“DISEÑO DE UNA ESTRATEGIA DE GRADUACIÓN DIFERENCIADA DE

LOS HOGARES BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA JUNTOS”

OCTUBRE 2010

LORENA ALCAZAR

 

I. Introducción

Los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCT por sus siglas en inglés) son programas en los que se ofrece una cantidad de dinero en efectivo a familias pobres a cambio de que se comprometan a invertir en factores como la salud, nutrición y educación de sus hijos, es decir, a cambio de que las familias se comprometan a invertir en capital humano. La implementación de estos programas ha sido recomendada como la alternativa más eficiente para combatir la desnutrición infantil, la deserción escolar y, a largo plazo, para romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza1 (Fiszbein y Schady, 2008).

En la última década, este tipo de programas están siendo adaptados por numerosos países de la región. El ritmo de avance de los mismos es prodigioso, al punto de que en países como Brasil, México y Ecuador, los CCT atienden a millones de familias y se posicionan como los programas más importantes. Se espera que mediante su implementación se logre reducir la inequidad tan presente en los países de América Latina y que las familias beneficiarias puedan escapar del círculo vicioso de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades de sus hijos.

En este contexto, el gobierno peruano inició a finales del 2005 la implementación de JUNTOS, un Programa de Transferencia Condicionada dirigido al desarrollo del capital humano mediante la mejora de salud, educación y nutrición de los niños y niñas de las comunidades más pobres del país. JUNTOS, desde su creación, ha apoyado a 420,491 hogares de extrema pobreza en 638 distritos rurales de 14 departamentos de todo el país2. El programa, diseñado en base de otras experiencias de CCT como “OPORTUNIDADES” de México o “Bolsa de Familia” de Brasil, cuenta con un esquema básico que consiste en otorgar un incentivo monetario de cien soles a las madres de cada hogar participante para su libre uso a cambio de que se cumplan con ciertas condicionalidades relacionadas a la nutrición, salud y educación de sus hijos.

JUNTOS, al igual que la mayoría de CCTs, cuenta con retos importantes a superar tanto en su diseño como en su implementación. Un reto clave que se presenta para el éxito de este tipo de programas es contar con una estrategia de salida o graduación del mismo que responda a los objetivos planteados. Esta estrategia debe englobar una serie de criterios y reglamentos operacionales que definan cuando las familias deben dejar de ser beneficiarias y cuál será su tratamiento una vez terminado su tiempo de permanencia. La mayoría de programas en funcionamiento no cuenta con una estrategia de salida claramente establecida y, en algunos casos en que existe, no es coherente con lo que se busca alcanzar. En general, a diferencia de varios otros aspectos de los CCT el tema no ha sido estudiado y no existe un consenso respecto a la alternativa más adecuada: ¿Hasta qué edad se debe invertir en el capital humano de los niños? ¿En qué factores

                                                            1 Por ejemplo, Nancy Birdsall, presidenta del Centro para el Desarrollo Global, dijo lo siguiente sobre los CCTs: “Creo que estos programas son lo más cercano que se ha tenido a una “bala mágica” para el desarrollo. Estos crean incentivos para que las familias inviertan en el futuro de sus propios hijos. Cada década más o menos, nosotros vemos algo que realmente puede hacer una diferencia, y este tipo de programas es una de esas cosas” (New York Times, 2004).  

2 Portal de JUNTOS: www.juntos.gob.pe

debería basarse el tiempo de permanencia en el programa? ¿Qué tipo de protección social debería darse a los ex beneficiarios del mismo?

En el caso de JUNTOS, el programa planteó originalmente un tiempo de permanencia de cuatro años consecutivos, pudiendo extenderse hasta por cuatro años más con pagos escalonados y decrecientes (20% menos cada año) siempre y cuando el beneficiario se encuentre aún en una condición de pobreza extrema3. Esta estrategia cuenta con importantes limitaciones dado que el tiempo de permanencia no se encuentra atado a condiciones del beneficiario sino a un horizonte temporal, por lo que no toma en cuenta la vulnerabilidad de las familias a shocks que puedan revertir el progreso alcanzado a través de los años dentro del programa, ni establece ningún apoyo para la familias pobres luego de concluido el periodo de permanencia. Por esto, la estrategia de graduación está redefiniéndose en el marco del nuevo Manual de Operaciones del Programa con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo.

En el contexto anterior, el objetivo del presente estudio es elaborar y sustentar una estrategia de graduación viable, sostenible y acorde con los objetivos del programa sobre la base de la información existente, estudios de caso y la información cualitativa proveniente de un trabajo de campo. Se pretende que la propuesta de graduación sea diferenciada y que contemple características de las familias beneficiarias al tiempo que contemple mecanismos para la migración total o parcial de beneficiarios a otros programas o intervenciones estatales.

Para la elaboración del documento, primero se realizó una revisión de los estudios realizados en la primera etapa del estudio “Propuestas de salida y Caracterización de los Hogares JUNTOS”. Las principales actividades realizadas durante ésta etapa fueron las siguientes:

• Una primera recopilación de información sobre estrategias de salida en otros países.

• La caracterización socioeconómica descriptiva cuantitativa de hogares beneficiarios de JUNTOS sobre la base de información secundaria

• Una propuesta de un método de clasificación de hogares en base a un análisis factorial.

Esta última actividad -la propuesta de un método de clasificación de hogares en base a un análisis factorial- buscó poder distinguir grupos de hogares según su capacidad de generación futura de empleo e ingresos, para así determinar su nivel de vulnerabilidad. Esta clasificación resulta importante al momento de elaborar el producto final: una estrategia de graduación diferenciada.

El presente informe, entonces, forma parte de una segunda etapa de este estudio. Dado que este avance es una versión preliminar, se presentan los siguientes puntos:

• Un análisis conceptual de la salida o graduación de Programas de Transferencias Condicionadas en general y de JUNTOS en particular

• La revisión y análisis de experiencias internacionales

                                                            3 Términos de Referencia: Diseño de una Estrategia de Graduación Diferenciada de los Hogares Graduados del Programa JUNTOS. SEGUNDA ETAPA.

• La presentación de los resultados de un trabajo de campo cualitativo realizado con el fin de proveer información real sobre los beneficiarios y sus comunidades en cuatro regiones en las que se inició la implementación de JUNTOS (Huancavelica, Ayacucho, Apurímac y Huánuco). En cada una de esas regiones se seleccionó un distrito, buscando abarcar diferentes niveles de ruralidad.

Debe recordarse que en el informe a presentar como producto final, se incluirán también los siguientes componentes:

• Una revisión y análisis de la información existente y sistematizada del menú de programas sociales que operan en las regiones de análisis.

• La presentación de una propuesta de estrategia de graduación de JUNTOS.

II. Elementos claves del diseño de los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas en general y de JUNTOS en particular

Los CCTs son definidos comúnmente como programas en los que las transferencias de efectivo a los hogares pobres se encuentran condicionadas sobre la realización de inversiones pre-especificadas en el capital humano de sus hijos (Fiszbein y Schady, 2008). Estos son considerados innovadores principalmente porque cuentan con mecanismos novedosos de identificación de beneficiarios, porque los beneficiarios reciben efectivo en lugar de víveres y porque estas transferencias de efectivo se condicionan a acciones específicas de los beneficiarios asociadas a la acumulación de capital humano (Hailu y Veras Soares, 2008).

El diseño de los mismos se basa en el incremento del capital humano, lo cual se logra mediante el establecimiento de condicionalidades enfocadas en mejorar el rendimiento de la siguiente generación y de esa manera romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. Las condiciones más comunes de salud y nutrición incluyen frecuentemente la asistencia a controles de salud y talla, la vacunación de niños menores de 5 años y controles pre-natales para las madres. Por otro lado, las condiciones de educación incluyen usualmente la matrícula y un porcentaje mínimo de asistencia a la escuela (primaria y/o secundaria según el diseño del programa). Algunos programas también requieren que los beneficiarios asistan a charlas informativas o que los niños alcancen un rendimiento mínimo en las escuelas.

El uso de transferencias de efectivo atadas a este tipo de condiciones se incluye para que el dinero entregado otorgue incentivos al hogar para invertir en el capital humano de sus hijos, además de aliviar la pobreza del hogar en le corto plazo. Este incentivo extra se considera necesario ya que la inversión en capital humano de los hogares que se realizaría sin la transferencia de efectivo podría ser menor al óptimo. Según Fiszbein y Schady (2008), existen tres motivos principales por los que el proceso de optimización de las familias puede resultar en un nivel de inversión en salud, nutrición o educación menor a la deseada: (i) la familia puede no tener pleno conocimiento de los retornos de este tipo de inversión, (ii) puede existir un “altruismo incompleto” entre padres e hijos, (i.e. en algunos casos los padres tienden a valorar (con mayor frecuencia que las madres) su bienestar por sobre el de sus hijos) o (iii) puede existir algún tipo de externalidad que no se considera dentro del proceso de optimización individual de los hogares. Si la sociedad valora las externalidades positivas de la educación o salud de los más pobres (traducidas en un mayor desarrollo futuro) entonces el estado debe intervenir para que estos niveles aumenten.

La razón más común e importante como justificación de los CCTs es la primera. Esto es , se asume que las familias puedan no tener en cuenta que tan beneficioso es para ellos el invertir en el futuro de sus hijos, puede considerarse como una falta de información o como una “miopía” que distorsiona el proceso de optimización. Si una familia percibe los retornos de la inversión como más bajos de lo que realmente son, puede que considere que el tiempo de sus hijos está mejor empleado si es que, por ejemplo, en lugar de atender a la escuela secundaria su hijo trabaja en casa. Una solución para este tipo de problema sería el brindar información respecto a los retornos de la educación, salud o nutrición para que se interiorice la importancia de este tipo de prácticas y así se incrementen los niveles de inversión. Sin embargo, debe considerarse que este proceso puede ser también costoso y que no toda la información recibida es siempre interiorizada dados factores como el bajo nivel educativo de los padres. Los CCTs si bien no necesariamente incrementan la

información de los padres sobre la inversión en capital humano, tienen un resultado inmediato en los indicadores de salud, nutrición y educación ya que afectan el retorno de la inversión social al reducir el costo de oportunidad de ir a la escuela o a un control médico.

Un punto clave para el diseño y correcto funcionamiento de estos programas es que se mantenga en claro que los CCTs no son simplemente donaciones a los más pobres sino un instrumento para incrementar la inversión social. Si es que esto no se considera como esencia del CCT, surge una tensión entre las metas de alivio de pobreza a corto plazo y la acumulación de capital humano a largo plazo. La tensión entre objetivos es especialmente importante al momento de definir el mecanismo de identificación de beneficiarios y los mecanismos de salida del programa. De este modo, la estrategia de salida escogida y el modo en que se elijan a los potenciales beneficiarios varía si es que el programa cuenta con un enfoque puramente de acumulación de capital humano o si el objetivo es alcanzar un esquema de mínimo ingreso, así como si este es mejorar la capacidad de los adultos potenciales para generar ingresos e incentivar la graduación del programa.

La solución de estos temas, en especial el correspondiente a contar con una estrategia de salida del programa que se adecúe a los objetivos del mismo, deben ser solucionados para que los resultados percibidos por los programas sean perdurables en el tiempo. Las evaluaciones de impacto de diversos CCTs muestran resultados prometedores. Existen evidencias importantes del impacto positivo que las transferencias condicionadas tienen sobre los indicadores de salud y educación, así como en indicadores de nutrición (especialmente cuando están acompañados de suplementos alimenticios). Además, en programas de gran escala, existe evidencia de que estos incluso han sido exitosos en reducir la inequidad y han tenido un tenido un impacto positivo sobre los indicadores de pobreza (Hailu y Veras Soares, 2008).

Siguiendo el modelo de otros CCTS, el gobierno peruano inició el programa JUNTOS a finales del 2005 con el fin de “contribuir a la reducción de la pobreza y romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza extrema”.4 Como se mencionó, el programa otorga un incentivo monetario de 100 soles a las madres de cada hogar participante para su libre uso a cambio de que se cumplan con ciertas condicionalidades relacionadas a la nutrición, salud, educación e identidad de sus hijos. El objetivo del programa es, entonces, contribuir al desarrollo de capital humano a largo plazo y el apoyo al consumo diario a corto plazo. El primero y principal objetivo, el desarrollo de capital humano de largo plazo está dirigido al principal grupo beneficiario del programa: niños y niñas de entre 0 y 19 años de edad. El segundo, el apoyo al consumo diario, es un objetivo que puede alcanzar toda la familia de los beneficiarios.

Desde su creación, JUNTOS ha apoyado a 420,491 hogares de extrema pobreza en 638 distritos rurales de 14 departamentos de todo el país5. El programa cuenta con dos componentes principales. El primero busca “garantizar la oferta de un paquete de servicios de salud, nutrición y educación de acuerdo al ciclo de vida de los beneficiarios, en correspondencia con los sectores respectivos del

                                                            4 Portal de JUNTOS: www.juntos.gob.pe 5 Portal de JUNTOS: www.juntos.gob.pe

Gobierno Nacional, Regional y Local” mientras que el segundo se encarga de “entregar transferencias monetarias a hogares incorporados que cumplen con sus correspondencias”6.

Según la evaluación rápida de impacto del programa elaborada por el Banco Mundial en Marzo del 2009, JUNTOS ha tenido un impacto positivo en varias áreas. En primer lugar, se puede considerar un impacto positivo sobre la pobreza, ingreso y consumo. También existe un impacto significativo en las áreas de nutrición y salud, traducido en un aumento en el uso de servicios de salud, así como en un mayor gasto en alimentos de mejor calidad nutritiva. El impacto en educación es especialmente importante en los años de transición hacia la escuela secundaria dado que ex ante ya se contaba con importantes tasas de asistencia en educación primaria. En lo correspondiente a comportamientos no deseados asociados a programas de este tipo, se encontró que JUNTOS no afecta considerablemente la tasa de fecundidad o la tasa laboral en adultos. Tampoco se encontraron efectos significativos en el mal uso del dinero (compra de alcohol). A pesar de todos estos progresos, la evaluación final del programa no encontró aún impactos en indicadores finales, resultado consistente con lo encontrado en otros países posiblemente por lo corto de la existencia del programa al momento de la evaluación y /o dado que este progreso debe ser acompañado con mejores prácticas por el lado de la oferta.

