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Revista del Ministeriode Trabajo e Inmigración

Migraciones Internacionales

DIRECTOR

José Antonio Panizo Robles

SUBDIRECTOR

Francisco Javier Andrés González

COORDINADORES DE LA SERIE

Lorenzo Cachón RodríguezCésar Mogo Zaro

SECRETARÍA

Subdirección General de InformaciónAdministrativa y Publicaciones

del Ministerio de Trabajo e InmigraciónAgustín de Bethencourt, 11

28003 MadridTelf.: 91 363 23 45Fax: 91 363 23 49

Correo electrónico: [email protected]: http://www.mtin.es

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Edita y distribuye:Ministerio de Trabajo e InmigraciónSubdirección General de InformaciónAdministrativa y PublicacionesAgustín de Bethencourt, 11. 28003 Madrid

NIPO: 790-10-021-3ISSN: 1137-5868Depósito legal: M-12.168-1998Diseño cubierta: CSPDiseño interior: C & GImprime: Solana e Hijos, A.G., S.A. Telf. 91 610 90 06

La Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigraciónno se responsabiliza de las opiniones expresadaspor los autores en la redacción de sus artículos.

Se permite la reproducción de los textos siempreque se cite su procedencia.

RET: 10-2.277

Catálogo general de publicaciones oficialeshttp://www.060.es

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3REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 85

Revista del Ministeriode Trabajo e Inmigración

Migraciones Internacionales

PRESENTACIÓN, Consuelo Rumí, 7

EDITORIAL, Lorenzo Cachón Rodríguez, 13

I. ESTUDIOS

Una apuesta por la integración. Estrella Rodríguez Pardo, 19

La incidencia del Fondo de Apoyo y el PECI en las políticas autonómicas deintegración de inmigrantes. Antidio Martínez de Lizarrondo Artola, 31

Lengua e inmigración: conocimiento del español e integración de los inmigrantes.Rodolfo Gutierrez, Javier Mato y María Miyar, 47

Los retos de la inmigración en España: Análisis comparativo de los discursos de laadministración y la población inmigrante. Marta Domínguez y Elisa Brey, 65

De la expansión económica a la crisis: Cambios en los factores demográficosde inserción laboral de la población extranjera en España e Italia. Andreu Domingo,Fernando Gil Alonso y Francesca Galizia, 81

Mercados, ciudadanía y derechos. La regulación de la inmigración laboral enMalasia y España. Blanca Garcés Mascareñas, 107

SUMARIO

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El análisis de la evolución del derecho a la asistencia sanitaria de los residentesgitanos comunitarios en Francia: las fronteras internas de la Europa social de los27. Kàtia Lurbe i Puerto, 123

II. DOCUMENTOS

La migración y el asilo en el Programa de Estocolmo: Una Europa abierta y seguraque sirva y proteja al ciudadano, 141

III. RECENSIONES

Nuevos retos del transnacionalismo en el estudio de las migraciones. Carlota Solé,Sonia Parella, Leonardo Cavalcanti, 155

La inmigración en España (2000-2007). De la gestión de los flujos a la integración delos inmigrantes. Héctor Cebolla Boado, Amparo González Ferrer, 158

Las múltiples caras de la inmigración en España. Reher, David Sven-Reher;Requena, Miguel (EDS.), 165

Accession and migration: changing policy, society, and culture in an enlargedEurope. John Eade, Yordanka Valkanova (EDS.), 168

The Ethics of Migration Research Methodology: Dealing with VulnerableImmigrants. Ilse Van Liempt, Veronika Bilger (EDS.), 174

Encuesta 2008 Inmigración en Navarra. Miguel Laparra Navarro, Antidio Martínezde Lizarrondo Artola, Txerra García de Eulate Jiménez (Coordinadores), 178

4 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN 85

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Presentación

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Presentación

CONSUELO RUMÍ IBÁÑEZ*

El año 2009 �coincidiendo practicamente con la aparición del nuevo número de Migracio-nes Internacionales� ha finalizado confirmándose el cambio de tendencia de los movi-mientos migratorios en relación a España. Los datos que nos permiten este diagnostico

son ya importantes: en todos los ámbitos en los que podemos medir la llegada de ciudadanosextranjeros a España �desde las variaciones en el número de residentes y las contrataciones enorigen hasta las matriculaciones no universitarias� se produce una acusada ralentización de losaccesos lo que nos anticipa que el impacto migratorio de la última década y media, a partir de lairrupción de la crisis económica global ha dado paso a una etapa de transición que puede condu-cir a un nuevo escenario migratorio en el segundo decenio del siglo XXI. Un nuevo ciclo caracte-rizado por un importante descenso en el volumen de llegadas y por una composición considera-blemente más equilibrada en cuanto a los perfiles de los inmigrantes que ingresarán en el país.

En realidad, se trata de una evolución hasta previsible teniendo en cuenta que la llegada deinmigrantes a España, se ha correspondido casi simétricamente con la evolución económica ylaboral de un país que en 15 años ha vivido un ensanchamiento histórico en las dimensiones desu mercado laboral, pasando de 12 millones a prácticamente 20 millones de ocupados en su pun-to más álgido; ampliación del empleo que ha incluido la incorporación de casi tres millones detrabajadores extranjeros que, en su inmensa mayoría, han venido a desempeñar puestos de tra-bajo no ocupados por empleados españoles.

El crecimiento económico ha requerido de la aportación de los trabajadores inmigrantes, fun-damentalmente en sectores que necesitaron de un volumen muy elevado de mano de obra. Sinesa contribución � que además ha resuelto desajustes históricos de nuestro mercado laboral � lasociedad española hubiese tenido que renunciar al crecimiento, al menos en las tasas tan eleva-das que se registraron año tras año y consiguientemente a sus consecuencias más beneficiosas.

Quedan desmentidos con rotundidad quienes responsabilizaron a las políticas públicas y a losderechos que estas generan, de la llegada de extranjeros. Hoy ya es incontestable la absolutarelación entre el volumen de los accesos y la existencia de una oferta extensa de puestos de tra-bajo que deben ser cubiertos por trabajadores extranjeros ante la falta de nacionales o residen-tes. Y el momento más intenso de este proceso, de este choque inmigratorio en España, se pro-duce en el año 2002, a partir del cual más del 50% de los nuevos empleos son ocupados porextranjeros.


** Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración.

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La crisis y sus consecuencias sobre el empleo, especialmente acusados entre el colectivo inmi-grante, han puesto una marca que para el Gobierno traza el camino hacia un nuevo modelo pro-ductivo; y también determinarán un cambio progresivo de los perfiles de los nuevos inmigranteshacia España: desde una mano de obra identificada por su carácter intensivo y no necesaria-mente cualificado, hacia un tipo de inmigración que, sin abandonar completamente la demandade trabajadores en sectores como la hostelería o los servicios de proximidad, crecerá en su nivelde especialización y cualificación.

En este nuevo escenario que se muestra de manera todavía incipiente, el año 2009 ha conoci-do también el proceso de debate y aprobación de la reforma de la Ley sobre Derechos y Liberta-des de los Extranjeros en España y su Integración Social. Un proyecto que ha nacido a partir delas sentencias del Tribunal Constitucional anulando determinados preceptos de la reforma del2000 y de la trasposición de hasta nueve Directivas de la Unión Europea, pero que el Gobiernoha querido ampliar en un empeño modernizador de la legislación migratoria para que esta res-pondiese a los cambios que ha conocido este fenómeno en la última década.

Es importante subrayar que tanto la vocación moderada de la ley como el proceso de dialogoabierto a lo largo de su tramitación, han dejado sin expectativas las previsiones de fractura eneste terreno, representando la excepción a una trayectoria de más de una década en la que cual-quier reforma de extranjería ha ido acompañada de una polarización política y social muyintensa

Esta quiebra ahora no se ha producido, desterrando las simplificaciones entre duros y blan-dos, estereotipos que carecen de cualquier realismo pero que tanta efectividad dispusieron enotros momentos. Ese es ya un escenario del pasado porque esta ley es la expresión de un nuevotiempo y plasma un equilibrio necesario para una gestión ordenada y garantista de las migra-ciones.

Es cierto que constituye una reforma que incorpora instrumentos más eficaces en la luchacontra la inmigración clandestina, que persigue el fraude de ley o que modula, en el marco delderecho europeo, la reagrupación familiar de los ascendientes.

Y también es cierto que es la ley que reconoce los derechos fundamentales de asociación, reu-nión, manifestación, huelga, asistencia jurídica gratuita y educación para los extranjeros y queda protección, amplía y refuerza las garantías de los más vulnerables, como los menores noacompañados, las víctimas de malos tratos, las victimas de la trata de personas y las víctimas dela explotación laboral.

Es la reforma que mejora la reagrupación familiar, ampliándose a las parejas de hecho y faci-litando el derecho al trabajo de los familiares reagrupados desde el mismo día de su llegada aEspaña, que permitirá el acceso de las organizaciones no gubernamentales a los centros deinternamiento y que incluye, por vez primera, la integración como un objetivo esencial de laspolíticas públicas.

Una reforma importante y equilibrada que nos aporta condiciones para una mejor gobernan-za de las migraciones y que, no albergo duda, conecta con las aspiraciones de una mayoría de ciu-dadanos que quieren orden y legalidad, lucha contra la irregularidad, igualdad en los derechosy obligaciones, integración y respeto a las normas básicas de la convivencia.

Cuando atisbamos ya el fin de esta primera década de siglo, España está abriéndose a un nue-vo ciclo migratorio, acaba de superar sin traumas una importante y necesaria reforma y cuentaya con la arquitectura de una política pública para gobernar la inmigración de acuerdo a nues-

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tras capacidades como país. Además, en una etapa de particular intensidad en los flujos de lle-gadas al país, aunque hayan existido algunas tensiones y síntomas de desconfianza, el diagnos-tico es globalmente muy favorable y mira a una sociedad que ha sabido afirmar la convivenciaentre personas provenientes de más de un centenar de países.

En el panorama, por tanto, hay muchas más luces que sombras y, a la vez, existen importan-tes objetivos que deben comprometer una gran responsabilidad colectiva para los próximosaños. En el año 2008, el 24% de los nacidos en España han tenido un padre, una madre, o ambos,que son extranjeros. Nos hallamos ante los hijos de quienes protagonizaron el viaje migratorio ycuya incorporación plena a los mecanismos de movilidad e integración social resultará crucialpara evitar el fracaso colectivo en el que se han visto inmersas muchas sociedades de nuestroentorno.

De como sepamos abordar esta cuestión, dependerá que se consume su sentido de pertenen-cia a esta sociedad, reforzando la cohesión social, o que, por el contrario, se abra el portón de suexclusión y la consiguiente fractura social que provocaría. Un importante desafío social con res-pecto al cual son perfectamente inútiles tanto las apelaciones de tinte ejemplarizante como lasproclamas paternalistas hacia los propios inmigrantes.

Es, sin duda, una tarea que requiere de un tratamiento de la inmigración normalizado, conmesura e inteligencia, y de una legítima ambición que debe atravesar todas las políticas, todaslas conciencias.

CONSUELO RUMÍ IBÁÑEZ


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EditorialIntegración de los inmigrantesy estudios comparativos

LORENZO CACHÓN RODRÍGUEZ*

Este número de la Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración sobre «MigracionesInternacionales» recoge una serie de artículos que reflejan bien la situación y las preo-cupaciones sociales sobre la inmigración, especialmente sobre la integración de los

inmigrantes en una época de crisis como la que las sociedades occidentales están viviendo a fina-les de 2009. Varios de los artículos lo hacen, además, desde una perspectiva comparativa queayuda a comprender las causas de las afinidades y las diferencias entre países tanto en los pro-cesos de las migraciones internacionales como en las políticas de inmigración y de integración.

Abre este monográfico el artículo «Una apuesta por la integración» de Estrella Rodríguez Par-do, Directora General de Integracion de los Inmigrantes, que pone de relieve cómo las políticasde integración de y con los inmigrantes se convirtieron a partir de 2004 en una prioridad para laagenda política del Gobierno, basándose en tres elementos clave: en primer lugar, la apuesta porun modelo de integración y un marco de cooperación reflejado en el Plan Estratégico de Ciuda-danía e Integración 2007-2010 (PECI); en segundo lugar, la movilización de recursos para apo-yar las políticas de integración de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, así como lasactuaciones de la sociedad civil organizada; y, en tercer lugar, la participación como herramien-ta para buscar consensos en las políticas y en sus prioridades.

El siguiente artículo es el primer análisis independiente que se presenta sobre la incidenciatanto del Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración de Inmigrantes y Refuerzo Educativo comodel PECI en las políticas autonómicas de integración de inmigrantes. Firmado por AntidioMartínez de Lizarrondo, defiende cómo esos instrumentos suponen la plasmación por parte dela Administración General del Estado de un modelo que, además de otros objetivos, pretendedar cohesión a la intervención autonómica en el campo de integración de los inmigrantes. Através del análisis de los Planes de Acción que dos Comunidades Autónomas como Navarra yCastilla-La Mancha han puesto en marcha, muestra cómo esta inyección económica supone unpositivo punto de inflexión y muestra rasgos comunes extensibles a la mayoría de ComunidadesAutónomas.


** Universidad Complutense de Madrid.

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El artículo «Lengua e inmigración: conocimiento del español e integración de los inmigran-tes» de Rodolfo Gutiérrez, Javier Mato y María Miyar, aborda una de las cuestiones claves en losprocesos de integración como es el conocimiento de la lengua (en este caso del español), una hipó-tesis con un sólido respaldo teórico en la investigación sobre migraciones aunque escasamenteexplorada empíricamente en España. A partir de los datos de la Encuesta Nacional de Inmi-grantes 2007 publicada recientemente por el Instituto Nacional de Estadística, los autoresmuestran que el dominio del español tiene una influencia positiva, aunque modesta, sobre elacceso al empleo en general y al empleo cualificado en particular, sobre la integración socialmedida con un indicador multidimensional y sobre el logro educativo de la segunda generación.

En «Los retos de la inmigración en España: Análisis comparativo de los discursos de la Admi-nistración y la población inmigrante», Marta Domínguez y Elisa Brey abordan el papel de losdiscursos en la integración de los inmigrantes en el ámbito local. A partir de un estudio cualita-tivo muestran distintos aspectos de esos discursos, unos en sintonía otros en disonancia, entrela Administración local (estudiada) y los inmigrantes. Uno de los puntos que se abordan en estacomparación entre discursos, gira en torno a la respuesta institucional básicamente universa-lista y su adecuación con las demandas y necesidades que expresa la población inmigrante. Otrode los aspectos que examinan las autoras son los diferentes discursos sobre las relaciones entrepoblación inmigrante y la autóctona; distinguen entre «discursos puente», los discursos «exclu-yentes» (minoritarios y combatidos por la institución municipal) y los discursos «inclusivos», quemuestran que existen espacios para la convivencia en el trabajo, el vecindario, el colegio, y queresponden a la imagen del municipio como ciudad acogedora.

El cambio radical de la situación en el mercado de trabajo y sus efectos sobre las migracionesinternacionales son puestos de relieve por Andreu Domingo, Fernando Gil Alonso y FrancescaGalizia en su artículo titulado «De la expansión económica a la crisis: Cambios en los factoresdemográficos de inserción laboral de la población extranjera en España e Italia». Este artículo,como los dos siguientes, adopta explícitamente un perspectiva comparativa. Y arranca ponien-do de relieve el papel de tornasol que la inmigración extranjera tiene para poner en evidencia elestado del mercado de trabajo y la evolución sociodemográfica de los países de inmigración comoEspaña e Italia. Para los autores, son las mejoras en los niveles educativos de las nuevas gene-raciones, junto con una coyuntura económica positiva, las que han creado las condiciones idóne-as para que ambos países se hayan convertido en países de inmigración (y no el descenso de lafecundidad ni la escasez relativa de jóvenes en la entrada en el mercado de trabajo). En el textoexploran la importancia y los modos de manifestación de estos fenómenos en mujeres y varones.La crisis económica en ambos países se ha cebado en la ocupación masculina por ser la cons-trucción uno de los sectores donde la recesión ha tenido un mayor impacto, hecho particular-mente notable en España. Por otra parte, los autores ponen de relieve que el rápido incrementode la actividad femenina en España, en comparación con la estabilidad en Italia, ha sido un aci-cate para el crecimiento económico y para el aumento de la inmigración extranjera en la faseexpansiva, pero también es uno de los causantes de que el crecimiento del desempleo esté sien-do mucho mayor en el país ibérico que en el transalpino.

El artículo de Blanca Garcés-Mascareñas, titulado «Mercados, ciudadanía y derechos. Laregulación de la inmigración laboral en Malasia y España», aborda una cuestión muy diferentepero también desde una sólida perspectiva comparativa. La autora muestra cómo la regulaciónde la inmigración laboral está cruzada por un doble dilema: por una parte, el que enfrenta a losmercados que demandan una política tendente a unas fronteras abiertas para disponer de tra-bajadores inmigrantes, frente al cierre que demanda una parte importante de la ciudadanía, ypor otra, el dilema entre una ciudadanía que impone ciertas formas de exclusión sobre aquéllos

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considerados como extranjeros y los derechos humanos que limitan la capacidad de los Estadospara excluir a los que ya están dentro de sus fronteras. El artículo examina las políticas de inmi-gración en Malasia y España mostrando cómo estos países políticamente tan diferentes, sonsimilares en cuanto al factor �mercado�, pero difieren en la definición tanto de ciudadanía comode derechos de los inmigrantes.

Por último, el texto de Kàtia Lurbe sobre la evolución del derecho a la asistencia sanitaria delos residentes gitanos comunitarios en Francia, analiza cómo se articulan las cuestiones desalud con los desplazamientos de las minorías en la UE mostrando el peligro de la aparación dealgunas nuevas fronteras en su interior. El trabajo expone resultados de una investigaciónetnográfica sobre las 28 familias gitanas rumanas que fueron escogidas para integrar el dispo-sitivo de acción integral del SAN de Senart (Francia) para la integración social y sanitaria en eldenominado «derecho común». La situación de esas familias gitanas llegadas de los nuevos Esta-dos miembros le sirve a la autora para poner de manifiesto procesos de exclusión social a que seles someten en las políticas sociales.

La sección Documentos reproduce el capítulo 6 del Programa de Estocolmo. Una Europaabierta y segura que sirva y proteja al ciudadano, aprobado por el Consejo de la Unión Europeael 2 de diciembre de 2009, que, con el título «Una Europa de responsabilidad, solidaridad y cola-boración en los ámbitos de migración y asilo», recoge el programa de la UE sobre migración y asi-lo para los próximo años.

En la sección de Recensiones se incluyen una serie de libros que complementan este mosaícode visiones sobre la inmigración en España y sobre las migraciones internacionales. Además dedos textos publicados en inglés y que tienen un singular interés (Accession and migration: chan-ging policy, society, and culture in an enlarged Europe, con J. Eade y Y. Valkanova como edito-res; y The Ethics of Migration Research Methodology: Dealing with Vulnerable Immigrants,cuyos editores son I. Liempt y V. Bilger), se incluyen críticas de cuatro libros muy diferentespero de gran interés publicados en España en el último año: Nuevos retos del transnacionalismoen el estudio de las migraciones, cuyos editores son C. Solé, S. Parella y L. Cavalcanti; (publica-do por el Ministerio de Trabajo e Inmigración); el libro de H. Cebolla y A. González Ferrer, Lainmigración en España (2000-2007). De la gestión de los flujos a la integración de los inmigran-tes; Las múltiples caras de la inmigración en España del que son editores D. Reher y M. Reque-na; y la Encuesta 2008 Inmigración en Navarra elaborada por un equipo de la UniversidadPública de Navarra.

LORENZO CACHÓN RODRÍGUEZ


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CONTEXTO

La migración no es un fenómeno nue-vo. La historia de la humanidad haestado siempre acompañada del ir y

venir de hombres y mujeres que dejando sulugar de origen se trasladaban a nuevas tie-rras. Hoy, en el siglo XXI, en la era de la glo-balización, las migraciones continúan mar-cando la historia, contribuyendo al enriqueci-miento de las distintas sociedades y provo-cando que en los países receptores de inmi-gración, muchas veces desbordados por unapresión migratoria que dificulta la ordena-ción de las llegadas, la gestión de los flujos yla integración de los inmigrantes se convier-tan en prioridad estratégica de las políticaspúblicas.

España ha pasado en muy poco tiempo,apenas quince años, a convertirse en destinopreferente de los flujos migratorios mundia-les y además lo ha hecho a un ritmo inusita-do: los últimos datos elevan a 5,7 millones elnúmero de extranjeros empadronados lo querepresenta el 12 % de la población.

