Por esta razón y debido a que, por otra parte, algunos

tramos urbanos son dados de baja para pasarlos a

jurisdicción municipal, las cifras pueden presentar lige-

ras diferencias en los totales.

El presenta las longitudes de red, por clasificación,

cuyo ancho no alcanza los 6,4 m.

La red vial nacional cuenta con 57.233 m de puentes,

de los cuales el 42 % tienen calzada de ancho inferior

a los 8 m si se considera el total de la red. Los puentes

de los corredores Internacionales en tales condiciones

representan el 11 % sobre el total de la red, con 6.270

m de puentes menores que 8 m de ancho. No obstan-

te si se excluyen los emplazados en dobles vías, la lon-

gitud respectiva es algo más de 4.800 m.

El Cuadro B.1-6 exhibe la distribución de puentes por

110

CUADRO B.1-2: TIPO DE PAVIMENTOS ANCHOS DE CALZADA Y PARTICIPACIÓN POR TIPO

Tipo de pavimento Con calzada Con calzada Con calzada Totalmayor que 7,2 m entre 6,4 y 7,2 m menor que 6,4 m

Carpeta 19,3% 15,0% 2,0% 36,3%Hormigón 2,9% 0,3% 0,3% 3,5%Imprimación reforzada 0,1% 1,9% 1,2% 3,2%Tratamiento bituminoso 14,8% 20,1% 10,6% 45,4%Balasto 0,6% 5,4% 5,6% 11,6%Total 37,6% 42,7% 19,7% 100,0%

CUADRO B.1-3: CLASIFICACIÓN DE LA RED VIAL LONGITUDES Y VÍAS DOBLES

Clasificación de la red Longitud total incluyendo doble vía (km) Longitud en doble vía (km)

Corredor Internacional 2239 135Primaria 1371 87Secundaria 3883 0Terciaria 1005 0Longitudes totales (km) 8498 222

CUADRO B.1-4: CLASIFICACIÓN DE LA RED VIAL PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL

Clasificación de la red Porcentaje sobre el total

Corredor Internacional 26,3%Primaria 16,1%Secundaria 45,7%Terciaria 11,8%

CUADRO B.1-5: CLASIFICACIÓN DE LA RED VIAL CALZADAS MENORES QUE 6,4 M

Clasificación de la red Con calzada menor que 6,4 m (km)

Corredor Internacional 72Primaria 90Secundaria 1098Terciaria 453

clasificación de red y ancho de calzada, mientras que

en el Cuadro B.1-7 se muestra la participación porcen-

tual respectiva.

En el Cuadro B.1-8 se muestran en forma conjunta la

categoría de los pavimentos y la clasificación de la red.

Puede apreciarse que del total de los caminos no pavi-

mentados (balasto), que alcanza el 11,7 % de la red

vial, la mayoría (el 8 % del total) pertenecen a la red

Secundaria, constituyendo el 18 % de ésta.

Los pavimentos de hormigón se concentran en los

Corredores Internacionales y se aprecia una participa-

ción importante de los tratamientos bituminosos en la

red Primaria, un 57,7 % de su extensión, constituyendo

un 9,7 % del total de los pavimentos de esa categoría.

B.2 METODOLOGÍA QUINQUENAL DE SELECCIÓN DEOBRAS

En oportunidad de la fijación de cada plan quinquenal

de obras, vinculado al presupuesto nacional, la DNV

procede a indicar las prioridades en materia de inver-

siones, lo cual hace en base a criterios técnicos emple-

ando como herramienta un sistema desarrollado con

tales propósitos entre otros.

El procedimiento es utilizado como elemento indicati-

vo para la elaboración del Plan de Obras Quinquenal

111

CUADRO B.1-6: LONGITUDES TOTALES DE PUENTES CLASIFICACIÓN POR ANCHO DE CALZADA

Clasificación de la red Con calzada Con calzada Longitud total (m)mayor que 8 m menor que 8 m

Corredor Internacional 17557 6270 23827Primaria 8128 3568 11696Secundaria 6875 11639 18514Terciaria 631 2565 3196Longitudes totales (m) 33191 24042 57233

CUADRO B.1-7: PARTICIPACIÓN DE PUENTES SEGÚN ANCHO DE CALZADA

Clasificación de la red Con calzada Con calzada Totalmayor que 8 m menor que 8 m

Corredor Internacional 30,7% 11,0% 41,6%Primaria 14,2% 6,2% 20,4%Secundaria 12,0% 20,3% 32,3%Terciaria 1,1% 4,5% 5,6%Total 58,0% 42,0% 100,0%

CUADRO B.1-8: CATEGORÍA DE PAVIMENTOS Y CLASIFICACIÓN DE LA RED

Clasificación de la red Tipo de pavimento (km)Carpeta Hormigón Imprimación Tratamiento Balasto Total (km)

reforzada bituminoso

Corredor Internacional 2.044 252 - 77 - 2.374Primaria 565 25 27 841 - 1.457Secundaria 366 2 210 2.550 688 3.816Terciaria 148 10 43 483 321 1.006Total (km) 3.123 290 281 3.951 1.009 8.653

con la opinión e intervención de los Gerentes

Regionales, de Conservación y Estudios y Proyectos, y

aporta una herramienta para la toma de decisiones de

las autoridades correspondientes respecto a distintas

políticas, criterios y prioridades.

La DNV cuenta con un sistema de Planificación de

Obras (SIPLA), el cual se alimenta de información cap-

turada e ingresada en el Sistema de Inventario de la

red vial. Este contiene las características físicas y de

estado de todos los tramos de las rutas nacionales,

codificados con un identificador único, el tránsito que

por ellos circula y la respectiva tasa de crecimiento

según la región geográfica que se encuentre cada

tramo en cuestión.

Por medio de una interfase el SIPLA alimenta al mode-

lo HDM III, última versión, adaptado a las condiciones

locales. Los firmes de hormigón son evaluados en base

a otras consideraciones debido a que el modelo HDM

IV no ha sido implementado en el país, por lo cual no

es posible aplicar un modelo de deterioro a dichos

pavimentos.

La red se agrupa en tramos de características homogé-

neas por tipo de firme, estado, niveles de tránsito y

ejes equivalentes. De este modo como resultado del

análisis se obtienen listas priorizadas de obras factibles

ordenadas anualmente y con sus respectivas inversio-

nes y rentabilidades (VAN y TIR).

En el área puentes se obtiene un cronograma anual de

obras con su respectiva inversión para construcción o

reconstrucción de puentes en base a los criterios de

priorización implementados en el sistema de planifica-

ción, los cuales se alimentan del estado estructural y el

diseño de los puentes y la categoría de tránsito del

tramo al que pertenecen.

En el área singularidades, o puntos que presentan proble-

máticas vinculadas a la seguridad o capacidad de la vía,

se obtiene un cronograma anual de obras para los distin-

tos tipos de singularidad con su respectiva inversión. Se

hace en base a los criterios de prioridad del sistema de

planificación, los cuales se basan en el tipo de singulari-

dad y categoría de tránsito del tramo al que pertenece.

En el área señalización el sistema integral de gestión

determina mediante ciertos criterios las rutas con su

cronograma anual de acondicionamiento de la señali-

zación vertical y horizontal con su respectiva inversión.

B.3 INVERSIONES DEL PERÍODO 1994 - 2006

La estrategia de la DNV para las inversiones en la red

vial tuvo una modificación sustancial a partir del inicio

de las concesiones en el año 1995.

A partir de ese momento, como respuesta a las fuertes

oscilaciones en los presupuestos efectivamente dispo-

nibles de la Unidad Ejecutora, dio comienzo la partici-

pación del sector privado en la responsabilidad por

efectuar obras nuevas, rehabilitaciones y manteni-

mientos de rutas, de acuerdo con los respectivos con-

tratos de concesión. Esto posibilitó que, por una parte,

los peajes percibidos fueran utilizados directamente

para las operaciones en las rutas perceptoras, y, por

otra parte, que el estado general de la principal por-

ción de la red vial pudiera contar con un presupuesto

no directamente dependiente de la situación de las

finanzas públicas.

El Cuadro B.3-1 permite apreciar el andamiento de las

inversiones en la red vial nacional, de acuerdo a la

información disponible en DNV, procesada a partir de

1994.

Esta información ha sido clasificada en tres categorías

de inversión, Obras Nuevas, Rehabilitaciones y

Mantenimiento, empleando el concepto que puede

considerarse obra nueva aquella que amplía la capaci-

dad de la red vial, trátese por ejemplo de una duplica-

ción de calzada como de un ensanche de calzada.

La clasificación se desarrolla a continuación:

o Rehabilitación

Semáforos

Iluminación

Empalmes o pasajes superior e inferior

Adecuación de pasajes de rutas por centros pobla-

dos por razones de seguridad

Adecuaciones en zonas urbanas no ruteras

Mejoras de calzadas de servicio o peatonales, refu-

112

gios peatonales

Cambio de estado de rutas

Reparaciones de puentes sin cambio de ancho

Refuerzo de estructura pavimento

Construcción alcantarilla y terraplenes en tramos

largos

Bacheo con recargo y/o TB en largos tramos

Recapado tramos largos

Recargo granular tramos largos

Reconstrucción en puentes sin ensanche de supe-

restructura

Suministro de mezcla asfáltica

o Mantenimiento

Arranque y carga

Recargos de caminería

Bacheos masivos de largos tramos

Lechadas asfálticas en tramos largos

Sellados

o Obra Nueva

Cambio de estándar de rutas

Construcción de calzadas de servicio en rutas

Ensanche de rutas

Ensanche de puentes

CUADRO B.3-1: INVERSIÓN EN OBRAS VIALES URUGUAY PERÍODO 1994 -2006

EJECUTOR CONCEPTO AÑO TOTALES DEL PERÍODO

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (m U$S)

DNV Mantenimiento (m U$S) 47,414 38,783 37,752 42,735 48,438 53,882 47,562 51,839 28,119 35,348 28,040 25,601 31,419Obra Nueva(m U$S) 14,627 25,993 31,783 41,577 51,605 42,901 30,542 19,777 14,806 4,404 7,440 9,622 383Rehabilitación (m U$S) 13,599 16,416 27,998 31,045 28,763 40,984 21,220 25,951 6,389 4,975 8,287 33,643 15,430Total DNV (m U$S) 75,640 81,192 97,533 115,357 128,806 137,767 99,325 97,567 49,314 44,727 43,767 68,866 47,232 1,087,093

Otras Mantenimiento (m U$S) 0 1,485 1,181 1,484 2,759 2,198 4,747 4,572 1,992 2,113 3,127 3,790 3,115

Concesiones Obra Nueva (m U$S) 0 11,681 19,514 6,667 24,597 32,052 15,528 17,554 12,447 10,781 11,372 1,659 5,234

Rehabilitación (m U$S) 0 990 787 989 1,839 1,465 3,165 2,453 5,309 4,195 3,195 2,529 1,325

Corporación Mantenimiento Vial del (m U$S) 0 0 0 0 0 0 0 0 183 3,979 8,955 9,475 12,587Uruguay Obra Nueva

(m U$S) 0 0 0 0 0 0 0 0 1,618 440 999 3,310 9,114Rehabilitación (m U$S) 0 0 0 0 0 0 0 0 53 21,209 24,447 13,405 14,552

Total de Mantenimiento Concesiones Terceros (m U$S) 0 1,485 1,181 1,484 2,759 2,198 4,747 4,572 2,174 6,092 12,083 13,265 15,701

Obra NuevaTerceros (m U$S) 0 11,681 19,514 6,667 24,597 32,052 15,528 17,554 14,065 11,221 12,371 4,969 14,348RehabilitaciónTerceros (m U$S) 0 990 787 989 1,839 1,465 3,165 2,453 5,362 25,404 27,642 15,935 15,877Total terceros (m U$S) 0 14,155 21,482 9,140 29,195 35,715 23,440 24,580 21,601 42,717 52,096 34,168 45,927 354,216

Conservación total (m U$S) 61,013 57,674 67,717 76,254 81,799 98,529 76,695 84,815 42,044 71,819 76,052 88,444 78,427 961,282 Obra Nueva total (m U$S) 14,627 37,674 51,297 48,243 76,202 74,954 46,070 37,331 28,871 15,625 19,811 14,591 14,731 480,027 Inversión total (m U$S) 75,640 95,347 119,015 124,497 158,001 173,482 122,765 122,146 70,915 87,444 95,863 103,035 93,158 1,441,309

113

o CREMA (Contrato de Rehabilitación y

Mantenimiento)

40 % Rehabilitación + 60 % Mantenimiento

En cursiva - Adoptados como rehabilitación en

forma residual

En la Figura B.3-1 se muestra la evolución de las inver-

siones totales, donde puede apreciarse el paulatino

descenso de las obras nuevas y el ascenso de las ope-

raciones de Mantenimiento y Rehabilitación.

En la Figura B.3-2 se presenta la participación de cada

categoría de inversión en el total, año a año en el perí-

odo considerado, donde se percibe tal situación, fun-

damentalmente a partir del año 2003 cuando el MTOP

sufrió, debido a la crisis bancaria, fuertes restricciones

presupuestales.

En la Figura B.3-3, empleando el criterio de considerar

las rehabilitaciones y el mantenimiento rutinario como

operaciones regulares de conservación, se muestra

nuevamente el andamiento de la inversión, aglutinando

en una única categoría, Conservación, el

Mantenimiento y las Rehabilitaciones. Esta presentación

tiene la ventaja que permite notar más claramente el

valle de inversión en Obras Nuevas y como es la

Conservación la que marca el ritmo de la inversión total.

Esencialmente la densidad y configuración de la red

vial nacional hace innecesaria la inversión en obra

nueva, ampliatoria de la capacidad de las vías, hasta

tanto no se produce un sostenido incremento de

demanda que pueda generar niveles de congestión y

peligrosidad no admisibles. Puede considerarse que

las demandas inmediatas deben provenir de la necesi-

dad del cambio de categoría de algunas rutas secun-

darias que, debido al crecimiento de la actividad agro-

pecuaria, presentasen altos índices de rentabilidad

social con el descenso de los costos de operación

vehicular. De acuerdo a lo visto en la clasificación de la

red por categoría y tipo de pavimento (tabla 20) el

objetivo pudiera ser el de analizar detenidamente la

red secundaria que, con 687 km de firme de balasto,

da lugar a un seguimiento del tránsito de carga pre-

sente más pormenorizado.

Los gráficos siguientes se concentran en la participa-

ción de cada sector, público y privado, en la inversión

total y por categoría.

La Figura B.3-4 muestra las inversiones totales por sec-

tor. Claramente desde el año 2003 la participación del

sector privado, mediante las concesiones, adquiere

similar peso que la del sector público, con similares

montos totales que los de los años iniciales de las con-

cesiones.

La Figura B.3-5 presenta la participación porcentual de

cada sector en las inversiones totales.

La Figura B.3-6 presenta la inversión total de cada sec-

tor por categoría.

En el año 2005 aparece un fuerte crecimiento en la

inversión en Conservación por parte de la DNV debido

a la concreción de obras de importancia en los princi-

pales corredores viales que no pudieron ejecutarse

114

Figura B.3-1: Inversiones totales anuales por categoría de inversión

200.000180.000160.000140.000120.000100.000

80.00060.00040.00020.000

0

Mantenimiento Obra Nueva

Inversiones viales totales (mU$S)

Rehabilitación Total

199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Figura B.3-2: Inversiones viales Participación por categoría Tres categorías

70

60

50

40

30

20

10

0

Mantenimiento Obra Nueva

Participación por categoría en inversiones totales (%)

Rehabilitación

199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

antes por razones presupuestales y alcanzan los 20,1

millones de dólares.

Tal es el caso de las rutas, 3 al norte de San José, 5

entre Durazno y Goñi, 11 entre rutas 86 y 8, 14 entre

Durazno y Trinidad, 101 entre rutas 102 y 8.

Asimismo se destaca en las obras nuevas, la conclusión

del puente sobre el Río Santa Lucía en la ruta 1 cuya

concesión fue anulada y la ruta 25 entre Tres Bocas y

Young por un total de unos 8,4 millones de dólares.

B.4 ANÁLISIS DE OBRAS NUEVAS CONSTRUIDAS

En el período de análisis de la inversión vial, 1994 -

2006, se procesó la información de la DNV relativa a las

obras que se han construido, en la categoría señalada

como Obra Nueva.

Se ha considerado como tales, como se ha dicho, a

aquellas obras que generan una mayor capacidad en

la ruta intervenida, con independencia del aporte

estructural al pavimento y al monto de la inversión.

En el Cuadro B.4-1 se presentan las longitudes totales

de Obras Nuevas ejecutadas por los operadores, públi-

co y privado, y en el Cuadro B.4-2 los costos unitarios

de la inversión respectiva.

En el período considerado en el presente informe, la

inversión conjunta de DNV y los concesionarios fue de

U$S 480 millones, de los cuales el 62 % fue invertido

por DNV y el 38 % por los privados.

Los costos comparativos, medidos como mm U$S /km son muy dispares, fundamentalmente debido al

carácter de las obras que acometieron uno y otro ope-

rador.

Mientras la DNV ejecutó obras nuevas de ensanches

en tramos existentes en un 85 % de la extensión con-

siderada (490,3 km en 575,6 km), los concesionarios

115

Figura B.3-3: Inversiones viales Participación por categoría Dos categorías

200.000180.000160.000140.000120.000100.000

80.00060.00040.00020.000

0

Obra Nueva Total Conservación

Participación por categoría en inversiones totales (mU$S)

Total

199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Figura B.3-4: Inversiones viales Participación por categoría Dos categorías

200.000180.000160.000140.000120.000100.000

80.00060.00040.00020.000

0

Total DNV Total terceros

Inversiones totales por sector (m U$S)

Total

199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Figura B.3-5: Inversiones viales Participación por categoría Porcentajes sobre el total

100908070605040302010

0

DNV

Participación por sector en inversiones totales (%)

Terceros

199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Figura B.3-6: Inversiones viales Participación por categoría Porcentajes sobre el total

100.00090.00080.00070.00060.00050.00040.00030.00020.00010.000

0

Obra Nueva DNV Obra Nueva Terceros

Inversiones por sector en categorías de inversión (mU$S)

199919981997199619951994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Conservación DNV Conservación Terceros

ejecutaron el total de las obras nuevas en duplicacio-

nes de vía, lo que involucra grandes volúmenes de

excavación y la construcción de plataformas, bases,

sub-bases y obras de drenaje en su totalidad.

No obstante ello, el promedio ponderado de costos

puede considerarse un adecuado indicador para las

características de la red vial nacional que, como se

dijera, puede gestionarse adecuadamente con una

gran participación de ensanches y refuerzos en el total

de “obras nuevas”.

B.4.1 Evolución del tráfico de carga

La información disponible relativa a tráfico de carga

inicia en el año 2003, a partir del cual en función de la

estimación de la carga neta movida según los puestos

de pesaje y estimaciones para los tramos restantes de

la red, es posible estimar la cantidad de carga movida

en toda la red nacional.

Si bien las estimaciones de tránsito y carga son aproxi-

madas para los tramos en los que no se efectúan pesa-

jes, la evolución del indicador de carga movida, en

ton.km permite conocer el crecimiento de la demanda

sobre la red vial.

De acuerdo a la información disponible3, se confeccio-

nó el la Figura B.4-1, en el que se aprecia un crecimien-

to de la demanda de carga correlativo al crecimiento

de la actividad económica nacional.

En dicho gráfico se ha introducido el crecimiento

del PBI para apreciar la concordancia de los resulta-

dos.

El crecimiento de la carga en el trienio considerado fue

de 14,1 % en el 2004 y de 9,7 % en el 2005. El creci-

miento desestacionalizado del PBI fue respectivamen-

te de 11,8 % y 6,6 %.

En la Figura B.4-2 se presentan nuevamente ambas

curvas, con la escalación necesaria de los valores del

PBI para percibir el andamiento del crecimiento de

ambas. Es clara la tendencia a un mayor crecimiento

de la carga en el período mostrado.

En el Cuadro B.4-3 se presenta el tráfico anual en millo-

nes de ton. km registrado en el trienio 2003 - 2005 para

cada categoría de tramos de la red vial.

Puede notarse la evolución hacia un mayor empleo de

la red secundaria (con un crecimiento acumulativo del

116

CUADRO B.4-1: OBRAS NUEVAS LONGITUDES EJECUTADAS

Ejecutor Longitud de obras nuevas (km)Ensanche sobre Duplicación de vías Total (km)

tramos existentes (km) (km)

DNV (km) 490,3 85,4 575,6Concesiones (km) 0,0 160,3 160,3Total (km) 490,3 245,7 735,9

CUADRO B.4-2: OBRAS NUEVAS COSTOS UNITARIOS

Ejecutor Inversión del período Longitud de obras Costo unitario (mm U$S) nuevas (km) mm U$S / km

DNV (U$S) 295 575,6 0,51Concesiones (U$S) 185 160,3 1,15Total (U$S) 480 735,9 0,65

3. Consorcio Ingeniería de Tránsito. Relevamiento estadístico entre los años 2003 y 2005

47 %) y de los corredores internacionales (28 %), estan-

do concentrado entre ambas el 99 % del crecimiento

total acumulativo del 25,1 %.

Este notable crecimiento del tráfico sobre la red secun-

daria puede estar generando el incremento percepti-

ble de la rugosidad, en tanto que además hace menes-

ter prestar atención a la selección de las inversiones en

los corredores de esa categoría.

B.4.2 Estado de conservación de la red vial

Debido al crecimiento que el tráfico de carga presenta

en la actualidad, resulta de interés efectuar el análisis

de la eficiencia en la inversión vial, vinculado con el

estado de conservación de la red vial.

Los datos de base seleccionados para realizar esta eva-

luación son: 4

o Tramos, clasificación de la red a la que pertenecen,

longitudes y rugosidades relevadas anualmente.

o Tránsito anual por categoría de vehículos para cada

tramo (años 2003 -2005).

o Carga neta anual por tramo (años 2003 -2005).

Observaciones preliminares

Los datos de la rugosidad relevada suministrados por

la DNV, son, según la propia fuente, regulares a partir

del año 2000, por lo que se tomó ese año como base

del análisis. No obstante, los datos relevados en el año

2001 son sobre un total de algo más de 5.000 km, un

promedio de longitud relevada muy bajo relativo al

resto de los años del período 2000 - 2005.

Por esta razón, si bien los datos son presentados, su

validez es cuando menos dudosa como integrante de

la serie estadística.

Se emplea el valor, para cada tramo, de la rugosidad

característica.

La metodología empleada para asignar tránsito y car-

117

Figura B.4-1: Tráfico y PBI 2003 - 2005

80007000600050004000300020001000

0

mm ton. kmPBI (mm $ de 1983)

20035770251.7

mm

Ton

. km

Año

20046581281.5

20057218299.9

2003 2004 2005

310,0300,0290,0280,0270,0260,0250,0240,0230,0220,0

Toneladas.km movidas (millones) vs PBI

Figura B.4-2: Tráfico y PBI escalado 2003 - 2005

7500

7000

6500

6000

5500

5000

4500

4000

mm ton. km PBI (mm $ de 1983)

mm

Ton

. km

Año

2003 2004 2005

Toneladas.km movidas (millones) vs PBI a escala

CUADRO B.4-3: TRÁFICO ANUAL POR CLASIFICACIÓN DE LA RED

Categoría de la red Tráfico total anual (mm ton.km)2003 2004 2005

Corrredor Internacional 3,395 4,127 4,330 Primaria 1,065 1,107 1,083 Secundaria 1,040 1,119 1,532 Terciaria 270 228 272 Total (mm ton.km) 5,770 6,581 7,218

4. Datos de rugosidad y clasificación de la red suministrados por DNV. Datos de tránsito y carga suministrados por Consorcio Ingeniería de

Tránsito, disponibles en los años indicados.

gas sobre la red vial, a partir del empleo de datos de

puestos fijos y puestos móviles de conteo y pesaje,

proveyó de datos de tránsito clasificado y carga anua-

les por tramo, el resto del análisis es elaborado para el

presente estudio.

Se empleó para la valoración de las inversiones el esti-

mador constituido por la media móvil de los últimos

cinco años excluyéndose el año presente. Esto con-

templa la situación que el estado actual de los pavi-

mentos no es producto exclusivo de la conservación

del último año, sino de una media móvil, que en un

modelo más sofisticado debiera ser ponderada inver-

samente al tiempo transcurrido de la inversión en con-

servación como función del tránsito recibido.

La razón para excluir el año en consideración es la de

evitar la incidencia de eventuales estacionalidades en

la ejecución así como de emplear únicamente la inver-

sión que se ha plasmado con casi total seguridad en el

momento de la medición de la rugosidad.

Metodología de evaluación

A partir del conocimiento de las cargas anuales por

tramo se elaboró en primer término un indicador de

carga total en la red, que fue presentado en el gráfico

7. Para ello se empleó la simplificación de asignar a

cada carga neta anual la longitud íntegra del tramo, lo

que resulta en un valor de máxima, aunque dada la

longitud promedio de unos 10,5 km de los tramos,

para viajes por sobre los 100 km esto conlleva un error

de cuantía menor.

Dado que la operación reseñada puede aplicarse par-

cialmente a los tramos de determinada categoría (Red

Primaria, etc.), se realizó esta desagregación para los

años con información disponible, presentada en la

tabla 24.

Los valores del IRI fueron sumados en forma pondera-

da para toda la red. Es decir que para cada año se

sumaron los productos de las extensiones de cada

tramo con medición disponible, por su respectivo IRI

anual. Luego se dividió el total obtenido (IRI.km) entre

la suma de las longitudes de los mismos tramos de la

Red. Así se obtuvo el IRI promedio de la red total.

Para la obtención del IRI ponderado por clasificaciónde categoría de la red (ej.: Red Primaria), se siguió

similar mecanismo aplicado a la categoría de la red.

Por ejemplo se hicieron las mismas operaciones sobre

el conjunto de los tramos de red Primaria para obtener

el IRI promedio de dicha categoría.

Por otra parte se calcularon en base al tránsito por

clase de vehículo para cada tramo y el IRI presente

para el año 2005 los costos de operación vehicularanuales por clase de vehículo, efectuando la misma

simplificación mencionada con el recorrido, para hallar

el costo de operación vehicular total en el año. Dado

que para esta operación es necesario contar con el IRI

de todos los tramos, cuando aparecieron datos faltan-

tes de IRI se sustituyeron por el IRI promedio de la redtotal. Los costos fueron asignados en base a los valores

suministrados por la DNV para cada clase de vehículo,

adoptando escalones de IRI 0,5 entre 2 y 5, que son los

datos disponibles.5

En base a los IRI ponderado por clasificación de cate-goría de la red se confeccionó el gráfico de evolución

del IRI, de modo de obtener las diferencias de punta a

punta de la serie estadística y adoptar éstas como

valores IRI de interés para el cálculo del ahorro de cos-

tos de operación vehicular.

Posteriormente se adoptaron los costos de operación

vehicular suministrados por DNV, para los valores IRI

de interés, a efectos de calcular el ahorro generado

con el descenso de la rugosidad. A partir del ahorro

porcentual para cada clase de vehículo según el des-

censo de rugosidad, aplicado a los costos de opera-

ción vehicular anuales por clase de vehículo, se evaluó

el ahorro de costos de operación vehicular expresa-

do en dólares (a precios de cuenta).

Éste dato junto con el valor medio móvil de los últi-mos cinco años (excluido el que se considera) de

inversión en la red, permite obtener el ahorro anual

118

5. El COV de los utilitarios fue asimilado al de los automóviles para simplificar, dado que son similares. Los datos para autos disponibles tienen

un rango más amplio de rugosidades

presente en los costos de operación vehicular valua-dos como fracción de la inversión media citada.

Resultados primarios

El Cuadro B.4-4 presenta el total de km cuya rugosidad

fue medida en el período de análisis, junto con los

valores IRI total e IRI ponderados por clasificación de

categoría de la red.

La Figura B.4-3 representa la información de rugosidad

de la tabla anterior.

En ambos se ha representado además la rugosidad del

conjunto de las redes “Corredor Internacional” y

“Primaria” por el interés que representa en el análisis de

las “Obras Nuevas”.

La primera observación es que los datos del año 2001,

como fue dicho, no encajan en la serie debido a que,

tratándose la rugosidad fundamentalmente de un fenó-

meno físico de interacción del pavimento con el tránsi-

to, no es plausible el decrecimiento y posterior creci-

miento abrupto entre 2000 y 2002. Es posible que los

2.600 km relevados en los últimos años y no en el 2001

fueran los que presentaban las mayores rugosidades.

La segunda apreciación es que las redes Secundaria y

Terciaria están confluyendo en el IRI hacia el año 2005,

la primera de ambas con rugosidades crecientes y la

segunda decrecientes.

Ocurre algo similar con la red Primaria y la total, notán-

dose que ambas van confluyendo con oscilaciones.

Es clara la tendencia de los Corredores Internacionales a

mantener una rugosidad característica en torno a IRI 3.

El resumen de la situación es que hay tres franjas de

rugosidad (siempre obviando los datos de 2001), que

pueden caracterizarse como sigue:

o IRI = 3,0 para los Corredores Internacionales.

o IRI = 4,4 para la Red Primaria.

o IRI = 5,3 para las redes Secundaria y Terciaria.

Si la red Secundaria alcanzara niveles intermedios

entre el actual y los de la red Primaria para reducir la

brecha a la mitad, alcanzando un IRI de 4,9 puntos, el

transporte tendría un ahorro de entre un 1 y un 1,5 %

sobre el tráfico que la emplea. Los datos que figuran

en la tabla 24, son presentados como participación

porcentual en el Cuadro B.4-5. Éstos, conjuntamente

con los costos de operación vehicular del Cuadro B.4-

6 permiten efectuar un cálculo aproximado.

Con los datos de ambas tablas, para el año 2005, el

119

CUADRO B.4-4: LONGITUDES RELEVADAS E IRI PONDERADO SEGÚN CLASIFICACIÓN DE LA RED

Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Total anual (km relevados) 6692 5129 8720 7768 7761 7738IRI Ponderado Red Total 4.60 3.69 4.70 4.46 4.32 4.41

CorredoresInternacionales 3.17 2.87 3.12 3.14 2.96 2.95Red Primaria 4.60 3.11 4.47 4.59 4.31 4.43Red Secundaria 5.17 4.62 5.52 5.19 5.11 5.30Red Terciaria 5.43 4.79 5.63 5.28 5.33 5.32Corredor Internac. + Red Primaria 3.73 2.92 3.64 3.69 3.47 3.51

Figura B.4-3: IRI anual 2000 - 2005 Por categoría de red

6,005,505,004,504,003,503,002,502,00

Red TotalCorredores InternacionalesRed PrimariaRed SecundariaRed terciariaCorr. Int.Primaria2000 2001 2002 2003 2004 2005

Evolución del IRI 200-2005

IRI

Año

ahorro de 1,2 % de costos de operación vehicular

hubiera sido del orden de mm U$S 1.077,5 x 21% x 1,2 %

= mm U$S 2,8, cifra que puede justificar alguna inter-

vención en zonas de alto tráfico.

Evaluación de eficiencia

En función de los datos elaborados, relativos a tráfico, trán-

sito, rugosidad característica y costos de operación vehicu-

lar, es posible analizar la eficiencia en las inversiones.

Conservación

Se admite para la inversión en obras de conservación:

o El costo representativo anual de conservación de las

rutas es el promedio del gasto incurrido exclusiva-

mente en obras de conservación en el quinquenio

inmediato precedente del año a analizar.

o El ahorro generado en los costos de operación vehicular

está generado por el descenso de la rugosidad caracte-

rística en el promedio de la red vial total y es representa-

tivo y válido para todo el tránsito en dicha red.

o La eficiencia en la inversión en conservación puede



citado, ambos a Precios de Cuenta.

Para las determinaciones se adoptó como Razón de

Precio de Cuenta el valor de 0,75 para todas las obras

(Nuevas o de conservación), según los valores suminis-

trados por DNV, empleados más adelante en este

informe. El valor es razonablemente representativo

para el conjunto de las obras viales de características

diversas a considerar para el caso.

En el Cuadro B.4-7 se muestran los ahorros generados

por el descenso del IRI para cada vehículo de la clasifi-

cación. Los valores IRI adoptados son los valores punta

a punta de la serie, 4,6 y 4,4.

120

CUADRO B.4-5: PARTICIPACIÓN EN EL TRÁFICO ANUAL POR CLASIFICACIÓN DE LA RED

Categoría de la red Participación en el tráfico total anual (%)2003 2004 2005

Corrredor Internacional 59% 63% 60%Primaria 18% 17% 15%Secundaria 18% 17% 21%Terciaria 5% 3% 4%

CUADRO B.4-6: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR TOTALES ANUALES

Costo de Operación Vehicular (mm U$S)

Año 2003 905.1Año 2004 979.6Año 2005 1077.5

Vehículo Camión Pesado Camión Semipesado Camión Mediano Omnibus Automóvil IRI (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km)

IRI = 4,6 945.0 775.9 605.7 983.9 395.0IRI = 4,4 939.0 770.9 601.4 978.9 393.5

Diferencia porcentual = (COV 4,6 / COV 4,4) - 1 0.639% 0.649% 0.715% 0.511% 0.381%

CUADRO B.4-7: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR POR CLASIFICACIÓN DE VEHÍCULO U$S / MIL VEHÍCULOS KM

En el Cuadro B.4-8 se exhibe el costo de operación

vehicular por cada vehículo para todo el año 2005 y se

ubica en la última fila el valor resultante del ahorro así

discriminado. Por último el valor total de mm U$S 5,3.

Este valor y el total de la media móvil de la inversión

respectiva son ubicados en el Cuadro B.4-9 donde

finalmente se obtiene la eficiencia, en este caso la

razón es de 10,12 %.

Obras Nuevas

Para las Inversiones en obras nuevas se admite:

o El costo representativo anual de de las obras nuevas

es el promedio del gasto incurrido exclusivamente

en estas en el quinquenio inmediato precedente del

año a analizar.

o El ahorro generado en los costos de operación vehi-

cular está generado por el descenso de la rugosidad

característica en el promedio ponderado de la red

vial de las categorías Corredor Internacional y

Primaria, integradas, y es representativo y válido para

todo el tránsito en dicha red.

o El ahorro generado en los costos de operación vehi-

cular es proporcional, para todos los vehículos de la

clasificación, a la participación de las redes analiza-

das sobre los movimientos de carga en la red total

del año en consideración.

o La eficiencia en la inversión en obras nuevas puede



citado, ambos a Precios de Cuenta.

En el Cuadro B.4-10 se muestran los ahorros generados

por el descenso del IRI para cada vehículo de la clasifi-

cación. Los valores IRI adoptados son los valores punta

a punta de la serie, 3,7 y 3,5.

En el Cuadro B.4-11 se presenta el costo de operación

vehicular por cada clase de vehículo para todo el año

2005, la participación de las categorías (al multiplicar

por 75 %, el que surge como suma de las participacio-

121

CUADRO B.4-8: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR TOTALES ANUALES POR CLASIFICACIÓN AHORRO AÑO 2005

Costo de Operación Camión Pesado Camión Camión Mediano Omnibus Automóvil TotalVehicular (U$S) Semipesado (U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S)

Año 2005 166,286,905 47,692,156 180,089,966 52,563,964 630,857,160 1,077,490,151Ahorro Año 2005 1,062,536 309,328 1,287,640 268,485 2,404,792 5,332,781

CUADRO B.4-10: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR POR CLASIFICACIÓN DE VEHÍCULO U$S / mil vehículos.km

Vehículo Camión Pesado Camión Semipesado Camión Mediano Omnibus AutomóvilIRI (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km) (U$S por mil km)

IRI = 3,7 919.1 753.7 586.5 962.7 388.8IRI = 3,5 913.7 748.8 582.2 958.4 387.5

Diferencia porcentual = (COV 3,7 / COV 3,5) - 1 0.591% 0.654% 0.739% 0.449% 0.335%

CUADRO B.4-9: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR VS INVERSIÓN EFICIENCIA EN LA CONSERVACIÓN


nes de ambas redes en el total para el año 2005 como

se vio anteriormente) y se ubica en la última fila el

valor resultante del ahorro así discriminado. Por último

el valor del ahorro total estimado resulta ser de mm

U$S 3,7.

Este valor y el total de la media móvil de la inversión

respectiva son ubicados en el Cuadro B.4-12 donde

finalmente se obtiene la eficiencia, en este caso la

razón es de 16,85 %.

122

CUADRO B.4-11: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR TOTALES ANUALES POR CLASIFICACIÓN, AHORRO AÑO 2005

Costo de Operación Vehicular Camión Camión Camión Omnibus Automóvil TotalPesado(U$S) Semipesado(U$S) Mediano(U$S) (U$S) (U$S) (U$S)

Año 2005 166,286,905 47,692,156 180,089,966 52,563,964 630,857,160 1,077,490,151Participación de las categorías CorredorInternacional y Primaria (75 %) 124,719,582 35,770,380 135,072,243 39,424,365 473,159,574 808,146,144Ahorro Año 2005 737,097 234,074 997,614 176,883 1,587,374 3,733,042

CUADRO B.4-12: COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR VS INVERSIÓN EFICIENCIA EN OBRAS NUEVAS


C.1 CARACTERIZACIÓN DE LA EMPRESA EFICIENTE

En función de los datos relevados en las entrevistas a

las empresas transportistas se elaboró el perfil de la

denominada Empresa Eficiente. Los elementos que se

tuvieron en cuenta para determinar la eficiencia de la

empresa son: la distancia anual recorrida (o la distan-

cia promedio de los viajes), el factor de ocupación (es

el cociente entre los kilómetros recorridos con carga

dividido los kilómetros recorridos totales) y el consu-

mo de combustible.

Con respecto a los recursos humanos de la empresa

eficiente, se consideró que está compuesto por con-

ductores, mecánicos, administrativos, gerentes y per-

sonal de guardia de las instalaciones. Dicho personal

recibe capacitación periódica de acuerdo a sus fun-

ciones a los efectos de mantenerlos actualizados en

cuanto a nuevas herramientas y conocimientos rela-

cionados con su tarea.

La flota de vehículos de la empresa eficiente está com-

puesta por unidades cuya edad promedio no es mayor

a 5 años. El mantenimiento de los vehículos se realiza

periódicamente, ya sea a través de asociaciones estra-

tégicas con los representantes de las marcas de los

vehículos o con talleres que realizan el servicio de man-

tenimiento. De esta forma, la componente de costos

variables está detallada a los efectos de optimizar los

rendimientos y minimizar el deterioro de sus unidades.

El factor de ocupación de los vehículos varía en fun-

ción del tipo de carga que transporta la empresa. Es

evidente que cuando una empresa tiene la posibili-

dad de realizar los viajes cargados tanto a la ida y

como a la vuelta, maximiza su rendimiento. Más allá

de las consideraciones particulares que se pueden

hacer en virtud del rubro al cual pertenece una

empresa, se ha supuesto que la empresa eficiente

tiene un factor de ocupación de 0,7. Lógicamente, el

supuesto se basa en la información recogida en las

entrevistas realizadas.

Otro aspecto considerado en el perfil de la empresa

eficiente es el de las externalidades. Entre ellas se

encuentran el tiempo total de detención de la flota

debido a accidentes sufridos, los tiempos perdidos en

las operaciones de carga y descarga, las demoras en

los pasos de frontera (aduanas terrestres, puertos,

aeropuertos) y otros controles (fitosanitarios, broma-

tológicos, etc.).

Finalmente, se han considerado todos los aspectos

formales que tiene una empresa establecida en cuan-

to al cumplimiento de las obligaciones tributarias (tri-

butación de impuestos en general, matrícula de los

vehículos), habilitación para circular (inspección de

vehículos), aportes a los sistemas de seguridad social

y seguro de trabajo del personal dependiente de la

empresa, pago de viáticos, salarios vacacionales y

aguinaldos, etc.

123

Análisis Empresa Eficiente Vs. Empresa Actual

C

C.1.1 Determinación de la tarifa de flete de laEmpresa Eficiente

El modelo utilizado para obtener la tarifa de la empre-

sa eficiente considera los siguientes módulos:

o Parámetros generales: se define el tipo de vehículo

representativo de la empresa (se debe ingresar la

cantidad de neumáticos del vehículo) y los costos

unitarios de combustible, aceite, neumáticos, valor

de compra de unidades (tractoras y remolcadas),

valor residual y período de renovación de la flota.

Además se ingresan los datos de la flota en cuanto a

cantidad y capacidad de las unidades, parámetros

de depreciación y salarios del personal.

Con respecto al combustible, el modelo permite

considerar distintos precios para los casos de

empresas que realizan transporte internacional y

consumen combustible cargado en el exterior. En

definitiva, el valor de combustible utilizado para los

cálculos surge de una ponderación de precios en

función de la cantidad cargada afuera del país. Este

aspecto es importante ya que la diferencia de pre-

cios es considerable.

Los precios de vehículos nuevos (tanto de las unida-

des tractoras como de las remolcadas) considerados

en el modelo son precios de mercado relevados a

los efectos de la elaboración de este informe. Se han

consultado empresas concesionarias de vehículos y

empresas de montaje de carrocería para remolques

y semirremolques así como también adecuación de

la cantidad de ejes (agregado de tercer eje en unida-

des tractoras).

o Volumen transportado: se ingresa la carga trans-

portada por vehículo por mes

o Distancia recorrida: se define la cantidad de viajes

mensuales, la distancia promedio de cada viaje y en

consecuencia el recorrido promedio mensual de

cada vehículo.

o Costos variables: se discrimina el rendimiento de

combustibles, aceites y lubricantes, elementos de

rodaje (neumáticos, recauchutajes, cámaras, protec-

tores), uso de la infraestructura (costos de peaje y

estacionamiento), costos de sede y talleres (espacio

físico), gastos de mantenimiento relacionado con

piezas y accesorios (amortiguación, tren delantero,

motor, caja de cambios y otros gastos).

Los valores utilizados provienen de la información

relevada en las entrevistas a los transportistas. Tal

como se mencionó, los rendimientos de la empresa

eficiente son los de aquella empresa que optimiza la

distancia anual recorrida, el factor de ocupación y el

consumo de combustible. En el caso de precios de

neumáticos, protectores, etc. se recabó información

consultando en negocios de plaza y teniendo en

cuenta posibles descuentos por compras en gran-

des cantidades, situación factible de ocurrir en

empresas transportistas.

Con respecto a los costos relacionados con la com-

pra de repuestos, es posible ingresar los valores dis-

criminados de acuerdo a cada ítem o alternativa-

mente ingresar ese costo como un porcentaje del

precio total de compra. En base a datos propios, se

puede estimar que el gasto anual en repuestos, pie-

zas y accesorios es del orden de 1.5% del precio de

compra de un vehículo nuevo.

o Costos fijos: incluye costos de capital, gastos de per-

sonal, aportes patronales y gastos administrativos.

Con respecto a los costos de capital se aplicó el cri-

terio que utiliza el HDM y que tiene en cuenta el pre-

cio de compra de los vehículos, la utilización anual

(kilómetros recorridos), el valor residual, la vida útil,

la tasa de interés anual y la cantidad de neumáticos.

Los gastos del personal de operación y manteni-

miento están relacionados con los salarios que paga

la empresa y con los factores de utilización; éstos

son un indicador de la cantidad de empleados que

tiene la empresa por cada vehículo.

Los aportes patronales refieren a la cobertura de la

seguridad social del personal dependiente.