JUNTOS, al igual que la mayoría de CCTs, cuenta con retos importantes a superar tanto en diseño como en implementación. Su propósito final, siguiendo la línea de otros programas de transferencias condicionadas de efectivo, es romper el círculo vicioso de la pobreza. Como se mencionó anteriormente, este cuenta con dos efectos: el desarrollo del capital humano (a largo plazo) y el apoyo al consumo diario (a corto plazo). Es importante que el diseño del programa contemple ambos pero sin perder de vista que el fin último del mismo es acabar con la transmisión intergeneracional de la pobreza, mediante la inversión en el capital humano de la nueva generación. De lo contrario, la tensión entre objetivos puede generar complicaciones que pongan en peligro la consistencia entre el diseño y los objetivos de JUNTOS.

Esta tensión entre objetivos de corto y largo plazo se plasmó en el diseño original de una estrategia de salida con importantes limitaciones que hubiesen presentado un peligro para la continuidad de los progresos de la población beneficiaria una vez terminado el tiempo de permanencia en el programa. La propuesta de graduación original consistía en reglamentar un tiempo de permanencia de cuatro años consecutivos, pudiendo extenderse hasta por cuatro años más con pagos escalonados y decrecientes (20% menos cada año) siempre y cuando el beneficiario se encuentre en una condición de pobreza extrema7. Esta estrategia se está redefiniendo dado que el tiempo de permanencia debe encontrarse atado a condiciones del beneficiario: este horizonte temporal debe tomar en cuenta la vulnerabilidad de las familias a shocks que puedan revertir el progreso alcanzado a través de los años dentro del programa.

Bajo esta premisa, se tiene que los criterios y consideraciones en base a las que se diseñe esta estrategia deben contemplar la necesidad de que las inversiones en capital humano realizadas a lo largo del programa sean perdurables. Se tiene entonces, como requerimiento mínimo al diseño de

                                                            6 Idem. 7 Términos de Referencia: Diseño de una Estrategia de Graduación Diferenciada de los Hogares Graduados del Programa JUNTOS. SEGUNDA ETAPA.

las condiciones de salida, que el último hijo debe haber culminado el último año de educación secundaria antes de dejar el programa ya que solo de esta manera se garantizaría que los niños accedan a un mayor número de años de educación y que estos culminen el ciclo educativo. Esto es importante dado que la educación es un componente básico en el desarrollo del capital humano y la educación secundaria es la que cuenta con menor cobertura a nivel nacional. Al incluir a la educación secundaria dentro de las condicionalidades del programa se atacan directamente fenómenos como la deserción y atraso escolar, al tiempo que se asegura que el beneficiario culmine el tiempo de permanencia en el programa con un nivel educativo sólido.

Actualmente, el nuevo manual de operaciones de JUNTOS toma en cuenta esta consideración y contempla que una familia objetivo que siga siendo pobre extremo pierda la condición de elegibilidad una vez el miembro objetivo (i) termine su ciclo de estudios secundarios, (ii) sobrepase la edad límite establecida por el programa (19 años) o (iii) fallezca. Sin embargo, en el caso de pobres no extremos, el tiempo máximo de permanencia en el programa es de ocho años (4 años de permanencia y 4 años de salida gradual) mientras que aquellos hogares calificados como no pobres se gradúan inmediatamente del programa. Este manual también establece que el proceso de graduación tiene como objetivo “facilitar que los hogares pobres extremos y pobres no extremos sin miembros objetivo, sea porque renuncian voluntariamente o porque ya cumplieron la edad límite de 19 años de edad, se conecten con otros Programas, si así lo desean, que estén relacionados con temas de empleo, microempresas, educación, capacitación, etc.”8

                                                            8 Nuevo Manual de Operaciones de JUNTOS.

III. La estrategia de graduación de los CCTs y sus complicaciones

Una estrategia de graduación es necesaria debido a que permite revertir la dependencia de las familias y beneficiarios objetivos al programa así como asegurar que solo las familias que mantienen criterios de elegibilidad se mantengan dentro del mismo. Una estrategia de graduación es además importante dado que permite que el programa pueda beneficiar a otras familias que no podría atender de otra manera debido a restricciones de alcance o presupuesto (Yaschine y Dávila 2008).

Un reto clave que se presenta para el éxito de los CCTs es contar con una estrategia de graduación de los mismos que responda a los objetivos planteados. Esta estrategia debe englobar una serie de criterios o reglamentos operacionales que definan cuando las familias deben dejar de ser beneficiarias y cuál será su tratamiento una vez terminado su tiempo de permanencia. La mayoría de programas en funcionamiento no cuenta con una estrategia de salida claramente establecida y, en algunos casos en los que esta existe, no es coherente con lo que se busca alcanzar.

Un gran número de CCTs que cuentan con una estrategia de salida explícita no respetan la correspondencia de la misma con las metas de su programa pues consideran condiciones atadas a niveles de ingreso o periodos de tiempo fijos para la permanencia del beneficiario. Este tipo de políticas se encuentran en conflicto con los supuestos objetivos de desarrollo de capital humano a largo plazo de los programas. A pesar de que en países con altos niveles de pobreza puede resultar difícil acompañar al beneficiario hasta que culmine el ciclo educativo, esta aparece como la única solución lógica para alcanzar el objetivo final del programa (Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009).

La estrategia de graduación debe variar según el enfoque de cada programa, lo que implica que será distinta si es que el programa cuenta con un enfoque puramente de acumulación de capital humano o si el objetivo es alcanzar un esquema de mínimo ingreso. Así, la definición de un enfoque es necesaria para evitar la dualidad de objetivos que pueda generar conflictos al momento de diseñar esta estrategia. Así, un programa que apunte a aliviar la pobreza de corto plazo debe graduar al beneficiario de acuerdo con este objetivo, es decir, una vez éste ya no sea pobre, supere una línea de pobreza o culmine un periodo determinado para evitar la dependencia mientras que un programa enfocado en el desarrollo de capital humano entre los más pobres debe apoyar a la familia hasta que se culmine el ciclo de desarrollo principal de este capital, es decir, hasta un nivel de estudios específico. La graduación en este último caso sería automática y coincidiría con el término del ciclo de desarrollo del niño.

Así, queda claro que la temporalidad del programa debe responder al objetivo principal del programa: la formación del capital humano (atado a condicionalidades). Por tanto, se debe promover la culminación de la educación primaria y secundaria de los niños y niñas. Se hace énfasis en la necesidad de mantener las condicionalidades a través de la educación secundaria dado que es durante esta etapa que se presentan los niveles más preocupantes de atraso, retiro y deserción, especialmente en el ámbito rural. El programa debe servir como incentivo para que los jóvenes logren culminar los estudios secundarios y puedan así recibir apoyo complementario al cesar su estado de beneficiarios para emprender algún tipo de estudio superior o educación técnica. Además, dado el objetivo de alivio de la pobreza, la permanencia en el programa debe ser suficiente

como para poder dar a las familias un empuje para subir sus ingresos autónomos y, al mismo tiempo, la permanencia no debe ser demasiado larga como para desincentivar los impulsos laborales o de auto-ayuda de las familias. Dado que JUNTOS no es un programa de apoyo para la generación de recursos de las familias y no debe trabajar con familias que no incluyen beneficiarios objetivo, actuaría como puente a otros programas que se encarguen de brindar algún tipo de apoyo o formación para permitir a las familias graduadas la salida de la pobreza. Es importante que no se caiga en la tentación de asignar más componentes al programa de los que corresponden a su marco conceptual y que se asegure la migración de los beneficiarios a programas que respondan directamente a los objetivos del JUNTOS y a las características los graduados.

Otra consideración de suma importancia al momento de diseñar una estrategia de salida exitosa es considerar la necesidad de que se cuente con una estrategia diferenciada según categorías de beneficiarios. La propuesta actual que se incluye en el nuevo Manual de Operaciones de JUNTOS contempla a los siguientes grupos: pobres extremos con población objetivo, pobres extremos sin población objetivo, pobres no extremos con población objetivo, pobres no extremos sin población objetivo y los no pobres. Al respecto, es necesario analizar si esta diferenciación es adecuada y suficiente para los beneficiarios del programa.

En el nuevo manual de operaciones del programa se plantea, de manera general, una estrategia de graduación que busca actuar de manera acorde con los objetivos del mismo. En la misma, se establece que una vez pasados 4 años, se realiza un primer proceso de re certificación en el cual se identifica si la familia debe permanecer o no en el programa:

• Los hogares pobres extremos o pobres que aún tengan hijos pertenecientes a la población objetivo (menores a 19 años que aún no terminen los estudios secundarios) permanecen en el programa por cuatro años más.

• Los hogares pobres extremos o pobres que ya no cuenten con población objetivo dejan el programa de forma gradual (siguiendo el esquema inicialmente planteado por el programa).

• Los hogares que dejan de ser pobres dejan de inmediato el programa.

Una vez pasados 4 años más, se realiza un nuevo proceso de re certificación en el que se gradúa un nuevo grupo de beneficiarios:

• Si el hogar es pobre extremo y aún tiene hijos pertenecientes a la población objetivo, permanece en el programa hasta que sus hijos terminen la escuela secundaria o alcancen los 19 años.

• Si el hogar es pobre no extremo y aún tiene hijos pertenecientes a la población objetivo este deja el programa de forma gradual.

• Si el hogar es pobre extremo o no extremo sin población objetivo, este deja el programa de forma gradual.

• Si el hogar deja de ser pobre este deja el programa de forma inmediata.

Esta estrategia cuenta con importantes mejoras en el caso de las familias pobres extremas ya que se mantiene su permanencia en el programa hasta el momento en que la población objetivo culmina el ciclo educativo, sin embargo, se perciben los errores antes mencionados al analizar el caso de las familias pobres no extremas dado que el horizonte temporal no guarda relación con el objetivo de desarrollo de largo plazo del capital humano.

Las familias que dejan el programa de forma gradual deben hacerlo cuando exista algún tipo de indicador de la perdurabilidad de los avances realizados a lo largo de los años de permanencia en el programa. De esta forma, el reto se encuentra en determinar cuándo es que el beneficiario se encuentra en una situación que le permita sostener su posición de bienestar en el tiempo, especialmente en lo correspondiente al nivel nutricional de sus hijos y la asistencia a las escuelas, sin la necesidad de incentivos económicos.

Por otro lado, surge el problema de cómo atender a las familias que ya no cuentan con población objetivo. Un debate importante sobre este punto es que tanto es responsabilidad de JUNTOS el tratar con esta población cuándo su apoyo ya no se encuentra dentro de los alcances del programa.

 

IV. Experiencias Internacionales de estrategias de graduación de CCTs en América Latina.

Los Programas de Transferencias Condicionadas en América Latina se encuentran poco preparados para la graduación de sus beneficiarios ya que, en su mayoría, no cuentan con estrategias de salida orientadas a cumplir con sus objetivos finales. Nicaragua y El Salvador, por ejemplo, gradúan a sus beneficiarios tras un periodo temporal fijo mientras que Colombia, Brasil y México identifican a las familias listas para la graduación en base a límites de edad de su población beneficiaria. Otros programas incluso se encuentran en una posición en la que no cuentan con una estrategia de salida establecida ya que no han alcanzado una etapa en su desarrollo en la que tengan que enfrentarse a posibles graduados.

Antes de presentar brevemente algunas de las experiencias más relevantes de la región, es importante enfatizar que el sustento conceptual de las diversas estrategias de graduación que implica que las políticas utilizadas se deben centrar en graduar a los beneficiarios del programa de la pobreza (Lindert, Linder, Hobbs y Briere, 2007). Las políticas solo centradas en la graduación del programa buscan eliminar factores como la dependencia e incentivar la productividad del beneficiario mientras que aquellas centradas en la graduación de la pobreza buscan asegurar el desarrollo del capital humano. Una estrategia de salida eficiente y completa debe combinar ambos tipos de política para así respetar el fin último del programa (el desarrollo del capital humano), mientras que se incentiva que el beneficiario busque ser productivo de manera independiente. Es importante además considerar los posible trade-offs (intercambios) que se pueden generar entre ambos tipos de políticas.

Los ejemplos más claros de políticas centradas en graduar a los beneficiarios del programa son:

Establecer periodos máximos de permanencia dentro del programa,

Establecer un nivel máximo de ingreso para que las familias permanezcan dentro del programa y establecer reducciones paulatinas en el incentivo económico (éstas también pueden establecerse en el caso anterior).

Estos mecanismos incentivan al beneficiario a ser productivo por cuenta propia ya que establecen un periodo específico de ayuda que permite que la familia planifique el uso de los fondos que recibe y, busque utilizar los fondos y su tiempo de manera que pueda optimizar el flujo de beneficios. Así también, una reducción paulatina de beneficios puede tener el efecto extra de concientizar a las familias respecto a que tanto tiempo les queda dentro del programa.

Por otro lado, las políticas enfocadas en la graduación del beneficiario de la pobreza son principalmente aquellas relacionadas con la reducción de la vulnerabilidad del mismo. Algunas de las más importantes son:

Establecer condiciones educativas que busquen potenciar el rendimiento de los alumnos (p.ej. bonos por completar grados o por alcanzar un cierto nivel de rendimiento).

Establecer límites de edad que contemplen el ciclo educativo completo del niño,

Apoyar a los beneficiarios mediante proyectos de asistencia social que ataquen problemas específicos de la familia (p.ej. proyectos que traten la violencia familiar).

Potenciar el CCT de modo que actúe como puente a otros programas relacionados a ampliar las oportunidades laborales del beneficiario tanto durante el tiempo que permanece dentro del programa como cuando culmina el ciclo educativo básico.

Este tipo de políticas buscan que el beneficiario cuente con más herramientas de modo que, cuando deje el programa, este sea capaz de valerse por sí mismo, de modo que la transferencia ya no sea necesaria.

De este modo, debe quedar claro que el utilizar políticas centradas únicamente en graduar al beneficiario del programa puede resultar sumamente perjudicial para alcanzar los objetivos del mismo ya que el momento establecido puede no guardar relación con que tan vulnerable es el beneficiario y concluir el esfuerzo de lograr el objetivo de formación de capital humano. Esta falta de consistencia, existente en algunos programas de la región, se hace especialmente evidente una vez que estos alcanzan un nivel de madurez en el que tienen que enfrentarse al cumplimiento de ciertas condiciones preestablecidas para la graduación de un número importante de beneficiarios. Es en estos momentos en que los programas que cuentan con límites temporales de alrededor de cuatro años para la graduación de beneficiarios - como los que se encuentran en Perú, Nicaragua y El Salvador- tienden a redefinir sus normas de salida de modo que incluyan políticas orientadas a la graduación de la pobreza.