En este escenario el Gobierno de Españaapostó en el año 2004 por una nueva políticade inmigración que incorporaba dos elemen-tos clave que hoy continúan plenamente

vigentes; por un lado el deseo de construiruna política global e integral en la materiaque cuente con el mayor consenso social ypolítico posible; por otro lado el reconocimien-to a los beneficios de la inmigración, no solocomo factor esencial del desarrollo económicosino también como fuente de riqueza sociocul-tural en una sociedad cada vez más diversa.A partir de ese momento, con estas premisasclaves, la estrategia del Gobierno en materiade inmigración se ha apoyado en el desarrolloequilibrado de cuatro elementos básicos.

En primer lugar, el refuerzo de los instru-mentos de lucha contra la inmigración clan-destina, combatiendo el crimen organizado yel tráfico de personas desde el origen. Ensegundo lugar, y partiendo de la certeza deque las migraciones son fundamentalmenteeconómicas, la vinculación de los flujos migra-torios a la realidad del mercado laboral. Comotercer elemento y convencidos de que aprove-char los beneficios de la inmigración exige laintegración de los inmigrantes en nuestrasociedad, una decidida apuesta por promoverlas políticas en este ámbito y, finalmente,como cuarto elemento, un compromiso seriocon la cooperación al desarrollo de los paísesde los que procede nuestra inmigración.

Este enfoque global de las políticas deinmigración estuvo acompañado además porun traspaso de las competencias en materiade inmigración desde el Ministerio del Inte-rior al entonces Ministerio de Trabajo y


* Directora General de Integración de los Inmigran-tes.

Una apuesta por la integración

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de inmigración desde el Ministerio del Inte-rior al entonces Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales, hoy Ministerio de Trabajo eInmigración, donde se creó la Secretaría deEstado de Inmigración y Emigración y laDirección General de Integración de los Inmi-grantes.

Un cambio que reflejaba la vinculación dela inmigración en nuestro país con las necesi-dades del mercado y el compromiso con laintegración. Un compromiso que además seha visto reforzado con la reciente reforma dela Ley 4/2000, de derechos y libertades de losextranjeros y de su integración social. Estareforma, de clara vocación integradora, plas-ma el equilibrio necesario para una gestiónordenada y garantista de las migraciones,reconoce derechos fundamentales, da protec-ción y garantías a los más vulnerables (comolos menores no acompañados o las victimasde trata o explotación laboral), profundiza enla cooperación entre administraciones yrefuerza la integración como uno de los ejescentrales de la política de inmigración.

LAS POLÍTICAS PÚBLICASDE INTEGRACIÓN EN ESPAÑA: TRES ELEMENTOS CLAVE

La integración de los inmigrantes no sólose ha convertido en uno de los pilares básicosde la política de inmigración española y enuna prioridad de la agenda política delGobierno, sino que, además, se empieza apercibir por parte de la ciudadanía como unode los grandes retos sociales de nuestro tiem-po. Y este es un aspecto esencial de cara a quelas estrategias puestas en marcha desde lospoderes públicos tengan el respaldo, el apoyoy el impacto deseado para alcanzar un objeti-vo que no es otro que el de la construcción deuna sociedad que quiere progresar hacianiveles crecientes de desarrollo económicopero también de cohesión social.

Abordar las políticas españolas de integra-ción exige en primer lugar una referencia a

nuestra organización administrativa y a ladivisión competencial establecida por nues-tra Constitución y los Estatutos de Auto-nomía. Un marco jurídico que, por un lado,atribuye a las Comunidades Autónomas y alos Ayuntamientos competencias en ámbitosque inciden directamente en la integración,tales como la educación, el empleo, la vivien-da, los servicios sociales o la salud y, por otro,reserva para el Estado competencias exclusi-vas en política de inmigración y de control defronteras.

La dualidad competencial señalada hacíanecesario articular un sistema que, respetan-do las competencias de cada uno, dotase decoherencia interterritorial e intersectorial alconjunto de medidas puestas en marcha porlas distintas administraciones. Este sistema,ya consolidado a pesar de su reciente creación,pivota sobre varios elementos que se puedenresumir en tres, a mi juicio esenciales, comoson el Plan Estratégico de Ciudadanía e Inte-gración, aprobado por el Consejo de Ministrosen febrero de 2007; la movilización de recur-sos económicos y de sistemas de distribución yreparto equitativos y el fomento de la partici-pación de los inmigrantes en la toma de deci-siones que afectan a su integración.

EL PLAN ESTRATÉGICO DE CIUDANÍAE INTEGRACIÓN. LA APUESTAPOR UN MODELO DE INTEGRACIÓN

El Plan Estratégico supone sin duda unnuevo impulso a las políticas de integraciónde los inmigrantes y al reconocimiento dederechos a los ciudadanos y lo hace fomen-tando que las estrategias y actuaciones enmateria de integración, diseñadas y desarro-lladas en los ámbitos autonómicos y locales eimplementadas ya sea por las distintas admi-nistraciones o por la sociedad civil organiza-da, se inscriban dentro de un marco másamplio, que permita aunar esfuerzos, crearsinergias y dotar de coherencia al conjunto demedidas.

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Cuando se explica el Plan Estratégico sedestaca la concertación que presidió su proce-so de elaboración y cómo se articula el respe-to a las competencias territoriales, algo espe-cialmente importante en un país descentrali-zado como el nuestro. También se insiste enel hecho de que es un Plan dirigido al conjun-to de la ciudadanía y cómo promueve incorpo-rar la integración de los inmigrantes demanera transversal en todas las políticaspúblicas. Y por supuesto ponemos en valor sudotación económica, más de 2.000 millones deeuros, y sin la cual quedaría en una meradeclaración de intenciones.

Pero hoy, tras más de dos años de vigenciadel Plan se debe valorar el hecho de que elPlan, con toda seguridad es un modelo deter-minado de integración. Un modelo que, asu-miendo que la diversidad es un elementopositivo y dinamizador para la sociedad,entiende la integración como un procesobidireccional de adaptación mutua entreautóctonos e inmigrantes, que implicaausencia de discriminación y desarrolla unsentimiento de pertenencia a nuestra socie-dad. Es a partir de esta concepción desde laque el Plan establece políticas proactivas,que dan respuestas a problemas concretos yque encuadran, con coherencia, el trata-miento de los múltiples factores que conflu-yen en las dinámicas de la inmigración y laintegración.

El Plan quiere ser un elemento fundamen-tal de la gobernanza del proceso de integra-ción fomentando un desarrollo económico,social, cultural e institucional plural, a travésde intervenciones equilibradas entre lospoderes públicos y la sociedad civil. Hablar degobernanza de las políticas de integraciónimplica introducir en la gestión pública almenos tres elementos: apertura, participa-ción y evaluación. Apertura, es decir, que lasinstituciones trabajen de forma mas abierta,mas transparente y mas comunicativa; parti-cipación de los ciudadanos en las distintasfases del proceso de las políticas de integra-ción �desde el diagnóstico y la formulación de

estrategias hasta la gestión de planes� y eva-luación de resultados; responsabilidad, lo quesin duda exige clarificar el papel de cada unodentro del proceso de integración y en la for-mulación y ejecución de políticas.

La filosofía política que subyace en el Plan,y por tanto nuestro modelo de integración,queda perfectamente definido en sus tresprincipios básicos: igualdad, ciudadanía einterculturalidad.

La «igualdad», entendida como equipara-ción de derechos y obligaciones entre lapoblación inmigrante y autóctona, comoausencia de discriminación por razón de ori-gen racial, étnico, nacionalidad o cualquierotro motivo y como igualdad de oportunida-des. La igualdad es condición imprescindiblepara alcanzar una cohesión social que se poneen riesgo si no se posibilita la movilidadsocial, si no se combate la discriminación y sino se evita que coexistan, en un mismo terri-torio, ciudadanos de primera y segunda cate-goría. La «ciudadanía», que debe hacer posi-ble la participación como elemento básicopara generar en la población inmigrada unsentimiento de pertenencia a la nueva socie-dad a la que pasan a formar parte. Y la inter-culturalidad, principio que exige el reconoci-miento y el respeto de la diversidad pero bus-ca la comunicación, el diálogo crítico y la inte-racción de individuos pertenecientes a cultu-ras diversas, sobre la base de unos valoresbásicos compartidos y del uso común de laslenguas existentes en España. En este puntosería ingenuo obviar que, en ocasiones, lasdiferencias culturales pueden conducir a con-flictos que deben abordarse con el diálogoconstructivo, la educación, un discurso públi-co basado en la reflexión y el respeto, y con elapoyo a las expresiones culturales que respe-ten los valores, los derechos y las normasnacionales y europeas. En definitiva, se tratade gestionar la diversidad dentro de la diver-sidad.

Junto con estos tres principios el Planincorpora una serie de premisas básicas, en

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las que se inspiran los objetivos y actuacionesa desarrollar en su periodo de vigencia.

Una de estas premisas, es la consideraciónde la integración como proceso bidireccional,que afecta a todos los ciudadanos y que estápresidido por el principio de igualdad y el res-peto a los valores comunes de la Constitucióny de la Unión Europea. Una premisa querequiere un triple compromiso: que las insti-tuciones se adapten cuantitativa y cualitati-vamente a la acogida de los inmigrantes, quelos españoles reconozcan a los inmigrantescomo ciudadanos y valoren sus aportaciones yque las personas inmigrantes, adopten unaactitud positiva respecto al conocimiento delas lenguas y las normas sociales y respecto alconocimiento y cumplimiento de las leyes desu nuevo país.

La segunda premisa es que la responsabi-lidad de este proceso bidireccional debe sercompartida y, por tanto, involucra al conjun-to de administraciones públicas, a los agentessociales y a la sociedad en su conjunto; endefinitiva a todos los ciudadanos. De ahí quehablemos de la gobernanza de las políticas deintegración a la que ya se ha hecho referenciapero también de la importancia de que elPlan, y las políticas que de él se derivan, nosufran los vaivenes de las distintas legislatu-ras. Sólo desarrollando políticas públicas quepartan y se enmarquen en el consenso se pue-de conseguir una sociedad inclusiva y evitarla exclusión y la segregación social de losinmigrantes y otras minorías.

La tercera premisa, en estrecha conexióncon la anterior, es su carácter de marco parala cooperación a nivel estatal; el Plan se con-cibe a nivel estatal porque, respetando losámbitos competenciales, las políticas de inte-gración afectan al conjunto de las actuacionespúblicas y de las organizaciones y agentessociales del Estado español. Este carácter demarco permite que puedan articularse lasdistintas iniciativas de las administracionespúblicas y de la sociedad civil y que las actua-ciones ya en marcha, como es el caso de los

planes de muchas Comunidades Autónomaso de muchos Ayuntamientos o los programasde las asociaciones, puedan adoptarse y desa-rrollarse como consecuencia de la dinámicaque el Plan pretende generar.

El Plan quiere favorecer la toma en consi-deración de las posibilidades y problemáticasligadas a la inmigración en todas las políticaspúblicas, tanto de la Administración Generaldel Estado como de las Comunidades Autóno-mas y los Ayuntamientos pero también pro-mover los nuevos procesos de cooperación ypartenariado entre administraciones y socie-dad civil en actuaciones orientadas a favore-cer una sociedad más inclusiva.

El enfoque integral o global de la integra-ción y la incorporación transversal de la inte-gración de los inmigrantes en las políticaspúblicas son también premisas básicas. Endefinitiva, trabajar por la integración esabordar las distintas facetas que afectan a lavida de cada individuo: los aspectos económi-cos, laborales, educativos, sanitarios, devivienda, sociales, los aspectos relacionadoscon la diversidad cultural y religiosa, y la par-ticipación. Y es importante hacerlo en unmarco global y coherente, a largo plazo, quetenga en cuenta las necesidades de espacios ygrupos particulares. La consideración inte-grada o global de las necesidades, y por tantode las respuestas, y el hecho de que cualquierproceso de integración pase por una plurali-dad de factores que afectan a todos los ámbi-tos, exige que las cuestiones de integración setraten, al igual que las de género, de maneratransversal.

Es de resaltar este aspecto, porque la femi-nización de las migraciones y el aumento delnúmero de mujeres que emprenden proyectosmigratorios independientes, desvinculadosde procesos de reagrupación familiar son unarealidad. En España más del 45% de los inmi-grantes son mujeres y este porcentaje se elevaal 53% en el colectivo iberoamericano, unosdatos que hacen necesario contemplar lasnecesidades y requerimientos de las mujeres.

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Por último, en el contexto de este modelode integración que defendemos, es funda-mental la apuesta que se hace por la univer-salidad de la intervención pública; es decir,por la promoción del acceso normalizado delos inmigrantes a los servicios públicos y pri-vados de carácter general, sin perjuicio de laintervención o la puesta en marcha de servi-cios específicos en aquellas situaciones que lorequieren. Todo ello teniendo bien presenteque la normalización también implica redi-mensionar y adecuar la oferta de servicios,muchas veces insuficientes, con el fin de darrespuesta a la diversidad de situaciones y denecesidades.

La adecuación cuantitativa y cualitativade los servicios públicos a las nuevas carac-terísticas de la sociedad que los demanda, lanormalización de la convivencia y la cohesiónsocial son, en definitiva, los retos del PlanEstratégico de Ciudadanía e Integraciónvigente hasta 2010 y de las políticas de inte-gración que se están desarrollando; de ahíque las líneas de intervención en los distintosámbitos de actuación vayan dirigidas a refor-zar los servicios públicos, complementar lasáreas de actuación en las que se detectanmayores necesidades �tanto de intervención,como de recursos�, promover la formación deprofesionales en interculturalidad, estable-cer mecanismos de transferencia de conoci-mientos y buenas prácticas, reforzar el tercersector, mejorar las percepción pública de lainmigración y sensibilizar al conjunto de lapoblación en la importancia de la defensa delos valores de igualdad, justicia y solidaridad.

MOVILIZACIÓN DE RECURSOSY ACTUACIONES DESARROLLADAS

Expuesto el cuerpo ideológico de las políti-cas, es necesario hacer referencia al segundode los elementos que he considerado funda-mental: la movilización de recursos y comoéstos se aplican en el marco de las priorida-des estratégicas.

Si difícil es la integración cuando no existeun marco ideológico tampoco es fácil si noexisten recursos económicos. Y en este punto,si bien para los que trabajamos a favor de laintegración los recursos públicos son siempreinsuficientes, hemos de reconocer que desde2005, los presupuestos del Estado han signi-ficado una inyección más que notable para lapromoción de intervenciones en este ámbito.No hay duda de que los mas de 1.000 millonesde euros dedicados a políticas específicas deintegración en la legislatura 2004-2008, conun presupuesto anual en 2008 de mas de 309millones de euros, o los mas de 2.000 millonesde euros que prevé el Plan Estratégico hasta2010, representan un impulso en la materiaque poco tiene que ver con los 42 millones deeuros anuales de etapas anteriores.

En este punto cabe destacar como recursoesencial para el desarrollo de nuestras políti-cas el «Fondo de apoyo a la acogida y la inte-gración de los inmigrantes así como para elrefuerzo educativo de los mismos», creado en2005 y que ha experimentado una dotacióneconómica en continuo incremento. Pero esteFondo no es sólo un recurso financiero impor-tante sino que, lo que a mi juicio es masimportante, ha servido para definir y aplicarun modelo de cooperación entre las distintasAdministraciones Públicas, reforzando el tra-bajo que venían haciendo las ComunidadesAutónomas y reconociendo y apoyando econó-micamente también, por vez primera ennuestro país, el trabajo de los Ayuntamien-tos, la administración mas cercana al ciuda-dano y por tanto la que tiene la capacidad deidentificar y atender las necesidades deriva-das de la llegada de personas inmigrantes asus pueblos y ciudades. Un papel que no sólose ha visto reconocido desde el punto de vistaeconómico sino también estratégico, invo-lucrándoles en la elaboración del Plan y apro-vechando su capacidad de reacción e innova-ción a través de la promoción de proyectosinnovadores y la puesta en funcionamientode un canal de comunicación e intercambio deinformación de buenas prácticas.



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Además, el Fondo ha permitido definir unmarco programático de actuación en el que seha priorizado la intervención en el ámbitoeducativo como sector estratégico y garantíade futuro. Y todo ello con un modelo de ges-tión que parte de una distribución equitativade acuerdo a criterios objetivos e incorpora unmodelo y una práctica real de seguimiento yevaluación participativa y transparente, queen su conjunto ha sido objeto de la calificaciónde «buena práctica» por parte de la ComisiónEuropea.

Pero el Fondo no es el único instrumentofinanciero y junto a él también puede mencio-narse el refuerzo de los recursos destinados aapoyar los programas de acogida e integra-ción de entidades no gubernamentales através de subvenciones o los destinados aactuaciones promovidas directamente por elEstado, y que se centran básicamente en sen-sibilización, formación e investigación en lamateria.

Los distintos instrumentos financierosnos han permitido poner en marcha múlti-ples iniciativas en cada uno de los once ámbi-tos de actuación identificados en el Plan: aco-gida, educación, empleo, vivienda, serviciossociales, salud, juventud, igualdad de trato,género, participación, sensibilización y code-sarrollo.

Aunque entrar en detalle de las actuacio-nes en cada uno de los ámbitos sobrepasa elobjetivo de este artículo sí que me gustaríamencionar algunas actuaciones estratégicasen los ámbitos de educación, empleo, promo-ción de la igualdad de trato, conocimiento yformación e intervención integral en zonassensibles. Ambitos que considero esencialespara evitar que el hecho de ser inmigrante odescendiente de inmigrante limite las posibi-lidades de movilidad social y profesional,embrión de muchos de los conflictos quehemos visto se han producido en países denuestro entorno con una experiencia migra-toria mucho anterior a la nuestra.

Al igual que sucede en otros países deEuropa también en España suele haber entreel alumnado inmigrante una mayor tasa defracaso escolar y de abandono de los estudiosal finalizar la etapa obligatoria que entre elalumnado autóctono. Y esta realidad debeabordarse concientes de que hacer efectivo elderecho fundamental a la educación, recono-cido por nuestra Constitución, conlleva teneren cuenta las desigualdades de tipo económi-co, cultural y social que pueden dificultar elacceso a una enseñanza de calidad, eliminan-do los mecanismos que fomentan estas desi-gualdades y manteniendo y promocionandoen el sistema educativo al alumnado en situa-ción de desventaja.

La Unión Europea ha enfatizado el papelde la educación para hacer factibles el princi-pio de equidad y la participación activa detodos los miembros de la sociedad y, más con-cretamente en relación con la población inmi-grante, ha definido como uno de los principiosbásicos comunes de las políticas de integra-ción «los esfuerzos en este ámbito para prepa-rar a los inmigrantes, y en especial a sus des-cendientes, a participar con más éxito y demanera más activa en la sociedad.

Aprovechar las oportunidades de unasociedad diversa exige un sistema educativoinclusivo y por ello en el marco de las políticasde integración estamos impulsando lasactuaciones encaminadas a eliminar losobstáculos que impiden el logro de la equidadeducativa y a promover una convivencia enri-quecedora en una comunidad educativadiversa. Por ello hemos priorizado el trabajoen materia de acogida y refuerzo educativo,de adaptación lingüística, de promoción de laeducación de entorno convirtiendo la escuelaen espacio de comunicación, convivencia eintegración, la formación del profesorado demanera que sus conocimientos y competen-cias sirvan para dar respuestas a los cambiosexperimentados en la sociedad y a las necesi-dades específicas de los alumnos, la educa-ción en valores con una postura firme contratoda forma de racismo, xenofobia y discrimi-

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nación, la implicación familiar y la promociónde la formación de adultos.

Convencidos de que el empleo es un ele-mento clave de integración, esencial parafacilitar la participación de los inmigrantes yvisibilizar su contribución a la sociedad, enestos años hemos priorizado la mejora delacceso de los inmigrantes a las políticas acti-vas de empleo a través de la formación, de laadecuación de capacidades y necesidades yde la intermediación. Actuaciones que man-tienen su prioridad en el en el contexto de cri-sis económica en el que estamos inmersos. Esevidente que la crisis económica actual estáteniendo un especial impacto sobre los traba-jadores inmigrantes que ya registraban a lolargo de toda la etapa de crecimiento econó-mico una tasa de paro superior a la de losespañoles. Ahora, esa distancia se ha acre-centado, situándose en torno a 11 puntos,resultado del particular deterioro del empleoen aquellos sectores, como por ejemplo laconstrucción, en los que la ocupación de inmi-grantes era mayoritaria. Por tanto es funda-mental en estos momentos hacer un esfuerzopara integrar a los inmigrantes en el merca-do de trabajo, para luchar contra la discrimi-nación y para hacer efectiva la igualdad detrato.