Finalmente, en los gastos administrativos se incluyen

la patente, el registro y el seguro de los vehículos así

como también el seguro y los viáticos del personal.

124

En este módulo de costos fijos también se incluye

una cuantificación de la cantidad de días en los que

la flota permanece fuera de servicio debido a repa-

raciones por accidentes. La finalidad de ello es la de

prorratear los costos fijos en función de la cantidad

efectiva de días durante los cuales los vehículos

estuvieron operativos. Dicho de otra forma, la valo-

ración de las externalidades relacionada con la

detención de la flota por accidentes, supone que

hay menos días de camión por año para pagar los

costos fijos.

o Costos de externalidades: incluye los costos por las

infracciones cometidas por los conductores de los

vehículos. Los tiempos perdidos en las operaciones

de carga y descarga así como las demoras en los

pasos de frontera, etc. están internalizados en el

resto de los costos. Las empresas transportistas no

tienen una valoración de las externalidades, pero

evidentemente ellas existen y en consecuencia

están implícitamente recogidas en su estructura

habitual de costos.

o Costos impositivos: se discriminaron los costos rela-

cionados con el impuesto al patrimonio, certificados

de la Dirección General Impositiva y otros impues-

tos. En particular, el impuesto al patrimonio incluye

el valor de los activos de la empresa menos los pasi-

vos bancarios y comerciales justificados. El activo se

calcula en función de la edad de los vehículos y del

Índice de Precios al Consumidor (IPC). En este rubro

se incluyó también el gasto relacionado con los ser-

vicios contables que requiere la empresa.

El modelo de cálculo de la tarifa está estructurado de

forma tal que sea posible calcular la tarifa para distintos

tipos de vehículos (camiones individuales, con acopla-

do o tractores con semirremolque), con diferentes eda-

des de flota, con distintos rendimientos de combustible,

modificando los precios de los distintos insumos,

variando la cantidad del personal dependiente de la

empresa (conductores, mecánicos, administrativos, etc.)

y su salario También es posible modificar el beneficio

del empresario y así obtener valores finales de la tarifa

para distintos escenarios que se pretendan simular.

La modalidad de ingreso de datos al modelo es simple: se

deben ingresar los valores que están en las celdas de color

gris. Las celdas celestes se calculan automáticamente.

En suma, el modelo calcula el costo total por kilómetro

como la suma de los costos anteriormente descritos.

Luego, se divide ese costo por el índice de toneladas

(que es un indicador de la cantidad de toneladas trans-

portadas por kilómetro) y se obtiene la tarifa antes del

beneficio. Finalmente, se aplica el beneficio del empre-

sario y se obtiene la tarifa de la empresa eficiente.

En este trabajo, se calculó la tarifa de flete en las

siguientes situaciones: empresa internacional y

empresa nacional. La primera realiza transporte de car-

gas desde Uruguay hacia los países de la región y la

segunda realiza viajes adentro del Uruguay. A su vez,

para la empresa nacional se calcularon 2 tarifas dife-

rentes: una tarifa corresponde a una empresa eficiente

que transporta carga a granel y la otra corresponde a

una empresa de transporte de madera.

En el Cuadro C.1-1se muestran los valores finales de la

tarifa expresada en US$/tonelada-km para cada una de

las empresas eficientes consideradas.

Al final de cada planilla de cálculo de la tarifa se pre-

senta un cuadro que resume la incidencia de los

125

CUADRO C.1-1: TARIFA DE LA EMPRESA EFICIENTE

Empresa Tarifa (US$/t-km)

Internacional 0,0422Nacional-granel 0,0506Nacional-madera 0,0517


rubros principales que componen la tarifa. Esta inci-

dencia está dada por el porcentaje que representa res-

pecto del precio del flete. Asimismo, se adjunta el por-

centaje de la tarifa que corresponde al costo de com-

bustible, con la finalidad de resaltar el alto peso de

este insumo en el valor final de los fletes.

C.2 ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA

Como resultado de la obtención de información

mediante las encuestas a transportistas, aquí se hace

un análisis de los datos de estas empresas para deter-

minar la eficiencia técnica de esas unidades.

Las situaciones relevadas, para cubrir una amplia gama

de operadores en aras de un mejor conocimiento de la

problemática del mercado, han sido variadas.

Entre los transportistas entrevistados hay empresas de

transporte nacional y de transporte internacional, así

como empresas que resultaron ser en alguna medida

operadores logísticos o con otros negocios integrados

como grupo económico.

De este modo, es esperable una alta dispersión de los

resultados en términos de eficiencia en el transporte,

puesto que para muchas de las entrevistadas la carga

transportada es un output de entre otros que hacen a

la eficiencia del conjunto.

El Cuadro C.2-1 a continuación muestra la situación de

las empresas entrevistadas.

Como puede apreciarse, de las 16 empresas, hay 7 que

se dedican exclusivamente al transporte nacional, 5

que se dedican exclusivamente al transporte interna-

cional, 2 que se dedican al transporte nacional inte-

grando otros rubros y 2 que se dedican al transporte

internacional integrando otros rubros. (tres de estos

últimos cuatro vinculados con la logística).

Para analizar la eficiencia se adoptó el modelo no para-

métrico por envolvente de puntos (DEA) que posibili-

ta el análisis desconociendo la forma funcional de la

producción. El modelo de análisis de frontera emplea-

do no incluye términos de ineficiencia estocástica, por

lo que es asumido que el apartamiento del nivel de efi-

ciencia asequible es pura y exclusivamente endógeno

para cada empresa, para las que se supusieron rendi-

mientos constantes a escala (CRS).

El modelo posibilita el empleo del método simplex,

por lo cual los resultados provienen de la aplicación

del método en planilla electrónica de cálculo.

Se ensayaron diversos inputs con un único output,

que es la carga promedio anual efectuada, medida

en ton.km / día.

En todos los casos se combinaron hasta cuatro facto-

res de entrada (inputs):

o Capacidad de carga instantánea de la flota, que

representa la carga máxima en toneladas que puede

ser transportada en un momento dado.

o Cantidad de personal.

o Relación de volúmenes (o cuerpos) por unidad trac-

tora, esto es, sumar cantidad de camiones y cuerpos

remolcados y dividir el resultado por las unidades

tractoras (tractores y camiones).

o Edad promedio de la flota.

El primero de estos factores fue empleado en todos los

casos.

126

CUADRO C.2-1: SITUACIÓN DE LOS TRANSPORTISTAS ENCUESTADOS

Empresa Nº Internacional Otros Rubros

1 no no2 no si3 no no4 si no5 si si6 no si7 si no8 no no9 si si10 no no11 si no12 si si13 si si14 no no15 no no16 no no

La capacidad de carga de la flota fue obtenida median-

te el conocimiento de la capacidad de carga para cada

tipo de vehículo en cada empresa.

En el Cuadro C.2-2 se muestra el resultado.

La cantidad de personal se muestra en e Cuadro C.2-3.

En el Cuadro C.2-4 se ve la relación de volúmenes y la

edad promedio de la flota para cada empresa.

El output empleado, la cantidad de ton.km promedio

anual transportada por día, se calculó mediante el empleo

de la capacidad de la flota, los quilómetros recorridos

anualmente y la razón de ocupación de los vehículos. En

aquellos casos en que este último valor no fue suministra-

do por desconocimiento del transportista, se efectuó la

estimación a partir del conocimiento del tipo de carga.

Los valores de la capacidad de carga promedio por

tipo de equipo se presentan en el Cuadro C.2-5.

127

CUADRO C.2-2: CAPACIDAD DE CARGA INSTANTÁNEA

Empresa Nº Camiones de Carga (ton) Remolques (ton) Semiremolques (ton) Carga total (ton)

1 0 0 2.683 2.6832 32 30 304 3663 0 0 13.091 13.0914 0 0 220 2205 0 0 863 8636 80 48 612 7407 0 0 550 5508 28 30 0 589 27 27 32 8610 140 150 87 37711 182 225 1.764 2.17112 80 75 1.960 2.11513 448 0 0 44814 9 0 0 915 9 0 0 916 9 0 0 9

CUADRO C.2-3: CANTIDAD DE PERSONAL

Empresa Nº Personal

1 962 233 7004 155 436 317 278 29 410 1111 6712 7513 4814 115 116 1

CUADRO C.2-4: RELACIÓN DE VOLÚMENES Y EDAD DE LA FLOTA

Empresa Nº Cuerpos/Un.Tract. Edad Flota /años)

1 1,10 10,862 1,33 8,183 1,26 10,774 1,13 14,215 1,70 6,016 1,23 15,497 1,47 8,008 2,00 2,759 1,50 6,0010 1,77 1,0011 1,98 7,8112 1,27 3,4613 1,00 15,0014 1,00 15,0015 1,00 14,0016 1,00 10,00

Con los recorridos anuales declarados para cada tipo

de equipo, se confeccionó el Cuadro C.2-6, donde se

obtiene el total de ton.km / año que mueve cada

transportista.

Luego se llevaron las cargas por año a cargas por día

dividiendo entre 360, como se ve en el Cuadro C.2-7.

Con los datos precedentes, se evaluó la eficiencia téc-

nica tentando diversas combinaciones de inputs para

la salida de carga movida por empresa.

En todas las combinaciones de inputs, resultaron de

poca significación los pesos relativos de las entradas

distintas de la capacidad de carga de la empresa.

No obstante ello, la dotación de personal es la que pre-

senta más coeficientes de significación en las relacio-

nes insumo-producto.

128

CUADRO C.2-5: CAPACIDAD POR TIPO DE EQUIPO

Capacidad de Carga Promedio (ton)Empresa Nº Camiones Camíon + Remolque Tractor + Semiremolque

1 0 0 27,12 16 31 19,03 0 0 23,04 0 0 24,45 0 0 22,16 16 32 25,57 0 0 25,08 14 29 0,09 13,5 27 16,010 14 29 29,011 14 29 28,012 16 31 28,013 14 14 0,014 9 9 0,015 9 9 0,016 9 9 0,0

CUADRO C.2-6: CARGA TRANSPORTADA AL AÑO

ton.km/añoEmpresa Nº Camiones Camíon + Remolque Tractor + Semiremolque Total

1 - - 91.448.864 91.448.864 2 - 3.100.000 22.230.000 25.330.000 3 - - 228.804.912 228.804.912 4 - - 8.091.111 8.091.111 5 - - 25.956.385 25.956.385 6 - 2.400.000 8.032.500 10.432.500 7 - - 22.500.000 22.500.000 8 700.000 1.450.000 - 2.150.000 9 - 2.592.000 1.536.000 4.128.000 10 - 14.210.000 4.263.000 18.473.000 11 9.555.000 19.792.500 48.510.000 77.857.500 12 7.840.000 15.190.000 159.152.000 182.182.000 13 2.240.000 2.240.000 - 4.480.000 14 162.000 - - 162.000 15 378.000 - - 378.000 16 270.000 - - 270.000

Por esta razón se decidió aplicar el modelo con los

inputs capacidad de carga y dotación de personal.

Así, el Cuadro C.2-8 muestra los datos de base de

dichos dos inputs.

Los cuadros siguientes muestran el modelo empleado

para el cálculo de la eficiencia empleando una planilla

de cálculo electrónica para resolver el algoritmo

mediante programación lineal.

En el Cuadro C.2-9 se muestran los datos de entrada y

salida, las restricciones de las soluciones y la celda con

la eficiencia de cada empresa que se está evaluando

(aquí se ve la evaluación hecha para la empresa núme-

ro 16). El procedimiento se iteró 16 veces para obtener

las soluciones.

En el Cuadro C.2-10 se ven respectivamente las verifi-

caciones y la lista de empresas con las eficiencias téc-

nicas obtenidas.

El hecho que la programación lineal haya dado como

solución una única empresa de eficiencia técnica del 100

%, es un indicador que hay una empresa que emplea

menos que ninguna otra de todos los factores de pro-

ducción para conseguir una salida (output) unitaria.

Por consiguiente no es posible conseguir una frontera

de producción eficiente, ni por consiguiente una iso-

cuanta unitaria de máxima eficiencia.6 Según el méto-

do de análisis de frontera la isocuanta de mayor efi-

ciencia técnica conforma la curva más cercana al ori-

gen de pendiente no positiva que une puntos de la

nube de unidades de producción en estudio, para lo

cual se necesitan al menos dos puntos que, estando

vinculados por un arco de pendiente no positiva,

dejen al resto de los puntos del otro lado del origen.

En este caso no existe tal par de puntos como se

puede apreciar en la Figura C.2-1, para construir el cual

debieron normalizarse los datos de entrada que, para

cada empresa, se multiplicaron por 100 y se dividieron

entre sus ton.km anuales transportadas. De este modo

se tiene la combinación necesaria de ambos factores

(multiplicados por 1000), para conseguir una unidad

de producto de salida.

Por esta razón se procedió a efectuar un análisis con la

exclusión de dicha empresa.

129

CUADRO C.2-7: CARGA TRANSPORTADA POR DÍA

Empresa Nº ton.km/dïa

1 254.025 2 70.361 3 635.569 4 22.475 5 72.101 6 28.979 7 62.500 8 5.972 9 11.467 10 51.314 11 216.271 12 506.061 13 12.444 14 450 15 1.050 16 750

CUADRO C.2-8: CARGA TRANSPORTADA POR DÍAY PERSONAL POR EMPRESA

Empresa Nº ton.km/dïa Personal

1 254.025 962 70.361 233 635.569 7004 22.475 155 72.101 436 28.979 317 62.500 278 5.972 29 11.467 410 51.314 1111 216.271 6712 506.061 7513 12.444 4814 450 115 1.050 116 750 1

6. Método introducido por M.J. Farell en 1957 en el artículo “The measurement of productive efficiency”, Journal of the Royal Statistical Society;

Vol. 120 Part III.

130

CUADRO C.2-9: MODELO DEA (DATA ENVELOPMENT ANALYSIS)

Evaluación de Eficiencia Empresa Nº 16Empresa Nº INPUTS OUTPUTS

Carga Personal ton.km/día

1 2.683 96 254.025

2 366 23 70.361

3 13.091 700 635.569

4 220 15 22.475

5 863 43 72.101

6 740 31 28.979

7 550 27 62.500

8 58 2 5.972

9 86 4 11.467

10 377 11 51.314

11 2.171 67 216.271

12 2.115 75 506.061

13 448 48 12.444

14 9 1 450

15 9 1 1.050

16 9 1 750

ur , vi 0,11111110 0,00000010 0,0004644

Ponderaciones ur , vi > 0 1,E-07 1,E-07 1,E-07

Restricciones 298,0555 >= 117,961607

Input > Output 40,6667 >= 32,673643

1454,5555 >= 295,139754

24,4444 >= 10,436876

95,8889 >= 33,481628

82,2222 >= 13,457078

61,1111 >= 29,023173

6,4444 >= 2,773325

9,5556 >= 5,324785

41,8889 >= 23,828670

241,2222 >= 100,429852

235,0000 >= 234,999984

49,7778 >= 5,778836

1,0000 >= 0,208967

1,0000 >= 0,487589

1,0000 >= 0,348278

∑ Inputs = 1 1 = 1

Eficiencia Empresa Nº 16 0,348278

De este modo desaparece el punto respectivo del dia-

grama del gráfico anterior y se puede construir la iso-

cuanta de máxima eficiencia técnica observada y, nor-

mar con relación a esta, la eficiencia de las restantes

unidades productivas.

En el Cuadro C.2-11se muestran los datos de entrada y

salida, las restricciones de las soluciones y la celda con

la eficiencia de cada empresa. Esta vez el procedimien-

to se iteró 15 veces para obtener las soluciones.

En el Cuadro C.2-12 se ven respectivamente las verifi-

caciones y la lista de empresas con las eficiencias téc-

nicas obtenidas.

En este caso es posible representar una isocuanta unitaria.

Para ello, en la Figura C.2-2 se traza la línea que

une los puntos que representan a los transportis-

tas 2 y 10.

Como resultado del proceso de eliminación de la

empresa dominante en eficiencia técnica, el resto de

las empresas aparecen en alguna medida más compa-

rables entre si, reacomodando sus eficiencias técnicas

al nuevo grupo. Además se genera un balance inexis-

tente en el caso anterior entre ambos insumos, ya que

con la inclusión de todas las unidades productivas

(tabla 4.21), para cada empresa había un único insu-

mo con peso, para 3 empresas el personal y para las

13 restantes la capacidad de carga. En el caso último

con 15 empresas, hay 10 para las cuales ambos insu-

mos tienen significación, identificados con celdas

sombreadas.

Los valores no significativos surgen de la restricción

impuesta al modelo, que exige que todos los insumos

sean empleados, por lo que se restringe a soluciones

con ui y vi > 0. En todos los casos de significación de

un único insumo, el restante se resolvió como infinité-

simo por la razón aludida.

Con la apreciación de la Figura C.2-2 y del Cuadro C.2-

12 se puede hacer una serie de observaciones de inte-

rés que son las que servirán de guía para el análisis de

la eficiencia en la oferta de transporte.

131

CUADRO C.2-10: VERIFICACIONES DEL MODELO SIMPLEX Y EFICIENCIA POR EMPRESA

Empresa Nº (u1* x1) (u2* x2) (v1* y1) Eficiencia

1 0,99999040 0,00000960 0,40 0,402 0,99999770 0,00000230 0,80 0,803 0,99993000 0,00007000 0,20 0,204 0,99999850 0,00000150 0,43 0,435 0,99999570 0,00000430 0,35 0,356 0,99999690 0,00000310 0,16 0,167 0,99999730 0,00000270 0,47 0,478 0,00000580 0,99999420 0,44 0,449 0,99999960 0,00000040 0,56 0,5610 0,00003770 0,99996230 0,69 0,6911 0,00021710 0,99978290 0,48 0,4812 0,99999250 0,00000750 1,00 1,0013 0,99999520 0,00000480 0,12 0,1214 0,99999990 0,00000010 0,21 0,2115 0,99999990 0,00000010 0,49 0,4916 0,99999990 0,00000010 0,35 0,35

Figura C.2-1: Milésimos de insumo por unidad de producto (ton.km / día)

4,54,03,53,02,52,01,51,00,5

0

0 5

12

10 15 20 25 30 35 40

Distribución de transportistas

2 9 74 5

110

1516

14

3 6

13

8 11

Pers

onal

Capacidad de carga

132

CUADRO C.2-11: MODELO DEA (DATA ENVELOPMENT ANALYSIS)

Evaluación de Eficiencia Empresa Nº 16Empresa Nº INPUTS OUTPUTS

Carga Personal ton.km/día

1 2.683 96 254.025

2 366 23 70.361

3 13.091 700 635.569

4 220 15 22.475

5 863 43 72.101

6 740 31 28.979

7 550 27 62.500

8 58 2 5.972

9 86 4 11.467

10 377 11 51.314

11 2.171 67 216.271

13 448 48 12.444

14 9 1 450

15 9 1 1.050

16 9 1 750

ur , vi 0,11111110 0,00000010 0,0005780

Ponderaciones ur , vi > 0 1,E-07 1,E-07 1,E-07

Restricciones 298,0555 >= 146,818804

Input > Output 40,6667 >= 40,666665

1454,5555 >= 367,340414

24,4444 >= 12,990071

95,8889 >= 41,672309

82,2222 >= 16,749111

61,1111 >= 36,123173

6,4444 >= 3,451770

9,5556 >= 6,627398

41,8889 >= 29,657927

241,2222 >= 124,998218

49,7778 >= 7,192525

1,0000 >= 0,260087

1,0000 >= 0,606869

1,0000 >= 0,433478

∑ Inputs = 1 1 = 1

Eficiencia Empresa Nº 16 0,433478

Los datos que se obtienen del análisis DEA, hacen

suponer que la eficiencia técnica, definida como la

cantidad de ton.km movidos por día comparado con

la dotación de los insumos Capacidad de CargaInstantánea y Personal, no es la que juega el rol deter-

minante para la permanencia de una empresa en el

mercado.

Esto nos sitúa claramente en el escenario de la

Competencia Monopolística7, cuyo estudio fue inicia-

do por E. Chamberlin y J.Robinson en el año 1933.

En tal escenario, el producto ofrecido en el mercado

por diversos competidores es sustitutivo cercano pero

no perfecto del de los demás de su clase, por lo que

como consecuencia una empresa puede elegir el pre-

cio que maximiza sus beneficios, situándolo por sobre

sus costes medios. Al bajar sus precios puede atraer

más compradores, (aunque no todos pues su produc-

to no sustituye perfectamente los de la competencia),

y obtener más beneficios, contando con que dada su

pequeña participación en el mercado la competencia

no reaccionará frente a su movimiento de precios.

Una vez que se perciben interesantes beneficios en el

corto plazo, comienzan a entrar más competidores

desplazando la curva de demanda hacia la izquierda.

Los beneficios cesan cuando la curva de demanda es

tangente a la de costes medios, por lo que el mercado

tiene su propio mecanismo de autorregulación (dejan

de ingresar productores), pero no es asignador eficien-

te porque las empresas en el corto plazo se comportan

como monopolios, produciendo por sobre el valor

mínimo de los costes medios.8

Con base en esta visión económica, (la inmensa mayo-

ría de los mercados de oferta se encuadra en esta cate-

goría), se perciben las similitudes con este mercado

del grupo de empresas encuestadas.

o Las diferenciaciones que suelen hacerse en los mer-

133

CUADRO C.2-12:VERIFICACIONES DEL MODELO SIMPLEX Y EFICIENCIA POR EMPRESA

Empresa Nº (u1* x1) (u2* x2) (v1* y1) Eficiencia

1 0,59442348 0,40557652 0,64 0,642 0,45493891 0,54506109 1,00 1,003 0,49518166 0,50481834 0,27 0,274 0,99999850 0,00000150 0,53 0,535 0,51283236 0,48716764 0,49 0,496 0,55596183 0,44403817 0,25 0,257 0,51654585 0,48345415 0,67 0,678 0,60334493 0,39665507 0,71 0,719 0,53000866 0,46999134 0,81 0,8110 0,64255618 0,35744382 1,00 1,0011 0,62957097 0,37042903 0,72 0,7213 0,99999520 0,00000480 0,14 0,1414 0,99999990 0,00000010 0,26 0,2615 0,99999990 0,00000010 0,61 0,6116 0,99999990 0,00000010 0,43 0,43

Figura C.2-2: Milésimos de insumo por unidad de producto (ton.km / día)

4,54,03,53,02,52,01,51,00,5

0

0 5

12

10 15 20 25 30 35 40

Distribución de transportistas

2 9 74 5

110

1516

14

3 6

13

8 11

Pers

onal

Capacidad de carga

7. Edward H. Chamberlin, “Monopolistic Competition”, 1933. También en el mismo año, independientemente, Joan Robinson inició el estudio

de la competencia imperfecta en “The Economics of Imperfect Competition”

8. Una exposición clara se encuentra en “Economía”, Mc Graw Hill 1988, de “Stanley Fischer, Rudiger Dornbusch y Richard Smalensee”

cados con oferta de productos diversos, ocurren

aquí con la integración de otros servicios o bien en

la especialización de parte de la flota, para ofrecer

más variedad de servicios.

o Otro tanto ocurre con la publicidad (y estrategias de

marketing en general), particularmente notoria en el

caso de las transportistas internacionales y los muy

especializados (caso cisternas).

Al igual que en el resto de los mercados, coexisten

también oferentes que producen en forma indiferen-

ciada, y forman por tanto el segmento de competen-

cia perfecta del mercado.

o Las empresas de menor porte, a las que resulta más

difícil invertir en diferenciación, para el caso, espe-

cialización fundamentalmente, se encuentran en

situación de competencia perfecta y dan servicio a

quienes “buscan precio y no calidad”.

Por esa razón no es esperable un eje de precios pare-

jos de competencia, sino fundamentalmente una

buena dispersión de estos y una variada gama de

estrategias de captación de clientes.

En muchos casos asimismo:

o La integración vertical (logística) u horizontal (gru-

pos o participación en otros rubros como estaciones

de servicios), atienden las ventajas usuales de eco-

nomías por integración de actividades: captura de

mayor valor agregado y costo eficiencia en la provi-

sión de insumos.

o La conformación de flotas de gran porte genera eco-

nomías de escala, sea en provisión de insumos (talle-

res propios, gomería propia, etc), como en la capaci-

dad de atraer clientes que necesitan contratos de

transporte de grandes volúmenes que aseguran uti-

lización permanente de los vehículos bajando los

costos de intereses.

o Además del hecho que el fortalecimiento de una

empresa por aumento de tamaño es, per se, un hecho

publicitario convincente para los demandantes.

De tal modo, a condición de brindarlo adecuadamen-

te, no es preciso ser técnicamente eficiente en la pro-

ducción del servicio. Si fuera necesario (es decir si el

precio fuera único para todos los servicios por ser

todos sustitutivos de todos) simplemente no se regis-

trarían valores de eficiencia tan bajos como se regis-

tran para el movimiento de carga, pues tales empresas

habrían entrado en quiebra.

Por lo tanto, la conclusión de base es que las empre-sas menos eficientes apenas están sobre el punto deequilibrio como tales o bien no subsisten únicamen-te de la carga, sino que ésta es un componente másdentro de una cadena de valor.

Por otra parte, por consiguiente, aquellas que presen-

tan mayores índices de eficiencia, meramente toman

buenos beneficios, tanto mayores cuanto más eficien-

tes técnicamente sean.

En conjunto con esta visión, el Cuadro C.2-13 a conti-

nuación servirá de apoyo para sacar conclusiones rela-

tivas a la eficiencia y otros factores, distintos de los

insumos tenidos en cuenta.

En dicha tabla se exponen las más significativas carac-

terísticas de las empresas encuestadas conjuntamente

con su eficiencia obtenida por el método DEA.

Entre las 6 empresas de inferior eficiencia técnica,

desde el 14% hasta el 53%, hay 2 empresas uniper-

sonales, 3 que también son operadores logísticos y

1 de transporte especializado de graneles líquidos

de consumo con contrato de entrega diaria en todo

el país.

Diríamos que ambas unipersonales están apenas por

sobre el punto de equilibrio, (de la entrevista se extrae

que están en situación de endeudamiento bancario

convenido y trabajos de cierta estabilidad con poco

desplazamiento de cargas), tres de las restantes

empresas disponen del transporte de carga como ele-

mento necesario para su cadena de valor y la última,

por su operativa y capacidad de carga de un producto

diario y perecedero no puede tener mejor rendimien-

to de sus unidades dado el modo de recolección, pero

está en condiciones de negociar convenientemente

134

los precios (3 mil metros cúbicos al día para su pro-

ducto principal).

Extendiendo el análisis, entre las nueve empresas de

menor eficiencia hay 3 unipersonales, 3 operadores

logísticos y tres empresas especializadas con cisternas.

Dado lo dicho en el párrafo anterior, y que el mercado

de oferta de cisternas aparece con poca oferta, las

empresas con buenas flotas están en condiciones de

negociar satisfactoriamente sus precios.

Otro punto de interés es que las siete empresas

mejor ranqueadas hacen carga general, lo cual pare-

ce condecirse con lo analizado hasta el momento: si

no se dispone de un servicio de alta especialización,

se debe conseguir eficiencia en la carga para compe-

tir. No obstante, hay sólo 2 de estas 7 empresas que

no se dedican a otros rubros ni son internacionales,

factores ambos que facilitan la viabilidad de las

empresas.

Otras particularidades se pueden apreciar en el

Cuadro C.2-14. Allí se ve que el promedio de costos de

combustibles es casi 9% mayor para las flotas

Nacionales que para las Internacionales, lo cual man-

tiene una correlación con los beneficios obtenidos por

estas últimas, que son 7 % mayores que los de las

Nacionales en promedio, obteniéndose para la suma

de ambos insumos un valor del 49 o 50 %.

Ello parecería estar indicando que en los viajes

Internacionales los beneficios usuales en la región son

mayores, pero, a su vez, esa situación genera un efecto

barrera hacia las Nacionales que deben beneficiarse

menos para no atraer al mercado local a las empresas

Internacionales.

135

CUADRO C.2-13: EMPRESAS ENCUESTADAS RANKING DE EFICIENCIA Y CARACTERÍSTICAS CLAVE

Empresa Nº Unipersonal % de Beneficios Internacional Otros Rubros Tipo de carga Consigue viajes Eficienciade Retorno

12 - 30,0% si OL G si -2 - 10,0% - ES G - 1,0010 - 10,0% - - G si 1,009 - 20,0% si IMP G - 0,8111 - 7,0% si - G - 0,728 - 12,0% - - G - 0,717 - 9,0% si - G - 0,671 - s/d - - C - 0,6415 si 10,0% - - V - 0,614 - 30,0% si - C - 0,535 - 11,5% si OL G si 0,4916 si 10,0% - - G - 0,433 - s/d - - C - 0,2714 si 10,0% - - V - 0,266 - 12,0% - OL G - 0,2513 - s/d si OL G - 0,14

OL = operador logístico; ES = Gasolinera; IMP = Importaciones; G = General; C = Cisternas; V = Volcadora

CUADRO C.2-14: INCIDENCIAS DE GASOIL Y BENEFICIOS

Categoría de empresa Gasoil Beneficiosporcentaje del costo casos porcentaje del costo casos

Nacional 39,6 8 10,6 7Internacional 31,0 6 17,9 6

Esto se debe a que, en un país pequeño, sería posible

para una empresa Internacional cargar combustible

extra nacional con precios más convenientes y com-

petir con ese insumo por el mercado local, de lo cual

no están inhibidas las empresas Internacionales uru-

guayas, aunque sí las de otras naciones (Acuerdo

regional ATIT).

El último aspecto a destacar es que de las tres empre-

sas que declararon tener viajes asiduos de retorno, dos

son operadores logísticos, Internacionales y hacen

carga general. Esto es también esperable según el

desarrollo que se ha hecho del análisis.

C.3 GANANCIAS POSIBLES

El punto de referencia para evaluar las posibilidades de

mejora en la eficiencia en el transporte de carga va a

ser el cotejo de los precios de referencia presentados

en el punto 7.4 con los precios que surgen de la

“empresa eficiente” y con los declarados por operado-

res del transporte.

Los precios que declaran estos últimos, para viajes

nacionales, son del orden del 30 % por debajo de la

tarifa de referencia, precisamente el piso que el

Decreto 461/002 fija para constituir “sospecha” de

informalidad, lo cual no parece ser casual. Por otra

parte la “empresa eficiente” tiene los precios también

en el orden del 30 % por debajo de la tarifa de referen-

cia, coincidente con las declaraciones.

Todo esto está indicando tres cosas:

o Los precios de referencia funcionan como disuasorio

para no cobrar menos que el 70 % de los precios que

se publican periódicamente por la DNT, aún cuando

la última publicación data de Diciembre de 2005.

o Este último dato indica que, subas de combustibles

mediante debido al alza internacional del precio del

petróleo, o bien se consideraron muy altos los valo-

res fijados en aquel entonces o hay voluntad que los

precios se adecuen de acuerdo a las reglas del libre

mercado.

o Los valores de la tarifa calculada en el presente, en

forma selectivamente teórica (se seleccionaron los

rangos de empresas eficientes), son buenos indica-

dores para la realidad nacional.

De todos modos, en el mercado del transporte, situa-

do en determinados valores promedio (que aunque

con bastante dispersión, nunca con precios en relacio-

nes de 1 a 1,5) , es de la mayor importancia notar que

quien consigue un viaje de retorno, sabiéndose com-

petidor con quien no lo tiene (es lo habitual volver

vacío y más adelante entramos en este detalle), puede

perfectamente cobrar el 80 % del valor habitual (sería

algo menos del 60 % del de referencia), obteniendo

muy buen beneficio.

Esto es claro si se tiene presente que el costo marginal

es un consumo extra del orden del 20 % por todo con-

cepto, por lo que con 1,6 de tarifa se hace muy buen

negocio.

La operativa nacional está signada por la presencia de

la capital del país, Montevideo, al sur y con el único

puerto ultramarino. En su área metropolitana se alber-

ga la mitad de la población, por lo cual es el gran mer-

cado de consumo.

La actividad económica en el resto del territorio hace

que se genere un relativamente bajo volumen de via-

jes desde Montevideo hacia otros puntos, lo cual ocu-

rre también entre otras ciudades del país, que es neta-

mente gravicéntrico en su capital.

Esta situación geopolítica es la que determina que más

que por la eficiencia técnica, se puede ganar por la efi-

ciencia de logística para los retornos cargados, y, a nivel

de empresa transportista en la eficiencia en el mercadeo.

No puede perderse de vista que en el país hay 5 meses

de cosechas agrícolas fuertes, que es cuando pueden

producirse sobredemandas y 7 meses de sobreoferta,

por lo que las empresas transportistas (salvo casos

específicos como las de combustibles, químicos, bebi-

das, etc) deben diseñarse para algún punto situado

entre ambos picos de demanda, el bajo y el alto.

Quien se dimensiona para el pico alto toma mayores

riesgos pero mayores ganancias llegado el momento,

136

pues naturalmente en épocas de cosechas los precios

tienden a ir al alza a medida que desaparece la oferta

de camiones.

Por lo expuesto, se deben considerar actuaciones que

pueden transformar el sector del transporte, paulatina-

mente, en un conjunto de operadores eficientes que,

buscando soluciones y mejoras para sí, coadyuven en

la mejoría de la asignación eficiente de recursos para el

conjunto de la sociedad.

C.4 ECONOMÍAS CUANTIFICABLES

En el punto 4.4 se presentaron los costos de la “empre-

sa eficiente”.

Para estos se tomó en consideración, en el caso de la

empresa nacional, una ocupación del 60 %, lo que sig-

nifica que por cada 5 viajes de carga hay sólo uno con

regreso cargado, por lo que de 10 recorridos Origen-

Destino o Destino-Origen, 6 se hacen con carga.

Como ya fue dicho, la situación actual a efectos prácti-

cos para la gran mayoría de los viajes es de una carga

del 50 %.

Dado que está calculado el valor para el granel nacio-

nal de la “empresa eficiente”, podemos comparar los

costos de esta con los de la “empresa regular”.

Por ejemplo si ubicamos una ocupación del 50 % en la

planilla electrónica, el precio de la empresa transpor-

tista nacional pasa de ser de U$S/ton.km 0,0506 a ser

de U$S/ton.km 0,0608.

Estas diferencias son importantes y ameritan un análi-

sis detallado.

Para ello, se procedió a corregir el costo que, según el

índice de carga, surge de la planilla para la “empresa

eficiente”. Dado que el consumo de esta es el indica-

do por los transportistas para la situación de camión

cargado, se procedió al refinamiento de recalcular el

costo. Para ello, en función del mismo índice de

137

CUADRO C.4-1: DATOS DE CONSUMO DE GASOIL

Datos de consumo Cargado Descargado

Rendimiento (km / l) 2,380 3,750Consumo (l / km) 0,420 0,267Importe gasoil (U$S) 0,342 0,217

CUADRO C.4-2: CÁLCULO DE TARIFA SEGÚN ÍNDICE DE CARGA

Índice de carga (%) TarifaCálculo base “Tarifa Eficiente” Cálculo corregido por consumo

(U$S / ton.km) de gasoil (U$S / ton.km)

1,00 0,0304 0,03040,95 0,0320 0,03180,90 0,0338 0,03340,85 0,0358 0,03520,80 0,0380 0,03720,75 0,0405 0,03950,70 0,0434 0,04220,65 0,0468 0,04530,60 0,0506 0,04890,55 0,0553 0,05340,50 0,0608 0,0587y = 0,0302 x - 0,9502r2 = 0.9996

carga, se hizo una corrección de costo en función del

consumo de gasoil, que, al descender el peso bruto,

desciende.

En el Cuadro C.4-1 se presentan los datos de consumo

para las situaciones cargado y descargado, concluyén-

dose en la diferencia de importe de gasoil. Luego, en la

tabla 4.27, esto se ve reflejado en la tarifa corregida,

habiéndose calculado el descenso de consumo de

gasoil para la fracción correspondiente del kilómetro

según el índice de carga.

Asimismo, en la Figura C.4-1se presenta la curva resul-

tante de precios según el índice de carga.

En el Cuadro C.4-2 se presenta la ecuación de la mejor

aproximación de la curva, que resulta ser una poten-

cial con una correlación casi igual a 1.

En el Cuadro C.4-3 se muestra el descenso de precios

que puede conseguirse si se incrementa el índice de

cargas por sobre el 60 % que se empleó para el cálcu-

lo de la tarifa de la empresa “eficiente” nacional.

De manera que, suponiendo un pasaje del índice de

carga del 60 al 70 %, se consigue un ahorro del 13,9 %

para el camión tipo.

Aún cuando esto no necesariamente es lineal para

todos los tipos de vehículos, sobre la base de ese aho-

rro, con los datos de costos de operación vehicular del

2005, se puede hacer una estimación de ahorro para

todos los recorridos por la red nacional del MTOP.

Dado que, por otra parte, sobre ésta ocurre no el total

de los recorridos en las redes viales del país, el valor

obtenido es inferior al que realmente opera sobre

todos los kilómetros recorridos

A nivel nacional estos valores debieran ser evaluados

con una relación de precios de cuenta del orden del 75

% para pasar a valores económicos, por lo que el aho-

rro puede estimarse en el orden de U$S 41.000.000.

138

Figura C.4-1: Tarifa corregida por consumo por Ton-Km

0,070

0,060

0,050

0,040

0,030

0,020

0,010

0,000

0,50 0,55 0,60 0,65 0,70 0,75 0,80 0,85 0,90 0,95 1,00

Tarifa corregida por consumo por ton.km según índice de carga

Tari

fa U

$S

Indice de carga

CUADRO C.4-3: DESCENSO PORCENTUAL DE TARIFA SEGÚN ÍNDICE DE CARGA

Índice de carga (%) % Descenso de taria (base I.C. = 60%)

1,00 37,9%0,95 35,0%0,90 31,8%0,85 28,1%0,80 24,0%0,75 19,4%0,70 13,9%0,65 7,3%0,60 0,0%

CUADRO C.4-4: DESCENSO DE PRECIOS POR CONCEPTO DE TRANSPORTE

Costo de Operación Vehicular Camión Pesado (U$S) Camión Semipesado (U$S) Camión Mediano (U$S) Total (U$S)

Año 2005 166.286.905 47.692.156 180.089.966 394.069.026Ahorro Año 2005 23.113.880 6.629.210 25.032.505 54.775.595

D.1 INTRODUCCIÓN

La Ley Forestal dictada en el año 1987 estableció un

nuevo marco legal de largo plazo para el desarrollo de

la actividad forestal en el Uruguay. El principal objetivo

del nuevo encuadre legal era incrementar la inversión

privada en el sector forestal y explotar los territorios

aptos para su desarrollo mediante incentivos de distin-

ta índole incluyendo los que deben conducir a la

industrialización de los recursos.

El desarrollo forestal uruguayo se inserta en un contex-

to internacional sumamente favorable en cuanto a las

oportunidades para la colocación de sus productos,

que se ubican en el equivalente a 10-20 millones de

metros cúbicos de madera por año frente a un consu-

mo mundial de 3.500 millones de metros cúbicos, y un

comercio internacional de 300 millones.

Los tonelajes puestos en juego por la actividad forestal

implican tensionar de manera sustancial la red carrete-

ra y ferroviaria de Uruguay para poder lograr que los

flujos generados sean movilizados de manera eficien-

te y sin producir, por su intensidad, un deterioro pre-

maturo o indebido de las infraestructuras afectadas.

El capítulo del informe que se desarrolla seguidamen-

te posee como objetivo calcular las inversiones y los

costos de operación ferroviarios en los que se habrá de

incurrir para atender la movilización de los flujos fores-

tales que serían captados por el ferrocarril y que, de no

ser transportados por éste, serían transportados por la

carretera, en caso que el ferrocarril fracase en su inten-

to de captarlos. Separadamente, en el componente

carretero de este mismo análisis, se estimarán los cos-

tos de movilizar esos mismos flujos, en principio ferro-

viarios, por carretera. Las metodologías aplicadas para

calcular los costos tanto de operación como de inver-

sión han sido consensuadas, de manera de lograr

resultados comparables entre ambos modos de trans-

porte. En la comparación se habrán de emplear técni-

cas de evaluación de proyectos mediante los cuales se

calculará el Valor Presente Neto (VPN) de movilizar los

tráficos por uno u otro modo de transporte.

D.2 DEMANDA DE TRANSPORTE DE PRODUCTOS

FORESTALES

El Proyecto de Transporte de Productos Forestales del

Ministerio de Transporte y Obras Públicas encargó la

realización del “Estudio sobre la demanda de

Productos Forestales”, finalizado en Febrero de 20079

139

Análisis de la Eficiencia en la Asignación de RecursosAnálisis Costo Beneficio del Ferrocarril Frente a laCarretera en el Transporte de Productos Forestales

D

9. “Estudio sobre Demanda de Transporte de Productos Forestales”, PIKE & Co. Consultora Forestal, Proyecto de Transporte de Productos

Forestales, Ministerio de Transporte y Obras Públicas, Informe Final.

El estudio concluyó que de los 10 a 20 millones de

metros cúbicos de madera rolliza equivalentes exporta-

bles por Uruguay, antes mencionados, cerca de dos ter-

cios del total habrán de ser exportados en forma de

productos de madera (pulpa de celulosa, madera ase-

rrada, tableros). En este sentido, una alta proporción de

la madera producida (más de la mitad) cuenta o conta-

rá con certificación bajo el estándar FSC o similar, lo

cual constituye una clara ventaja competitiva frente a

otros países de la región y otras regiones exportadoras.

El escenario macro en base al cual se realizaron las pro-

yecciones considera los siguientes eventos para el

período 2007-2012:

o La puesta en funcionamiento de la planta de Botnia

en Fray Bentos, con una producción de un millón de

toneladas de pasta celulosa.

o La construcción de nuevas plantas de productos

sólidos (aserraderos, fábricas de tableros) y la expan-

sión de las plantas existentes principalmente en

Tacuarembó, Rivera, Paysandú y Cerro Largo

o La construcción hacia el final del período de la plan-

ta de ENCE en Conchillas con una capacidad instala-

da de 1.2 millones de toneladas de pasta de celulosa

o La consolidación del Litoral Oeste (Paysandú, Río

Negro) y Norte (Rivera, Tacuarembó) como las prin-

cipales regiones forestales del país y la fuerte expan-

sión de la forestación hacia las regiones centro-

oeste y noreste (Cerro Largo, Treinta y Tres, Durazno)

o La continuación de las actuales exportaciones de

chips y el establecimiento de una nueva planta en

La Tablada

o La continuación de la exportación de madera rolliza

aunque con considerable reducción de los volúme-

nes anuales a partir de la puesta en marcha de la

planta de Botnia

A su vez, el escenario macro 2013-2018, de mayor

incertidumbre, se caracteriza por:

o La puesta en marcha de la planta de ENCE y de dos

o tres nuevas plantas de Weyerhauser

o La expansión de las áreas forestales alcanzando tal

vez 1.5 millones de hectáreas plantadas

o La instalación de una nueva planta de pulpa de

Stora Enso presumiblemente en la zona de Paso de

los Toros

El escenario 2018-2026 es el de más difícil proyección

y debe ser considerado sólo como de orientación

general. En él:

o Se consolida el proyecto de país forestal con una

masa boscosa estabilizada y de alta productividad,

un sector industrial diversificado e integrado y un

sector de servicios desarrollado y especializado

o Se fabrican y exportan una amplia gama de produc-

tos madereros, incluyendo una creciente proporción

de productos de alto valor agregado

o Se encuentran operando al menos tres plantas de

pulpa de celulosa

o Se instala una planta de papel para abastecer al

Cono Sur

Estos escenarios macro implican que:

o Botnia opera a partir de Agosto de 2007, ENCE opera

a partir del año 2010 y Stora Enso lo hace a partir del

año 2016

o Uruguay continúa siendo un exportador de chips,

principalmente desde Montevideo y Fray Bentos

o Continúa la exportación de madera en rolos para

celulosa y para aserrado por Montevideo

Los flujos previstos requerirán la adaptación de la infra-

estructura de transporte, especialmente en lo que

hace a:

o La caminería departamental mediante la que se

moviliza el rollizo desde el bosque hacia los centros

forestales o “foricentros” en la terminología forestal

o La parte de la red nacional de carreteras que vincula

a los foricentros con los centros de industrialización

o exportación (“industricentros”)

o La red ferroviaria que puede ser utilizada por la pro-

ducción forestal, esto es, la línea Montevideo-Rivera

y la conexión de esta línea con Fray Bentos

El estudio encargado por el Ministerio de Transporte y

Obras Públicas concluye que sólo es posible que el

ferrocarril capte el tráfico de madera para pulpa o leña

140

en los movimientos que se realizan entre los foricen-

tros ubicados en Rivera (dos en total -RIV1 y RIV2-) y

un foricentro ubicado en Tacuarembó (TAC1) y los

industricentros ubicados en Montevideo y Fray Bentos.