A continuación, se exponen las experiencias de tres de los programas más importantes de la región: “Bolsa de Familia” de Brasil, “OPORTUNIDADES” de México y “Chile Solidario” de Chile. Para realizar esta selección se tomaron en cuenta criterios como el nivel de madurez del programa, el impacto positivo que el programa ha tenido sobre sus beneficiarios y el desarrollo de su estrategia de graduación.

Bolsa de Familia, por ejemplo, es el CCT con mayor número de beneficiarios a nivel mundial mientras que OPORTUNIDADES es uno de los programas más estudiados por aquellos que desarrollan programas de transferencias condicionadas. La elección de Chile Solidario, por otro lado, se basó en que este es tal vez el único programa de la región que cuenta con una estrategia claramente establecida que a la vez guarda consistencia con sus objetivos. Sin embargo, a pesar de las buenas experiencias con las que este programa cuenta, su estrategia no es aplicable a un CCT como JUNTOS dado que la estructura del programa es bastante distinta. Aún así, se presentan puntos básicos haciendo énfasis en el rol del programa como puente, debido a su potencial relevancia para el proceso de reestructuración de la estrategia de salida de JUNTOS.

Luego, al finalizar la sección, se comentan brevemente las experiencias de otros programas de la región y se presenta un cuadro resumen con las principales estrategias de graduación de CCTs en América Latina.

BRASIL - “Bolsa de Familia”9

Bolsa de Familia es el Programa de Transferencias Condicionadas más grande a nivel mundial. Actualmente alcanza a 11.1 millones de familias en todo Brasil y provee dos tipos de beneficios: una transferencia básica (completamente incondicional) que se brinda a las familias en pobreza extrema y una transferencia que varía según el número de hijos menores a 17 años de cada familia. Esta última transferencia se encuentra atada a condiciones que buscan el desarrollo de los niños tales como la asistencia a la escuela, la vacunación infantil y la asistencia de las madres a controles prenatales.

Bolsa de Familia sigue la lógica del resto de CCTs de la región al mantener como objetivo el desarrollo del capital humano, sin embargo, el programa también se enfoca en proveer a las familias de un ingreso mínimo, por lo que existe cierta controversia respecto a si este es un CCT convencional o si es que se trata de un primer paso hacia un esquema de ingreso básico universal. Esta primera distinción respecto al resto de programas de la región es determinante al momento de analizar su estrategia de graduación.

En un inicio, el programa se diseñó con el fin de poder apoyar al beneficiario hasta el punto de que este se encuentre en las condiciones de “emanciparse” de la transferencia, es decir, hasta el momento en que ya no se encuentre en una situación en que la necesite. A pesar de que este enfoque no se ha dejado del todo de lado, parece haber perdido importancia dado que algunos sectores consideran que el tiempo necesario para que los beneficiarios se independicen es bastante largo, por lo que la propuesta incluye acompañar al beneficiario a través del ciclo educativo básico, más no espera a que se cumpla la graduación estricta de la pobreza. Actualmente, el programa propone una estrategia de graduación que consiste en la recertificación de hogares cada dos años (según el nivel de pobreza del hogar) hasta el momento en que los niños alcancen los 17 años (dependiendo de la asistencia a la escuela), sin embargo, esta estrategia aún puede ser mejorada de manera significativa mediante la incorporación de políticas que apoyen a que la graduación se dé en un momento en que el beneficiario sea menos vulnerable.

Bolsa de Familia apunta a la graduación del programa a través de la independencia del beneficiario, lo que implica enfocarse en políticas de “graduación de la pobreza”. Según un documento de discusión publicado por el Banco Mundial en el 2007, existen reformas tanto dentro como fuera del programa que pueden realizarse para impulsar de manera más eficiente este objetivo. A nivel interno, la principal recomendación -la ampliación del límite de edad para que contemple la educación secundaria dentro de los requerimientos del programa- ya fue implementada en Marzo del 2008, sin embargo, aún quedan dos recomendaciones a considerar: implementar una disminución paulatina de los beneficios otorgados y la redefinición de transferencias educativas de modo que contemplen el mayor costo de oportunidad al que se enfrenta un estudiante conforme avanza en el proceso educativo.

                                                            9 La información en base a la que se elaboró este apartado se puede encontrar en: Lindert, Linder, Hobbs y Briere, 2007. The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa Família Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. World Bank; Britto, Tatiana y Federal Senate, 2008. Brazil’s Bolsa Família: Understanding Its Origins and Challenges. IPC.  

El segundo grupo de recomendaciones enfocadas a las reformas que pueden realizarse fuera del programa contemplan la función de Bolsa de Familia como identificador de beneficiarios para programas de asistencia social y como puente para programas enfocados a la ampliación de oportunidades laborales. El primer punto busca utilizar al programa para ubicar a aquellas familias que presentan vulnerabilidades específicas que no permitan su correcto desarrollo como la violencia familiar o la presencia de alguna limitación física de forma que, con la ayuda tanto del apoyo social como de la transferencia, el beneficiario cuente con más capacidades al momento de dejar el programa. El segundo punto presenta una idea similar ya que se enfoca en que las personas que ya han terminado los estudios secundarios (y, por tanto, dejan de ser beneficiarios de la transferencia condicionada del programa) puedan permanecer en un programa que vele por el incremento de sus posibilidades de trabajo. Nótese que este grupo de recomendaciones limitan el papel de Bolsa de Familia al de programa intermediario en la búsqueda de la graduación de la pobreza y no buscan ampliar su campo de intervención directa.

Cabe resaltar que el Ministerio de Desarrollo Social de Brasil ya cuenta con experiencias importantes en el campo de asistencia social y que ha demostrado ser capaz de unir a los beneficiarios de Bolsa de Familia con programas enfocados a la ampliación de posibilidades de trabajo. En el año 2007, a pesar de que la mayor cantidad de familias que atendían a los centros de asistencia social lo hacían por autoselección, ya se encontraba en planeamiento el priorizar a los beneficiarios del programa de forma que se puede identificar de la mejor manera posible a aquellas familias que requerían este tipo de asistencia. Así, se identifica a un beneficiario especialmente vulnerable de Bolsa de Familia si se dan algunas de estas dos situaciones: (i) si las familias beneficiarias comienzan a incumplir con las condicionalidades o (ii) si el diagnóstico inicial de las familias las cataloga como “extremadamente vulnerables”. De este modo, la asistencia social actuaría como una forma de respaldar el progreso del beneficiario y así permitirle graduarse cuando se encuentre listo para hacerlo.

Actualmente, el paso de beneficiarios de Bolsa de Familia a programas que buscan incrementar las opciones laborales los mismos es un tema priorizado. En lo que se refiere a experiencias, el programa ha forjado alianzas con numerosos programas enfocados en la generación de ingresos de manera que estos prioricen la inserción de sus beneficiarios. La elección de que beneficiario debería acceder a cada servicio se realiza a través del registro Cadastro Único, el que cuenta con información multidimensional de los beneficiarios. El Cadastro Único, a modo de ejemplo, ha servido para priorizar beneficiarios en el caso de programas de asistencia a agricultores, programas de entrenamiento de jóvenes en actividades productivas, etc.

Finalmente, cabe mencionar que, a pesar de la evolución de la estrategia de salida del programa y los avances que se han ido realizando en busca de hacer a los beneficiarios más independientes y menos vulnerables, cabe preguntarse si la experiencia de Bolsa de Familia es replicable en el caso de JUNTOS por cuanto Bolsa Familia tiene muchas características de programa de ingreso mínimo al cuál le corresponde una estrategia de salida totalmente distinta. Como se mencionó anteriormente, la delimitación del objetivo del programa es necesaria al momento de establecer la estrategia de graduación aplicable.

MÉXICO - “OPORTUNIDADES”10

“OPORTUNIDADES” es uno de los Programas de Transferencias Condicionadas más estudiado a nivel mundial. Las experiencias del mismo, tanto en diseño como en implementación, han sido de gran ayuda para numerosas instituciones en el proceso de aprendizaje continuo que se requiere para el diseño de otros CCTs. Actualmente, el programa cuenta con 5 millones de beneficiarios en áreas rurales y urbanas de todo México.

El programa nació con el nombre de “PROGRESA” en 1997 con el fin de acabar con la transmisión intergeneracional de la pobreza a través del incremento del capital humano entre los más pobres. Para esto, el programa utiliza a modo de incentivo la provisión condicionada de transferencias de beneficios. Estos beneficios incluyen: una transferencia de efectivo para el consumo de alimentos; suplementos nutricionales para los niños pequeños, mujeres embarazadas y mujeres en etapa de lactancia; acceso a servicios de salud primarios; becas para la educación desde tercer año hasta el fin de la secundaria; incentivos económicos adicionales para la culminación de la educación secundaria y para la transición entre educación secundaria y educación superior; y transferencias de efectivo para beneficiarios de edad. El acceso a estos beneficios se encuentra atado a un nivel de asistencia de los niños a la escuela así como a la asistencia a controles y charlas de salud.

Como en todos los CCTs de la región, la estrategia de graduación a utilizar se planteó como un problema desde los inicios del programa. En un primer momento, la estrategia planteada fue graduar beneficiarios únicamente cuando estos dejen de poder ser calificados como “elegibles”. Esto se decidiría en base al estado socioeconómico de la familia en una reevaluación efectuada cada tres años. Luego, se aumentó una condición para así presentar un segundo esquema diferenciado. De este modo, las familias cuyos ingresos excedieran el ingreso máximo para admisión más el monto correspondiente a una transferencia mensual para alimentos serían transferidas a un segundo esquema, el que consiste en el beneficio original menos la transferencia en efectivo para alimentos y la beca para la educación primaria (se asume que el beneficiario ahora puede cubrir estos gastos). Las familias trasladadas a este último esquema permanecerían dentro del mismo por tres años tras los cuales abandonarían el programa.

Esta estrategia diferenciada fue diseñada como una política enfocada en la graduación de beneficiarios ya que tuvo como principal fin reducir la dependencia del programa. La estrategia de salida, entonces, se centra en que sólo aquellas familias que cuenten con un ingreso que las califique como “elegibles” permanezcan dentro del programa, lo que permite que, una vez las familias con un ingreso mayor al establecido se gradúen, OPORTUNIDADES pueda incorporar a nuevos beneficiarios que antes no podía apoyar debido a su restricción presupuestaria. Sin embargo, a pesar de los beneficios de este tipo de estrategia, se debe recordar que utilizar estrategias enfocadas en la

                                                            10 La información en base a la que se elaboró este apartado se puede encontrar en: Yaschine, Iliana y Laura Dávila, 2008. Why, When and How should beneficiaries leave a CCT porgramme? IPC. Fiszbein y Schady, 2008. Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty. World Bank.

 

graduación del programa y no de la pobreza puede ocasionar que muchos de los graduados mantengan un nivel de vulnerabilidad que no les permita mantener los objetivos del programa.

En el año 2003, las primeras familias fueron trasladadas al segundo esquema lo que permitió que se realizaran diversos estudios para así identificar ajustes que pudiesen hacerse a la estrategia de graduación de OPORTUNIDADES. En base a esto, se encontró que tras los primeros tres años eran muy pocas las familias que superaban la barrera de ingresos establecida, por lo que el impacto del programa sobre los ingresos no es corto plazo y requiere de un periodo más prolongado para tener un efecto significativo. Tras seis años dentro del programa, el 20% de las familias pasaban al segundo esquema, sin embargo, algunas de estas encontraban difícil mantener sus inversiones en capital humano (educación primaria y alimentos), en especial aquellas que contaban con miembros de alta edad o con algún tipo de discapacidad. Finalmente, se encontró que sólo el 4% de las familias que habían cruzado el umbral propuesto fueron capaces de mantener este nivel de ingresos.

Estos resultados expusieron varias de las fallas de la estrategia utilizada, por esta razón, a través del periodo 2006-2008, OPORTUNIDADES ajustó su estrategia de graduación para contemplar algunos de estos puntos. La nueva estrategia contempla un nuevo periodo de evaluación de seis años (antes este periodo era de tres años) tras el cual, en caso la familia cruce la línea de ingresos establecida, la familia permanece por seis años más en el programa, tras los que deja de ser beneficiaria. En el caso la familia no logre cruzar la línea de ingresos tras la primera evaluación, esta permanece en el esquema regular del programa hasta una segunda evaluación realizada a los ocho o nueve años de haber ingresado al programa. Si es que la familia cruza la línea de ingresos establecida, esta es transmitida de manera inmediata al segundo esquema por tres años, tras los cuales deja de ser beneficiaria. Otros cambios realizados fueron establecer un único periodo de evaluación sin diferenciar entre beneficiarios en área rural o urbana, limitar la estrategia de salida a aquellos beneficiarios que no fueran de edad avanzada y, finalmente, permitir que las familias que habían dejado el programa puedan retornar a él si su calidad de vida se ve afectada.

De este modo, el principal reto del criterio de graduación finalmente establecido es determinar si los beneficiarios trasladados al nuevo esquema son capaces de mantener el incremento en el ingreso registrado a través del tiempo, así como si son capaces de mantener las prácticas enfocadas en potenciar el capital humano sin el incentivo económico. Una de las discusiones principales respecto al tema se centra en si las familias deben salir del programa basándose en indicadores de pobreza cuando el objetivo del programa es el desarrollo de capital humano. Así, quienes defienden la graduación en base a indicadores de capital humano se centran en que un aumento de ingresos no asegura que se mantengan las inversiones en educación, salud y nutrición que apuntan a acabar con la transmisión intergeneracional de la pobreza y que una estrategia de graduación como la utilizada actualmente está aún enfocada en un objetivo de eliminación de la pobreza de corto plazo.