En materia de igualdad de trato la puestaen marcha del Observatorio Español delRacismo y la Xenofobia en la Secretaría deEstado de Inmigración y Emigración juegasin duda un papel esencial que se consolidadía a día. El Observatorio no solo desarrollaacciones directas sino que, lo que es especial-mente importante, promueve la incorpora-ción del principio de igualdad de trato entodos los ámbitos.

Las encuestas periódicas del CIS sobre laopinión de los españoles en materia de racis-mo y xenofobia, promovidas desde el Obser-vatorio, están aportando un diagnóstico de lasituación en el país y nos permiten realizarun estudio tanto longitudinal de tendenciasen el que los datos más recientes se contras-

tan con los registrados en fechas precedentes,como explicativo, indagando en las causas delos cambios de tendencias observadas. Se tra-ta por tanto de un instrumento clave para losgestores públicos.

También resultan claves los planes de pro-moción del principio de igualdad de trato y nodiscriminación en sectores estratégicos comolas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Esta-do, los medios de comunicación o el mundoempresarial, la puesta en marcha de un Cen-tro virtual de Recursos Anti-discriminación ola reciente publicación de la Guía para eldiseño y la elaboración de Planes Locales deSensibilización, elaborada en el marco delPrograma Europeo Estrategias de Sensibili-zación para la Ciudadanía e Integración,cuyo objetivo es impulsar una reflexión públi-ca sobre los beneficios de la diversidad y laintegración.

En todos los ámbitos de actuación es impo-sible obviar la necesidad de promover el cono-cimiento como factor esencial para avanzar yconsolidar los logros obtenidos. Desde laSecretaría de Estado de Inmigración y Emi-gración hemos puesto en marcha numerosasiniciativas que nos permiten investigar, encolaboración con distintas universidades yexpertos independientes, aspectos que afec-tan a la integración de los inmigrantes desdemuy distintas perspectivas lo que sin duda daun soporte conceptual y metodológico a nues-tra actuación, identifica problemáticas emer-gentes y nos ayuda a evaluar las políticas enmarcha. A título de ejemplo, me pareceimportante señalar algunas de las investiga-ciones realizadas que sin duda aportan ele-mentos de interés para avanzar en nuestrotrabajo: «Consecuencias de la inmigración enla desectructuración familiar en los países deorigen», «Experiencias empresariales realiza-das por personas inmigrantes», «Acceso de losinmigrantes a los sistemas sanitarios en diezpaíses pertenecientes a la Unión europea»,«Bandas juveniles», «Trata de personas confines de explotación laboral», «Políticas deintegración lingüística en tres países europe-



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os», o «Condiciones formativas de los hijos ehijas de inmigrantes procedentes de paísesiberoamericanos».

En este contexto también quisiera desta-car los esfuerzos realizados en materia de for-mación como el Master en Migración y Rela-ciones Intercomunitarias y los cursos de Coo-peración al Desarrollo y Mediación Intercul-tural que venimos realizando en colaboracióncon la Universidad Autónoma de Madrid o losdiversos cursos de formación de formadorespuestos en marcha en colaboración con dis-tintos Consejos Generales de Colegios profe-sionales o la Escuela Nacional de Policía deAvila. Unas iniciativas didácticas que permi-ten no sólo difundir entre los distintos profe-sionales que están involucrados con los proce-sos migratorios nuestro modelo de integra-ción sino también poner en práctica la premi-sa de que la integración es responsabilidad detodos.

Para finalizar este apartado me gustaríahacer referencia a una iniciativa novedosa enel tiempo pero que recoge las claves de la filo-sofía que preside nuestra acción: el enfoqueintegral, la cooperación interinstitucional eintersectorial y la participación. Me refiero alProyecto Piloto iniciado este año en cuatrolocalidades andaluzas (Roquetas, Almería,Granada y Algeciras) para la actuación inte-gral en barrios sensibles con presencia signi-ficativa de población inmigrante. Un proyectoque, dirigido al conjunto de vecinos y agluti-nando todos los recursos públicos y privadosde los barrios seleccionados, pretende conocerlos factores que dificultan la integración y laconvivencia y adquirir una experiencia deprácticas de integración que pueda ser trans-ferible a otros entornos.

LA PARTICIPACIÓN

Por último, el tercero de los aspectos esen-ciales que caracteriza las políticas públicasde integración es el impulso que se está dan-do a la participación; una participación que

tiene su lado más formal en el Foro para laIntegración Social de los Inmigrantes, unórgano de consulta, información y asesora-miento, en el que están representados demanera equilibrada y tripartita las Adminis-traciones, las asociaciones de inmigrantes ylas asociaciones de apoyo (incluyendo dentrode éstas sindicatos y organizaciones empre-sariales).

El Real Decreto 3/2006 de regularización,competencias y funcionamiento del Forosupuso la reactivación de un Foro en deca-dencia, redefinió algunas funciones y recu-peró otras como es la capacidad de informarcon carácter previo y preceptivo las disposi-ciones normativas de la AdministraciónGeneral del Estado y los planes y programasde ámbito estatal que afecten a la integraciónsocial de los inmigrantes; promover o elabo-rar estudios o iniciativas y cooperar con órga-nos análogos de ámbito internacional,autonómico o local. Desde junio de 2006 has-ta el momento actual, en el que el Foro estárenovando sus vocalías, este órgano ha reali-zado un número importante de dictámenes yresoluciones dentro de las que cabe hacermención especial al informe que cada añoemite sobre la integración social de los inmi-grantes y refugiados y que se ha convertidoen un referente para otros foros locales yautonómicos así como para numerosas aso-ciaciones que trabajan en este ámbito.

Hablar de participación exige tambiénmencionar la cooperación entre las adminis-traciones y la sociedad civil organizada; unacooperación que se recoge dentro de los diezobjetivos generales del Plan Estratégico deCiudadanía e Integración y que ha sido esen-cial en todo el proceso de construcción de laspolíticas de integración en este período.

En el contexto de la política global de inmi-gración desarrollada desde el año 2004 lasorganizaciones no gubernamentales han par-ticipado en el diseño, ejecución y evaluaciónde las políticas de integración como se pusode manifiesto con su implicación desde un

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primer momento en la misma elaboración delPlan, en la participación en las convocatoriasde subvenciones o en el papel activo que jue-gan en todos los espacios de análisis y debateque organizamos con otras administracionespúblicas y el mundo académico. Su presenciagarantiza el aterrizaje de las políticas públi-cas a la realidad de la vida cotidiana y suspropuestas son como alarmas que te indicandonde se están produciendo desajustes y desi-gualdades o conflictos de convivencia en losprocesos de integración.

Trabajar con la sociedad civil exige esfuer-zo, dedicación, mucho diálogo y, por supuesto,tener recursos para tejer una red operativaque dé respuesta a las diferentes etapasmigratorias. Desde el año 2004 hemos cons-truido con la sociedad civil esta red operativaque nos permite dar una respuesta ágil y pro-fesional a las necesidades que se presentan alo largo del proceso migratorio.

La atención a pie de playa a las personasque arriesgan sus vidas para llegar a nues-tras costas en cayucos y pateras; la acogidahumanitaria de los más vulnerables, la acogi-da integral para los recién llegados con pro-gramas de asesoramiento jurídico; enseñan-za de las lenguas; programas introductores ala sociedad de acogida (costumbres y normasde convivencia y leyes); programas de media-ción en el ámbito sanitario y de serviciossociales; programas de apoyo en el ámbitoeducativo, programas de orientación, inter-mediación y acompañamiento en el empleo;programas de empoderamiento de las muje-res inmigrantes; programas de retorno; pro-gramas de fomento de la participación de losinmigrantes en asociaciones propias y en eltejido asociativo general; programas de luchacontra la discriminación; programas cultura-les y de mejora de la imagen pública de lainmigración, son parte de las muchas accio-nes (recogidas en los más de 500 programassubvencionados en los últimos cinco años)que cada año promueve la Administración encooperación con las organizaciones no guber-namentales.

En este marco de cooperación entre lasAdministraciones Públicas y la sociedad civilcabe destacar también el esfuerzo que se estáhaciendo para consolidar el movimiento aso-ciativo inmigrante, una estrategia que sinduda puede canalizar las inquietudes delcolectivo, acercar a los inmigrantes a lasprácticas de la vida cotidiana y desarrollar untrabajo de sensibilización doble con el inmi-grante en el barrio o la ciudad donde traba-jan. Con este objetivo en estos años se hapuesto a disposición de las asociaciones deinmigrantes programas de apoyo a su estruc-tura; de formulación de proyectos y de gestiónde subvenciones. Muy especialmente se hanapoyado los proyectos de fortalecimiento deredes y creación de federaciones que se hanincluido en todos los procesos de diálogo yparticipación.

Hoy podríamos decir que hay un númeroimportante de asociaciones y federacionesque han experimentado una etapa de creci-miento y consolidación, que dan servicio apersonas de distintas nacionalidades y quetrabajan codo con codo con las organizacionesde apoyo y los sindicatos; las universidades ylas administraciones.

CONCLUSIÓN

Para finalizar una última reflexión. Laintegración es una andadura larga y no exen-ta de dificultades; dificultades que tienen quever con ese proceso de adaptación mutua, conla existencia de actitudes discriminatoriasmas o menos veladas, con la falta de movili-dad social, con los riesgos de exclusión o eldesarraigo.

El futuro y la cohesión social pasa por laigualdad de oportunidades para las próximasgeneraciones ya que como indicaba ConsueloRumí, Secretaria de Estado de Inmigración yEmigración, en una reciente intervención: «Enel año 2008, nacieron en España 123.939 niñosy niñas cuyo padre o madre, o ambos, sonextranjeros. Esta cifra representa el 23´9 %



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del total de los nacidos en España en ese añoy expresa por si sola el desafío que tenemospor delante. La incorporación plena a losmecanismos de movilidad e integración socialde estos niños que constituyen las llamadas«segundas generaciones» resultará crucialpara evitar el fracaso colectivo en el que sehan visto inmersas muchas sociedades denuestro entorno. De cómo sepamos abordaresta cuestión dependerá que se consume susentido de pertenencia a esta sociedad, refor-zando la cohesión social, o que, por el contra-rio, se abra el portón de su exclusión y la con-siguiente fractura social que provocaría. Enlas segundas generaciones se pondrá a prue-ba, la capacidad para acoger e integrar denuestro país. Y podremos lograrlo, si los pró-ximos años conocen un consenso nacionalpara que la integración se convierta en unobjetivo político y social de primer orden quecomprometa a todos».

En estos años en España se han sentadolas bases de una política a largo plazo que

promueve los procesos de integración, hemosinvertido recursos económicos, voluntad decooperación, imaginación, el trabajo demuchos profesionales, � pero poco avanzare-mos en la construcción de una sociedad inclu-siva y cohesionada, si cada uno de nosotros nonos involucramos en un proceso del que todosformamos parte, si no hay una implicaciónfirme de los actores que generan opinión, sidesde los poderes públicos no se gestionan lasmigraciones con criterios de gobernabilidad ysi desde los países de origen y destino no tra-bajamos por el diálogo interregional, el forta-lecimiento de la cooperación y la protecciónde los derechos humanos.

La crisis económica ha puesto de manifies-to algo que ya sabíamos, la vulnerabilidad delos inmigrantes y la necesidad de reforzar lapromoción de la integración. Como todas lascrisis, nos ofrece la oportunidad de revisarnuestros objetivos y los medios para alcan-zarlos pero también el camino que queremosconstruir.

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RESUMEN El artículo defiende que a partir del año 2004 las políticas de integración se convierten enuna prioridad para la agenda política del gobierno. Estas políticas se han basado en treselementos clave: la apuesta por un modelo de integración y un marco de cooperación cuyoexponente es el plan estratégico de ciudadanía e integración; la movilización de recursospara apoyar las políticas de integración de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos asícomo las actuaciones de la sociedad civil organizada y la participación como herramientaesencial para buscar consensos en cuanto al modelo y las prioridades.Apostamos por un modelo intercultural que reconoce la diversidad como un elemento posi-tivo y dinamizador de la sociedad que entiende la integración como un proceso bidireccio-nal de adaptación mutua entre autóctonos e inmigrantes, que implica ausencia de discri-minación y el desarrollo de un sentimiento de pertenencia a nuestra sociedad.. Proponemosun marco de cooperación interterritorial e intersectorial que ayude en la gobernanza de losprocesos de integración y que nos permita evaluar las políticas y redefinirlas en función denuevos contextos y situaciones.En el futuro inmediato las políticas migratorias tendrán que centrarse en la Integración siqueremos que los hijos e hijas de los inmigrantes tengan las mismas oportunidades que losnuestros y sean parte de una sociedad plural y cohesionada.

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1. LA ESTRUCTURACIÓNDE UNA POLÍTICA DE INTEGRACIÓNDE INMIGRANTES

En España existe una doble estructu-ración de su modelo migratorio, yaque el control de la inmigración se

encuentra en manos del Estado mientras quelas autonomías poseen la titularidad en lamayoría de las competencias que afectan a laintegración. Por ejemplo, las políticas activasde empleo, de vivienda, salud, educación yservicios sociales están gestionadas por lasComunidades Autónomas, cuyo ejercicio secomparte a veces con los entes locales (Roig,2002).

Este sistema implica que las políticas deintegración pueden evolucionar de formadiferente en cada territorio, de igual modo ala diversidad de situaciones que aparecen enlos mismos. Entre las comunidades hay nota-

bles diferencias, tanto por la estructuraeconómica y demográfica, como por la funciónque cumple cada territorio en el procesomigratorio. Estos espacios presentan con-trastes significativos en términos cuantitati-vos �volumen de inmigrantes� y cualitativos�potencialidades de integración social�, nor-malmente relacionados con aspectos esencia-les de la estructura demográfica, social yeconómica de cada lugar (Laparra y Martínezde Lizarrondo, 2008).

Las características del mercado de trabajoy el modelo de bienestar se configuran comoelementos claves. Éste último es básicamenteel mismo en el conjunto de España. Aún así,la diversidad autonómica conlleva revelado-ras diferencias en su desarrollo a través de lacalidad, de la cobertura de sus prestaciones yen la imbricación del tejido social. Todos estosfactores afectan a las personas inmigrantescomo nuevos residentes.

El mapa de las migraciones en Españaconforma distintas áreas de asentamiento,basadas en características socio-estructura-les de los espacios de acogida. De esta forma,


* Sociólogo de la Oficina de Atención a la Inmigra-ción del Gobierno de Navarra. Profesor asociado de laUniversidad Pública de Navarra.

La incidencia del Fondo de Apoyoy el PECI en las políticasautonómicas de integraciónde inmigrantes

ANTIDIO MARTÍNEZ DE LIZARRONDO ARTOLA*

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autores como Pumares (2003) y Laparra(2008) aventuran ciertas zonas o espacios endonde esta configuración influye en la insta-lación de inmigrantes: zonas de agriculturaintensiva, de recepción de la inmigración ile-gal, zonas de alto dinamismo económico,vacíos demográficos, grandes metrópolis o lacornisa cantábrica, presentarían, cada unade ellas, características diferenciales tanto enel funcionamiento del sistema migratorioespañol, como en cuanto a sus potencialida-des de integración social de los inmigrantes.

La construcción por parte de las CCAA ydel Estado de una política transversal deintegración de inmigrantes se inscribe en uncontexto histórico y social que incide en eldesarrollo de la misma. Una característica esque las administraciones pusieron en marchapolíticas de integración cuando el crecimientode la población extranjera se hizo palpable enla mayor parte de los territorios. Cataluñafue en este sentido la comunidad más previ-sora puesto que en 1993 aprobó un plantransversal sobre esta cuestión.

Tras el antecedente en 1994 del Plan parala Integración Social de los Inmigrantes, en2001 el Gobierno central aprobó para el perio-do 2001-2004 el conocido como ProgramaGRECO. Este plan no dio respuesta a lasnecesidades de las administraciones locales yautonómicas en esta materia, en gran medidaporque su filosofía era la del control y no laintegración. Una muestra de su incidencia esque ningún plan autonómico hizo mención aesta estrategia.

Aun partiendo de la base de la diversidadautonómica, la inexistencia de un plan deintegración estatal coherente ha sido quizásel germen para la proliferación de todo tipo deplanes autonómicos. El Plan para la Integra-ción Social de los Inmigrantes y el ProgramaGRECO no afrontaban la integración desdeuna perspectiva global. Ambas estrategias nobuscaban realmente la cohesión social nicomportaron, más allá de las buenas pala-bras, la coordinación entre administraciones,

que es clave en esta materia. Por ello esteescaso marco ha sido un déficit palpable paralas CCAA y quizás ha conllevado una mayorheterogeneidad en los planteamientos y enlas prácticas.

Con algunas excepciones, este modelo defuncionamiento de la política migratoria sehabía mostrado en estos primeros años delsiglo XXI poco eficiente a la hora de abordarla diversidad de las situaciones territoriales yposeía contradicciones muy significativas a lahora de enfrentarse a los problemas quegenera este sistema (y que aún sigue gene-rando). En cierto sentido, ni las ComunidadesAutónomas acababan de construir un modelode integración claramente definido y adapta-do a sus necesidades, ni el Estado era capazde introducir mecanismos plenamente efica-ces de control del flujo migratorio y de la per-manencia legal de los inmigrantes.

Quizás como respuesta a estas limitacio-nes, ambos niveles administrativos han bus-cado progresivamente una mayor capacidadde incidencia en aquello que inicialmente noles era propio: el gobierno central pretendeincidir más en las políticas sociales y partici-par en la construcción de uno �o varios�modelos de integración social, mientras quelos gobiernos regionales aspiran a una mayorcapacidad de decisión en la política de controldel flujo migratorio (de modo más claro enalgunas autonomías).

2. EL PUNTO DE INFLEXIÓNEN LA RELACIÓN ENTREADMINISTRACIONES

El cambio de Gobierno en 2004 impulsóuna modificación en la intervención del Esta-do que se tradujo en la puesta en marcha deuna estrategia global de integración que inci-de en que articula de modo más coherente elpatchwork que suponen las políticas autonó-micas de integración de inmigrantes (Martí-nez de Lizarrondo, 2009). Esta acción tratade incidir en las políticas sociales de las

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comunidades y favorecer la integración de losinmigrantes con cierto carácter homogenei-zador en el conjunto del territorio. Los instru-mentos que inciden en esta lógica son el Fon-do de Apoyo a la Acogida y la Integración deInmigrantes y Refuerzo Educativo o FAAII-RE �la herramienta financiera� y el PlanEstratégico de Ciudadanía e Integración �laherramienta política�.

El FAIIRE supuso en el año 2005 la prime-ra piedra de una acción que vincule al Estadocon las políticas de integración autonómicas.Su fin es dotar de financiación específica a lascomunidades y los municipios para las actua-ciones que desarrollan en esta materia. Elmarco de cooperación de este Fondo define 12ejes: acogida, educación, servicios sociales,empleo, vivienda, salud, infancia y juventud,igualdad de trato, participación, mujer, sensi-bilización y codesarrollo, en donde se enmar-can las actuaciones incluidas en los Planes deAcción a desarrollar por las comunidades.

Los recursos económicos del Fondo se hanincrementado hasta los 200 millones de eurosen 2009. De esta cantidad, 107,8 millones sedestinan a la acogida e integración, 88,2millones a acciones de refuerzo educativo y 4millones a la atención a menores no acom-pañados desplazados desde Canarias. Si pen-samos en el coste de los servicios públicos con-sumidos por inmigrantes la cuantía es reduci-da, aunque es cierto que deberían financiarsecon cargo a las partidas generales sobre todala población. Ahora bien, esta cuantía tieneun impacto significativo en relación con lasactuaciones específicas que venían desa-rrollándose anteriormente. El FAIIRE hasupuesto un gran aumento de los recursoseconómicos que reciben las autonomías, encomparación con la suma que recibían delIMSERSO. Así, la suma máxima que recibie-ron las autonomías a través de los dos conve-nios para la integración de inmigrantes fue de7,6 millones de euros en 2004. Especialmentesignificativos son los casos de Navarra y elPaís Vasco, que por su régimen foral no reci-bieron hasta 2005 recursos para este fin.

