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Psicología del Trabajo Cat. 11-Prof. Alanzo

PSIC."DLDG/Af.,'. _ TRABAJO - f l,

o Título del texto: Violencias en la administración publica: casos y miradas para pensar la administración publica como ámbito laboral cap 1 .

o Autor: Scialpi Diana.

o Unidad: Unidad 13 practico: Maltrato laboral.

H.1O1h

Universidad de Buenos Aires

¡. ~i;lt, i.i•'Lf·· " 'f

Facultad de Psicologia

DIANA SCIALPI

VIOLENCIAS ENLA

ADMINISTRACIÓN PlJBLICA

Casos y Miradas para pensar la Ad1ninistración Pública l'Jacional

como áinbito laboral

. ·~ CATáLOGOS

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRNJÓN PÓBL!CA 40:~

ÍNDICE

PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN...................... I

C AR'TA A LOS LECTORES CUATRO AÑOS DESPUÉS........................................... V

PRESENTACIÓN: Dos principios rectores ..................... 11

INTRODUCCIÓN .......................................................... 21

PRIMERA PARTE: Qué y quién

Capítulo 1: Violencia en la Administración P1Jblica ., ........ 29 ¿De qué estamos hablando? Los marcos teóricos

Anexo Capítulo 1: Material utilizado en las entrevistas .. .' 64 ...

Capítulo 2: Violencia político .. burocrática .. : ............. ~......... 67 ¿Quiénes son las víctimas?

SEGUNDA PARTEi Golpe a golpe, verso a verso ...

Capítulo 3: Barajar y dar de nuevo...................................... 89 El reencasillamiento escalafonario

Capítulo 4: Desigualdades salariales .................................. 105

Capítulo 5: Concursos . Dos casos paradigmáticos ........... 123

Capítulo 6: Cursos de Capa(::itación y Evaluaciones de l)esernpeño ..... .' ................... : ............................. 141 ¿Manageínent o Manoseo?

PRIMERA PAH.T'E

Qué y quién

Capítulo 1

Violencia en la Adrninistración Pública ¿[)e qué estamos hablando?

29

«La historia se complace en darnos testimonio de generaciones maci­zas que han señalado rumbos nuevos a la sociedad.» .... Aún no podemos explícárnoslo, por qué hay generaciones vícales, ue­mendas, creadoras y otras mustias, esquilmadas, huecas.»

De: «Historia General Moderna»

Jaime Vicens Vives

,.

Los marcos teóricos 1

Hablamos de la vida cotidiana que transcurre en la Admi­nistración Pública NacionaÍ, que suele ser definida como una «organización burocrática».

Este tipo de organizaciones -propias de los tiempos mo­dernos- se caracteriza por el grado de centralización de la autoridad, el énfasis en la disciplina, la racionalidad, los co­nocimientos técnicos y la impersonalidad de los procedi­mientos. La burocracia es un «tipo ideal» o abstracto al que

1 Un •marco,ccórico» es un punto de vista elaborado desde una ciencia o disciplina del conocimiento. Consticuyc una manera de mirar, Hay marcos teóricos propios de la histo­ria, de la sociología, de la psicología, del derecho. Nosotros apelaremos a varios marcos teóricos para «mirar" nuestro asunto, desde distintas pcrspeccivas.

30 ÜIANA SCIALPI

las organizaciones formales reales pueden aproximarse en· grados diversos2•

Ahora bien, si tomamos en cuenta sus modalidades de articulación, sus procedimientos característicos y en defini­tiva la particular dinámica intra-burocrática que presenta hoy, la Administración Pública Nacional argentina, analizada tem­poralmente desde 1989 hasta la actualidad, resulta -a nues­tro juicio- un cabal ejemplo de «imperialismo burocrático»J y produce un tipo dé violencia que le es inherenté. ·

Esta violencia cotidiana impuesta a los actores sociales que trabajan en la Administra~ión Pública Nacional, no ha tenido una difusión equivalente a otras viólencias, como las siguien­tes, sobre las que cJiscurren las reflexiones actuales:

Conclusiones del BID sübre violencia doméstica

BID señaló, en un seminarió sobre violencia doméstica rea­lizado en Washington, que el ~recimiento del maltrato en las familias encuentra razones en el aumento del desempleo, la in­seguridad econórníca, la distrib4ción regresiva del ingreso y el crecimiento de la marginalidad laboral y social»

Editorial del Diario Clarín; Octubte ~,de 1997

(.

2 En su célebre crabajo :•Economía y Sociedad», Max Weber distinguió un •tipo puro de dominación legal» que se ejerce por medí() de un •cuadro administmi:ivo burocrático» y se compone de: 1) funcionarios individuales, personalmente libres, que se deben.sólo a los deberes objetivos de su cargo, 2) en jerarquía administrativa .3~ con competencias rigurosa· merite fijadas 4) en virrud de un contrato 5) calificación profesional que fundamcma su nom­bramiento 6) son retribuidos en dinero 7) ejercen el cargo como su única o principal profesión 8) riencn ame sí una •carrera» o a perspectiva de ascensos y avances 9) trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo y 10) están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. (Weber, Max :: •Economía y Sociedad», F.C.E.1944, Tomá I pág. 173.) Por su parte Roberto Merton dice: •La burocratitación implica insistencia en la racionalidad del procedimiemo, la cual requiere;pcrsonal intcleccualmentc especializado» (Menon •Papel del Intclccrnal en la Burocracia Pública• en ~Teoría y Emm;· tura Sociales• Fondo de Cultura Económica. Buenos Aíres, 1960.) 1 Concepto de Osear Oszlak, que se explicita más adelante.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 31

Violencia Policial e Indiferencia del Sistema Penal

«La alta tasa de muertes provocada por la violencia policial, a la que podemos sumar la indiferencia del sistema penal frente a los delitos que causan mayor número de muertes-que son los de trán­sito- están demostrando, sin lugar a ninguna duda, que el sistema penal no tutela la vida humana y, lo más grave, tampoco le interesa hacerlo.

Seis mil muertos por año, o más, no alarman a nadie: unos sólo se registran excepcionalmente en los medios masivos, otros aparecen «oficialmente» presentados como demostración de una supuesta eficacia del sistema penal, lo que resulta fácilmente creíble por una población bombardeada por permanentes men-. sajes de irracionalidad justificatoria de todo el sistema penal»

Dr. Raúl Zaffaroni u Violencia Policial y Sistema Penal,, 4

------·-------------------------

Entonces, ¿en qué consiste la violencia del «imperülis­mo burocrático>}? Comencemos por ajustar el leme· para ir aclarando la imagen del fenómeno que queremos recortar.· Para llegar a nuestro escenario específico necesitamos remontamos un poco en el tiempo y en el espacio ya que la sociología de la organización ha dejado suficíente constancia de que los valores normativos estratégicos, y los modelos de las organizaciones administrat:ivo-polítícas no dependen del azar ni del capricho de sus miembros, sino que tienden a estar en consonancia con los imperativos de su entorno so­cioeconómico y político institucional5

•

4 Revista de Política y Cu!rnra u EL CAMINANTE· Cuaderno 2. Junio 1996. 5 Offe, K: ·Criterios de racionalidad y problemas del funcionamiento político-ad· ministrativo• en Partidos Políticos y Nuevos Movimientos Sociales. Edicoríal Sis· tema. Madrid, l 994.

32

Administración Pública Nacional

Violencia hacia afuera Público/beneficiarlos

ÜIANA 5CIALPI

---

¿En qué rnundo vivin1os? 6

- Escenario Mundial

_ Escenario Nacional

Administración Plíblica Nacional Violencia hacia adentro

Violencia polflico-burocrática

Vivimos en un mundo globalizado que inicia -juicios valorativos aparte- un excepcional momento histórico tras la caída del Muro de Berlín y redefine los parámetros poií­ricos, económicos y científico técnicos con transformacio-­nes profundas en el mundo del trabajo y la sociedad toda, En el contexto histórico y regíonal (latinoarncricano) que hemos vivido los argentinos, en estos años 90 , «la mayoría de los países democratizados recientemente no se cncarni­nan hacia un régimen democrático representativo e insti­tucionalizado, ni parece siquiera que lo ~yan a hacer en un futuro previsible.» 7 La nuestra es, en rigor, una «demo­cracia delegativa», no una democracia consolidada, institucionalizada, representativa. Más aún, acwalmcni:e son InUC]ÍOS Jos expertos que aferl:W sobre cJ ÍlltUm (Ínáerto) de las democracias latinoamericanas conducidas a un <lesa·· rrollo dualista por su sometimiento al pensamiento ( (<úni"' co») neo-liberal.