CHILE – “Chile Solidario”11

El programa Chile Solidario fue creado en el año 2002 como parte de una estrategia gubernamental orientada a superar la pobreza extrema mediante el desarrollo de capital humano. Su modo de acción es bastante distinto al del resto de programas analizados, ya que, a pesar de brindar también transferencias condicionadas de efectivo, estas no buscan acompañar al beneficiario a lo largo de su desarrollo, sino actúan como un incentivo para que el beneficiario logre ser transferido a programas que puedan atender sus necesidades de manera más específica. Así, Chile Solidario actúa mediante la articulación de diversos programas y servicios sociales de la red pública de forma que pueda asegurar que los mismos sean utilizados preferentemente por sus beneficiarios, quienes constituyen la población más vulnerable del país. El programa cuenta con tres componentes principales: (i) un componente de apoyo familiar y transferencias condicionadas (Programa Puente), (ii) un componente de subsidios monetarios y (iii) un componente que se encarga de asegurar el acceso preferente de los beneficiarios a otros programas de atención social.

El Programa Puente, componente de Chile Solidario orientado a la atención de familias extremadamente pobres o vulnerables, es uno ejemplos más populares de programas enfocados en actuar como “puentes” entre sus beneficiarios y aquellos programas o servicios que pueden atender de manera más efectiva los requerimientos de los mismos. Este componente tiene como objetivo primordial la superación de la exclusión de los más pobres a través de la promoción de la asistencia y protección social.

Para lograr sus objetivos, el programa cuenta con una serie de elementos que contribuyen con su efectividad. Los cinco principales son los siguientes:

• Un mecanismo adecuado de identificación de beneficiarios que requieran la asistencia de algunos de los programas de la red pública. Esto se logra a través de la Ficha de Protección Social (Ficha CAS) la que cuenta con información multidimensional del beneficiario.

• Transferencias de efectivo por un periodo limitado de dos años. Este “Bono de Protección Familiar”, que comienza en una suma aproximada de US$15 y decrece gradualmente a lo largo del periodo de acción intensiva del programa (24 meses), actúa como incentivo a la asistencia al resto de componentes del programa.

• Atención psicosocial brindada por especialistas durante una serie de reuniones. Estas son de suma importancia para el éxito de la iniciativa ya que a lo largo de las mimas se busca construir, de manera conjunta con el beneficiario, una estrategia de desarrollo para la familia basada en: salud, trabajo, educación, dinámica familiar, identificación o documentación, vivienda e ingreso.

• Vínculos entre el beneficiario y otros programas que puedan atender de manera más específica sus necesidades. El programa conecta a los beneficiarios, en base a la

                                                            11 La información en base a la que se elaboró este apartado se puede encontrar en: Lindert, Linder, Hobbs y Briere, 2007. The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa Família Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. World Bank. Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009. Conditional Cash Transfers in Latin America: Problems and Opportunities. Request for proposal: Improving the efficiency of Conditional Cash Transfer Programs, 2009. IDB.  

información recolectada durante las reuniones de atención psicosocial, con otros programas tanto de asistencia social, impulso laboral o de transferencias que sean adecuados para que el desarrollo de estas personas sea sostenible y eficiente.

• Mecanismos de control y de monitoreo de resultados que permiten el continuo mejoramiento del programa.

De este modo, la efectividad de Chile Solidario radica en la coordinación de estos elementos, por lo que durante un periodo de dos años, este se dedica a atender de manera intensiva a sus beneficiarios de forma que pueda diagnosticar sus principales problemas y así pueda ayudarlos de la manera más adecuada. El incentivo económico, de esta forma, es utilizado para condicionar la asistencia al programa y a sus componentes, por lo que es efectivo que cuente con un periodo de duración fijo. El mecanismo de graduación del programa, en términos generales, no es estrictamente comparable con el utilizable por programas que sigan el esquema de JUNTOS ya que Chile Solidario contempla un periodo de intervención de dos años seguido por una etapa de salida de tres años consistentes con su objetivo de servir como puente a otros programas.

Así, las experiencias de Chile Solidario deben ser tomadas en cuenta dada su efectividad como programa puente y las potencialidades que el contar con un componente de este tipo podría tener sobre el desarrollo del capital humano una vez los beneficiarios se gradúen del programa JUNTOS.

Otras experiencias12

Los programas de transferencias condicionadas en América Latina se encuentran, en su mayoría, en un proceso de continuo rediseño, pues aún se enfrentan con numerosos obstáculos por superar. A diferencia del caso Chileno, los programas de la región cuentan con una estructura bastante similar a la de JUNTOS y se encuentran también con estrategias de salida que requieren ser reestructuradas.

Así, por ejemplo, programas como los que se encuentran en El Salvador o Perú cuentan con una estrategia de graduación establecida en un límite temporal fijo que no responde a los objetivos del programa, razón por la cual se enfrentan con la necesidad de replantearla. Colombia, por otro lado, cuenta con un periodo inicial de cuatro años el cual se prolonga si es que el beneficiario se mantiene “elegible”, es decir, siempre y cuando este se encuentre dentro de los rangos de edad establecidos (menor a los 18 años). Esta estrategia funciona de manera bastante similar a la utilizada en Brasil.

Un último caso que resulta interesante mencionar es el de Jamaica, el que, a pesar de contar con un rango de beneficiarios más amplio que JUNTOS ya que también contempla a personas de edad avanzada, con discapacidades, mujeres lactantes y adultos pobres, cuenta con una estrategia de graduación de niños aplicable en el caso peruano. El programa, de este modo, gradúa a las familias de las transferencias enfocadas a los niños una vez estos terminan la educación secundaria, lo que toma en cuenta el ciclo de desarrollo educativo del capital humano.

Cuadro 1: Estrategias de Graduación de Programas de Transferencias Condicionadas

Brasil Recertificación cada 2 años (según el nivel de pobreza) hasta que el beneficiario alcanza los 17 años.

México Reevaluación de la condición socioeconómica de la familia cada 6 años. Salida paulatina del programa si los ingresos de la familia exceden a un monto dado.

Chile Salida del programa tras un periodo fijo (2 años). Fase de salida de 3 años.

Colombia Permanencia hasta que el beneficiario alcance los 18 años. Evaluación a los 4 años.

Nicaragua Periodo fijo (3 años). Acceso a servicios de salud y educación por 2 años más.

El Salvador Periodo fijo (3 años).

Jamaica Salida del programa una vez que el niño culmine la educación secundaria.

                                                            12 La información en base a la que se elaboró este apartado se puede encontrar en: Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009. Conditional Cash Transfers in Latin America: Problems and Opportunities. Request for proposal: Improving the efficiency of Conditional Cash Transfer Programs, 2009. IDB. Vásquez, Enrique. Subsidios para los más pobres: ¿Serán beneficiados los niños en pobreza extrema?, 2005.  

V. Principales resultados del Trabajo de Campo Cualitativo de hogares beneficiarios de JUNTOS y sus localidades13

En la presente sección se presentan los principales resultados del trabajo de campo cualitativo realizado sobre una serie de hogares que han sido beneficiarios de JUNTOS desde el año 2005 y sus respectivas localidades. Este estudio buscó recolectar información para así tener en cuenta las percepciones, necesidades y expectativas de los actuales beneficiarios a fin de evitar tensiones sociales a partir de la implementación de la estrategia de graduación, es decir, buscó contribuir al diseño de una estrategia que se adecúe a las zonas de intervención.

En este contexto, el trabajo cualitativo de campo tuvo los siguientes objetivos principales:

• Recoger información acerca de las percepciones de las madres beneficiarias del programa acerca de: lo recibido del programa (para los niños y niños y el hogar en general), sus necesidades, sus posibilidades de continuar en el programa y de su salida o migración hacia otros programas.

• Recoger información acerca de las aspiraciones y limitaciones de los hogares, de sus aspiraciones ocupaciones y de posibilidades de auto-sostenimiento y de mejora de bienestar.

• Recoger información a nivel de las comunidades visitadas sobre existencia y ausencia de programas sociales, tanto productivos como otros (alimentarios, de protección social, etc.) y tanto gubernamentales como de otras instituciones.

Para lograr estos objetivos, el trabajo de campo implicó realizar dos tipos principales de entrevista:

• Entrevistas semi-estructuradas a una muestra no representativa de hogares beneficiarios de

JUNTOS desde el 2005 en relación a sus capacidades y preferencias ocupacionales, como también sus percepciones de bienestar y desarrollo futuro.

• Entrevistas semi-estructuradas a los principales actores de las comunidades (presidentes comunales) y autoridades locales (alcaldes, regidores, gobernadores, etc.) en cuanto a programas locales existentes, potenciales económicos y laborales en la región.

En cada comunidad y distrito, se realizaron 12 entrevistas a mujeres beneficiarias y 3 entrevistas a autoridades locales coordinadas con cada promotor JUNTOS de la zona. Estas entrevistas se hicieron en las cuatro regiones en las que se inició la implementación de JUNTOS: Huancavelica, Ayacucho, Apurímac y Huánuco. En cada una de estas regiones se seleccionó, en coordinación con JUNTOS, sólo un distrito utilizando como criterios el nivel de ruralidad y/o lejanía.

                                                            13 Esta sección se basa en: Alcázar y Cavero, 2010. “Resultados del Trabajo de Campo Cualitativo de hogares beneficiarios de JUNTOS y sus localidades para contribuir al diseño de una estrategia de graduación del programa JUNTOS”.

Los distritos elegidos fueron los siguientes (data 2007):

Cuadro 2: Distritos elegidos

Luego, dadas las restricciones de tiempo y el carácter cualitativo del estudio, se seleccionó sólo una comunidad de cada distrito siguiendo los mismos criterios empleados para la elección del distrito, de este modo, del distrito más urbano se seleccionó la comunidad más urbana, y en el distrito más rural y lejano se seleccionó la comunidad más rural y remota. Así, los distritos elegidos se ordenan según accesibilidad y ruralidad de la siguiente manera:

• Cayna - Ambo - Huánuco: el distrito más cercano y accesible de la ciudad capital de la

región. • Vilcas Huamán - Vilcas Huamán - Ayacucho: el distrito más accesible y más urbano,

teniendo en cuenta que este distrito es capital de provincia. • Anta- Acombamba- Huancavelica: relativamente accesible teniendo en cuenta que existe un

flujo mayor que entra por el distrito de Paucará y que viene desde Huancayo, pero marcadamente rural (por porcentaje de población rural).

• Tumay Huaraca- Andahuaylas- Apurimac: distrito muy pequeño cuyo acceso es de mayor dificultad y es marcadamente rural.

A continuación, se presentan los principales resultados de este trabajo según los principales temas desarrollados en las entrevistas realizadas resaltando los puntos que cuentan con mayor relevancia al momento de diseñar una estrategia de salida que se adecúe a las percepciones, necesidades y expectativas de las zonas de intervención.

a) Principales características de los distritos analizados y sus familias

Los distritos analizados cuentan con distintos referentes de altitud (desde 3, 300 a 3, 600), sin embargo, las condiciones ecológicas son muy similares en todas las regiones: época de lluvia y sequía, caída de heladas y terrenos agrícolas principalmente en pendientes. Así, las principales distinciones entre los mismos se refieren al tipo y extensión de la tierra. De este modo, mientras que en Vilcas Huamán (Ayacucho), Anta (Huancavelica) y Cayna (Huánuco) los pobladores cuentan con tierras agrícolas cercanas y con pastos de altura de poca calidad, en Tumay Huaraca (el distrito más rural, en Apurímac) hay un uso más extensivo de la ganadería por tener mayores tierras de pastizales (también de baja calidad) a pesar de que sus chacras se ubican a 2 horas de sus casas.

Distrito elegido Región Población total

Densidad poblacional (Hab/km2)

Índice de ruralidad

Tasa de pobreza extrema

Tasa de desnutrición

infantil

Cayna Huánuco 3,704 22.3 54% 50% 59%

Vilcas Huamán Ayacucho 8,300 38.3 65% 46% 49%

Anta Huancavelica 8,253 90.3 94% 64% 61%

Tumay Huaraca Apurímac 2,144 4.8 66% 54% 64%

En cuanto a la composición de las familias, resalta el que, en todos los casos, ninguna de las madres culminó los estudios secundarios mientras que sólo unos pocos padres habían culminado estos estudios. El número de hijos es relativamente alto para muchas familias en los cuatro distritos, por lo que cuentan con una alta carga familiar que cubrir. Además, en Tumay Huaraca, se puede notar un problema extra ya que muchas de las madres son solteras. En casi todos los casos, las madres poseen dos o más hijos beneficiarios de JUNTOS.

b) Acceso a servicios de salud y educación

En tres de los cuatro distritos analizados, se cuenta con postas y escuelas cercanas al hogar, por lo que la lejanía no resulta un problema importante al momento de cumplir con las condicionalidades. En Tumay Huaraca, en cambio, se presentan casos en que los niños se encuentran atrasados en la escuela ya que tuvieron que esperar algunos años antes de ingresar dado que no podían realizar el trayecto solos (el tiempo necesario para el viaje era de aproximadamente una hora); no obstante, el apoyo de JUNTOS se muestra importante para que estas familias aseguren llevar a sus hijos lo antes posible a las escuelas y postas.

Gracias a las condicionalidades establecidas, las familias se organizan de forma que sus hijos puedan acceder a la educación a la edad adecuada, por lo que se organizan de forma que miembros mayores de las familias acompañen a los más pequeños o coordinan el desplazamiento con otros vecinos. En todos los casos, los pobladores asisten a la posta para sus respectivos controles.

c) Actividades económicas en la zona

La agricultura se utiliza, en todos los casos, principalmente para el autoconsumo. Así, en Tumay Huaraca (Apurímac) los principales ingresos económicos se deben a la venta de ovejas, cuyes y vacas, así como al trabajo de los hombres como jornaleros en chacras fuera del distrito. La situación es bastante similar en Vilcas Huamán (Ayacucho) y Cayna (Huánuco), con la única diferencia de que en estos últimos distritos se presentan algunos negocios menores (tiendas, principalmente). En Anta (Huancavelica), en cambio, la principal diferencia se encuentra en que algunas familias captan un ingreso no tan ínfimo de las actividades agrícolas (mayor a 100 soles al año).

En la mayoría de casos (excepto en Cayna) se señaló un importante ingreso anual mediante la venta y reventa de animales mayores, mientras que aún existe un uso mínimo de negocios por crianza de animales menores; esta limitación se asocia en todos los casos a la falta de agua, lo cual imposibilita tener pastos mejorados para alimentar a sus cuyes.