Esta partida se distribuye entre las comu-nidades en base a diversos parámetros. Loscriterios de reparto son los siguientes: el 60%se destina a acogida e integración y un 40% arefuerzo educativo. Dentro de la primera par-tida un 10% se distribuye en partes igualesentre todas las comunidades, mientras quelas zonas con una mayor presión migratoria�Andalucía, Canarias, Cataluña, Valencia,Madrid y Murcia� se reparten otro 20%. Lacantidad restante se asigna de manera pon-derada en función del número de extranjerosextracomunitarios empadronados (35%), delnúmero de trabajadores extracomunitariosafiliados a la Seguridad Social, excluido elrégimen especial agrario (25%); y el númerode trabajadores extracomunitarios de esteRégimen Especial (10%). En cuanto a la asig-nación para Refuerzo Educativo, el repartotiene en cuenta el número total de menoresextracomunitarios escolarizados en enseñan-za no universitaria (60%) y el de menoresextracomunitarios escolarizados en enseñan-za no universitaria procedentes de países nohispanohablantes (40%).

La estrategia de integración desarrolladapor el Estado se reforzó en 2007 desde el pun-to de vista político con el PECI, cuyas áreascoinciden con los ejes del Fondo. El PECI tuvoun plural proceso de elaboración y se articulaa través de los principios de igualdad, ciuda-danía e interculturalidad, que también sepueden plantear desde la lógica antidiscrimi-natoria porque enfatizan la creación de unasociedad cohesionada (Cachón, 2008). Porello el PECI se dirige tanto a la poblaciónautóctona como a la alóctona, ya que preten-de «potenciar la cohesión social a través delfomento de políticas públicas basadas en laigualdad de derechos y deberes, la igualdadde oportunidades, el desarrollo de un senti-miento de pertenencia de la población inmi-grada a la sociedad española y el respeto a ladiversidad» (Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales, 2007: 7). En definitiva, es la prime-ra vez que, mediante un modelo que pretendedar cohesión a la intervención autonómica,

ANTIDIO MARTÍNEZ DE LIZARRONDO ARTOLA


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hay una implicación del Estado en las políti-cas de integración. Con ello se ofrece un mar-co de actuación para que cada comunidad,con sus propias características, adapte demanera diversa luego los recursos a su entor-no. En este punto hay un rasgo esencial: elEstado aporta esta financiación que se com-plementa en parte por cada Comunidad

Autónoma, pero son las CCAA quienes deci-den en qué políticas sociales invierten estosrecursos económicos. De acuerdo a sus nece-sidades cada Autonomía reparte el dinerobajo sus propios criterios.

En nuestra opinión, el modo y la forma dereparto del Fondo y la articulación del PECImejoran los instrumentos que existían hasta

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TABLA 1. APORTACIÓN DEL ESTADO A LOS CONVENIOS EXISTENTESCON CCAA (2004) Y AL FONDO DE APOYO A LA ACOGIDA Y LA INTEGRACIÓN

DE INMIGRANTES (2005, 2007 Y 2009)

Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración.

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hace poco en materia de integración. Estaherramienta puede servir para mejorar laarticulación de un sistema estructurado máseficiente y efectivo. En la medida en que elEstado reparte recursos, parece lógico quehaya un seguimiento más estricto de en quése gastan, lo que quizás permita un mayor ymejor control sobre la inversión acometida.Aun así, no está claro si el Fondo ha servidopara aumentar esa capacidad de intervencióno si más bien se ha utilizado hasta ahora paraordenar actuaciones preexistentes bajo unúnico paraguas y para aliviar las necesidadeseconómicas de la Comunidad Autónoma y delos ayuntamientos, financiando actuacionesque ya se venían desarrollando.

A continuación comprobaremos estasdinámicas a través de los ejemplos que nosproporcionan Navarra y Castilla-La Mancha.Ambos territorios poseen características dife-rentes y en ellos la incidencia de la inmigra-ción ha tenido ritmos distintos. Sin embargo,aunque las políticas de integración han obe-decido en principio a rasgos de cada comuni-dad, podemos observar que el modelo pro-puesto por el Estado ha influido en ciertahomogeneización a la hora de aplicar lasacciones tanto en Navarra como en Castilla-La Mancha, así como en la estructuraciónactual de las medidas en esta materia.

2.1. La acción política parala integración de la poblacióninmigrante en Navarray en Castilla-La Mancha

Ambas regiones comenzaron situando a lainmigración, dentro del organigrama de laAdministración autonómica, en el ámbito delos Servicios Sociales. Las políticas impulsa-das han tenido por ello un notable peso deesta área, que se han modificado en partetras la reorganización administrativa de lainmigración en ambas regiones.

En Navarra el Negociado de Atención a laPoblación Inmigrante y de Minorías Étnicas

del Departamento de Bienestar Social,Deporte y Juventud tuvo un gran peso en lacoordinación y el seguimiento del Plan parala integración social de la población inmi-grante en Navarra (PISPIN). Esta organiza-ción administrativa se mantuvo hastadiciembre de 2006, cuando se creó la Oficinade Atención a la Inmigración, que se ubica enel Departamento de Relaciones Instituciona-les y Portavoz del Gobierno.

Este documento transversal ha regido laslíneas directrices en esta cuestión hasta laactualidad. La evaluación del PISPIN (Lapa-rra et al., 2009: 10) muestra la relativa con-tradicción en la que se ha desarrollado, dadoque «establecía un listado pormenorizado deactuaciones, pero en la mayoría de los casossin una cuantificación prevista ni en cuanto asu incidencia en la población, ni en cuanto asu implicación presupuestaria en términos degasto, y en concreto de gasto para el Gobiernode Navarra, como administración responsa-ble de la ejecución del Plan». Esto conllevaque parte de los avances suscitados no sedeban únicamente a la aplicación de lasmedidas del PISPIN. Hay toda una serie defactores externos que explican en cierta medi-da algunos cambios. Además de las actuacio-nes coincidentes realizadas desde distintosámbitos de la Administración Foral �que sonsimilares a las previstas, pero que han sidodesarrolladas sin una coordinación previa�,la aplicación desde 2005 del FAAIIRE enNavarra supuso un impulso muy relevante ala propia estrategia autonómica.

En el epígrafe «Una política social de inmi-gración para Navarra» (Departamento deBienestar Social, Deporte y Juventud, 2002:72) se abordaban los tres ámbitos básicos quedebía desarrollar esta estrategia. Estos argu-mentos también han sido los ejes sobre losque ha pivotado el Plan de Acción para la Aco-gida y la Integración de Inmigrantes enNavarra (PAAIIN), que es la aplicación delFAAIIRE en Navarra. Estos ámbitos eran: a)el proceso de acogida y adaptación, con unabordaje multidisciplinar y plural de la



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actuación; b) la incorporación a los sistemasde protección social, donde se enfatiza la nor-malización y la no asistencialización; y c) lasensibilización social, cuyo fundamento esque debe existir un conocimiento directo delas condiciones de la población inmigrantemás que campañas aisladas para la concien-ciación.

Por su parte, Castilla-La Mancha no dis-pone de un plan específico y transversal enmateria de integración de inmigrantes. Aho-ra bien, a través de planes sectoriales o políti-cas propias de las consejerías se han imple-mentado en los últimos años diversas accio-nes y líneas de actuación en esta materia. Ennuestra opinión, esta comunidad tieneactualmente una especie de «plan en la som-bra» mediante las acciones emanadas de pla-nes ya caducos, pero que se siguen desarro-llando, y de otros planes en vigor.

Estos cuatro planes son: el Plan Regionalde Integración Social (PRIS) de la Consejeríade Bienestar Social, el Plan Regional para laIntegración Laboral de Inmigrantes (PRILI)de la Consejería de Trabajo y Empleo, elModelo de Educación Intercultural y Cohe-sión Social de Castilla-La Mancha de la Con-sejería de Educación y Ciencia, y sobre todo,el Plan de Acción para la Acogida, la Integra-ción y el Refuerzo Educativo de Inmigrantesde Castilla-La Mancha (PAAIIRE). La cir-cunstancia especial de este último Plan esque con sus fondos se sufragan acciones queencajan en los tres planes anteriores.

Hasta 2004 la Consejería de BienestarSocial de Castilla-La Mancha incluía para eltratamiento de las políticas de integración alas personas inmigrantes como posiblesexcluidas sociales. Este criterio se siguió alentender que podían encontrarse en situa-ción de vulnerabilidad, sobre todo si notenían su situación legalizada. En ese año elDecreto 92/2004 supuso que la gestión de lascompetencias en inmigración pasara a laConsejería de Trabajo y Empleo. A raíz deello esta Consejería elaboró el Plan Regional

para la Integración Laboral de Inmigrantes2005-2007. Este documento no era transver-sal y se ocupaba sólo de aquellos aspectosdirectamente relacionados con la inserción enel mercado laboral y la formación. Su aplica-ción coincidió con la aparición del FAAIIRE ypor ello la financiación proveniente del Esta-do ha tenido una incidencia clave en la ejecu-ción de múltiples medidas previstas en elPRILI.

2.2. Los Planes de Acción parala Acogida y la Integraciónde Inmigrantes en Navarra(PAAIIN) y en Castilla-La Mancha(PAAIIRE-CLM)

Los Planes de Acción para la Acogida, laIntegración y el Refuerzo Educativo de Inmi-grantes han supuesto probablemente el pun-to de inflexión en esta materia en estas dosregiones, al igual que otros planes semejan-tes han significado un impulso similar enotras comunidades. Cabe reseñar que enNavarra y en País Vasco no se incluye por suespecial régimen foral el eje del RefuerzoEducativo.

En Castilla-La Mancha su aparición hasido, sin duda, el mejor apoyo y refuerzo parauna política transversal en esta materia eincluso, salvando las distancias, se ha conver-tido por su relevancia en la práctica en elPlan de integración de inmigrantes de la Jun-ta de Comunidades. Más aún, en el caso deNavarra también ha supuesto un notabilísi-mo refuerzo del Plan para la IntegraciónSocial de la Población Inmigrante e inclusoen determinados espacios se ha convertidopor su relevancia en el propio Plan.

El primer paso fue la suscripción en 2005de un Convenio de colaboración entre elMinisterio de Trabajo y Asuntos Sociales ycada comunidad para el desarrollo de actua-ciones de acogida e integración de personasinmigrantes dentro del Marco de Coopera-ción para la Gestión del Fondo de Apoyo a la

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Acogida y la Integración de Inmigrantes. Pos-teriormente, cada año se firma una prórrogadel convenio. Por ello las actuaciones a desa-rrollar por cada comunidad en el marco deestas prórrogas se recogen anualmente en unPlan de Acción para la Acogida y la Integra-ción de Inmigrantes (en adelante, PAAIINpara Navarra y PAAIIRE-CLM para Casti-lla-La Mancha), que sigue un procedimientosimilar para su elaboración y estructuraciónpor ejes. Este Plan fue aprobado de comúnacuerdo por la Secretaría de Estado de Inmi-gración y Emigración y por estas dos comuni-dades, al igual que ha pasado en el resto decomunidades autónomas. En ambos casos,cada Plan se desarrolla en medidas y actua-ciones concretas indicando el organismo enquien recae la responsabilidad de su ejecu-ción.

Anualmente cada autonomía debe presen-tar una Memoria técnica sobre la gestión delFAAIRE en su territorio. Esto conlleva unamejora en la coordinación de las políticas deintegración, aunque también parece quealgunas comunidades conciben la participa-ción del Estado únicamente como la de unente suministrador de recursos económicos yno desean ninguna intromisión en la estruc-turación de su política. Un ejemplo es lareciente reticencia de algunas comunidades aentregar una planificación de sus actividadesque justifique los ingresos económicos prove-nientes del FAAIRE. Estas reticencias quizástienen que ver con el sistema de funciona-miento de este Fondo, que implica un controlcentral de las lógicas de acción y prioridadesde las políticas de integración de las CCAA.Sin embargo, parece más presumible enten-derlo en términos de confrontación política,ya que el Estado no se inmiscuye en qué pro-yectos se han invertido los recursos, sino quetrata de comprobar simplemente que hahabido un gasto.

En Navarra, la elaboración de cadaPAAIIN recayó en el periodo 2005-2007 en elInstituto Navarro de Bienestar Social. En2008 fue la Oficina de Atención a la Inmigra-

ción quien asumió la elaboración y gestión delPAAIIN. A la hora de redactar el primerPAAIIN se tuvieron en cuenta las accionesque el Instituto Navarro de Bienestar Socialy el Servicio Navarro de Empleo desarrolla-ban en materia de integración de inmigran-tes, todas ejecutadas por entidades sociales.El Plan se estructuró en 2005 en ocho Ejes:Acogida, Empleo, Vivienda, Servicios Socia-les, Mujer, Participación y Sensibilización, alos que se sumaron en 2006 los de Salud,Infancia y Juventud e Igualdad de Trato. Porsu parte, en Castilla-La Mancha el PAAIIREtambién comenzó con algunos de estos Ejes yen 2007 integró a todos los citados, más Edu-cación.

Un aspecto a remarcar es que la distribu-ción del PAAIIN y del PAAIIRE se realizasobre todo en base a convocatorias de subven-ción dirigidas a entidades locales y a entida-des sin ánimo de lucro. Por ello, la incidenciade ambos Planes de Acción en las accionesque desarrollan los municipios supone unclarísimo punto de inflexión. Muy significati-vo es el rol de los municipios que se han impli-cado gestionando y ejecutando proyectos y,además, han aportado en torno a un 5-10% decada subvención recibida. Cada año el clau-sulado del Convenio firmado exige la deriva-ción de un porcentaje de la aportación econó-mica del Ministerio de Trabajo e Inmigracióna las entidades locales con mayor presiónmigratoria: en Navarra en 2005 fue el 52%,en 2006 el 90% y en 2007 el 70%. Además,debemos precisar que las herramientas meto-dológicas para la coordinación y el controlhan mejorado, así como la ejecución de lasmedidas y en la actualidad hay una buenaadecuación entre las subvenciones otorgadasy las inversiones finalmente ejecutadas (enNavarra fue el 96% en 2006 y el 98,8% en2007).

En la Tabla 2 se exhibe la distribución y elporcentaje por Ejes de la aportación que rea-lizaron el Estado y la Junta al PAAIIRE en2007. Hemos de precisar que hubiera sido degran utilidad exponer la comparación con los



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años 2005 y 2006, pero las memorias técnicasde estos años no contienen datos económicos.Como se observa el montante ejecutado por elárea de Educación aglutina a casi el 60% detodo el PAAIIRE. Quién gestiona este Plan secomprueba viendo los Ejes con mayor gasto,por este orden: Educación, Empleo y Acogida-Servicios Sociales. De este modo, la Conse-jería de Trabajo y Empleo es quien se encargade la distribución de los recursos a través delas acciones que gestionan tres consejerías: lapropia de Trabajo y Empleo, la Consejería deEducación y Ciencia, y la Consejería de Saludy Bienestar Social.

Al indicar que el Plan de Acción de Navarrase ha convertido en el propio Plan para la Inte-gración Social de la Población Inmigrante nos

referimos especialmente a la posición que hadesempeñado en el desarrollo del área clavedel PISPIN: la de «Acogida, promoción comu-nitaria, sensibilización social y atención de losservicios sociales». Ésta ha sido el área en don-de la intervención del PAAIIN ha tenido unmayor peso cualitativo y cuantitativo. Estotiene su lógica, entre otras razones, porque losejes de Acogida y Servicios Sociales que hansido la prioridad de la inversión del Plan deAcción están directamente relacionados con lametodología de intervención de ServiciosSociales y éstos han sido los responsablesmunicipales de llevar adelante los programas.

A través de esta financiación extraordina-ria el Gobierno de Navarra ha subvencionadoproyectos que hasta 2005 lo hacía con sus fon-

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TABLA 2. DISTRIBUCIÓN Y PORCENTAJE POR EJES DE LA APORTACIÓNDEL MTAS Y DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA AL PAAIIRE

DE CASTILLA-LA MANCHA. AÑO 2007

Fuente: Elaboración propia a partir de Dirección de Trabajo e Inmigración (2008).

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dos y, sobre todo, ha servido para desarrollaracciones de nuevo cuño que han complemen-tado las líneas de intervención del PISPIN.

Aunque algunos ejes del PAAIIN son trans-versales, en la práctica la mayoría de accionesejecutadas en ejes como Infancia y Juventud,Igualdad de trato y Mujer tienen que ver concuestiones que se planteaban en el área de«Acogida, promoción comunitaria, sensibiliza-ción social y atención de los servicios sociales»,que era una de las cinco en las que se dividía elPISPIN. Por lo tanto, de los diez ejes delPAAIIN, siete �Acogida, Servicios Sociales,Participación y Sensibilización, además de lostres mencionados� han ayudado con susrecursos al impulso de acciones que encajanen la filosofía que promovía esta área. Esto hasupuesto que los fondos ejecutados por elPAAIIN en esta área representen el 63,6%, el90,4% y el 87,6% sobre el total de este Plan en2005, 2006 y 2007, respectivamente.

2.3. Las acciones más destacadaen el desarrollo de los Planesde Acción de Navarray de Castilla-La Mancha

La implementación de los Planes deAcción ha tenido un efecto multiplicador paralas estrategias de intervención desarrolladaspor los entes locales, especialmente en losmunicipios.

Según la Dirección de Trabajo e Inmigra-ción (2008), en 2007 el PAAIIRE-CLM diocobertura al 70% de la población inmigrante eincidió en aquellas localidades castellano-manchegas donde la necesidad de recursos yacciones eran más acuciantes. Asimismo, en2007 se alcanzó un total de 109 proyectosliderados por municipios en todas las provin-cias. En el caso de Navarra, en 2005 hubo 12entidades locales que recibieron una aporta-ción económica del PAAIIN, mientras que en



TABLA 3 PORCENTAJE POR EJES DEL GASTO EJECUTADO DEL PAAIIN.PERIODO 2005-2007

Fuente: Dirección General de Asuntos Sociales y Cooperación al Desarrollo (2008).

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2006 y 2007 28 entidades locales desarrolla-ron proyectos en este marco.

En el modo de aplicación del FAAIIRE enestas comunidades se observa una diversifi-cación en la distribución económica por Ejes ylíneas de actuación de 2005 a 2007, que es elúltimo año con datos disponibles en amboscasos. Aun así, como se ha indicado, dosámbitos destacan como destinatarios de estosrecursos: la Consejería de Educación y Cien-cia (junto con la de Trabajo y Empleo) en Cas-tilla-La Mancha y el Departamento de Asun-tos Sociales, Familia, Juventud y Deporte enNavarra.

En el primer caso, es relevante que la Con-sejería de Educación y Ciencia entienda quepara lograr la integración plena carecen desentido las acciones dirigidas sólo para inmi-grantes, ya que se rompería el sentido deinmersión de los mismos en la sociedad deacogida y se constituirían guetos diferencia-dos. Por ello, pese a que el Fondo de Apoyoestatal es en principio una inversión específi-ca para acciones destinadas a inmigrantes, elénfasis que Castilla-La Mancha realiza en laeducación como un ámbito normalizado con-lleva que en sus acciones «no sólo han partici-pado personas de origen inmigrante, sino quelas instituciones implicadas también handesarrollado actividades dirigidas a colecti-vos interculturales, con el fin de favorecer lainterrelación y la acogida» (Dirección de Tra-bajo e Inmigración, 2008: 8).

Esto no es óbice para que la Consejería deEducación y Ciencia vea necesario continuarcon las estrategias emprendidas y valore quehay que tratar nuevas necesidades. Así, elPAAIIRE ha fomentado la ejecución de muydiversas actuaciones en esta área (recorde-mos que con una inversión anual que superalos siete millones de euros): Inmersiónlingüística del alumnado que desconoce elcastellano; Actividades Extracurriculares;Ayudas para la Educación de Personas Adul-tas; Programa de gratuidad de materialescurriculares, por el que se dan libros de texto

gratuitos a todo el alumnado escolarizado enenseñanzas obligatorias; Becas para la Pres-tación del Servicio de Comedores Escolaresen colaboración con ayuntamientos y para elServicio de Comedor en Colegios Públicos deEducación Infantil y Primaria; Proyectos deEducación Compensatoria (son clases de apo-yo y refuerzo educativo para inmigrantes condos o más cursos de desfase entre su nivelcurricular y el nivel actual en el aula); Elabo-ración de materiales didácticos y publicacio-nes en diferentes idiomas; etcétera.

Del mismo modo que en Castilla-La Man-cha, el principio de normalización ha sido unanorma básica en Navarra y se ha seguidoestrictamente por el Departamento de Asun-tos Sociales, Familia, Juventud y Deporte enla distribución del PAAIIN. De esta manera,salvo excepciones, no se ha fomentado laimplantación de recursos específicos.