En lo que respecta a los productos industriales el ferro-

carril sólo captaría el transporte de madera aserrada

entre los industricentros de Rivera (IC-RIV1) y de

Tacuarembó (IC-TAC1) y Montevideo10

Como se trata de replicar las decisiones tomadas por

agentes privados que eligen uno u otro modo de

transporte, los precios tenidos en cuenta para la elec-

ción modal son los precios de mercado.

En ambos casos se ha supuesto que las tarifas que se

aplican son para toneladas puestas sobre camión en

el campo y se entregan sobre camión o vagón en el

destino.

Así, en el caso ferroviario, se consideró el costo desde

el campo a la estación ferroviaria por camión, los cos-

tos de Terminal en la estación y el costo del transporte

hasta el destino. Para el caso del camión, el costo a

considerar es exclusivamente el del transporte entre

origen y destino, con el mismo equipo.

En los movimientos realizados por ferrocarril, se supu-

so una tarifa de 3 centavos de dólar por tonelada-km.

Esta tarifa incluye el costo de la Terminal, pero no

incluye el costo del acceso desde el campo a la esta-

ción ferroviaria. Para el costo del transporte desde el

“bosque” a la estación ferroviaria se consideró una tari-

fa de camión de 7,5 centavos de dólar por tonelada-

km desde el foricentro RIV1 a la estación Rivera y de 6,0

centavos de US$ desde los foricentros RIV2 y TAC.

Ambos emplean la estación Tacuarembó. Las distan-

cias adoptadas para los diferentes foricentros y esta-

ciones se muestran en el Cuadro D.2-1:

En el caso del transporte sólo por camión entre ori-

gen y destino y dadas las distancias, que en todos

los casos implican recorridos de entre 360 km y 490

141

10. Una descripción más detallad del proceso del análisis realizado para estimar los flujos que captaría el ferrocarril puede encontrarse en los

Capítulos 6, Análisis de la Información, y 7, Análisis de la Demanda de Transporte, del documento “Estudio sobre Demanda de Transporte de

Productos Forestales”, antes citado.

CUADRO D.2-1: DISTANCIAS DESDE LOS CENTROS FORESTALES (FORICENTROS) A LAS ESTACIONESFERROVIARIAS (EN KM)

Foricentro/Estación Rivera Tacuarembó

RIV1 20 -RIV2 - 88TAC1 - 10

CUADRO D.2-2: PARTICIPACIÓN MODAL FC-CAMIÓN EN MOVIMIENTOS DE MADERA PARA PULPA O LEÑA

Año 2006Foricentro Industricentro Toneladas Modal Split

Caminos Ferrocarril

RIV1 IC-MVD1 6.193 686 5.507RIV2 IC-MVD1 23.863 8.095 15.767TAC1 IC-MVD1 40.161 3.047 37.115

Total 58.389

RIV1 IC-RNG2 161.760 312 161.449RIV2 IC-RNG2 195.314 1.542 193.771TAC1 IC-RNG2 351.143 582 350.560

Total 705.780

142

CUADRO D.2-3


Caminos Ferrocarril


Total 321.122


Total 1.105.256

CUADRO D.2-4


Caminos Ferrocarril


Total 80.968


Total 734.318

CUADRO D.2-5


Caminos Ferrocarril

RIV1 IC-MVD1 12.494 1383 11.111RIV2 IC-MVD1 20.379 6.913 13.466TAC1 IC-MVD1 11.973 908 11.064

Total 35.641


Total 375.054

km, se consideró una tarifa de 5 centavos por tonela-

da-km. Esta tarifa se calculó considerando los costos

de operación de un camión en las condiciones prome-

dio de circulación de la red vial principal uruguaya y

los valores proporcionados por la Intergremial del

Transporte Profesional de Carga, para transportes de

leña a distancias similares a las consideradas.

Los cuadros D.2-2 a D.2-5 indican la participación

modal carretera-ferrocarril de los envíos de madera

para pulpa o leña para los años 2006, 2011, 2016 y

2021.

Los cuadros D.2-6 a D.2-9 hacen lo propio para los

envíos de madera aserrada.

Finalmente, el Cuadro D.2-10 explicita la demanda pro-

yectada para el ferrocarril para los años 2006, 2011,

143

CUADRO D.2-6: PARTICIPACIÓN MODAL FC-CAMIÓN EN MOVIMIENTOS DE MADERA ASERRADA

Año 2006Industricentro Destino Toneladas Modal Split

Caminos Ferrocarril

RIV1 Montevideo 194.573 6702 187.871TAC1 Montevideo 168.382 12.773 155.609

Total 343.480

CUADRO D.2-7


Caminos Ferrocarril


Total 761.896

CUADRO D.2-8


Caminos Ferrocarril


Total 838.085

CUADRO D.2-9


Caminos Ferrocarril


Total 921.894

2016 y 2021. El tráfico ferroviario proyectado alcanza

su pico en el año 2016 en que totaliza 2.295 millones

de toneladas. Este tráfico se suma al que AFE habrá de

continuar realizando de los distintos productos que

moviliza.

D.3 METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN

La evaluación se concentrará exclusivamente en los

flujos diferenciales entre dos opciones, con y sin pro-

yecto de ferrocarril.

Por lo tanto la demanda será exclusivamente la de los

flujos previstos en la tabla 10, demanda marginal que

en el caso carretero se agrega a la existente y prevista

para el período de análisis sobre las rutas en conside-

ración, a efectos de evaluar los costos marginales.

Estos serán comparados con los costos de mover la

misma demanda por ferrocarril, para pasar a un análi-

sis diferencial entre dos escenarios:

o Escenario uno (con proyecto)

Se concreta un proyecto de inversiones en el ferroca-

rril adecuando las características de AFE a las exigen-

cias de la demanda de productos forestales. Esto supo-

ne efectuar obras en los troncales de AFE entre


Árboles y por Achar, el tramo de esa misma troncal

que se extiende entre entre Pintado (km 145) a

Chamberlain, y la línea que desde Tres Árboles se diri-

ge a Fray Bentos, pasando por Algorta y Haedo.

144

CUADRO D.2-10: DEMANDA DE PRODUCTOS DE MADERA DIRIGIDA FERROCARRIL 2006-2021

Año Origen Destino Toneladas

2006 Rivera Montevideo 193.378Tacuarembó Montevideo 208.492

Sub Total 401.870Rivera Fray Bentos 161.449

Tacuarembó Fray Bentos 544.331Sub Total 705.780

Total 1.107.650


Sub Total 1.083.017Rivera Fray Bentos 266.688

Tacuarembó Fray Bentos 838.568Sub Total 1.105.256

Total 2.188.274




Total 1.653.370




Total 1.332.588

o Escenario cero (sin proyecto)

No se concretan las obras indicadas en el escenario

anterior.

Para el escenario cero se supone que el modo carrete-

ro absorberá las demandas de transporte de produc-

tos forestales, las que en ambos escenarios se convie-

nen idénticas, tanto en volúmenes como en pares ori-

gen-destino. Esto equivale a decir que se admite que

la imposibilidad del transporte vía ferrocarril no altera-

ría los flujos de productos forestales.

De manera que el análisis, una vez adoptados los flu-jos indicados en la tabla 10, se concentra en la opción

de “todo o nada” para uno u otro modo de transporte.

Esto última deriva del hecho que en la modelación

efectuada por el estudio del documento citado ya fue

considerada la participación de ambos modos de

transporte y que, por consiguiente, en el presente

estudio se evalúa exclusivamente cuáles son los resul-

tados comparativos de los escenarios “con y sin” pro-

yecto de ferrocarril. Por lo tanto se conoce de antema-

no que, de efectuarse la inversión inicial en el ferroca-

rril, la mejor opción económica por fuerza es la de

asignarle el “todo” a dicho modo, entendido aquél el

total de la tabla 10, si su operación es económicamen-

te más rentable que la del modo carretero.

Inversamente, si la operación del modo ferroviario

fuera menos rentable que la carretera, el “todo” debie-

ra asignársele al modo carretero y no efectuar la inver-

sión citada.

Como consecuencia, se adopta un análisis de evalua-

ción económica que compara la situación con proyec-

to y la situación sin proyecto. En éste se habrá de valo-

rar, para ambos modos, los costos a valores económi-

cos de transportar los flujos que surgen como deman-

da de productos de madera dirigida al ferrocarril entre

los años 2006 y 2021(tabla 43).

El período de análisis abarca desde el año 2008 hasta el

año 2029, por lo que se toma como año “cero” el 2007.

Se evalúa la ejecución de obras en el ferrocarril duran-

te los años 2008 y 2009 y, en las rutas de interés, la eje-

cución de obras de conservación y mejoramiento en el

lapso 2008 - 2029.

Dado que el ferrocarril, con las citadas obras estaría

operativo a partir del año 2010, los flujos diferenciales

de costos de operación y externalidades se evalúan a

partir del año 2010.

Finalmente se compararán los VAN de dichos costos

para ambos escenarios de manera de conocer el VAN

diferencial entre ambos.

D.4 COSTOS FERROVIARIOS DE INVERSIÓN Y

OPERACIÓN





realice inversiones en la vía: es prácticamente imposi-

ble que AFE logre la calidad de servicio mínima exigi-

da por los diferentes “actores” de la actividad forestal

sin lograr la reducción de los tiempos de viaje y, por

sobre todo, el aumento de la calidad de la circulación

traducida en un viaje sin desplazamientos de las car-

gas y, fundamentalmente, la eliminación o la reduc-

ción drástica de los descarrilamientos.



obras de mejoramiento de vía. AFE ha identificado un

conjunto de 23 obras de mejoramiento en otros tantos

sectores de su red (algunos de los cuales no se

encuentran hoy en actividad) para lograr el objetivo

de circular a una velocidad de 40 km/h y aceptar car-

gas de 18 toneladas por eje. Las obras, en todos los

casos, incluyen el reemplazo de durmientes y fijacio-

nes y, en algunos, también el reemplazo de rieles y el

refuerzo de puentes.

AFE ha logrado priorizar las 23 obras de vía que ha

identificado como necesarias y que implican intervenir

1718 km de vías con un costo de US$ 91.4 millones. El

monto en cuestión genera un costo medio por km

mejorado de US$ 53.300. Los valores en cuestión inclu-

yen el costo de los rieles de 40 kg/metro que AFE debe

145

comprar para poder completar los mejoramientos pre-

vistos. Esa compra alcanza a 28.210 toneladas de riel,

equivalentes a 352,6 kilómetros de vía que, a un costo

de US$ 1.050 por tonelada, representan 29.6 millones

de dólares. Ese costo ya está incluido en los US$ 91.4

millones antes señalados.

Sin embargo, las obras de vías requieren rieles adicio-

nales: parte de ellos serán recuperados de las vías exis-

tentes y parte ya se encuentran en posesión de AFE.

Esos rieles no están computados en el total menciona-

do. Si bien no deben incluirse en un análisis financiero

de las inversiones, sí cabe considerarlos en un análisis

económico, esto es, de consumo de recursos.

El trasporte de los flujos de madera exige, en particular,

la mejora de 741 km de vías con un costo de US$ 58.3

millones, y abarcan el corredor troncal de AFE entre



se dirige a Fray Bentos, pasando por Algorta y Haedo. A

los efectos de la evaluación económica se asume que

las mejoras se realizarán en los años 2008 y 2009 y los

tráficos de madera en cuestión se podrán efectivizar a

partir del año 2010. El monto mencionado incluye

parte de los rieles necesarios para realizar las interven-

ciones requeridas. A ese monto cabe sumarle, a los

efectos de la evaluación económica, la valorización de

los rieles usados (a la mitad del valor de los rieles nue-

vos) y los rieles nuevos en stock ase empleados. AFE

requiere para los proyectos de vía asociados a la made-

ra 11.760 toneladas de rieles usados y 21.900 toneladas

de rieles nuevos de su stock. El valor del riel nuevo con-

siderado fue de US$ 1.050 la tonelada. El monto total

de las inversiones a los efectos de la evaluación econó-

mica suma, entonces, US$ 87. 5 millones.



como de madera aserrada se realizó considerando que

todos esos trenes eran trenes incrementales a los que

ya presta AFE. Esto es, que AFE continuará atendiendo

los tráficos de los distintos productos a los que hoy

sirve y que le generan un nivel de tráfico que, salvo

años excepcionales, se ha ubicado en el orden de los 1

a 1.2 millones de toneladas. Ese tráfico se supone inal-

terado a través del horizonte de proyección que abar-

ca, como se dijo, los dos años en que se ejecutan las

obras (2008 y 2009) y los 20 años de operaciones (perí-

odo 2010-2029). A ese tráfico, se suma el tráfico de

madera que, en particular, en el año 2016, alcanza a las

2.2 millones de toneladas.

El costeo de las operaciones de los trenes de madera

se realizó definiendo las características de las opera-

ciones de esos trenes (de madera) bajo un AFE “eficien-

te”, compatible con el que se analizó en la sección pre-

cedente de este informe.

Así, se costearon cuatro flujos (entre cuatro pares ori-

gen-destino) de madera para pulpa (Rivera-

Montevideo, Tacuarembó-Montevideo, Rivera-Fray

Bentos y Tacuarembó-Fray Bentos). Separadamente, se

costearon los trenes que atenderán los flujos de made-

ra aserrada entre Rivera-Montevideo y Tacuarembó -

Montevideo.

Por ejemplo, los trenes de madera para pulpa entre

Rivera y Montevideo (563 km), uno de los 6 flujos consi-

derados, fueron costeados bajo los siguientes paráme-

tros operativos, considerados exigentes pero realizables:

o Trenes de 30 vagones plataforma con una capaci-

dad de carga de 30 toneladas cada una: total 900

toneladas

o Tren traccionado por una locomotora Diesel de 2000

HP

o Velocidad Comercial entre Terminales: 20 km/h

o Tiempo de viaje, Ida y Vuelta (1126 km): 56.4 (2.35

días)

o Tiempo de Vagones en Terminales: 1 día en Rivera, 2

días en Montevideo

o Tiempo Total de Rotación de Rotación de Vagones:

5.35 días

o Tiempo adoptado de Rotación de Vagones: 5.5 días

o Días al año en operaciones de vagones: 330 días

o Tiempo de Locomotoras en Terminales: 0.5 días,

tanto en Rivera como en Montevideo

o Tiempo de Rotación de Locomotoras: 3.35 días

o Tiempo adoptado de Rotación de Locomotoras: 3.5

días

146

o Días al año en operaciones de Locomotoras: 330

días

o Horas Productivas por día por tripulación: 6 horas

o Agentes por Tripulación: 2

o Jornadas anuales trabajadas por tripulación: 264

o Número de Tripulaciones consumidas “en viaje”, Ida y

Vuelta: 9.4

o Número de Tripulaciones consumidas en Terminales:

0.5 en Rivera, 1 en Montevideo

o Número Total de Tripulaciones consumidas por Tren,

ida y Vuelta: 10.9 tripulaciones

o Número Adoptado del Total de Tripulaciones consu-

midas por Tren, ida y Vuelta: 11 tripulaciones

Estas hipótesis operativas conducen al cálculo de los

costos de amortización e interés de vagones y loco-

motoras y, también, al cálculo de los costos de tripu-

lación de trenes específicos de cada uno de los flujos

costeados. Los restantes elementos necesarios para

el cálculo fueron obtenidos, como se dijo, bajo una

perspectiva incremental e introduciendo criterios de

eficiencia, a partir de los actuales costos de AFE:

corresponden a los costos de mantenimiento de

locomotoras y vagones, de materiales de material

rodante, de infraestructura y de administración.

Todos los parámetros y costos empleados en el pro-

ceso de cálculo están también resumidos en el

Cuadro D.4-1.

147

CUADRO D.4-1: PARÁMETROS EMPLEADOS EN EL CÁLCULO DE LOS COSTOS PARA ATENDER LA DEMANDA DEPRODUCTOS DE MADERA DIRIGIDA AL FERROCARRIL 2006-2021

Parámetros Generales

Locomotoras 2000 HPVagones por Tren 30Retornos VacíosVagones Plataforma para Madera; Vagones Cubiertos para Madera AserradaVelocidad Comercial (incluye detenciones) 20 Km/hDistancias entre Origen y Destino

RIV - MDV 563 KmTAC - MDV 445 KmRIV - FBY 454 KmTAC - FBY 336 Km

KM Recorridos (Km/Año) Vagones LocomotorasRIV - MDV 67.560 106.166TAC - MDV 58.740 97.900RIV - FBY 74.910 99.880TAC - FBY 63.360 88.704

Tiempos de Circulación RIV - MDV 56,3 HorasTAC - MDV 44,5 HorasRIV - FBY 45,4 HorasTAC - FBY 33,6 Horas

Costos Combustible y Lubricantes 3,72 US$/Tren-KmMateriales Material Rodante 0,99 US$/Tren-KmPersonal de Mantenimiento MR 2,14 US$/Tren-KmInfraestructura 1,08 US$/Tren-KmAdministración 0,35 US$/Tren-Km

Tasa de Interés 0,12 (12 %)Vagones Plataforma CubiertoCosto de Capital Medio (U$S) 20000 30000Valor Residual Medio (U$S) 2000 3000Vida Útil (Años) 30 30Capacidad de Carga (Toneladas) 30 35Días Laborables (Días/Año) 330 330

148



Costo de Depreciación (U$S/Año) 600 900Costo de Interés (U$S/Año) 1320 1980Tiempos en Terminal

RIV 24 HorasMDV 48 HorasTAC 24 HorasFBY 24 Horas

Ciclo por Tramos RealRIV - MDV 5,3 DíasTAC - MDV 4,9 DíasRIV - FBY 3,9 DíasTAC - FBY 3,4 Días

Ciclo por Tramos AdoptadoRIV - MDV 5,5 DíasTAC - MDV 5 DíasRIV - FBY 4 DíasTAC - FBY 3,5 Días

LocomotorasCosto de Capital Locomotora Reconstruida 1200000 U$SValor Residual Locomotora Reconstruida 120000 U$SVida Útil 20 AñosDías Laborables 330 Días/añoCosto de Depreciación 54.000 U$S/AñoCosto de Interés 79.200 U$S/AñoTiempos en Terminal

RIV 12 HorasMDV 12 HorasTAC 12 HorasFBY 12 Horas

Ciclo por Tramos Real RIV - MDV 3,3 DíasTAC - MDV 2,9 DíasRIV - FBY 2,9 DíasTAC - FBY 2,4 Días

Ciclo por Tramos Adoptado RIV - MDV 3,5 DíasTAC - MDV 3 DíasRIV - FBY 3 DíasTAC - FBY 2,5 Días

TripulaciónJornadas Anuales por Tripulación 264 Jornadas/EmpleadoProductividad de la Tripulación 6 Horas/JornadaSalario Tripulación 10.538 US$/AñoTripulantes por Tren 2Consumo de Tripulación maniobras enterminales, excepto MDV 0,5 Jornadas de Tripulación

Consumo de Tripulación maniobras en MDV 1 Jornadas de TripulaciónJornadas en Terminal

RIV 0,5 Jornadas de TripulaciónMDV 1 Jornadas de TripulaciónTAC 0,5 Jornadas de TripulaciónFBY 0,5 Jornadas de Tripulación

Los costos en que se incurre, año a año, para cada uno

de los 6 flujos no están indicados. No incluyen las

inversiones de vía. Corresponden a los 4 tráficos de

madera para pulpa y los 2 de madera aserrada.

Adicionalmente, los costos para cada uno de los flujos

considerados computan el costo del desplazamiento

hasta la estación ferroviaria en que se produce el

embarque (entre 6 y 7.5 centavos de dólar por tonela-

da-km según los caminos que empleen los camiones

para acceder a la estación considerada).

Los resultados alcanzados para cada uno de los 6 flu-

jos en los 20 años del período 2010-2029 se indican en

el Cuadro D.4-2.

Esos resultados agregados permiten obtener un con-

junto de resultados adicionales para el Tren Medio de

Madera que, en condiciones de eficiencia, habrá de

movilizar la madera para pulpa o leña y la madera ase-

rrada.

De lo expuesto surge que el costo del ferrocarril, para

el Tren Medio a ser operado en condiciones de eficien-

cia, alcanza a US$ 0.029 por tonelada-km de los cuales

US$ 0.021 corresponden a la operación, incluyendo el

costo de capital de locomotoras y vagones, y US$

0.008 a las inversiones y al costo de mantenimiento de

la infraestructura. Si a estos valores se les suma el costo

del camión para que la madera acceda a la estación

149



Jornadas de Tripulación RealesRIV - MDV 10,9 Jornadas de TripulaciónTAC - MDV 8,9 Jornadas de TripulaciónRIV - FBY 8,6 Jornadas de TripulaciónTAC - FBY 6,6 Jornadas de Tripulación

Jornadas de Tripulación AdoptadasRIV - MDV 11 Jornadas de TripulaciónTAC - MDV 9 Jornadas de TripulaciónRIV - FBY 9 Jornadas de TripulaciónTAC - FBY 7 Jornadas de Tripulación

CamiónRIV 1 0,075 US$/Ton-KmRIV 2 0,06 US$/Ton-KmTAC 1 0,06 US$/Ton-Km

CUADRO D.4-2: RESULTADOS AGREGADOS DEL TRÁFICO DE MADERA POR FERROCARRIL PERÍODO 2010-2029

Tráfico Toneladas Ton-km Trenes Costos FC 11 Costos Camión Costos

2010-2029 2010-2029 2010-2029 2010-2029 2010-2029 Totales 12

(en miles) (en US$) 2010-2029Madera Rivera - Montevideo 483.663 272.302 537 6.757.397 725.494 7.482.891

Tacuarembó -Montevideo 1.545.170 687.601 1717 17.462.713 3.911.679 21.374.392Rivera - Fray Bentos 3.868.915 1.756.487 4299 43.614.844 5.803.373 49.418.217Tacuarembó - Fray Bentos 8.269.398 2.778.518 9188 71.144.323 26.185.498 97.329.821

MaderaAserrada Rivera - Montevideo 10.601.285 5.968.523 10096 131.800.975 15.901.928 147.702.903

Tacuarembó -Montevideo 6.693.878 2.978.776 6375 67.625.385 4.016.327 71.641.712

Total 31.462.309 14.442.207 32.212 338.405.637 56.544.300 394.949.936

11. No incluye inversiones de vía

12. No incluye inversiones de vía

ferroviaria, el costo total de la opción ferrocarril se

ubica en US$ 0.033 por tonelada-km.

D.4.1 RELACIÓN TARIFAS-COSTOS

La determinación de la asignación modal ferrocarril-

carretera en la cual se basan estas proyecciones se rea-

lizó, como se señaló previamente, en considerar tari-

fas de 3 centavos de dólar por tonelada-km para el

viaje “largo” por ferrocarril y de 5 centavos de dólar por

tonelada-km para el viaje “largo” por camión. A ambos

hay que sumarle, allí donde corresponde, los viajes

“cortos” por camión.

Esas tarifas se corresponden, en buena medida, con las

tarifas que hoy aplica AFE y, también, con las que

cobra el transporte por carretera.

A esa tarifa AFE cubre, bajo una operación “eficiente”,

los costos de operación, los costos de infraestructura y

los costos de capital de locomotoras y vagones que,

de acuerdo a los cálculos precedentes, alcanzan a 2.9

centavos de dólar por tonelada-km. A su vez, la tarifa

que aplica el camión es compatible con sus costos.

Si AFE efectivamente logra, como resultado de las

inversiones en vías y de las mejoras en su eficiencia,

prestar los servicios de calidad que el mercado de la

madera requiere, es altamente probable que AFE

pueda incrementar su tarifa hasta ubicarla en valores

más próximos a los de la carretera. Una AFE consolida-

da podrá, en el mediano plazo, aplicar tarifas de 3.5

centavos de dólar y, quizás, de hasta 4 centavos de

dólar por tonelada-km frente a servicios de los camio-

nes que, se entiende, se habrán de estabilizar en tarifas

similares a las actuales, del orden de los 5 centavos de

dólar la tonelada-km.

D.4.2 COMPARACIÓN DE EFICIENCIA

Los costos ferroviarios obtenidos corresponden, como

se dijo, a que la operación es considerada como incre-

mental a la que hoy presta AFE y en la que ha movili-

zado, en promedio de los últimos años, 1.2 millones de

toneladas anuales. También, que los costos correspon-

den a un EFE eficiente, en línea con los análisis realiza-

dos en la sección precedente de este informe.

Sin embargo, es también posible que AFE realice las

inversiones de vía y que sus operaciones no alcancen

el nivel de eficiencia previsto en los análisis.

Se ha buscado, entonces, conocer cuáles son los

mayores costos en que se habría de incurrir en caso

que AFE capte el tráfico de madera y opere con pará-

metros de eficiencia similares a los actuales. Al igual

que en el análisis de eficiencia, la evaluación es incre-

mental al AFE que hoy transporta alrededor de 1.2

millones de toneladas y que habrá de continuar trans-

portándolas.

El análisis del transporte de madera bajo los actuales

parámetros de eficiencia de AFE se realizó considerando:

o Distancia media: 459 km (similar a la de los trenes

“eficientes”)

150

CUADRO D.4-3: INDICADORES DEL TREN MEDIO EFICIENTE DE MADERA PERÍODO 2010-2029

Indicador Valor del Indicador

Distancia Media 459 kmToneladas/Tren 977 ToneladasTrenes promedio por año 1611 TrenesTrenes promedio/día 4.4 Trenes/díaCosto Operación Ferroviario US$ 0.021 por ton-kmCosto Infraestructura Ferroviaria (Inversión + Mantenimiento) US$ 0.008 por ton-kmCosto Ferrocarril Total US$ 0.029 por Ton-kmCosto Camión hasta Estación US$ 0.004 por ton-kmCosto Total Ferrocarril + Camión US$ 0.033 por ton-km

o Toneladas/Tren: 977 (similar a la de los trenes “efi-

cientes”)

o Inversiones en Vía: US$ 87.5 millones (similar a la de

los trenes “eficientes”)

o Rotación de vagones: 8.8 días (promedio AFE 2005)

o Recorrido de Locomotoras: 64.260 km (promedio

AFE 2005)

o Costo de Capital de Vagones: US$ 20.000 para plata-

formas y US$ 30.000 para vagones cubiertos (similar

a la de los trenes “eficientes”)

o Costo de Capital de Locomotora Reconstruida: US$

1.200.000 (similar a la de los trenes “eficientes”)

o Costo de Personal de Trenes y de mantenimiento del

Material Rodante: US$ 4.12 por Tren-Km (AFE 2005)

o Combustibles y Lubricantes; US$ 3.72 por Tren-Km

(AFE 2005)

o Administración: US$ 0.85 por Tren-km (50 % de AFE

2005)

o Infraestructura: US$ 2.15 por Tren-km (50 % de AFE

2005)

o Control de Tráfico: US$ 1.66 por Tren-Km (50 % de

AFE 2005)

La comparación entre los trenes de madera “eficientes” y

los que serían provistos bajo los niveles de eficiencia de

AFE 2005 arrojaría los siguientes resultados: Cuadro _D.4 4:

Los valores obtenidos permiten obtener algunas con-

clusiones:

o El costo de operación del tren corrido bajo los pará-

metros AFE 2005 sería, en términos de costo por

tonelada-km, 62 % más caro

o El costo de infraestructura del tren corrido bajo los

parámetros AFE 2005 sería, en términos de costo por

tonelada-km, 25 % más caro. Esto se debe a que el

componente mayor del costo de infraestructura, la

inversión, es igual para ambas alternativas

o El costo ferroviario bajo los parámetros AFE 2005

sería, sumando operación más infraestructura, 50 %

más caro.

o Al agregar el costo del camión para acceder a la

estación ferroviaria, el costo total bajo los paráme-

tros AFE 2005 sería 45 % más caro

De lo expuesto surge que para el conjunto del tráfico

de madera, y para el período 2010-2029 (31.5 millones

de toneladas de madera movilizadas), el mayor costo

de operar bajo las condiciones de eficiencia AFE 2005

es de US$ 217 millones de US$.

D.4.3 VALOR PRESENTE NETO

Hasta aquí los costos mencionados, ya sean costos

totales o costos por tonelada-km, corresponden a

valores corrientes.

Separadamente, a los efectos de la comparación

ferrocarril-carretera, se calculó el Valor Presente de las

inversiones ferroviarias en infraestructura (años 2008

y 2009) y de la operaciones ferroviarias (años 2010-

2019).

151

CUADRO D.4- 4: COMPARACIÓN DE COSTOS ENTRE LOS TRENES DE MADERA EFICIENTES Y LOS TRENES DEMADERA CORRIDOS BAJO PARÁMETROS DE EFICIENCIA AFE 2005 PERÍODO 2010-2029

Tren Eficiente Tren AFE 2005

Distancia Media 459 km 459 kmToneladas/Tren 977 Toneladas 977 ToneladasTrenes promedio por año 1611 Trenes 1611 TrenesTrenes promedio/día 4.4 Trenes/día 4.4 Trenes/díaCosto Operación Ferroviario US$ 0.021 por ton-km US$ 0.034 por Ton-kmCosto Infraestructura Ferroviaria (Inversión + Mantenimiento) US$ 0.008 por ton-km US$ 0.010 por Ton-kmCosto Ferrocarril Total US$ 0.029 por Ton-km US$ 0.044 por Ton-kmCosto Camión hasta Estación US$ 0.004 por ton-km US$ 0.004 por Ton-kmCosto Total Ferrocarril + Camión US$ 0.033 por ton-km US$ 0.048 por ton-km

El Valor Presente de los costos ferroviarios fue calcula-

do considerando dos tasas de descuento (12 % y 10%)

y que los costos de la inversión en vía para los sectores

en que habrá de circular la madera eran, o bien total-

mente atribuibles a este tráfico, o bien atribuibles en

un 70 % ya que otros tráficos de AFE también habrán

de circular sobre esas vías mejoradas. El cálculo fue

realizado tomando como momento “cero”, a los efectos

de realizar el descuento, el inicio de las inversiones

ferroviarias, esto es, el inicio del año 2008.


para los proyectos públicos, el Valor Presente Neto de

los costos ferroviarios totales alcanza a US$ 201.6

millones en caso de asignar todos los costos de inver-

siones de vía al tráfico de madera y US$ 179.9 en caso

de atribuirle sólo el 70 %. A tasas del 10 %, los valores

correspondientes son US$ 222.2 y 199.9 millones.

El análisis económico también fue realizado introdu-

ciendo Precios Sombra. Para ello se emplearon estu-

dios realizados para la Oficina de Planeamiento y

Presupuesto de la Presidencia de la República13.

En base a los resultados de esos estudios, se adoptaron

las siguientes Razones de Precios de Cuenta (RPC) para

los principales componentes de costos ferroviarios:

Cuadro D.4-6

El Valor Presente de los costos ferroviarios empleando

Precio de Cuenta fue calculado de la misma manera en

que fue realizado al emplear precios de mercado. Se

consideraron dos tasas de descuento (12 % y 10%) y

los costos de la inversión en vía para los sectores en

que habrá de circular la madera fueron, o bien total-

mente atribuibles a este tráfico, o bien atribuibles en

un 70 %, ya que otros tráficos de AFE también habrán

de circular sobre esas vías mejoradas. También en este

caso, el cálculo fue realizado tomando como momen-

to “cero”, a los efectos de realizar el descuento, el inicio

de las inversiones ferroviarias, esto es, el inicio del año

2008.


para los proyectos públicos, el Valor Presente Neto de

los costos ferroviarios totales alcanza a US$ 174.8 millo-

nes en caso de asignar todos los costos de inversiones

152

CUADRO D.4-6: RAZONES DE PRECIOS DE CUENTA (RPC) PARA LOS PRINCIPALES COMPONENTES DE COSTOSFERROVIARIOS

CUADRO D.4-5: VALOR PRESENTE DEL COSTO TOTAL DE TRANSPORTAR MADERA POR FERROCARRILPERÍODO 2010-2029

Inversiones Valor Presente Neto Valor Presente Neto a Tasa 12 % (En Millones de U$S) a Tasa 10 %(En Millones de U$S)


13. “Estimación de Precios de Cuenta para la Evaluación Económica de Proyectos del Programa de Desarrollo Municipal IV”, Oficina de

Planeamiento y Presupuesto, Presidencia de la República

Ítem Razón de Precios de Cuenta

Inversión en Vía 0.91Combustibles y Lubricantes 0.80Materiales Mat. Rodante 0.93Personal Mantenimiento de Material Rodante 0.68Mantenimiento de Infraestructura 0.79Administración 0.95Locomotoras y Vagones 0.95Tripulación de Trenes Locomotoras 0.68

de vía al tráfico de madera y US$ 155 millones en caso

de atribuirle sólo el 70 %. A tasas del 10 %, los valores

correspondientes son US$ 192.1 y 171.7 millones.

D.5 COSTOS CARRETEROS DE INVERSIÓN Y

OPERACIÓN

D.5.1 Hipótesis adoptadas

Para la demanda marginal dirigida hacia el modo carre-

tero se adoptan las siguientes hipótesis de evaluación:

o En el escenario cero el transporte de los productos

forestales primarios (pulpa o leña) se realiza desde

los foricentros hacia sus destinos en modo carretero

íntegramente.

o En el escenario cero el transporte de los productos

forestales aserrados se realiza desde los respectivos

industricentros hacia sus destinos en modo carrete-

ro íntegramente.

o En el escenario cero los corredores viales para el

tránsito forestal son, para el flujo desde Rivera y

Tacuarembó a Montevideo, la Ruta 5 y para el flujo

desde los mismos orígenes hacia Fray Bentos, la Ruta

5 (tramo Rivera-Tacuarembó), la Ruta 26 (tramo

Tacuarembó-Ruta 3), la Ruta 3 (tramo Ruta 26- Ruta

24), la Ruta 24 (tramo Ruta 3-Ruta2), y la Ruta 2

(tramo Ruta 24- Fray Bentos).

o En el escenario uno los volúmenes de demanda

marginal son nulos para el período de análisis.

o En el escenario uno, las rutas empleadas para el

transporte de los productos forestales son manteni-

das por el agente encargado de ello en las condicio-

nes que la DNV tiene actualmente previstas y de

acuerdo con las operaciones de conservación que

son de estilo.

o En el escenario cero las rutas empleadas para el

transporte de los productos forestales que podría

ser captado por el ferrocarril, reciben operaciones de

conservación o cambio de estándar para mantener

similares condiciones de circulación que en el esce-

nario cero a lo largo del período de análisis.

o La tasa de crecimiento del tránsito actual es del 2 %.

o En ambos escenarios los Costos de Operación

Vehicular para el modo carretero son los que sumi-

nistra la DNV para las respectivas tipologías de las

redes viales empleadas.

o Los camiones forestales efectúan un viaje de ida

hacia los destinos (Montevideo y Fray Bentos) con

plena carga y retornan vacíos, situación ésta para la

cual se asume un ahorro en los costos de operación

vehicular equivalente a 0,133 litros de gasoil por km.

o Los costos económicos de las tareas de conserva-

ción y mejoramiento son los que suministra DNV.

o El camión empleado para el transporte de productos

forestales es el catalogado como “camión pesado”, con

una carga neta de 28 toneladas y es considerado con

un factor de carga de 8,5 (información disponible de

Consorcio Ingeniería de Tránsito, de acuerdo con el

relevamiento estadístico del año 2005 para la ruta

nacional 3, progresiva 267K610, efectuado el prome-

dio ponderado de las cargas en ambos sentidos para

los camiones C11R12 y C12R11).

o Los viajes de camión están compuestos por tres tra-

mos de diferentes condiciones:

153

CUADRO D.4-7: VALOR PRESENTE DEL COSTO TOTAL DE TRANSPORTAR MADERA POR FERROCARRILEMPLEANDO PRECIOS DE CUENTA PERÍODO 2010-2029

Inversiones Valor Presente Neto Valor Presente Neto a Tasa 12 % (En Millones de U$S) a Tasa 10 % (En Millones de U$S)


Red de rutas nacionales

Redes de penetración

Zonas Urbanas o suburbanas con flujo a velocidad

forzada

o La condición de las redes viales es considerada:

Red de rutas nacionales con IRI = 3

Redes de penetración con IRI = 7

Zonas Urbanas o suburbanas con flujo a velocidad

forzada con IRI = 3

Flujo a velocidad forzada de 30 km / h

o Se asume que los costos a valores económicos de las

externalidades evaluados en 1996 en el análisis efec-

tuado para el “Programa de Infraestructura de

Transporte de Productos Forestales” mantienen vali-

dez y son proporcionales a los tráficos forestales.

o Dichas externalidades se dividen en tres clases:

Accidentes

Congestión

Sobrecostos de mantenimiento de pavimentos en

Zonas Urbanas o suburbanas.

D.5.2 Tratamiento de los datos para la evaluacióneconómica

a) Flujos de productos forestalesLos flujos de productos forestales para el período de

análisis se asumen tal como está descrito en la tabla 43

en los años allí indicados.

Entre los años allí detallados se asume una distribución

lineal y a partir del año 2021 hasta el fin del período de

análisis, año 2029, se mantiene constante el flujo.

b) Tránsito derivado sobre la red vialA partir de los datos del punto anterior se emplea el

camión forestal tipo, de 28 ton netas de carga, para

transformar esos volúmenes de productos en tránsito

de camiones.

De este modo surge el tránsito marginal año por año

sobre ambos corredores, el que en el escenario cero es

superpuesto al tránsito presente supuesto éste afecta-

do de una tasa de crecimiento del 2% anual.

Posteriormente se agrupa el tránsito en tres sub-corre-

dores:

Rivera Tacuarembó (común a todos los flujos)

Tacuarembó - Montevideo

Tacuarembó - Fray Bentos

c) Costo de operación vehicularEn función del tránsito marginal del escenario cero,

dada la rugosidad promedio asumida en cada tramo

de los itinerarios y con los valores a precio de cuenta

suministrados por DNV, se calculan los costos de ope-

ración vehicular diferenciales, asumiendo para el

retorno vacío una disminución en el consumo de

gasoil.

Los resultados, para cada corredor con su distancia aso-

ciada, se calculan año a año en el período de análisis.

d) Costo de externalidadesLas externalidades evaluadas son de tres tipos: acci-

dentes, congestión y mantenimiento diferencial de los

pavimentos en zonas urbanas y suburbanas.

Una vez adoptados los valores de costos económicos

representativos por ton/km de productos forestales

transportados, se calculan los costos citados año por

año en el período de análisis.

e) Ejes equivalentesDe acuerdo con los resultados de tránsito para ambos

escenarios y tomando las configuraciones de ejes pre-

sentes se calculan los ejes equivalentes (ESAL) para el

escenario uno para cada sub-corredor.

Para el escenario cero, empleando el factor de carga

del camión forestal, se calculan, para cada sub-corre-

dor, los ejes equivalentes que marginalmente captaría

la red vial a los que se agregan los resultantes del esce-

nario uno.

f ) Política de mantenimiento y mejoramiento de lared vial

154

De acuerdo con los resultados de ejes equivalentes

para ambos escenarios, se adopta una política de man-

tenimiento sobre la red vial afectada.

Para el escenario uno se asume la política inicial previs-

ta por la DNV según el “Estudio sobre la demanda de

Productos Forestales”, para, durante el resto del perío-

do de análisis, efectuar las intervenciones de acuerdo

con los criterios suministrados por la DNV.

Para el escenario cero se adopta parcialmente la políti-

ca inicial citada, la que, según la demanda a partir del

año 2010, es modificada adelantando inversiones en la

Ruta 5 al sur de Tacuarembó y efectuando un cambio

de estándar de tratamiento bituminoso a carpeta

asfáltica en la Ruta 26.

Los resultados son evaluados año por año en el perío-

do de análisis.

g) Resultados finalesEn función de los resultados precedentes se calcula,

año por año, el flujo de los costos diferenciales, que,

según se ha descrito, derivan de tres grupos de costos:

o Costos diferenciales de operación vehicular.

o Costos diferenciales de conservación y mejoramien-

to sobre la red vial.

o Costos diferenciales de las externalidades.

D.5.3 ELEMENTOS DE LA EVALUACIÓN ECONÓMICA

La evaluación efectuada en el presente trabajo se basa

en valores económicos, de modo de considerar el con-

sumo de recursos de la movilización del tráfico forestal

marginal en ambos escenarios planteados.

Para la consecución de los resultados diferenciales

entre escenarios en el modo carretero se siguió un

155

Figura D.5-1: Esquema de Costos Marginales

A.1.1.1 COSTOS MARGINALES DEL TRÁFICO FORESTAL PARA EL MODO CARRETEROA.1.1.1.1 DIAGRAMA DE FLUJO DEL MODULO DE CALCULO

DATOS DE BASE RESULTADOS INTERMEDIOS RESULTADOS FINALES

Volúmenes de productos forestales a transportar

Capacidad del camión

forestal

Itinerarios de los productos

forestales

Cantidad de años del período

Costo unitario de externali-

dades

A.2 Tasa de descuento

Condición (IRI) de la red

Tránsito forestal incremental presente para cada año del

período en los tramos considerados en los itinerarios

Valor presente neto del Costo marginal de las externalidades.

Valor presente neto del Costo marginal de conservación y

mejoramiento de rutas.

Valor presente neto del Costo marginal de Operación

Vehicular para el período

Itinerarios de los productos

forestales

Cantidad de años del período

Tránsito actual en la red objeto

A.3 Tasa de crecimiento del tránsito

presente

Factor de carga del camión forestal

Tránsito presente para cada año del período en los tramos considerados en los itinerarios

Costo unitario de obras viales

Ejes equivalentes acumulados en el período para cada

escenario

procedimiento de evaluación que se presenta esque-

máticamente en la Figura D.5-1.