" El marco teórico que suscribimos pertenece a Guillermo O' Dunncll. •¿Dcmocrncias Dclegarivas?• en •Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre a moritarismn y clcmocnniza · ciún• Editorial Paidús. Buenos Aires, 1997. ; O' Donncll, Guillermo. ·Acerca del estado, la democratización y algunos problemas conceprnalcs. Cna perspectiva latinoamericana con referencia a países poocumunisrns,., en «Comrapumos. Ensayos escogidos sobre amoritarismo y democratización.- P<1idós. Buenos Aires, 1997.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 33

'Las democracias delegacivas «Se basan en la premisa de que la persona que gana la elección presidencial está autori­zada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restrin­gida por la cruda realidad de las relaciones de poder existen­tes y por la limitación constitucional del término de su man­dato. l_,a delegación (por parte de los ciudadanos) incluye el derecho (y el deber) del presidente de administrar los amar­gos remedios que recompondrán la salud de la nación».

Las democracias «representativas», por el contrario, basan su existencia en la creación y fortalecimiento de insdtudones po!fticus demoacítica.<>~ cuyo elemento fundante es la repre­sentación que implica la responsabilidad (del representante) «por sus acciones, ame quienes lo autorizaron a hablar en su nornbre» En las democracias institucionalizadas, esta respon­sabilidad («accowwzbj/jry») no es sólo vertical (es decir la im­plicada en el hecho de que periódicamente los gobernantes deben rendir cuentas en las urnas) sino también hoázontal Ella opera mediante una red de poderes relativamente _autó~ nomos (es decir, instituciones) que pueden examinar;. Y cues­tionar y, de ser necesario, sancionar actos irregulares cometi­dos durante el desempeño de.los cargos públicos.»

La representación y la responsabilidad conforman la di­mensión rc:;publicana de la democracia: la existencia y vigen­cia de una clara distinción e,ntre los intereses públicos y pri­vados de los funcionarios. La responsabilidad vertical, jun­to con la libertad de formar partidos y tratar de influir sobre la opinión pública, está presente tanto en las democracias representativas como en las delegativas. Pero la responsa­bilidad horizontal, característica de la democracia repre­sentariva1 no existe o es extremadamente débil en las de­mocracias delegativas. Más aún, puesto que los presiden­tes delegativos ven a las instituciones que efectivizan la <m~sponsabilidad horizontal» como impedimento contrn su (<Jnisú'in», hacen per.'¡1úentes esfuerzos por trabar su fun­cionamiento.

34 DIANA SCIALPI

Indudablemente, los códigos de conducta republicanos son más efectivos para moldear el comportamiento de los actores relevantes, que las democracias delegativas.

Por añadidura, la profunda crisis social y económica que heredamos de nuestros predecesores autoritarios, (altísimas tasas de inflación, estancamiento económico, enorme deuda pública externa y domé~tica, creciente desigualdad y po­breza, agudo deterioro de las políticas sociales) reforzó cier­tas prácticas y concepciones acerca del ejercicío de la autorí .. dad política que son propias de la dernocracia delegativa.

La «segunda transición» 8

A finales de los 90, no hemos cerrado aún las terribles heridas infligidas por la <'larga noche de dura dom'inación burocrática autoritaria» que va de 1976 a 1983. Por delante, tenemos el camino de la segunda transición, a menudo más larga y compleja que la primera transición desde el régimen autoritario. Habiendo partido de· un gobierno democrática-· mente electo, podemos llegar a un régimen democrático ins­titucionalizado o consolidado. Sin embarg~, nada nos garan­tiza que esta segunda transición se lleve a cabo9

•

Queda bajo nuestra entera responsabilidad la asignatura pen­diente («el elemento crucial ·que determinaría el éxito de la

segunda transición» ) de construir y ei fortaiecer diversas insti­tuciones llamadas a convertirse en «nudos de decisión impor­tantes dentro del proceso de circulación del poder político».

•El concepto •segunda transición" pertenece a O'Donnell y alude al proceso que apunrn hacia una democracia rcprc:;cntativa, plena. El mismo término «trnnsición• puede usarse purn designar la ~transición hacia una economía de mercado» que realiza un paí:i en el contexto de la glob-.ilización. '' O'Dunncll afirma· que las democracias dclcgativas, son rriás propcn~irn u inccrrupciuncs que las democracias íeprcscnrntivas. Por el mumenw, al menos, las democracias dclcgativu~ latinoamerk'llnas exhiben una notable persistencia, dice. Con la excepción de Perú, don· de el quiebre demucrátioo fue perpetrado por su propio presidente dclegativo. no 5C hu registrado ningún golpe de estado exitoso.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 35

Dicha tarea se nos presenta, precisamente, cuando las exi­gencias econórnicas de la globaliz,ación imponen a la Argen­tina -<:omo a todas las sociedades del mundo- cambios in­tensísimos que conllevan consecuencias sociales de descs­tructuración, disgregación y exclusión social que conocemos todos.

En este contexto, la vulnerabilidad heredada con el ele­vado endeudamiento externo, trae aparejada una consecuen­cia incuestionable: el monitorco que realizan las agencias in­ternacionales de financiamiento, al que hemos quedado su­jetos. La disminución de la autoridad de nuestro Estado y el debilitamiento del principio de nuestra soberanía estatal apa­rece claramente reflejada en esta calta de renuncia, contem­poránea, que transcribimos.

·----------------·----··---. «Renuncio, no quiero ser cómplice»

A los mpresidentes del Banco Mundial,

Mazide N'Dieye y James Adams

«A.frica muere y el Banco Mundial se enriquece. Asi; y Eu­ropa Oriental ven saquear sus riquezas y el Banco Mundial apo­ya las iniciativas del Fondo Monetario y del GATT, que autori­zan ese saqueo de riquezas materiales e intelectuales. América Latina, al igual que los otros dos continentes, ve con horror cómo sus niños son usados como fuerza de trabajo y, algo aún más horrible, como donantes forzados de órganos para el próspero mercado de trasplantes de Norteamérica.

En sus discursos, el Banco Mundial habla de los inevitables sacrificios que exíge la estabilización estructural para que las naciones entren en el mercado mundial globalizado conio si se

. tratara del difícil desierto que hay que atravesar para !legar a la tierra prometida del desarrollo. No quiero ser cómplice de esta inexorable fatalidad que predica el Banco. Y prefiero contribuir apoyando a las organizaciones de campesinos sin tierra, de ni­ños sin hogar, de mlljcres que en las ciudades asiáticas no quie­ren vender su cuerpo, de trabajadores y de sindicatos que luchan

36 ÜIANA SCIALPI

contra el saqueo de sus recursos y contra el desmantdarniento de 1

su capacidad productiva.» j Fragmento de la carca de renuncia de Pierre Galaml

.___ __ Secretario General Oxfarn-Bélgica, al Bar~=-~~~r-~i~~-~9-~~~~-------

Por lógica consecuencia, la disfuncionalidad y crisis del Estado de Bienestar y e1 avance de las reformas --que le~ son requeridos a los países emergentes como la Argentina-'- con la consiguiente transfiguración de nuestra sociedad, golpea sobre las formas de relación de los individuos con la polític<l y con c:I propio Estado. «Y golpea mal. Crecen la disconfor··· midad, el desapego, el delito y la «anomia» (falta de nor. mas), de donde se desprende otra vía que conduce a la dis­minución de la autoridad del Estado» 11

•

En resumen, a nuestro reciente pasado sin democracia, su mamos esta democracia aún no consolidada, esta democracia delegativa con la que afrontamos el ajuste de las refonnas pc•ií­ticas impuestas a nuestro país que resulta una vuelta más de tuerca a las expectativas de desarrollo humanq de nuestra gen­te. Dos conclusiones inquietantes dél PNUIJ señalan que en los últimos 15 años, el crecimiento ha venido fracasando en unos 100 países, donde vive casi un tercio de la población del mun­do. Los vínculos entre el crecimienW'económico y el desarrollo humano están fracasando para los habitantes de muchos países cuyo desarrollo es desequilibrado, ya sea porque tienen buen crecimiento económico pero escaso desarrollo humano o por­que tienen buen desarrollo humano pero con escaso o ningün crecimiento económico. El aumento de la disparidad del rendí~ miento económico está creando dos mundos, cada vez .más Pº"

10 En •Un Continente Desaparecido» de Gianni Míná. Edi.torial Sudamericana. Bs. As. 1995. Pág. 29 11 Ernesto Lópcz_ «Globalización y Democracia• Universíd~d Nacional de Qui!mes.1998. Edición «Papeles de lnvestigaeiónw Número Z de Página 12.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 37

larizados. La distancia que separa a los pobres de los ricos se , ~ d ' , ¡~ esta agranuan o caoa vez mas ~.