Así, dados los bajos ingresos monetarios con los que cuentan las familias, el apoyo de JUNTOS en los cuatro distritos es relevante ya que les permite pagar los gastos necesarios para la educación y alimentación de sus hijos; teniendo en cuenta el alto número de hijos que en promedio poseen.

En cuanto a las potencialidades económicas percibidas por las familias, la mayoría indica que, de contar con capital extra, las inversiones se realizarían principalmente en la compra de animales (mayores o menores) o en crear un negocio (ya sea de engorde de animales mayores o de reventa), sin embargo, también indican que estas actividades se ven limitadas por la falta de agua y pastos. Pocas familias entrevistadas invertirían en actividades agrícolas dados los precios poco favorables y los riesgos asociados.

d) Programas sociales y apoyo estatal

En la actualidad, en casi todos los distritos, el apoyo del Estado mediante programas sociales se reduce a lo alimentario. Este apoyo se realiza principalmente mediante los programas “Vaso de Leche”, “Comedor Popular” y “Almuerzos Escolares”. Otras iniciativas a resaltar son las realizadas por el MINSA para promover la asistencia a controles de salud mediante los incentivos “Canasta Familiar” y “Papillas”.

En los distritos de Vilcas Huamán y Anta también se encontró la presencia de “AGRORURAL” (antes PRONAMACHS), sin embargo, su apoyo es aún mínimo (baja de personal) y se limita al tema forestal. En Anta, por otro lado, resaltó también el importante apoyo recibido de “Cáritas”.

Al preguntar a las autoridades de los distritos cuales son los aspectos en los que consideran que el apoyo estatal es más urgente, la mayoría señala que hacen falta proyectos que cuiden y extiendan el agua para hacer regar chacras y poder incrementar la productividad. En su opinión, sin proyectos grandes, las mejoras van a ser mínimas y sólo serán accesibles para pocas familias.

e) El apoyo de JUNTOS

La mayoría de las familias entrevistadas tienen un tiempo considerable en JUNTOS durante el cual han recibido 200 soles cada dos meses. De este monto, más de la mitad es destinado (en meses sin gastos extraordinarios) a la compra de alimentos, sin embargo, los gastos en alimentación para lograr una mejor nutrición (compra de carne, verdura, frutas, menestras) son aún gastos menores. Así, los alimentos no duran para todo el mes y se brindan en pequeñas cantidades. Estos problemas son aún mayores cuando la familia cuenta con 3 hijos o más y no tiene ningún ingreso constante.

El segundo gasto importante al que se destina el dinero recibido de JUNTOS es el realizado en torno a útiles escolares, uniformes y zapatos. Así, existe un fuerte gasto anual por niño que se ha mostrado en todos los distritos en torno a este rubro, por lo que cubrir estos gastos anuales requiere un ahorro previo que, de no recibir el apoyo de JUNTOS, sólo se podría lograr mediante el trabajo como jornalero y/o vendiendo animales mayores.

JUNTOS brinda a las familias un ingreso constante que les permite cubrir gastos de forma complementaria. Este dinero ha sido de gran ayuda para la adquisición de alimentos que permitan que los niños alcancen un mejor estado nutricional (gasto que no existía antes del programa) y para cubrir los crecientes gastos escolares. Cabe resaltar que, dados estos gastos, las familias cuentan con pocas posibilidades de ahorrar en cuestiones productivas el dinero brindado por JUNTOS. Este dinero no es el suficiente como para hacer un negocio de engorde o reventa, sin embargo, puede manejarse de forma que permita comprar animales menores (que se usarán más para el consumo) o crías de animales mayores (esperando que les genere un ingreso después de 1 año de crianza).

Otro punto a resaltar es la arbitrariedad con la que las promotoras locales definían en qué se gastaba y en qué no el dinero brindado por JUNTOS. Además de las condiciones regulares, las madres han sido obligadas (bajo la amenaza de ser suspendidas tres meses del beneficio económico brindado por el programa) a realizar actividades tan diversas como tejer mantas para vender, participar en campeonatos de deporte, limpiar la casa, construir cocinas mejoradas o cuartos en sus hogares, etc.

No obstante, pocas madres se quejaron respecto a este punto ya que consideran que las condicionalidades impuestas son para el propio bien de sus familias.

f) Percepción de JUNTOS

El principal punto a resaltar en cuanto a la percepción que tienen las madres entrevistadas respecto a JUNTOS es que estas tienen claro que los beneficiarios del programa son sus hijos y no la familia en conjunto. Esto es importante dado que, al momento de indagar respecto a por cuánto tiempo más esperaban recibir la transferencia, las respuestas se encontraban atadas a una etapa del desarrollo de sus hijos:

“Que continúe JUNTOS para sus hijos hasta que terminen siquiera su universidad, porque cuando entre a Universidad necesitará más dinero” (Raymunda Cáceres Vargas- Tumay Huaraca)

“Hasta que termine su universidad [mi hijo]…porque con eso ya puede trabajar” (Vilma Rodríguez- Vilcas Huamán)

“Me gustaría que JUNTOS me apoye 20 años más, hasta que mi hijito menor termine de estudiar universidad” (Fibiana de la Cruz- Anta).

Yo quisiera que JUNTOS me apoye hasta que mis hijos terminen sus estudios… Con el estudio, los profesionales ganan ya fijo su sueldo, en cambio en la agricultura es difícil joven, a veces cae el hielo o la rancha, ahí fracasas (Juana Bravo- Cayna).

Hasta que tengan 17 o 18 años queremos que nos apoyen, ya tiene fuerza para que puedan trabajar… cuando es mayor de edad ya tiene razones, ya puede ir a ciudad a trabajar, y ganar unos centavitos (Félix, esposo de Delia Villanueva- Cayna).

Así, existe gran interés por parte de los beneficiarios en general porque JUNTOS siga apoyando a sus hijos por una mayor cantidad de años a fin de que estos tengan más posibilidades de culminar la educación secundaria y de cursar estudios superiores.

Todos los padres y madres muestran optimismo en que harán terminar sus hijos la escuela y que si es que no la terminan será sólo porque así lo querría su hijo, ya que ellos harían todo lo que sea para hacer terminar su secundaria. Dado que cada familia posee 2 o más hijos y poca tierra para repartir entre ellos, JUNTOS es de gran importancia para que la nueva generación pueda salir de la pobreza: esto implica poder estudiar en Universidad e Instituto, luego conseguir un trabajo remunerado que no le limite a vivir como un campesino que posee poquísima tierra de la cual subsistir.

JUNTOS aún tiene que asegurar que su inversión no se estanque en los estudios secundarios, sino que también posibilite el ingreso de los hijos de campesinos a los estudios superiores tan anhelados. En los 4 distritos estudiados (especialmente en Cayna) surgió la alternativa de que los hijos mayores estudien y trabajen al mismo tiempo, lo que posibilitaría que estos efectivamente terminen sus estudios.

De este modo, el Trabajo de Campo Cualitativo demostró que las familias son conscientes de que los beneficiarios del programa son los niños, por lo que no esperan que el apoyo económico los acompañe una vez sus hijos dejen de ser parte de la población objetivo. Las familias desearían que el programa les brinde algún apoyo para que sus hijos continúen con su educación y puedan así escapar de la pobreza. Así, la función de JUNTOS como puente entre beneficiarios y programas productivos sería considerablemente útil para cumplir estos objetivos.

Para efectos de política, debe quedar claro que la transferencia económico que se les brinda no es la suficiente como para sostener inversiones en capital productivo, por lo que solo significa un alivio económico de corto plazo. Los fondos recibidos son utilizados casi en su totalidad en alimentos nutritivos y útiles escolares.

VI. Programas Sociales dentro de la región de Análisis: De acuerdo a las ideas expuestas a lo largo del documento, la estrategia de graduación de JUNTOS debe establecer como pauta general que el CCT acompañe al beneficiario hasta que éste culmine la educación secundaria dado que, en este momento, completa el ciclo educativo básico. Sin embargo, es claro que esta preparación no asegura la inserción productiva del beneficiario dentro del mundo laboral, condición necesaria para romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, si no que se puede requerir de apoyo adicional para continuar la educación o capacitación del beneficiario. Además, la graduación total del programa al alcanzar este nivel educativo no tiene en cuenta la situación de la familia del beneficiario, la que, de continuar en situación de pobreza, requiere también algún tipo de apoyo de parte del estado una vez cesen las transferencias. A pesar de lo anterior, es también importante tener en cuenta que no se debe asignar a JUNTOS componentes que no correspondan a los determinados en su marco de operaciones y en sus objetivos y diseño. Por ello, los requerimientos, tanto de capacitación y acceso a educación técnica o superior para los beneficiarios, como los de apoyo e impulso a sus familias, deben ser cubiertos por programas sociales especializados en estos temas en la medida de lo posible. Así, el rol de JUNTOS debe centrarse en servir como puente tanto (i) entre los beneficiarios que se gradúan del CCT y los programas que puedan brindarles la ayuda necesaria para determinar su inserción dentro del mercado laboral como (ii) entre las familias de los graduados y aquellos programas enfocados en su desarrollo. En este contexto, esta sección tiene la finalidad de identificar los programas sociales que actúan en las zonas en las que se inició JUNTOS para así formar una guía de aquellos posibles programas a los que los beneficiarios puedan migrar una vez culmine su periodo de permanencia, además de identificar los vacíos y requerimientos de programas adicionales a los existentes. Se analiza la presencia de programas que puedan servir de apoyo a las familias en la tarea de disminuir su vulnerabilidad, mejorar su acceso a oportunidades laborales y desarrollar sus capacidades. De esta forma, los programas aquí mencionados son útiles en la medida en que: (i) puede apoyar la tarea de continuar el proceso de desarrollo del capital humano de los graduados de JUNTOS, (ii) pueden preparar a las familias (incluyendo al beneficiario) para el momento en que dejen de recibir el apoyo del programa y (iii) pueden apoyar a la familia del beneficiario una vez éste se gradúe del programa. Para efectos de este informe, la zona de análisis está compuesta por cuatro regiones en las que se inició la implementación de JUNTOS: Huancavelica, Ayacucho, Apurímac y Huánuco. Dentro de estos departamentos, se eligió, en coordinación con JUNTOS, un distrito en particular en el que se centra el análisis siguiendo los criterios establecidos en el trabajo de campo. De esta forma, el análisis parte de la identificación de la acción de programas dentro de los distritos de Tumay Huaraca en Apurímac, Vilcas Huamán en Ayacucho, Anta en Huancavelica y Cayna en Huánuco. En base a la información encontrada en el Sistema de Información de Asuntos Sociales (SIAS) y otros portales gubernamentales, se identificaron los programas sociales que actúan en estos distritos, así

como aquellos programas que actúan en la provincia y departamento al que cada distrito pertenece. Adicionalmente, se identificaron algunos otros programas que, a pesar de no encontrarse dentro de esta zona, se considera pueden ser relevantes para cumplir con los objetivos de apoyo a los graduados de JUNTOS. Para hacer más claro el análisis, los programas identificados se clasifican según el eje de política social al que pertenecen14. Dado que los ejes no son perfectamente separables en todos los programas, estos pueden estar vinculados a uno o más ejes a la vez. Así, tomando como referencia la clasificación de programas sociales de reducción de la pobreza utilizada en el Plan Nacional de Superación de la Pobreza, se cuenta con cinco tipos de programa:

1. Protectores: tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad de la población en extrema pobreza en atención a su ciclo de vida.

2. Habilitadores: tienen como objetivo desarrollar capacidades y habilidades de las personas o grupos en capacidad de aprovechar oportunidades.

3. Promotores: su objetivo es mejorar el acceso a oportunidades económicas de las personas en edad laboral.

4. Protectores y Habilitadores: buscan reducir la vulnerabilidad de la población al tiempo que desarrollan sus capacidades y habilidades.

5. Habilitadores y Promotores: buscan mejorar tanto las capacidades de la población como el acceso de la misma a oportunidades económicas.

A continuación, se presentan los programas identificados divididos según la clasificación propuesta. Así, se presenta un cuadro por cada uno de los tipos de programa donde, para cada programa, se expone brevemente: objetivos, características de la población beneficiaria y el número de beneficiarios. En el cuadro 2, se muestran los programas clasificados como Protectores. Estos programas se especializan en disminuir la vulnerabilidad de los beneficiarios. De esta forma, Wawa-Wasi, el Sistema Integral de Salud y el programa Mi Pueblo, son programas que tienen como beneficiario a personas con altos niveles de pobreza y sirven, de alguna manera, como protección social. Estos programas resultarían de especial ayuda para apoyar a las familias en situación de pobreza una vez sus hijos dejen de ser beneficiarios.

                                                            14 Los tres ejes de la política social identificados son:

Eje 1- Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales.

Eje 2- Promoción de oportunidades y capacidades económica.

Eje 3: Establecimiento de una red de protección social. 

Cuadro 3: Programas Protectores

Objetivo Población Objetivo N° de benefiados

WAWA-WASI (MIMDES)

Generar condiciones favorables para el desarrollo integral de niñas y niños. El

programa articula 4 componentes: salud, nutrición, aprendizaje infantil temprano y

habitabilidad segura.

Niños y niñas entre los 6 meses y 4 años de edad en situación de riesgo y en condiciones

de pobreza o extrema pobreza

Al 2009, existían 51,614 niños benefciarios del programa Wawa Wasi a través de 6,614 módulos distribuidos en

todo el Perú.

SIS (MINSA)

Resolver la problemática del limitado acceso a los servicios de salud por la existencia de

barreras económicas, culturales y geográficas.

Pobladores que no cuentan con un seguro de salud, priorizando poblacionales que se

encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema.

A Julio del 2010: 13,400,000 afiliados.

MI PUEBLO (VIVIENDA)

Busca constituir unidades geográficas económicas y sociales a fin de impulsar su desarrollo sostenido a través de proyectos

como: mejoramiento de calles, acondicionamiento de espacios públicos,

mejoramiento de viviendas, etc.; con la ayuda de la comunidad y municipalidad.

Centros poblados rurales con un rango de población entre 500 a 3,000 habitantes.

Busca coincidencias en el ámbito de intervención de la estrategia CRECER en

centros poblados que forman parte del primer quintil de pobreza.

Entre los años 2006 y 2008 se planteó realizar 659 proyectos (144,75 millones

de inversión).