D.5.4 OBRAS

Para valuar las obras necesarias en ambos escenarios

se adoptan los valores económicos, que, tal como se

indica en los cuadros siguientes (Cuadro D.5-1 y

Cuadro D.5-2), surgen de los actuales precios de mer-

cado afectados de las respectivas Razones de Precio

de Cuenta: Cuadro D.5-1

En función de estas RPC se obtienen los valores econó-

micos de las distintas obras que se incluyen en las polí-

ticas del agente que debe efectuar el mejoramiento y

la conservación de las rutas involucradas en el trans-

porte: Cuadro D.5-2

D.5.5 COSTOS UNITARIOS DE OPERACIÓN VEHICULAR

Los costos de operación vehicular se suministran avalores económicos. Dado que los viajes de camióncon productos forestales se consideran con retornodescargado, se asume un descenso de los costos deoperación en esa etapa equivalente a 0,133 l/km degasoil el que surge de considerar exclusivamenterendimientos diferentes del combustible. La estima-ción se exhibe en el Cuadro D.5-3.

156

CUADRO D.5-1: RPC POR TIPO DE OBRA

Tipo de obra Razón de Precios de Cuenta

Recargo y Tratamiento Bituminoso 0.7500 Recapado con Concreto Asfáltico 0.8034 Conservación 0.7020

Fuente DNV

CUADRO D.5-2: VALORES ECONÓMICOS POR TIPO DE OBRA

Descripción Costo impuestos incluidos (U$S) RPC correspondiente Valores económicos (U$S)

Recapado 5 cm en concreto asfáltico 96,000.00 0.8034 77,126.40 Recapado 12 cm en concreto asfáltico 243,000.00 0.8034 195,226.20 Recargo y Tratamiento Bituminoso Doble 120,000.00 0.7500 90,000.00 Fresado en ancho de 2 m y Recapado con concreto asfáltico de 5 cm 41,000.00 0.8034 32,939.40 Mantenimiento anual de concreto asfáltico 5,800.00 0.7020 4,071.60 Mantenimiento anual de Tratamiento Bituminoso 3,400.00 0.7020 2,386.80

Fuente DNV

CUADRO D.5-3: ECONOMÍAS DEL COSTO DE OPERACIÓN VEHICULAR PARA VEHÍCULO SIN CARGA

Evaluación de ahorro en el COV

Rendimiento en km/l (camión cargado) 2.50 Rendimiento en km/l (camión descargado) 3.75 Ahorro descargado l/km 0.1333 Precio del litro de gasoil ($) 23.30 Valor del U$S 24.50 Valor ahorrado en U$S/km 0.1268 RPC del gasoil 0.7800 Valor económico en U$S 0.0989

De esta manera, para los costos de operación vehicu-

lar a valores económicos del camión forestal adoptado

(pesado), se concluye en los cuadros que lucen a con-

tinuación: Cuadro D.5-4, Cuadro D.5-5, Cuadro D.5-6

D.5.6 DISTANCIAS DEL TRANSPORTE POR CAMIÓN

Para el transporte en modo carretero se han adoptado

las distancias conocidas por las rutas principales y las

distancias estimadas desde los foricentros por accesos

no pavimentados hasta la ruta nacional número 5. En

este último caso por la ubicación de los montes, se ha

supuesto un punto gravicéntrico de éstos así como un

acceso a la ruta en un punto ubicado a mitad de cami-

no entre Rivera y Tacuarembó para los productos pro-

venientes del foricentro denominado Rivera2.

Se ha estimado para los viajes por la ruta nacional núme-

ro 5 un recorrido de 20 quilómetros de viaje por centros

poblados (Durazno y Montevideo) y, para los viajes por la

ruta nacional número 26 un recorrido de 10 quilómetros

de viaje por centros poblados (Tacuarembó y acceso a

Fray Bentos). Estos recorridos se desagregan del resto

debido a los mayores costos de operación vehicular que

implica el pasaje por estas zonas.

En el Cuadro D.5-7 se resumen las distancias de los reco-

rridos respectivos.

D.5.7 FLUJOS DE PRODUCTOS FORESTALES

De acuerdo con la proyección de los flujos mostrados

en cuadros anteriores, se ha confeccionado el Cuadro

D.5-8que se muestra a continuación.

En esta tabla aparecen los tráficos incrementales entre

escenarios, del período de evaluación económica.

Debido a que las obras ferroviarias se consideran ope-

157

CUADRO D.5-4: COSTO DE OPERACIÓN VEHICULAR PARA CAMINOS NO PAVIMENTADOS

Costo por km recorrido de camión pesado IRI (No Pavimentados)en caminos no pavimentados 5 6 7 8 9 10 11

Camión vacío (U$S / km) 0.7182 0.7398 0.7630 0.7878 0.8144 0.8427 0.8726 Camión cargado (U$S / km) 0.8171 0.8387 0.8619 0.8867 0.9133 0.9416 0.9715

En base a información de DNV y elaboración propia

CUADRO D.5-5: COSTO DE OPERACIÓN VEHICULAR PARA CAMINOS PAVIMENTADOS

Costo por km recorrido de camión pesado IRI (Pavimentados)en caminos pavimentados 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5



CUADRO D.5-6: COSTO DE OPERACIÓN VEHICULAR A VELOCIDAD FORZADA PARA CAMINOS PAVIMENTADOS

Costo por km recorrido de camión pesado IRI = 3 (Velocidad de flujo forzado)en caminos pavimentados a flujo forzado 20 30 40 50 60 70 80



rativas en el año 2010 el volumen incremental para el

bienio 2008 - 2009 es nulo, aún cuando existe deman-

da forestal para el ferrocarril.

D.5.8 COSTOS TOTALES DE OPERACIÓN VEHICULAR

De los totales de la tabla anterior, con empleo del

camión forestal de 28 toneladas, se evaluó la cantidad

de camiones forestales cargados que, año por año en

el período de análisis, circularían por la red vial.

Los resultados se muestran en el Cuadro D.5-9.

En función de estos resultados y las respectivas distan-

cias de transporte por tipo de pavimentos, mostradas

158

CUADRO D.5-7: DISTANCIAS RECORRIDAS POR PARES ORIGEN - DESTINO

Producto forestal Origen Destino Recorridos (km)Accesos no pavimentados Red primaria A velocidad forzada

Madera Pulpable Rivera 1 Montevideo 20 478 20Rivera 2 Montevideo 34 424 20Tacuarembó Montevideo 10 370 20Rivera 1 Fray Bentos 20 482 10Rivera 2 Fray Bentos 34 419 10

Tacuarembó Fray Bentos 10 365 10Madera Aserrada Rivera 1 Montevideo 0 478 20

Tacuarembó Montevideo 0 370 20

CUADRO D.5-8: TOTAL INCREMENTAL POR PRODUCTO Y POR ORIGEN - DESTINO VOLUMEN DE PRODUCTOS FORESTALES

AÑO Origen - Destino Totales Madera para pulpa o leña Madera Aserrada anuales

Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Tacuarembó (ton)Montevideo Montevideo Montevideo Fray Bentos Fray Bentos Fray Bentos Montevideo Montevideo

2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2010 53,645 70,026 144,905 245,640 317,140 462,581 411,345 266,867 1,972,149 2011 65,679 83,591 171,852 266,688 347,982 490,586 467,214 294,682 2,188,274 2012 56,974 73,625 142,493 252,798 327,530 450,740 476,558 300,576 2,081,293 2013 48,268 63,659 113,133 238,909 307,078 410,894 485,902 306,469 1,974,313 2014 39,563 53,693 83,774 225,019 286,626 371,048 495,247 312,363 1,867,332 2015 30,857 43,727 54,414 211,130 266,174 331,202 504,591 318,256 1,760,352 2016 22,152 33,761 25,055 197,240 245,722 291,356 513,935 324,150 1,653,371 2017 19,944 29,702 22,257 191,192 231,947 239,326 524,214 330,633 1,589,215 2018 17,736 25,643 19,459 185,144 218,172 187,296 534,493 337,116 1,525,058 2019 15,527 21,584 16,660 179,097 204,397 135,266 544,771 343,599 1,460,902 2020 13,319 17,525 13,862 173,049 190,622 83,236 555,050 350,082 1,396,745 2021 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2022 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2023 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2024 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2025 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2026 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2027 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2028 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 2029 11,111 13,466 11,064 167,001 176,847 31,206 565,329 356,565 1,332,589 Totales 483,663 637,730 907,440 3,868,915 4,535,013 3,734,385 10,601,281 6,693,878 31,462,305

159

CUADRO D.5-9: TOTAL INCREMENTAL POR ORIGEN DESTINO - CAMIONES CARGADOS

CUADRO D.5-10: TOTAL INCREMENTAL POR ORIGEN DESTINO Y PRODUCTO- COSTOS DE OPERACIÓN VEHICULAR A PRECIOS DE CUENTA


Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Tacuarembó (U$S)Montevideo Montevideo Montevideo Fray Bentos Fray Bentos Fray Bentos Montevideo Montevideo

2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2010 1,215,121 1,482,319 2,529,763 5,483,304 6,486,475 7,745,042 8,840,095 4,504,137 38,286,256 2011 1,487,716 1,769,459 3,000,214 5,953,144 7,117,292 8,213,936 10,040,749 4,973,586 42,556,097 2012 1,290,527 1,558,498 2,487,654 5,643,093 6,698,986 7,546,790 10,241,563 5,073,057 40,540,169 2013 1,093,339 1,347,538 1,975,094 5,333,043 6,280,680 6,879,644 10,442,376 5,172,528 38,524,241 2014 896,150 1,136,577 1,462,534 5,022,992 5,862,375 6,212,498 10,643,189 5,271,999 36,508,313 2015 698,961 925,616 949,973 4,712,941 5,444,069 5,545,352 10,844,002 5,371,470 34,492,385 2016 501,772 714,655 437,413 4,402,891 5,025,763 4,878,206 11,044,816 5,470,941 32,476,457 2017 451,753 628,734 388,562 4,267,889 4,744,022 4,007,062 11,265,714 5,580,360 31,334,097 2018 401,735 542,813 339,711 4,132,887 4,462,282 3,135,918 11,486,613 5,689,779 30,191,736 2019 351,716 456,891 290,859 3,997,885 4,180,541 2,264,774 11,707,511 5,799,198 29,049,375 2020 301,698 370,970 242,008 3,862,883 3,898,800 1,393,630 11,928,409 5,908,617 27,907,015 2021 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2022 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2023 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2024 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2025 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2026 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2027 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2028 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 2029 251,679 285,049 193,157 3,727,881 3,617,060 522,486 12,149,308 6,018,035 26,764,654 Total 10,955,598 13,499,511 15,842,196 86,363,876 92,754,822 62,525,224 227,828,808 112,977,992 622,748,026


Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Tacuarembó (camionesMontevideo Montevideo Montevideo Fray Bentos Fray Bentos Fray Bentos Montevideo Montevideo cargados)

2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2010 1,916 2,501 5,175 8,773 11,326 16,521 14,691 9,531 70,434 2011 2,346 2,985 6,138 9,525 12,428 17,521 16,686 10,524 78,153 2012 2,035 2,629 5,089 9,029 11,698 16,098 17,020 10,735 74,332 2013 1,724 2,274 4,040 8,532 10,967 14,675 17,354 10,945 70,511 2014 1,413 1,918 2,992 8,036 10,237 13,252 17,687 11,156 66,690 2015 1,102 1,562 1,943 7,540 9,506 11,829 18,021 11,366 62,870 2016 791 1,206 895 7,044 8,776 10,406 18,355 11,577 59,049 2017 712 1,061 795 6,828 8,284 8,547 18,722 11,808 56,758 2018 633 916 695 6,612 7,792 6,689 19,089 12,040 54,466 2019 555 771 595 6,396 7,300 4,831 19,456 12,271 52,175 2020 476 626 495 6,180 6,808 2,973 19,823 12,503 49,884 2021 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2022 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2023 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2024 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2025 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2026 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2027 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2028 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592 2029 397 481 395 5,964 6,316 1,115 20,190 12,734 47,592

en el cuadro anterior, se calcularon los Costos de

Operación Vehicular para el período de análisis.

Estos costos, a valores económicos, se muestran en

Cuadro D.5-10.

D.5.9 AGRUPAMIENTO DEL TRÁNSITO FORESTAL

Agrupadas las cantidades de productos forestales del

Cuadro D.5-8, únicamente por origen destino, se llega

a las cifras que se presentan en el Cuadro D.5-11.

D.5.10 TRÁNSITO GENERADO

El tránsito derivado en los seis pares origen - destino se

generó asumiendo una carga neta de 28 toneladas

para el camión forestal típico, considerado como

camión pesado en la tipología que emplea la DNV.

El Cuadro D.5-12 se elaboró considerando 365 días de

transporte con camiones que viajan cargados con 28

toneladas hacia los destinos respectivos y vuelven des-

cargados hacia los orígenes, por lo que cada camión

que transporta productos forestales genera un incre-

mento del tránsito promedio diario anual (TPDA) de 2

unidades.

Se efectuaron posteriormente los agrupamientos de

tránsito forestal en los tres sub-corredores considera-

dos en el punto 4.4.2.b)

Rivera Tacuarembó (común a todos los flujos)

Tacuarembó - Montevideo

Tacuarembó - Fray Bentos

Como resultado de dicha operación, se concluye con

los TPDA expresados en el Cuadro D.5-13.

D.5.11 EJES EQUIVALENTES GENERADOS

Para la valoración de las políticas de manteni-

miento fueron calculados los ejes equivalentes de

diseño (ESAL) incrementales en los sub - corredo-

160

CUADRO D.5-11: TOTAL INCREMENTAL POR ORIGEN - DESTINO VOLUMEN DE PRODUCTOS FORESTALES

AÑO Origen - Destino Totales Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó anuales

Montevideo Montevideo Montevideo Fray Bentos Fray Bentos Fray Bentos (ton)

2008 0 0 0 0 0 0 02009 0 0 0 0 0 0 02010 464.990 70.026 411.772 245.640 317.140 462.581 1.972.1492011 532.893 83.591 466.534 266.688 347.982 490.586 2.188.2742012 533.532 73.625 443.068 252.798 327.530 450.740 2.081.2932013 534.171 63.659 419.602 238.909 307.078 410.894 1.974.3132014 534.809 53.693 396.137 225.019 286.626 371.048 1.867.3322015 535.448 43.727 372.671 211.130 266.174 331.202 1.760.3522016 536.087 33.761 349.205 197.240 245.722 291.356 1.653.3712017 544.158 29.702 352.890 191.192 231.947 239.326 1.589.2152018 552.228 25.643 356.575 185.144 218.172 187.296 1.525.0582019 560.299 21.584 360.259 179.097 204.397 135.266 1.460.9022020 568.369 17.525 363.944 173.049 190.622 83.236 1.396.7452021 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892022 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892023 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892024 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892025 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892026 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892027 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892028 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.5892029 576.440 13.466 367.629 167.001 176.847 31.206 1.332.589Totales 11.084.944 637.730 7.601.318 3.868.915 4.535.013 3.734.385 31.462.305

161

CUADRO D.5-12: TPDA INCREMENTAL POR ORIGEN - DESTINO CAMIONES FORESTALES

AÑO Origen - Destino Totales anuales Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó Rivera 1 Rivera 2 Tacuarembó (incremento TPDA)

Montevideo Montevideo Montevideo Fray Bentos Fray Bentos Fray Bentos camiones forestales)

2008 - - - - - - -2009 - - - - - - -2010 91 14 81 48 62 91 3862011 104 16 91 52 68 96 4282012 104 14 87 49 64 88 4072013 105 12 82 47 60 80 3862014 105 11 78 44 56 73 3652015 105 9 73 41 52 65 3442016 105 7 68 39 48 57 3242017 106 6 69 37 45 47 3112018 108 5 70 36 43 37 2982019 110 4 71 35 40 26 2862020 111 3 71 34 37 16 2732021 113 3 72 33 35 6 2612022 113 3 72 33 35 6 2612023 113 3 72 33 35 6 2612024 113 3 72 33 35 6 2612025 113 3 72 33 35 6 2612026 113 3 72 33 35 6 2612027 113 3 72 33 35 6 2612028 113 3 72 33 35 6 2612029 113 3 72 33 35 6 261

CUADRO D.5-13: TPDA INCREMENTAL POR SUB - CORREDORES CAMIONES FORESTALES

AÑO Origen - Destino Totales anuales Rivera Tacuarembó Tacuarembó (incremento camiones forestales)

Tacuarembó Montevideo Fray Bentos

2008 - - - -2009 - - - -2010 139 185 201 5252011 156 212 216 5852012 154 206 202 5612013 151 199 187 5382014 149 193 173 5142015 146 186 158 4912016 144 180 144 4672017 144 181 130 4552018 144 183 116 4432019 145 184 102 4312020 145 186 87 4182021 145 187 73 4062022 145 187 73 4062023 145 187 73 4062024 145 187 73 4062025 145 187 73 4062026 145 187 73 4062027 145 187 73 4062028 145 187 73 4062029 145 187 73 406

res, empleando el factor de carga citado previa-

mente.

De este modo se confeccionó el Cuadro D.5-14 en la

que figuran dichos incrementos.

La tabla 64 fue elaborada considerando el incremento

sobre la “senda cargada”, por lo cual se consideró la

mitad del TPDA de camiones forestales, lo cual permi-

te generar una política de mantenimiento diferencial

sobre dicha senda.

D.5.12 TRÁNSITO Y EJES EQUIVALENTES PRESENTES

Con base en la última información disponible de

Consorcio Ingeniería de Tránsito (año 2005), se consi-

deró para la situación con proyecto (escenario uno) el

tránsito presente con los respectivos factores de

carga por tramo. Los tramos adoptados como repre-

sentativos para la modelación figuran en el Cuadro

D.5-15.

Una vez obtenidos los ejes equivalentes presentes

sobre cada tramo representativo, se afectó dicha can-

tidad en cada tramo con un coeficiente de crecimien-

to de tránsito del 2 % anual para todas las categorías

de vehículos pesados (ómnibus y camiones).

Así se consiguió la carga sobre la estructura de los

pavimentos medida en ESAL para el período de análi-

sis para la situación con proyecto. Estos ejes equivalen-

tes de diseño para cada año son considerados la “situa-

ción presente”.

En todos los casos se adoptó la senda más cargada

para representar la situación presente.

En la tabla 65 se presenta la elaboración para obtener

los ESAL mencionados en el año base de la informa-

ción.

Posteriormente se desarrolló el tránsito presente

mediante la aplicación de la tasa de crecimiento

162

CUADRO D.5-14: ESAL DIARIOS INCREMENTALES POR SUB - CORREDORES

AÑO Origen - DestinoRivera Tacuarembó Tacuarembó

Tacuarembó Montevideo Fray Bentos

2008 - - -2009 - - -2010 593 790 8562011 667 904 9222012 656 877 8612013 645 849 7992014 634 822 7372015 623 794 6752016 612 767 6132017 614 774 5532018 615 780 4932019 617 786 4332020 619 793 3732021 621 799 3132022 621 799 3132023 621 799 3132024 621 799 3132025 621 799 3132026 621 799 3132027 621 799 3132028 621 799 3132029 621 799 313

adoptada. Los resultados se exhiben en el Cuadro

D.5-16.

D.5.13 TRÁNSITO Y EJES EQUIVALENTES ACUMULADOS

Una vez obtenidos los tránsitos presentes para todos

los tramos en el período de análisis, a éstos se agregan

los resultantes del tránsito forestal. La agregación se

efectúa para cada año del período citado, con lo que

se obtienen los resultados presentados en el Cuadro

D.5-17.

La situación reflejada representa los ejes de diseño de

la “senda cargada” para ambos escenarios.

163

CUADRO D.5-15: TRÁNSITO Y ESAL / DÍA PRESENTES POR TRAMOS ESCENARIO UNO - AÑO 2005

Ruta Progr. Prog. Descripción Nº de TPDA año 2005 Distrib. Factores de carga Año 2005 Inicial final Tramo Bus Cam. Cam. Cam. (%) Bus Cam. Cam. Cam. ESAL(m) (m) Med. Semi. Pes. Med. Semi. Pes. / día

2 301500 308500 Acc. Sur F. Bentos-Pte. Gral. San Martín 43 28 131 72 293 50 1.769 1.739 2.544 6.029 1113

3 384000 403950 Constancia - Ruta 26 68 92 191 61 182 50 1.375 0.975 1.784 4.446 6155 N 185399 208100 Durazno (al Norte) -

Arroyo Villasboas 124 79 149 50 154 48 1.809 1.278 1.877 3.675 5165 S 420000 425399 420K000 - Rio

Tacuarembó 138 44 160 41 104 51 1.809 1.278 1.877 3.675 37924 0 21600 Ruta 2 (Liebigs) -

R20 (Nuevo Berlín) 357 28 179 44 249 51 1.637 1.916 2.455 5.213 91526 78400 105000 Arroyo Buricayupí -

El Eucalipto 368 10 68 11 34 52 1.505 1.235 2.466 4.207 140

CUADRO D.5-16: TRÁNSITO Y ESAL / DÍA PRESENTES POR TRAMOS ESCENARIO UNO - PERÍODO DE ANÁLISIS

AÑO Ruta 2 Ruta 3 R 5 (Rivera - Tacuarembó) R 5 (Tacuarembó - Mvdeo) Ruta 24 Ruta 26

2008 1,182 653 402 548 971 149 2009 1,205 666 410 559 991 152 2010 1,229 679 418 570 1,011 155 2011 1,254 693 427 582 1,031 158 2012 1,279 707 435 593 1,051 161 2013 1,305 721 444 605 1,072 164 2014 1,331 736 453 617 1,094 167 2015 1,357 750 462 630 1,116 171 2016 1,384 765 471 642 1,138 174 2017 1,412 781 481 655 1,161 178 2018 1,440 796 490 668 1,184 181 2019 1,469 812 500 681 1,208 185 2020 1,499 828 510 695 1,232 188 2021 1,529 845 520 709 1,257 192 2022 1,559 862 531 723 1,282 196 2023 1,590 879 541 738 1,307 200 2024 1,622 897 552 752 1,334 204 2025 1,655 915 563 767 1,360 208 2026 1,688 933 574 783 1,387 212 2027 1,721 951 586 798 1,415 216 2028 1,756 970 598 814 1,443 221 2029 1,791 990 610 831 1,472 225

164

CUADRO D.5-17: ESAL / DÍA PARA AMBOS ESCENARIOS E INCREMENTO POR TRÁNSITO FORESTAL

AÑO Situación Ruta 2 Ruta 3 Ruta 5 Ruta 5 Ruta 24 Ruta 26(Riv-Tac) (Tac-Mvd)

2008 Con Proy. 1,182 653 402 548 971 149 Increm. Forestal - - - - - - Sin Proy. 1,182 653 402 548 971 149

2009 Con Proy. 1,205 666 410 559 991 152 Increm. Forestal - - - - - - Sin Proy. 1,205 666 410 559 991 152

2010 Con Proy. 1,229 679 418 570 1,011 155 Increm. Forestal 856 856 593 790 856 856 Sin Proy. 2,085 1,535 1,012 1,360 1,866 1,010



2013 Con Proy. 1,305 721 444 605 1,072 164 Increm. Forestal 799 799 645 849 799 799 Sin Proy. 2,103 1,520 1,089 1,454 1,871 963












D.5.14 COMPARACIÓN DE EJES EQUIVALENTES ACU-

MULADOS ENTRE AMBOS ESCENARIOS

Obtenidos los ejes equivalentes de diseño para

ambos escenarios durante el período de análisis, se

evalúan los ESAL acumulados respectivos por tramo.

Los resultados comparativos de ESAL se presentan en

el Cuadro D.5-18.

165

CUADRO D.5-17: ESAL / DÍA PARA AMBOS ESCENARIOS E INCREMENTO POR TRÁNSITO FORESTAL

AÑO Situación Ruta 2 Ruta 3 Ruta 5 Ruta 5 Ruta 24 Ruta 26(Riv-Tac) (Tac-Mvd)






CUADRO D.5-18: ESAL ACUMULADOS POR TRAMO PARA AMBOS ESCENARIOS

AÑO Ruta2 3 Ruta 5 (Riv-Tac) Ruta 5 (Tac-Mvd) 24 26

Con Sin Con Sin Con Sin Con Sin Con Sin Con SinProy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy. Proy.

2008 0.43 0.43 0.24 0.24 0.15 0.15 0.20 0.20 0.35 0.35 0.05 0.052009 0.87 0.87 0.48 0.48 0.30 0.30 0.40 0.40 0.72 0.72 0.11 0.112010 1.32 1.63 0.73 1.04 0.45 0.67 0.61 0.90 1.09 1.40 0.17 0.482011 1.78 2.43 0.98 1.63 0.61 1.07 0.82 1.44 1.46 2.11 0.22 0.872012 2.24 3.21 1.24 2.20 0.76 1.46 1.04 1.98 1.85 2.81 0.28 1.252013 2.72 3.98 1.50 2.76 0.93 1.86 1.26 2.51 2.24 3.49 0.34 1.602014 3.21 4.73 1.77 3.30 1.09 2.26 1.49 3.04 2.64 4.16 0.40 1.932015 3.70 5.47 2.05 3.82 1.26 2.65 1.72 3.56 3.04 4.81 0.47 2.242016 4.21 6.20 2.33 4.32 1.43 3.05 1.95 4.07 3.46 5.45 0.53 2.522017 4.72 6.92 2.61 4.81 1.61 3.45 2.19 4.59 3.88 6.08 0.59 2.792018 5.25 7.62 2.90 5.28 1.79 3.85 2.43 5.12 4.31 6.69 0.66 3.042019 5.78 8.32 3.20 5.73 1.97 4.26 2.68 5.66 4.76 7.29 0.73 3.262020 6.33 9.00 3.50 6.17 2.16 4.67 2.94 6.20 5.21 7.87 0.80 3.472021 6.89 9.67 3.81 6.59 2.35 5.09 3.20 6.75 5.66 8.45 0.87 3.652022 7.46 10.36 4.12 7.02 2.54 5.51 3.46 7.30 6.13 9.03 0.94 3.842023 8.04 11.05 4.44 7.46 2.74 5.93 3.73 7.87 6.61 9.62 1.01 4.022024 8.63 11.76 4.77 7.90 2.94 6.36 4.00 8.43 7.10 10.22 1.09 4.212025 9.24 12.48 5.10 8.35 3.14 6.79 4.28 9.00 7.59 10.83 1.16 4.402026 9.85 13.21 5.44 8.80 3.35 7.23 4.57 9.58 8.10 11.45 1.24 4.592027 10.48 13.95 5.79 9.26 3.57 7.67 4.86 10.16 8.61 12.08 1.32 4.792028 11.12 14.70 6.15 9.73 3.79 8.11 5.16 10.75 9.14 12.73 1.40 4.982029 11.77 15.47 6.51 10.21 4.01 8.56 5.46 11.35 9.68 13.38 1.48 5.18

A partir de los resultados obtenidos, se han confeccio-

nado las siguientes figuras que muestran la evolución

respectiva en ambos escenarios de los ejes equivalen-

tes de diseño para cada tramo representativo de cada

ruta involucrada en el transporte forestal.

Puede apreciarse que la evolución de ejes acumula-

dos en la ruta nacional 26 en la situación sin proyec-

to (escenario cero), hacia el fin del período de análi-

sis, más que triplica los ejes acumulados del escena-

rio uno.

En las rutas nacionales 3 y 24 los ejes se incrementan

aproximadamente a una vez y media los previstos en

el escenario uno, en tanto que en la ruta 5, tanto en el

tramo representativo del norte como en el del sur, los

ejes acumulados prácticamente se duplican. La situa-

ción menos incidida por los ejes incrementales es la de

166

Figura D.5-2: Evolución de ejes acumulados

18,016,014,012,010,0

8,06,04,02,00,0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Con ProySin Proy

Ruta 2

ESA

L Ac

umul

ados

(m

illon

es)

Año


12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Con ProySin Proy

Ruta 3

ESA

L Ac

umul

ados

(m

illon

es)

Año


9,08,07,06,05,04,03,02,01,00,0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Con ProySin Proy

Ruta 5 (Rivera-Tacuarembó)

ESA

L Ac

umul

ados

(m

illon

es)

Año


12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Con ProySin Proy

Ruta 5 (Tacuarembó - Montevideo)

ESA

L Ac

umul

ados

(m

illon

es)

Año


16,0

14,0

12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Con ProySin Proy

Ruta 24

ESA

L Ac

umul

ados

(m

illon

es)

Año


6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Con ProySin Proy

Ruta 26

ESA

L Ac

umul

ados

(m

illon

es)

Año

la ruta nacional 2, que muestra un incremento en el

escenario cero de algo más de un tercio.

D.5.15 RESULTADOS SOBRE LAS POLÍTICAS DE MAN-

TENIMIENTO

Como consecuencia del diferencial de ejes acumula-

dos en ambos escenarios, se concluye en la determi-

nación de sendas políticas de mantenimiento.

Las rutas involucradas en el transporte de productos

forestales en este análisis son, en casi toda su exten-

sión de vía simple, con una senda para cada sentido de

circulación.

En el escenario uno, la política es la usual de la DNV para

las situaciones habituales, en la que raramente apare-

cen diferencias importantes de carga en ambas sendas.

En el escenario cero, debido a la fuerte participación

de camiones cargados hacia los destinos Montevideo

y Fray Bentos, con viajes de retorno descargados, se

simuló una política de mantenimiento diferencial para

la mitad de la calzada que recibe la carga adicional.

De acuerdo con la práctica de la DNV cuando aparece el

fenómeno de ahuellamiento o falla en una senda de la

ruta, estando la restante senda en condiciones adecua-

das de circulación, se adoptó el criterio de considerar la

ejecución de fresados y recapados parciales en la zona

fresada sobre la senda cargada, esto es sobre las huellas.

El Cuadro D.5-19 muestra las políticas de mantenimien-

to adoptadas en función de la evaluación de las cargas

de ambos escenarios. Para el escenario uno se adopta

en el inicio la política de DNV prevista para los próximos

años inmediatos y, subsecuentemente las intervencio-

nes de conservación empleadas en la actualidad. Para el

escenario cero, fundamentalmente se consideran los

mismos períodos entre rehabilitaciones (recapados de

12 cm de espesor), agregándose las operaciones de fre-

sado y recapado parcial de 5 cm de espesor como es la

práctica corriente para este tipo de fallas.

Debe destacarse que, como consecuencia del creci-

miento estimado de tránsito forestal en la ruta nacio-

nal 26 en el escenario cero, se considera el cambio de

categoría del pavimento, que actualmente es de trata-

miento bituminoso, a carpeta asfáltica.

Como consecuencia de esto, las obras se ubican en el

año 2008 para que la ruta esté en las condiciones

necesarias desde el inicio del período de análisis.

Similar consideración fue efectuada en las rutas nacio-

nales 5 (Tacuarembó - Montevideo) y 24.

Para conseguir la necesaria simplicidad de la modela-

ción, las obras son aglutinadas por ruta en un deter-

minado año cada vez, que es el de inicio, y no a lo

largo de un período mayor como sería de prever para

las longitudes en consideración. Esto no altera funda-

mentalmente los resultados debido a que, por una

parte, es considerado así en ambos escenarios, y, por

otra parte, la disminución del VPN de los costos que

generaría el desplazamiento de parte de las obras

hacia años posteriores opera en sentido contrario al

incremento de los Costos de Operación Vehicular que

genera el incremento del IRI por sobre la media consi-

derada para todos los tramos en todo el período de

análisis.

En función de las operaciones de conservación ymejoramiento precedentemente citadas, se conclu-ye en los costos de éstas respectivos a ambos esce-narios, lo cual se exhibe en el Cuadro D.5-20.

Los diferentes andamientos de obras modelados

generan en algunos años diferencias negativas (meno-

res gastos en el escenario cero o “sin proyecto”).

En función del interés que presenta para la evaluación

financiera, con base en los precios de mercado, se ela-

boró el Cuadro D.5-21 en la que se exhiben alternativa-

mente los flujos de erogaciones que surgen de la con-

sideración de ambos escenarios, así como la diferencia

entre ambos.

Debe destacarse que en la ruta nacional 26 se conside-

ra el cambio de categoría al principio del período,

pasando de un tratamiento bituminoso a una carpeta

de concreto asfáltico.

167

168

CUADRO D.5-19: OPERACIONES DE MEJORAMIENTO Y CONSERVACIÓN PARA AMBOS ESCENARIOS

AÑO RutaEscenario uno (con proyecto) Escenario cero (sin proyecto)

R 2 R 3 R 5 R 5 R 24 R 26 R 2 R 3 R 5 R 5 R 24 R 26

(Rivera - (Tacuarembó (Rivera - (Tacuarembó

Tacuarembó) - Mvdeo) Tacuarembó) - Mvdeo)

2008 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap.

c.a. 12cm

2009 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Recap. Mant c.a.

c.a. 12cm c.a. 12cm c.a. 12cm

2010 Mant c.a. Mant c.a. Recap. Recap. Mant c.a. Recargo Mant c.a. Recap. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

c.a. 5cm c.a. 12cm y t.b.d. c.a. 12cm c.a. 5cm

2011 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

Recap. c.a. 5cm

2012 Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

c.a. 5cm

2013 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a.

Recap. c.a. 5cm

2014 Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

c.a. 12cm c.a. 12cm

2015 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Recap. c.a. 12cm Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

2016 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a. Fr. 2m y Mant c.a.

Recap. c.a. 5cm Recap. c.a. 5cm

2017 Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Recargo Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

c.a. 12cm y t.b.d.


Recap. c.a. 5cm

2019 Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Fr. 2m y Mant c.a.

c.a. 5cm Recap. c.a. 5cm Recap. c.a. 5cm

2020 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

c.a. 12cm

2021 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

c.a. 12cm


Recap. c.a. 5cm

2023 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant c.a.

c.a. 12cm

2024 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recargo y Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap.

t.b.d. c.a. 5cm

2025 Recap. Recap. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Recap. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant c.a.

c.a. 12cm c.a. 5cm c.a. 12cm c.a. 12cm

2026 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Recap. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

c.a. 12cm

2027 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Recap. Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

c.a. 12cm Recap. c.a. 5cm

2028 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Fr. 2m y Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

Recap. c.a. 5cm

2029 Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant t.b Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a. Mant c.a.

D.5.16 EVALUACIÓN DE LAS EXTERNALIDADES

Las externalidades que fueron consideradas en el

Programa de Infraestructura de Transporte de

Productos Forestales14 se toman en consideración en

el presente análisis.

En el citado trabajo se consideraron tres escenarios, de

los cuales el “escenario uno” (con adecuación de rutas

pero sin ferrocarril operativo) y el “escenario dos” (con

adecuación de rutas y con ferrocarril operativo), gene-

ran el diferencial de transporte de productos forestales

que puede derivar en transporte ferroviario.

En efecto, en el “escenario dos” el ferrocarril transporta

los productos forestales hasta su capacidad operativa,

en tanto que en el “escenario uno” todo el transporte

se efectúa empleando únicamente el modo carretero.

En el trabajo citado fueron evaluadas económicamen-

te, a precios de cuenta, tres clases de externalidades:

1. Sobrecostos por mantenimiento de infraestructura

urbana y suburbana, no considerados en los restantes

análisis debido a que se trata de costos no percibidos

directamente por la Agencia encargada de las opera-

ciones en infraestructura vial nacional y ferroviaria.

2. Sobrecostos generados por la congestión, clasifica-

dos en dos tipos, congestión rural y urbana.

3. Sobrecostos generados por accidentes, también

divididos en dos tipos, rurales y urbanos - suburba-

nos.

Debido a que en el mencionado trabajo el PBI per cápi-

ta de referencia es de U$S 5.599 y que el de 2006 es de

U$S 5.812, se estimó razonablemente aproximado el

empleo, como estimadores, de los valores allí obtenidos.

169

14. Trabajo preparatorio para el préstamo del BM a Uruguay para el Transporte de Productos Forestales. CSI, año 1996.

CUADRO D.5-20: COSTOS A PRECIOS DE CUENTA DE MEJORAMIENTO Y CONSERVACIÓN PARA AMBOS ESCENARIOS

AÑO Ruta Diferencias

Escenario uno (con proyecto) Escenario cero (sin proyecto) (US$ a Precios

R 2 R 3 R 5 R 5 R 24 R 26 R 2 R 3 R 5 R 5 R 24 R 26 de Cuenta)

(Rivera - (Tacuarembó (Rivera - (Tacuarembó (Esc. 0 -

Tacuarembó) - Mvdeo) Tacuarembó) - Mvdeo) Esc. 1)

2008 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 38,381,471 37,912,226

2009 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 18,370,785 469,245 62,703 239,003 2,027,657 74,381,182 18,370,785 800,477 73,161,134

2010 62,703 239,003 38,408,947 74,381,182 383,138 17,694,000 62,703 11,459,778 38,408,947 1,551,280 383,138 800,477 (-78,502,651)

2011 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 507,267 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 775,796

2012 62,703 4,527,320 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 (-3,957,085)

2013 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 12,549,911 383,138 800,477 11,329,863

2014 3,006,483 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 3,006,483 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 331,232

2015 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 97,222,648 1,551,280 383,138 800,477 95,526,222

2016 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 1,933,543 2,027,657 1,551,280 3,099,598 800,477 4,742,232

2017 62,703 239,003 97,222,648 1,551,280 383,138 17,694,000 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 (-112,088,514)

2018 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 12,549,911 383,138 800,477 11,329,863

2019 62,703 4,527,320 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 507,267 239,003 2,027,657 1,551,280 3,099,598 800,477 (-796,061)

2020 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 11,459,778 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 11,552,007

2021 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 18,370,785 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 (-17,656,416)

2022 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 12,549,911 383,138 800,477 11,329,863

2023 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 18,370,785 800,477 18,318,880

2024 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 17,694,000 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 15,163,050 (-2,530,950)

2025 3,006,483 4,527,320 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 3,006,483 239,003 2,027,657 74,381,182 383,138 800,477 68,872,818

2026 62,703 239,003 2,027,657 74,381,182 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 (-72,498,671)

2027 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 11,459,778 16,403,821 1,551,280 383,138 800,477 25,928,171

2028 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 507,267 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 775,796

2029 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 469,245 62,703 239,003 2,027,657 1,551,280 383,138 800,477 331,232

Se admite, para la presente evaluación, la simplifica-

ción que el costo de las externalidades es proporcional

a las cargas forestales movidas.

En el Cuadro D.5-22 se presentan los volúmenes de

madera movidos, en forma diferencial entre los citados

escenarios, por el ferrocarril.15

Adoptando el valor de 0,825 ton / m3 de madera, se

calcularon las toneladas movidas por el modo ferrovia-

rio en el informe antedicho. Los resultados son los del

Cuadro D.5-23.

Una vez conseguidos estos valores, se procedió a efec-

tuar el cálculo de los costos totales de las externalida-

des indicadas en el estudio citado. Para ello se calcula-

ron las diferencias para ambos escenarios para cada

clase de externalidad y luego la suma total de estas,

como luce en el Cuadro D.5-24.

Los valores, surgen respectivamente de los siguientes

cuadros:

o Cuadro resumen de página 7 - Conservación vial

urbana y suburbana - Cálculo del incremento del

costo de conservación por tráfico forestal.

o Cuadro resumen de página 4 - Congestión - Cálculos

del incremento total de costos por tráfico forestal.

o Cuadro resumen de página 2 - costo de accidentes

adicionales por tráfico forestal

Se concluyó, como consecuencia, en el resultado para

170

CUADRO D.5-21: COSTOS A PRECIOS DE CUENTA DE MEJORAMIENTO Y CONSERVACIÓN PARA AMBOS ESCENARIOS

Tramo Ruta 2 Ruta 3 Ruta 5 N Ruta 5 S Ruta 24 Ruta 26 Inversiones Inversiones Diferencial escenario escenario inversionesuno (U$S) cero (U$S) carreteras

Año por año (U$S)

2008 0 0 0 0 0 47,105,360 6,742,200 53,847,560 47,105,360 2009 0 0 0 90,373,200 0 471,840 29,062,720 119,907,760 90,845,040 2010 0 13,923,640 0 -90,373,200 0 -22,451,720 164,958,560 66,057,280 -98,901,280 2011 542,080 0 0 0 0 471,840 6,742,200 7,756,120 1,013,920 2012 0 -5,294,740 0 0 0 471,840 12,036,940 7,214,040 -4,822,900 2013 0 0 0 13,411,200 0 471,840 6,742,200 20,625,240 13,883,040 2014 0 0 0 0 0 471,840 10,395,080 10,866,920 471,840 2015 0 0 118,125,600 0 0 471,840 6,742,200 125,339,640 118,597,440 2016 0 2,066,240 0 0 3,312,320 471,840 6,742,200 12,592,600 5,850,400 2017 0 0 -118,125,600 0 0 -22,451,720 147,791,360 7,214,040 -140,577,3202018 0 0 0 13,411,200 0 471,840 6,742,200 20,625,240 13,883,040 2019 542,080 -5,294,740 0 0 3,312,320 471,840 12,036,940 11,068,440 -968,5002020 0 13,923,640 0 0 0 471,840 6,742,200 21,137,680 14,395,480 2021 0 0 0 0 -22,320,520 471,840 29,062,720 7,214,040 -21,848,6802022 0 0 0 13,411,200 0 471,840 6,742,200 20,625,240 13,883,040 2023 0 0 0 0 22,320,520 471,840 6,742,200 29,534,560 22,792,360 2024 0 0 0 0 0 -4,718,400 29,665,760 24,947,360 -4,718,4002025 0 -5,294,740 0 90,373,200 0 471,840 15,689,820 101,240,120 85,550,300 2026 0 0 0 -90,373,200 0 471,840 97,115,400 7,214,040 -89,901,3602027 0 13,923,640 17,529,600 0 0 471,840 6,742,200 38,667,280 31,925,080 2028 542,080 0 0 0 0 471,840 6,742,200 7,756,120 1,013,920 2029 0 0 0 0 0 471,840 6,742,200 7,214,040 471,840

Diferencial de inversiones carreteras por tramo (U$S) 1,626,240 27,952,940 17,529,600 40,233,600 6,624,640 5,976,640 628,721,700 728,665,360 99,943,660

15. Ibidem, (Cuadro 12.2 - pág 120) Escenario Dos , Total por ferrocarril.

los años adoptados como representativos del costo

económico de las externalidades por tonelada.

De estos valores se calculó el valor promedio a ser apli-

cado al análisis presente. Los resultados son presenta-

dos en el Cuadro D.5-25.

A partir del valor promedio de las externalidades

generadas por tonelada movida, se calculó el costo a

valores económicos, año por año del período de análi-

sis de las aquellas.

Los resultados se presentan en el Cuadro D.5-26.

La emisión de contaminantes no ha sido valuada eco-

nómicamente para este análisis.

No obstante ello, se presenta sintéticamente el resu-

men de los principales contaminantes para el modo

carretero y los valores estimativos de su emisión.

El modelo HDM IV, presenta por defecto, para camio-

nes articulados, la Figura D.5-816 del cual se extrajeron

los valores a emplear para la estimación de emisiones.