Nuestro «imperialismo burocrático» actual

El concepto «imperialismo burocrático» es una categoría teórica utilizada por Oszlak para aludir a una forma o varian­te burocrática, vale decir un tipo de «administración buro­crática» q11e «impone dentro del sector público una modali­dad de funcionamiento excluyente, en Ja que diferentes or­ganismos resultan marginados o discriminados» 13

•

Este tipo de estructura burocrática se asocia a «regíme­nes patrimoníalistas» en los que el presidente ocupa el cen­tro de la escena política y desde donde ejerce «de hecho un cuasi·-monopolio sobre todas aquellas decisiones relativas a la designación, reemplazo, traslado o remoción de funciona­rios de cualquier nivel, jerarquía o función de gobierno. El poder de decisión se extiende además a otras esferas de la actividad estatal. E1 presidente ocupa el centro de iá' escena política desde donde ejerce un poder omnímodo fundado en relaciones personales y obligacíones recíprocas» aunque se rodea de las instituciones formales de una democracia.

En un ensayo del año 1980, Oszlak analiza las relaciones estado-sociedad y los procesos de implementación de políti­cas públicas y utiliza, deliberadamente, una cacegoda analí­tÍca de JVeber «regímenes patámonialistas» ( cuyos rasgos se asocian a forrnas de ejercicio del poder político en socie­dades precapitalistas) para analizar situaciones de aquellos años en /lunérica Latina. Optó por esa categoría weberiana

11 lnformc Sobre Desarrollo Humano 1996. PNlJD. 1·' Oszlak, Osear: •Políücas Públicas y Regímenes Polícicos. Reflexiones a parcir de algunas experiencias latinoameri~un,as,• ESTUDIOS CEDES. Volumen 3 Número 2. Buenos Ai­

res, 1980.

38 01ANA ScrALr1

porque a su JUICIO, describía adecuadamente ia forma en que se ejercía la dominación en algunos estados de 1a re­gión, señalando que existían situaciones contemporáneas en las que los gobiernos transformaban a los estados en el gobierno privado de quienes poseían el poder necesario para el ejercicio de la dominación. Diez y nueve años después~ cabe advertir la vigencia de esos señalamientos de 1980 ¿fue­ron una suene de futurismo vernáculo? o ¿el autor esraba tratando de probar a futuro, la vigencia permanente de lQ~ regímenes patrimonialistas en la: región ?'

Vale la pena transcribir textualmente las principales ca­racterísticas de las administraciones patrimom:1Jjscas, en los términos del autor:

Regímenes Patrimonialistas l · «Ei control asume modalidades muy diferentes. La más obvia es

la casi irrestricta capacidad de designar funcionarios, en cargos contemplados o no en la jerarquía formalmente establecida ..

· Es habitual hallar funcionarios.que sucesivamente ocupan car­gos públicos de las más variada índole, sin que sus ameceden­ces profesionales hagan presumir una espe~ial aptitud para su desempeño. Lo singular es la permanencia que otorga al elen-co de funcionarios superiores del estado. . Son esporádicas las eliminaciones definitivas y a veces, aún en · presencia de corrupción o ineptitud manifiestas, la sanción puede rsducirse a un simple traslado. De esta manera se refuerzan leal­ta<;les personales, se respetan compromisos políticos d se evita Ja incertidumbre que podría derivar de una marcada heterogenei­dad del elenco.

· Al desvirwarse el sistema de autoridad, crece el nivel de incer·· tidurnbre en las relaciones intra-burocrácicas, se pulveriza el liderazgo y disminuye la capacidad de negociación de las dife~ rentes unidades ya que paralelamente se refuerza el sistema de lealtades personales y contraprestaciones prebendales.

· En última instancia, esta deliberada generación de incertidum­bre responde al elemental principio divide ec impera, que en ·

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 39

las situaciones examinadas se manifiesta en un discrecional manejo del sistema de autoridad.

· Las burocracias de los regímenes patrimonialistas presentan una clara estratificación institucional. Por un lado, un conjunto de organismos tradicionales, con rutinas y procedimientos ob­soletos, bajos salarios, precarias condiciones de trabajo y una misión claramente marginal dentro del conjunto de la activi­dad del Estado. Por otro, una serie de instituciones modernas, íntimamente vinculadas a la presidencia, que en algunos casos cumplen funciones decididamente centrales en términos del proyecto político dominante. A esta estructura se ~uperpone el e.lenco de personal de confianza, una verdadera «Corte» in­tegrada por secretarios «sin cartera», la Secretaría de Presiden-­cía, algunos organismos «ad-hoc», algunos funcionarios de ni­vel medio que ofician de seudopodios en las insdtuciones cla­ves y un pequeño st;iff de profesionales que administra ciertos progrnrnas de gran magnitud (vg. construcciones públicas, pro­moción industria}).

· La duplicación de organismos sirve para poder disponer de al­gunos organismos confiables aun a costa de superponer fun­ciones. Pero son los que gozan de la confianza técnica y pofüí·· ca necesarias, los que concentran el personal de más alto nivel profesional y que obtienen en consecuencia, los recursos fi.­nancieros y el aval político requerido para avanzar sobre nue­vas áreas d"e actividad, ignorando los organigramas y las inter­dependencias funcionales o jerárquicas previstas.

· Esfa situación encierra en germen el desarrollo de formas de «Ímperialísmo burocrático» es decir, una progresiva invasión o absorción de ciertas áreas funcionales por parte de organismos cuya misión tiene lugar principalmente en otros ámbitos» 14

•

Quince años después del trabajo de Oszlak, en 1995, O'Donnell definió el concepto de «democracia delegativa» en los términos que detallamos antes, para ilustrar este pe­ríodo de transición que vivimos hoy después de haber salido de la <~larga noche de dura dominación burocrática autorita­ria» que perduró hasta 1983.

40 ÜIANA SCIALPI

Cabe preguntarse: Nuestra administración actual, ¿asu me las características propias de una «democracia delegativa» o se parece más al «Íinperialisrno burocrático» característico de los «regímenes patrimonialistas» que Oszlak consideró «Contemporáneos» en 1980 ? Juzguen ustedes.

La doble violencia de la Adrninistración Püblica

A nuestro juicio, las características de las «administracio·· nes patrimonialistas» que hemos puntualizado, son muy si­milares a las vigentes hoy, en nuestro país y producen un indudable impacto al interior de la estrnctma burocrática estatal. La Administración Pública Nacional deviene enton­ces un escenario donde se practica una doble violencia: ha­cia afuera y hacia adentro.

La violencia hacia afuera se naducc en el maltrato y arbi­trariedades que reciben los ciudadanos en general y los su­puestos «beneficiarios» de políticas públicas espcdficarncme destinadas a proporcionarles lb que no dudamos en calificar de supervivencia a gotas. Resultaría inmorai afirmar que los programas focalizados proporcionan «Cuotas de bienestar» si partimos del hecho de que la Línea de Pobreza, para un in­dividuo, se establece en la exigua suma de $154 mensuales. Por debajo de ese guarisino se es «pobre» eh la Argentina. Teóricamente, por encima de la frontera delineada por los $154 se es sólo vulnerable. Los mismos criterios adoptados para establecer la Línea de Pobreza, inspiran el estableci­miento de la Línea de Indigencia en $66 mensuales 15

• Di~ chos criterios ( ¿racionales? ¿no-violemos? ) pertenecen a la Secretaría ele Progran1ación Económica cid Ministerio de Eco·· nomía y Obras y Servicios Públicos de- la Nación. No sólo

15 Dato~ correspondientes¡¡ ocrnbrc de l 998.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓ~~ PÚBLICA 41

está ausente la «Cooperación entre agentes y usuarios» de la que habla Offe 16

, sino presente una ampl~a gama de ma~tra­tos que van desde el desinterés y la desidia hasta la mampu .. !ación y el desprecio por la vida humana.

I ,a violencú hacú adencro, (intra-burocrática) es la que se ejerce, simultáneamente, sobre los empleados de la Ad­ministración Pública, para quienes constituye su ámbito la­boral cotidiano. Es allí precisamente, donde la implacable Reforma del Estado --requisito de las políticas contemporá­neas de ajuste que hemos mencionado- ha estado asociada a una altísima cuota de arbitrariedad y violencia. A tal punto que popularmente se la re-denominó «Desguace del Esta­do», por Ja falta de racionalidad de los criterios con que se llevó a cabo. La globalización ha venido para quedarse. Al parecer, la arbitrariedad, la violencia y el miedo también. La democracia se manifiesta insegura, vacilante.

Violencias legales e ilegales

No todas las violencÍlls son estrictamente ilegales. En nues­tra opinión, la iniquidad salarial constituye una vi~lencia ge­nuina y legal. Más adelante, en el capítulo 4 ~nahzamos las profundas desigualdades de ingresos que consntuyen, a nues­tro criterio, esta flagrante violencia legal.

Por d contrario, es ilegal toda conducta abiertamente vio­latoria de las normativas vigentes en la Administración Públi­ca. Tales conductas, son, como veremos a lo largo de nuestro trabajo, mucho más frecuentes de lo que .cabe ~sperar. .

Finalmente, y teniendo en cuenta la ex1stenc1a de otras v10-

ien,das, cabe preguntarse ¿pueden calificarse como <<violencias rnenores>' a tas violencias que se considerarán en este trabajo?