Los programas habilitadores (Cuadro 3) se centran en desarrollar capacidades en la población. Dentro de este grupo se encuentran principalmente aquellos programas relacionados a la capacitación, educación y la promoción de actividades que impulsen el componente productivo de la persona. Así, el PRONAMA desarrollar la alfabetización mientras que el Proyecto Piloto de Promoción de Ahorro de Juntos busca incentivar el ahorro de modo que las familias puedan contar con el capital necesario para realizar actividades de emprendimiento. Finalmente, se considera interesante tener en cuenta las acciones de PROJOVEN ya que este programa resulta un modelo interesante de programa al que los graduados de juntos puedan migrar ya que cuenta con componentes relacionados a la educación e inserción laboral.

Cuadro 4: Programas Habilitadores

Objetivo Población Objetivo N° de benefiados

PRONAMA (MINEDU)

Desarrollar acciones enfocadas en erradicar el analfabetismo en el Perú.

Personas de 15 años o más que sean analfabetas, incluyendo a los que arriben a

esa edad en el período de referencia.

A septiembre del 2009: 821,000 personas alfabetizadas y 258,254 personas en

proceso de alfabetización.

PROJOVEN (MTPE) 1/

Facilitar el acceso de jóvenes al mercado laboral formal a través de capacitación

técnica y experiencia laboral articuladas con servicios de información sobre la oferta

formativa y oportunidades laborales.

Jovenes, tanto hombres como mujeres, de bajos recursos económicos que se encuentren entre los 16 y 24 años.

2009: 11,525 jóvenes distribuidos en 14 regiones del país. 73,477 jóvenes desde el

inicio del programa (hace 14 años).

PROMOCIÓN DEL AHORRO (JUNTOS- PCM) 1/

Incentivar el ahorro y promover el acceso a los diversos servicios financieros en las

familias JUNTOS para que estas puedan realizar emprendimientos. Como incentivo al

ahorro, se sortean canastas entre las beneficiarias que cumplen con sus

corresponsabilidades y cuentan con saldos positivos en sus cuentas de ahorro.

Familias JUNTOS a través de las mujeres titulares del programa.

El 20 de agosto del 2010 se inaguró la segunda etapa del proyecto piloto. Esta

nueva etapa comprende a más de 24 mil titulares del Programa Juntos que poseen

su libreta de ahorros del Banco de la Nación.

1/ No se cuenta con información que confirme la presencia de estos programas (a diciembre del 2009) dentro de la zona de análisis.

Los programas promotores (cuadro 4) se caracterizan por mejorar el acceso de la población a oportunidades de desarrollo. Estos se relacionan principalmente con la provisión de infraestructura y oportunidades de acceso a mercados, importantes al momento de impulsar los negocios locales.

Cuadro 5:

Programas Promotores Objetivo Población Objetivo N° de benefiados

PROVIAS (MTC)

Promover, apoyar y orientar el incremento de la dotación y la mejora de la transitabilidad de

la infraestructura de transporte departamental y rural. Las inversiones

buscan promover que la infraestructura vial fomente la integración, el desarrollo y la

descentralización.

Las poblaciones beneficiadas por el mayor acceso. Las vías brindan mayor acceso a los servicios públicos, más oportunidades

económicas y la integración a los mercados de bienes, trabajo y crédito.

En todo el 2009, PROVIAS Descentralizado gastó un total de 312

millones de soles (84% de su presupuesto).

FITEL (MTC)

Financiar la provisión de servicios de telecomunicaciones con el fin de alcanzar

Acceso Universal.

Pobladores beneficiados por el acceso a las telecomunicaciones. Las inversiones se

realizan en poblados rurales considerados de preferente interés social.

La población beneficiaria directa e indirecta al 2009: 5,846,133 personas,

6,056 Centros Poblados.

COFOPRI (VIVIENDA)

Ejecutar el proceso de formalización de la propiedad predial a nivel nacional. Promover y mejorar los impactos de la titulación. P.ej: asociación de pobladores para que accedan

Pobladores beneficiados por el proceso de formalización. El programa da prioridad a las zonas de extrema pobreza y aquellas que signifiquen la complementación con

A julio de 2010: más de 735 mil títulos, especialmente en zona urbana.

colectivamente al crédito. otros programas y/o proyectos del Gobierno

Nacional.

Los programas Protectores y Habilitadores son aquellos que, a pesar de contar con una parte importante que capacita a la población en trabajos específicos, también es útil en la medida que reduce la vulnerabilidad de sus beneficiarios. De este modo, programas como Agua para Todos (PAPT), Construyendo Perú y el PRONAA brindan protección y capacitación al contar con un importante componente educativo y servir también como protección social.

Cuadro 6: Programas Protectores y Habilitadores

Objetivo Población Objetivo N° de benefiados

Generar empleos temporales y el desarrollo Pobladores desempleada con carga familiar Entre los años 2006 y 2010 (12,000

CONSTRUYENDO PERÚ (MTPE) de capacidades para la población

desempleada.de las áreas urbanas y rurales en situación

de pobreza y pobreza extrema.

proyectos): 705,017 participantes, 328,595 empelos temporales, 4,393 empleados insertados, 250, 000 capacitaciones.

AGUA PARA TODOS (VIVIENDA)

Entidad responsable de coordinar acciones de los proyectos y programas del sector

saneamiento. Integra acciones administrativas en el marco del PARSSA,

PRONASAR, INVERSAN, FONAVI, etc.

Pobladores de la zona en la que se realizan los proyectos. Estos se determinan en base

a requerimientos y se priorizan según los poblados con mayores carencias (en base al

Mapa de Pobreza del MEF).

A marzo del 2009, el 50.76% de los hogares fuera de Lima (cubiertos por el PAPT) contaban con acceso a servicios

públicos de saneamiento.

PRONASAR (PAPT- VIVIENDA)

Revertir la situación de localidades rurales que no tienen acceso a agua potable ni a una adecuada eliminación sanitaria de excretas y

aguas residuales.

Pobladores de la zona donde se realizan las inversiones de agua potable y alcantarillado

(sigue la lógica de Agua para Todos).

A agosto del 2010: 272,406 pobladores. 492 proyectos de agua y saneamiento en

zonas rurales. 283 obras concluidas.

PRONAA (MIMDES)

Ejecuta acciones de asistencia, apoyo y seguridad alimentaria cuya finalidad es

contribuir a elevar el nivel nutricional de la población en pobreza crítica asi como

coadyuvar a la seguridad alimentaria en el país.

Personas en pobreza extrema y los grupos vulnerables cuyo estado nutricional y

alimentario constituyen un riesgo para el desarrollo humano sostenible.

En el 2008, el PIN contó con 3,921,121 beneficiarios y el PCA con 350,427

beneficiarios. El PRONAA atendió en total a 9,685,105 beneficiarios (contando

acciones de apoyo alimentario y programa emergencias).

El último tipo de programa analizado es el correspondiente a los programas que son Promotores y Habilitadores a la vez. Estos programas atacan la pobreza tanto mediante la provisión de mejores oportunidades como el desarrollo de capacidades. El FONCODES se encuentra dentro de este grupo dado que cuenta con proyectos enfocados en impulsar las capacidades laborales (ej: Mi Chacra Productiva) al mismo tiempo que buscan brindar la

opción de acceso a nuevos mercados. Este es también el caso de AGORURAL, que impulsa nuevas capacidades a través de programas como Marenass y nuevas oportunidades a través de programas como PRONAMACHS. Un caso interesante que se agregó al análisis en este punto es el del programa APROLAP II. Este programa, cofinanciado por la Unión Europea y el MINEDU, busca reorientar la formación técnica hacia los requerimientos del mercado a la vez que provee una serie de becas en instituciones con este nuevo enfoque. De esta forma, el programa busca lanzar al mercado a profesionales capaces que respondan a las necesidades de los empleadores.

Cuadro 7:

Programas Promotores y Habilitadores Objetivo Población Objetivo N° de benefiados

FONCODES (MIMDES)

Gestionar de manera articulada recursos públicos y privados para que estos fomenten el mayor acceso a servicios sociales básicos,

servicios de infraestructura social y

Las poblaciones pobres del país. Se busca una distribución equitativa de los recursos a nivel nacional. Se atienden preferentemente

las localidades rurales de los distritos

Presupuesto 2010: 300 millones de Nuevos Soles para cumplir con los

objetivos de lucha contra la pobreza. productiva, la generación de oportunidades económicas y el desarrollo de capacidades

productivas.

calificados en los quintiles I y II (los de mayor pobreza) del Mapa de Pobreza de

FONCODES.

Presupuesto 2009: 100 millones.

MI CHACRA PRODUCTIVA (FONCODES- MIMDES) 1/

Implementar 10 tecnologías validadas a fin de potenciar las capacidades productivas de las familias rurales para contribuir a superar la inseguridad alimentaría, incrementar sus

ingresos y promover su inclusión progresiva al mercado.

Familias rurales en extrema pobreza, preferentemente a las familias beneficiarias

del programa “JUNTOS”.

La inversión total para los 77 proyectos aprobados por FONCODES

que será financiado con S/. 10 millones y contará con 6592 beneficiarios.

APROLAB II (MINEDU & UE) 1/

Reorientar la formación técnico profesional hacia la demanda del mercado, las necesidades socioeconómicas y las

potencialidades de desarrollo del país mediante ajustes curriculares, fortalecimiento

Instituciones educativas de gestión pública. Las becas están destinadas a jóvenes que

50 instituciones educativas: 20 institutos superiores tecnológicos, 30 centros de

educación técnico productiva. Cantidad

de capacidad , obras de infraestructura y equipamiento y la ejecución de un programa

de becas.

no estudien ni trabajen. de docentes: 1,000. Nº de estudiantes: 20,000. N° de becas a otorgar: 5,000.

AGRORURAL (MINAG)

Articulas las acciones relacionadas con la promoción del desarrollo agrario rural. Promociona actividades como el mejor

manejo de RRNN, la conservación de suelos y el acceso a mercados; a partir de

asistencia técnica, capacitación y gestión de información.

Aquellas personas que se encuentran dentro del ámbito de acción de los programas que

lo conforman. Los programas PRONAMACHCS, MARENASS,

PROSAAMER, PROABONOS, Proyecto Sierra Norte, Proyecto Sierra Sur, Corredor Puno-Cusco y Proyecto Aliados actúan en

zonas rurales y primordialmente pobres.

A marzo de 2008, abarcaba 1000 distritos del ámbito Rural del Perú con más de,

1,900 profesionales, técnicos y extensionistas, y 200 sedes y subsedes

existentes ubicadas en 20 departamentos del Perú.

1/ No se cuenta con información que confirme la presencia de estos programas (a diciembre del 2009) dentro de la zona de análisis.

Ubicación de los programas analizados dentro de la zona de influencia Queda claro que todos estos programas pueden ser de utilidad a los beneficiarios de JUNTOS tanto a modo de acompañamiento durante el periodo en que reciben la transferencia como durante el momento en que dejan el programa y se encuentran sin este apoyo. Dado que uno de los objetivos de esta sección es contar, a manera de ejemplo, con información respecto a los programas dentro de una zona específica, se presenta a continuación un cuadro para cada uno de los distritos que la conforman. Cada cuadro tienen como fin proveer información respecto a si los programas antes descritos operan tanto en el distrito como dentro de la provincia o departamento al que el distrito pertenece. Tal como se indicó previamente, no se cuenta con información respecto a si cuatro de los diecisiete programas mencionados a lo largo de la sección se encuentran o no dentro del área de influencia, razón por la cual se presenta un cuadro adicional con la información respecto a la ubicación de los mismos. En el cuadro 7, se observa que sólo seis de los catorce programas identificados operan en el distrito de Tumay Huaraca. Los seis programas que operan en el distrito son de tipo habilitador o protector, lo que guarda relación con la necesidad de protección social en la zona dados los altos índices de pobreza. Los programas que se encuentran en este distrito se encuentran también en más de la mitad de los distritos de Andahuaylas, por lo que pueden considerarse populares en la zona (a excepción de PROVIAS que se encuentra en sólo nueve de los diecinueve distritos de Andahuaylas). Los 14 programas analizados se encuentran en al menos una provincia de Apurímac, sin embargo, Mi Pueblo, Pronasar y Agua para Todos actúan en dos o menos provincias.

Cuadro 8: Presencia de Programas Sociales en Tumay Huaraca- Apurímac

El programa opera en el distrito de Tumay

Huaraca 1/

Número de distritos dentro de la provincia de

Andahuaylas donde opera el programa 2/

Número de Provincias dentro del departamento de Apurímac donde opera el

programa 3/

1 CONSTRUYENDO PERÚ - 2 62 PRONAMA si 18 63 SIS si 18 74 JUNTOS si 15 75 AGUA PARA TODOS - 1 26 COFOPRI - 9 57 PRONAA si 19 78 FITEL si 19 79 MI PUEBLO - 3 1

10 PRONASAR - 0 111 AGRORURAL - 1 512 WAWA-WASI - 4 413 FONCODES - 6 714 PROVIAS si 9 6

197

6 13 14NÚMERO DE PROGRAMAS EN LA ZONA

N° total de distritos en AndahuaylasN° total de provincias en Apurímac

1/ El resaltado indica que el distrito no cuenta con el programa. 2/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de los distritos de la provincia. 3/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de las provincias del departamento.

En Vilcas Huamán se encuentran operando nueve de los catorce programas analizados. A diferencia de Tumay Huaraca, en este distrito también actúan programas con componentes habilitadores, como es el caso de Construye Perú y AGRORURAL. La provincia de Vilcas Huamán cuenta con todos los programas analizados a excepción de Agua para Todos, sin embargo, otros programas como Wawa-Wasi, AGRORURAL, Mi Pueblo y PRONASAR se encuentran en dos o menos distritos de la provincia (AGRORURAL a nivel de provincia, por ejemplo, sólo se encuentra en el distrito de Vilcas Huamán). A nivel Ayacucho, resalta que el departamento cuente con la presencia de todos los programas, aunque algunos se encuentren en menos de la mitad de las provincias (Agua para Todos, Mi Pueblo y Wawa-Wasi).