171

CUADRO D.5-22: VOLUMEN MOVIDO POR FFCC

Año Volumen (mil m3)

1999 5852000 4632001 8272002 1.8162003 2.9042004 2.933

CUADRO D.5-23: CARGA MOVIDA POR FFCC

Año Productos forestales (ton)

1999 482.6252000 381.9752001 682.2752002 1.498.2002003 2.395.8002004 2.419.725

CUADRO D.5-24: COSTOS DIFERENCIALES DE EXTERNALIDADES

Año Escenario Uno Escenario Dos Costos diferenciales entre escenarios Costo Mantenim. Congestión Accidentes Mantenim. Congestión Accidentes Mantenim. Congestión Accidentes total

Urbano (U$S) de Tránsito Urbano (U$S) de Tránsito Urbano (U$S) de Tránsito diferencial(U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S) (U$S)

1999 250,200 320,400 879,300 10,600 29,100 158,700 239,600 291,300 720,600 1,251,500 2000 205,300 256,100 630,600 44,900 72,200 264,500 160,400 183,900 366,100 710,400 2001 328,700 427,000 1,075,100 85,200 133,300 455,300 243,500 293,700 619,800 1,157,000 2002 328,700 819,300 2,070,600 85,200 184,600 737,400 243,500 634,700 1,333,200 2,211,400 2003 902,300 1,272,000 3,344,600 149,200 273,300 1,043,800 753,100 998,700 2,300,800 4,052,600 2004 947,000 1,335,000 3,511,800 157,000 286,500 1,096,000 790,000 1,048,500 2,415,800 4,254,300

CUADRO D.5-25: COSTOS POR TONELADA DE EXTERNALIDADES

Año Costo de externalidades (U$S / ton)

1999 2,5932000 1,8602001 1,6962002 1,4762003 1,6922004 1,758Promedio 1,846

16. Extraído de “Modelling road user and environmental effects in HDM-IV”, Christopher Bennett y Ian Greenwood, Versión 3.0, año 2003

Con ellos, se llega a los resultados presentados en

forma anual en la tabla 77, en la hipótesis que el flujo

de madera fuera constante en todo el período de aná-

lisis hasta completar los volúmenes totales.

Se supusieron viajes a velocidad constante de 80 km /

h para el total de 50.115.236 km de viaje de camión

durante el período de análisis.

D.6 SÍNTESIS Y RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN

ECONÓMICA CARRETERA

Las consideraciones que se han desarrollado se con-

cluyen en este punto, en el cual se presentan los resul-

tados finales.

Se han valorado a precios de cuenta los costos diferencia-

172

CUADRO D.5-26: COSTOS TOTALES DE EXTERNALIDADES

AÑO Carga en ton (Valor U$S / ton 1,846) Totales anuales (U$S)

2008 0 02009 0 02010 1.972.149 3.640.0852011 2.188.274 4.038.9962012 2.081.293 3.841.5372013 1.974.313 3.644.0792014 1.867.332 3.446.6202015 1.760.352 3.249.1612016 1.653.371 3.051.7022017 1.589.215 2.933.2852018 1.525.058 2.814.8692019 1.460.902 2.696.4532020 1.396.745 2.578.0362021 1.332.589 2.459.6202022 1.332.589 2.459.6202023 1.332.589 2.459.6202024 1.332.589 2.459.6202025 1.332.589 2.459.6202026 1.332.589 2.459.6202027 1.332.589 2.459.6202028 1.332.589 2.459.6202029 1.332.589 2.459.620

Total 31.462.305 58.071.401

Figura D.5-8: Principales contaminantes automotores Emisiones en g/km

109876543210

PM NOx HC CO

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Falt

a tr

aduc

ir

Falta traducir

CUADRO D.5-27: EMISIONES TOTALES ANUALES

Contaminante Tasa Emisión (g / km) anual (ton)

CO 2,7 135,3HC 1,4 70,2Nox 6,9 345,8Material Particulado 0,5 25,1

les del mantenimiento de la red vial, los costos de opera-

ción vehicular diferencial y las externalidades generadas,

respectivamente considerando ambos escenarios.

Con los valores así obtenidos se evaluó el valor actual

neto (VAN) de los costos económicos de emplear la

carretera como modo de transporte de los productos

forestales derivados por los corredores Rivera-

Tacuarembó hacia Montevideo y hacia Fray Bentos.

En el Cuadro D.6-1, a continuación, se expone el resul-

tado sintético de la evaluación económica efectuada,

subdividida en los tres grandes conceptos en que se

agruparon los costos.

Se observa que, como producto de las políticas de

mantenimiento consideradas en el presente análisis,

aparecen valores negativos en el flujo de fondos, los

que sustancialmente responden a la situación del

escenario cero, en el que se deben “adelantar” inversio-

nes para mantener el estado de la red vial.

El flujo de fondos presentado tiene los siguientes valo-

res actuales netos según la tas de descuento a emplear:

Tasa de descuento = 12 % ------ VAN (U$S) 278.211.584Tasa de descuento = 10 % ------ VAN (U$S) 317.432.558

D.7 SÍNTESIS Y RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN

ECONÓMICA COMPARATIVA ENTRE LOS MODOS

El resumen sintético de las evaluaciones efectuadas se

presenta en el Cuadro D.7-1, en la que se condensan

los principales resultados del análisis.

En las cuatro últimas filas se presentan los valores

actuales netos de los costos económicos para ambos

de transporte, suponiendo para el ferrocarril una

opción de considerar los costos como totalmente

incurridos para el transporte forestal analizado y una

opción alternativa de considerar que los costos de

infraestructura son afectados en un 70 % a las opera-

ciones aquí consideradas.

173

CUADRO D.6-1: COSTOS DIFERENCIALES (ESCENARIO CERO - ESCENARIO UNO) VALORES PRESENTES POR AÑO

AÑO Concepto Totales Costos de Mejoramiento y Externalidades anuales (U$S)

Operación Vehicular Mantenimiento vial

2008 0 37,912,226 0 37,912,226 2009 0 73,161,134 0 73,161,134 2010 38,286,256 -78,502,651 3,640,085 -36,576,311 2011 42,556,097 775,796 4,038,996 47,370,889 2012 40,540,169 -3,957,085 3,841,537 40,424,622 2013 38,524,241 11,329,863 3,644,079 53,498,183 2014 36,508,313 331,232 3,446,620 40,286,165 2015 34,492,385 95,526,222 3,249,161 133,267,769 2016 32,476,457 4,742,232 3,051,702 40,270,391 2017 31,334,097 -112,088,514 2,933,285 -77,821,1322018 30,191,736 11,329,863 2,814,869 44,336,468 2019 29,049,375 -796,061 2,696,453 30,949,767 2020 27,907,015 11,552,007 2,578,036 42,037,058 2021 26,764,654 -17,656,416 2,459,620 11,567,858 2022 26,764,654 11,329,863 2,459,620 40,554,137 2023 26,764,654 18,318,880 2,459,620 47,543,153 2024 26,764,654 -2,530,950 2,459,620 26,693,324 2025 26,764,654 68,872,818 2,459,620 98,097,091 2026 26,764,654 -72,498,671 2,459,620 -43,274,3972027 26,764,654 25,928,171 2,459,620 55,152,445 2028 26,764,654 775,796 2,459,620 30,000,070 2029 26,764,654 331,232 2,459,620 29,555,505

A efectos comparativos se efectuaron dos tablas en las que

se comparan los respectivos costos de ambos escenarios.

En el Cuadro D.7-2 se presentan los valores presentes

anuales a precios de cuenta para ambos escenarios. Su

diferencia posibilita evaluar finalmente el valor actual

neto (VAN), tomando como año base el 2007, de las

inversiones conjuntas en ferrocarril y carretera (esce-

nario uno) valuadas en el conjunto de la sociedad. Se

muestran los resultados a las tasas de descuento del

10 y 12 por ciento.

Tasa de descuento = 12 % ------ VAN (U$S) 103.390.936Tasa de descuento = 10 % ------ VAN (U$S) 122.611.055

En el Cuadro D.7-3 se exhiben los resultados de las

erogaciones a precios de mercado, considerándose

para el modo ferroviario la suma de los costos de

174

CUADRO D.7-1: RESULTADOS AGREGADOS DE LA COMPARACIÓN FERROCARRIL-CARRETERA 2008-2029VALORES A PRECIOS DE CUENTA

CONCEPTO FERROCARRIL CARRETERA

Cargas y recorridos

Toneladas 2010-2029 (M) 31.46 31.46Distancia Media (km) 459 (ferrocarril) 446Ton-km 2010-2029 (M) 14,442 14,017Total Viajes Cargados 32.212 Trenes 1.124.000 CamionesToneladas por Viaje Cargado 977 28Viajes cargados promedio anual 1611 Trenes 56.183 CamionesViajes cargados promedio diario 4, 4 Trenes 154 Camiones

Costos de Infraestructura y Operación 2010-2029 (M US$)

Costo Operación Camión -2010-2029 (M US$) 56.5 622.7Costo Operación Ferrocarril 2010-2029 (M US$) 251.4 ---------Costo Infraestructura (Inversión + Mantenimiento) 2008-2029 104.5 84.2Costo Operación Total + Infraestructura (M US$) 412.4 706.9Costo Operación Total + Infraestructura por Ton (US$) 13.11 22.47Costo Operación Ferroviario (Centavos de US$ por ton-km) 1.7 ---------Costo Operación Camión (Centavos de US$ por ton-km) 0.4 4.4Costo Operación Total (Centavos de US$ por ton-km) 2.1 4.4Costo Operación Total + Infraestructura (cent de US$ por ton-km) 2.8 5.0Costo de externalidades por tráfico forestal --------- 58.1VAN del Costo Total al 12% ( M US$) 174.8 278.2VAN del Costo Total al 10% ( M US$) 192.1 317.4VAN del Costo Total al 12% ( M US$) 70% Inv. Ferrov. 155.0 278.2VAN del Costo Total al 10% ( M US$) 70% Inv. Ferrov. 171.7 317.4

175

CUADRO D.7-2: COSTOS AGREGADOS COMPARATIVOS ENTRE AMBOS MODOS - PRECIOS DE CUENTA DIFERENCIALES ANUALES

AÑO Modo Diferencias anualesFFCC (U$S a Precios de Cuenta) Carretero (U$S a Precios de Cuenta) (U$S a Precios de Cuenta)

2008 26,512,095 37,912,226 11,400,131 2009 53,024,189 73,161,134 20,136,945 2010 20,330,629 -36,576,311 -56,906,940 2011 22,661,248 47,370,889 24,709,641 2012 21,575,648 40,424,622 18,848,973 2013 20,490,048 53,498,183 33,008,135 2014 19,404,448 40,286,165 20,881,716 2015 18,318,848 133,267,769 114,948,920 2016 17,233,248 40,270,391 23,037,143 2017 16,666,187 -77,821,132 -94,487,3202018 16,099,127 44,336,468 28,237,342 2019 15,532,066 30,949,767 15,417,701 2020 14,965,006 42,037,058 27,072,052 2021 14,397,945 11,567,858 -2,830,0872022 14,397,945 40,554,137 26,156,192 2023 14,397,945 47,543,153 33,145,208 2024 14,397,945 26,693,324 12,295,379 2025 14,397,945 98,097,091 83,699,146 2026 14,397,945 -43,274,397 -57,672,3422027 14,397,945 55,152,445 40,754,500 2028 14,397,945 30,000,070 15,602,125 2029 14,397,945 29,555,505 15,157,561

CUADRO D.7-3: COSTOS AGREGADOS COMPARATIVOS ENTRE AMBOS MODOS - PRECIOS DE MERCADO TOTALES ANUALES

ModoFFCC Carretero

Inversión ferroviaria (U$S) Inversión en Rutas (U$S) Total modo FFCC (U$S) Total modo Carretero (U$S)

29,134,170 6,742,200 35,876,370 53,847,560 58,268,340 29,062,720 87,331,060 119,907,760 1,919,158 164,958,560 166,877,718 66,057,280 2,139,237 6,742,200 8,881,437 7,756,120 2,037,934 12,036,940 14,074,874 7,214,040 1,936,631 6,742,200 8,678,831 20,625,240 1,835,327 10,395,080 12,230,407 10,866,920 1,734,024 6,742,200 8,476,224 125,339,640 1,632,721 6,742,200 8,374,921 12,592,600 1,580,598 147,791,360 149,371,958 7,214,040 1,528,475 6,742,200 8,270,675 20,625,240 1,476,353 12,036,940 13,513,293 11,068,440 1,424,230 6,742,200 8,166,430 21,137,680 1,372,107 29,062,720 30,434,827 7,214,040 1,372,107 6,742,200 8,114,307 20,625,240 1,372,107 6,742,200 8,114,307 29,534,560 1,372,107 29,665,760 31,037,867 24,947,360 1,372,107 15,689,820 17,061,927 101,240,120 1,372,107 97,115,400 98,487,507 7,214,040 1,372,107 6,742,200 8,114,307 38,667,280 1,372,107 6,742,200 8,114,307 7,756,120 1,372,107 6,742,200 8,114,307 7,214,040 Totales del período (U$S) 747,717,862 728,665,360

E.1 INTRODUCCIÓN

La modernización y reforma de los puertos de

Uruguay se inició en 1992 con la promulgación de la

Ley de Puertos Nº 16.246 de mayo de 1992. En el

nuevo marco institucional la Administración Nacional

de Puertos (ANP) es la unidad competente en materia

de infraestructura portuaria. Se trata de un organismo

autónomo dependiente del Ministerio de Transporte y

Obras Públicas. A partir de la entrada en vigor de la Ley

de Puertos, la ANP, experimentó una reducción impor-

tante de su personal, pasando de 6,000 funcionarios

en 1992 a poco menos de 1,500 en la actualidad.

Con la reforma se ha conseguido la introducción de

participación privada en servicios y operaciones por-

tuarias. El sector privado opera una terminal de conte-

nedores en Montevideo; una terminal de graneles en

el puerto de Nueva Palmira y otra en el puerto de Fray

Bentos; y la terminal logística del Puerto de M'Bopicuá.

Hay otros proyectos de operaciones privadas en puer-

tos que incluyen la ampliación del puerto de La

Paloma, en el departamento de la Rocha, y una nueva

terminal multipropósito en Montevideo. En definitiva

la idea de la reforma es pasar de un modelo de puerto

operador a un modelo de puerto tipo landlord

mediante el cual la autoridad portuaria no presta los

servicios sino que cede la infraestructura y el equipa-

miento a operadores privados. Con el nuevo modelo

de gestión, se introduce participación privada en el

sector a través del uso de contratos de concesión que

deben ser la base de operación de las principales ins-

talaciones portuarias del país.

En concreto el puerto de Montevideo ha experimentado

una evolución institucional muy marcada puesto que la

Ley de Puertos promulgada en 1992 abrió la vía a una

mayor participación del sector privado en las operacio-

nes portuarias (manipulación de cargas y almacenaje).

La Ley de Puertos propició asimismo el desarrollo de un

puerto franco (Puerto Libre) en Montevideo, lo que per-

mitió un impulso sustancial de las actividades logísticas

Este informe ofrece una descripción del sistema de puer-

tos de Uruguay. También describe la evolución de la pro-

ducción portuaria. Se pretende llevar a cabo una evalua-

ción de la productividad de los puertos a través del estu-

dio de indicadores de funcionamiento y/o del análisis

de la eficiencia relativa del sistema portuario. Se usan

dos unidades de análisis: las autoridades portuarias de

cada puerto y las terminales de contenedores y graneles.

Una sección final discute algunos problemas potenciales

que se han detectado en el análisis portuario (precios de

acceso en el canal y desarrollo de un puerto hub).

E.2 ORGANIZACIÓN, ESTADO Y FUNCIONAMIENTO DE

LOS PUERTOS

E.2.1 Contexto

La República Oriental del Uruguay está situada en el

cono sur del continente americano sobre la costa atlán-

176

Productividad de los Puertos de Uruguay

E

tica, entre Brasil (al norte) y Argentina (al oeste). Cuenta

con una superficie de 176.215 Km2, y con una población

de aproximadamente 3.5 millones de habitantes.

Presenta una baja densidad de población que además

no está distribuida de forma uniforme ya que aproxima-

damente el 90% se concentra en las zonas urbanas. Estas

cifras permiten vislumbrar lo reducido del mercado uru-

guayo cuando se lo compara con los países vecinos.

La ausencia de minería e industria pesada otorgan el

protagonismo económico a la agricultura, la ganadería

(vacuna y lanar) y la explotación de su posición geo-

gráfica (turismo, servicios financieros y el comercio).

Además, el país tiene ventajas y vocación para conso-

lidarse como centro internacional de concentración y

distribución de cargas.

Las ventajas derivan de su situación geográfica en el

naciente de la cuenca del Río de la Plata que posee el

sistema de transporte fluvial y terrestre más importan-

te de América del sur y un tráfico marítimo superior a

los 40 millones de toneladas anuales. Además, su situa-

ción lo convierte en eslabón en las comunicaciones

marítimas y terrestres de los países del MERCOSUR,

especialmente Argentina y Brasil: tres puentes conec-

tan Uruguay con la Argentina a través del río Uruguay

situados en las ciudades de Salto, Paysandú y Fray

Bentos; y la conexión con Brasil es a través de las auto-

pistas brasileñas que llegan a las ciudades de Artigas,

Rivera, Rio Branco y Chuy.

La vocación es manifiesta cuando se observan las ven-

tajas comparativas y competitivas que las leyes le otor-

gan para consolidar sus puertos como centros interna-

cionales de concentración y distribución regional. Las

actividades logísticas de comercio internacional se

apoyan en dos leyes: La Ley de zonas francas de 1987 y

el Estatuto de puerto libre creado por la Ley de Puertos

de 1992. Además, en 1998 la Dirección Nacional de

Aduanas introdujo un único documento que junto con

la documentación vinculada constituye la declaración

aduanera (sistema Lucia), lo que ha proporcionado una

excelente garantía al comercio exterior.

Hasta la aprobación de la Ley de puertos en 1992 la

ANP, tenía el monopolio absoluto de todas las instala-

ciones y servicios dentro del área del puerto y contro-

laba al pool de trabajadores que realizaban las labores

de estiba. A partir de la ley de 1992 la ANP empezó a

implementar una política orientada a la privatización

con el propósito declarado de incrementar la produc-

tividad, disminuir los costes operativos y ofrecer mejo-

res servicios a los usuarios de los servicios portuarios.

Como consecuencia de este cambio de política se pro-

dujo la apertura de un importante número de activida-

des portuarias al sector privado y se deshizo el pool de

trabajadores portuarios que, a partir de ese momento

dependen de las empresas privadas que operan en el

puerto.

En el nuevo marco institucional, la Dirección Nacional

de Hidrografía (DNH), del Ministerio de Transporte y

Obras Públicas tiene entre sus cometidos “proyectar y

controlar el desarrollo de los puertos y obras costeras,

controlar la operación y mantenimiento de los puertos,

proyectar y controlar el mantenimiento por dragado de

las vías navegables y regular las extracciones de áridos

acuáticos. Cuando se decide explotar comercialmente

un puerto su gestión se encomienda a la ANP. De este

modo la DNH gestiona sólo puertos turísticos.

E.2.2 El sistema de puertos de Uruguay

El sistema portuario de Uruguay cuenta con varios

puertos dependientes de la ANP. Según establece el

reglamento (Decreto 412/992) que desarrolla la Ley de

Puertos Nº 16.246 de mayo de 1992 estos son los puer-

tos de Montevideo, Nueva Palmira, Colonia, Juan

Lacaze (o puerto Sauce), Fray Bentos y la Paloma. No

obstante, el puerto de La Paloma sigue aún en manos

de la DNH quien estudia la viabilidad de convertirlo en

un puerto hub regional. Además, la gestión de los

puertos de Paysandú, Salto y M'Bopicuá se ha incorpo-

rado a la ANP en 2006.

El puerto de Montevideo está ubicado en el río de la

Plata. Es el más importante del país y tiene un canal de

acceso con dos tramos, uno que se orienta hacia el sur

de 9 km. y otro con orientación oeste/sur-oeste de 15

km. Además dispone de 200 Ha de antepuerto para los

buques que fondean y cuenta con 3770.2 metros de

muelle de los cuales 1902.6 tienen un calado de 10

177

metros y 1867.6 un calado de 5 metros. Entre sus ins-

talaciones se encuentran: una terminal de pasajeros de

los buques que realizan la travesía Montevideo-

Buenos Aires; una terminal de hidrocarburos (Terminal

Marítima La Teja), en dónde la compañía estatal de

petróleo tiene instalada la refinería la Teja; una

Terminal pesquera que atiende a buques pesqueros

nacionales; y, una terminal de contenedores concesio-

nada a la empresa Terminal Cuenca del Plata (TCP). El

grupo belga Katoen Natie es el accionista mayoritario

de TCP con un 80% de las acciones, correspondiendo

el 20% restante a la ANP.

Con la aprobación de la Ley de Puertos Nº 16,246 de

mayo de 1992, Montevideo se constituyó en la prime-

ra terminal de la costa atlántica de América del Sur, en

operar en un régimen de Puerto Libre. Se establece

con ello la libre circulación de mercaderías en

Montevideo, sin necesidad de autorización. Durante su

permanencia en el Recinto Aduanero Portuario, las

mercancías están libres de todos los tributos y recar-

gos aplicables a la importación o exportación. Los bie-

nes que entran o salen del Puerto Libre, tienen que ser

declarados, como en toda frontera aduanera, ante las

oficinas de Aduana ubicadas en los accesos.

Como se observa en el Cuadro E.2-1 el tráfico de con-

tenedores experimentó un considerable crecimiento

en la última década, pasando de 64,286 TEUs en 1990,

a 287,298 en 2000, lo que significa que el tráfico en ese

período se multiplicó por 4.5. Creciendo a una tasa

media anual del 35%. En el 2002 el comercio exterior

experimentó una fuerte contracción (-9.7% las expor-

taciones y 35% las importaciones), como consecuen-

cia de la caída de la actividad interna y de la crisis

regional, que afectó a los dos principales clientes del

país (Brasil y Argentina). Esta situación incidió en todas

las actividades incluido el transporte. La tabla 1 refleja

el impacto de la recesión con un desaceleramiento en

la evolución positiva del tráfico de contenedores, lle-

gando a experimentar tasas de crecimiento negativas

en el año 2002. La recuperación ha sido progresiva

desde entonces.

Es de destacar que el puerto de Montevideo no pre-

senta áreas especializadas por tipo de mercancías

excepto la terminal de contenedores (TCP) que atien-

de entre el 50 y 56% del tráfico de contenedores (ver

tabla 15). El resto de la carga es atendida en muelles

polivalentes.

En el Cuadro E.2-2 se observa la evolución, en el perio-

do 2001-2005, del tráfico del puerto de Montevideo

por tipo de mercancía. En este período la carga total

manejada por el puerto se ha incrementado en algo

más de dos millones de toneladas17. La contribución a

este crecimiento ha sido diferente por tipos de mer-

cancías. Si bien en términos absolutos todos los tráfi-

cos se han incrementado, su participación porcentual

sobre el total del tráfico permite constatar un mayor

protagonismo de los graneles sólidos (incrementan su

participación en un 10%) frente al retroceso de la mer-

178

CUADRO E.2-1: TEUS. PUERTO DE MONTEVIDEO. CRECIMIENTO DEL TRÁFICO DE CONTENEDORES (TEUS):1990, 2001 - 2005

Año TEUs Tasa de crecimiento anual (%)

1990 64,2862000 287,298 352001 301,641 52002 292,962 -32003 333,871 142004 424,791 272005 454,531 7



17. En el año 2006 el incremento en las toneladas totales ha sido del 15%

cancía general y los graneles líquidos (pierden 11% y

2%, respectivamente). Además, dentro de la mercancía

general el tráfico contenerizado representa práctica-

mente el 80%, así la tasa de contenerización (ratio

entre las toneladas contenerizadas y las toneladas del

total de mercancía general) de este puerto se sitúa en

torno a los niveles internacionales.

El Cuadro E.2-3 muestra la evolución del tráfico de

pasajeros y vehículos en el periodo 2001-2005. Ambos

tipos de tráfico siguen una evolución similar en el

periodo considerado. El tráfico de pasajeros es operado

a través de la Terminal fluvial marítima de Pasajeros del

Puerto de Montevideo cuya concesión fue otorgada en

1993 a la empresa Los Cipreses, S.A. y que ha sido pro-

rrogada el 31 de agosto de 2005 por un periodo adicio-

nal de cinco años a la misma empresa. Como se obser-

va en la tabla 3 el tráfico decayó en 2002-2003 y en

2005 aún no había recuperado los niveles de 2001.

Probablemente este hecho este reflejando la crisis del

2002. A partir del 2004 empieza una lenta recuperación

en el tráfico de pasajeros que continua hasta el 2006.

El puerto de Colonia está a 177 km. de Montevideo,

sobre la costa del Río de la Plata. Se considera, en

razón de las instalaciones y el movimiento, el segundo

en importancia del país. La principal actividad es el

transporte de personas, y el de vehículos en transbor-

dadores ro-ro, entre Colonia y Buenos Aires. También

cuenta entre sus instalaciones con una zona franca.

Dispone de 200 Ha de antepuerto para los buques que

fondean y presenta las siguientes instalaciones: tres

muelles que totalizan 461metros, dos grúas eléctricas

para tres toneladas de capacidad de alzamiento y una

de 5 toneladas, dos rampas eléctricas para camiones y

automóviles y siete depósitos de distintas dimensio-

nes (capacidad total=8,378m2) y 1,766 m2 de rambla.

El Cuadro E.2-4 y el Cuadro E.2-5 muestran los movi-

mientos de mercancías y pasajeros del puerto de

179

CUADRO E.2-3: PUERTO DE MONTEVIDEO. MOVIMIENTO DE VEHÍCULOS Y PASAJEROS. PERÍODO 2001 - 2005

Año Vehículos (totales) Pasajeros (totales)

2001 59,737 532,8472002 38,162 348,2652003 37,041 312,4982004 46,777 355,7852005 46,756 368,6102006 49,094 361,238

Fuente: http://www.anp.com.uy/montevideo/default.asp.

CUADRO E.2-2: MERCANCÍA GENERAL. PUERTO DE MONTEVIDEO TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE CARGA: AÑOS 2001 - 2005

Año Total Carga General Granel Total Carga Índice General no Cont. Contenedor Sólido Líquido Cont.Ton % Ton % Ton % Ton % Ton % %

2001 750,759 18 2,440,057 59 537,933 13 442,044 11 4,170,793 100 762002 694,880 16 2,526,181 58 628,464 14 518,400 12 4,367,925 100 782003 689,368 14 2,850,272 58 927,457 19 474,920 10 4,942,017 100 812004 898,180 15 3,364,807 56 1,146,652 19 598,553 10 6,008,192 100 792005 987,297 14 3,588,379 52 1,600,106 23 719,650 10 6,895,432 100 78



Colonia. Como se observa, después de la recesión del

año 2002, el tráfico de mercancías de este puerto no

ha parado de crecer aunque todavía no alcance los

niveles del año 2001.

En el Cuadro E.2-5 el tráfico de pasajeros presenta el

mismo comportamiento que el de mercancías, es

decir incremento continuado después de la recesión,

sin embargo, a diferencia de la carga, este tipo de trá-

fico ha alcanzado y superado, en el año 2005, los nive-

les del año 2001. El análisis de las cifras de ambas

tablas permite constatar el alto volumen de pasajeros

frente al más que modesto volumen de carga. De esta

manera el puerto de Colonia se puede catalogar como

un puerto eminentemente de pasajeros.

El puerto de Nueva Palmira es básicamente un puer-

to granelero. Situado a 250 Km. al norte de

Montevideo, se encuentra en el km. 0 de la Hidrovía

Paraná-Paraguay, por lo que esta en un canal de acce-

so directo desde y hacia el centro de sudamérica. Entre

sus instalaciones se encuentra una zona franca, lo que

permite que la carga trasbordada o almacenada en ella

no pague impuestos. Cuenta con un muelle en forma

de T de 320 metros de longitud, calado exterior de 32

pies y calado interior de 5 metros. Estos muelles com-

prenden los muelles públicos administrados por la

ANP, el puerto privado de la Corporación Navíos S.A.

(zona franca), las instalaciones de la empresa Frigofrut

(zona franca) y los silos para almacenaje de graneles

agrícolas de 72,000 ton de capacidad global concesio-

nados a Terminales Graneleras Uruguayas (TGU), S.A.

El Cuadro E.2-6 uestra el movimiento de mercancías

del puerto de Nueva Palmira con un crecimiento con-

tinuado en todo el período considerado pero con un

receso en el año 2005 propiciado una ligera caída en

los tráficos de importación y de tránsito y trasbordo

que vuelven a su pauta de crecimiento en el año 2006,

dónde son las exportaciones las que sufren un peque-

ño receso.

Las cifras del Cuadro E.2-6 ocultan la verdadera magni-

tud del tráfico manejado por el Puerto de Nueva

180

CUADRO E.2-5 : PUERTO DE COLONIA. PERÍODOMOVIMIENTO DE VEHÍCULOS Y PASAJEROS. 2001 - 2005

Año Vehículos (totales) Pasajeros (totales)

2001 106,776 1,184,1842002 55,804 733,4412003 67,261 842,5582004 87,673 1,076,8882005 87,571 1,215,939

Fuente: Fuente: http://www.anp.com.uy/colonia/default.asp.

CUADRO E.2-4: PUERTO DE COLONIATONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE OPERACIÓN. PERÍODO 2001 - 2005

Año Exportación Importación Tránsito Total

2001 17,344 4,733 30,511 54,5892002 4,894 4,234 12,260 23,3902003 11,850 5,119 18,823 37,7952004 17,120 7,196 19,385 45,7052005 15,872 15,170 19,420 52,467

Fuente: http://www.anp.com.uy/colonia/default.asp.

Palmira al recoger únicamente la mercancía que es

manipulada en el muelle oficial administrado por la

ANP. El Cuadro E.2-7 recoge la suma de ésta mercancía

(Cuadro E.2-6) con la que se manipula en el muelle pri-

vado de Corporación Navíos, S.A. (a este conjunto se le

denomina Sistema Portuario de Nueva Palmira). En el

Cuadro E.2-7 Se observan volúmenes de carga mucho

más notables, que sitúan al sistema portuario de

Nueva Palmira en niveles próximos a los manejados

por el Puerto de Montevideo. Poniendo de manifiesto

que, desde el punto de vista de la mercancía es el

segundo puerto del país.

El Cuadro E.2-8 y el Cuadro E.2-9 recogen la estructura

de los tráficos atendidos en el Puerto de Nueva Palmira

y en el Sistema Portuario de Nueva Palmira, respectiva-

181

CUADRO E.2-7 : SISTEMA PORTUARIO DE NUEVA PALMIRA TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE OPERACIÓN. PERIODO 2001 - 2006

Año Exportación Importación Tránsito y Trasbordo Total

2001 306,539 49,841 2,718,882 3,075,2622002 434,909 141,514 2,529,021 3,105,4442003 789,269 153,171 3,862,469 4,804,9092004 1,026,281 127,617 4,173,204 5,327,1022005 1,223,629 64,455 3,948,394 5,236,4792006 1,290,831 135,858 3,976,060 5,402,749

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corporación Navíos, S.A., la ANP y la página web del puerto de Nueva Palmira

(http://www.anp.com.uy/nuevapalmira/default.asp).

CUADRO E.2-8: PUERTO DE NUEVA PALMIRA (MUELLE OFICIAL ADMINISTRADO POR LA ANP)TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE CARGA. PERIODO 2001 - 2005

Año Carga general Graneles Total CargaTon % Ton % Ton

2001 207,168 34.7 389,168 65.3 596,3362002 217,203 25.9 621,193 74.1 838,3962003 398,792 31.1 884,503 68.9 1,283,2952004 528,848 33.5 1050,423 66.5 1,579,2712005 507,734 33.6 1,003,454 66.4 1,511,188

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la ANP y la página web del puerto de Nueva Palmira

(http://www.anp.com.uy/nuevapalmira/default.asp)

CUADRO E.2-6: PUERTO DE NUEVA PALMIRA (MUELLE OFICIAL ADMINISTRADO POR LA ANP)TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE OPERACIÓN. PERIODO 2001 - 2006

Año Exportación Importación Tránsito y Trasbordo Total

2001 260,910 49,841 226,876 596,3362002 374,231 114,907 349,258 838,3962003 671,898 142,690 468,707 1,283,2952004 778,561 121,133 679,577 1,579,2712005 845,458 62,344 603,386 1,511,1882006 649,942 135,361 755,170 1,540,473

Fuente: http://www.anp.com.uy/nuevapalmira/default.asp.

mente, en el periodo 2001-2006. Las toneladas mani-

puladas en los muelles oficiales se reparten entre

carga general y graneles (manejados por TGU).

Como se muestra en el Cuadro E.2-9 los porcentajes de

cada tipo de mercancía evidencian que el Sistema

Portuario de Nueva Palmira es eminentemente grane-

lero. Todo el tráfico manejado por Corporación Navíos,

S. A. es granel por lo que su inclusión incrementa los

porcentajes de la tabla 8 a cifras que rondan el 90%,

correspondiendo el 10% restante a carga general.

El puerto de Juan Lacaze también llamado Puerto

Sauce, se encuentra a pocos kilómetros de Colonia.

Está situado sobre aguas del Río de la Plata. Atiende el

negocio vinculado con el MERCOSUR y el negocio

turístico prestando servicio a ferrys que transportan

mercancías estibadas en vehículos de carga. Presta ser-

vicio a buques graneleros e interviene en el tránsito

fluvial de combustible. Entre sus instalaciones cuenta

con un muelle de 123 metros y una profundidad de 3.5

metros. y una rampa para el embarque y desembarque

de vehículos. En lo referente a la zona industrial, desta-

ca las instalaciones de la Fabrica Nacional de Papel

(FANAPEL). Esta fábrica abastece de papel la plaza local

y también sirve otros mercados tanto a nivel regional

como internacional por lo que constituye un impor-

tante foco de producción industrial.

El Cuadro E.2-10 muestra el movimiento de mercancí-

as del puerto de Juan Lacaze. La evolución de las cifras

de tránsito refleja claramente la crisis Argentina de

2002 que redujo drásticamente las toneladas moviliza-

das entre 2002-2004, observándose una clara recupe-

ración en 2005.

El puerto de Fray Bentos, se encuentra en la ciudad

del mismo nombre, capital de Río Negro, sobre el río

Uruguay, a 317 Km. de Montevideo. Cuenta con exce-

lentes accesos que facilitan la interconexión de cargas

182

CUADRO E.2-9: SISTEMA PORTUARIO DE NUEVA PALMIRA TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE CARGA. PERÍODO 2001 - 2005

CUADRO E.2-10: PUERTO DE JUAN LACAZE -TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE OPERACIÓN. PERÍODO 2001 - 2005

Año E.2.2.1 Exportaciones E.2.2.2 Importaciones E.2.2.3 Tránsito Total CargaTon % Ton % Ton % Ton

2001 20,690 14 34,264 23 93,054 63 148,0082002 17,958 28 38,839 61 7,179 11 63,9762003 38,510 26 101,814 69 7,578 5 147,9022004 42,657 25 117,967 70 8,616 5 169,2402005 60,428 22 110,529 40 105,035 38 275,992

Fuente: http://www.anp.com.uy/juanlacaze/default.asp.

Año Carga general Graneles Total CargaTon % Ton % Ton

2001 207,168 6.7 2,868,094 93.3 3,075,2622002 217,203 7.0 2,888,241 93.0 3,105,4442003 398,792 8.3 4,406,117 91.7 4,804,9092004 528,848 9.9 4,798,254 90.1 5,327,1022005 507,734 9.7 4,728,745 90.3 5,236,479

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corporación Navios, S.A., la ANP y la página web del puerto de Nueva Palmira

(http://www.anp.com.uy/nuevapalmira/default.asp)

entre Uruguay y la zona agrícola e industrial del litoral

argentino, hacia el oeste con Chile y hacia el este con

Río Grande del Sur en Brasil. La distancia a Nueva

Palmira18 es de 92 Km. Se trata de, un puerto franco,

básicamente granelero con un sistema muy rápido de

cintas transportadoras de granos con una capacidad

de carga de 500ton/h y una capacidad de descarga de

120toneladas por hora. Entre sus instalaciones cuenta

con un muelle de ultramar de 125 metros de longitud,

43 metros de ancho y 9metros de calado, un muelle de

cabotaje de 225 metros de longitud, 22 metros de

ancho y 7metros de calado y la Terminal Granelera del

Uruguay (TGU) en concesión con una capacidad está-

tica de 20,000 toneladas y una superficie de 40,000 m2

de depósitos.

El Cuadro E.2-11 muestra el movimiento de mercancí-

as del puerto de Fray Bentos. Estas cifras señalan con

claridad que este es un puerto netamente exportador,

donde las cargas de importación y tránsito son anec-

dóticas.

El puerto de la Paloma se ubica a 210 kilómetros al

este de Montevideo, sobre el Océano Atlántico.

Actualmente, la DNH está analizando la viabilidad de

desarrollar un puerto oceánico para barcos de gran

porte (dársena con 18 metros de profundidad para

barcos de 16 metros de calado y 350 metros de eslora),

con el propósito de convertirlo en un centro de distri-

bución de carga regional (puerto hub). La elección de

la Paloma se justifica por varias razones. En primer

lugar por las condiciones favorables que presenta

entre las que destaca claramente las de batimetría (20

metros de profundidad muy próximos a la costa).

También porque permite descentralizar y desarrollar el

país a través de fomento de la transversalidad oeste-

este. De hecho, se prevén inversiones públicas en

torno a los 4.5 millones de dólares para el desarrollo de

este puerto.

El puerto de Paysandú se encuentra a orillas del Río

Uruguay, a 379 Km. de Montevideo y Buenos Aires. Es

un puerto fluvial para buques de mediano calado.

Tiene un muelle de cabotaje de 300 metros. El muelle

de ultramar tiene 100 metros de largo, todo operable

con un calado en la parte más baja de 9,50 metros. El

puerto cuenta con dos depósitos cerrados y 2 hectáre-

as de depósito abierto. Dentro del puerto en la zona

de ultramar hay un granero de 4,500 a 7,500 toneladas

de almacenaje. La producción de esta región se con-

centra en madera, cítricos, cereales, oleaginosa y

cemento Pórtland. La CIPUP (Comisión Intersectorial

Puerto de Ultramar Paysandú) busca impulsar la reacti-

vación de la zona y del departamento a través de la

generación de puestos de trabajo, de las empresas

usuarias, así como de lo que las empresas prestadoras

de servicios, afincadas en el entorno. En el año 2005

manipuló 638,279 toneladas de mercancía.

El puerto de Salto se encuentra en la ciudad del

mismo nombre, que dista 495 km. de Montevideo por

la ruta 3, y 13 km. aguas abajo de la repesa hidroeléc-

trica. Cuenta con un muelle de hormigón armado,

construido entre 1928 y 1931, de 140 metros de longi-

183

CUADRO E.2-11: PUERTO DE FRAY BENTOS - TONELADAS MOVILIZADAS POR TIPO DE OPERACIÓN. PERÍODO 2001 - 2005

Año Exportaciones Importaciones Tránsito Total CargaTon % Ton % Ton % Ton

2001 374,597 100 0 0 0 0 374,5972002 419,637 93 27,164 6 2,481 1 449,2822003 489,951 96 19,134 4 0 0 509,0852004 466,612 99 0 0 2,930 1 469,5422005 402,096 100 0 0 0 0 402,096

Fuente: http://www.anp.com.uy/fraybentos/default.asp.

18. Km. 0 de la Hidrovía Paraná- Paraguay

tud y 16.5 metros de ancho. También se busca impul-

sar la reactivación de la zona

El puerto de M'Bopicuá después de algunos años de

evaluación, la empresa española Eufores pionera en el

desarrollo forestal de Uruguay, adquirió en 1997 el pre-

dio de la Estancia M´Bopicuá. Posteriormente, Eufores

como único accionista constituyó, en 1999, la Terminal

Logística M´Bopicuá S.A. Esta terminal es un complejo

de transporte compuesto por un puerto, al que pue-

den llegar barcos con un calado de hasta 10 metros;

una carretera unida al sistema vial uruguayo y al siste-

ma vial argentino a través del puente Fray Bentos-

Puerto Unzué. Asimismo se vincula a la red ferroviaria

uruguaya que posee conexión con el ferrocarril meso-

potámico argentino. Es la única Terminal Logística

especializada en madera de la región, que también

cuenta con instalaciones para cargas generales, cítri-

cos, arroz y otros productos químicos e industriales.

Empezó a operar en el primer trimestre de 2004. Por el

momento no hay cifras disponibles de los movimien-

tos efectuados en este puerto.

E.2.3 UN RESUMEN DEL SISTEMA DE PUERTOS DE

URUGUAY

En definitiva el sistema de puertos de Uruguay está

compuesto por los puertos comerciales administra-

dos por la ANP. El Cuadro E.2-12 recoge un resumen

de los cuadros anteriores. Estas cifras muestran las

toneladas de carga manipuladas por los principales

puertos uruguayos en el periodo 2001-2005.

Contemplado en su conjunto, el sistema portuario del

Uruguay pasó de manipular aproximadamente 7.8

millones de toneladas en 2001 a 12.8 millones en

2005, lo que equivale a un crecimiento del 64% en el

volumen de mercancías.

Las cifras manipuladas por cada uno de los puertos y

su evolución muestran que el crecimiento por puer-

tos ha sido bastante desigual, de manera que, por

ejemplo, el puerto de Colonia presenta una reduc-

ción del 4% en el tráfico de mercancías para el perío-

do comprendido entre 2001-2005, reflejando su

especialización en tráfico de pasajeros. Mientras que

el muelle oficial administrado por la ANP en el Puerto

de Nueva Palmira ha evolucionado positivamente

con un crecimiento en el movimiento de mercancías

del 153% para el período considerado. Por otro lado,

es de destacar que la mayor parte de la carga es

manipulada por dos puertos: el de Montevideo y el

conjunto del Sistema Portuario de Nueva Palmira. Así,

en el año 2005, ambos puertos movieron conjunta-

mente el 94% de toda la carga del sistema portuario

Uruguayo, correspondiendo el 57% al primero y el

43% al segundo.

184

CUADRO E.2-12: PUERTOS DE URUGUAY - TOTAL CARGA (TONS)

Puerto 2001 2002 2003 2004 2005 Tasa Δ 01-05

Montevideo 4,170,792 4,367,925 4,942,017 6,008,192 6,895,432 65%Colonia 52,588 21,388 35,792 43,701 50,462 -4%Nueva Palmira1 596,336 838,396 1,283,295 1,579,271 1,511,188 153%Nueva Palmira2 2,478,926 2,267,048 3,521,614 3,747,831 3,725,291 50%Nueva Palmira3 3,075,262 3,105,444 4,804,909 5,327,102 5,236,479 70%Juan Lacaze 148,008 63,976 147,902 169,240 275,992 86%Fray Bentos 374,597 449,285 509,085 469,542 402,096 7%Paysandú -- -- -- -- 638,279 --Total Sistema Portuario 7,821,247 8,008,018 10,439,705 12,017,777 12,860,461 64%

Tasa de Δ anual -- 2% 30% 15% 7% --

1 Puerto de Nueva Palmira (muelle oficial administrado por la ANP)

2 Tráfico manejado por Corporación Navíos, S. A.

3 Conjunto del Sistema Portuario Nueva Palmira

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Corporación Navíos, S.A., la ANP y la página web http://www.anp.com.uy

E.2.4 LAS LÍNEAS MARÍTIMAS EN EL PUERTO DE

MONTEVIDEO. COMPARACIÓN CON PUERTOS DE LA

REGIÓN (ALATEC, 2006)

El índice de conectividad de las líneas marítimas es un

indicador propuesto por Hoffman (2005). El indicador

combina información acerca de la asignación de flota

a los puertos, servicios de línea disponibles en los mis-

mos, y tamaños de buques y de flota. En un total de

162 países, con base 100 en el mejor colocado (Hong

Kong), Brasil se ubica en la posición 30 con un indica-

dor de 29,2; Argentina (Puerto de Buenos Aires) en el

lugar 37 con un indicador de 25,2; y Uruguay (Puerto

de Montevideo), se ubica 45 con un índice de 23,9.

