O PAPEL DO CONTROLE INTERNO (NA PREVENÇÃO) E NO COMBATE DA CORRUPÇÃO

Leonardo de Araújo Ferraz

Controlador-Geral do Município de Belo Horizonte

Presidente do CONACI (Conselho Nacional de Controle Interno)

•

Não só os ladrões, diz o Santo, os que cortam bolsas, ou espreitam os que vão se banhar para lhes colher a roupa; os ladrões que mais própria e dignamente merecem este título, são aqueles a quem encomendam os exercícios e legiões, ou o governo das províncias, ou a administração das cidades, os quais já com manha, já com força, roubam e despojam os povos. Os outros ladrões roubam um homem, estes roubam cidades e reinos; os outros furtam debaixo de seus riscos, nem perigo; os outros se furtam são enforcados, estes furtam e enforcam.

Padre António Vieira. O sermão do bom ladrão

Corrupção: violação (corrosão) de direitos fundamentais (implementação de políticas públicas saúde, educação, moradia, etc.)

Corrupção (teológica – Santo Agostinho) : coração (cor) + rompido (ruptus)

Abordagem

I - Afinal de qual corrupção estamos falando? Mitos e nivelamento conceitual

II - Controle interno: abordagem histórica, estrutural e funcional

III - Mecanismos de atuação do CI na prevenção e combate da corrupção: aspectos práticos e perspectivas

I - Afinal de qual corrupção estamos falando? Mitos e nivelamento conceitual

Mito 1: Pelos dados apontados, pode-se concluir que o Brasil está indo de mal a pior no quesito corrupção.

• Os 5 países mais transparentes são:

• Em 1º lugar está a Dinamarca (88)

• Em 2º lugar está a Nova Zelândia (87)

• E em 3º lugar estão empatadas a Finlândia (85), Singapura (85) a Suécia (85) e a Suíça (85).

Em termos:

Percepção (sensação) # corrupção em si

Quanto maior a atuação > percepção (operações, controle, social, imprensa livre) democracias “maduras”

Mito 2: A corrupção é o maior problema enfrentado pelo Brasil.

Corrupção como um fim em si mesmo x ineficiência

Ineficiência: retroalimenta a corrupção (círculo vicioso)

Problema complexo que exige abordagens e soluções complexas (caráter multifacetado e contínuo)

Ex: Cooperação (nacional e internacional)

Mudança de cultura

Mudança regulatória

Mito 3: A corrupção é um “privilégio” do Brasil.

EX: EUA, Itália (operação mãos limpas), Japão, China, países africanos

Mito 3: A corrupção é um fenômeno recente

Corrupção x percepção da corrupção

2300 AC – 1º Ministro brâmane : “40 maneiras” de extorquir fraudulentamente dinheiro do Governo.

China antiga: gratificação Yang-lien ( nutrir a incorruptibilidade)

Grécia: VI aC : Sólon perdão de dívidas (evitar escravidão) amigos (empréstimo) - enriquecimento

Chalaça (Conselheiro de Dom Pedro I): “homem é perseguido por 3 tipos de ruídos: o sussurro das mulheres, o aplauso e o tilintar das moedas”

Mito 4: O Brasil é o país da impunidade

1. Plano Normativo: Brasil é aderente a parâmetros internacionais (exemplos estrangeiros)

FCPA - Foreign Corruption Practice Act (1977), dos Estados Unidos, e o BA -Bribery Act, da Grã-Bretanha (2010).

Instrumentos Internacionais

• Convenção Interamericana contra a Corrupção de 1996 (Convenção da OEA -Organização dos Estados Americanos);

• Convenção da OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico sobre o Combate ao Suborno de Oficiais Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais de 1997;

• Convenção Penal do Conselho Europeu contra Corrupção de 1999;

• Convenção Civil do Conselho Europeu contra Corrupção de 1999; e

• Convenção da ONU - Organização das Nações Unidas contra a Corrupção de 2003.

Brasil: OCDE (ratificado pelo DL. 125/00) Promulgado Decreto 3678/200: Alteração do CP (lei 10467/2002) Título XI – Capítulo II-A (crimes praticados por particular contra administração pública estrangeira); Art. 337-B (corrupção ativa em transação comercial internacional), C (tráfico de influência em transação comercial internacional), D (funcionário público estrangeiro)

• LAI : Lei de acesso à informação Lei 12547/11 (transparência ativa e passiva)

• LAE: Lei anticorrupção de empresas Lei 12846/13 (PAR e acordos de leniência)

• lei 12.850/13 (combate ao crime organizado) – Colaboração Premiada

• Estatuto Jurídico das Estatais Lei 13303/16 (Exigência dos programas de integridade/compliance)

• Pacote anticrime (Moro)

2 – Operação Lava Jato em números

• A Operação Lava Jato completa 4 anos neste sábado (17.mar.2018). Desde março de 2014, foram deflagradas 49 fases, 160 pessoas foram condenadas em 1ª Instância e 77 em 2ª Instância e cerca de R$ 12 bilhões devem ser ecuperados por meio de acordos de delação premiada. Em torno de R$ 1,9 bilhão já foi devolvido.