Cuadro 9:

Presencia de Programas Sociales en Vilcas Huamán- Ayacucho El programa opera en el

distrito de Vilcas Huamán 1/

Número de distritos dentro de la provincia de Vilcas Huamán donde opera el

programa 2/

Número de Provincias dentro del departamento de Ayacucho donde opera el

programa 3/

1 CONSTRUYENDO PERÚ si 6 112 PRONAMA si 8 113 SIS si 8 114 JUNTOS si 8 115 AGUA PARA TODOS - 0 56 COFOPRI si 8 117 PRONAA si 8 118 FITEL si 8 119 MI PUEBLO - 1 6

10 PRONASAR - 2 911 AGRORURAL si 1 1112 WAWA-WASI - 1 513 FONCODES - 5 1114 PROVIAS si 6 11

811

9 13 14

N° total de distritos en Vilcas HuamánN° total de provincias en AyacuchoNÚMERO DE PROGRAMAS EN LA ZONA 1/ El resaltado indica que el distrito no cuenta con el programa. 2/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de los distritos de la provincia. 3/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de las provincias del departamento. En el distrito de Anta operan siete de los catorce programas analizados, todos ellos de tipo promotor o protector. Casi todos los programas con un nivel bajo de presencia a nivel provincial (que cuentan con el programa en menos de la mitad de distritos de la provincia) no operan en la provincia de Anta, a excepción de FONCODES. La presencia de los programas a nivel departamental aparenta ser bastante alta a excepción del caso de Agua para Todos, lo que parece ser una constante en los departamentos analizados.

Cuadro 10: Presencia de Programas Sociales en Anta- Huancavelica

El programa opera en el distrito de Anta 1/

Número de distritos dentro de la provincia de

Acobamba donde opera el programa 2/

Número de Provincias dentro del departamento de

Huancavelica donde opera el programa 3/

1 CONSTRUYENDO PERÚ - 2 72 PRONAMA si 8 73 SIS si 8 74 JUNTOS si 8 75 AGUA PARA TODOS - 0 16 COFOPRI si 8 77 PRONAA si 8 78 FITEL si 8 79 MI PUEBLO - 1 4

10 PRONASAR - 1 511 AGRORURAL - 1 512 WAWA-WASI - 4 513 FONCODES si 3 714 PROVIAS - 5 7

87

7 13 14

N° total de distritos en AcobambaN° total de provincias en HuancavelicaNÚMERO DE PROGRAMAS EN LA ZONA 1/ El resaltado indica que el distrito no cuenta con el programa. 2/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de los distritos de la provincia. 3/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de las provincias del departamento. Finalmente, en la provincia de Cayna operan seis de los catorce programas (al igual que en Tumay Huaraca), siendo todos programas con poca presencia a nivel a nivel provincial. La provincia de Ambo es la provincia que cuenta con la intervención de menos programas de entre las analizadas, situación que se presenta también al comparar el nivel de presencia de programas en Huánuco comparada con la presencia de estos programas en los otros departamentos. PRONASAR y AGRORURAL, por ejemplo, se encuentran en menos de dos provincias de Huánuco.

Cuadro 11: Presencia de Programas Sociales en Cayna- Huánuco

El programa opera en el distrito de Cayna 1/

Número de distritos dentro de la provincia de Ambo

donde opera el programa 2/

Número de Provincias dentro del departamento de Huánuco donde opera el

programa 3/

1 CONSTRUYENDO PERÚ - 2 102 PRONAMA - 2 103 SIS si 8 114 JUNTOS si 7 115 AGUA PARA TODOS - 0 36 COFOPRI si 4 117 PRONAA si 8 118 FITEL si 8 119 MI PUEBLO - 0 3

10 PRONASAR - 0 111 AGRORURAL - 1 212 WAWA-WASI - 3 413 FONCODES - 3 714 PROVIAS si 5 11

811

6 11 14

N° total de distritos en CaynaN° total de provincias en HuánucoNÚMERO DE PROGRAMAS EN LA ZONA Como puede notarse, la acción de programas sociales en las zonas analizadas parece ser bastante pareja, siendo más intensa en el caso de los programas de tipo Promotor y Protector, probablemente por las condiciones de extrema pobreza en los distritos analizados. Para culminar, el cuadro 11 presenta información respecto a la ubicación de los otros cuatro programas mencionados en la sección:

Cuadro 12: Localización de otros programas identificados

PROJOVENAl 2009: Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Chiclayo, Cusco, Huancayo, Huánuco, Ica, Iquitos, Lima – Callao, Piura, Puno, Tarapoto y Trujillo. Ampliación 2010: Huaraz, Chimbote, Cerro de Pasco, Madre de Dios, Tumbes, Moquegua, Tacna y Lima Regiones.

APROLAB II A 2009: Piura, Cajamarca, La Libertad, Lima, Ica, Ayacucho y Puno.

MI CHACRA PRODUCTIVA

Proximamente (data 2010): Apurimac (Abancay): Pichirhua, San Pedro de Cachora y Lambrama. Ayacucho (Huamanga): Vinchos. Cusco (Quispicanchis, Paruro): Ocongate, Huanoquite. Huancavelica (Acobamba y corredor Tayacaja-Huancavelica): Anta, Colcabamba, Tintay Puncu, Yauli-Acoria. Junín (Huancayo): Sto Domingo de Acobamba, Pariahuanca.

PROMOCIÓN DEL AHORRO JUNTOS

Desde octubre de 2009: Coporaque (Cusco) y San Jerónimo (Apurimac). Desde 2010: Pichirgua (Apurimac), Huanta, Sivia y Luricocha (Ayacucho), Cajabamba y Condebamba (Cajamarca), Ccorca, Quehue, Rondocán, Acomayo, en el Cusco. Proximamente: Curgos, Huamachuco, Usquil, Agallpampa, Julcán, Santiago de Chuco y Cachicadán, en La Libertad y Caminaca, Cupi, Llalli, San Juan de Salinas y Paucarcolla, en Puno.

Al final de esta sección puede entonces notarse que en las zonas analizadas se encuentran principalmente programas Protectores y Promotores. Esto puede explicarse debido a que estas poblaciones se caracterizan por contar con ingresos sumamente bajos por lo que requieren, en la mayoría de los casos, de algún tipo de protección social y de acceso a infraestructura básica.

Resalta que los principales programas identificados como potenciales receptores de beneficiarios JUNTOS –Projoven, APROLAB II- no cuenten con la cobertura suficiente para abastecerse de los ex beneficiarios JUNTOS y que su zona de acción sea primordialmente el área urbana, por lo que es claro que existe una carencia de programas habilitadores enfocados a jóvenes en las zonas de acción del programa. Por otro lado, la acción de programas con enfoque de capacitación para las familias de los graduados también es limitada, por lo que no se puede depender desde los inicios del proceso de graduación únicamente de los programas a los que JUNTOS pueda conectar a sus ex beneficiarios. Para contrarrestar estas carencias en la red de programas sociales, se recomienda que el cese de transacciones sea paulatino.

VII. Propuesta de Lineamientos para la Estrategia de Graduación del Programa JUNTOS

El momento y la forma en que los beneficiarios deben graduarse de un CCT dependen de muchos factores y varia de acuerdo a la estructura de cada programa por lo que no existe un consenso en la literatura respecto a cómo debería determinarse. Sin embargo, a pesar de las variaciones que se observan, las pautas generales indican que es muy importante que la estrategia se diseñe de forma tal que guarde relación con los objetivos del programa. Así, en el caso de JUNTOS, queda claro que lo primordial es establecer las pautas de salida del programa de modo tal que se proteja y mantenga el logro de los resultados de desarrollo del capital humano de los beneficiarios. Un segundo grupo de consideraciones a tener en mente son las relacionadas a la situación de las familias de los beneficiarios una vez estas cesen de recibir las transferencias. A pesar de que los beneficiarios del programa son los niños cuyo capital se busca desarrollar a través de las condiciones, todas las familias se benefician de los 100 soles mensuales, por lo que el dejar de recibir el apoyo económico puede resultar bastante duro para ellas. De esta forma, una estrategia completa debe contemplar: (i) en qué momento el beneficiario (y, en consecuencia, su familia) debe abandonar el programa, (ii) qué tipo de apoyo debe recibir una vez abandone el mismo y (iii) en qué manera debe el estado acompañar a las familias una vez estas dejen de recibir las transferencias. De esta manera, la presente sección tiene como objetivo presentar una estrategia de graduación de JUNTOS que considere sus objetivos, asegure la sostenibilidad de sus resultados y que, en los casos en que se requiera, conecte tanto a los ex beneficiarios como a sus familias con otros programas que apoyen a la continuidad de su desarrollo. Esta estrategia se plantea en base a los resultados de la primera etapa del análisis (estudio previo), la revisión de literatura realizada, la revisión de experiencias internacionales, la revisión de proyectos sociales existentes y la información recolectada a través del trabajo de campo cualitativo. A lo largo de la revisión y análisis de todo lo anterior, se presentaron una serie de ideas que deben ser consideradas al momento de realizar esta propuesta. Algunas de las principales son:

• El programa debe acompañar al beneficiario hasta que éste culmine la educación secundaria dado que es en ese momento cuando se completa el ciclo educativo básico. Al respecto, es importante que el programa consolide la inclusión reciente de la matrícula y asistencia a al educación secundaria como condicionalidad y coordinar con el sector educación para avanzar hacia el objetivo de asegurar la oferta de servicios de educativos de secundaria, además de primaria, en términos de cobertura y calidad.

• Dado que la población objetivo está compuesta por niños pobres y pobres extremos,

una vez que la familia del beneficiario deja de ser pobre, el beneficiario debe también graduarse del programa ya que deja de formar parte de la población objetivo.

• De acuerdo a lo aprendido de las experiencias internacionales, en particular en el caso de la estrategia de graduación implementada por el programa OPORTUNIDADES de México, aún cuando las familias superan la línea de pobreza, es muy probable que éstas pueda regresar a ser pobre pasado un tiempo dada la volatilidad de sus ingresos. Por esto, es importante que se mantenga algún tipo de monitoreo de las condiciones de estas familias de tal forma de buscar su reinserción en caso sea necesario.

• En base a la revisión de las experiencias internacionales, tal como el caso del

programa OPORTUNIDADES, se concluye también que a través de programas como los CCTs , en el corto plazo no se generan aumentos en ingresos lo suficientemente altos como para que las familias dejen de ser consideradas pobres, por lo que es conveniente que la recertificación (proceso costoso y complejo) de los beneficiarios se realice luego de largos periodos (6 años en el caso de OPORTUNIDADES).

• Una lección a resaltar del programa “Bolsa de Familia” se refiere a la importancia de combinar estrategias de graduación del programa con estrategias de graduación de la pobreza. De esta forma, un beneficiario, así como su familia, que deje el programa al cumplir una edad determinada (19 según la propuesta del programa JUNTOS) debe haber recibido el apoyo de otros programas complementarios a lo largo de su desarrollo de modo que alcance esta edad con el menor nivel de vulnerabilidad posible.

• Una vez que los beneficiarios se gradúan de JUNTOS, se debe potenciar su graduación de la pobreza y su fortalecimiento de capital humano, mediante su inserción dentro de programas que busquen impulsar las oportunidades laborales de los graduados. Esta necesidad de continuidad en el apoyo tras culminar la educación secundaria se sustenta no sólo en literatura, sino también en lo recogido a través del trabajo de campo cualitativo. En este se observó el deseo de las madres de que sus hijos puedan recibir apoyo para sus estudios superiores ya que identifican que esta es la única manera en que estos podrán realizar actividades productivas que le permitan escapar de su condición.

• La inserción de las familias de los beneficiarios dentro de otros programas sociales, tanto durante el periodo en que las familias cuentan con población objetivo de JUNTOS, como durante el periodo en que estas dejan de recibir la transferencia, es de suma utilidad para asegurar que se mantengan o potencien los progresos obtenidos gracias a JUNTOS. El que una familia se inserte en un programa de tipo habilitador, protector o promotor apoyará algún tipo de carencia específica, por lo

que es importante que esta selección se realice según las características de cada familia beneficiaria.

Sobre la base de estas pautas generales y la información de diversas fuentes expuesta a lo largo del documento, se presenta a continuación la Propuesta de Estrategia de Graduación realizada. Lineamientos para una Estrategia de Graduación del Programa JUNTOS Dentro de la propuesta de graduación presentada a continuación se diferencian dos partes principales. La primera se enfoca en cuándo es que los beneficiarios deben ser graduados del programa. La segunda, por otro lado, desarrolla que tipo de tratamiento deben recibir los beneficiarios una vez se gradúan del programa y qué tipo de acompañamiento deben recibir sus familias. Sobre esta última parte, se hace especial énfasis en cuáles de estas actividades recaen dentro del marco de acción de JUNTOS y cuáles deberían ser realizadas por otras entidades gubernamentales. ¿Cuándo los beneficiarios y sus familias deben graduarse del programa? Se proponen dos canales complementarios, a través de los cuales una familia debe graduarse de JUNTOS (esto es los beneficiarios pueden graduarse a través de cualquiera que los dos):

1) Graduación del programa por superación de la pobreza: Las familias pertenecientes al programa pasarán obligatoriamente por un proceso de recertificación de su calidad de beneficiarios y de su condición de pobreza cada seis (6) años. Si como resultado de la recertificación se encuentra que las familias siguen siendo pobres o muy pobres, se mantendrá dentro del programa. De lo contrario, si estas dejan se ser catalogadas como pobres, dejan ser parte de la población objetivo del programa, por lo que deberán dejar JUNTOS. Sin embargo, es importante establecer que todos los beneficiarios que se gradúen del programa por esta modalidad tienen la opción de ser reintegrados a JUNTOS si es que se comprueba que han retornado a la condición de pobres o pobres extremos y aún cuentan con algún miembro que forma parte de la población objetivo. Para esto, se plantea que el programa debe tener la obligatoriedad de monitorear el desarrollo de sus graduados. En particular se recomienda que JUNTOS, directamente o a través de la instancia del gobierno encargada del sistema de focalización de hogares, revise la situación de los beneficiarios graduados por esta modalidad que aún cuentan con población objetivo (hijos o hijas en edad de cumplir con las condicionalidades) a los dos (2) años después de haber salido del programa y nuevamente dos años después, a los cuatro (4) años después de haber salido del programa. Luego de este periodo, y pasados dos años adicionales, se debe establecer que se pueden dar nuevas reevaluaciones pero en este caso deben ser a demanda, a pedido de la familia y no como responsabilidad de JUNTOS. En cualquiera de estos casos, de

comprobarse que la familia ha retornado a una situación de pobreza y tiene hijos o hijas en el rango de edad requerido para ser beneficiario, se puede reingresar al programa.