Según este indicador de conectividad los países de la

región no parecen estar demasiado alejados entre si,

pero presentan una conectividad baja.

En los servicios con el Norte de Europa Buenos Aires es

el puerto que es servido por mayor cantidad de líneas

marítimas (18, contra 12 en Río Grande y 10 en

Montevideo). Están muy próximos Montevideo y Río

Grande en cuanto a cantidad de servicios de línea

ofrecidos pero, muchos de los servicios en

Montevideo no colocan buques en el Puerto de

Montevideo sino que atienden la carga desde Buenos

Aires.

En las rutas con la costa Este de USA, en cambio, Río

Grande es el que esta mas atendido (15 compañías, 9

en Buenos Aires y 4 en Montevideo). Cuatro de esas

compañías (Mitsui, ZIM, KKL, y Hanjin) conforman la

línea ACE (ECA) que hasta hace poco prestaba el servi-

cio en Montevideo para todo el Río de la Plata.

Tampoco parece haber aquí tanta diferencia entre

Buenos Aires y Montevideo, si se considera la magni-

tud de los tráficos en uno y otro puerto. Sin embargo,

la cantidad de buques de línea en esa ruta que ingre-

san al Puerto de Montevideo es mucho menor que al

de Buenos Aires.

En las rutas con el Este de Asia (Hong Kong) nueva-

mente es Buenos Aires el puerto que recibe mayor

cantidad de líneas (16), frente a 9 de Río Grande y 7 de

Montevideo. Tampoco aquí parece haber tanta distan-

cia entre los servicios en Montevideo y en Río Grande.

Hay que tener en cuenta que Río Grande es solo uno

de los grandes puertos de Brasil, mientras que tanto

Buenos Aires como Montevideo son las capitales y

concentran casi la totalidad de los tráficos de contene-

dores en su país.

E.3 EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN PORTUARIA.

ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD

E.3.1 Los indicadores parciales

Para evaluar empresas que producen más de un bien

empleando varios factores, es preciso realizar un análi-

sis que tenga en cuenta la contribución conjunta de

todos los factores a la producción, es decir la produc-

tividad total de los factores, que se define como el

ratio entre una función que agrega los productos y

una función que agrega los factores.

Sin embargo, en sectores donde es difícil obtener infor-

mación para describir las variables relevantes los indi-

cadores parciales son indispensables. Estos indicadores

constituyen representaciones útiles, pues permiten

describir de manera sencilla la actuación de las empre-

sas. No obstante, hay que tener en cuenta que el enfo-

que de los indicadores parciales es útil en estas circuns-

tancias, pero deben ser interpretados con cautela pues

en ocasiones pueden confundir la mejora de un indica-

dor parcial, debida a un proceso de sustitución entre

factores, con una mejora en la productividad.

Los índices de productividad parcial o indicadores de

rendimiento portuario son medidas referidas a diferen-

tes aspectos de la operación del puerto. Se utilizan

básicamente con dos propósitos: comparar el rendi-

miento real con un rendimiento fijado como objetivo

y/o analizar la tendencia en los niveles de productivi-

dad observados.

El puerto suministra servicios de diferente naturaleza.

Un puerto puede ser utilizado con diversos fines (refu-

gio, avituallamiento, etc.). De todos ellos destaca su

papel como intercambiador, dónde mercancías y/o

pasajeros cambian de modo de transporte. Es necesa-

rio definir un juego de indicadores para cada categoría

de carga, vehículos y pasajeros, dado que los activos

185

portuarios implicados y el proceso seguido es diferen-

te en función del tipo de mercancía que se este mani-

pulando, o si se trata de pasajeros o de carga rodada.

Es necesario “comparar lo comparable”, por esta

razón se definen un conjunto de indicadores para

analizar el rendimiento de las Autoridades Portuarias,

otro para analizar el rendimiento de los operadores

de graneles que se encuentran en el puerto de

Nueva Palmira (Terminales Graneleras Uruguayas

(TGU) y Corporación Navíos), otro para analizar el

rendimiento de los operadores de contenedores que

actualmente prestan servicio en el puerto de

Montevideo (TCP y MONTECON). Por último, y en la

medida de lo posible, estás cifras se compararan con

los estándares internacionales para la zona geográfi-

ca implicada.

E.3.2 Indicadores de las Autoridades Portuarias.Puertos de Uruguay

Los indicadores de las autoridades portuarias relejan

su funcionamiento y evolución. En este caso se han

construidos indicadores relacionados con los ingre-

sos de las distintas autoridades portuarias de los

puertos de Uruguay con el objetivo de hacer compa-

raciones homogéneas. Estas autoridades portuarias

básicamente prestan el servicio de provisión de

infraestructura, por la prestación de este servicio

cobran diferentes tipos de tarifas. De esta manera se

puede distinguir entre los ingresos derivados de tari-

fas a los buques, a las mercancías, a los pasajeros, a

los vehículos y a los contenedores. Por otro lado

están los ingresos por suministros, por concesiones y

arrendamientos y por ventas. La tabla 13 muestra

186

CUADRO E.3-1: INDICADORES AUTORIDADES PORTUARIAS. PUERTOS DE MONTEVIDEO. 2001-2005

Año Puerto IB/B IM/T IP/P IV/V IC/C IS/B IA/T IVt/T Ito/T IA/Ito %1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

2001 Montevideo 15,549 70 16 96 287 2,450 10.20 5.70 133 82002 Montevideo 28,999 71 18 110 204 3,950 19.61 11.68 154 132003 Montevideo 35,245 86 22 115 193 8,215 25.14 7.01 175 142004 Montevideo 35,762 97 29 150 147 11,418 24.07 6.17 180 132005 Montevideo 34,594 87 41 198 117 13,287 19.46 3.52 155 132001 Nueva Palmira 10,574 11 -- -- -- 471 0.00 0.07 19 02002 Nueva Palmira 22,874 16 -- -- -- 723 0.00 0.10 27 02003 Nueva Palmira 24,920 20 -- -- -- 496 0.00 0.19 32 02004 Nueva Palmira 21,996 21 -- -- -- 525 0.00 0.00 32 02005 Nueva Palmira 23,895 17 -- -- -- 1,309 0.00 0.09 27 02001 Colonia 330 78 9 99 49 64.44 34.15 598 112002 Colonia 1,078 127 9 124 82 98.54 107.93 1,096 92003 Colonia 1,313 113 10 114 142 50.76 78.12 786 62004 Colonia 1,551 89 14 151 190 44.61 32.44 896 52005 Colonia 1,300 72 18 196 276 31.69 22.23 958 32001 Fray Bentos 30,173 14 -- -- -- 950 0.90 1.85 21 42002 Fray Bentos 72,835 26 -- -- -- 1,299 1.39 0.06 35 42003 Fray Bentos 113,252 32 -- -- -- 2,611 1.16 0.07 42 32004 Fray Bentos 54,225 33 -- -- -- 1,600 0.40 0.11 43 12005 Fray Bentos 41,988 29 -- -- -- 1,595 0.06 0.19 38 02001 Juan Lacaze 6,447 20 -- 8 -- 2,260 1.07 0.15 38 32002 Juan Lacaze 9,150 97 -- 231 -- 453 5.04 8.27 176 32003 Juan Lacaze 4,389 42 -- -110 -- 598 1.75 -3.57 41 42004 Juan Lacaze 4,457 44 -- 158 -- 761 2.08 0.02 64 32005 Juan Lacaze 5,258 33 -- 191 -- 602 1.25 0.12 48 3

Nota: IB=Ingresos por buques; B=Buques; IM=Ingresos por mercancías; T=Toneladas; IP=Ingresos por pasajeros; P=Pasajeros; IV=Ingresos por

vehículos; V=Vehículos; IC=Ingresos por contenedores; C=Contenedores; IS=Ingresos por suministros; IA=Ingresos por arrendamientos y con-

cesiones; Ivt=Ingresos por ventas; Ito=Ingresos totales.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos la ANP.

diferentes indicadores construidos a partir de estos

ingresos.

Los indicadores construidos en el Cuadro E.3 1 no pre-

sentan una pauta muy general. Es de destacar el indi-

cador de ingresos totales por ventas por tonelada

(columna 9) que para todos lo puertos presentados se

reduce o en el mejor de los casos se mantiene estable.

Esto puede estar indicando que las autoridades por-

tuarias han ido, en general, ajustando los precios.

Es curioso observar que para el puerto de Montevideo

todos los indicadores de ingresos por tarifas presentan

una evolución positiva (las cuatro primeras columnas

del Cuadro E.3 1), excepto para el año 2005, los indica-

dores de buque y mercancías (columnas 1 y 2, respec-

tivamente). Estos indicadores se han visto afectados,

en el primer caso, por la reducción del número de

buques que han aumentado su tamaño y, en el segun-

do caso por el reducido incremento del volumen de

mercancías en el año 2005.

Es de destacar la evolución del indicador de ingresos

por contenedores respecto al número de contenedo-

res en el puerto de Montevideo (columna 5), que es

el único que maneja este tipo de tráfico. Este indica-

dor presenta una evolución negativa indicando que

las autoridades portuarias cobran cada vez menos

por contenedor Probablemente la explicación de

este hecho esté en las diferentes tarifas abonadas por

los distintos operadores y en la evolución de este tipo

de tráfico en el periodo analizado. Efectivamente, las

tarifas abonadas TCP son menores que las satisfechas

por los operadores de muelles públicos19 por lo que

los cambios en las cuotas de mercado respectivas

afectaran al ingreso por contendor que percibe la

ANP. Si, como ha ocurrido en el periodo 2001-2006

(véase Cuadro E.3 1), la cuota de mercado manejada

por TCP crece con respecto a la que poseen los ope-

radores de los muelles públicos la caía del ingreso

por contenedor es sólo una consecuencia lógica.

La última columna muestra los ingresos por arrenda-

mientos y concesiones respecto al ingreso total. Este

indicador pretende comparar el grado de participa-

ción privada de los puertos de Uruguay. En el caso de

Montevideo, este indicador permanece estable desde

el año 2002 que es cuando empezó a operar la termi-

nal privada TCP, a partir de entonces no se ha incre-

mentado la participación privada en este puerto.

E.3.3 Indicadores operativa de graneles. Puertos deNueva Palmira y Fray Bentos

Como ya se ha comentado, el principal puerto grane-

lero del Uruguay es el sistema portuario de Nueva

Palmira. En el operan dos empresas Corporación

Navíos que tiene una terminal en concesión y TGU que

lo hace en los muelles públicos. Esta última empresa

también opera en Fray Bentos.

La terminal de Corporación navíos tiene dos muelles,

uno principal o exterior con 240 metros de largo y que

puede recibir barcos en su parte externa de hasta

80,000 dwt. El muelle tiene tres pescantes de carga

capaces de cargar barcos a un promedio de hasta

20,000 toneladas por día dependiendo del tipo de pro-

ducto. La parte interna del muelle esta equipado para

la descarga de convoyes de barcazas al igual que el

segundo muelle o muelle interior, que mide 170

metros de largo y que puede ser utilizado por ambos

lados. La terminal es apta para descargar convoyes de

barcazas a un promedio de 10,000 a 14,000 tonela-

das/día dependiendo del tipo de barcaza y producto.

Además, la terminal dispone de una capacidad de

almacenaje limpia de 165,000 toneladas de grano.

La terminal esta ubicada en la zona franca de Nueva

Palmira por lo que la mercadería extranjera que transi-

ta por ella está exenta de impuestos. La terminal opera

24 horas al día, todos los días del año y es capaz de rea-

lizar múltiples operaciones simultáneas incluyendo

barcos de ultramar, barcazas, camiones y silos, es decir,

la terminal opera como una estación de trasbordo con

operaciones multimodales.

Por su parte, TGU brinda servicios logísticos a las car-

gas transportadas a través de la Cuenca del Plata.

187

19. Los operadores de los muelles públicos pagan a la ANP la tarifa 1.7 por uso de infraestructura que supone 16 US$ por contenedor, mien-

tras que TCP abona 10US$ por contenedor (este valor se ha actualizado a 11.3 US$ en julio de 2006)

Según responsables de la misma “su razón de ser es

facilitar una parte del proceso que comprende la cade-

na agroindustrial de granos: el transporte marítimo a

través de sus instalaciones en el puerto de Nueva

Palmira, dónde cuenta con una estación de tránsito y

trasbordo que incluye silos y galpón-silo para almace-

naje; y en las del puerto de Fray Bentos (similares a las

de Nueva Palmira pero de dimensión más reducida). El

régimen aduanero de puerto libre imperante en

ambos puertos implica que:

o La circulación de mercaderías dentro del recinto

portuario es libre y no requerirá autorizaciones ni

trámites formales.

o El destino de la mercancía que ingrese al puerto

podrá ser cambiado libremente sin ninguna restric-

ción o permiso previo.

o Durante su permanencia en el recinto portuario las

mercaderías estarán exentas de todos los tributos

aplicables a la importación.

o Como los puertos están dentro de la jurisdicción

aduanera uruguaya, la mercadería ingresada con

destino a otro país no pierde ni el origen ni la proce-

dencia.

En el puerto de Nueva Palmira, TGU realiza la

carga/descarga de barcos con una estación de tránsi-

to/trasbordo móvil sobre rieles a lo largo del muelle de

atraque lo que permite completar la operación sin

necesidad de realizar maniobras adicionales con el

buque. La descarga se realiza con dos bocas de suc-

ción más una grúa equipada con un GRAPO de 8

metros cúbicos. Por su parte la carga se realiza con un

caño telescópico. La estación está comunicada con la

planta de silos a través de dos cintas cubiertas y dispo-

ne, además, de un sistema de limpieza de granos y una

balanza de flujo continuo. La capacidad de almacena-

je es de 70,000 toneladas, compuesta por silos vertica-

les de hormigón y dos galpones de silo.

En el puerto de Fray Bentos la carga de barcos se hace

con una estación de tránsito móvil sobre rieles a lo

largo del muelle de atraque. La carga se realiza con un

caño telescópico y esta estación está comunicada ade-

más con la planta de silos a través de dos cintas cubier-

tas. Por su parte la planta de silos tiene una tolva

cubierta de recibo doble para camiones y/o vagones

de tren. La capacidad de almacenaje es de 20,500 tone-

ladas compuesta por silos verticales de hormigón y un

galpón silo. El Cuadro E.3-2 resume algunos indicado-

res que caracterizan a los tres operadores analizados.

E.3.4 Indicadores operativos de contenedores.Puerto de Montevideo

Como se ha puesto de manifiesto, en el puerto de

Montevideo hay dos operadores que manipulan conte-

nedores. Uno de ellos, MONTECON opera actualmente

188

CUADRO E.3-2: INDICADORES OPERADORES DE GRANELES. AÑO 2005

Indicador C. NAVIOS TGU TGUN. Palmira N. Palmira Fray Bentos

Calado mínimo 34 pies 32 pies 21 piesTonelaje máx. que puede cargar un buque (ton) 48,000 42,000 19,000Capacidad de almacenaje (ton/día) 280,000(1) 70,000(2) 20,000(2)

Ritmo de carga de buques((ton/día) 20.000 17,000 6,000Que tipo de embarcaciones pueden operar Panamax Panamax PanamaxRitmo de descarga de barcazas (ton/día) 14,000(3) 10,000(2) --Ritmo de descarga de barcos(4), (ton/día) No descargan 6,500(2) 4,000(2)

Ritmo descarga de camiones (camiones/hora) n.d. 10 6Volumen de carga movilizada (miles de ton) 3,725,291 850,000 60,000

(1) base trigo

(2) base soja

(3) dependiendo del tipo de barcaza y producto

(4) siempre que el barco tenga sus propias grúas y dependiendo del tipo de grúas

Fuente: Elaboración propia.

en los muelles públicos, mientras que el otro, Terminal

Cuenca del Plata (TCP), S.A. tiene la concesión de la única

terminal de contenedores del puerto de Montevideo.

MONTECON está integrada por los operadores de mer-

cancías establecidos en el puerto de Montevideo antes

de la llegada de TCP. En la actualidad MONTECON es

prácticamente la única operadora que manipula conte-

nedores en los muelles públicos del Puerto de

Montevideo (véase tabla 15). MONTECON, S.A. inició sus

actividades el 9 de diciembre de 2000 y trabaja en los

muelles públicos mediante un régimen de permisos.

TCP es una sociedad anónima formada por capitales

privados con participación estatal. En concreto, el 80%

de las acciones corresponden a Nelsury, S.A. y el resto

a la ANP. TCP empezó a administrar y gestionar la ter-

minal de contenedores el 12 de diciembre de 2001,

bajo un régimen de concesión.

El Cuadro E.3-3 presenta las cuotas de mercado que

cada una de ellas ha ido logrando en el periodo 2002-

2006. Salvo el año 2002 que se registra una participa-

ción muy baja de TCP, el resto de los años el mercado

se ha repartido prácticamente a partes iguales entre

ambos operadores, aunque con una ligera ventaja por

parte de TCP que logra en 2006 el 55,7% del mercado.

Uno de los efectos que la instalación de TCP ha teni-

do se ha visto reflejado en el incremento del tráfico

189

CUADRO E.3-4: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO DE CONTENEDORES Y PARTICIPACIÓN DEL TRASBORDO.PUERTO DE MONTEVIDEO

Años Movimiento Contenedores TEU's Participación del tráfico de trasbordo %

1991 71,247 23.61992 91,382 15.71993 98,382 18.6.1994 134,346 22.91995 178,937 34.71996 165,825 22.61997 202,047 21.41998 265,892 21.51999 250,227 20.52000 287,298 23.72001 301,614 31.12002 292,962 39.92003 333,871 54.32004 423,343 54.12005 454,517

Fuente: Palma (2005) y elaboración propia.

CUADRO E.3-3: CUOTA DE MERCADO OPERADORES DE CONTENEDORES DEL PUERTO DE MONTEVIDEO.PERÍODO 2001 - 2005

Año E.3.4.1 TCP E.3.4.2 MONTECON E.3.4.3 RESTO P. MontevideoMovimientos % Movimientos % Ton % Movimientos

2001 31,353 16.4 158,700 83.1 917 0.5 190,9702002 106,248 50.5 98,968 47.0 5,185 2.5 210,4012003 130,291 50.2 123,546 47.6 5,591 2.2 259,4282004 143,917 52.7 123,600 45.3 5,502 2.0 273,0192005 172,000 55.7 133,000 43.0 4,000 1.3 309,000

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de TCP y MONTECON

de trasbordo. Como se observa en el Cuadro E.3-4 la

participación del tráfico de trasbordo en el total de

contenedores experimentó una evolución positiva,

pasando de tener una participación de entorno al

20% a una de más de 50% en el año 2004. Este incre-

mento en el tráfico de trasbordo se debe fundamen-

talmente a la captación de nuevos tráfico por parte

de TCP. De hecho el 60% del tráfico de trasbordo del

puerto de Montevideo es operado por TCP (ALATEC,

2006)

El recoge el valor de varios indicadores, y su evolución

en el periodo 2002-2005 que permiten caracterizar la

actividad de los operadores que manipulan contene-

dores en el puerto de Montevideo: la terminal TCP y el

operador MONTECON.

Por lo que se refiere a la infraestructura física, los datos

Cuadro E.3-5 evidencian que durante el periodo de

análisis la infraestructura básica y la maquinaria se han

mantenido sin incrementos para ambos operadores,

con la única excepción del área de la terminal TCP que

ha experimentado un crecimiento constante en los

cuatro años observados.

La primera diferencia destacable entre ambos opera-

dores se aprecia cuando se analiza la maquinaria con

la que cuentan para realizar la operativa: TCP opera

190

CUADRO E.3-5: INDICADORES PRINCIPALES OPERADORES DE CONTENEDORES EN EL PUERTO DE MONTEVIDEO

Indicador TCP, S.A. MONTECON, S.A.2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005

Area de la terminal (hectareas) 8 12 16 16 10,5 10,5 10,5 10,5Muelle (metros lineales) 288 288 288 288 1,2561 1,256 1,256 1,256Profundidad muelle (metros) 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5 10.5Grúas pórtico 2 2 2 2 0 0 0 0Grúas móviles 1 1 1 1 3 3 3 4Straddle carriers 11 11 11 11 0 0 0 0RTG 0 0 0 0 6 6 6 6Reacher Stacker 0 0 0 0 16 16 16 16Movimientos 31,353 106,248 130,291 143,917 158,700 99,000 123,500 123,600Precio medio movimiento Import/Export (US$) 102 113 120 106 n.d.2 n.d. n.d. 106Precio medio movimiento Tránsito (US$) 71.4 79.1 84 91.7 n.d. n.d. n.d. 112Pago a ANP (miles de US$) 326 1,138 1,421 1,541 3,300 2,700 3,100 3,250Buques transoceánicos (+ 1000 TEUs) 114 222 265 287 n.d. 351 333 302Buques feeders (tráfico fluvial) 153 283 341 449 n.d. n.d. n.d. n.d.Productividad bruta media buque3/hora n.d 52.0 61.0 63.0 46 46 46 46/48Productividad neta media buque3/hora 42.5 63.0 74.0 78.0 n.d. n.d. n.d. n.d.Tiempo promedio del buque3 para descargar4 n.d. 24.0 21.0 19.0 25 26 27 28Productividad bruta por grúa (MOV/hora/mano5) 19.0 19.0 23.0 23.0 16-19 16-19 16-19 16-21Productividad bruta por grúa (TEUs6/hora/mano) 30.4 30.4 36.8 36.8 26.7-31.9 26.7-31.9 26.7-31.9 26.7-35.1Productividad bruta por grúa y hombre (MOV/hora/hombre) 2.1 2.1 2.6 2.6 4-4.8 4-4.8 4-4.8 4-5.3Productividad bruta por grúa y hombre (TEUs/hora/hombre) 3.4 3.4 4.1 4.1 6.7-8 6.7-8 6.7-8 8-8.9Productividad bruta por grúa7 (movimientos/año) 12,059 40,865 50,112 55,353 88,167 55,000 68,611 51,500Tiempo medio contenedor Import en terminal (días) 7.3 5.8 6.4 7.4 7 7 7 7Tiempo medio contenedor Export en terminal (días) 3.8 3.2 3.7 4.0 4 4 4 4Indice de ocupación de muelle 14.5 28.6 26.8 29.9 n.d. n.d. 31 34Precio medio Turnaround (US$) 204 226 240 270 n.d. n.d. n.d. n.d.

1. Según la pag web de MONTECON. Se trata de muelles públicos en los que se operan otras mercancías además de contenedores.

2. n.d. = no disponible.

3. En el cálculo sólo se consideran los buques transoceánicos (no están incluidos los feeders).

4. Para una operativa de 1,500 movimientos entre carga y descarga.

5. 1 mano = 9 hombres si se trata de TCP y 4 hombres si se trata de MONTECON.

6. 1 movimiento = 1.6 TEUs si se trata de TCP y 1.67 si se trata de MONTECON.

7. Para calcular las grúas equivalentes se considera que 1 grúa móvil = 0.6 grúa equivalente.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de TCP, MONTECON y ANP.

con grúas pórtico y móviles y completa la maquinaria

con Stradle Carriers, mientras que MONTECON sólo

tiene grúas móviles obligada por el hecho de que

opera en muelles públicos, y utiliza para el resto de la

operativa RTG y Reacher Stacker. Las grúas pórtico y las

móviles presentan diferentes rendimientos siendo de

28 y 23 movimientos/hora en el caso de las grúas pór-

tico y de 15 movimientos/hora en el caso de la grúa

móvil.

Por lo que se refiere a los movimientos, estos han

experimentado un crecimiento constante y sostenido

si se tiene en cuenta el puerto en su conjunto, aunque

la evolución por operadores es algo diferente (véase

tabla 15). Mientras que para la Terminal TCP entre 2002

y 2005 el número de movimientos se ha multiplicado

por 4,6 (un incremento del 459%), para MONTECON la

evolución en el periodo considerado ha sido negativa

reduciéndose el número de movimientos un 27%. La

explicación es bien sencilla si se tiene en cuenta que

MONTECON surge de la unión de muchos de los anti-

guos operadores que estaban instalados en el puerto

de Montevideo antes de la salida a concurso de la

Terminal, por lo que ellos están establecidos en el mer-

cado cuando a finales de 2001 empieza a operar TCP.

Por tanto, en estos cuatro años se ha asistido a un pro-

ceso de ajuste del mercado a dos operadores, dónde

TCP ha ido ganando cuota de mercado a costa de

MONTECON. Actualmente parece haberse alcanzado

cierta estabilidad en las cuotas de mercado que mane-

ja cada operador (véase tabla 15).

Respecto a los precios que cobran ambos operadores

es necesaria una precisión antes de analizar su evolu-

ción y compararlos. Mientras que la terminal TCP está

sometida a tarifas máximas, no ocurre lo mismo con

MONTECON. En cualquier caso, las entrevistas realiza-

das con los diferentes operadores parecen evidenciar

una fuerte competencia entre ambos operadores por

captar tráfico. En la tabla 17 se aprecia que el precio

medio por movimiento en TCP ha crecido de modo

más moderado que el número de movimientos, multi-

plicándose en el periodo considerado sólo por 1,28 lo

que evidencia una mejora importante en la competiti-

vidad de la terminal. No se cuenta con esta informa-

ción para MONTECON. Si pueden compararse los pre-

cios medios para ambos operadores en 2005. Se

observa que mientras que coinciden para el tráfico de

importación/exportación, en el caso del tráfico en

tránsito son un 30% menor en la terminal. Aunque es

necesario señalar que se está hablando de precios pro-

medio pues hay variabilidad dependiendo del cliente.

Los pagos que ambos operadores realizan a la ANP

difieren sustancialmente. Esto se debe a que cada uno

opera en un régimen diferente. Por un lado TCP, tiene

compromisos de inversión y mantenimiento de infra-

estructura asumidos en el contrato de concesión y,

además, realizó un pago inicial de 17.1 millones de

dólares en julio de 2001 por el 80% de las acciones de

la terminal. Desde entonces sólo abona una tarifa por

movimiento que en la actualidad asciende a 11.2 US$.

Por otro lado, MONTECON, como operador portuario

en los muelles públicos realiza pagos a la ANP por

diversos conceptos, a saber:

o Canon por las zonas de depósito (playas) que tiene

otorgadas en concesión: de 2,5 a 1,5 US$ por metro

cuadrado dependiendo de la cercanía de la zona de

depósito a los muelles.

o Ocupación de zonas públicas (e.j. cuando queda

algún contenedor en zona pública). Suele suponer

del orden de 1,250,000 US$ al año.

o Ocupación de suelo por las oficinas móviles. Suele

ascender a 25,000 US$ al año.

o Energía eléctrica para los contenedores refrigerados

(340-360 enchufes en la actualidad).

o Un pago por movimiento de contenedor de 16 US$.

Por otra parte, la evolución de los buques atendidos

está en consonancia con lo visto para los movimien-

tos. En el caso de TCP ha sido positiva con un creci-

miento constante que ha permitido multiplicar el

número de buques transoceánicos (más de 1,000

TEUs) y buques feeder por 2.5 y 3 respectivamente,

durante el periodo. MONTECON atendió un 14%

menos de buques transoceánicos.

La productividad bruta media por buque, medida

como el ratio entre el número de movimientos total

realizado y el tiempo que permanece el buque atraca-

do, es un indicador de la eficiencia del operador de la

191

terminal que permite a las navieras estimar el tiempo

del barco en el puerto. Por esta razón es un indicador

comúnmente utilizado en los acuerdos contractuales

entre las navieras y el operador de la terminal. Si en el

cálculo del indicador anterior se considera sólo el

tiempo en el que el buque esta siendo descargado, se

obtiene la productividad neta por buque. Este indica-

dor refleja la productividad de la grúa mientras ésta

está trabajando. Antes de entrar a analizar y comparar

las cifras obtenidas para este indicador, es necesario

puntualizar que el indicador ha sido calculado tenien-

do en cuenta sólo los buques oceánicos (más de 1,000

TEUs) no los buques feeders. En el caso de TCP ambos

indicadores (bruto y neto) han experimentado una

importante mejora en el periodo 2003-2005. Así la pro-

ductividad bruta media por buque se ha multiplicado

por 1.2 y la neta por 1.8. Cuando se trata de MONTE-

CON se observa un estancamiento de la productividad

bruta media por buque, pues sólo experimenta una

ligera mejora en el año 2005. Comparando ambos

operadores TCP siempre presenta valores mayores

para este indicador, siendo en 2005 1.34 veces superior

la productividad media bruta por buque y hora en TCP.

A la hora de efectuar comparaciones de la productivi-

dad media por buque entre terminales el indicador

más utilizado es la productividad bruta por buque. Esto

se debe a que esta tasa no esta sujeta a las definiciones

que se utilicen para determinar los tiempos de retraso.

Comparar la productividad bruta por barco/hora de

TCP y MONTECON con otras terminales permite situar a

ambos operadores en el contexto de las terminales de

su región. En 2004, la productividad registrada por TCP

es de 63 y la de MONTECON de aproximadamente 47.

Ambas están de entre las más altas si se las compara

con las presentadas por Sánchez y Doerr (2006) para

varias terminales latinoamericanas20.

Otro indicador comúnmente utilizado es la productivi-

dad de la grúa que indica la carga promedio transferi-

da por la grúa por hora de utilización, neta o bruta,

según se descuenten o no los tiempos que controla el

operador de la Terminal y la naviera, respectivamente.

La primera es un indicador del trabajo en la Terminal,

mientras que la segunda es un indicador de la pro-

ductividad de la operación de la Terminal. La tabla 17

ofrece la productividad bruta grúa hora expresada de

diferente forma: en función de los movimientos o de

los TEUs, y considerando la mano o grupo de trabajo

o un hombre. Quizá el indicador que permita compa-

raciones más sencillas entre los dos operadores sea la

productividad grúa por movimiento y hombre. Este

indicador presenta un valor mucho más alto, práctica-

mente el doble, para MONTECON que para TCP. Estás

cifras que pueden resultar sorprendentes toman su

verdadero valor si se tiene en cuenta que la mano o

grupo de trabajo que se considera en el caso de TCP

es mayor que la considerada por MONTECON, toda

vez que este último operador subcontrata la opera-

ción de transporte horizontal. De incluirse estos traba-

jadores en el cálculo del indicador desaparecerían las

diferencias.

Efectivamente, si tenemos en cuenta la productividad

de la grúa medida por TEUs/año de grúa equivalente21.

La evolución de este indicador señala una mejora con-

siderable en el caso de TCP que ha visto como el nº de

TEUs grúa/año se ha multiplicado por 4.6 en el perio-

do considerado, mientras que en el caso de MONTE-

CON, se ha reducido en un 42% en el mismo periodo.

Esto está reflejando, entre otras cosas, la pérdida de

cuota de mercado de MONTECON a favor de TCP ante-

riormente mencionada. Sin embargo, el valor del indi-

cador para el año 2005 muestra valores similares para

ambas empresas.

TCP se sitúa para el año 2005 en 55,353 movimientos

grúa año mientras que MONTECON realiza 51,500. Kruk

(2005) establece que para terminales de tamaño

pequeño o medio este indicador debe estar situado

entre 55,000 a 80,000 movimientos grúa año. De este

análisis se desprende que las terminales de

Montevideo se encuentran dentro de los rangos esta-

blecidos, aunque hay que tener en cuenta la disminu-

ción de MONTECON en el último año (este indicador

se ha reducido de 68,611 a 51,500).

192

20. Véase Doerr y Sánchez (2006), página 43, cuadro 17.

21. Las unidades de grúa equivalentes se obtienen para poder homogeneizar los diferentes rendimientos que ofrecen las grúas pórtico y las

grúas móviles. Se considera que 1grúa pórtico = 1 grúa equivalente y que 1 grúa móvil = 0.6 grúa equivalente.

Por otro lado, el tiempo medio del contenedor en la

terminal (o en las playas del operador que trabaja en

los muelles públicos) es más alto en el caso de los con-

tenedores de importación/exportación que cuando se

trata de contenedores en tránsito, como era de espe-

rar. Estos tiempos son similares para ambas empresas,

estando en un promedio de 7 días para los contenedo-

res import/export y de 4 días para los contenedores en

tránsito.

Por último, la tabla 17 muestra la tasa de ocupación de

muelle que ha ido creciendo en el caso de TCP. En 2005

este indicador esta sobre el 30% para TCP y algo más

elevado para los muelles públicos dónde opera MON-

TECON.

Finalmente, este análisis no estaría completo sin

incluir en él los planes de ampliación que el puerto

de Montevideo ya está acometiendo con el propósi-

to de convertirse en un centro de distribución de car-

gas regional. Efectivamente, existen planes de

ampliación de la superficie, metros de muelle y cala-

do de la terminal TCP. En concreto, el muelle se

ampliará en 350 metros y tendrá 35 metros de ancho.

Esta obra, que está previsto se finalice en el segundo

semestre de 2008, permitirá atender barcos de hasta

14 metros de calado22. Además la superficie de la ter-

minal se ampliará en 8 hectáreas y media, de modo

que al concluir las obras el área pavimentada de la

terminal será de 25 hectáreas. Además está prevista

una inversión de 25 millones de dólares para la

adquisición de equipos. Cómo parte de esta inver-

sión, en los primeros meses de 2007 se incorporan

dos nuevas grúas pórtico. Por último, es necesario

destacar que el operador MONTECON también ha

venido manifestando su deseo de construir una

nueva terminal de contenedores en el puerto de

Montevideo. Aunque aún no hay nada concreto en

este sentido, la reciente incorporación de una grúa

pospanamax de última generación, apta para atender

193

22. Obviamente, esto requiere como condición previa la profundización del canal de acceso al puerto de Montevideo por parte de la ANP, que

ya ha manifestado su intención de profundizar el dragado a 12 metros (referido al 0 oficial para el año 2007 y a 13 metros para el año 2008.

CUADRO E.3-6: PUERTOS DE AMÉRICA LATINA. TEUS POR PUERTO. PERÍODO 2000-2004

Puerto 2000 2001 2002 2003 2004 Tasa Δ 01-05 Tasa Δ anual

Antofagasta 38,386 46,865 41,542 61,042 70,000 82% 16%Buenaventura 264,992 293,507 366,820 277,662 468,940 77% 15%Buenos Aires 1,089,186 959,251 745,658 898,400 1,138,503 5% 1%Callao 413,616 480,796 521,382 553,138 725,490 75% 15%Fortaleza 69,400 43,194 72,491 73,363 82,061 18% 4%Guayaquil 414,088 453,646 462,609 468,599 485,000 17% 4%Iquique 107,485 105,250 111,510 135,267 158,597 48% 10%Montevideo 274,472 301,641 292,962 333,871 424,791 55% 12%Paita 39,776 50,472 50,840 68,824 81,242 104% 20%Paranagua 252,679 291,589 271,219 309,931 379,068 50% 11%Peces 36,806 15,509 59,637 80,000 117% 30%Río de Janeiro 217,758 251,546 270,583 326,820 362,443 66% 14%Río Grande 317,185 360,060 455,193 554,258 617,808 95% 18%Salvador 95,349 106,712 134,664 169,592 191,626 101% 19%San Antonio 455,604 413,900 438,160 529,331 639,762 40% 9%San Fco do Sul 170,755 176,305 258,826 281,057 305,331 79% 16%San Vicente 146,570 168,340 173,708 179,596 190,000 30% 7%Santos 949,300 1,047,685 1,224,354 1,560,201 1,882,639 98% 19%Sepetiba 15,181 16,910 20,427 26,285 132,996 776% 155%Suave 62,800 75,816 108,958 59,917 138,062 120% 22%Tubarao 14,784 25,423 28,299 16,000 20,000 35% 8%Valparaíso 256,386 291,406 310,670 319,368 388,353 51% 11%


los grandes buques porta contenedores de 5,500

TEUs que pronto llegaran al puerto de Montevideo,

es una prueba más de que continúan apostando

fuerte por esa opción.

E.3.5 Indicadores operativos de contenedores.Puertos de América Latina

Un análisis de la evolución del tráfico de contenedores

en una muestra representativa de puertos de América

Latina y el Caribe evidencia un continuo crecimiento

del número de TEUs, en un contexto de expansión del

transporte marítimo a escala mundial. En el Cuadro

E.3-6 se observa que el puerto de Montevideo, con un

aumento del 12%, se sitúa en la media de crecimiento

de los puertos analizados que ronda ese porcentaje.

El permite comparar la productividad de los muelles

alcanzada por TCP y MONTECON con la lograda por

otras terminales latinoamericanas. Al contrastar los

TEUs/metro sorprende el valor tan bajo alcanzado por

MONTECON respecto de TCP. Esta diferencia tan abul-

tada y que no se mantiene cuando el indicador anali-

zado es TEU/hectárea, es debida a que MONTECON

está operando en muelles públicos, por lo que “sus”

1,256 metros de muelles no son comparables con los

detentados por una terminal propiamente dicha,

como es el caso de TCP.

El Cuadro E.3-7 permite situar las cifras de los dos ope-

radores del puerto de Montevideo en relación con el

promedio de las terminales ubicadas en puertos lati-

noamericanos. Se observa que TCP, comparada con la

media de los puertos de contenedores, está situada en

la media con respecto al indicador TEU/Hectárea, y por

encima de esta en el indicador TEU/metro. Sin embar-

go, si se la compara con los valores promedio para los

194

CUADRO E.3-7: PUERTOS DE AMÉRICA LATINA. PRODUCTIVIDAD EN MUELLES. 2004

Puerto Terminal Muelles Largo Largo Calado Terminal Total TEU/ TEU/Nº metros medio Máximo área H 2004 Metro Hec

metros Metros TEUs Tasa Tasa

Buenos Aires Eslogan 4 1,200 300 9.5 45.0 370,503 309 8,233Buenos Aires Hutchison 4 885 221 9.8 25.0 267,100 302 10,684Buenos Aires Maersk (T4) 3 750 250 9.8 11.0 73,100 97 6,645Buenos Aires Port. Argentinas (T3) 5 1,397 279 9.8 15.0 126,300 90 8,420Buenos Aires Rio la Plata (T1&2) 7 1,813 259 9.8 28.5 301,500 166 10,579Itajai Teconvi 2 500 250 10.0 17.0 519,008 1,038 30,530Montevideo Cuenca del Plata 1 290 290 10.5 16.0 225,307 777 14,082Montevideo Montecon 1,2561 10.5 10.5 197,600 159 18,998Paranagua Paranagua 2 655 328 12.0 21.0 345,743 528 16,464Río de Janeiro Libra Terminais 2 546 273 12.0 14.0 187,405 343 13,386Rio de Janeiro MultiRios 2 533 267 13.5 18.4 170,602 320 9,272Rio Grande Tecon Rio Grande 2 600 300 12.5 28.3 612,058 1,020 21,627Salvador Tecon Salvador 2 454 227 12.0 7.4 191,626 422 25,895San Antonio San Antonio Int. 3 735 245 10.7 31.0 485,365 660 15,804San Vicente San Vicente Int. 3 603 201 12.0 40.9 190,372 316 4,655Santos Libra Terminais 5 1,110 222 13.5 17.4 649,385 585 37,321Santos Rio Cubatao 2 400 200 11.0 9.0 133,100 333 14,789Santos Tecon Santos 3 760 253 12.5 35.0 745,580 981 21,302Santos Tecondi 2 400 200 10.0 10.0 208,221 521 20,822Sepetiba Tecon Sepetiba 3 810 270 14.5 40.0 132,996 164 3,325Suave Tecon Suave 2 660 330 15.5 29.0 138,062 209 4,761Valparaíso Pacífico Sur 5 985 197 11.4 16.0 339,690 345 21,229Vitoria Vila Velha 2 464 232 12.5 10.0 188,356 406 18,886Zarate Murchison 1 245 245 10.0 10.0 25,000 102 2,500

1Según la pag web de MONTECON. Se trata de muelles públicos en los que se operan otras mercancías además de contenedores.

Fuente: Doerr y Sánchez (2006) y elaboración propia a partir de datos de TCP, MONTECON.

puertos que manejan menos de un millón de TEUs

(cual es el caso del puerto de Montevideo) vemos que

muestra valores superiores a la media en ambos indi-

cadores. Por lo que respecta a MONTECON, alcanza

valores superiores a la media en el indicador TEU/hec-

tárea de los puertos latinoamericanos en todos los

casos. Como ya se ha comentado el indicador

TEU/metro no ofrece mucha información en el caso de

MONTECON al tratarse de un operador en muelles

públicos, por lo que su comparación con otros puertos

carece de sentido.

El Cuadro E.3-9 contiene información sobre las grúas y

algunos indicadores de productividad de las mismas

en varias terminales de Latinoamérica, entre las que se

encuentran TCP y MONTECON. La tabla ofrece infor-

mación acerca del número de grúas con que opera

cada terminal. Estas pueden ser grúas gantry o grúas

móviles. Ambas medidas se homogenizan en lo que se

conoce como grúas gantry equivalente considerando

que 1 grúa móvil es equivalente a 0.6 grúas gantry). Se

observa que la productividad por grúa medida en

TEU/año alcanzada por MONTECON es elevada.

Probablemente esto esté reflejando el hecho de que

este operador ha manipulado un número considerable

de contenedores con grúas móviles (obsérvese que es

195

CUADRO E.3-8: PRODUCTIVIDAD POR METRO LINEAL DE MUELLE Y POR HECTÁREA DE TERMINALMEDIA POR REGIONES. 2004

Región Media todos los puertos <1MM teu >1MM teu Media puertos contenedoresTEU/Metro TEU/Hec TEU/Metro TEU/Hec TEU/Metro TEU/Hec TEU/Metro TEU/Hec

Latino América 245 9,092 203 8,402 409 12,127 500 14,175Europa 301 8,973 150 5,743 628 12,800 552 12,335Far East 643 19,727 282 10,106 771 22,675 1,051 30,404SE East 666 26,417 304 13,160 1074 30,605 1,202 36,663


CUADRO E.3-9: PUERTOS DE AMÉRICA LATINA. PRODUCTIVIDAD DE GRÚAS. 2004

Puerto Terminal Grúas Grúas Grúas Grantry Contenedores ProductividadGantry Nº Móviles Nº Equivalentes Nº Total 2004 TEU Gantry TEU/Year

Buenos Aires Eslogan 5 5 370,503 74,101Buenos Aires Hutchison 4 4 267,100 66,775Buenos Aires TPA 2 2 3.2 126,300 39,469Buenos Aires TRP 5 5 301,500 60,300Montevideo Montecon 0 3 1.8 197,600 109,778Montevideo TCP 2 1 2.6 225,307 86,657Rio de Janeiro Libra T1 2 1 2.6 187,405 72,079Rio de Janeiro MultiRio 2 2 170,602 86,301Salvador Tecon Salvador 2 2 191,626 95,813San Antonio San Antonio Int. 4 1 4.6 485,365 105,514Santos Libra Terminais 5 5 649,385 129,877Santos Tecon Santos 6 6 745,580 124,263Sepetiba Tecon Sepetiba 2 2 132,996 66,498Suave Tecon, Suave 2 2 138,062 69,031Valparaíso Pacífico Sur 3 2 4.2 339,690 80,879Vitoria Vila Velha 2 2 188,356 94,178Zarate Murchison 2 2 25,000 12,500

Fuente: Doerr y Sánchez (2006) y elaboración propia a partir de datos de TCP, MONTECON.

el único operador que no dispone de grúas gantry,

puesto que como ya se ha señalado anteriormente, no

es una terminal en sentido estricto).