Una de las mayores características de laaplicación del FAAIIRE en Navarra y que nose ha dado en Castilla-La Mancha es que hapermitido contrataciones de personal �sobretodo trabajadores/as sociales� que han ayu-dado a resolver problemas de saturación quemuchos municipios tenían por la demanda. Através del «Refuerzo de los recursos organiza-tivos y humanos de los servicios sociales deatención primaria» se ha llegado a contrataren torno a un 10% más de trabajadores/associales en el programa de Acogida. Asimis-mo, aunque en la práctica gran parte de laatención se destine a inmigrantes y su finan-ciación también sea específica, en la mayoríade entes locales su trabajo se dirigía a priori atoda la población.

La inyección económica del PAAIIN hasido relevante en la primera acogida porqueha propiciado que la intervención se extiendapor toda la geografía navarra. En 2005 losrecursos se emplearon sobre todo para sub-vencionar proyectos que ya estaban en mar-cha, pero desde ese año se han generado diná-micas muy interesantes en muchos munici-pios. Fruto de esta labor los fondos prove-

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nientes del Estado han servido para poner enmarcha nuevas acciones y en municipios don-de no existían proyectos para inmigrantes.Más allá de los cursos de idiomas, en variosmunicipios se han elaborado guías multi-lingües con información sobre los recursos decada zona. En otros se estableció una acogidaintegral a familias en donde se intenta detec-tar, valorar e intervenir con menores y fami-lias en situación de riesgo social. Asimismo,estos recursos se han aprovechado para faci-litar ayudas económicas a inmigrantes ensituación de vulnerabilidad mediante becaspara transporte, libros, etc.

Del mismo modo, aunque se partía de con-diciones positivas en la aplicación de distin-tas acciones, el alojamiento de inmigrantesen situación de vulnerabilidad ha tenido ungran impulso. Otros programas o líneas deacción cuyo resultado ha sido positivo son lamediación intercultural �que hasta la apari-ción de estos recursos no se había fomentadopor el Gobierno de Navarra� y la agilizaciónde procesos y ayudas específicas para inmi-grantes (Cruz Roja, Cáritas y ANAFE-CITEadelantan servicios que en un momento denecesidad para la persona no puede ofrecer laadministración).

En este punto hemos de señalar quemuchas acciones se han abierto para toda lapoblación, como las ayudas para actividadesde ocio y deporte, actividades extraescolares,etcétera. Entendemos que esto es una buenapráctica porque fomenta la cohesión e inte-gración social de todas las personas que con-viven en un entorno.

Siguiendo con el ámbito de la Acogida y losServicios Sociales, pero en el caso de Castilla-La Mancha, la estructura específica que aglu-tina los recursos que se destinan al colectivoinmigrante es la Red Regional de Atención aInmigrantes. Esta Red es desarrollada sobretodo por entidades sociales, aunque dependede la Consejería de Bienestar Social. Actual-mente, los recursos con cobertura regionalson los siguientes (Servicio de Integración

Social, 2008): Servicio de Atención y Media-ción intercultural, Alojamiento especializado�que incluye tres tipos: las Casas de AcogidaTemporal para Inmigrantes; los Pisos deatención humanitaria y acogida en la penín-sula de personas inmigrantes procedentes deCeuta, Melilla y Canarias; y la Información yalojamiento a inmigrantes por razoneshumanitarias�, Acciones de Refuerzo antesituaciones de emergencia social, Interme-diación lingüística, Intermediación para elacceso a la vivienda y Prevención del conflic-to social.

Paulatinamente la mayoría de estos recur-sos la administración autonómica los vafinanciando con cargo al PAAIIRE. De estemodo, en 2007 se incluyeron como medidas deeste Plan los tres tipos de Alojamiento espe-cializado para inmigrantes, la Intermedia-ción para el acceso a la vivienda, la Preven-ción del conflicto social y el Programa deIntermediación Lingüística.

Este último Programa es una buena idea,pero que debiera ser extendida, ya que sólo loposeen los recursos que componen la Red deAtención a Inmigrantes. Se trata de un dispo-sitivo de traducción simultánea a treintaidiomas para facilitar la comunicación entrela población inmigrante y los técnicos de laRed Básica de servicios Sociales, cuando seencuentren con dificultades idiomáticas yculturales. Es un servicio de interpretaciónen el que gracias a un biauricular conectado aun móvil, dos hablantes se comunican conayuda de un intérprete de enlace, no presen-cial, evitando de este modo desplazamientosen una autonomía tan vasta.

Asimismo, la atención y acogida humani-taria a inmigrantes procedentes de Ceuta,Melilla y Canarias es una acción especial-mente relevante, pero no solo en Castilla-LaMancha, sino en todas las comunidades. Elmotivo es que en principio supuso la condi-ción sine qua non para que el Estado suscri-biera un convenio con cada comunidad y queésta pudiera acceder al FAAIIRE. Posterior-



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mente el Fondo ha desligado sus recursos deeste compromiso, si bien se sigue promovien-do la solidaridad de las distintas comunida-des autónomas con la situación de Canarias,tanto en el caso de las personas adultas comoen el de los menores extranjeros no acom-pañados.

Por otra parte, al igual que ocurre en Ser-vicios Sociales y Educación, que el PAAIIRE-CLM sea gestionado por tres consejerías inci-de en que el Eje de Empleo haya servido tam-bién de fuerte impulso para esta área. Dehecho, la mayoría de las líneas desplegadasson medidas calcadas del Plan Regional parala Integración Laboral de Inmigrantes. Estoha servido para complementar y suplir laintervención de la Junta de Comunidades.Por ejemplo, la línea de «Apoyo a programasde acceso, mejora y mantenimiento delempleo» supuso en 2007 el 88% de todo el Ejede Empleo de este Plan de Acción. En cambio,los programas llevados a cabo en Navarra enel ámbito del Empleo han sido minoritarios.

Respecto a otras áreas, la inversión y elnúmero de acciones desarrolladas bajo elmarco del FAAIRE en Vivienda y Salud hasido anecdótica en ambas comunidades. Lasmedidas que se han puesto en marcha enambas áreas se han dirigido a facilitar elacceso de la población inmigrante a los recur-sos normalizados y se han basado sobre todoen promover y extender la informaciónmediante guías específicas.

La influencia de la normalización incide enque haya aspectos en donde se intervienemenos. Justamente en este ámbito ambosPlanes de Acción, especialmente en Navarra,han tenido un mayor peso cualitativo y cuan-titativo promoviendo determinadas accionesexclusivas para inmigrantes. A través de suaportación se han ejecutado medidas en ejescomo Infancia y juventud, Igualdad de trato yMujer, pero, sobre todo, ha servido para desa-rrollar acciones de nuevo cuño que comple-mentan las líneas de intervención que laAdministración autonómica esbozó en su día.

Respecto al Eje de Sensibilización, los pro-gramas desarrollados han tenido un relevan-te apoyo a través de dos apartados de ambosPlanes en donde se enclavan la mayoría demedidas que realizan los entes locales:«Acciones que promuevan una imagen positi-va de la inmigración, destaquen sus aporta-ciones y combatan prejuicios y estereotipos» y«Actuaciones dirigidas a establecer espaciosde encuentro entre la población inmigrante yla autóctona, así como actividades de sensibi-lización dirigidas a ambas poblaciones». Noson acciones que conllevan un gran gasto,pero por su incidencia tienen un alto valorcualitativo, ya que llegan directamente amucha gente. Éstas se han basado sobre todoen actividades de tipo musical o gastronómi-co, talleres manuales, charlas educativas einformación sobre la diversidad, encuentros yjornadas entre sociedad de acogida y alócto-na, jornadas contra el racismo, etcétera.

2.4. La coordinación y el seguimientode los Planes de Acción

El Fondo de Apoyo ha incidido en un tras-cendente cambio en las dinámicas de coordi-nación y seguimiento de las políticas de inte-gración de inmigrantes en Navarra y en Cas-tilla-La Mancha. Cada Plan de Acción ya esde por sí un instrumento útil para la consecu-ción de determinados objetivos, pero ademássirve desde 2005 para lograr una interacciónentre las administraciones estatal, autonó-mica y local que hasta ahora no se había lle-gado a alcanzar.

Es relevante como instrumento metodoló-gico que se constituya con cada municipiouna Comisión técnica de seguimiento de lasubvención otorgada, según se recoge en elacuerdo firmado entre la entidad local y cadaAdministración autonómica. Posteriormente,los técnicos autonómicos realizan una visitain situ para comprobar la ejecución de cadaactuación y se realiza un informe por cadavisita. En nuestra opinión, este tipo de segui-

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miento (que incluye un relato de la informa-ción sobre aspectos de contenido, aspectosadministrativos-financieros, un plan de visi-bilidad de las acciones, la adecuación a cadaeje, etcétera) es una herramienta muy válidaporque influye claramente en un mayor con-trol del gasto y genera unas interesantesdinámicas de trabajo: los proyectos se super-visan de forma conjunta entre técnicos deambas administraciones y esto es básico paraque haya eficiencia.

En el caso de Castilla-La Mancha cabeindicar que anualmente se efectúan a finalesde cada ejercicio unas Jornadas en las que sereúnen representantes de los municipios,servicios sociales, entidades y sindicatospara hablar sobre los proyectos de integra-ción y los aspectos de coordinación. La pues-ta en marcha del PAAIIRE ha supuesto lacelebración de Seminarios sobre integraciónsocio-laboral de inmigrantes que, junto conla supervisión de los proyectos mediante visi-tas a los municipios, eran señaladas por laDirección de Trabajo e Inmigración (2008)como las dos actuaciones más destacables ynovedosas que este Plan de Acción articulóen 2007.

Laparra et al. (2009) señala que en Nava-rra, por ejemplo, la mayoría de profesionalesincide en la necesidad de poner en común susexperiencias, ya que no hay un conocimientode prácticas que se realizan en otros munici-pios y que pudieran ser extensibles. Esta hasido una demanda unánime que mejoraría laeficiencia y eficacia de las acciones que seponen en marcha a nivel local, que en reali-dad son la mayoría de las actuaciones.

Por otra parte debemos señalar un déficitmetodológico del FAAIRE que repercute enlos Planes de Acción porque distorsiona losefectos positivos de acciones a las que no seles da continuidad. Cada año este Fondoreparte a las CCAA el dinero que se acuerdamediante la prórroga del convenio, pero paracuando los entes locales lo reciben, suelenpasar varios meses. Como las acciones se jus-

tifican hasta el 31 de diciembre, esto significaque muchos entes locales y entidades socialesque no disponen de los recursos económicossuficientes no pueden garantizar la continui-dad para el año siguiente de la acción sub-vencionada �entre otras razones porque no seasegura que vaya a seguir subvencionándo-se� y por ello hay un periodo en el que habi-tualmente las entidades locales dejan deprestar esos servicios.

Por ello es necesario que se ideen estrate-gias que ayuden a solventar ese vacío queocurre cada inicio de año, cuando se está a laespera de que el Estado traspase primero eldinero y luego la Administración autonómicahaga lo propio a las entidades locales. Estotambién tiene un efecto perverso, porque elpresupuesto se otorga para todo el año y, si nose gasta en el primer semestre, ello conllevaque en el segundo semestre y, más concreta-mente, el último trimestre del año, haya unaproliferación de acciones con vistas a justifi-car el dinero recibido.

3. CONCLUSIONES

La articulación del FAAIIRE como herra-mienta financiera y del PECI como instru-mento político representa la plasmación porel Estado de un modelo en materia de inte-gración de inmigrantes que pretende incidiren las políticas autonómicas y favorecer laintegración con cierto carácter homogeneiza-dor para todo el territorio. El análisis de losPlanes de Acción de Navarra y Castilla-LaMancha indica que, aun poseyendo diferentescaracterísticas, supone un punto de inflexiónen ambas regiones. Su análisis muestra ras-gos comunes que pueden ser extensibles a lamayoría de comunidades.

Cachón (2008: 232) señalaba que en lacolaboración entre las administraciones seríainteresante «favorecer las réplicas del PECIsobre los futuros planes de las ComunidadesAutónomas (y de los ayuntamientos)» yademás «los convenios de gestión del Fondo de



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Apoyo deberían ser un instrumento noburocrático de co-diseño de políticas». Comohemos comprobado esta estrategia estáteniendo una incidencia alta en la estructura-ción de las acciones autonómicas y locales,con una co-financiación efectiva por parte delas administraciones en la mayoría del terri-torio del país.

Por ejemplo, en Navarra ha servido paraapuntalar las medidas propuestas en su planautonómico y cubrir ciertas áreas deficita-rias. Actualmente no hay intención de promo-ver un nuevo plan autonómico y de hecho,según indica la Oficina de Atención a la Inmi-gración en su web «la principal herramientapara mejorar la calidad de vida de los inmi-grantes en la Comunidad Foral es elPAAIIN». Del mismo modo, en Castilla-LaMancha su Plan de Acción ha supuesto unaespecie de «plan transversal en la sombra»que coadyuva en la articulación de una acciónglobal que sea duradera. En general, se pue-den extraer cinco conclusiones sobre la ejecu-ción de estos Planes de Acción:

a) la aportación proveniente del Estado essu principal sostén;

b) el aumento de municipios que han reci-bido apoyo implica que en casi toda lageografía autonómica haya algún dis-positivo de atención a la poblacióninmigrante;

c) se posibilita que entes locales con pocosrecursos económicos inicien activida-des para la integración de la poblacióninmigrante;

d) se produce una coordinación interinsti-tucional en un tema en el que es funda-mental la intervención de todas lasadministraciones;

e) a menudo se utilizan estos recursospara aliviar las necesidades económi-cas de comunidades y ayuntamientos,financiando actuaciones que ya sevenían desarrollando o paliando espa-

cios que se hallaban bajo una infra-intervención.

Su filosofía incide en que la mayor parte desus acciones se desarrollen en los barrios,pueblos y ciudades, que es donde vivimos ynos interrelacionamos, donde se cultivan lascondiciones que facilitan o dificultan la inte-gración. Más allá del Eje de Sensibilizaciónque prevén los Planes de Acción, la ejecuciónde todo tipo de acciones en el ámbito local esla mejor medicina contra la intolerancia y ladiscriminación, y a su vez genera un impulsoen las políticas de los municipios en materiade cohesión social.

En definitiva, el FAAIRE ha supuesto unpunto de inflexión. Sin embargo, su implan-tación plantea una cuestión a las CCAA y alas entidades locales: ¿qué pasaría si los Pla-nes de Acción no prosiguieran porque el Esta-do dejara de aportar esos fondos? Parecenecesario realizar una reflexión sobre esteparticular y, quizás, desligar estos recursosde las estrategias que muchas comunidadesconsideran en materia de integración deinmigrantes. Además, en estos momentos, nose puede aventurar que la orientación quemarca el PECI continúe en la misma línea amedio plazo. No debemos obviar que elimpacto de la crisis puede reconfigurar estemodelo migratorio, incluso antes de habersellegado a perfilar como un modelo de integra-ción algo más coherente.

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RESUMEN La articulación del Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración de Inmigrantes y RefuerzoEducativo (FAAIIRE) como herramienta financiera y del Plan Estratégico de Ciudadaníae Integración (PECI) como instrumento político suponen la plasmación por el Estado de unmodelo en materia de integración de inmigrantes que pretende dar cohesión a la interven-ción autonómica. A través del FAAIIRE, cuyos 12 ejes coinciden con las áreas del PECI, laadministración central trata de incidir en las políticas autonómicas y favorecer la integra-ción con cierto carácter homogeneizador para todo el territorio. En los ejes del Fondo seenmarcan las actuaciones incluidas en los Planes de Acción, que son desarrollados por lasautonomías adaptando los recursos a su entorno. El análisis de los Planes de Acción queNavarra y Castilla-La Mancha han puesto en marcha indica que, aun poseyendo diferen-tes características, esta inyección económica supone un positivo punto de inflexión y mues-tra rasgos comunes extensibles a la mayoría de comunidades (como apuntalar medidasdesarrolladas previamente, cubrir ciertas áreas deficitarias o articular una acción trans-versal en las comunidades que no disponen de un plan propio de integración). Sin embar-go, en estos momentos se plantea una cuestión: ¿qué pasaría si los Planes de Acción no pro-siguieran porque el Estado dejara de aportar esos fondos?

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El estudio del papel que juega la len-gua del país de destino en los logrosde integración de los inmigrantes

cuenta con una gran tradición académica,que se refleja en la disponibilidad de unaabundante literatura de referencia. A partirde un fundamento teórico claro, la considera-ción de la lengua como un componente delcapital humano (Borjas 1994, Chiswick yMiller, 2007 y 2008, García Delgado, Alonso yJiménez 2008), la investigación ha venidoconfirmado que, a igualdad de otros factores,el dominio, nativo o adquirido, de la lenguadel país de destino otorga al inmigrante una

ventaja potencial que se debería reflejar ensu integración social, en general, y sus logrosen el mercado de trabajo, en particular. Detodos modos, esta investigación ha sidomucho más abundante en el contexto nortea-mericano (Chiswick y Miller, 2007) que en elcontexto europeo (Heckmann y Schnaper,2003; Zimmerman, 2008).

En el caso de España, donde la inmigra-ción es un fenómeno relativamente reciente,apenas había sido posible abordar con losdatos necesarios estas cuestiones hasta lafecha. Se dispone de investigaciones cerca-nas, sobre el papel que juega una segundalengua en el mercado de trabajo (Ginsburg yPrieto, 2007), el valor de la lengua para losextranjeros de origen comunitario (Solé,2006; Alarcón, 2007) la inserción laboral delos inmigrantes económicos (Blázquez yRamos, 2008, Garrido y Miyar 2008, Fernan-dez y Ortega 2009) o sobre las diferenciassalariales entre los trabajadores españoles ylos inmigrantes (Carrasco y Ortega, 2005;Muñoz de Bustillo, Carrera y Antón, 2009).


* Este trabajo se ha desarrollado como parte delas actividades del proyecto de investigación «El valoreconómico del español: una empresa multinacional»,dirigido por José L. García Delgado, José A. Alonso y JuanC. Jiménez, y financiado por la Fundación Telefónica.

** Departamento de Sociología, Universidad deOviedo.

*** Departamento de Economía Aplicada, Universi-dad de Oviedo.

**** Departamento de Sociología II. UNED.

Lengua e inmigración: conocimientodel español e integraciónde los inmigrantes*

RODOLFO GUTIÉRREZ**

JAVIER MATO***

MARÍA MIYAR****

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El grueso de estas investigaciones se limitana atribuir habilidades lingüísticas a los inmi-grantes diferenciándolos, simplemente, endos grupos en función de su origen, los hispa-noparlantes y los no hispanoparlantes. Ladisponibilidad de los micro-datos de laEncuesta Nacional de Inmigrantes 2007(Reher 2008, INE 2009), que incluye observa-ciones sobre la lengua materna de los inmi-grantes y sobre el nivel de dominio delespañol de los que tienen otras lenguasmaternas, ofrece nuevas oportunidades paraanalizar la influencia de la lengua españolaen los procesos de integración de los inmi-grantes en España

Por otra parte, buena parte de la investi-gación sobre el valor de la lengua para losinmigrantes se ha centrado en los logros enel mercado de trabajo, bien de empleo o biende rentas. No obstante, la lengua es un recur-so que tiene valor en ámbitos no solo econó-micos. La lengua es un medio genérico deintercambio que facilita el acceso a recursosy posiciones en todos los ámbitos de la vidasocial, no sólo en el mercado de trabajo, por loque se puede esperar que su dominio se refle-je también en otras dimensiones de la inte-gración de los inmigrantes en la sociedadreceptora.

Este artículo tiene como principal objetivoel analizar la influencia del conocimiento delespañol sobre diversas dimensiones de laintegración social de los inmigrantes enEspaña aprovechando los nuevos datos queofrece la ENI 2007. Más en concreto, el conte-nido del artículo se estructura sobre tres pre-guntas: en la primera sección se preguntacuáles son los perfiles lingüísticos de losinmigrantes y cómo es el proceso de conoci-miento del español de quienes tienen otralengua materna; en la segunda sección sepregunta sobre la influencia del conocimientodel español en un par de dimensiones de laintegración laboral, el logro de empleo y lamovilidad hacia empleos cualificados; en latercera sección se indaga sobre la relaciónentre el dominio de la lengua y dos dimensio-

nes de la integración social en un sentidoamplio, una basada en un indicador sintéticode integración, otra relativa al logro educati-vo de los hijos de los inmigrantes.