• Os números foram divulgados pelo MPF (Ministério Público Federal).

• Ainda segundo o Ministério Público, 101 autoridades com foro privilegiado respondem a ações penais relacionadas à operação no STF (Supremo Tribunal Federal). Até março de 2018, as condenações da Justiça Federal do Paraná e do Rio de Janeiro, somadas, chegam a 2.384 anos 8 meses e 20 dias de prisão.

• Em entrevista coletiva, a procuradora-geral da República, Raquel Dodge, disse que, dos 27 governadores, 12 são investigados –44% do total em atividade no país. Desse total, 3 já foram denunciados ao STJ (Superior Tribunal de Justiça).

• Em 4 anos de operação foram deflagradas 49 fases, que somam:

• 36 denúncias no STF;

• 3 denúncias no STJ;

• 72 denúncias na Procuradoria da República no Paraná;

• 33 denúncias na Procuradoria da República do Rio;

• uma denúncia no TRF-2;

• 187 acordos de colaboração premiadas firmadas com o MPF e encaminhadas ao STF;

• 395 pedidos de cooperação internacional envolvendo 50 países.

Fonte: site Poder360

2 ex-presidentes da República presos; Presidente da Câmara dos Deputados, Governadores, Conselheiros Tribunais de Contas

(por um )conceito de Corrupção

• Multiplicidade conceitual (restritos mais amplos)

Estrito: CP• Corrupção passiva

• Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:

• Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº 10.763, de 12.11.2003)

• § 1º - A pena é aumentada de um terço, se, em conseqüência da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou o pratica infringindo dever funcional.

• § 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem:

• Pena - detenção, de três meses a um ano, ou multa.

• Corrupção ativa

• Art. 333 - Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício:

• Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº 10.763, de 12.11.2003)

• Parágrafo único - A pena é aumentada de um terço, se, em razão da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou omite ato de ofício, ou o pratica infringindo dever funciona

Conceito estrito: estruturalmente a corrupção é vista como uma TROCA

• Corrupção é o pagamento ilegal (financeiro ou não) para a obtenção, aceleração ou para que haja ausência de um serviço feito por um funcionário público ou privado. A motivação da corrupção pode ser pessoal ou política tanto para quem corrompe quanto para quem é corrompido (Luiz Fernando Miranda)

• um conjunto variável de práticas que implica trocas entre quem detém poder decisório e quem detém poder econômico, visando à obtenção de vantagens – ilícitas, ilegais ou ilegítimas – para os indivíduos ou grupos envolvidos. (Flávia SCHILLING)

Brasil (cotidiano): corrupção gênero (termo guarda-chuvas)

Engloba tanto infrações penais, como civis e administrativas

Transparência Internacional: “corrupção é o abuso de poder confiado para ganhos privados”

Problema: Banalização do conceito

Ex: improbidade x ilegalidade

Apagão das canetas/apagão dos talentos

Diagrama estrutural da corrupção

A Grande Corrupção (relação 1) geralmente se refere aos atos da elite política (nívelestratégico) pelos quais eles abusam de seu poder para criar políticas econômicas que osbeneficiem.

A Corrupção Burocrática (relação 2) se refere aos atos de corrupção dos burocratas aolidar tanto com seus superiores (a elite política) ou com o público (nível operacional).Nessa forma de corrupção, também cunhada de Pequena Corrupção, o público pagapropina aos burocratas para receber um serviço que é o de, comumente, acelerar aburocracia. Mais uma vez podemos ver que a corrupção é uma espécie de facilitador dastransações e relações entre quem detém poder decisório em detrimento da sociedadecomo um todo. Já a corrupção no Judiciário se dá de forma em que as propinas podemabaixar os custos totais ou diminuir as chances de penalidades. (hospitais, escolas,departamentos públicos, etc.)

A Corrupção Legislativa (relação 3) diz respeito a como o voto dos legisladores éinfluenciado. Os legisladores podem receber propina por um grupo de interesse paraaprovar uma legislação que mude as rendas econômicas e também para beneficiar seupartido e mantê-lo no poder. Este tipo de corrupção inclui a compra de votos, onde olegislador tem o intuito de se reeleger.