~,~;~~:·¡~,-::;:·~- «Critctios de racionalidad y problema> dd funcionamiento políticu-administraci-1.0,, en «Panidos Pulkicus y Nuevos Muvimicnms Sociales» Edirorial Sisrcma, tvladnd. 1989.

42 ÜIANA SCIALPI

Definiciones

Una definición general de violencia

En sus múltiples manifestaciones, la violencia siempre es una forma de ejercicio del poder mediante el empleo de la fuerza (ya sea física, psicológica, económica, política ... ) e implica Ja existencia de un «arriba» y un «abajo», reales o simbólicos, que adoptan habitualmente la forma de roles com­plementarios: padre-hijo, hombre-mujer, maestro-alumno, patrón-empleado, joven-viejo17•

El empleo de la fuerza se constituye así en un método posible para resolver conflictos como un intento de doblegar la voluntad del otro, de anularlo precisamente en su calidad de «Otro>>. La violencia implica una búsqueda de eliminar los obstáculos (las normativas) que se oponen al propio ejer­cicio del poder, mediante el control de la relación obtenido a través del uso de la fuerza (abuso de poder) 18

•

Una vez definida la violencia, en términos generales, pa­semos ahora a describir un tipo específico de violencia, la .J\oiencia política, que reviste singular impo{tancia a los efec­tos de nuestro trabajo ya que define e impo'ne su propio cli­ma a la Administración Pública, tiñendo toda la estructura jerárquica estatal y cada una de las interacciones sociales que se dan en ese ámbito.

Una definición de violencia política. De «protectores» a «violentos»

Suscribimos textualmente a Sluzky. Por «violencia políti­ca» entendemos aquella violencia «perpetrada por quienes

17 Corsi, Jorge. Introducción en •Violencia masculina en la pareja: Una aproximación al diagnóstico y a los modelos de intervención•, Editorial Paidós, 1995. 18 Corsi, Jorge. Op. Cit.

V10LENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 43 ·----------------

tienen la responsabilidad social y legal de cuidar a los ciuda­danos, de m.antencr el orden en ~;u mundo, de preservar la estabilidad y predictibílidad de sus vidas: el Estado, a través de sus agentes tales como la policía, l~s fuerzas armadas>> 19•

Una definición provisoria de violencia po.lítico-burocrática

Basándonos en la definíción de violencia política de Sluzky, intentamos la siguiente: La violencia polúÍco-buro­crática es una variante de la ~iolcncia polfúca, pc1petrada por funcionarios polfdcos de Ja Administración PúbiÍca y por agentes de alto rango (Personal .ferárquico)2(}, que tienen 1a responsabilidad social, legal y administraúva de cuid1r a los trabajadores del Estado y de cumplir y bacer cumpür las nor­mas administratÍvas v1jgcntes. Es ÍoJ"talccida además por el apoyo de 110-decisores que convalidan dichas práct1á1.rl-1•

En cualquiera de sus muchas variantes, la vio/encÍa po!f'­úco-burocrátÍca tiene un efecto devastador y de largo ·alcan­ce ,en quienes han sido y son sus víctímas. Este efecto se deriva de la coe:iistencia~de dos factores, a saber : ·

a) Que la violencia política es perpetrada, precisamen­te, por los funcionarios polítiGos y aún por Personal Jerárqui­co y administrativos de carrera de alto rango de la Adminis­tración Pública, quienes tienen la responsabilidad de respe­tar y hacer respetar las normas administrativás vigentes.

b) Que la transformación del cárácter protector en· ca-· rácter violento ocurre en un ámbito laboral y en un discurso

'"Sluzky, Carlo~ «Violencia Familiar y Violencia Política. lmplicancias terapéuticas de un modelo general» en •Nuevos Paradigmas y subjetividad• Paidós. Buenos Aires, 1994. Nota: La definición de Sluzky no alude a funcionarios de la Adminimación Püblica. · w Directores Nacionales o Generales, Directores, Jefes de Departamento u otros con personal a cargo, · zi La falta de cucstionamientos y el apoyo incondicional proviene de orrus actores sociales que trabajan en la Administración Püblica Nacional y son beneficiarios directos del siste­ma vigente, como se expone en el capitulo siguiente.

44 DIANA SoALP1

que destruye o falsea los sígnifíc~~dos y deniega esta Hans--formación. ·

Según Sluzky, la definición de violencia política que su­braya la transformación de la fuente de protección en fuente de terror en un contexto engañoso, lejos de ser especifica de la violencia política, borra por el contrario, buena parte de la distinción entre la (macro) violencia política y la (micro) vio­lencia familiar y permite abarcar un a.mplio espectro de sima·· ciones ..... donde, precísamente, ubicamos las situaciones es­pecíficas de la Administración Pública Nacional.

---~-h-.. ----~-·--...-----------·--~--~·-De «protectores» a «violentos»

«La calidad siniestra y el efecto traumático devastador de la violencia política, institucional y atín familiar son generados por la transformación del victimario, de protector en vio.lento, en un c~ntexto que mistifica o deniega las ciaves interpersona·· les mediante las c.uales la ~íctima reconoce o asigna significados a los co~nport_am1e.ntos v10lentos y reconoce su capacidad de consentir o d1semtr. Así, la violencia adquiere características devastadoras cuando el acto ele violencia es «re-rotulado». La «J'e-rotulaci611» ~·orr_e por cu.en ta del v/o!cmo, quien atribuye a su conducta un significado diferente del que reafrnente tiene.»z2

------------·-·------------

Algunas «re-rotulaciones» típicas en Ja Administración Pública

Veamos ciertas argumentaciones que un superior suele esgrimir frente a un agente :

«Estoy trata11do de hacerlo reflexjonar». «Esto no es una represalia (por su di~cic¡xmci;1) sino w1

¿¡Jerta, un llamado a la responsabilidad».

22 Sluzky, Cnrlos. Op.Cit.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 45

El efecto es negado: «No debe darle a esto, 1nís rnzsr.x:11-­denc.i:1 de h1 que tiene».

El corolario de valor es redefinido: «Lo bago por su pro­pio bien». . Los roles son mistificados: «Lo hago porque fo aprecio» o « Jb soy muy respewoso de los distintos puntos de visea».

La posición del agente es redirigida : « flc1s tenés caracte-1fsácas personales que inspiran escas medidus».

En todos estos casos, el «aprendizaje social» le impone al agente respetar a su superior, lo que conlleva la ideología (creencia) de que tiene la obligación de complacerlo, subor­dinándose a todo capricho o impulso del superior. Implícita e históricamente muchos agentes (la mayoría?) han incorpo­rado este «deber de complacer» . Esto significa no di se u tir en situaciones de trabajo y aceptar las re-rotuhzáones (resignific:iciones) de las conductas que realizan los jefes.

Obviamente, los Asesores de Gabinete y otros actores de la Administración Pública como los Administradores Guber­namentales2\ por ejemplo, también resignifican y rerowlan permanentemente avalan.do muchas veces ia «abierta viola­ción» de las normas administrativas vigentes que «pasa» por «práctica normal>) y pretende autolegitimarse en dicha habítualidad.

Thmo se falsean los significados y se tergiversa el carácter de las conductas que se califica de «persona equilibrada» o «persona que sabe adaptarse a las circunstancias» (entendi­do como elogio) a la persona que no cuestiona las arbitrarie­dades. La abierta discrepancia con las iniquidades ,y con la violación de las normas, se atribuye a características perso­nales conflictivas21

•

23 La categoría de Administradores Gubernamentales se descdbe en el capítulo 2. . 24 Lo comrario, vale decir in a11sencíu de resistencia, suele adqui1ir características de «Confor­midad automática». (Este tipo de mecanismo se describe en el capítulo 13).

46 ÜIANA SetALPI

'Tanto el sometimiento como el aval a la arbitrariedad, adquieren diversas modalidades que cobran vida en los dí­versos ejemplos que aparecen en la Segu.nda Parte del .tex­to. Las motivaciones, encubiertas, son vanadas. La finalidad principal es sobrevivir, como sea, en la estructura de la Ad­ministración Pública que proporciona el sustento.