2) Graduación por límite de edad o por culminación de la educación secundaria: Los beneficiarios cuyas familias se mantengan en situación de pobreza se graduarán de JUNTOS una vez alcancen los 19 años de edad o termine la educación secundaria, dependiendo de cuál de las dos condiciones se cumpla primero. Para identificar estos casos, se plantea que JUNTOS incluya en sus sistemas de información y monitoreo mecanismos de alerta. Una vez identificado un beneficiario que ha cumplido los 19 años de edad o concluido la educación secundaria, el programa debe realizar una evaluación a su familia con el fin de clasificarlo y determinar su forma de graduación, de acuerdo a las opciones que se plantean a continuación.

• Si en esta evaluación se constata que las familias que se encuentren aún en situación de pobreza en el año en que se cumpla alguna de dichas condiciones (cumplir 19 años o concluir la educación secundaria) dejarán el programa de forma GRADUAL siguiendo el esquema planteado en el Manual de Operaciones del programa. La familia podrá continuar recibiendo beneficios monetarios de JUNTOS hasta por cuatro años más con pagos escalonados y decrecientes (20% menos cada año) siempre y cuando se constate durante el proceso de recertificación que la familia del beneficiario se encuentre aún en una condición de pobreza.

Este mecanismo gradual de graduación o salida del programa por un periodo se propone debido a que sabe que la plataforma de programas sociales que existe en la actualidad es aún muy débil e incompleta y por lo tanto no es suficiente para cubrir las necesidades de las familias pobres del país.

• Las familias que en esta evaluación ya no sean pobres dejarán el programa de forma

inmediata (sin opción a reingreso dado que ya no cuentan con población objetivo). El rol de puente de JUNTOS Un elemento fundamental de la estrategia de graduación de JUNTOS, es que el programa debe buscar conectar a los beneficiarios que se gradúen del programa mientras se encuentran en una situación de pobreza o pobreza extrema con otros programas sociales enfocados en la inserción del beneficiario dentro del mercado laboral. El programa debe también buscar conectar a las familias de los ex beneficiarios que se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema con programas sociales adecuados a sus características y necesidades, en base a una caracterización de las familias basada en su posesión de capital productivo y nivel educativo.

El tipo de acompañamiento que deban recibir los ex beneficiarios del programa y sus familias dependerá de cuál haya sido el criterio mediante el que abandonaron JUNTOS. De este modo, si es que el ex beneficiario ya no recibe la transferencia debido a que ya no se encuentra en situación de pobreza, se asume entonces que este beneficiario ya no requiere del apoyo del programa, por lo que labor de JUNTOS culmina en este punto. En contraparte, si es que el beneficiario se gradúa del programa como resultado de haber culminado la educación secundaria o por haber cumplido los 19 años, tanto el ex beneficiario como su familia aún se encuentran en situación de pobreza y, por tanto, aún cuentan con un nivel considerable de vulnerabilidad. Además, es claro que la preparación recibida por el beneficiario hasta el punto en que culmina la educación secundaria no asegura su inserción productiva dentro del mundo laboral, condición necesaria para romper la transmisión intergeneracional de la pobreza. De esta forma, la reducción de la vulnerabilidad del beneficiario a través de su mejor preparación para la inserción en el mercado laboral así como el continuar de alguna manera el apoyo a las familias son factores clave para que no se pierda lo alcanzado por el programa. Sin embargo, estos objetivos no tienen que ser alcanzados mediante la asignación de más componentes a al diseño y funcionamiento del programa JUNTOS. Para ello, el CCT debe limitar su rol, en la medida de lo posible, a servir como puente tanto

(i) entre los beneficiarios que se gradúan del CCT y los programas que puedan brindarles la ayuda necesaria para apoyar su inserción dentro del mercado laboral como

(ii) entre las familias de los graduados y aquellos programas enfocados en su protección social y/o desarrollo.

Con respecto al rol de puente de JUNTOS, es importante mencionar que este rol debe ser clave en términos de la identificación y acompañamiento a las familias pero se requiere del funcionamiento con personal y equipamiento adecuado de las ventanillas sociales (de acuerdo al modelo y propuesta preparada por CRECER con el apoyo del MEF) con la participación de los gobiernos locales y gobiernos regionales. Sin ello, no será posible la implementación de esta propuesta. En una sección previa del documento, se revisaron los principales programas sociales que actúan en la zona de acción de JUNTOS seleccionado para este estudio (regiones donde se inició el programa) clasificándolos según el eje de política al que pertenecen15. Dado que los ejes no son perfectamente separables en todos los programas, estos pueden estar vinculados a uno o más ejes a la vez. Así se definieron cinco tipos de programa:

                                                            15 La clasificación se tomó del Plan Nacional de Superación de la Pobreza. Los tres ejes de la política social identificados son: Eje 1- Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales. Eje 2- Promoción de oportunidades y capacidades económica. Eje 3: Establecimiento de una red de protección social. 

6. Protectores: tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad de la población en extrema pobreza en atención a su ciclo de vida.

7. Habilitadores: tienen como objetivo desarrollar capacidades y habilidades de las personas o grupos con condiciones para aprovecharlas.

8. Promotores: su objetivo es mejorar el acceso a oportunidades económicas de las personas en edad laboral.

9. Protectores y Habilitadores: buscan reducir la vulnerabilidad de la población al tiempo que desarrollan sus capacidades y habilidades.

10. Habilitadores y Promotores: buscan mejorar tanto las capacidades de la población como el acceso de la misma a oportunidades económicas.

Esta clasificación es importante dado que será utilizada al momento de establecer que programas se requieren para la inserción tanto de ex beneficiarios JUNTOS como de sus familias.

1) Programas Sociales que puedan contribuir con la continuidad de la formación e inserción dentro del mercado laboral de los ex beneficiarios JUNTOS:

Todos aquellos programas sociales que cuentan con un componente habilitador y que tienen como parte de su población objetivo a jóvenes en situación de pobreza o pobreza extrema pueden atender las necesidades de los ex beneficiarios JUNTOS. Sin embargo, según lo discutido en la sección anterior, queda claro que la presencia de estos programas en la zona es baja y que no son los suficientes para poder absorber a este gran grupo de graduados. Entre los programas con un componente habilitador que se consideran relevantes como potencial receptor de graduados de JUNTOS se encuentran PROJOVEN del Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) y el programa APROLAB II del Ministerio de Educación (MINEDU). Un punto a rescatar de ambos programas es su enfoque en reorientar la formación técnica-profesional hacia la demanda del mercado, lo que brinda oportunidades más claras a sus beneficiarios. Cabe resaltar que el medio por el que ambos programas buscan alcanzar este objetivo es distinto en algunos aspectos clave. Mientras que PROJOVEN se centra en la capacitación técnica y laboral, APROLAB II se enfoca más en la reorientación de la oferta, apoyando a centros beneficiarios de modo que ofrezcan carreras con un mayor grado de efectividad en la inserción de sus alumnos en el mercado laboral. Además, APROLAB II cuenta también con un programa de 5,000 becas para jóvenes de bajos recursos de entre 14 y 29 años que no estudian ni trabajan, enfocadas en suplir carencias en el mercado laboral. A pesar de sus ventajas, ambos programas cuentan aún con una cobertura bastante baja y centrada principalmente en zonas urbanas. De este modo, se encuentra un vacío significativo en cuanto a programas habilitadores para jóvenes en la zona de estudio, razón por la cual se propone que JUNTOS evalúe la creación de un Proyecto Piloto enfocado en proveer becas a sus graduados, siguiendo, en términos generales, el modelo del programa de becas de APROLAB II.

De este modo, lo que se propone es que el programa vele por la inserción en el mercado laboral de sus graduados mediante un sistema de becas que facilite el acceso de los mismos a la educación técnica o superior. El enfoque de la formación ofrecida debe estar orientado a la demanda del mercado según la zona donde el beneficiario se encuentre. Este programa debería también considerar, en la medida de lo posible, las potencialidades del beneficiario.

2) Programas Sociales que puedan contribuir con el desarrollo de las familias de los ex beneficiarios JUNTOS:

Las familias pertenecientes a JUNTOS no son homogéneas por lo que la ayuda que el estado pueda brindarles no debería ser uniforme. Así, por ejemplo, las familias que no cuenten con capital productivo necesitarán con mayor urgencia acceder a fuentes de financiamiento que aquellas familias que cuentan con más activos. Estas familias, por otro lado, puede que necesiten con más urgencia algún tipo de capacitación, dado que no saben cómo manejar su capital de forma óptima. También es claro que el nivel de pobreza varía entre familias, por lo que algunos hogares requerirán de más ayuda que otros. Para poder tomar en cuenta las principales implicancias de estas diferencias, en la primera etapa del estudio se clasificó a los hogares JUNTOS mediante un análisis factorial. Esta clasificación buscó poder distinguir grupos de hogares según su capacidad de generación futura de empleo e ingresos, para así determinar su nivel de vulnerabilidad. La tipología se realizó en base a dos componentes: (i) la educación de los adultos del hogar (años de escolaridad del jefe de hogar y conyugue) y (ii) el capital productivo con el que cuenta la familia (ocupación de los miembros del hogar/ acceso a la tierra, tenencia de animales mayores, etc.). Esta clasificación es importante dado que permite identificar las principales necesidades de cada tipo de familia, lo que permite que estas necesidades sean cubiertas por el programa o programas más adecuados. Los hogares, de esta forma, se clasifican en:

1. Hogares con “baja capacidad” y “bajo capital productivo” 2. Hogares con “baja capacidad” y “alto capital productivo” 3. Hogares con “alta capacidad” y “bajo capital productivo” 4. Hogares con “alta capacidad” y “alto capital productivo”

De este modo, se considera que aquellos hogares que cuentan con “baja capacidad” pero con “alto capital productivo” necesitarían de programas con un componente habilitador que les permitan desarrollar las capacidades necesarias para poder optimizar su producción y, por tanto, sus ingresos. Así, por ejemplo, el PRONAMA puede apoyar a aquellos pobladores que aún enfrenten la barrera del analfabetismo, el Piloto de Ahorro de JUNTOS puede concientizar a esta población respecto a los beneficios del ahorro para el mayor desarrollo de sus negocios mientras que los proyectos Mi Chacra Productiva y AGRORURAL pueden ser especialmente útiles al momento de desarrollar capacidades que ayuden al mejor aprovechamiento de las tierras. Programas que busquen complementar sus

oportunidades de acceso a mercados como los “promotores” también son útiles en la medida que permiten que estos aumentos de producción puedan alcanzar nuevos mercados. Por otro lado, las familias que cuentan con “alta capacidad” pero con “bajo capital productivo” requieren de manera más urgente el apoyo de programas de tipo “promotor” que busquen expandir las oportunidades económicas de las personas en edad laboral o de programas de tipo “habilitador” enfocados en desarrollar actividades que no requieran de alto capital productivo. Algunos programas particularmente útiles para el desarrollo de estos pobladores son, por ejemplo, FITEL, PROVIAS y COFOPRI, los que tienen la capacidad de conectar a estos hogares capacitados con mejores oportunidades de trabajo. Los programas de promoción de ahorro como el Piloto de Ahorro de JUNTOS propician la acumulación de capital, mientras que, al igual que en el caso anterior, los programas Mi Chacra Productiva y AGRORURAL pueden también capacitar a las familias respecto a actividades específicas a la vez que proveen facilidades para el acceso tanto a crédito como a capital. Un caso más difícil de resolver es el de aquellos hogares que cuentan con “baja capacidad” y “bajo capital productivo” los que requerirían de un sistema de protección social. Los programas más efectivos para reducir la vulnerabilidad de estos pobladores serían entonces aquellos que cuenten con un componente “protector”. Programas como PRONAA, SIS y Agua para Todos se centran en cubrir algunas necesidades básicas de los beneficiarios, mientras que otros como “Construyendo Perú” buscan brindar a estos pobladores un empleo. Sin embargo, es claro que se encuentra un vacío en este campo y que muchas familias altamente vulnerables requerirán de mayor apoyo, en particular familias con jefes de hogar (o miembros únicos) discapacitados, ancianos o madres solteras. Para ellas es imperativo que el gobierno desarrollo programas de protección social. Por último, aquellos hogares que cuentan con “alta capacidad” y “alto capital productivo” deberían tener la opción de elegir entre aquellos programas que se acomoden más a sus preferencias. Así, por ejemplo, un programa con componente “habilitador” enfocado en la inserción del beneficiario al mercado laboral podría ser especialmente útil para las familias dentro de esta categoría. Como se pudo constatar en las secciones anteriores, es claro que se encuentran vacíos en todos los casos que JUNTOS no podrá resolver, por lo que se propone que JUNTOS trabaje coordinadamente con las instancias de gobiernos correspondientes (como SIAS, CRECER y los Ministerios responsables) para realizar un diagnóstico de necesidades e impulse la creación de nuevos programas y la ampliación y fortalecimiento de los existentes identificados con relevantes. Se espera además que las familias graduadas, fortalecidas y empoderadas luego de su participación en JUNTOS, cumplan un rol más activo desde la sociedad civil de demanda por programas y apoyo del gobierno para atender sus requerimientos.

VIII. Bibliografía

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• Informe Final del Concurso Público: “Selección de una Empresa Consultora que se Encargue de Realizar el Estudio de Evaluación de Impacto de Proyectos del Fitel”. [Lima]: Instituto Cuanto, 2009.

• Nuevo Manual de Operaciones: JUNTOS. • Portal de JUNTOS: www.juntos.gob.pe. • Portal del PRONAMA: alfa.minedu.gob.pe/ • Portal de PROJOVEN: www.projoven.gob.pe/ • Portal de PROVÍAS Descentralizado: www.proviasdes.gob.pe/ • Portal de COFOPRI: www.cofopri.gob.pe/ • Portal de Wawa-wasi: www.mimdes.gob.pe/wawawasi/  • Portal del SIS: www.sis.gob.pe/ • Portal del Ministerio de Vivienda: www.vivienda.gob.pe/ • Portal de FONCODES: www.foncodes.gob.pe/ • Portal de APROLAB II: www.aprolab2.edu.pe/ • Portal de AGORURAL: www.agrorural.gob.pe/ • Portal de Construyendo Perú: www.construyendoperu.gob.pe/ • Portal del PRONAA: www.pronaa.gob.pe/