1. LAS HABILIDADES LINGÜÍSTICASEN ESPAÑOL DE LOS INMIGRANTES

Los autores que han desarrollado conmayor profundidad y extensión un modelo deaprendizaje del idioma para los inmigranteshan sido Chiswick y Miller (2001, 2008).Según su modelo, el dominio del idioma sepuede explicar a través de tres tipos de facto-res: los incentivos económicos, la eficiencia enel aprendizaje y la exposición a la lengua. Lacompetencia lingüística resulta atractivapara los inmigrantes porque conduce a logrosexplícitos, como son el incremento de la pro-babilidad de obtener un empleo y el aumentosalarial que puede significar el acceso a ocu-paciones relativamente mejores; un incentivoindirecto de la lengua es que con ella se facili-ta �y, por tanto, se abarata� el consumo debienes y servicios en general. La exposiciónalude a las oportunidades de aprendizaje for-mal e informal de la lengua, que se concretan,principalmente, en la proximidad lingüísticacon la lengua de origen, el tiempo de perma-nencia en el destino y la dedicación a forma-ción lingüística y el menor peso en ese país dela población inmigrante de procedenciacomún (pues una comunidad inmigrantepequeña reduce las oportunidades de inte-grarse sin conocer la lengua del país). La efi-ciencia del aprendizaje es una relación entrela exposición a la lengua extranjera y el domi-nio de la misma. En este sentido cabe esperarque niveles similares de exposición a unasegunda lengua se reflejen en una mayorcompetencia cuanto más joven sea una perso-na o cuanto mayor sea su nivel educativo. Lamayor eficiencia de los más jóvenes es evi-dente, mientras que el mayor nivel educativosuele ir acompañado de un mayor dominio dela lengua propia, lo que facilita el aprendiza-je de la lengua extranjera.

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En relación con la literatura referida alcaso español, apenas se dispone de trabajosque estudien el proceso de adquisición de lashabilidades lingüísticas de los inmigrantes,dada la proximidad temporal del fenómenoinmigratorio y la escasez de datos. No obstan-te, existen algunas investigaciones en elámbito del aprendizaje escolar del alumnadoinmigrante extranjero (García Castaño,Rubio y Bouachra 2008, para una revisión eneste campo). Por ejemplo, Navarro y Huguet(2003) analizan el grado de competencialingüística propio de una muestra de estu-diantes de secundaria y comprueban la exis-

tencia de diferencias entre las tres categoríasde estudiantes autóctonos, hispanoparlantesy no hispanoparlantes, así como entre losmejores resultados en lengua española de losestudiantes inmigrantes que llevan más de 6años de estancia o que llegaron a Españaantes de los 10 años de edad.

El colectivo de inmigrantes residentes enEspaña se caracteriza por dos rasgos queempujan en direcciones contrarias las hipóte-sis sobre la situación y los determinantes deldominio del español (Miyar y Mato 2010); deun lado, el gran peso que tiene la migraciónlatinoamericana, que conlleva una elevada

RODOLFO GUTIÉRREZ, JAVIER MATO y MARÍA MIYAR


CUADRO 1. HABILIDADES LINGÜÍSTICAS EN ESPAÑOLDE LOS INMIGRANTES EN ESPAÑA

Fuente: Elaboración propia sobre microdatos de la ENI 2007.

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presencia de los que tienen como lenguamaterna el español; de otro lado, la cercaníade la llegada, que apuntaría hacia un bajonivel de español entre la mayoría de aquellosque no lo hablan como lengua materna.

En el Cuadro 1 se presenta una descrip-ción general de las habilidades lingüísticasde los inmigrantes en España. Para casi lamitad de los nacidos fuera de España, su len-gua materna es el español, en consonanciacon la importancia de la inmigración latinoa-mericana. En términos agregados, se puedeafirmar que son pocos los inmigrantes con ungrado bajo de conocimiento de español (sóloun 17 por 100 del total declararía que necesi-ta mejorar o no habla), pero esta cifra suponecasi un tercio de los inmigrantes con otra len-gua materna. Además, ha de tenerse encuenta que, dado que el tiempo de residenciacondiciona el nivel de dominio del idioma, laENI podría sobrestimar esta variable comoconsecuencia de su posible sesgo a favor delos inmigrantes más antiguos. De todas for-mas, cuando se atiende a las competenciasespecíficas, los resultados son mucho másoptimistas, puesto que una gran mayoríacomprende y habla el español (el 88 y 84 por

100 respectivamente), porcentajes que seven algo reducidos en el caso de las compe-tencias escritas.

La exposición al aprendizaje es el factor alque se supone una mayor influencia en eldominio del idioma. Pero esa influenciapodría también estar condicionada por laproximidad lingüística. El resultado de ellosería la elevada proporción de personas quehablan muy bien español entre aquéllas conlengua materna romance (Gráficos 1 y 2).Además de una menor presencia de losrecién llegados que no hablan español amedida que aumenta la proximidad lingüís-tica, su porcentaje disminuye más rápido conlos años de residencia si conocen otra lenguaromance. De igual forma, el porcentaje dequienes tienen mayores habilidades lingüís-ticas aumenta relativamente más rápidoentre aquéllos que tienen lengua maternaromance. En contraste, para los inmigrantesque no pertenecen a esta matriz lingüística,el mayor número de años de residencia enEspaña no impide que una proporción signi-ficativa �en torno al 35 por 100� permanezcaen alguna de las tres categorías inferiores dehabilidad lingüística.

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GRÁFICO 1. HABILIDADES LINGÜÍSTICAS POR AÑOS DE RESIDENCIA EN ESPAÑADE LOS INMIGRANTES CON LENGUA MATERNA ROMANCE


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La ENI proporciona también informaciónsobre competencias lingüísticas específicas.La combinación de dos facetas del lenguaje,como son el carácter oral o escrito y el perfilpasivo o activo, clasifica las competenciaslingüísticas en cuatro tipos, en función deque las personas sean capaces de compren-der, hablar, leer o escribir un determinadoidioma. La información se refiere a la pose-sión o no de estas competencias, no al gradoespecífico de dominio en cada una de ellas.En el Cuadro 2 se presenta el porcentaje deindividuos que, con una determinada com-petencia lingüística, poseen otra adicional.De esta forma, en las filas aparece el total deindividuos que, en cada caso, comprende,habla, lee o escribe español, y en las colum-nas, el porcentaje entre estos que, además,comprende, habla, lee o escribe. Por ejem-plo, entre quienes comprenden el español, el96 por 100 lo habla, el 87 lo lee y el 78 loescribe. La diagonal del cuadro, por defini-ción, estará compuesta por el 100 por ciendel grupo.

De esa información se pueden extraer tresrasgos del proceso de adquisición de compe-tencias lingüísticas. En primer lugar, la exis-

tencia de un orden previsible, que reflejaríauna prioridad en la posesión de habilidadespasivas respecto a las activas, y de habilida-des orales frente a las escritas; todos aquelloscapaces de hablar, también lo son de com-prender; de igual modo, los que son capacesde escribir, también lo son de leer, paralela-mente, todos aquellos que son capaces deleer, también lo son de comprender. Ensegundo lugar, los cuatro tipos de competen-cias están muy relacionados entre sí, y, aun-que una no implique la otra, la incorporaciónal capital humano de los distintos aspectosdel lenguaje se efectúa de manera conjunta,de modo que lo más probable es que o bien setengan todas las competencias o bien no setenga ninguna. Por último, la posesión deunas u otras competencias se relaciona con elnivel declarado en la variable agregada sobreel idioma; por ejemplo, todos los que declaranalgún nivel de español en la pregunta globalson capaces de comprender o hablar, mien-tras que las competencias escritas (y sobretodo la que se ejerce de modo activo) sonmenos frecuentes entre quienes declaran unpeor dominio del español. Por ejemplo, entrelos que señalan que necesitan mejorar, pocosmás de la mitad son capaces de leer o escribir,



GRÁFICO 2. HABILIDADES LINGÜÍSTICAS POR AÑOS DE RESIDENCIA EN ESPAÑADE LOS INMIGRANTES DE LENGUA MATERNA NO ROMANCE


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mientras que entre quienes lo hablan muybien esas cifras se acercan al 100 por ciento.Este hecho apoyaría la idea de que las habili-dades escritas configuran un grado superioren el dominio del idioma.

2. EL ESPAÑOL Y EL ACCESOAL EMPLEO DE LOS INMIGRANTESECONÓMICOS

El análisis del valor de la lengua en elacceso al empleo ha recibido tradicionalmen-te menos atención que el análisis de los ingre-sos, quizás por el predominio de los trabajosprocedentes de los EEUU, país que tradicio-nalmente ha ofrecido tasas de desempleorelativamente reducidas, en comparacióncon Europa. Para la inmigración en España,con un peso importante de la inmigración delengua materna española y con una aprendi-zaje rápido de una buena parte de inmigran-tes de otros grupos lingüísticos, tiene uninterés singular conocer si ese dominio de lalengua es un recurso útil para acceder alempleo y para reducir el riesgo de desempleo.Aún más interés tiene valorar el papel de lalengua en el acceso a empleos cualificados,ya que la investigación viene confirmando unnivel alto y persistente de sobrecualificaciónde los inmigrantes (Fernandez y Ortega2008), así como la baja movilidad ascendentede sus trayectorias laborales (Garrido yMiyar 2009).

2.1. Lengua y acceso al empleode los inmigrantes económicos

Una primera aproximación al estudio delos logros laborales de la población extranjeraen España a través de la ENI 2007 viene dadapor los rasgos relativos a la ocupación en elmomento de la encuesta y la posible influen-cia de las habilidades idiomáticas en español.Para contrastar esta influencia se han utili-zado las dos formas, ya mencionadas, deobservar el conocimiento del español en laENI: el grado de conocimiento del español(regular, bien, muy bien, etc.) y las competen-cias (si lo comprende, lo habla, lo lee o lo escri-be) 1

La diversa configuración que caracteriza ala población extranjera en España hace nece-sario distinguir, de cara a un análisis delogros laborales, a colectivos muy diferentesen cuanto a los recursos de que disponen parael empleo y en cuanto a la motivación paratrabajar en España. Aquí se ha optado pordiferenciar al subgrupo de los inmigrantes

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1 La ENI también contiene información sobre elconocimiento de las lenguas co-oficiales en Cataluña,Comunidad Valenciana Galicia y País Vasco. Un análisismás completo del efecto de los conocimientos lingüísti-co sobre logros en el mercado de trabajo y logros deintegración social requeriría tener en cuenta también elnivel de conocimiento de esas otras lenguas y no sólo delespañol.

CUADRO 2. RELACIÓN ENTRE LAS COMPETENCIAS IDIOMÁTICASEN ESPAÑOL DE LOS INMIGRANTES


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económicos, obtenido al restringir la muestraa los inmigrantes que no proceden de la UE-15, los Estados Unidos, el Canadá o el Japón.La exclusión de estos colectivos tiene porobjeto el estudio de una población máshomogénea, dado que los residentes enEspaña originarios de estos países pueden,por una parte, introducir una gran heteroge-neidad si ocupan empleos de muy alta cualifi-cación, como puestos ejecutivos, técnicos dealto nivel, profesionales, etc. Este colectivopresentará también otras característicasdiferenciales, como un mejor reconocimientou homologación de los estudios, así comotendrá, posiblemente, diferencias no observa-das. Adicionalmente, los ciudadanos europe-os que residen en España sin alcanzar los 65años y fuera del mercado de trabajo puedensesgar el análisis del empleo, haciendo que lainactividad �por ejemplo, por prejubilación�se interprete erróneamente como un fracasolaboral. Por último, una razón añadida paraque el análisis se centre en los inmigranteseconómicos reside en la posibilidad de que losextranjeros procedentes de la UE-15 y delresto de países citados se beneficien, en el

mercado de trabajo, del conocimiento de unasegunda lengua como el inglés.

La relación entre el grado de conocimientodel español y diversos indicadores de empleoaparece recogida en el cuadro 3, donde quedareflejada una posición laboral relativamentefavorable para los inmigrantes económicosque dominan la lengua española y para quie-nes constituye su lengua materna. Las tasasde empleo estimadas se refieren a la semanaanterior a la realización de la encuesta, en2007, mostrando un orden de magnitud cerca-no al 80 por ciento entre los hombres y al 60por ciento entre las mujeres. Se observan dife-rencias significativas en tasa de empleo entrequienes hablan el español bien, muy bien ocomo lengua materna y el resto, que ponen demanifiesto la influencia de la lengua tantopara los hombres como para las mujeres. Elespañol también parece influir en la propor-ción de hombres extranjeros que tiene más deun trabajo y en la proporción de hombres asa-lariados con contrato indefinido. En la prácti-ca totalidad de los casos sobresale el grupo dehablantes que tiene el español como lenguamaterna respecto al resto de inmigrantes.




CUADRO 3. EL EMPLEO DE LOS INMIGRANTES ECONÓMICOS MENORESDE 65 AÑOS SEGÚN SU GRADO DE CONOCIMIENTO DEL ESPAÑOL

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Continuando con esta línea de análisis, elgráfico 3 muestra la relación entre competen-cias idiomáticas de quienes no tienen elespañol como lengua materna y su tasa deempleo. De nuevo se proporcionan datos parainmigrantes económicos menores de 65 añosy para hombres y mujeres, mostrando entreestas últimas unas mayores diferencias deempleo en función de la comprensión, delhabla y de la lectura. Las competencias ver-bales muestran asimismo una mayor discri-minación en la tasa de ocupación de los hom-bres. Se desprenden de estos datos dos con-

clusiones: primera, las diferencias son máselevadas entre el colectivo femenino queentre los hombres, lo que resulta coherentecon el hecho de que las mujeres tienen unamenor tasa de ocupación y, por tanto, dispo-nen de un mayor recorrido potencial de mejo-ra gracias a factores que contribuyan positi-vamente a incrementar dicha tasa. En segun-do lugar, entre los hombres se observa que,más que una prima del español en tasa deocupación, aparece una penalización por eldesconocimiento del español en el caso de lascompetencias orales.

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GRÁFICO 3. TASAS DE EMPLEO DE LOS INMIGRANTES ECONÓMICOS MENORESDE 65 AÑOS CUYA LENGUA MATERNA NO ES EL ESPAÑOL, SEGÚN DIFERENTES

COMPETENCIAS EN ESPAÑOL

2.2. Lengua y acceso al empleocualificado

Para abordar el análisis del empleo cualifi-cado se han agrupado las ocupaciones de lostres niveles superiores de la CNO (Direcciónde las empresas y de las administracionespúblicas; Técnicos y profesionales científicose intelectuales; y Técnicos y profesionales deapoyo). . El cuadro 4 muestra esos datos sobre

proporción de inmigrantes que se encuadranen esa categoría agregada para nivel educati-vo y en función de sus habilidades lingüísti-cas. Lógicamente, las proporciones más ele-vadas corresponden al grupo de los tituladosuniversitarios y las más reducidas, a los nive-les educativos más bajos. Se ha introducidoun rasgo adicional que, de forma indirecta,puede reflejar la experiencia laboral, como esel período de llegada a España (los inmigran-

HOMBRES MUJERES

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tes más recientes carecerán de la experienciade quienes llegaron hace más de diez años).La conclusión principal que se extrae de estosdatos es que el español aparece asociado auna proporción significativamente mayor detrabajadores cualificados, para cada nivel deestudios y para ambos períodos de tiempo dellegada a España. Cabe resaltar que entre lostitulados superiores �grupo llamado a prota-gonizar especialmente el empleo cualificado�casi la mitad (47,5 por 100) de quienes domi-nan el español ocupa un puesto cualificado,elevándose esa cifra al 69,3 por 100 si seatiende a los llegados hace más de diez años yalcanzando un 30,5 por 100 de los inmigran-

tes de la última década. Las cifras correspon-dientes a los titulados superiores que nodominan el idioma resultan significativa-mente más reducidas, con la excepción delgrupo que, llegado antes del año 2000, no cul-minó la enseñanza primaria, dentro del cualaparecen numerosos directivos.

Por otra parte, las tasas de empleo cualifi-cado de los grupos que hablan español muybien o cuya lengua materna es el español seacercan asimismo a los registros de gruposque, con un nivel educativo superior �o biencon una mayor antigüedad en nuestro país�no dominan el idioma. Esta comparaciónsugiere que la lengua podría ser un factor coo-




CUADRO 4. PROPORCIÓN DE EMPLEO CUALIFICADO PARA CADA NIVELDE ESTUDIOS DE LOS INMIGRANTES ECONÓMICOS MENORES DE 65 AÑOS,SEGÚN PERÍODO DE LLEGADA A ESPAÑA Y CONOCIMIENTO DEL ESPAÑOL

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perativo, junto con otros recursos, para posi-bilitar las transiciones al empleo cualificado.

El interés de valorar el papel que jueganlos recursos lingüísticos en relación con elacceso al empleo cualificado puede afinarse

más mediante análisis de regresión que per-mitan analizar la combinación de estos recur-sos con otros activos que, como se ha visto,resultan determinantes para las trayectoriasocupacionales ascendentes de los inmigran-tes económicos. La duración de la estancia en

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CUADRO 5. COEFICIENTES DE REGRESIÓN LOGÍSTICA SOBRELAS PROBABILIDADES DE TRABAJAR EN UN EMPLEO CUALIFICADOY DE HABER TRANSITADO DE UN PRIMER EMPLEO NO CUALIFICADOA UN EMPLEO ACTUAL CUALIFICADO. INMIGRANTES ECONÓMICOS

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España y los títulos educativos constituyenlos recursos fundamentales, pero puedenañadirse otros como la existencia de propues-tas de trabajo anteriores a la llegada aEspaña o la posesión de la nacionalidadespañola. Las propuestas de trabajo anterio-res a la emigración pueden ser relevantes si,como cabe esperar, se producen con mayorfrecuencia para puestos de trabajo de mayorresponsabilidad, mientras que la nacionali-dad permite superar las restricciones legalespara el acceso al empleo público, que acoge unvolumen muy significativo de empleo cualifi-cado. Una variable adicional será si la titula-ción educativa ha sido obtenida en España.

El cuadro 5 recoge los resultados de regre-siones que analizan, respectivamente, la pro-babilidad de ocupar un empleo cualificado yla probabilidad de transitar desde un primerempleo en España que no era cualificadohacia un empleo actual que sí lo es. En ellosse observa que los recursos educativos consti-tuyen la clave para el acceso al segmentosuperior del mercado de trabajo, como cabíaesperar, dado que disponer de credencialeseducativas constituye una condición necesa-ria para el ejercicio profesional. Los resulta-dos muestran que, tras el nivel educativo, lalengua ejerce una influencia significativa,junto con la nacionalidad, tanto para la ocu-pación actual de un empleo cualificado comopara la transición hacia éste. Tanto si sedesagrega la habilidad lingüística en cinconiveles �incluyendo lengua materna� como sise analiza de forma agregada en dos nivelessolamente, los coeficientes indican la superio-ridad de los inmigrantes que hablan españolmuy bien o que tienen lengua materna, enrelación con el resto.

Por tanto, si la educación es una condiciónnecesaria para el empleo cualificado, la len-gua parece que también lo es, a juzgar porestos resultados. Si bien es cierto que, comose ha visto anteriormente, el acceso de losinmigrantes económicos a trabajos en los tresniveles superiores de la CNO resulta minori-tario, también lo es que el hablar bien

español contribuye a superar la segmenta-ción ocupacional que caracteriza a la inmi-gración económica.

En definitiva, el análisis de la relaciónentre lengua española y empleo cualificadomuestra que las habilidades lingüísticas enespañol acercan a los inmigrantes a puestoscualificados, permitiendo afirmar que la len-gua española, como recurso ante el empleo delos inmigrantes, acompaña a los factores tra-dicionales que conducen a la cualificaciónlaboral, como es fundamentalmente la educa-ción. La confirmación de que el españolimporta en las trayectorias hacia el empleocualificado, una vez que los inmigrantes seencuentran en España, resulta coherentecon los resultados del siguiente apartadoque aborda la inserción social, en el sentidode que la lengua constituye un capital gené-rico cuyo rendimiento se produce a medioplazo.