Según Sluzky este tipo de consideraciones como las que venimos realizando, se aplican tanto a víctimas de un Estado como a víctimas de abuso físico y sexual en el seno familiar. De lo que se trata precisamente es de que nuestras institu­ciones -sean la familia o el Estado- cumplan un papel pro­tector. Cuando esto no ocurre, cuando las instituciones que deben proteger1 causan daño, lo hacen de una manera tal que, la violencia y el daño quedan mistificados y justifica­dos, llegando incluso a desfigurar el Estado de Derecho25

• ·

. La trampa existencial «doble vínculo» en la Administración Pública

Veamos cómo funcionan en la prácdca cotidiana, los ele­mentos dd marco teórico que suscribimos. • • Si se dan las tres condiciones que det~Haremos a conti-nuación, ello es indicio de que nos encontramos en presen­cia del conjunto de contingencias e instrucciones de la tram-pa existencial conocida como «doble vínculo>~. ' · · ' ,

a) Una experiencia (frecuentemente reiterada) .en la que dos significados contradictorios ocurren a dos niveles lógi­cos distintos: uno definido por el efecto del acto -'tal como el dolor que provoca ·una violencia emocional- y otro por los participantes :...en-contexto- tal como fa intenci6n benévola del victimario.

b) Una instrucción a otro nivel lógicp aún, que niega al­guno de los niveles previos o la contradicción entre ellos y

23 Esta cuestión se· amplía en el Capítulo 14.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 47

prohibe el esclarecimiento tal como la amenaza de Íníáule al agente un sumaúo sí se atreve a denunciar un hecho viola torio de las normas, de la que el t1gente ha sÍdo testigo.

e) Y todo esto ocurre en un contexto en el que la víctima no tiene, (o percibe no tener) posibilidad de escapar o de eludir toda respuesta.

Tal como queda indicado, esta violeneía 110-accidcntal requiere de un contexto en el cual algunos miembros del sistema tienen el poder de decidir -poner en acto...:.. qué es lo que va a ser validado como «real» para todos los miem·· bros del sistema (en nuestro caso, la Administración Públi­ca). La persona (agente/ empleado) por Jo mismo, es ncg~1-da o invalidada en tanto «sujeto social» y es tratada como <<objeto social».

Una consideración adicional. El análisis de Sluzky no pone mayor énfasis en diferenciar «dominación» (sin vio­lencia física) de « víolencÍa física» porque entiende que la dominación, aue sí incluye violencia emocional, suele te­ner correlatos 'somáticos importantes e inmediatos" de tipo automático, sistema que genera una «Zona gris» en la que el cuerpo aparece como territorio del acto violento aún cuan­do su espacio material no haya sido literalmente invadido. Los «relatos» y las afirmaciones que en este sentido reali­zan-los entrevistados, con respecto a sus \nopias reacciones somáticas como consecuencia de las violencias padecidas, son bien precisos26

•

' 6 No existen «estadísticas vitales de trabajo» de la Administración Pública. En su trabajo •<Las Condiciones Vitales de Trabajo» (Colección INCASUR. Bs. As. 1987) Alberto Bialakowsky sugiere medir la Probabilídad de secuelas e incapacidades permanentes. Más adelante, el capítulo 15, «El Desampnro aprend,ido», da cuenta de algunas secuelas tra'nsito­cins permanentes_

48 DIANA SCIALPI

-·--~··-M---·-----,~~-~--~·-··-.,,.....-·~--~··-~

Víctimas individuales y víctimas colectivas

Por ,ú~timo aclaremos que los actos de violencia político-­b:1rocrat1ca pueden ser ejercidos sobre individuos cuando por CJemplo un agente es forzado a realizar acciones que des­aprueb~, o sobre grupos. En este caso el ejemplo podría ser un c~nJUnto de empleados de planta permanente que es adscnpto contra su voluntad en una determinada repartición.

Efectos psicológicos de la Violencia poJfrica--burocrática

Algunos escenarios posibles

~os. relatos de nuestros entrevistados describen ideas, senturnentos y acciones que dan cuenta de !os diversos efec-· tos psicológicos que padecieron27.

.Los que si~uen son algunos escenarios teóricos posibles Y ~1en~n. el ob!e.to de anticipar y ~aracte~izar algunos efectos ps1c;>log1cos t1p1cos de la v1olenc1a políuco-burocrática28•

Estos escenarios varían conforme a dos factores: a) Con cuánta frecuencia aparece la amena~a. b) Cuán intensa es esa amenaza y qué cons~cuencias en­

traña para el empleado.

Escenario 1: Disonancia Cognitiva Discrepancia con lo conocido hasta el momento

OrigcI!: ?rden o instrucción inesperada acompaiíada de ame­nazas indirectas y leves de consecuencias negativas si el sujeto no accede.

27 Los ?osibles efectos sobre In salud física se incluyen en e! Capítulo 15 «El Desampnro

aprendido».

'ª Pnra ello hemo.<> adaptado el modelo e!aborndfl por Cm !ns Sli1 7kv

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 49

Ejemplo.· Un superior político llama a un agente (profesional, mujer) y le dice que no la ve integrada al equipo. La agente no concurre a los almuerzos «de camaradería» que organiza su jefe por muchos motivos. El jefe le dice que no es obligación concu­rrir pero que le gustaría que ella concurriera porque la quiere ver «integrada». Esta compulsión a la integración «desde Ja in­teracción persowzf» y no «desde Ja tarea específica» es inapro­piada e incluye insinuaciones veladas de que, de no hacerlo, se­guirá careciendo de una buena evaluación de desempefio o de , un buen concepto por parte de su superior. El efecto de estas sirnaciones desestabilizadoras, inquietantes, que contrastan con la experiencia habitual de vida del sujeto, es de di­sonancia cognitiva: «¿Qué está pasando aquí?» «Qué raro!» «Esto es inaceptable!» o, a veces. «Mejor hago lo que me piden».

Escenario 2 : Procesos de ataque o fuga

Origen: Amenazas aisladas e insólitas de mayor intensidad. lTjemplo: Una resolución con la nómina de los agentes que pa­san al Fondo de Reconversión (antesala del despido) circula por «rndiopasillo,, 29 antes de ser dada a conocer oficialmente.

Esta situación provoca un efecto psicofisiológico de alerta, en la que los agentes asumen una posición defensiva u ofensiva, anticipando los posibles desenlaces negativos, tomando precau­ciones, escapando del lugar o preparándose a enfrentar la ame­naza. Es decir se ponen en acción procesos de acaque o fúga.

29 «Radiopasillo» se denomina al espacio informal donde circulan los chismes, rumores y otros datos, a faha de información oficial precisa. La ausencia de información oficial clara, propicia

el rnmor.

50 ÜIANA SCIALPI

La construcción de sentido

Todos los seres humanos necesitamos «dar cuenta de no­sotros mismos». Para eso necesitamos también continuidad en tiempo y espacio, necesitamos dotar de causalidad a los acontecimientos, retener el orden y organizar relatos con sen­tido. Cuando sufrimos una situación de extrema violencia, podemos perder nuestra capacidad de construir la historia. En esa instancia, se da todo un enfrentamiento entre nues­tra necesida'Ci de asegurar sentido y nuestra propia incapac;i­dad para «organizar de manera razonable una experiencia ex-· trema de violencia».

Debe agregarse que existe una consecuencia desafortu­nada en este esfuerzo de generar sentido y es que se favore­ce en la víctima una historia, un relato de los sucesos violen­tos que contiene el supuesto de que ella (la víctima) podrl1 haber hecho algo para prevenir la violencia. Por Jo tanto Ja víctima se culpabiliza en péirte por Jos actos que Ja dammJicarod°. Sólo así puede construir una historia en la que tiene algún control sobre los hechos. Al precio de asumirse culpable de su propio infortuniolllA su .vez, este proceso se ve favorecido y reforzado cuando. el v~ctimario organiza su discurso culpando a la víctima por su violencia, inculcándole miedo y vergüenza. («Pregúntese porqué le pasa

'esto» o «No te conviene hablar de esto con nadie») .. Esta interminable película interna de la víctima, que

vuelve a ver una y otra vez, convierte muchas situaciones aisladas en hechos reiterados para la víctima. Entonces, lo que en su origen fue un acontecimiento aislado, se torna repetitivo.

Jo Ver el relato de Lina en el capítulo 14.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 51 ----··---··- . ----

Escenario 3: Ensefianza-Aprendízaje

Origen: Experiencias repetitivas de coerción que tienen lugar en un contexto de bajo nivel de amenaza o daño. Ejemplo: La prohibición de escuchar música, de col?currir ves­tido de determinada manera u otra indicación coercitiva similar.

Escenario 4: Lavado de cerebro

Origen: Amenazas o coerciones más intensas y persistentes de los sistemas rígidos y punitivos como la Administración Públi­ca. El bombardeo constante de instrucciones amenazantes afecta lo que la gente piensa y percibe. Negar o distorsionar el mensa­je recibido es preferible al riesgo asociado y a sus consecuencias rnoralcs y comportamentales. Ejemplo: Toda la «población» de agentes tiene el hábito-de que­jarse del maltrato y simultáneamente de «negar» lo que está ocurriendo o transformar las situaciones violentas cotidianas en un componente normal del vivir. («Así es nuestra vida!» ) Esta categoría describe en forma pura, el efecto de lavado de cere­bro. La «distorsión cognitiv~» es un rasgo presente en toda vio-lencia reiterada, independiente de su intensidad. · '

Este efecto psicológico se conoce también como «refhrma de pcnsamienco», porque los valores de los opresores son incor­porados progresivamente de manera no crítica por las víctimas. Los puntos dé vista alternativos y las evidencias contrarias a esos valores son negados o descartados y todo pensamiento crítico es autoccnsurado. (Ver recuadro «Conformidad automática» de Erich Fromm en el Capítulo 13) Imperceptiblemente, los indi-· viduos, continúan viviendo sus vidas fuera del ámbito laboral, con nuevas restricciones conceptuales y perceptuales, sin con­siderar alternativas.