El Cuadro E.3-10 permite comparar la productividad

por grúa de los dos operadores del puerto de

Montevideo con el promedio de las terminales latino-

americanos anteriores. Se observa que tanto MONTE-

CON como TCP están por encima del promedio en

todos los casos contemplados en el Cuadro E.3-10.

La imposibilidad de obtener datos para un estudio deta-

llado de la evolución de la eficiencia relativa de los puer-

tos de Uruguay ha conducido a construir los indicadores

expuestos en esta sección. También se ha tratado de bus-

car indicadores de otros puertos de la zona con la finali-

dad de establecer comparaciones que permitan pronun-

ciarse sobre la evolución de los puertos de Uruguay.

Desafortunadamente estos indicadores de productivida-

des solo permiten hacer análisis parciales del funciona-

miento de los puertos y en algunos casos los resultados

pueden llegar a se contradictorios. Sin embargo, en el

caso de las terminales del puerto de Uruguay, todos los

indicadores parecen evolucionar favorablemente, con

algunas excepciones para el año 2005. Las comparacio-

nes se han hecho para el año 2004 con los datos de Doerr

y Sánchez (2006) y los indicadores mostrados están por

encima de la media de los puertos de la región.

E.3.6 Eficiencia relativa. Puertos de América Latina

El estudio llevado a cabo por Ramos Rios, Gastaud

Maçada and Becker (2006) hace un análisis de la eficien-

cia relativa de las terminales de contenedores de un con-

junto de puertos de MERCOSUR (ver Cuadro E.3-11). Este

estudio muestra que la Terminal Cuenca de la Plata (TCP)

es relativamente eficiente en comparación con el resto

de terminales del estudio, para todos los años de la

muestra (2002-2004). Sin embargo MONTECON no

muestra el mismo comportamiento, de manera que

para el año 2002 se mantiene sobre la frontera pero para

el resto de los años su eficiencia relativa se reduce en

casi un 30% para el 2003 y un 20% para el 2004 (ver el

Cuadro E.3-11). Como conclusión se podría destacar que

el estudio de eficiencia de Ramos Rios, Gastaud Maçada

and Becker (2006) se muestra en concordancia con los

resultados de los indicadores calculados para TCP. En el

caso de MONTECON los indicadores de productividad

muestran una evolución positiva sin embargo, cuando

se hace una análisis mas general como el de eficiencia

los resultados no son tan optimistas.

E.4 EVOLUCIÓN DE LAS TARIFAS

El Cuadro E.4-1 muestra los costes para el usuario de

un puerto de las distintas operativas de

descarga/carga de un contenedor. También presenta

el conjunto de los costes de los diferentes servicios en

los que incurre un buque a su llegada a puerto. La

tabla compara el puerto de Montevideo con los puer-

tos del entorno. Para el cálculo de los gastos del puer-

to se ha supuesto un buque que permanece en el

puerto 12 horas, con 38,395 de peso bruto, 20,671 de

peso neto, 235.7 de eslora y capacidad de transportar

2,900 TEUs (ALATEC, 2006).

Se puede observar que los precios de manipulación de

mercancías para el puerto de Montevideo son más

196

CUADRO E.3-10: PRODUCTIVIDAD POR GRÚA - MEDIA POR REGIONES. 2004

Región Media Puertos <1MM teu >1MM teu Puertos de contenedores

Latino América 69,040 64,238 72,109 86,136Europa 78,558 52,749 100,158 102,706Lejano Oriente 95,059 33,333 106,921 144,050Sudeste Asiático 108,704 59,299 118,354 119,224Busam 212,701Hong Kong 167,308


197

CUADRO E.3-11: EFICIENCIA RELATIVA DE LAS TERMINALES DE MERCOSUR

Terminal País Tamaño* Eficiencia Media Diferencias2002 2003 2004 02-03 03-04

1 Tecon Suave Brasil Médio 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,002 Teconvi Brasil Grande 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,003 Tecon Rio Grande Brasil Grande 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,004 São Francisco Brasil Grande 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,005 Tecondi Brasil Médio 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,006 Rio Cubatão Brasil Médio 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,007 Terminal 3 Argentina - 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,008 Zarate Argentina - 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,009 Multi-Rio Brasil Médio 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0010 Santos Brasil Brasil Grande 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0011 Eslogan Argentina - 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0012 Cuenca de la Plata Uruguay - 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0013 Libra Terminal 37 Brasil Grande 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0014 Pecém Brasil Pequeno 100,00 100,00 100,00 100,00 0,00 0,0015 TCP Paranagua Brasil Grande 100,00 100,00 86,43 95,48 0,00 -13,5716 Tecon Salvador Brasil Médio 84,10 100,00 100,00 94,70 15,90 0,0017 Libra Terminal 1 Brasil Médio 100,00 88,47 92,09 93,52 -11,53 3,6218 Montecon Uruguay - 100,00 71,22 81,55 84,26 -28,78 10,3319 Vila Velha Brasil Médio 66,70 77,80 86,10 76,87 11,10 8,3020 Terminal 4 Argentina - 39,58 83,36 91,25 71,40 43,78 7,8921 Sepetiba Tecon Brasil Pequeno 58,68 61,70 82,46 67,61 3,02 20,7622 Terminal 1 y 2 Argentina - 70,17 67,41 53,56 63,71 -2,76 -13,8523 Terminal 5 Argentina - 66,03 53,57 52,37 57,32 -12,46 -1,20

*Clasificación hecha por los ejecutivos de las terminales de Brasil

Fuente: Ramos Rios, Gastaud Maçada and Becker (2006)

CUADRO E.4-1: COSTES DE OPERATIVA POR CONTENEDOR. OCTUBRE 2005 ($ USA)

Operativa Precios operativaBuenos Aires Montevideo Río Grande

Descarga 20'/40 lleno 64 85 186Carga 20'/40 lleno 64 85 186Descarga 20'/40 vacío 42 72 71Carga 20'/40 vacío 42 72 71Tránsito ciclo completo 85 82 198Removido a bordo 60 35 177Removido a tierra 85 80 231Inspección de contenedores 0 6 54Conexión contenedores frío 16 12 79Gastos terminal 0.92 26.60 53.61Gastos puerto* 32,685 20,135 19,918Gastos puerto/TEUs** 11.27 6.94 6.87

*Para el cálculo de los gastos del puerto se ha supuesto un buque que permanece en el puerto 12 horas, con 38,395 de peso bruto, 20,671

de peso neto, 235.7 de eslora y capacidad de transportar 2,900 TEUs

**Para el caso del barco lleno, se dividen los gastos de del puerto entre 2,900 TEUs

Fuente: ALATEC (2006)

bajos que los del puerto de Río Grande en Brasil pero

superiores a los del puerto de Buenos Aires. Sin embar-

go ocurre lo contrario para los costes de los servicios

portuarios.

Por tanto de este análisis se puede concluir que el

puerto de Montevideo es competitivo en compara-

ción con los puertos del entorno.

E.5 PROBLEMAS REGULATORIOS

E.5.1 Tarifas de acceso a la Hidrovía Paraguay-Paraná

La red navegable de la Hidrovía Paraná-Paraguay se

divide en dos sistemas: el primero formado por el río

Paraná y sus afluentes, desde su cabecera hasta el río

de la Plata, el segundo está formado por el río

Paraguay y afluentes, hasta la confluencia del río

Paraná. Como consecuencia de la construcción de la

represa de Salto Grande, el río Uruguay es navegable

hasta el puerto de Salto (km. 335), aunque el tráfico es

de alguna importancia hasta el puerto de Fray Bentos

(km. 99).

La Hidrovía Paraná-Paraguay tiene dos rutas alternati-

vas para alcanzar el mar: por el Paraná las Palmas y el

canal Mitre, hasta el canal de acceso a Buenos Aires, o

por el Paraná Bravo y los canales Martín García y el

Farallón hasta el comienzo del mismo canal de acceso,

De allí en adelante la salida del mar se hace común, a

través de los canales Intermedio y Punta Indio.

Por tanto, el canal que permite la entrada a la Cuenca

de la Plata y el acceso a la Hidrovía está dividido en

diferentes tramos, representados en la Figura E.5-1.

El primer tramo (sección 1.1 en el mapa) tiene 202 kiló-

metros y 9.6 metros de calado. El segundo tramo (sec-

ción 2.2 en el mapa) tiene dos rutas alternativas: un

tramo que es administrado unilateralmente por argen-

tina (sección 1.2A en adelante) y otro (sección 1.2B en

adelante) que administran y mantienen conjuntamen-

te Argentina y Uruguay -este es el ramal que lleva al

puerto de Nueva Palmira). El canal contempla aún tres

tramos más (sección 1.3, 2.1 y 2.2 en el mapa).

Los barcos pueden usar el canal mediante el pago de

un peaje, cuyo objetivo es cubrir los costes de admi-

nistración y dragado del canal. El cobro de este peaje

se realiza por cuenta y orden de la Comisión

Administradora del Rio de la Plata, teniendo la empre-

sa Riovia, S.A. la administración del sistema a su cargo.

La tarifa básica de peaje se calcula de acuerdo con

parámetros que guardan relación con TRN y el calado

del barco. La tarifa esta dividida en función de las sec-

ciones del mismo que se recorran. Así, el primer tramo

supone el 44% de la tarifa, el segundo el 17% de la tari-

fa y el resto suponen el 39% restante.

El canal fue construido por Argentina sin participación

de Uruguay salvo una de las vías alternativa del segun-

do tramo (sección 1.2B). Quien construye administra

por lo que Uruguay sólo interviene en la administra-

ción de la vía del canal Martín García que contribuyó a

construir (sección 1.2B). En este tramo las decisiones

tienen que ser tomadas conjuntamente por ambos

países, mientras que en el resto de tramos Argentina

toma las decisiones unilateralmente. Siempre son más

ágiles las decisiones del lado argentino que aquellas

que se toman entre los dos estados. Por esta razón se

ha aumentado el calado y elevado la base sobre la que

se calcula la tarifa para el tramo administrado por

Argentina y no para la sección 1.2B. Esto ha creado

cierto malestar en Uruguay que quiere poner la sec-

ción 1.2B en igualdad de calado que su alternativa,

198

Figura E.5-1: Detalle de las secciones correspondientes a la Hidrovía

cambiar los porcentajes de los tramos y subir la base

sobre la que se calcula la tarifa del ramal que llega a

Nueva Palmira, argumentando que de este modo se

acabaría con el déficit. En la actualidad el manteni-

miento de la sección 1.2B a 30 pies cuesta aproximada-

mente 11 millones de dólares anuales y el ultimo año

la recaudación por peaje fue de 4 millones de dólares.

La diferencia es subvencionada a partes iguales por

Argentina y Uruguay.

El canal alternativo que sólo administra argentina se ha

concesionado al parecer con garantía de tráfico por lo

que la empresa concesionaria del lado argentino reci-

be una compensación por el trafico de la Hidrovía que

utilice la vía alternativa (sección 1.2B). Esto ha genera-

do quejas del lado uruguayo porque no faltan quienes

señalan que Argentina tiene incentivos a que el tráfico

utilice la sección 1.2A donde tendría que pagar a la

empresa concesionaria sino se cumple la garantía de

tráfico, mientras que en la sección 1.2B sólo subven-

ciona la mitad del dragado que no es cubierto con las

tarifas.

En la actualidad Argentina esta considerando aumen-

tar el calado del tramo 1 del canal y Uruguay quiere

participar como forma de tener acceso al control y

toma de decisiones del canal. Aunque en general el

diseño de las instituciones es positivo, parece que

habría que analizar si la fijación de tarifas en el canal

presenta algunos problemas en términos de libertad

de acceso para el tráfico de Uruguay.

E.5.2 Expansión del puerto de la Paloma

La Dirección Nacional de Hidrografía (DNH) tiene la

intención de potenciar el desarrollo del puerto oceáni-

co de la Paloma como un puerto hub.

Indudablemente el puerto de la Paloma ofrece una

serie de ventajas frente a otros puertos de la zona,

entre ellas destaca las condiciones favorables que pre-

senta en términos de batimetría (20 metros de profun-

didad muy próximos a la costa). Además, permite des-

centralizar y desarrollar el país a través del fomento de

la transversalidad oeste-este. Las previsiones de inver-

siones públicas para este puerto que se sitúan en

torno a los 4.5 millones de dólares.

Se tiene previsto que este puerto genere nuevo tráfi-

co, por ejemplo se está analizando la posibilidad de

que sea una puerta al atlántico para Chile, conectando

este país con el puerto a través de la carretera o el

ferrocarril. Sin embargo, también es posible que otra

parte del tráfico previsto sea desviado del resto de

puertos del país, lo que podría conducir a la pérdida

de cuota de mercado por parte de estos puertos. Un

análisis coste-beneficio, con un profundo estudio de la

demanda para este puerto, de manera que se prevean

los tráficos generados y desviados, ayudaría a situar la

propuesta en su contexto.

199

F.1 INTRODUCCIÓN

El transporte de carga por carretera es el principal

modo de transporte doméstico en el Uruguay. Su par-

ticipación en el mercado se estima en el 90% del

transporte terrestre de carga. La oferta de transporte

está constituida por 26000 camiones, que atienden un

mercado estimado de 10.000.000 ton con un recorrido

medio de 200 km.

La demanda de transporte doméstico, se concentra

en un conjunto de grandes cargadores, tales como

puertos, frigoríficos, molinos arroceros y de otros gra-

nos, productores forestales, zonas francas, algunas

industrias mayores, etc. La demanda de transporte es

atendida por un elevado número de empresas que

realizan transporte propio y transporte de cargas para

terceros.

Esta situación de una oferta muy diversificada y una

demanda concentrada determina que históricamente,

el precio del flete doméstico no responde a los costos

siendo frecuente el trabajo por debajo del costo, esti-

mulando y evidenciando una fuerte tendencia a la

informalidad creciente con la consiguiente evasión fis-

cal y previsional, continua refinanciación de adeudos,

ejecución judicial de prendas y garantías, deterioro de

las unidades por falta de mantenimiento, aumento del

riesgo en la circulación, etc., lo que determina una

situación no sostenible de las empresas de transporte

doméstico de carga por carretera.

Esta situación es la que ha motivado tanto desde el

sector privado transportista como del sector público,

el desarrollo de una política que, sin regular el merca-

do de precios, permita:

i) establecer condiciones sustentables del transporte

de cargas por carretera,

ii) establecer condiciones de competencia leal entre

transportistas

iii) establecer condiciones de seguridad en la circula-

ción

El desarrollo de esta política ha permitido desde el año

2000 lograr que los niveles de precios del flete aumen-

taran a un nivel razonable en relación al costo, que se

desarrollen condiciones de competencia leal, que

aumente la recaudación fiscal y la aportación previsio-

nal y mejoren las condiciones de seguridad en la circu-

lación de vehículos pesados.

F.2 ANTECEDENTES

Desde largo tiempo atrás se había diagnosticado la

existencia de un problema de funcionamiento del

mercado y se habían identificado las causas. Una posi-

ción dominante de los cargadores determinaba una

fuerza negociadora del lado de la demanda sobre la

capacidad negociadora de una oferta muy dispar y

fuertemente atomizada en pequeñas empresas uni-

personales, familiares y de menor porte.

200

Reforma del Transporte de Carga por Carretera en Uruguay

F

Esta situación de debilidad de la oferta determinaba, a

su vez, que el precio se fijara por remate a la baja. Así

resultaba que el menor precio lo fijaba el transportista

informal que no facturaba su flete, que no realizaba los

aportes a la seguridad social de la empresa y de sus

trabajadores, que no pagaba la patente de rodados,

que utilizaba combustible de contrabando en las

zonas fronterizas con Brasil, e inclusive en situaciones

más extremas, dejaba de honrar sus obligaciones con

el sistema financiero y con proveedores. Algunas parti-

cularidades del régimen tributario atentaban contra la

facturación de fletes, tal el caso del sector agropecua-

rio que no tributaba al IVA y por tanto no deducía

dicho impuesto y por consiguiente ejercía una fuerte

presión por evitar la facturación. El transportista formal

se encontraba totalmente desprotegido y estimulado

a un proceso de informalidad progresiva.

La atomización empresaria y la diversidad geográfica

del servicio de transporte, determinaban la dificultad de

un control efectivo de las autoridades competentes de

la Dirección General Impositiva, del Banco de Previsión

Social, de la Dirección de Aduanas, del Ministerio de

Transporte y del Poder Judicial y Policial. La informali-

dad en el mercado era dispar. Algunos mercados mos-

traban un mayor grado de formalidad. Entre estos se

encontraban los mercados de transporte de combusti-

bles, los mercados de obras públicas y en general los

mercados que facturaban los fletes al Estado.

Otros mercados, como el transporte de leche, el trans-

porte de bebidas embotelladas, el transporte de

hacienda, etc., sin estar ajenos a cierto grado de infor-

malidad (subfacturación, subaportación, etc.) conta-

ban con un grado apreciable de formalidad. A esta for-

malidad colaboraba el nucleamiento de los transpor-

tistas en diversas asociaciones de transportes especia-

lizados. En estos casos existían convenios de transpor-

te entre partes con cláusulas de precio, ajuste, etc. En

el otro extremo, la actividad zafral agrícola, la actividad

forestal, el transporte pecuario entre ferias y producto-

res, el transporte ocasional, etc. mostraban el mayor

grado de informalidad.

Si bien esta situación era reconocida en el mercado,

era percibida como más grave por parte de los regula-

dores y las empresas de mayor porte, que por la gene-

ralidad de los transportistas. Estos consideraban que

las causas de sus dificultades económicas era, la falta

de trabajo o el exceso de unidades y el alto costo del

Estado.

F.3 ORIENTANDO HACIA LA REFORMA

A partir de1995 el Ministerio de Transporte y Obras

Públicas entendió conveniente iniciar un proceso para

mejorar las condiciones del mercado, de tal forma que

el transportista fuera adecuadamente remunerado por

el trabajo realizado y el capital invertido, que se desa-

rrollaran condiciones de competencia leal entre trans-

portistas y se pudiera revertir la tendencia a la informa-

lidad creciente.

El transporte doméstico de carga por carretera es un

mercado básicamente desregulado, con libertad

absoluta en la condición de acceso al mercado y suje-

to exclusivamente a las regulaciones técnicas de apti-

tud y de pesos y dimensiones relativas al camión, a la

inscripción en un registro de camiones del MTOP , a las

regulaciones relativas a la idoneidad técnica del con-

ductor y a las regulaciones de circulación. Las empre-

sas de transporte de cargas por carretera están regidas

por la normativa general de las empresas (inscripción

y tributación en la Dirección General Impositiva y

aportaciones a la seguridad social en el Banco de

Previsión Social y las AFAP).

El problema que se planteaba en 1995 era cómo evo-

lucionar de la situación de hecho antes referida a una

situación de mercado sostenible. En ese entonces se

plantearon diversas alternativas: regulación de merca-

do, asociación colectiva de transportistas para fortale-

cer la negociación de fletes, medidas restrictivas de la

competencia, etc. En general se reconocía una alta

incidencia de tributos directos e indirectos en el flete (

impuesto al valor agregado, impuesto al patrimonio,

impuesto a la renta, impuesto a los ejes, impuesto al

combustible, patente de rodados, aportación social

patronal y personal, etc.)

Sin embargo, el “statu quo” era aceptado resignada-

mente por los transportistas, resultaba favorable para

201

los productores y comercializadores y no se encontra-

ba en el centro de atención del regulador (MTOP) ni

era la preocupación mayor en la evasión fiscal y previ-

sional.

Un elemento detonante fue la implantación, por el

MTOP en 1996, del Certificado de Aptitud Técnica vehi-

cular (CAT) lo que generó fuertes resistencias. Estas

resistencias se originaban por diversos puntos de vista.

El concepto general era la resistencia al cambio y a ser

inspeccionados. Otras razones eran el importe de la

inspección (USD 100), la frecuencia (anual), el costo de

reparación de los vehículos para superar las exigencias

de la inspección, las dificultades de traslado a las plan-

tas de inspección (por el costo y por la interferencia

con las actividades comerciales), los estándares de ins-

pección, la desconfianza al sistema de inspección, la

desconfianza a una eventual colusión que podría traer

un nuevo requisito y su exigencia, etc.

En esta circunstancia, las opiniones de los transportis-

tas se dividieron en dos grandes grupos. Por un lado

aquellos más formales y profesionales, particularmen-

te las empresas domésticas que además realizaban

transporte internacional y las empresas mayores de

transporte doméstico que entendían las razones de

interés general y que comprendían la importancia de

la idoneidad vehicular como una suerte de “título de

transportista” que premiaba a las empresas que reno-

vaban periódicamente su flota y que realizaban una

rutina de mantenimiento, coincidente con una mayor

formalidad; y por otro las empresas menores, más

resistentes al cambio, a una nueva regulación e inclu-

sive desconfiadas de que esta regulación pudiera ser

un elemento discriminatorio que favoreciera a las

empresas mayores y coincidente con un mayor grado

de informalidad.

Esta primera experiencia permitió iniciar el proceso de

toma de conciencia del transportista para darse cuen-

ta que en realidad las resistencias económicas argu-

mentadas eran la consecuencia de un precio de flete

envilecido por un mercado que no funcionaba como

tal. A su vez permitió generar una mayor cohesión sec-

torial entre los diversos transportistas y las agremiacio-

nes preexistentes, un ámbito de relación del transpor-

te de carga con otros transportistas y con las autorida-

des de Gobierno en lo que se denominó la Mesa del

Transporte, una red de comunicación entre transpor-

tistas en todo el territorio y la generación de liderazgos

gremiales y personales. En ese entonces se sientan las

bases de la Intergremial del Transporte de Carga que

sería, en lo subsiguiente, el interlocutor del sector pri-

vado ante la sociedad y el Gobierno.

Como todo cambio, tuvo sus fortalezas y debilidades y

por tanto, oportunidades y acechanzas, según el

punto de vista considerado. La unión de los transpor-

tistas, que llegaron a medidas de paralización tempo-

ral del transporte de cargas por carretera, representó

una oportunidad para el sector transportista formal y

una acechanza hacia la informalidad, para el regulador

que había implantado la medida, representó una opor-

tunidad de inicio del proceso de formalización y de

mejora de la seguridad y una acechanza política, para

los cargadores representó una acechanza debido a la

mayor fuerza negociadora del transportista.

Otro hito importante, fue la publicación de un costo

de referencia en 1998. El costo de referencia posterior-

mente se transformaría en un precio de referencia.

Este precio de referencia no tiene otra intención o

valor que informar al transportista sobre cual era lo

que razonablemente debería de cobrar por sus servi-

cios de transporte y el tiempo de espera ( que en

general no se cobraba). Esta información se suminis-

traba en forma gratuita y se categorizaba según dis-

tancia, tipo de mercadería y tipo de equipo. Más ade-

lante, este precio de referencia sería tomado por la

normativa para presumir informalidad cuando se

cobrara por debajo del 70% de dicho valor.

Como resultado de la publicación de los precios de

referencia, los transportistas comenzaron a revisar sus

contratos de fletes y evidenciar que la razón de sus

penurias era el bajo precio que se cobraba por el ser-

vicio, la elevada incidencia de los tributos y aportes al

Estado y la asimetría en la competencia entre formales

e informales.

Esta reflexión condujo en 1999, a una propuesta de

los transportistas de reducción tributaria y de inclusión

202

de las cargas fiscales en el precio del gas-oil, la que no

prosperó como mecanismo, debido a i) problemas

jurídicos conceptuales y legales, ii) a que el agro es un

consumidor relevante de combustible y se perjudica-

ba por una suba y no se beneficiaba por la sustitución

de impuestos por otros deducibles, iii) que gran parte

de la flota de automóviles utiliza gas-oil debido al pre-

cio favorable de este combustible en relación a las naf-

tas y por tanto una suba implicaba una resistencia

política, iv) que el transporte público utiliza este com-

bustible (ómnibus y taxímetros) y no tributaba al IVA

por lo que no era deducible y por tanto un aumento

redundaría en un incremento del precio de la tarifa y v)

que un aumento de precio del gas-oil determinaría un

aumento del contrabando de combustibles.

La idea, no obstante estas dificultades, era interesante

en el sentido que demostraba que el sector estaba dis-

puesto a formalizarse y a pagar las obligaciones, en

tanto que las pagaran todos. Y la forma de que todos

la pagaran era incluirlas en el combustible que era una

caja obligada de pago. A su vez esta idea se alineaba

con disminuir la brecha entre el precio de las naftas y

del gas-oil lo que constituía un problema en la comer-

cialización de la refinería. Los transportistas, además,

especulaban con que el aporte fiscal que resultara de

un aumento del valor del gas-oil de los automóviles se

tradujera en una reducción equivalente de los tributos

del transportista.

La situación recesiva después de la devaluación de

Brasil en 1999 no permitió implantar en ese entonces

una medida alternativa.

F.4 NORMATIVIDAD DE LA REFORMA

En el año 2000, tras varios episodios de amenazas de

paralización e intensas negociaciones por parte del

sector transportista y del regulador con la participa-

ción del Ministerio de Economía y la Presidencia de la

República, se formuló la ley Nº 17296 que establece en

sus artículos 270 a 274 los conceptos básicos de la

alternativa diseñada para superar el problema de infor-

malidad del transporte de carga por carretera, la que

fue aprobada en 2001 y reglamentada por el Decreto

349/001.

Conceptualmente, las normas incluyen: i) la categori-

zación. identificación y registración del transportista

profesional de carga como aquel que presta servicios

para terceros y la del transporte propio que queda

reservada a quien transporta sus propios bienes, ii) la

creación de un órgano de control con participación

del sector privado con el objetivo de orientar la acción

inspectiva de la DGI, BPS y MTOP en el transporte de

carga, cuyo financiamiento proviene del precio de las

guías de carga, de una oblea identificatoria del trans-

portista profesional y de las multas impuestas por el

MTOP a los transportistas por infracciones a esta ley, iii)

la creación de una guía de carga que formaliza el con-

trato de transporte y iv) la corresponsabilidad del car-

gador y transportista en cuanto a la formalidad de la

empresa contratada y la designación del cargador

como agente de retención del transportista.

A su vez estas normas fueron complementadas con

otras que representaron un alivio tributario (deroga-

ción del impuesto a los ejes, exoneración de aportes

patronales a la seguridad social, deducibilidad tributa-

ria del 40% de los pagos por peajes) y la sustitución de

impuestos no deducibles por la empresa por impues-

tos deducibles (sustitución de IMESI en los combusti-

bles por IVA).

Otras normas a su vez permitieron la refinanciación de

adeudos atrasados con la DGI y con el BPS anteriores al

año 2000 como instrumento para estimular la puesta

al día con las obligaciones fiscales. Si la reforma no

tuvo un mayor éxito fue porque la refinanciación resul-

taba excesivamente onerosa para algunos transportis-

tas que habían migrado a la informalidad tiempo atrás

y acumulaban adeudos tributarios y previsionales muy

significativos en relación al porte de las empresas.

La circunstancia en que se procesó la reforma no pudo

ser más adversa. A las dificultades como consecuencia

de la devaluación de Brasil, se agregaron la suba de

precios del petróleo y por ende de los combustibles, la

caída de precios de los bienes agrícolas en los años

2000 a 2002, el cierre de los mercados de exportación

por razones sanitarias, la crisis de Argentina en 2001 y

la crisis financiera propia de Uruguay en 2002. Este

medioambiente económico redundó directamente en

203

una disminución de la demanda de transporte, la

reducción consiguiente de precios por efecto del mer-

cado ya no solamente por la informalidad, la mayor

participación de Brasil (1999-2002) y Argentina (2001-

2002) en el mercado de transporte internacional con el

consiguiente aumento de la oferta en el mercado

nacional, entre otros.

La situación era tan crítica que no había carga para

transportar y en esa coyuntura era muy difícil lograr

que hubiera un nivel de precios razonable y una

menor informalidad. En esta circunstancia se activaron

los mecanismos de presión de los cargadores en un

extremo aduciendo los problemas de competitividad

con fletes más elevados y en el otro los de los trans-

portistas más informales aduciendo que no podían

acceder a los costos de la formalización en plena crisis.

Esta coyuntura determinó un período de transición

entre el “modus operandi” tradicional que se extendió

desde 2001 a 2003.

Sin embargo, con la recuperación de la economía en

2003 y 2004, con la recuperación de la competitividad,

el crecimiento de la inversión, la reapertura de merca-

dos y el estímulo de la suba de los precios agrícolas, el

transporte, en este escenario favorable, encontró la

legislación y su implementación en funcionamiento.

En la actualidad existen 3600 empresas profesionales

de transporte de carga para terceros que comprenden

a 15000 equipos de carga lo que representa el 67 % del

transporte pesado del país, el 33% restante correspon-

den a transporte propio pesado, algunas colas de

informalidad remanente y a equipos que figuran en los

registros y no han sido dados de baja ( siniestros, obso-

lescencia, etc.).

El nivel de precios se ha tonificado, pudiéndose decir

que normalmente los fletes se cobran en el entorno de

los precios de referencia y en algunas situaciones de

picos de demanda hasta un 20% por encima.

El proceso no se ha concluído, pero ha sido aceptado

por el transportista y el cargador, funciona el mecanis-

mo de agentes de retención en los grandes cargado-

res, y un cuerpo inspectivo, de reducido presupuesto

operativo y de personal exigentemente seleccionado

realiza el control en carretera.

Existe una miscelánea de casos que no encuadran en

la condición de transportista de carga para terceros o

de transportista propio, tal el caso de algunos de los

transportes internos portuarios, los transportes de

empresas de servicios (recolectores de residuos, baro-

métricas, etc), los transportes que realiza el Estado

(administración central, empresas públicas y munici-

pios) con su flota propia que en ocasiones transporta

carga para terceros, entre otros.

Existe una miscelánea de casos de difícil control, tales

como los camiones que circulan en el medio urbano y

en el otro extremo, de menor entidad, los que circulan

en el lado más rural del transporte e inclusive el trans-

porte internacional de otras nacionalidades que reali-

za cabotaje interno clandestino. La atención de estos

casos será el desafío de los próximos tiempos.

204

G.1 OPERACIONES SECTOR PÚBLICO, 1999 - 2006

205

Capítulo Financiero

G

CUADRO G.1-1: URUGUAY: OPERACIONES SECTOR PÚBLICO, 1999-2006 (EN PORCENTAJES DEL PIB)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Change over 1999-2006

Ingresos 30.6 29.6 30.6 29.5 30.0 29.0 29.2 28.8 -1.8Impuestos 20.9 20.3 20.8 21.2 21.4 21.6 21.8 21.9 1.1Contribuciones seguridad social 7.4 7.3 6.9 5.8 4.8 4.6 5.3 5.4 -2.0Actual superavit de empresas publicas 2.3 2.0 3.0 2.4 3.8 2.8 2.2 1.4 -0.9

Gastos No-intereses 32.0 30.6 31.5 29.0 26.5 24.9 25.3 25.2 -6.8Actual gastos del gobierno central- BPS 27.8 27.2 27.9 26.6 23.8 22.3 22.9 22.6 -5.2Salarios 5.5 5.5 5.7 5.4 4.8 4.6 4.8 4.7 -0.9Bienes y servicios 4.4 3.6 4.2 3.7 3.9 4.0 4.2 4.3 -0.1Pensiones 12.6 12.7 12.8 12.3 10.6 9.5 9.6 9.1 -3.5Transferencias sociales 5.2 5.4 5.3 5.1 4.5 4.2 4.4 4.4 -0.7

Inversion 1/ 4.3 3.4 3.6 2.5 2.7 2.6 2.4 2.6 -1.6

Balance primario de los gobiernoslocales 2/ 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.1 0.2 0.4 0.4

Balance primario del sector publico no financiero -1.5 -1.0 -0.9 0.6 3.5 4.1 4.1 3.9 5.4

Balance primario de BCU -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 0.1

Balance primario del sector publico -1.7 -1.2 -1.1 0.3 3.3 4.0 3.9 3.8 5.5

Pago intereses 2.0 2.6 2.9 4.5 6.2 5.9 4.7 4.4 2.4

Total balance sector publico -3.7 -3.8 -4.0 -4.1 -2.9 -2.0 -0.8 -0.6 3.1

Fuente: MEF, Uruguay basado en datos del TGN, CGN, BPS, OPP y BCU; y cálculos propios World Bank.

Notes: 1/ Incluye inversión de la empresas publicas

2/ Balance primario por fuente de financiación.

G.2 PROYECCIÓN DEL ESPACIO FISCAL PARA EL SEC-

TOR PÚBLICO Y LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA

EN URUGUAY

Uruguay sigue un proceso de planificación de presu-

puesto cada cinco años. De acuerdo con la

Constitución (Artículo 214), a principios de cada

nueva administración la Ley de presupuesto es pasa-

da para un programa de cinco años (Presupuesto

Quinquenal. El presupuesto es revisado anualmente

por medio de una Rendición de Cuentas sujeto a la

aprobación de la Legislatura. El MEF es el encargado a

cargo de la formulación del presupuesto y Oficina de

Planeamiento y Presupuesto (OPP), que hace un infor-

me directamente al presidente, es la responsable de

reunir el presupuesto de capital. Dentro del presu-

puesto a cinco años, el gobierno pone las restriccio-

nes en la inversión, incluso la inversión por las empre-

sas de sector público. Estos techos de inversión están

abiertos a la revisión cada año.

El marco actual ha sido fijado para el periodo 2005-

2009. En 2005, el nuevo gobierno fijo el presupuesto

para un período de cinco años en la Ley de

Presupuesto (la Ley 17930). Durante 2006 algunos

ajustes fueron hechos al presupuesto planeado, según

la Rendición de Cuentas (el No 18046 de la ley). La revi-

sión 2007 no ha sido aprobada aún. El presupuesto en

términos medios da un marco para las asunciones de

la base de referencia para proyectar el espacio fiscal.

206

CUADRO G.1-2: URUGUAY: INVERSIONES DEL SECTOR PÚBLICO, 1999-2006 (MILLONES DE $ CORRIENTES)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Inversiones Sector Público 10,104 8,240 8,896 6,417 8,368 9,809 9,780 12,22010,725 7,545 10,012 7,450 6,919 9,473 9,816 11,939

Empresas del sector publico 4,572 3,019 5,555 3,749 2,796 3,820 4,295 5,314AFE 150 10 16 25 15 26 9 12ANCAP 427 -417 1,543 616 95 280 130 0ANP 4 32 42 90 75 38 23 222ANTEL 1,473 1,460 1,548 1,260 912 1,464 1,339 1,695OSE 785 773 516 393 364 452 540 737UTE 1,732 1,161 1,890 1,366 1,335 1,560 2,254 2,648

Inversiones 6,153 4,526 4,457 3,701 4,123 5,652 5,521 6,626- MTOP 1,993 1,598 1,617 1,125 1,509 2,225 2,427 2,402- MVOTMA 1,238 1,104 1,152 1,008 807 1,006 912 1,363- Presidencia 636 385 234 302 318 546 542 481- Org. Docentes 778 540 322 281 583 717 521 644- Resto 1,508 899 1,132 985 906 1,159 1,118 1,736

Uruguay: Inversion publica en el sector de infraestructura, 1999-2006 (Milliones de $ corrientes)

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Inversion publica en infraestructura 6,565 4,617 7,171 4,874 4,305 6,046 6,722 7,716Empresas publicas 4,572 3,019 5,555 3,749 2,796 3,820 4,295 5,314AFE 150 10 16 25 15 26 9 12ANCAP 427 -417 1,543 616 95 280 130 0ANP 4 32 42 90 75 38 23 222ANTEL 1,473 1,460 1,548 1,260 912 1,464 1,339 1,695OSE 785 773 516 393 364 452 540 737UTE 1,732 1,161 1,890 1,366 1,335 1,560 2,254 2,648MTOP 1,993 1,598 1,617 1,125 1,509 2,225 2,427 2,402

Fuente: MEF and OPP, Uruguay.

Nota: Inversión pública en el sector de infraestructura es aproximadamente la inversión de las empresas públicas y el MTOP.

Esto sirve como una indicación de la dirección de polí-

tica y la postura fiscal de la administración.

Dado las restricciones de la sostenibilidad del gasto fis-

cal, Uruguay probablemente seguirá una regla fiscal

convencional que apunta las exigencias de superávit

fiscales en el mediano plazo. Por lo tanto, el marco de

asignación de gastos probablemente será como sigue:

[ingreso] - [actual gasto primario] - [inversión]igual [meta de superávit fiscal]

Con el fin de identificar el espacio fiscal para la inver-

sión en infraestructura, la base de referencia es calcu-

lada usando las últimas proyecciones para el programa

en el mediaño plazo del gobierno para el periodo de

2007-09. Asi mismo, se proyectó con los mismos

supuestos de intención de gasto que usa el gobierno

hasta el año 2011. Después, un análisis de sensibilidad

es realizado cambiando las proyecciones para creci-

miento económico, ingresos y gastos en pensiones. La

inversión es calculada como la variable de ajuste de

acuerdo con el comportamiento observado pasado.

Los supuestos la base de referencia en cuanto a gastos

del sector público son los siguientes:

o Supuestos Macroeconomicos. La base de referen-

cia usa las mismas proyecciones del gobierno para

2007-08) y la línea de supuestos esperados para la

tendencia 2009-11. Para PIB real se asume que crece

al 5.3 por ciento en 2007 y a 3.8 por ciento en 2008.

Después del 2009, la proyección del PIB converge a

una tasa del 3 por ciento consistente con el creci-

miento su tendencia de largo plazo. El deflactor del

PIB es asumido como el 6 por ciento para el 2007 y

5 por ciento para el 2008. A partir de aquí es proyec-

207

CUADRO G.2-1: URUGUAY: BASE DE REFERENCIA. ESCENARIO MACROECONÓMICO

2005 2006 2007 2008

Cuentas Nacionales (Variación %)PIB 6.6 7.0 5.3 3.8Importaciones de bienes y servicios 10.1 16.0 11.9 7.7Formacion bruta de capital 24.5 32.0 18.5 -4.1Consumo 2.8 8.6 5.8 4.1Exportacion de bienes y servicios 16.3 7.6 7.4 8.9

PIB deflactor 0.6 6.8 6.0 5.0PIB (Millones de pesos) 406,705 464,802 518,330 564,794

Sector externo (US$ dollars, crecimiento)Exportacion de biienes (FOB) 2/ 15.5 17.1 12.5 8.4Importacion de bienes (CIF) sin petroleo 2/ 22.7 21.5 15.1 9.5

Cuenta corriente (% de PIB) 0.0 -2.4 -3.2 -2.5

Salarios (crecimiento promedio anual)IMS general 4.6 4.4 6.1 4.0IMS publico 5.6 3.2 6.0 4.5IMS privado 4.0 5.0 6.1 3.6

Mercado de trabajoEmpleo (crecimiento en % de individuos) 3/ 1.4 2.9 2.4 1.2

Fuente: MEF, Marzo 2007.

Notes: 1/ La esperada caída en 2008 es explicada por la finalización de a construcción de Botnia

2/ Exportaciones e Importaciones de bienes es proyectada por la aduana. Este cálculo no incluye exportaciones e importaciones hechas en

la zonas francas

3/ Calculada por áreas con mas de 5,000 habitantes.

tado para seguir disminuyendo, cayéndose a aproxi-

madamente el 4 por ciento a partir de entonces.

o Se necesita mantener un superávit primario equi-valente al 4 por ciento del PIB. Los superávit fisca-

les serán necesarios para reducir adelante la propor-

ción de deuda pública a PBI. Este es objetivo en el

mediano plazo del gobierno.

o Se debe continuar con las rigideces del presu-puesto. Una gran proporción de gasto en el presu-

puesto gubernamental es no discrecional. El servicio

de la deuda del sector público requiere de una alta

y exógena decisión del gobierno (al menos en el

mediano plazo), el pago de interés equivalente al 17

por ciento de ingresos totales anuales en promedio

de 2004-2006. De los gastos de gobierno de no inte-

rés restantes, tres cuartas partes son rubros rígidos y

no discrecionales: más de la mitad del gasto de

público de no interés continúa son pensiones y

transferencias sociales; y los salarios explican casi un

quinto de gastos de no intereses (en promedio el 18

por ciento del gasto de no intereses para el periodo

1999-2006). Las pensiones y los gastos de salarios

probablemente permanecerán rígidos en el media-

no plazo. El perfil demográfico es similar a socieda-

des europeas envejecidas y se espera que el núme-

ro de jubilados e individuos retirados permanezca

alto. Una proporción alta de funcionarios esta sobre

los 50 años, pero los costos salariales probablemen-

te permanecerán constantes cuando la mezcla de

habilidades deseada para nuevos empleados reque-

rirá niveles más altos de remuneración y esto presio-

nara una aumento del salario de los funcionarios

existentes. Una reducción de salarios y en los niveles

de pensión será poco factible políticamente en el

mediano plazo. En la base de referencia se asume

que los gastos en salarios, las pensiones y las trans-

ferencias sociales aumentan el proyectado IMS real

del sector publico, con un crecimiento anual espera-

do del 6 por ciento en 2007 y 4.5 por el-ciento en el

2008 en adelante.

o Gasto en bienes y servicios. Las proyecciones de

gasto en bienes y servicios permanece constante

como porcentaje del PIB (4.2 por ciento) en el

mediaño plazo.

o Ingresos Crecientes. Este marco fiscal asume que

los ingresos crecerá sólo el 1 por ciento del PBI en

2007, y aumentarán aproximadamente 0.3 puntos

porcentajes del PBI a partir de 2008 adelante. La

fuente de estos aumentos de ingresos será una

mejora del desempeño de empresas de sector

público y un aumento de ingresos por impuestos

que resultan de esfuerzos continuados de las autori-

dades fiscales. El superávit corriente de las empresas

de sector público es proyectado al 3 por ciento del

PIB en el 2009. Esto es consecuente con el presu-

puesto en términos de mediano plazo para 2007-

2009 como perfilado en las quintas y sextas revisio-

nes del Arreglo del Fondo Monetario Internacional

en el diciembre de 2006.23 Los ingresos fiscales son

proyectados para permanecer constantes como

porcentaje del PIB hasta el año 2009, después de

esta año se elevan en 0.1 por ciento del PIB, seguido

de 0.3 y el 0.4 por ciento del PIB para loa años 2010

y 2011, respectivamente. La seguridad social son es

proyectada para crecer al misma tasa ritmo PIB real.

o Inversión como rubro de ajuste. El gasto de capital

es entonces la variable de ajuste en el presupuesto.

En tiempos de la dificultad fiscal, esta variable es la

que primero se ajusta. La base de referencia asume

que la inversión se recupera hacia niveles de precri-

sis al 3.4 por ciento del PBI en el mediano plazo (para

un promedio del 2.5 por ciento del PBI para el perio-

do 2002-2006).