3. DOMINIO DEL ESPAÑOLE INTEGRACIÓN SOCIAL

En un estudio previo se han observadoinfluencias positivas del conocimiento delespañol sobre diversas dimensiones de laintegración social de los inmigrantes enEspaña; aunque esas influencias se mostra-ban, en general, débiles y se asociaban más alaprendizaje del español que a la comunidadde lengua materna y se reforzaban claramen-te con el tiempo de estancia (Gutiérrez yMiyar 2010). Según esos resultados, el cono-cimiento del español como lengua materna sevinculaba a niveles más altos en algunosindicadores parciales de la integración, comouna menor participación en el envío de reme-sas, una mayor movilidad residencial, unacalidad superior en la vivienda y una másalta participación en asociaciones cívicas noespecíficamente de inmigrantes. Por otraparte, la ventaja del buen aprendizaje delespañol entre quienes no lo tienen como len-gua materna se reflejaba en que mantienen



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menos contactos telefónicos y de vistas con sucomunidad de origen, tienen un porcentajesuperior de permisos de residencia perma-nente, hay una frecuencia más alta de quie-nes han hecho inversiones, residen en zonascon menos problemas, y sobre todo, sus hijoshan conseguido niveles educativos más altos,superiores incluso a los de los inmigranteshispanos.

Para proporcionar una visión algo más glo-bal de la que se resulta de esos datos parcia-les de integración social, en este apartado seofrecen dos análisis adicionales de la influen-cia del dominio de la lengua: uno, a partir deuna medida agregada de integración social,otro, sobre el logro educativo de la segundageneración de inmigrantes.

La ENI permite elaborar un índice de inte-gración social a partir de algunos indicadoresparciales, en la línea de los que se vienen uti-lizando ya en diferentes versiones en la lite-ratura internacional (Entzinger y Biezeveld

2003, Niessen, Huddleston y Citron 2007). Seha elaborado combinando un doble criterio,conceptual y metodológico: por un lado, quesea una dimensión sobre la que se puedamantener expectativas razonables de versefavorecida por la posesión de la lenguaespañola como capital genérico; por otro lado,que pueda definirse operativamente comouna variable dicotómica para todos los indivi-duos de la muestra, asignando el valor «1» alas respuestas que reflejen una situación cla-ra de superior probabilidad de integración yel valor «0» a respuestas en la dirección demenor probabilidad de integración. Estos cin-co indicadores parciales son los siguientes enla expresión a la que se otorga valor «1»:«tener planes para permanecer en España»,«tener al menos dos episodios de movilidadresidencial interprovincial», «tener viviendaen propiedad», «no tener más de un problemaen la vivienda» y «participar en asociacionesno específicamente de inmigrantes». Conestos indicadores, se construye el índice sinté-

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GRÁFICO 4. INDICADOR SINTÉTICO DE INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTESSEGÚN CONOCIMIENTO DE LA LENGUA

Según lengua materna Según dominio hablado del español

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tico de integración (ISI) que toma un valorentre 0 y 1 para cada individuo de la muestra,tras dividir por cinco la suma de sus valoresen los cinco indicadores parciales. En el grafi-co 4 se recogen las medias del ISI para losdiferentes grupos según conocimiento de lalengua, distinguiendo entre inmigrantes«económicos» y «no económicos».

Esos datos sirven para confirmar que losinmigrantes con conocimiento de la lenguaespañola tienen, en general, niveles másaltos de integración, aunque la diferencia asu favor en el ISI es muy ligera. Además, esteresultado ofrece interesantes matices en loque se refiere a la comparación entre inmi-grantes económicos y no económicos. Entrelos primeros, tanto quienes comparten elespañol como lengua materna como quieneslo hablan en el mejor nivel tienen un ISI másalto que todos los demás grupos de lengua ode menor nivel de habilidad oral. Pero no sepueden obviar tres observaciones adiciona-les. En primer lugar, que esa diferencia de unISI más alto es muy ligera, ya que no pasa deuna décima en ninguna de las comparacio-nes, y más ligera aún en el caso de la lenguamaterna que en el caso de haber aprendido ahablarla bien o muy bien. En segundo lugar,entre los inmigrantes «no económicos», laventaja de ser de lengua materna española semuestra más clara, con un ISI no sólo másalto sino que se diferencia más de los otrosgrupos lingüísticos; pero no ocurre lo mismocon el aprendizaje de la lengua, puesto queentre este grupo de inmigrantes incluso quie-nes dicen no hablar español son los que pre-sentan un ISI más alto. En tercer lugar, quela escala de distancia teórica entre las len-guas maternas no se refleja en una escalasimilar de niveles de integración; tanto entreinmigrantes económicos como no económicos,quienes proceden de una lengua indoeuropeao del grupo de otras lenguas presentan un ISImás alto que el de grupos de menor distancialingüística respecto al español, como es elcaso de los inmigrantes de lenguas romanceso de lenguas afroasiáticas.

La integración de los inmigrantes en el sis-tema educativo es una de las dimensionesmás sólidas de la integración social y tambiénde las más investigadas. La adquisición de lalengua del país de acogida suele figurar comouno de los factores determinantes de esa inte-gración. No es fácil probar que las habilida-des lingüísticas de los propios alumnos inmi-grantes son una pre-condición del logro edu-cativo y no un resultado endógeno al propiologro educativo. Lo que parece más segurocomo pre-condición del logro educativo de loshijos son las habilidades lingüísticas de lospadres. Los informes PISA de 2001 y 2003han proporcionado resultados que pruebanque, de modo bastante generalizado, los estu-diantes de familias de inmigrantes que nohablan en su hogar la lengua en que se evalúasu rendimiento académico tienen muchasmás probabilidades de situarse en nivelesmás bajos de ese rendimiento (PISA-OCDE2006). Ese peor logro académico vendríaexplicado por un par de factores asociados alescaso dominio de la lengua par parte de lospadres: bien el que los hijos han aprendidopeor la lengua vehicular de la educación porla menor exposición a la misma en el hogar, obien la mayor dificultad de los padres paraayudar a los hijos en los deberes que se asig-nan para hacer en casa.

La ENI 2007 tiene la singular ventaja deque proporciona observaciones para el conoci-miento lingüístico de los padres y para ellogro educativo de los hijos, aunque estasegunda información sólo está disponiblepara los hijos mayores de 4 años que siguenconviviendo con los padres, con lo que se des-conoce el logro educativo de los que ya se hanemancipado. Por ello, el indicador que se haelaborado para este estudio se refiere loshijos que están en edades entre 16 y 19 años.Estableciendo ese límite de edad se consigue,de un lado, limitar el riesgo de perder loscasos que tienen una mayor probabilidad dehaber abandonado ya el hogar de los padres,y de otro lado, se puede observar ya el logro deniveles educativos que superan el nivel de



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escolarización obligatoria. Eso acota muchoel tamaño de la sub-muestra para el estudiodel logro educativo, por lo que se ha optadopor definir una sola variable de conocimientodel español, en lugar de las dos que veníanusando hasta ahora (lengua materna yaprendizaje): esta variable registra en uno desus valores a los inmigrantes de lenguamaterna española y en el resto a los otrosinmigrantes según su nivel de conocimientohablado del español tal y como se preguntanen la ENI (Gráfico 5).

Todo parece indicar que los inmigrantescuyos padres tienen mayor dominio de la len-gua consiguen superiores niveles educativos,pero de nuevo se aprecia que lo hacen condiferencias de logro más bien pequeñas y que

el aprendizaje del español como segunda len-gua iguala o mejora el logro de quienes lo tie-nen como lengua materna. Si se toma comologro la educación secundaria obligatoria, lafrecuencia de los hijos que han alcanzado esenivel educativo aumenta de manera suavepero constante con el grado de competencialingüística de los padres. La diferencia entrelos hijos de los hogares en que los padres nohablan español y los que son de lenguamaterna va del 33 al 44 por 100, una diferen-cia de logro muy importante si se tiene encuenta que se trata del nivel de escolarizaciónobligatoria y de un tramo de edades a partirde las cuales ya no es probable que se comple-te ese nivel si no se ha conseguido ya. Perotambién es cierto que los porcentajes de losque llegan a tener ese nivel educativo varían

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GRÁFICO 5. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS NIVELES EDUCATIVOSTERMINADOS DE LOS HIJOS DE INMIGRANTES SEGÚN DOMINIO

DEL ESPAÑOL DE LOS PADRES(Hijos de 16-19 años que llegaron a España antes de tener 15 años

y que conviven con los padres)


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muy poco entre padres competencias mediasy altas en español: esa frecuencia es la mismapara hijos de padres de lengua maternaespañola y para quienes lo hablan muy bien,al tiempo que es muy similar entre quienes lohablan bien y suficiente.

El porcentaje de hijos que consiguen almenos el segundo ciclo de educación secunda-ria sería un indicador más apropiado, ya quese refiere a un nivel post-obligatorio y podríareflejar mejor la influencia de factores delámbito familiar como el que se está analizan-do. En este caso, el porcentaje de hijos quelogran ese nivel asciende a medida que lacompetencia hablada de los padres, hasta lle-gar a un máximo del 17,5 por 100 entre loshijos de padres que hablan bien español. Lasdiferencias son dignas de destacar, porque loshijos de este grupo de inmigrantes que hanaprendido al mejor nivel el español logranestudios postsecundarios en un porcentajeque multiplica por seis el de los hijos de quie-nes tienen el menor nivel de dominio (hablanmal), que sólo consiguen ese nivel en un 3,2por 100, y superan ampliamente el logro delos hijos de los otros escalones de bajo domi-nio del idioma (los que necesitan mejorar ylos que tienen un nivel suficiente). Pero tam-bién es cierto los hijos de padres de lenguaespañola rebajan a la mitad, un 9 por 100, laproporción de sus hijos que han conseguidocompletar la educación postsecundaria. Unavez más se encuentra un resultado en el queel logro de integración social los de lenguaespañola están por debajo de quienes hanaprendido bien el español.

4. CONCLUSIÓN

Este trabajo ha partido de la hipótesis deque el conocimiento de la lengua dominanteen la sociedad receptora es un activo que seincorpora a otros de los que conforman elcapital humano del inmigrante y es tambiénun recurso genérico de integración social enun sentido multidimensional. La conclusión

principal que se extrae de los análisis realiza-dos es que el dominio del español, tanto si esnativo como si es adquirido, tiene unainfluencia positiva, aunque modesta, sobre eléxito laboral y de integración social de losinmigrantes en España; también que esosrendimientos positivos son más claros en loslogros laborales de los inmigrantes que loslogros de integración social. Los resultadosson teóricamente previsibles, pero interesan-tes en los matices y novedosos en el contextode la investigación sobre la inmigración enEspaña.

En primer lugar, por lo que se refiere a losperfiles de dominio del español, se ha puestoen evidencia que, aún con la proximidad de lallegada, el proceso de adquisición de un nivelsuficiente de conocimiento del español esrápido y exitoso para los muchos inmigrantesque tienen como lengua materna o conocenuna lengua romance, pero no tanto para losque no conocen una lengua de ese tipo, entrelos que una tercera parte aún tienen un cono-cimiento muy deficiente diez años después desu llegada. Eso hace que las expectativassobre este proceso de logro de habilidadeslingüísticas de los inmigrantes sean relativa-mente optimistas; aunque pueden ser preocu-pantes para grupos de asiáticos o africanos,con menor nivel educativo y elevada lejaníalingüística, y con riesgos de carencias lingüís-ticas serias. Aproximaciones más analíticas ala explicación de este proceso de adquisicióndel español demuestran el carácter determi-nante del nivel educativo y de la escolariza-ción de la segunda generación (Miyar y Mato,2010), lo que apuntan a la importancia de laspolíticas educativas de amplio espectro, y nosólo de las políticas lingüísticas, como mediode reducir los riesgos de penalización econó-mica y social por esas carencias de dominio dela lengua.

En segundo lugar, se ha mostrado que eldominio del español mejora el acceso alempleo de los inmigrantes económicos y en eltipo de empleo que caracteriza a este colecti-vo en España. Se han obtenido diferencias



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significativas en cuanto a tasas de empleo�especialmente entre las mujeres�, y tasasde acceso a empleos cualificados. Esto se hallevado a cabo calculando la probabilidad deque los inmigrantes trabajen en empleos cua-lificados y la probabilidad de experimentartransiciones laborales, una vez en España,desde primeros empleos no cualificado haciaempleos cualificados. La positiva influenciadel español se mantiene para hombres ymujeres cuando se controlan otros factorescomo el nivel educativo, la edad, la duraciónde la estancia, la nacionalidad, el estado civily la existencia de una oferta de trabajo previaa la llegada a España. Otros análisis handemostrado que conocimiento del español serefleja también en un premio en los ingresossalariales medios (Mato y Gutiérrez, 2010).Es cierto que los resultados otorgan unainfluencia moderada de la lengua, pero cabesubrayar el sentido positivo de esta influen-cia y la consistencia de las estimaciones paralos diferentes logros laborales, más aún cuan-do el colectivo de referencia de esta investiga-ción está limitado a los inmigrantes económi-cos. Además, probado que el valor del españolse potencia con la duración de la estancia, esde esperar una intensificación de los rendi-mientos del recurso idiomático entre estecolectivo a medio y largo plazo.

Por último, los resultados del efecto delidioma sobre la integración social apuntantambién a una influencia positiva aunquedébil. Una influencia que es más clara paralos inmigrantes que no son de lengua mater-na española pero que la han aprendido hastahablarla con un buen dominio. Es relevantetambién que se haya probado esa influenciacon un indicador multidimensional de inte-gración social y con una dimensión de inte-gración de la segunda generación de la enti-dad que tiene el logro educativo. Por otra par-te, resulta evidente que la influencia delespañol es más positiva para los logros labo-rales (empleo y salario) que para los de inte-gración social. Este resultado sería congruen-te con el carácter dominante de la inserción

laboral de los inmigrantes en su fase inicial,caracterizada por niveles altos de ocupación,de segregación ocupacional y de escasa movi-lidad laboral ascendente. Ello hace más razo-nable que la influencia del capital lingüísticocomún se refleje más en la integración laboralque otras dimensiones de la integraciónsocial, y que, en conjunto, refleje el predomi-nio de un determinado patrón de integración,o asimilación, segmentada (Portes, 1993;Zhou 1999).


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RESUMEN La hipótesis sobre la positiva influencia del conocimiento de la lengua de la sociedad recep-tora en la integración de los inmigrantes tiene un sólido respaldo teórico y una abundanteliteratura de investigación. Sin embargo, en España apenas se ha realizado investigaciónsobre este tema, en parte por la no disponibilidad de datos adecuados. Este articulo apro-vecha los micro-datos de la Encuesta Nacional de Inmigrantes 2007 para abordar estainvestigación para los inmigrantes en España, preguntándose qué influencia tiene el domi-nio, nativo o adquirido, del español sobre diversas dimensiones de la integración social delos inmigrantes. La conclusión principal que se extrae de los análisis realizados es que eldominio del español tiene una influencia positiva, aunque modesta, sobre el acceso alempleo, el acceso a empleo cualificado, la integración social medida con un indicador mul-tidimensional y el logro educativo de la segunda generación.

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La inmigración es uno de los mayoresfactores de cambio en la sociedadespañola actual. En relación con ello,

se plantean los retos de la co-inclusión y laintegración en la ciudadanía. Estas cuestio-nes se hacen especialmente manifiestas anivel de los barrios y las ciudades, donde sedesarrollan las prácticas cotidianas de losactores. En España, los gobiernos municipa-les tienen la oportunidad de responder a losretos que plantea la inmigración porque tie-nen competencia en materia de inclusiónsocial, junto con el Estado y las ComunidadesAutónomas.

En este trabajo, se parte precisamente delsupuesto de que, desde los gobiernos munici-pales, se puede favorecer la inclusión de lapoblación inmigrante en la ciudadanía local,mediante la implantación de medidas, perotambién mediante el manejo de discursos ins-

titucionales sobre la realidad cotidiana,teniendo en cuenta la diversidad de necesida-des y demandas de la ciudadanía. La princi-pal hipótesis que se plantea es que, cuantomás reconocidos estén los inmigrantes en sucotidianeidad y en su espectro de necesidadespor las instituciones, más incluidos se sen-tirán y más participarán o se implicarán en lavida urbana. Así, se promoverá la inclusión,por lo menos a nivel simbólico.

Con ello, este trabajo analizará la sintonía odisonancia que existe entre los discursos en elnivel local y los de la población inmigrante,haciendo referencia concreta a un municipiosituado en la periferia metropolitana deMadrid1. Se seleccionó el municipio de San


* Universidad Complutense de Madrid.

Los retos de la inmigraciónen España: Análisis comparativode los discursos de la administracióny la población inmigrante

MARTA DOMÍNGUEZ*

ELISA BREY*

1 Esta presentación es una síntesis de una investiga-ción más amplia realizada en SFH en el año 2008 y en laque se ha empleado metodología cuantitativa y sobretodo cualitativa (entrevistas, grupos de discusión, análisiscualitativo de textos, etc.) para llegar a los resultados queaquí se presentan. Las autoras agradecen a la Comuni-dad de Madrid la financiación del proyecto, y al Ayunta-

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Fernando de Henares (SFH) por tratarse de unespacio de localización de periferia obrera quese caracteriza por un alto porcentaje de pobla-ción rumana, actualmente el primer colectivoen la Comunidad de Madrid y España. Si bienla llegada de personas desde otros países siguesiendo un fenómeno relativamente reciente eneste municipio, precisamente de lo que se trataen este trabajo es de destacar cuáles son lasoportunidades y potencialidades de los gobier-nos locales para favorecer la inclusión y preve-nir la posibilidad de conflictos en la fase inci-piente de la inmigración.

Para la investigación, se utilizó principal-mente una metodología cualitativa (análisisde documentos, entrevistas y grupos de dis-cusión). El análisis se centró en cinco puntos:imágenes de la ciudad, demandas y necesida-des de la población inmigrante, respuestapolítica de la administración local, relaciónpoblación inmigrante/institución, relaciónpoblación inmigrante/población española.Después de recordar brevemente cuáles sonlos debates con los que conecta este trabajo,se expondrá cuáles son los discursos institu-cionales y los discursos de las personas llega-das desde otros países, para luego analizarambos de forma conjunta. Por último, se haráuna serie de propuestas para la acción de losgobiernos locales en respuesta a los retos queplantea la inmigración.

1. SOBRE LA INCLUSIÓNEN LA CIUDADANÍA LOCAL

Antes de pasar a analizar los discursos dela institución y de la población inmigrante, espreciso referirse a los debates con los queconecta esta investigación: el de los nuevoslímites de la ciudadanía, en sociología de lasmigraciones; pero también el de la ciudadcomo una realidad simbólica, en sociologíaurbana.

En primer lugar, el interrogante sobre laadecuación de la respuesta política ante lasdemandas y necesidades de la poblacióninmigrante, está vinculado con el debatesobre ciudadanía, que ha ido creciendo enrelevancia desde los años noventa. Mientrasque la definición tradicional del concepto con-sidera que los límites de la ciudadanía se vendeterminados por la nacionalidad, a lo largode las últimas dos décadas, en un contextomarcado por el cuestionamiento del papel delEstado a nivel nacional, han ido surgiendootras propuestas. En este sentido, la ciuda-danía se concibe cada vez más como un con-junto de derechos y deberes, y como un «ideal»en el que no es suficiente la igualdad de dere-chos, sino que también hay que garantizar laigualdad de oportunidades, frente a la discri-minación y el racismo (Cachón, 2002; Arango,2005). Por otro lado, la nacionalidad ya noaparece como el único criterio que rige la ciu-dadanía, sino que el hecho de residir en undeterminado lugar puede dar acceso a losderechos y deberes ciudadanos (Hammar,1990; Soysal, 1994; López Sala, 2004).

En este contexto, la respuesta política esclave para evitar los conflictos y favorecer lainclusión ciudadana de los que llegan desdeotros países. Esta respuesta varía en funciónde los contextos locales y nacionales de recep-ción, y puede distinguirse según si se plante-an políticas universalistas/indirectas o políti-cas particularistas/directas. Al igual que enlos países con más tradición e historia migra-toria, en España, la inmigración plantea undoble reto para la acción de las administra-ciones, incluido a nivel local. Los municipiosdeberán garantizar la igualdad de todos parael acceso a los derechos ciudadanos, sin que ladiversidad cultural se considere un obstáculopara la convivencia. El objetivo que deberáperseguirse es la situación de «plena ciuda-danía», que no siempre coincide con la reali-dad. A nivel local, con el fin de evitar los con-flictos, las actuaciones municipales deberíantener en cuenta la realidad, las demandas,las necesidades y los discursos de la población

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miento de San Fernando de Henares su colaboracióncon el mismo.

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inmigrante, abriendo un «espacio de diálogo»,al igual que ocurre a nivel nacional (Zubero,2004; Imbert, 2008). Con ello, se podrá garan-tizar la satisfacción, y favorecer el sentimien-to de inclusión, de los que llegan desde otrospaíses.