52 DIANA SC!ALPI -------------·

Otra aiternativa psicológica

A los efectos psicológicos que acabamos de presentar en términos de escenarios teóricos debemos agregar otra deri­vación psicológica posible, que no depende de la combina­ción de «frecuencia/intensidad» que asumía la amenaza, en cada escenario. Esta alternativa se conoce como «identífíca­ción de la víctima con el agresor».

En el contexto de la Administración Pública que estarnos analizando podríamos hablar de la identificadón del perso­nal con el funcionario-jefe violento.

Un ejemplo extremo de este tipo de situación es el prcscn· tado en el film «Portero de Noche» donde un ex-torturador nazi se reencuentra -muchos años después de finalizada .la guerra- con una sobreviviente que fue su protegida y aman­te en el campo de concentración. El reencuentro moviliza a ambos a tal punto que ella abandona a su esposo, un céle­bre músico, y se fuga, encerrándose liternlrnente (en el departamento de su ex-torturador) para revivir aquel si­niestro romance.

Sin llegar a estos extremos, en la Admif,listración Pública solemos asistir a un variado número de situaciones de iden­tificación con el agresor.

Algunos agentes pasan a ser «pr~vil~giados» del líder po­lítico de turno, en virtud de la mentada identificación que ad~ quiere formas diferentes. En tal caso el agente tdentificado con su superior su.ele ocupar el rol de «colaborador incondicio­nal», «informante», «amante», «Capataz informal», etc. a cam .. bio de detenninadas ventajas para su propia supervivencia.

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El «Síndrome de Estocolrno»

«El estudio en detalle del singular proceso de ideotifícaci(í¡¡ de las víctimas con sus agresores, (fata de 1973, a partir de una

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 53 ---·~-~---·-·--·---·-------------------

situación en la que un banco de Estocolmo fue asaltado. Los asaltantes, rodeados por la policía, capturaron a un grupo de rehenes para utilizarlos para negociar sus términos de rendí- · ción. Esta negociación duró seis días, durante los cuales se es­tableció un vínculo intenso de alianza entre víctimas y captores caracterizado por la idealización y justificación de los captores por parte de las víctimas, que persistió mucho después de su liberación.

Ha:>ta tal punto que , tiempo después, una de las rehenes terminó casándose con uno de los asaltantes. Este proceso ,co­nocido desde entonces como «Síndrome de Estocolmo», en la actualidad es favorecido en situaciones similares para aumentar las probabilidades de supervivencia de los rehenes».

Carlos Siuzky ~Violencia Familiar y Violencia Política»

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Una perspectiva jurídica

Hemos establecido que dedicaremos este capítuio -como indicamos en el subtítulo-a describir los marcos teóricos que nos acompañan. En este punto vamos a referirnos al·esque­ma teórico de Reisman, construido desde la perspectiva del derecho, a partir de un trabajo de investigación, apoyado por la Yale Law School, cuyo propósito fue estudiar las ca­racterísticas del soborno corno «patología de las decisiones».

Reisman sostiene que «en todos los sistemas sociales, la~ prohibiciones varían de acuerdo con la presión con que se exigen, la probabilidad de que sean sancionadas y la severi­dad de la vigilancia ejercida.» Y aclara que, «todos esos fac­tores pueden ser influidos por la Ídenddad y la ubicaci6n social del violador de una prohibición específica». Asistimos cotidianamente a numerosos casos de violaciones a la ley perpetradas por notorios miembros de la comunidad artísti­ca o por altos funcionarios políticos, o simplemente por gen­te de mucho, dinero, que ejemplifican en la Argentina ac­tual, esta afirmación académica.

.54 DIANA SCIALPI

«La mayoría de la gente aprende a temprana edad que hay pecadillos que pueden quedar impunes» -continúa Reisman y- «en cualquier proceso social, existe un sÍstema mítico que expresa claramente todas las reglas y prohibi­ciones (las acciones «buenas» y «malas» expresadas sin to­nos ni matices) y un códÍgo práctico que dice a los «opera­dores» cuándo, cómo y por quién pueden hacerse ciertas cosas «malas» 31

•

Utilicemos esta perspectiva metodológica para analizar un elemento o factor de la organización laboral en 1a Adminis­tración Pública Nacional. Por ejemplo, el cumplimiento del horario por parte de los agentes del sector público.

La falta de ocupación efectiva y el abundante tiempo ocio­so disponible, conduce necesariamente al ablande del siste­ma mítico (el horado esta9Jecido). Así algunos agentes - se­gún su identidady ubicación socia/32 logran «hacerse escu­char» y hacen convenios individuales o «arreglos de pala­bra» con sus jefes de turno, para blanquear su horario real, es decir el que efectivamente cumplen. Otros, en cambio (¿la mayoría tal vez?) con menos ,posibilidades de diálogo y de negociación, tienen, o buscan tener, otras ocupaciones para incrementar sus magros salarios en vista def.a~undante tiem­po disponible por la falta de ocupación efectiva33• Estas otras ocupaciones son realizadas desde los mismos organismos ,públicos utilizando infraestructura, útiles y servicios del. Es-

31 W. Michael Reisman •¿Remedios Contra la Corrupción? (Cohecho, Cruzadas y Re­formas», FCE.México, 1979. El sistema mítico no expresa valores caducos, sino más bien afirma valores que continúan siendo importames social y personalmente. No obs­tante, gran parte de esa ley formal, que los miembros de la comunidad continúan viendo como ley y que no están dispuestos a descartar, no sólo no será puesta en vigor cfieaz­mcncc, sino que su violación será aceptada como el modo en quc:se hacen las cosas. n Estos dos factores identificados por Rcisman, incluyen cipo de profesión o función del agcme, categoría que ocupa en el escalafón, salario efcccinunence percibido, capi­tal culrural y capital social (relaciones) que posee y un sinnúmero de condicionaures que influyen en el dccisor. ,JJ El sobrccmpleo 1:11 el seccor ptíblico es una de las formas particulares de subcmplco, que se traduce en falca de ocupación efectiva.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACl<)N PÚBLICA 55

tado para fines personales o por medio de la «estrategia de salir y entrar». Esta consiste en abandonar el lugar ele trabajo a lo largo de tá jornada de 7 u 8 horas en períodos sucesivos y entrecortados. Los agentes salen a realizar diligencias y aten­der otras tareas, amparados por sus compañeros.

El hábito de «quioskear» (vender ropa, cosméticos y todo tipo de artículos) es otra manera de «matar dos pájaros de un tiro»: incrementar los magros ingresos y ocupar el amplio tiempo disponible dentro de la franja horaria de oficina.

El código práctico funciona para todos solidariamente y los jefes hacen la «vista gorda» porque «están en otra cosa»34

•

Este ejemplo de:l horario resulta casi ingenuo a la vista de la fizka de ocupacic5n efectiva tan conocida por todos.

La infrautilización de capacidades individuales es violen­cia causante de estrés35

• Bajo estas circunstancias, la repro­bación del incumplimiento del horario contiene una gran dosis de hipocresía, más aún si por añadidura la comparamos con las faltas y extravíos de la Administración que revisare­mos en los capítulos siguientes.

Como señala Reisman, es obvio que la generalización de las desviaciones de los funcionarios resulta desconcertante sobre todo cuando se descubre que el establecimiento, fi­nanciamiento y operación de los procesos de aplicación de la ley sólo se lleva a cabo esporádicamente, en el mejor de los casos. Y cabe señalar que el hecho de que se aplique discre­cionalidad y no la ley formal, no significa necesariamente que un código operacional (las reglas de juego que juegan los funcionarios políticos) esté indicando que desde ahora ya son legítimos. ·

Pór último, un importante instrumento ele análisis pro­porcionado por el marco teórico de Reisman es el, que recibe

· .H No corresponde im:h.1ír en este ejemplo relativo al horario, a los denominados •ftoquis» , vale decir a las personas que figuran como agentes de la Administración Pública Nacional y cobran diversos salarios sin concurrir a trabajar. ·15 F.sta cuestión se ve en lo~ capírnlos ll y 15.

56 DIANA SCIALPI

la denominaci<'Jn de «jurisprudencia confidencial>). El con.­cepto alude a otro tipo de «enmascaramientos1» que dcb~ .. mos tener en cuenta a la hora de analizar burocracias ad mm1strnt1vas.