II - Controle interno: abordagem histórica, estrutural e funcional

Disciplina da matéria na Constituição Federal de 1988,

• Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União edas entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo CongressoNacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

• Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema decontrole interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no planoplurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar alegalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como daaplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle dasoperações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; IV - apoiar ocontrole externo no exercício de sua missão institucional.

Modelo dual de controle

Controle externo (titularidade CN + Tribunais de Contas: vínculo estrutural com o PL (1946) (art71 – competências exclusivas)

Sistema de Controle Interno (Procedimentos Internos de Controle (controles internos) + UnidadeCentral de Controle Interno) Inserido no aparato da administração

Controle Externo: Decreto 966-A – 7 de novembro de 1890 (TCU Instalação 1893)

Constituição de 1988: ampliação do rol de atribuições incremento do poder sancionatório + eficácia executiva das decisões

Controle Interno : Breve Digressão histórica

1964 – Lei 4320 (separação formal PE + TC) Constituição 1967 (CE/CI) DL 200/67 (descentralização/racionalidade)

CR/88 Sistema de Controle interno: CONTROLE é responsabilidade de todos

Modernamente: conceito de 3 linhas de defesa (unidade central de controle interno: Controladorias)

CONTROLADORIAS INTERNAS (unidades centrais de controle interno)

Modelo Inicial: ontologia da atividade de controle (Auditoria) foco : formalidade (contábil) e conformidade (DL/200: resultados)Inserido na estrutura da administração fazendária

() – Modelo Europeu

Foco: contábil-financeiro (conformidade) + performance (melhoria da gestão); unidades nos ministérios + CHU (ministério da fazenda) corrupção (não é problema da Auditoria Interna) encaminhamento

CR/88 (art. 74) : Segue a linha tradicional

Apoio # subordinação ao CE (complementariedade)

/88

O século XXI e o “novo” controle interno

Estrutural:

Decisão 507/2001 – TCU

...

8.3. recomendar à Casa Civil da Presidência da República que promova estudos técnicos nosentido de avaliar a conveniência e oportunidade do reposicionamento hierárquico daSecretaria Federal de Controle Interno - SFC junto ao órgão máximo do Poder Executivo,retirando-a do Ministério da Fazenda, de modo a prestigiar-se o aumento no grau deindependência funcional da entidade, em face da busca de maior eficiência no desempenhodas competências definidas no art. 74 da Constituição Federal;

Surgimento de novas demandas transparência, prevenção/combate à corrupção; exigências de compliance/integridade , tratamento uniforme para as esferas de responsabilização(¨crise de identidade¨)

MP 103/2003 Lei 10683/2003

Autonomia: Controle (ciclo completo): prevenção, detecção, investigação, correção, monitoramento (vasos comunicantes)

CGU (órgão central): ouvidoria; auditoria; corregedoria (“ruptura do modelo clássico”)

O Decreto n° 5.683/ 2006: Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI e mais recentemente, com o Decreto nº 8.109/ 2013Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção (STPC): reflexo (faxina ética: Mensalão, Lavajato); Decreto 9681/2019 (Secretaria de Combate a corrupção acordos de leniência; inteligência; operações especiais)

UCCI como agência? Controvérsias

FUNCIONAL:

PEC 45/09 – 4 macrofunções

Art. 1º O art. 37 passa a vigorar acrescido do seguinte inciso XXIII: XXIII –As atividades do sistema de controle interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a que faz referência o art. 74, essenciais ao funcionamento da administração pública, contemplarão em especial as funções de ouvidoria, controladoria, auditoria governamental e correição, e serão desempenhadas por órgãos de natureza permanente, e exercidas por servidores organizados em carreiras específicas na forma da lei.

arquivamento no final da legislatura passada

Nova PEC

Foco no aspecto funcional:

Para cumprimento de suas finalidades, o sistema de controle interno abrangerá, de forma integrada, as funções ouvidoria, correição, auditoria, transparência, integridade e combate à corrupção

Sistema de CI contemporâneo: multifacetado, multinível,

Projeto nova lei de finanças públicas (PLP 229/2016)PL 2448/2019

Estrurura da CTGM/BH

Subcontroladoriade Ouvidoria

Subcontroladoriade Correição

Controladoria-Geral

Subcontroladoriade Auditoria

Subcontroladoriade transparência

e combate à corrupção

Diretoria de

transparência

Diretoria integridade

e combate à

corrupção

III - Mecanismos de atuação do CI na prevenção e combate da corrupção: aspectos práticos e perspectivas

Como o Controle interno atua?