G.3 RECAUDO

Las fuentes principales de financiación del sector

transporte en Uruguay son los impuestos generados

por la prestación del servicio y los peajes. El Impuesto

al Valor Agregado (IVA) - aplicado sobre los bienes y

208

23. El superávit corriente de las empresas de sector público estuvo bajo en el año 2006 debido a la necesidad de usar recursos presupuesta-

rios iguales al 0.9 por ciento del PBI para cubrir gastos adicionales del sector de electricidad en 2006. Estos gastos resultaron del choque dual

de altos precios del petróleo y la caída en la generación hidroeléctrica producto de una severa sequía. Se espera que la situación en el sector

de electricidad se normalice en el 2007.

servicios de consumo interno y sobre las importacio-

nes - representa más de la mitad del recaudo total del

país. En el 2006, el IVA alcanzó el 54% del total recau-

dado (equivalente al 10% del PIB) y experimentó un

crecimiento importante con respecto al año anterior

del 10.7%, explicado por (i) el crecimiento del PIB, (ii)

mayor nivel de cumplimiento voluntario y (iii) mayor

eficiencia en el recaudo24.

De gran influencia en los ingresos del sector transporte

es el Impuesto Específico Interno (IMESI) que incluye,

entre otros, los gravámenes a combustibles, grasas y

lubricantes, y vehículos automotores25. La participación

histórica del sector transporte en el IMESI ha variado

entre 48 y 67% en las últimas décadas, como lo mues-

tra la Grafica 1. En el 2006 el IMESI representó el 13% del

recaudo total (2.4% del PIB), con un aumento en el

recaudo del 9% con respecto al 2005. El incremento en

la eficiencia del recaudo no se manifestó significativa-

mente en el sector transporte, donde las bajas ventas

de naftas y gasoil redujeron el recaudo por combusti-

bles y derivados del petróleo. Asimismo, la recaudación

por concepto de vehículos automotores - incluyendo

todo tipo de vehículos, motos, motonetas, bicimotos,

camiones y ómnibuses - se redujo en un 1.9% real debi-

do a la caída en la venta de vehículos nuevos. La tasa

máxima impositiva sobre los camiones es 0%.

Los peajes son una fuente importante de financiación

en el sector, sin embargo su contribución está limitada

a la adjudicación actual de concesiones y a la deman-

da por vías adicionales. En el 2001 dos concesiones

fueron adjudicadas, una por 82 kilómetros - mediante

licitación - y la otra por 1.272 kilómetros, denominada

“mega-concesión”, la cual se otorgó mediante nego-

ciación directa a la Corporación Vial del Uruguay (filial

del ente estatal Corporación Nacional para el

Desarrollo). La mega-concesión es subsidiada por el

Estado en un monto equivalente al costo del manteni-

miento rutinario. Se estima que el subsidio equivale al

40% del total de la inversión. Demás obras necesarias,

como conservación periódica, rehabilitaciones y mejo-

ramientos, se cubren a través del recaudo por peajes.

Tres concesiones adicionales fueron otorgadas en

años siguientes para un total de 1.572 kilómetros de

vías concesionadas actualmente en el país. Dados los

bajos niveles de transito en el resto del territorio, es

relativamente difícil impulsar concesiones adicionales

sin subsidios estatales.

Una fuente adicional de ingresos para el sector son los

impuestos que se generan independientemente a la

prestación del servicio de transporte, tales como

patentes de vehículos y otros gravámenes. La patente

de vehículos - o matricula - grava la propiedad de vehí-

culos automotores con un monto anual determinado

por el aforo del vehículo y su valor de mercado. En

otras palabras, vehículos de igual procedencia (por

ejemplo Mercosur) y edad (modelos del mismo año)

tienen la misma carga impositiva independiente de la

209

Figura G.3-1: Impuesto Especifico interno (IMESI)

Fuente: Dirección General Impositiva – DGI Uruguay

100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%

0%

Otros Recaudos Vehículos automotores Comb. Gras. y Lub. Av. Civil Grasas y Lubricantes Combustibles

1999199819971996199519941993199219911990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

24. La mayor eficiencia en el recaudo y su cobertura incrementa la productividad del IVA con efectos transmisores en la productividad de otros

impuestos como el Impuesto a la Rentad e Industria y Comercio.

25. El IMESI también incluye los impuestos al tabaco, cigarrillos, bebidas alcohólicas y no alcohólicas, y perfumería y cosmética. Los bienes intro-

ducidos al país que tributan IMESI son gravados en la introducción al país por sus alícuotas respectivas como un adelanto del impuesto, que

luego se liquida en forma definitiva cuando se produce la primera enajenación desde el importador al distribuidor o consumidor final.

marca. El tributo es aplicado y recaudado por los

gobiernos departamentales y su valor se actualiza

periódicamente a través de la revisión de los aforos y

se ajusta anualmente por el índice de precios al consu-

mo. Desde el 1 de enero de 2006 los autos cero kiló-

metro empadronados en cualquier departamento del

país tendrán un aforo único y pagarán el mismo valor

de la patente de rodados

Otros gravámenes indirectos a la prestación del servi-

cio ocurren en el sector transporte de carga. Son

recaudados a través de la Dirección Nacional de

Transporte e integran el rubro proventos del Fondo de

Inversiones del Ministerio de Transporte y Obras

Públicas (FIMTOP). Estos incluyen: permisos de circula-

ción, registro de transportista profesional de carga,

certificados de cambio de propiedad y de libre de deu-

das, registro de vehículos de carga, permisos especia-

les para el transporte de cargas extraordinarias y la tasa

de registro censa26. Las tasas de estos gravámenes son

exiguas y no tienen un impacto significativo en la

imposición al sector. En el 2006 el recaudo por estos

gravámenes correspondió al 1.48% del recaudo total,

relativamente bajo comparado con el 1.86% registrado

en el 2003.

210

26. Tributación del sector Transporte de carga del Uruguay. BID. Diciembre 2004

H.1 TARIFAS

Las tarifas eléctricas de Uruguay, comparadas con las

de las otras empresas integrantes de la CIER son en

general inferiores, excepto las empresas de Venezuela

y Argentina las que aplican tarifas que se estima que

son menores a los costos económicos de suministro.

Las tarifas promedio para las principales categorías de

usuarios, sin impuestos, son las siguientes:

La estructura del mercado uruguayo, con un consumo

industrial relativamente menor comparado con otros

países, hace que se incremente el valor de la tarifa

media, por lo que se requiere, para realizar compara-

ciones más pertinentes, una evaluación basada en

consumos de similares características en las distintas

categorías de usuarios de las empresas comparadas, la

que se presenta a continuación.

La tarifa de UTE, sin impuestos, para usuarios residen-

ciales con un consumo mensual de 200 kWh/mes es

ligeramente superior a la tarifa promedio de las

empresas consideradas en la encuesta de la CIER,

excluyendo a Venezuela y la Argentina del promedio,

indicadas en el cuadro siguiente. Esta tarifa es sin

embargo inferior a la tarifa de las empresas chilenas,

las que operan en un mercado desregulado en un país

que no cuenta con recursos locales de hidrocarburos,

al igual que Uruguay.

Las tarifas de UTE para usuarios residenciales con un

consumo mensual de 1000 kWh/mes son significativa-

mente inferiores al promedio de las empresas conside-

211

Sector Eléctrico

H

CUADRO H.1-1: TARIFA MEDIA (EN CENTAVOS DE DÓLAR POR KWH, SIN IMPUESTOS)

Categoría Tarifaria 2000 2003 2004 2005

General 14,66 9,73 10,51 13,22Residencial 11,79 8,32 9,17 11,71Grandes Consumidores 4,53 3,34 3,76 5,10Medianos Consumidores 8,76 6,30 6,85 8,84Doble Horario General 11,42 8,26 8,79 11,39Doble Horario Residencial 8,90 5,79 6,39 8,30Alumbrado Público 11,82 7,62 8,39 10,85Zafral Grandes Consumidores 5,60 4,35 4,71 6,08Zafral Medianos Consumidores 7,16 5,56 5,70 7,33

Precio Promedio Ponderado 9,99 6,77 7,31 9,39

212

Figura H.1-1: Tarifas Eléctricas Residenciales, LAC –Consumo Bajo

Fuente: UTE y CIER

Venezuela. CADAFE, NacionalVenezuela. ELECAR, Caracas

Venezuela. ELEVAL, CaraboboVenezuela. ENELCO/ENELVEN

Argentina. EDESUR, Cap. FederalArgentina. EDELAP, La Plata y otros

Argentina. ENERSA, Entre RíosVenezuela. CALEY, Yaracuy

Argentina. EJESA, JujuyArgentina. EPEN, Neuquen

Argentina. EMSA, MisionesArgentina. EPESF, Santa FeParaguay. ANDE, Nacional

Colombia. COMERCIALIZAR, CaliEcuador. EEQSA, Pichincha y Napo

Brasil. AES Eletrop., S. PauloColombia. CODENSA, Bogotá

Perú. LUZ DEL SUR, LimaBrasil. CPFL Piratininga, S. Paulo

TARIFA PROMEDIO (parcial)Ecuador. EMELGUR, Samborondón

Uruguay. UTE, NacionalEcuador. CENTROSUR, Azuay

Chile. EMELARI, AricaBrasil. COSERN, Río Grande

Chile. EMELAT, CopiapoBrasil. CPFL Paulista, S. Paulo

Brasil. COPEL, ParanáBrasil. EEB, S. Paulo

Perú. ELSE, CuscoChile. EMELECTRIC, Melipilla

Brasil. CEMIG, Minas Gerais

0 25 50 75 100 125 150 175

Tarifas Eléctricas Residenciales, 200 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh

Figura H.1-2: Tarifas Eléctricas Residenciales, LAC –Consumo Alto

Fuente: UTE y CIER

Venezuela. ENELCO/ENELVEN, ZuliaArgentina. EDESUR, Cap. Federal

Venezuela. CALEY, YaracuyArgentina. ENERSA, Entre RíosVenezuela. CADAFE, Nacional

Argentina. EDELAP, La Plata y otrosVenezuela. ELECAR, Caracas

Venezuela. ELEVAL, CaraboboArgentina. EPESF, Santa FeParaguay. ANDE, Nacional

Colombia. COMERCIALIZAR, CaliArgentina. EJESA, Jujuy

Argentina. EMSA, MisionesUruguay. UTE, Nacional

Ecuador. EEQSA, Pichincha y NapoPerú. LUZ DEL SUR, Lima

Colombia. CODENSA, BogotáEcuador. EMELGUR, Samborondón

Brasil. AES Eletrop., S. PauloPerú. ELSE, Cusco

TARIFA PROMEDIO (parcial)Brasil. COPEL, Paraná

Brasil. CPFL Piratininga, S. PauloBrasil. COSERN, Río Grande Norte

Brasil. EEB, S. PauloChile. EMELARI, Arica

Ecuador. CENTROSUR, AzuayBrasil. CPFL Paulista, S. Paulo

Chile. EMELAT, CopiapoBrasil. CEMIG, Minas Gerais

Chile. EMELECTRIC, MelipillaArgentina. EPEN, Neuquen

0 25 50 75 100 125 150 175

Tarifas Eléctricas Residenciales, 1.600 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh

radas en la encuesta de la CIER indicadas en el cuadro

siguiente. Valen las mismas consideraciones que para

las tarifas para consumos residenciales menores.

La tarifa de UTE para usuarios industriales con un con-

sumo mensual de 5.000 kWh/mes es similar a la tarifa

media de las empresas consideradas en la encuesta de

la CIER indicadas en el cuadro siguiente, excluyendo a

Venezuela y Argentina.

La tarifa de UTE para usuarios industriales con un con-

sumo mensual de 500.000 kWh/mes es significativa-

mente inferior a la tarifa media. Excluyendo a

Argentina y Venezuela, de las empresas consideradas

en la encuesta de la CIER indicadas en el cuadro

siguiente y solamente superior a las tarifas de

Argentina, Paraguay y Venezuela.

Al igual que las tarifas para consumos industriales

medios, la tarifa de UTE para usuarios industriales con

un consumo mensual de 5.000.000 kWh/mes es signi-

ficativamente inferior a la tarifa promedio de las

empresas consideradas en la encuesta de la CIER indi-

cadas en el cuadro siguiente y solamente superior a las

tarifas de Argentina, Paraguay y Venezuela.

Las tarifas de UTE para usuarios comerciales con un

consumo mensual de 2.000 kWh/mes son ligeramente

mayores al promedio de las tarifas de las empresas

consideradas en la encuesta de la CIER, excluyendo a

Argentina y Venezuela, e inferiores, por ejemplo, a las

empresas chilenas.

La tarifa de UTE para usuarios comerciales con un con-

sumo mensual de 50.000 kWh/mes es ligeramente

inferior al promedio de las empresas consideradas en

la encuesta de la CIER y solamente superior a las de las

empresas de Argentina, Paraguay y Venezuela y tres

empresas de Colombia y Perú.

213

Figura H.1-3: Tarifas Eléctricas Industriales, LAC - Consumo Bajo

Fuente: UTE y CIER

Venezuela. CADAFE, NacionalVenezuela. CALEY, Yaracuy

Venezuela. ENELCO/ENELVEN, ZuliaArgentina. EPESF, Santa Fe

Venezuela. ELECAR, CaracasArgentina. EDESUR, Cap. Federal

Paraguay. ANDE, NacionalArgentina. ENERSA, Entre Ríos

Argentina. EPEN, NeuquenArgentina. EDELAP, La Plata y otros

Argentina. EMSA, MisionesArgentina. EJESA, Jujuy

Colombia. COMERCIALIZAR, CaliVenezuela. ELEVAL, Carabobo

Perú. ELSE, CuscoChile. EMELARI, Arica

Ecuador. CENTROSUR, AzuayChile. EMELAT, Copiapo

Ecuador. EEQSA, Pichincha y NapoChile. EMELECTRIC, Melipilla

Perú. LUZ DEL SUR, LimaUruguay. UTE, Nacional

Ecuador. EMELGUR, SamborondónTARIFA PROMEDIO (parcial)

Brasil. EEB, S. PauloBrasil. COPEL, Paraná

Colombia. CODENSA, BogotáBrasil. AES Eletrop., S. Paulo

Brasil. CPFL Piratininga, S. PauloBrasil. CPFL Paulista, S. Paulo

Brasil. COSERN, Río Grande NorteBrasil. CEMIG, Minas Gerais

0 25 50 75 100 125 150 175

Tarifas Eléctricas Industriales, 5.000 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh

214

Figura H.1-4: Tarifas Eléctricas Industriales, LAC – Consumo Medio

Fuente: UTE y CIER

Venezuela. CADAFE, NacionalVenezuela. ENELCO/ENELVEN

Venezuela. CALEY, YaracuyArgentina. EMSA, Misiones

Argentina. EDESUR, Cap. FederalVenezuela. ELECAR, Caracas

Argentina. EDELAP, La Plata y otrosArgentina. EPESF, Santa Fe

Argentina. ENERSA, Entre RíosArgentina. EPEN, Neuquen

Argentina. EJESA, JujuyParaguay. ANDE, Nacional

Venezuela. ELEVAL, CaraboboUruguay. UTE, Nacional

Colombia. COMERCIALIZAR, CaliPerú. ELSE, Cusco

Perú. LUZ DEL SUR, LimaBrasil. COPEL, Paraná

Ecuador. CENTROSUR, AzuayEcuador. EEQSA, Pichincha y Napo

Chile. EMELARI, AricaEcuador. EMELGUR, Samborondón

Brasil. CPFL Piratininga, S. PauloTARIFA PROMEDIO (parcial)

Brasil. CPFL Paulista, S. PauloChile. EMELAT, Copiapo

Brasil. EEB, S. PauloChile. EMELECTRIC, MelipillaColombia. CODENSA, BogotáBrasil. AES Eletrop., S. Paulo

Brasil. COSERN, Río Grande NorteBrasil. CEMIG, Minas Gerais

0 25 50 75 100 125 150 175

Tarifas Eléctricas Industriales, 500.000 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh

Figura H.1-5: Tarifas Eléctricas Industriales, LAC - Consumo Alto

Fuente: UTE y CIER

Venezuela. CADAFE, NacionalVenezuela. ENELCO/ENELVEN

Venezuela. ELECAR, CaracasArgentina. EDESUR, Cap. Federal

Argentina. EDELAP, La Plata y otrosArgentina. ENERSA, Entre Ríos

Argentina. EMSA, MisionesParaguay. ANDE, Nacional

Argentina. EPESF, Santa FeVenezuela. CALEY, YaracuyArgentina. EPEN, Neuquen

Uruguay. UTE, NacionalVenezuela. ELEVAL, Carabobo

Brasil. COPEL, ParanáPerú. LUZ DEL SUR, Lima

Brasil. EEB, S. PauloTARIFA PROMEDIO (parcial)

Colombia. COMERCIALIZAR, CaliBrasil. COSERN, Río Grande NorteBrasil. CPFL Piratininga, S. Paulo

Chile. EMELARI, AricaEcuador. EEQSA, Pichincha y NapoEcuador. EMELGUR, Samborondón

Brasil. CPFL Paulista, S. PauloBrasil. AES Eletrop., S. PauloBrasil. CEMIG, Minas Gerais

Chile. EMELAT, CopiapoChile. EMELECTRIC, MelipillaColombia. CODENSA, Bogotá

Argentina. EJESA, JujuyPerú. ELSE, Cusco

Ecuador. CENTROSUR, Azuay

0 25 50 75 100

Tarifas Eléctricas Industriales, 5.000.000 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh

215

Figura H.1-6: Tarifas Eléctricas Comerciales, LAC - Bajo Consumo

Fuente: UTE y CIER

Venezuela. CALEY, YaracuyVenezuela. ENELCO/ENELVENVenezuela. CADAFE, Nacional

Argentina. EDESUR, Cap. FederalArgentina. EPESF, Santa Fe

Argentina. ENERSA, Entre RíosArgentina. EMSA, Misiones

Paraguay. ANDE, NacionalColombia. COMERCIALIZAR, Cali

Argentina. EDELAP, La Plata y otrosArgentina. EPEN, Neuquen

Venezuela. ELECAR, CaracasArgentina. EJESA, Jujuy

Venezuela. ELEVAL, CaraboboPerú. LUZ DEL SUR, Lima

Colombia. CODENSA, BogotáEcuador. EEQSA, Pichincha y Napo

TARIFA PROMEDIO (parcial)Brasil. COPEL, Paraná

Perú. ELSE, CuscoEcuador. EMELGUR, Samborondón

Uruguay. UTE, NacionalBrasil. AES Eletrop., S. Paulo

Brasil. EEB, S. PauloBrasil. CPFL Piratininga, S. Paulo

Brasil. CPFL Paulista, S. PauloBrasil. COSERN, Río Grande Norte

Ecuador. CENTROSUR, AzuayBrasil. CEMIG, Minas Gerais

Chile. EMELARI, AricaChile. EMELAT, Copiapo

Chile. EMELECTRIC, Melipilla

0 25 50 75 100 125 150 175 200 225 250 275

Tarifas Eléctricas Comerciales, 2.000 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh

Figura H.1-7 : Tarifas Eléctricas Industriales, LAC - Consumo Alto

Fuente: UTE y CIER

Venezuela. ENELCO/ENELVEN, ZuliaVenezuela. CALEY, Yaracuy

Venezuela. CADAFE, NacionalArgentina. ENERSA, Entre Ríos

Argentina. EDESUR, Cap. FederalVenezuela. ELECAR, Caracas

Argentina. EPESF, Santa FeArgentina. EPEN, Neuquen

Argentina. EDELAP, La Plata y otrosArgentina. EMSA, Misiones

Paraguay. ANDE, NacionalVenezuela. ELEVAL, Carabobo

Argentina. EJESA, JujuyColombia. COMERCIALIZAR, Cali

Perú. ELSE, CuscoPerú. LUZ DEL SUR, Lima

Uruguay. UTE, NacionalEcuador. EEQSA, Pichincha y NapoEcuador. EMELGUR, Samborondón

Brasil. COPEL, ParanáChile. EMELARI, Arica

Brasil. EEB, S. PauloColombia. CODENSA, Bogotá

TARIFA PROMEDIO (parcial)Chile. EMELAT, Copiapo

Brasil. CEMIG, Minas GeraisBrasil. AES Eletrop., S. PauloEcuador. CENTROSUR, Azuay

Brasil. CPFL Piratininga, S. PauloChile. EMELECTRIC, Melipilla

Brasil. CPFL Paulista, S. PauloBrasil. COSERN, Río Grande Norte

0 25 50 75 100 125 150

Tarifas Eléctricas Comerciales, 50.000 kWh/mes, sin impuestos, US$/MWh

I.1 CARRETERO

I.1.1 Previsiones y actualización 2005 - 2009

Para el período quinquenal, 2005-2009 la DNV hizo previ-

siones presupuestales de inversión en obras contratadas

por U$S 415 millones. Se destaca que el total de inversión

de la DNV incluye además los gastos de mantenimiento

vial por Administración efectuado por las Regionales y los

de funcionamiento de la Unidad Ejecutora.

En el Cuadro I.1-1 se presenta las previsiones de contra-

taciones para el quinquenio 2005 - 2009, conjuntamen-

te con la ejecución real para los años 2005 y 2006 y las

previsiones actualizadas para los años 2007 a 2009.

Aqui puede notarse que por efecto de la restricción

financiera, la disponibilidad prevista para contratos cae

a un valor inferior a la mitad en todo el período.

En la medida que esto va ocurriendo en el ejercicio

presupuestal quinquenal, los técnicos de la DNV

deben ir adecuando las obras a contratar a las inferio-

res disponibilidades, lo que trae como consecuencia

que para la asignación se recorten inversiones en rutas

secundarias y terciarias.

Para el período 2005 - 2009 las inversiones por catego-

ría se presentan en el Cuadro I.1-2. En este se ha teni-

do en cuenta la actualización de las previsiones efec-

tuada por la DNV.

I.1.2 INVERSIONES ADICIONALES PERIODO 2007 -2011

I.1.2.1 Mejoras de acceso a puertos

Los proyectos para la mejora de acceso a puertos que

resultan relevantes, son:

o Colector perimetral vial de MontevideoEl colector de Montevideo es un elemento racionali-

zador y necesario para acceder al puerto en forma

ágil y sin comprometer la circulación de la capital

216

Inversiones 2007 - 2011 en sistema carretero,ferroviario y puertos

I

CUADRO I.1-1: PREVISIONES QUINQUENALES Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL DE DNV

Previsión Presupuestal 2005 (mil U$S) 2006 (mil U$S) 2007 (mil U$S) 2008 (mil U$S) 2009 (mil U$S) Total (mil U$S)

Prevista y presentada 42.559 50.429 91.419 108.839 121.985 415.230Ejecutada y actualizada 47.866 23.823 33.050 48.142 19.105 171.986

Fuente: Elaboración propia en base a información de DNV

del país. Por ello se considera parte de la mejora de

acceso a puertos. El costo estimado por la DNV es de

U$S 25 millones, para sus 20 km de extensión y las

expropiaciones necesarias. Está previsto en la inver-

sión de la Concesión Vial de la CND.

o Acceso a Nueva PalmiraEl Acceso a Nueva Palmira se estima de unos 7 km

más un by pass. Está previsto en la inversión de la

Concesión Vial de la CND, conjuntamente con el

acceso a Agraciada. El valor conjunto estimado es de

U$S 5,1 millones.

o Intercambiador de acceso a Botnia (obra financia-da por privados)La propia empresa, (industria de pasta de celulosa),

financiará el intercambiador sobre Ruta 2 para acce-

der a su predio y por consiguiente al puerto propio.

El valor estimado de estas obras es de U$S 3 millo-

nes de inversión privada.

I.1.2.2 Mejora de la condición de la Red Secundaria.

Con los datos disponibles de IRI de la red Secundaria

de 2005, es posible trazar una estrategia de mejora-

miento sobre pavimentos que hoy son todos de trata-

miento bituminoso y están con rugosidad característi-

ca superior a 3. Mediante bacheos, escarificado, retra-

tamiento y sellados asfálticos, por ejemplo se mejoran

522 km de red (son 20 tramos de la lista de DNV), y se

consigue pasar de 5,3 a 4,9 IRI.

Esto cuesta en el orden de los U$S 10,3 millones, (a

precios de cuenta 7,8 millones) y se bajan costos de

operación vehicular a precios de cuenta también en

U$S 2,2 millones por año.

En todos los casos se han empleado los valores dis-

ponibles para los costos de operación vehicular,

expandiendo estos para alcanzar valores de IRI supe-

riores a 5.

217

CUADRO I.1-2: INVERSIONES QUINQUENALES 2005 - 2009 POR CATEGORÍA

EJECUTOR CONCEPTO AÑO TOTALES 2005 2006 2007* 2008* 2009* DEL PERÍODO

(m U$S)

DNV Mantenimiento (m U$S) 25.601 31.419 35.877 39.980 32.894Obra Nueva (m U$S) 9.622 383 900 1.672 0Rehabilitación (m U$S) 33.643 15.430 23.780 31.240 7.856Total DNV (m U$S) 68.866 47.232 60.557 72.892 40.750 290.298

Otras Concesiones Mantenimiento (m U$S) 3.790 3.115 6.518 4.379 4.457Obra Nueva (m U$S) 1.659 5.234 0 0 0Rehabilitación (m U$S) 2.529 1.325 0 8.799 8.040

Corporación Vial del Uruguay Mantenimiento (m U$S) 9.475 12.587 7.053 11.687 11.045Obra Nueva (m U$S) 3.310 9.114 37.784 64.839 31.916Rehabilitación (m U$S) 13.405 14.552 48.637 39.845 11.624

Total de Concesiones Mantenimiento Terceros (m U$S) 13.265 15.701 13.571 16.066 15.502Obra Nueva Terceros (m U$S) 4.969 14.348 37.784 64.839 31.916Rehabilitación Terceros (m U$S) 15.935 15.877 48.637 48.644 19.664Total terceros (m U$S) 34.168 45.927 99.992 129.549 67.082 376.718

Conservación total (m U$S) 88.444 78.427 121.866 135.930 75.916 500.583 Obra Nueva total (m U$S) 14.591 14.731 38.684 66.512 31.916 166.434 Inversión total (m U$S) 103.035 93.158 160.549 202.441 107.833 667.016

*Previsiones de DNV sujetas a revisión según topes de ejecución presupuestal

Fuente: Elaboración propia en base a información de DNV

De manera similar, se puede evaluar una segunda

etapa, pasando la red Secundaria a un valor promedio

de rugosidad IRI 4,6. En este caso se identifican 259 km

en 13 tramos de DNV, con un costo de U$S 6,5 millo-

nes, (a precios de cuenta 4,9 millones), haciendo des-

cender los costos de operación vehicular, a precios de

cuenta, en U$S 1,2 millones por año.

I.1.2.3 Mantenimiento básico de la red vial

Para hacer la estimación del costo básico de manteni-

miento de la red vial, se adopta el criterio de conside-

rar el promedio de inversión en conservación de los

últimos nueve años, 1998 - 2006.

Este período da un resultado de U$S 77,6 millones

anuales de inversión financiera para la conservación

como promedio. A este valor concurren además dos

hechos relevantes, por un lado el patrimonio vial, con

alguna fluctuación intermedia, ha sido el recomenda-

ble en los años 1998 y 2005 y por otro lado, las series

quinquenales de cada presupuesto en Uruguay en los

datos disponibles son de U$S 72,6 millones para el

período último 2001 - 2005, U$S 80,2 millones para el

período 1996 - 2000 y U$S 73,9 millones para la serie

completa 1994 - 2006.

I.1.2.4 Puentes en Corredores Internacionales adicio-nales

Los puentes de los Corredores Internacionales deben

ser mejorados para que soporten carga de 45 tonela-

das. Para ello es necesario efectuar refuerzos y, en

muchos casos, ensanches de calzadas.

En el cuadro anterior se presento el listado de puentes

a ser ejecutado en Corredores Internacionales de

carga, en el quinquenio, resolviendo la totalidad de los

casos de insuficiencia. Las obras previstas por en los

218

CUADRO I.1-3: INVERSIONES QUINQUENALES 2005 - 2009 PARA PUENTES - CORREDORES INTERNACIONALES

Ruta Descripción Tipo de Obra Detallada AÑO Plazo Monto EjecutadoObra (meses) (U$S) (U$S)

1 Arroyo Riachuelo Puente Puente nuevo 2.009 10 479.297 -1 Arroyo Minuano* Puente Puente nuevo en calzada nueva 2.006 15 391.887 -1 Arroyo Sauce * Puente Puente nuevo en calzada nueva 2.006 15 642.696 -2 Cda. Manantiales * Puente Ensanche y refuerzo 2.008 6 209.251 -3 Arroyo Grande Puente Ensanche y Refuerzo 2.006 18 1.845.667 494.0005 Pasaje Superior Vía Férrea Puente Refuerzo 2.008 3 265.382 -5 Arroyo Curticeiras Puente Ensanche y Refuerzo 2.006 6 323.443 323.4335 Arroyo Tranqueras Puente Puente nuevo 2.007 18 1.703.940 -5 A° Villasboas Puente Refuerzo 2.007 10 389.614 -5 A° Molles Puente Refuerzo 2.007 6 309.464 -5 Cda. La Zorra Puente Refuerzo 2.007 6 309.464 -5 Arroyo Batovi Puente Ensanche y refuerzo 2.008 6 638.009 -5 Arroyo Cuñapirú Puente Refuerzo 2.008 10 470.565 -5 Arroyo Quebrada Grande Puente Ensanche y refuerzo 2.008 8 376.633 -5 Arroyo Sauce de Batovi Puente Ensanche y refuerzo 2.009 8 372.549 -8 Adecuación puentes ruta 8 Puente Ensanche y Refuerzo 2.007 15 2.900.880 -8 Ao. Corrales Puente Ensanche y Refuerzo 2.008 10 605.776 -8 Río Cebollatí Puente Ensanche y refuerzo 2.008 9 1.364.961 -11 Aos. Canelón Chico y Puente Ensanche y Refuerzo 2.007 15 871.400 -

Canelón Chico sangrador11 Adecuación puentes Ruta 11 Puente Puente nuevo 2.007 24 1.768.469 -11 Puente Sta. Lucía y accesos Puente Contrato de Mantenimiento 2.008 24 15.101.481 -12 A° Minas Viejas Puente Puente nuevo 2.007 12 434.813 -

Totales (U$S) 31.775.638 817.433

* No están indicados en el plan de DNV

planes de la DNV - CND, no incluyen las obras que tie-

nen un asterisco y alcanzan un valor del orden de U$S

1,2 millones. Las restantes obras están en el plan quin-

quenal y hay ejecución parcial de dos de ellas como se

ve en la columna última. Esta estimación es basada en

la información suministrada por la DNV y el informe

final del estudio para la Corporación Andina De

Fomento, para el Programa De Infraestructura Vial -

Fase II. 27

I.2 SISTEMA FERROVIARIO

AFE presentó, en el 2005, considerando un tipo de

cambio de 24.5 Pesos uruguayos por dólar, ingresos

totales por poco más de US$ 9.39 millones. En esos

ingresos predominan claramente los generados por la

carga (US$ 8.37 una vez computados los descuentos y

bonificaciones) sobre los de pasajeros (US$ 0.34 millo-

nes). En el total no resultan menores los “otros ingre-

219

CUADRO I.2-1AFE: RESULTADOS FINANCIEROS. AÑO 2005 (En millones de US$; 1 US$= 24.5 Pesos Uruguayos)

Concepto Monto (millones de US$) % Total

Ingresos Cargas 8.37 89.1%Ingresos Pasajeros 0.34 3.6%Otros Ingresos 0.68 8.5%Total Ingresos 9.39 100%

Gastos de Operación y Material RodantePersonal 4.22 21.2%Combustibles y Lubric. 3.81 19.22%Respuestos y Materiales 1.01 5.1%Otros Gastos/Serv. Básicos 0.73 3.7%Total Gastos Operación y Material Rodante 9.77 49.1%

Gastos de AdministraciónPersonal 1.21 6.1%Otros Gastos/Serv. Básicos 0.58 2.9%Total Gastos de Administración 1.79 9.0%

Gastos de InfraestructuraPersonal 2.95 14.8%Otros Gastos de Infraestructura 1.45 7.3%Total Gastos de Infraestructura 4.40 22.2%

Gastos de TráficoPersonal 2.72 13.7%Otros Gastos de Tráfico 0.67 3.5%Total Gastos de Tráfico 3.39 17.1%

Otros Egresos 0.53 2.7%

Total Gastos 19.88 100%Ganancia Financiera 2.18

Resultado Operativo computando Ganancia Financiera (8.31)

Fuente: elaboración propia en base al Estado de Resultados 2005 y la Memoria Anual 2005

Los descuentos y Bonificaciones (US$ 0.1 millón) fueron atribuidos a los servicios de cargas

27. Programa De Infraestructura Vial - Fase II Corporación Vial Del Uruguay. Consultoría De Apoyo Para La Evaluación Del Programa. CSI inge-

nieros, Noviembre de 2005.

28. Superior al promedio de 244 millones de toneladas-km promedio del período 1995-2004 e inferior a los 331 millones del año 2005.

sos” (trabajos para terceros, arrendamientos, cesión de

espacios) que aportan US$ 0.68 millones. A su vez, los

gastos operativos, esto es, los gastos de operar el

ferrocarril sin computar inversiones ni amortizaciones,

sumaron US$ 19.88 millones, lo que arroja un déficit de

operaciones de US$ 10.55 millones y un coeficiente de

explotación (gastos operativos/ingresos operativos),

de 2.12. Si, adicionalmente, se computa la ganancia

financiera obtenida por AFE, el resultado operativo se

reduce a un déficit de US$ 8.31 millones.

AFE desembolsa, separadamente, alrededor de US$ 4

millones en gastos de mantenimiento. Estrictamente,

en el año 2005, fueron US$ 4.4 Millones, de los cuales

casi 3 millones correspondieron a gastos de personal y,

el resto, a materiales.

Esto hace que el desembolso anual en vía sume, en el

período 1995-2005, a US$ 6.6 millones lo que implica

que el costo de infraestructura de AFE alcance a US$

5.5 por tonelada y a US$ 2.2 centavos por tonelada-km

considerando los casi 300 millones de toneladas-km

realizadas en el año 200428. Cabe recordar que el ingre-

so medio por tonelada-km de AFE alcanzó en el año

2005, a US$ 2.8 centavos por tonelada-km, lo que enfa-

tiza la compleja situación financiera en que se encuen-

tra AFE bajo sus actuales parámetros de desempeño.





realice inversiones en la vía: es prácticamente imposi-

ble que AFE logre la calidad de servicio mínima exigi-

da por los diferentes “actores” de la actividad forestal

sin lograr la reducción de los tiempos de viaje y, por

sobre todo, el aumento de la calidad de la circulación

traducida en un viaje sin desplazamientos de las car-

gas y, fundamentalmente, la eliminación o la reduc-

ción drástica de los descarrilamientos.



obras de mejoramiento de vía. AFE ha identificado un

conjunto de 23 obras de mejoramiento en otros tantos

sectores de su red (algunos de los cuales no se

encuentran hoy en actividad) para lograr el objetivo

de circular a una velocidad de 40 km/h y aceptar car-

gas de 18 toneladas por eje. Las obras, en todos los

casos, incluyen el reemplazo de durmientes y fijacio-

nes y, en algunos, también el reemplazo de rieles y el

refuerzo de puentes.

AFE ha logrado priorizar las 23 obras de vía que ha

identificado como necesarias y que implican intervenir

1718 km de vías con un costo de US$ 91.4 millones. El

monto en cuestión genera un costo medio por km

mejorado de US$ 53.300. Los valores en cuestión inclu-

yen el costo de los rieles de 40 kg/metro que AFE debe

comprar para poder completar los mejoramientos pre-

vistos. Esa compra alcanza a 28.210 toneladas de riel,

equivalentes a 352,6 kilómetros de vía que, a un costo

de US$ 1.050 por tonelada, representan 29.6 millones

de dólares. Ese costo ya está incluido en los US$ 91.4

millones antes señalados.

Sin embargo, las obras de vías requieren rieles adicio-

nales: parte de ellos serán recuperados de las vías exis-

tentes y parte ya se encuentran en posesión de AFE.

Esos rieles no están computados en el total menciona-

do. Si bien no deben incluirse en un análisis financiero

de las inversiones, sí cabe considerarlos en un análisis

económico, esto es, de consumo de recursos.

El trasporte de los flujos de madera exige, en particular,

la mejora de 741 km de vías con un costo de US$ 58.3

millones, y abarcan el corredor troncal de AFE entre



se dirige a Fray Bentos, pasando por Algorta y Haedo. A

los efectos de la evaluación económica se asume que

las mejoras se realizarán en los años 2008 y 2009 y los

tráficos de madera en cuestión se podrán efectivizar a

partir del año 2010. El monto mencionado incluye

parte de los rieles necesarios para realizar las interven-

ciones requeridas. A ese monto cabe sumarle, a los

efectos de la evaluación económica, la valorización de

los rieles usados (a la mitad del valor de los rieles nue-

vos) y los rieles nuevos en stock ase empleados. AFE

requiere para los proyectos de vía asociados a la made-

ra 11.760 toneladas de rieles usados y 21.900 toneladas

de rieles nuevos de su stock. El valor del riel nuevo con-

220

siderado fue de US$ 1.050 la tonelada. El monto total

de las inversiones a los efectos de la evaluación econó-

mica suma, entonces, US$ 87. 5 millones.



como de madera aserrada se realizó considerando que

todos esos trenes eran trenes incrementales a los que

ya presta AFE. Esto es, que AFE continuará atendiendo

los tráficos de los distintos productos a los que hoy

sirve y que le generan un nivel de tráfico que, salvo

años excepcionales, se ha ubicado en el orden de los 1

a 1.2 millones de toneladas. Ese tráfico se supone inal-

terado a través del horizonte de proyección que abar-

ca, como se dijo, los dos años en que se ejecutan las

obras (2008 y 2009) y los 20 años de operaciones (perí-

odo 2010-2029). A ese tráfico, se suma el tráfico de

madera que, en particular, en el año 2016, alcanza a las

2.2 millones de toneladas.

El costeo de las operaciones de los trenes de madera

se realizó definiendo las características de las opera-

ciones de esos trenes (de madera) bajo un AFE “eficien-

te”. En este sentido, se costearon cuatro flujos (entre

cuatro pares origen-destino) de madera para pulpa

(Rivera-Montevideo, Tacuarembó-Montevideo, Rivera-

Fray Bentos y Tacuarembó-Fray Bentos).

Separadamente, se costearon los trenes que atende-

rán los flujos de madera aserrada entre Rivera-

Montevideo y Tacuarembó -Montevideo.

I.3 PUERTOS

Las inversiones tanto publica y privadas se pueden

observar en el siguiente cuadro x. Estas inversiones se

calcularon de acuerdo a lo suministrado por el

Departamento de Planificación e inversiones. Las inver-

siones privadas; Prolog 2006 y artículos de prensa.

De otra pare, se tuvo en cuenta la expansión con

recursos privados de la Terminal Cuenca Del Plata,

entidad que gestiona y administra la Terminal de con-

tenedores del puerto de Montevideo. Esta ampliación

tiene un valor aproximado de US$ 100 millones.

I.4 SECTOR ELÉCTRICO

En el quinquenio 2002-2006, las inversiones de UTE

fueron del orden de los US$80 millones anuales. Las

inversiones en generación, transmisión y distribución

fueron del orden de los US$ 20 millones, US$ 15 millo-

nes y US$ 45 millones anuales, respectivamente.

221

CUADRO I.3-1: INVERSIÓN PROGRAMADA EN PUERTOS.

Obra Civil Públicas Obra Civil PrivadasMonto Finalización Monto Finalización

En Proceso 82.950 162.000Muelle C (con relleno) 42.100 10/2010 Ampliación TCP Puerto MVD 72.000 2008/2009Puerto Nueva Palmira Extensión 5.000 12/01/2008 Terminal Barranca de los Loros

Nueva Palmira 20.000 2008Puerto Paysandú 500 12/2008 Puerto del Chileno Punta del Este 25.000 2009Puerto Salto 350 12/2008 Muelle D (con relleno) Puerto MVD 45.000 Comienzos 2011

Equipamiento 2.950 29.200Sistema de Arado 150 12/2006 Autoelevadores-TCP Maquinas varias y 2003

vehículos-TCP 4 barcazas y 2 remolcadores 9.200 2007Reacondicionamiento electrónico Transportes Fluviales Fray Bentos (Botnia)de grúas 100 2007 Terminal Portuaria Ontur- Nueva Palmira 20.000 7/2007Grúas Takraf 200 2007

Total Monto miles U$S 85.900 191.200

Fuente: Inversiones ANP.

Para el quinquenio 2007-2011, se estima que las

inversiones deberán aumentar substancialmente

para ampliar la capacidad de generación, construir

una nueva interconexión con Brasil y continuar

ampliando el sistema de distribución. La inversión

media anual alcanzaría a US$180 millones. Las inver-

siones en generación, transmisión y distribución serí-

an del orden de los US$ 75 millones, US$ 45 millones

y US$ 60 millones anuales, respectivamente.

I.5 RESUMEN INVERSIONES 2007 - 2011

A continuación se muestra el cuadro resumen de

las inversiones para el quinquenio 2007 - 2011.

Estas inversiones incluyen las propuestas para el

periodo por US$752.7 millones por encima de los

US$1,511 millones ya presupuestados o estimados

para el quinquenio. Las nuevas inversiones pro-

puestas equivalen al 33% del total de inversiones

estimadas.

En el Cuadro I.5-2 se ve el impacto de estas inversiones

como porcentaje del PIB. El monto de la propuesta

equivaldría a 0.59% del PIB promedio para el periodo

en gasto publico y 0.09% en gasto privado. Estos por-

centajes muestras que se pueden acomodar al espacio

fiscal disponible y calculado para este mismo docu-

mento de 2.4 del PIB.

222

CUADRO I.5-1: INVERSIONES ACTUALES, PROPUESTAS Y TOTALES PARA 2007 - 2011. (MILLONES DE US$)

Actual Propuesta TotalPública Privada Pública Privada Pública Privada Total

Puertos 85.9 191.2 100.0 85.9 291.2 377.1 Ferroviario 99.0 101.6 200.6 - 200.6 Carreteras 685.5 49.4 48.1 3.0 733.6 52.4 786.0 Electricidad* 400.0 500 900.0 - 900.0 Total 1270.4 240.6 649.7 103.0 1,920.1 343.6 2,263.6

Fuente: Elaboración propia con datos de la DNV y UTE

*Sin costos de operación

CUADRO I.5-2: INVERSIONES, COSTOS DE OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO PARA EL PERÍODO 2007-2011 ENPROMEDIO ANUAL Y EN PROPORCIÓN DEL PIB PROMEDIO PARA EL PERÍODO 2007 - 2011. (MILLONES DE US$)

Actual Propuesta TotalPública Privada Pública Privada Pública Privada Total

Puertos 0.08% 0.17% 0.00% 0.09% 0.08% 0.26% 0.34%Ferroviario 0.09% 0.00% 0.09% 0.00% 0.18% 0.00% 0.18%Carreteras 0.62% 0.04% 0.04% 0.00% 0.67% 0.05% 0.72%Electricidad* 0.36% 0.00% 0.46% 0.00% 0.82% 0.00% 0.82%Total 1.15% 0.22% 0.59% 0.09% 1.75% 0.31% 2.06%

Fuente: Elaboración propia con datos de la DNV y UTE

*Sin costos de operación

oficina del banco mundial en uruguay buenos aires 570, tercer

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