La jurisprudencia confidencial

«La institución de la jurisprudencia confidencial --fami .. liar para los abogados internacionales- (consiste en) una teoría y práctica confidencia) o secreta del derecho, conocí da por unos pocos abogados clave que algunas veces realizan funciones jm'Í-· dicas de acuérdo con ella. La jurisprudencia confidencial no se expresa nunca abiertamente. Los abog<idos con altos puestos en el gobierno y los profesionales prívados que pueden aconse­jar a ia élite tendrán acceso a acuerdos sec1eto5 que citos ínter pretan; alegatos y arbitrajes, emitidos :dgunas veces por jueces de tribunales públicos que actúan en su c:cipacidad privada, st'­

rán suprimidos por acuerdo de las partes; las opiniones e:mii:i­das por las empresas se conservarán con carácter confidenc:aJ, y vastas cantidades de material juddico en el sector piíblico scrfo clasificadas. Nada de esta jurisprudencia confidencial será ex­presada por los mismos profesionales en la jmisprudencia pú­blica o sea la jurisprudeocia presentada al .público y estudiada asiduamente por los estudiantes.

El estudio del tratamiento legal del soborno es, en gran par .. te, un estudio de !a jurisprudencia confidencial, la jurispruden· cia en las sombras.

Esto ha hecho necesario mirar en forma diferente el mate .. rial fácilmente disponible y, a menudo, trabajar con datos in .. completos. Yo me he valido de los datos disponibles lo mejor que he podido, pero esta obra no es tanto un estudio empírico corno un intento de encontrar el sentido y las razones para un registro público en claroscuro.,, De: «Objetivos, Problemas y Métodos» Prólogo al Estudio del Soborno

W. Michael Reisman·11'

3~ Reisman, W. Michacl. op cit. pág. 3 l.

ViOLHKIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 57

Una nueva dimensión

La. pe~spectiva «Condici~nes y 1\1 e dio An~biente, de Tr~­baJO» mcorporada en el Convemo Colectivo de frabaJo

El punto de vista denominado « Condídones y Medio Am­biente de Th1bajo»( CyMAT), cuyo origen se remonta a una Conferencia Internacional del Trabajo de 1974, propicia otra manera de entender las relaciones laborales37

•

De acuerdo a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la concepción Condiciones y Medio Ambiente de Tra­bajo parte de ciertos principios: El primero de ellos es que las condiciones y med10 ambiente de trabajo forman un todo. Así, en efecto, son percibidas por el trabajador, quien asume en sí la «carga» de los agentes de riesgo clásicos -la higiene y la seguridad-y de otros agentes de riesgo menos tenidos en cuen­ta · el exceso en la jornada de trabajo, el reposo insuficiente, y un contenido de trabajo desvalorizante de las propias capaci­dades, ere. Si bien en mayor o menor medida cada unD de estos factores es medible independiememente, la sumatoria de ellos se ejerce sobre el trabajador. El segundo elemento conceptual está referido justamente a que los distinros facto­res pueden ser interactuantes. No tener en cuenta esro, confi­gura no sólo errores de diagnóstico, sino la imposibilidad de corregir situaciones de riesgo. El «efecto global» es el produ­cido por el conjunto de los factores intervinientes. El mismo puede superar la simple suma de los elementos.

Pero aún las CyMA'T' se asocian con la situacíón jurídica práctica del trabajador y esto mantiene relación a su vez ~0~1 el régimen político vigente. La OIT plantea como reqms~­tos básicos en este sentido, las existencia de libertad sindi­cal y un sistema que tutele el cumplimiento de las leyes la-

.!/ Rt;d1íguc:z , Carlos A. «Salud y Trabajo. La Situación de lus Trabajadores en la

Argcmína" Centro Ediwr de Am.;rica Larina/ On~ Buenos Aires, 1990.

58 ÜIANA SCIALPI

borales (inspección de trabajo). Es obvio que difícilmente pueda haber libertad sindical si no hay democracia38

•

Este marco teórico dio origen a la creación del Programa Internacional para el Mejoramiento de las Condiciones y Medio Ambiente de 11-abajo (PIACT) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

«La mejora de las condiciones y medio ambiente de tra­bajo concierne al hombre en su integridad, es decir que no se trata solamente de evitar el accidente de trabajo, sino de considerar la unidad biológica, psíquica y social que confi­gura cada hombre y de tener en cuema sus sentimientos y aspiraciones».

La República Argentina aprobó la Resolución sobre el mejorarniemo de las condiciones y medio ambieme de tra­bajo, junto a los demás países concurrentes a la conferencia Internacional del Trabajo de 1985.

En virtud de ello, con esta perspectiva se realizaron en nuestro país, una seríe de quince Seminarios Nacionales Tripartitos sobre las condiciones de trabajo en las distin­tas ramas de actividad, orgapizados por la Dirección Na­cional de Higiene y Seguridad en el Trabajo, del Minis_te: rio de Trabajo. Hacemos la salvedad de que no se realtzo ningún Seminario Nacional 'T'ripartito correspondiente al sector público39

•

3~ En el marco de esa libertad sindical debe entenderse la Convocatoria a un Plebisci­to Nacional de rcebaw al Primer Convenio Colectivo de Trabajo General para la Ad­ministración Pública Nacional, realizada por ATE, Asociación de Trabajadores del Esrado. Ello en virmd de que este primer convenio colectivo, fue aprobado y firmado solamente por la Unión Personal Civil de la Nación, L'PCN, en representación de los trabajadores de la Administración Pública, en diciembre de 1998.( Dec~~to 66/99 -Boletín Oficial del 26/2/99). ""Rodríguez, Carlos A. •Salud y Trabajo. La Situación de Jos Trabajadores en la ArgentÍ· na» Cenero Ediwr de América Lacina/ OIT, Buenos Aires, 1990. Esra valiosa obra contie­ne los informes por sector de actividad, que dan cuenca de escas experiencias. Fueron analizados quince sectores. No se incluyó el Sector Público. (Ver Noca de pié de Página Número 7, en la Prescmación.)

VtOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PLIBLICA 59

En el último año de gestión de gobierno iniciado en 1989, las CYMAT aparecen incorporadas en el Primer Conveni9 Colectivo de Trabajo General para la Administración Públi­ca, celebrado en diciembre de 1998 y homologado en febre­ro de 1999 40

•

Resulta imprescindible transcribir Jos términos del Pri-· rner Convenio Colectivo para la Administración Públ.ica, referidos a las Condiciones de Trabajo y Medio Ambiente, porque, huelga decirlo, todas las situaciones y modalidades de violencia político-burocrática que se presentarán a lo lar­go de este trabajo, padecidas por los agentes del sector pú­blico, violan abiertamente los siguientes postulados de las CyMAT:

Convenio Colectivo de Trabajo General para Administración Pública Nacional

Vigencia 1-1 -99 al 31-12-2000

TITlJLO VIII: CONDTCIONES Y MEDIO AMBIEN11:<: DE TRABAJO

Artículo 104 - A los efectos de la aplicación de las normas sobre condiciones de trabajo y medio ambiente, reguladas en las le­yes 19.587 y 24.557 y sus decretos reglamentarios, se considera­rán: a) CONDICIONES DE TRABAJO: las características del tra­bajo que puedan tener una influencia significativa en la genera­ción de riesgos para la seguridad y la salud del trabajador. Quedan específicamente incluidos en este concepto: 1) Las condiciones generales y especiales de los :ocales, instala­ciones, equipos, productos y demás útiles existentes en el lugar de trabajo, y bajo las cuales se realiza la ejecución de las tareas.

.., Boletín Oficial 26-2-99: Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administra­ción Pública Nacional. (Decreto 66/99) Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, CYMAT.Título VII1.

60 DIANA SCIALPI

2) La naturaleza de los agentes físicos, químicos y biológicos presentes en el ambiente de trabajo y sus correspondientes in· tensidades, concentraciones o niveles de rnescrv:ia. 3) Los procedimientos para la utilización de Jos agentes citados en el punto 2) que influyan en la generación de los riesgos. 4) Todas aquellas otras características del trabajo, incluidas las relativas a los aspectos organizativos funcionales de los organis­mos y entidades en general, los métodos, sistemas o procedi­mientos empleados en la ejecución de las tareas, y los aspectos ergonómicos, que influyan en la existencia y/o magnítud de los riesgos a que esté expuesto el tra bajador'11 •

b) MEDIO AMBIENTE OE TRABAJO Se entiende específicamente incluido en este concepto: l) Los lugares, locales o sitios, cerrados o 8l aire libre, donde las personas vinculadas por una rela~:ión de empleo público desarrollen las funciones propias de los organismos a los que pertenecen. 2) Las circunstancias de orden sociocultmal y de infraestructura física que en forma inmediata rodean la relación hombre-trabajo condicionando la calidad de vida de los agentes y sus familias. a. Prevención: consiste en el conjllnto de actividades o medidas previstas o adoptadas en toda·S las fases de la actividad de los organismos y entidades de la Administración Pública Nacional comprendidos en este convenio, con el fin (te evitar o disminuir los riesgos derivados del trabajo.