Controle dupla-face (duas faces da mesma moeda)

Controle como responsabilização

Controle como valor (eficiência)

Prevenção:

promoção cultura ética na administração: código de ética da alta administração e do servidor público

Prevenção nepotismo, conflito de interesses

CI como indutor de melhoria da gestão (processos de trabalho)

Avaliação da variação patrimonial (DBV)

Regulamentar recebimento de presentes e participação em eventos

Prevenção:

Gerenciamento dos riscos

Capacitação contínua

Promover cultura da transparência (TI)

Promover cultura da prestação de contas (accountability)

Fomento ao controle social

Estabelecimento de canal de denúncias e proteção ao denunciante

CTGM/BH – PFIP (Portaria CTGM 04/2019)

Adesão (voluntário)

Urbel – Companhia urbanizadora de Belo Horizonte

FMC – Fundação Mineira de Cultura

Prodabel – Cia de Processamento de dados de BH

PBH ativos SA

Bhtrans

Belotur

SMOBI (Secretaria Municipal de Obras e infraestrutura)

SUDECAP (Superintendência de Desenvolvimento da Capital)

Outras Medidas

Regulamentação do Lobby (grupos de pressão/interesse) no Brasil (PL 1202/2007)

Divulgação das agendas das autoridades na internet (Lei 12813/2013 – LCI, art. 2º, I a IV c/c art. 11)

Medidas polêmicas: Exigência Programa de Integridade de Fornecedores: DF Lei 6112/18

• Lei Nº 6112 DE 02/02/2018

• Publicado no DOE - DF em 6 fev 2018

•Dispõe sobre a implementação de Programa de Integridade em pessoas jurídicas que firmem relação contratual de qualquer natureza com a administração pública do Distrito Federal em todas as esferas de poder e dá outras providências. (Redação da ementa dada pela Lei Nº 6308 DE 13/06/2019).

•

• O Governador do Distrito Federal,

• Faço saber que a Câmara Legislativa do Distrito Federal decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

• (Redação do artigo dada pela Lei Nº 6308 DE 13/06/2019):

• Art. 1º Fica estabelecida a obrigatoriedade de implementação do Programa de Integridade em todas as pessoas jurídicas que celebrem contrato, consórcio, convênio, concessão, parceria público-privada e qualquer outro instrumento ou forma de avença similar, inclusive decorrente de contratação direta ou emergencial, pregão eletrônico e dispensa ou inexigibilidade de licitação, com a administração pública direta ou indireta do Distrito Federal em todas as esferas de poder, com valor global igual ou superior a R$ 5.000.000,00.

• RJ: lei 7753/2017; Pernambuco PL

• Questionamentos

• Medidas de combate à corrupção

• CI: ilícitos civis (determinação de TCEs)

ilícitos disciplinares (correição)

• LAE – Lei 12846/2013 (atos lesivos): PAR e acordos de leniência (lei 12846/13) – Responsabilidade objetiva da empresa (obs: ADI 5261) . LIE?

(multa de até 20% do faturamento bruto ano anterior)

CNEP – Empresas punidas

Gestão integral do CI (parágrafo único, art. 13 lei 12846/13)

• FDCC – Lei Distrital 6335/2019

• Art. 2º Constituem receitas do Fundo Distrital de Combate à Corrupção:

• I - sanções pecuniárias resultantes das condenações ou acordos firmados em razão de ações judiciais que impliquem a obrigação de ressarcir danos morais a direitos ou interesses difusos relacionados ao patrimônio público do Distrito Federal;

• II - o valor das multas administrativas aplicadas pelo Distrito Federal referentes aos recursos administrados pelo tesouro, com base na Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993;

• III - o valor das multas aplicadas conforme os termos da Lei federal nº 12.846, de 2013, regulamentada pelo Decreto distrital nº 37.296, de 2016, nos processos administrativos de responsabilização administrativa cível de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a administração pública distrital;

• IV - o valor das multas civis aplicadas com base na Lei federal nº 8.429, de 2 de junho de 1992;

• V - doações de pessoas físicas e jurídicas nacionais ou estrangeiras;

• VI - juros e rendimento de seus recursos financeiros depositados;

• VII - transferências orçamentárias provenientes de outras entidades públicas nacionais ou internacionais.

• Medida Polêmica

• Teste de Integridade para Servidores públicos

STF – “Flagrante preparado” – Súmula 145

Não há crime, quando a preparação do flagrante pela polícia torna impossível a sua consumação.

Constitucionalidade?

• Perspectivas

• Controle multifocal (em rede) diálogos interinstitucionais

• Uso maciço de TI

• Ações de inteligência coordenadas

• Foco no desempenho (eficîência) e aperfeiçoamento da Governança (Decreto 9203/2017)

• TC: 4ª linha de defesa?

• Quis custodiet ipsos custodes?

OBRIGADO!!!