Artículo 105 a. Examen preocupacional para todos los agentes que ingresen como Planta Permanente. b. Exámenes médicos anuales, los que deberán contemplar las características especiales de cada actividad. c. Comunicación escrita al trabajador de los resultados de los análisis y exámenes. d. Confección de una estadística anual sobre los accidentes y en­fermedades profesionales, la que deberá ser comunicada a la au­toridad administrativa del trabajo y a la representación sindical.

11 Estas caracterísdClls escán en juego en todos los casos presentados.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PLJBLICA 61 ·----··--·-··----·

e. Presencia de un servicio médico en el lugar de trabajo; cuan­do d míniCHJ de rn!lx¡jadures no justificara un servicio perrna· nente, se procederá a la contratación de un presrndor externo que garantice la atención de urgencias. f Denuncia de los accidentes y/o enfermedades profesionales ante la autoridad administrativa y a la representación sindical. g. Toda conducta establecida en las leyes 19.587 de Higiene y Seguridad y 24.557 de Riesgo del Trabajo, normas reglamenta­rias y/o complementarias y/o modificatorias y aquellas específi­camente adoptadas por la CyMKf.

Ardculo 10ú- Créase la Comisión de Condiciones y Medio Am­biente de 'Ilabajo del Sector Público (CyMAT) integrada por 3 representantes citulares y 3 suplentes por parte del Estado Empleauor y por 3 representantes titulares y 3 suplentes por la parte gremial a la que deberá agrtgarse una comisión técnica asesora perrnanente integrada como mínimo por un médico es­pecialista en medicina laboral, un especialista en higiene y se­guridad y un representante de la Superintendencia de Riesgos de ~EabaJO, pudiéndose convocar otros especialistas cuando la situación lo requiera. Las representaciones del Estado Empleadur y Gremial se integrarán de conformidad cor:i, lo dis­puesto en las Resoluciones del MTSS 70/98 y 42/98, respecti­vamente. Contará asimismo con una delegación en cada orga­nismo o ente descentralizado.

Artículo 107- La Comisión de CyMAT tendrá las siguientes funciones:

L Fiscalizar, a través de las delegaciones, el cumplimiento de las leyes 24.57'7 y 19.587. 2. Asistir y coordinar la acción de las delegaciones. 3. Proponer norqias de seguridad dirigida a evitar accidentes. 4. Formular recoincndm.:iones para mejorar ia aplioación de la normativa referida. S. Proponer y diseñar sisternas de señalización e instructivos para uso de elementos de protección personal o general. 6. Analizar y evaluar las sugerencias y denuncias hechas ante la Comisión sobre higiene y.seguridad en el trabajo.

62 ÜIANA SCIAL.Pf

' 7. Rc.ievar información relativa a la aplicación de los programa] ... de mejoramiento establecidos en virtud de los contratos cele­brados con las Administradoras de Riesgos de Trabajo.

Para los países en desarrollo como la Argentina, la Organi­zación Internacional del Trabajo, añade específicamente la siguiente indicación:

«El mejoramiento de las Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, CyMAT, debe ser considerado en el contexto más amplio del desarrollo social y económico en general, más bien que en el contexto estrecho del Jugar de trabajo única­mente» 42.

Para pensar la Administración Pública

L.os diferentes marcos teóricos presentados en este capítu­lo constituyeron nuestras «brújulas»: nos guiaron a través del campo de investigación elegido, nos permitieron adquirir ins­trumentos metodológicos de 9istintas disciplinas para mirar críticamente la Administración Pública y S14;gírieron explica­ciones posibles.

Por su parte, los casos que presentamos a continuación y que fueron elegidos para integrar la muestra intencional, no

,agotan todas las posibilidades reales de violencia político bu­rocrática.

Todo parece indicar, entonces, que las condiciones de tra·· bajo en la Administración Pública requieren un estudio ex­haustivo a partir del:

1. Monitoreo reflexivo de las propias experiencias. 2. Observación y estudio profundo de situaciones y casos.

" J. M. Clerc. «Introducción a las Condiciones y el Medio Ambiente de Trabajo» Organización Internacional del rfrabajo, O.I.T. Ginebra, 1987. oáz:óna 255.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 63 --~-·--------------·-·--~---·------~-~-----............,--

~· I~vest,ig~ciones c.iemíficas multidiscip1inarias para pro­ductr diagnost1cos prec1sos: estudios estadísticos, medición de impacto de factores diversos, encuestas sistemáticas, otros43.

4. Reflexión consciente de todos los protagonistas.

4' Entre los factores mediblcs, consignamos: !) Condiciones de vida 2) Características

del ~mplco 3) Tiempo de tra?aio 4) Sistemas de remuneración 5) Organizaci6n del trabajo 6) bnfcrmcdadcs del uaba¡o 7) Formación e Información recibidas en el trabajo 8) l'crrepci6n riel uahajo por lo~ trabajadores 9) Participación.

64 ÜIANA SCIALPI

Anexo al Capítulo 1

Material utilizado en la entrevista

La entrevista constó de dos momentos: a) Lectura conjunta de las tres definiciones de violencia

y aclaración de conceptos. b) Formu1ación de ocho preguntas.

Se transcriben textualmente las definiciones y las preguntas.

Definición general de violcHcia

En sus múltiples manifestaciones, la violencía siempre c5 una forma de ejercicio del poder mediante el ".':mpleo de b fuer­za (ya sea física, psicológica, económica, política ... ) e implica la existencia de un «arriba» y un «abajo», reales o simbólicos, que adoptan habitualmente la forma de roles comp)ementarios: pa­dre-hijo, hombre-mujer, maestro-alumno, patrón-empleado, jo­ven-viejo44.

El empleo de la fuerza se constituye asf en un método posible para resolver conflictos como un intento de doblegar !a voluntad del otro, de anulado precisamente en su calidad de «otro». La vio­lencia implica una búsqueda de eliminar los obstáculos (las norma­tivas) que se oponen al propio ejercicio del poder, mediante el con·· trol de la relación obtenido a través del uso de la fuerza ( abuso de poder)45

•

·•~Comí, Jorge. Introducción en •Violencia masculina en la parcj<1: 1; na aproximación al díagnóstic() y a los modelos de incervcnción~, Editorial Paidós, l 99S. ,; Corsi, .h'F" Op Cir.

VIOLENCIAS EN LA ADMINISTRACIÜN PÚBLICA 65

Definición de Violencia política

Por violencia política, entendemos aquella violencia «per­petrada por quienes tienen la responsabilidad social y legal de cuidar a los ciudadanos, de mantener el orden en su mundo, de preservar la estabilidad y predictibilídad de .st:s vida~: el Esta­do, a través de sus agentes tales como la pohcia, las fuerzas ar­madas,, 46•

Definición de Violencia político-burocrática

Definimos la violencia político-burocrática como una variante de la violencía política, perperrnda por funcionarios políticos de la Administración Pública y por agentes de alto rango (Personal Jerárquico)47

, que tienen la responsabilidad social, legal y ad1:ni­nistrativa de cuidar a los trabajadores del Estado y de cumplir y hacer cumplir las normas administrativas vigentes. Es fortaleci­da además, por el apoyo de no-decisores que convalidan dichas prácdcas.

Las ocho preguntas que formulamos

1) En su ámbito de trabajo, ¿ha sido Ud. víctima de violencia, entendida en los términos de la definición que acabamos de compartir? Si la respuesta es afirmativa pasar a la pregunta nú­mero 2. 2) ¿Cuántas veces sufrió violencia entre 1989 y 1998? Describa um1 experiencia. . . 3) ¿Qué pensó al respecto de esa expenencia? 4) ¿Qué sintió al respecto? 5) ¿Qué hizo al respecto?

'"Sluzky, Callos «Violencia Familiaí y Violencia P_ulídca. lmplic:a1~cías terapéuticas de un modelo general" en •Nuevos Paradigmas y S1~b.1cn:·1dad• Pa1du~. ~ucn~~ A~r.es,_ 1994. Nota : La definición de Sluzky no alude a func1onanos de la Adm111mrac1on I ubhca. u n:-~~"""" r-1~,.;,_,..~1, .• "r;,.,wrnlcs. Directores. Jefes dc Dcparrnmcnco u otros con pcr·

66 DIANA SCIALPI

Las respuestas a estas cinco primeras preguntas aparecen en Jo_s relatos de la Segunda Parte del trabajo.

6) ¿Cuál es a su criterio, la o las causas de esta violencia en la Administración Pública? 7) ¿Cuáles son a su criterio, los efectos o consecuencias de esta violencia en la Administración Pública? 8) ¿Qué sugeriría Ud. como propuesta de solución?

Las respuestas a la pregunta 6 aparecen en el capítulo 14. Las respuestas a la pregunta 7 se incluyen en el capítu­lo 15. Las respuestas a la pregunta 8 están contenidas en el capítulo 16.