En segundo lugar, el interrogante sobre laadecuación de la respuesta política ante lasdemandas y necesidades de la poblacióninmigrante, conecta con la visión de la ciudadcomo una realidad cultural y simbólica (Sim-mel, 1997; Rapoport, 1978; Lynch, 1998), y nosolamente como una realidad física, económi-ca o arquitectónica, tal y como lo presentabanlas escuelas clásicas de la sociología urbana,entre las cuales se encuentran los trabajos deMarx, la Escuela de Chicago, Lefèbvre y Har-vey, entre otras. Con el fin de analizar el gra-do de inclusión/exclusión social dentro de laciudad desde la perspectiva simbólica, lamirada se centrará en los discursos, que ema-nan tanto de la institución como de la ciuda-danía, incluyendo la población inmigrante.En este contexto, uno de los aspectos que per-mitiría medir la correspondencia entreambos discursos son las imágenes urbanas,que estarán constituidas por un conjunto deatributos y características con los que la ciu-dad se identificará y con los que ésta seráidentificada ante diferentes públicos, seaninternos y externos (Friedmann, 2003).Según Kotler (1993), la imagen de un espacioes «la suma de creencias, ideales e impresio-nes que la gente tiene alrededor de ciertolugar», es decir una síntesis de toda esa infor-mación en una imagen simplificada, estereo-tipada. Por otro lado, la imagen de un espacioreflejará las aspiraciones que deben desarro-llarse y reforzarse para que la identidad per-dure y no sea excluyente. Implica por tantoun consenso en cuanto al proyecto colectivo, ypor ello debería tratarse de una imagen com-partida.

Estas imágenes podrán promover el senti-miento de pertenencia, aunque no lo determi-narán (Tajfel, 1984; Borja, 2003; Cortina,2005). Por ello, en la medida en que un colec-

tivo se sienta reconocido desde las institucio-nes públicas, es decir, cuanto mayor sea lacorrespondencia entre su discurso y el de lainstitución, más implicado se sentirá en elproyecto común de la ciudad. En última ins-tancia, las identidades urbanas basadas enlas imágenes de la ciudad cumplirán una fun-ción de inclusión (Borja, 2003; Cortina, 2005),otorgando un sentimiento positivo por el quese asegura su adhesión. En el proceso genera-dor de imágenes, cabe señalar que el poderlocal cumple un papel especialmente relevan-te, en la medida en que es el principal promo-tor de estas imágenes de la ciudad, que seconstruyen y se transmiten a través de losdiscursos, los lemas y los vídeos instituciona-les, y se ven reflejadas también en la organi-zación de las concejalías, el diseño de los pla-nes y los servicios municipales, así como eldiscurso de los empleados públicos.

2. LA IMAGEN DE LA POBLACIÓNINMIGRANTE EN EL DISCURSOINSTITUCIONAL

El papel mediador de la institución en posde la inclusión de los inmigrantes puede ope-racionalizarse de dos maneras: bien recono-ciendo las necesidades, discursos e imágenesde los inmigrantes, y acercándose a ellos;bien realizando una labor de mediador antela población autóctona con la que se relacio-nan. Esto se lleva a cabo mediante la inclu-sión simbólica y discursiva desde lo institu-cional, en su manifestación política, y tam-bién mediante la intervención directa de lostécnicos municipales, que tienen un relevan-te papel multifuncional. Por ello, cuando searelevante, se distinguirá el discurso de losresponsables políticos del de los empleadosmunicipales.

En primer lugar, se concluirá si el discursoinstitucional de SFH es universalista o parti-cularista. En segundo lugar, dado que lo quese trata de concluir es en qué medida coinci-den con los discursos de la población inmi-

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grante, se analizará los discursos de la insti-tución, señalando cuál es su imagen de la ciu-dad de SFH, qué percepción tiene de la coti-dianeidad y las necesidades de la poblacióninmigrante, cómo son sus relaciones con laspersonas que llegaron desde otros países, ypor último, cuáles son las relaciones pobla-ción inmigrante/población no inmigrante,analizando en qué medida interviene la insti-tución para mejorarlas.

2.1. Del universalismo al particularismo

En el caso de SFH, el discurso institucio-nal respecto al colectivo de inmigrantes esfundamentalmente universalista pero es pre-ciso matizar esta idea puesto que existen cier-tas oscilaciones en éste. Así, pese a hacerseun tratamiento indiscriminado hacia todoslos colectivos en la mayor parte de los docu-mentos institucionales analizados (dípticos,trípticos, revistas municipales, bandos, notasde prensa, folletos, guías, programas electo-rales, etc.), en las concejalías municipales asícomo en el discurso político y el de los emple-ados municipales, también aparecen referen-cias explícitas a la población inmigrante, bienjunto a otros grupos señalados como mujeres,niños y jóvenes, discapacitados o mayores,bien considerándole en sí mismo como casoparticular. A pesar de esto matices, las alu-siones textuales a los inmigrantes son míni-mas, y la «invisibilidad» relativa de la pobla-ción inmigrante también se pone de manifies-to entre el material iconográfico. Ello puedeexplicarse por el hecho de que la inmigraciónes un fenómeno relativamente reciente, perotambién porque la institución tiene ciertomiedo de dar visibilidad a la población inmi-grante dentro del municipio y dentro de suspolíticas, porque considera que podría darargumentos a los discursos excluyentes departe de la población no inmigrante.

La concepción institucional subyacenteque predomina es la de una ciudad como unmundo complejo y diverso donde la mayor

parte de la población es foránea. Tanto losrecién llegados procedentes de Madrid y otrosmunicipios, como los que proceden de otrospaíses, tienen la consideración de foráneos yes el tratamiento que los une. No obstante y apesar de todo, entre los empleados municipa-les y probablemente en la institución en suconjunto, subyacen líneas de pensamientoque abren hacia el debate y la cuestionan,provocando que la línea institucional sea unarealidad dinámica que se enriquece con nue-vas líneas de pensamiento y reflexiones.Ejemplos de ello son la organización de reu-niones con inmigrantes a las que acude elalcalde, o la difusión del lema institucional«San Fernando acoge» durante el Día de laInfancia en junio de 2009. En algunos casosse cuestiona si también hacen falta políticasespecíficas dentro de esta línea universalistade manera que se considere a algunos colecti-vos con necesidades específicas. Aquí los téc-nicos actúan como dinamizadores de la insti-tución publica en constante contacto con larealidad. En este sentido, en relación con lapoblación inmigrante, habría que señalar laexistencia de un servicio de interpretación ytraducciones, y sobre todo la creación de unservicio de mediación intercultural a princi-pios del año 2009.

2.2. Imagen de la ciudad, percepciónde lo público y relacionesde la ciudadanía con la institución

Más adelante, se comprobará cuál es laimagen de la ciudad que detentan los inmi-grantes. Aquí la imagen de ciudad que dibu-jan los políticos y los técnicos municipales, secorresponde con la de una ciudad acogedora,comunicativa, dialogante, comprensiva yamigable, eso es una ciudad que incluye fácil-mente, permite el contacto y la relación entrela ciudadanía, así como una ciudad que trataa todos los ciudadanos por igual, sin diferen-cias. En este escenario, la institución públicaes el máximo representante de estos princi-pios. Desde la institución se valora especial-

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mente la proximidad con los ciudadanos y seresalta la ventaja que tiene SFH frente a ciu-dades más grandes, como Madrid, dondedicho contacto es más difícil. A pesar de estaproximidad, lo primero que destacan los dis-cursos institucionales de los políticos encuanto a su relación con los inmigrantes, es eldesconocimiento de su realidad, o en todocaso, un conocimiento limitado, reconociendocasi exclusivamente sus necesidades prima-rias. De este modo, la ciudad acogedora que-da en entredicho ante unos ciudadanos desco-nocidos o parcialmente conocidos.

Por su parte, los empleados municipalesson conscientes de que no reciben a todos losusuarios posibles, de que algo no funcionabien y por ello que no todos los inmigrantes seacercan al Ayuntamiento. Entre las razonesesgrimidas destacan la falta de conocimientodel idioma, la falta de tiempo por los horariosextensos de trabajo, la cultura del miedo antelo público que prevalece en sus países de ori-gen, la falta de conocimiento de los serviciospúblicos, la falta de papeles, la irregularidady el miedo a la deportación, el desconocimien-to ante el funcionamiento de la sociedadespañola, el machismo y el miedo ante losmalos tratos por parte de las mujeres. Entodo caso, los empleados municipales señalanque los que se acercan a la administraciónson principalmente las mujeres. Es éste elcolectivo target de la administración, tantoentre la población autóctona como entre losinmigrantes. Quizás eso se deba en parte por-que las mujeres muestran más preocupaciónpor el cuidado de la familia y están predis-puestas a buscar ayudas.

Por tanto los empleados municipales tie-nen una visión más amplia acerca de losinmigrantes que la de los responsables políti-cos, pero esta visión sigue siendo sesgada yparcial, puesto que sólo conocen a aquellosque se acercan, que no son todos, sino, porejemplo, los más necesitados en el caso delÁrea de Bienestar Social, o los más cualifica-dos y adaptados en el Servicio de Empleo.Además, a la institución se acercan más las

mujeres que los hombres. Por ello, es necesa-rio reconocer la parcialidad de la visión quetiene la institución de la ciudadanía.

2.3. Del desconocimientoal reconocimientode las necesidades diferenciadasde la población inmigrante

Si bien los políticos enuncian que SFH esuna ciudad integrada y tranquila, en la quetodos los ciudadanos son iguales y con los quese establece una relación de proximidad y cer-canía, sí constatan que los inmigrantes, debi-do al poco tiempo que llevan residiendo en elmunicipio, las dificultades de idioma y comu-nicación, o la falta de redes, manifiestan difi-cultades respecto al acercamiento hacia ellos.Por ello lo primero que hay que destacar comorasgo de (des)conexión entre lo institucional yla población inmigrante es el desconocimientoy la distancia de la sociedad receptora respec-to a las personas que vinieron desde otrospaíses. Según los políticos, los inmigrantessólo se acercan al ayuntamiento para empa-dronarse. A partir de esta primera afirma-ción, reconocen que tienen ciertos problemasy demandas, pero eminentemente ligados alas necesidades primarias. Sin embargo, lostécnicos municipales se muestran mejoresconocedores de su realidad cotidiana y necesi-dades. Ellos son capaces de dar una mayorriqueza informativa acerca de la realidad dela población inmigrante en el municipio.

Aún así, tanto para el discurso político comopara los técnicos, los inmigrantes detentannecesidades básicamente primarias. Pero asícomo los políticos no hacen un elenco claro deéstas, los técnicos municipales sí puedenhacerlo. Por ello reconocen el empleo, los malostratos y la violencia hacia las mujeres, lavivienda, la manutención, la situación legal, elidioma, y el cuidado de los hijos como los prin-cipales problemas. Como puede constatarse,se trata de cuestiones eminentemente ligadasa las necesidades básicas de supervivencia. Encierto modo, los técnicos municipales destacan



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también la soledad y la falta de relacionescomo inquietudes que pueden manifestar losinmigrantes, mostrando empatía hacia ellos.Pero si bien el discurso institucional reconoceclaras necesidades secundarias de inclusión,ocio y consumo normalizador en otros grupos,por ejemplo entre los mayores, entre los inmi-grantes no se menciona.

2.4. El papel de la institucióncomo mediador de las relacionesentre población inmigrantey población no inmigrante

Otra de las áreas de intervención desde lainstitución local y en pos de la inclusión es lade mediación entre la población inmigrante yla población no inmigrante, sobre todo en elcaso de los empleados municipales. Para lospolíticos, el primer discurso que surge ante elplanteamiento de las relaciones entre lapoblación de SFH y los inmigrantes, es deinclusión prácticamente total de los inmi-grantes en la sociedad de acogida. Para ellos,la población de SFH es muy acogedora, ydenotan que los inmigrantes están incluidosen la ciudadanía. Esto se corresponde con laimagen oficial de ciudad que se detenta y sepromueve desde la institución.

Es cierto que en SFH no existe segregaciónespacial, como en otras ciudades españolas, yla configuración del espacio urbano permiteque la población inmigrante esté diseminadapor el municipio, y en este sentido la «no visi-bilidad» de la población inmigrante se inter-preta como una mayor inclusión. Sin embar-go, la «inclusión espacial» no necesariamenteimplica la «inclusión social». De hecho, lo queconstatan los empleados del Ayuntamiento esque los inmigrantes apenas se relacionan conla población no inmigrante. En este sentido,parece que no se mezclan en los bares, mien-tras que en los parques los inmigrantes noestán presentes apenas a no ser por los niños,ni tampoco acuden a los equipamientos públi-cos (deportivos, culturales, etc.), sino que se

reúnen en los espacios privados principal-mente de ámbito doméstico. En este caso, lafalta de mezcla y de visibilidad en los espaciospúblicos de la ciudad puede venir explicadapor la falta de tiempo de la población inmi-grante que trabaja. Además, en el contextodel corredor de Henares, esta situación de novisibilidad podría explicarse por la salida aotros municipios, donde se concentra y se reú-ne la población inmigrante predominante-mente rumana, como ocurre por ejemplo enCoslada y Alcalá de Henares.

Por otro lado, debido a la influencia de lacrisis, el desconocimiento frente al otro, lainexistencia de canales entre la institución yla población inmigrante, la competitividadpor los recursos públicos, la desconfianza queprovoca la convivencia junto al extraño queaparece diferente, o la influencia de losmedios de comunicación que ayudan a ladifusión de imágenes estereotipadas, se cons-tata la aparición de ciertos discursos que danvisibilidad pero excluyen a la población inmi-grante, los cuales, en el extremo, puedenhacerse xenófobos. El riesgo consiste en queestos discursos vayan impregnando la vidacotidiana de SFH, al igual que en otras ciuda-des españolas.

De cualquier forma, los políticos y losempleados municipales de SFH minimizanlos conflictos que puedan existir en funcióndel origen. A su manera de ver, en la sociedadde SFH, no existen conflictos manifiestos.Para ellos, los inmigrantes están incluidos yla sociedad de SFH es una sociedad acogedo-ra, porque ésa es la imagen oficial sobre laciudad en general. Es éste el discursoespontáneo que surge cuando se les preguntaacerca de la convivencia en la ciudad. Sinembargo, fuera de micrófono y cuando no seaborda el conflicto directamente como pre-gunta, los políticos se hacen eco de algunosdiscursos excluyentes que sí se constatan enla sociedad local.

En el caso de los técnicos aparece tambiéneste doble discurso: por un lado, la buena

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inclusión y ausencia de conflictos entre la ciu-dadanía en SFH; y por otro lado, la existenciade discursos excluyentes. Son dos temas queaparecen simultáneamente en los grupos dediscusión. Cada vez que surge el tema de lainclusión, aparecen la amenaza a la misma yel miedo ante los discursos que dan visibili-dad pero son excluyentes. Frente a ellos, lostécnicos municipales resaltan la homogenei-dad en origen de los inmigrantes y el predo-minio de los rumanos, así como la religióncomo conexión con la cultura española, comolos principales motivos que pueden funda-mentar y explicar la ausencia de conflictos yla más fácil inclusión en la ciudad.

Desde la propia institución, también setrata de explicar la supuesta exclusión de losinmigrantes por parte de la población noinmigrante, afirmando que este discurso esminoritario y no es en absoluto generalizable.Incluso se intenta comprender el discursoexcluyente hacia la población inmigrante,que se entiende como la proyección de lasituación de necesidad que vive la poblaciónautóctona y la identificación del extranjerocomo «chivo expiatorio».

Si bien se admite la existencia de tales dis-cursos entre la población autóctona, aunquecon dificultad, también es cierto que son com-batidos desde la institución. Lo que interesaresaltar aquí es que estos discursos son con-trarrestados por los empleados municipalesque actúan de amortiguadores de éstos en susinteracciones con los ciudadanos, a la vez quecomo transformadores de dichos discursosante la población autóctona usuaria de losservicios municipales. En algunos casos lasola escucha es también útil, sobre todo enalgunos puestos de recepción. Aquí es clave elpapel de los empleados municipales queestán en contacto directo con los usuarios, yque, desde sus puestos, pueden promover unalínea institucional inclusiva.

Asimismo los técnicos enuncian un discur-so conciliador que intenta tender puentes conla población autóctona, al rememorar el pasa-

do emigrante español o bien al señalar lanecesidad de relacionarse con los inmigrantescomo antídoto de la xenofobia, y resaltar lacapacidad de adaptación del pueblo españolcomo un valor positivo. Del mismo modo tam-bién entienden que el bajo nivel educativo esuna de las causas de este discurso excluyente,y que la educación puede combatir estas ten-dencias y así enuncian que se trata de unrecurso en el que es preciso invertir.

Lo que los empleados públicos resaltancomo un seguro y distintivo de SFH y unaexplicación de la ausencia de conflictos es elcarácter redistributivo de las políticas deSFH es decir, el asegurar los recursos públi-cos para la población, el atender según lasnecesidades y el dedicar gran parte del presu-puesto público a la atención social. Según losempleados públicos, mientras los recursos nosean escasos, la exclusión será amortiguada.Desde la institución, se propone así el esta-blecimiento de redes, el mayor conocimientode los inmigrantes, la mejora en la educación,la intervención del empleado público, y lainversión en recursos públicos para evitar suescasez, como tantas vías para desincentivarla presencia de este tipo de discursos.

3. LOS DISCURSOS DE LA POBLACIÓNINMIGRANTE

Después de analizar los discursos de losresponsables políticos y de los técnicos, res-pecto a la realidad de la inmigración en SFH,en este apartado se analizará los discursos dela población inmigrante. El objetivo de estecapítulo es conocer la imagen de ciudad y lapercepción que la población inmigrante tienesobre las instituciones de la sociedad de aco-gida, en función de su grado de conexión conlas mismas, distinguiendo así la poblaciónusuaria de los servicios municipales de la queno lo es. Para ello, el análisis se centrará endistintos aspectos, como son la imagen de laciudad, las necesidades y demandas de losinmigrantes, su relación con la institución y



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con el resto de la ciudadanía. Al igual que enel apartado anterior, y de acuerdo con lametodología, los discursos se irán analizandoen función de una doble línea divisoria, segúnsi dan cuenta de situaciones de inclusión/exclusión o visibilidad/invisibilidad del colec-tivo.

3.1. La construcción de la imagende la ciudad

Cuando se les pregunta por su situaciónactual y por su futuro en la ciudad en la queresiden, los inmigrantes suelen hacer escasasreferencias al municipio, y más a la sociedadespañola en general, basándose en su propiaexperiencia y comparando con su país de ori-gen. Por lo menos en un primer momento,parece que la imagen que los inmigrantes tie-nen de la sociedad receptora no se construyea nivel local, sino que se trata de una imagenmás difusa o más abstracta, que se construyeen función de la experiencia y la vida previa,antes de la migración. A pesar de ello, sí apa-recen algunos discursos e imágenes sobre laciudad, a veces de forma implícita. En estesentido, la imagen de ciudad coincide con laque se transmite desde el Ayuntamiento, ySFH aparece como una ciudad ordenada, cui-dada, tranquila y acogedora. Uno de los facto-res que permite explicar que la imagen que lapoblación inmigrante tiene de la sociedadreceptora todavía se esté gestando, es el pocotiempo que llevan en España. Todavía no hanestablecido contactos suficientes con la socie-dad receptora ni han tejido redes que les per-mitan construir una imagen de la ciudad.Esta primera etapa de la inmigración suponeun reto y una gran oportunidad para elgobierno local, en la medida en que puedeintervenir para facilitar la convivencia y lainclusión de los nuevos ciudadanos.

Si bien resulta a veces difícil percibir cuáles la imagen de la ciudad que tiene la pobla-ción inmigrante de SFH, los inmigrantes síhablan de forma más abierta y más clara de

sus necesidades y demandas, así como de surelación con el Ayuntamiento y el resto de losvecinos. De ahí que podamos pensar que lasinteracciones que se desarrollan en el día adía sean cruciales para favorecer la convi-vencia y prevenir los conflictos. En este sen-tido, se confirma que el papel de las personasque trabajan en los servicios públicos, encontacto directo con la ciudadanía, es de granrelevancia en la medida en que contribuyen ala transmisión y la creación de la imagen deciudad. Se hablará de ello de nuevo más ade-lante.

3.2. Necesidades y problemasdetectados

En este apartado, de lo que se trata es decomprobar si existen situaciones de exclusióno si las condiciones de vida de la poblacióninmigrante se acercan a las del resto de losciudadanos. Como se verá existen diferenciasentre los inmigrantes que son usuarios de losservicios municipales y los que no lo son. Porlo general, los inmigrantes no usuarios tam-bién son los que sufren las situaciones demayor precariedad, dándose un doble procesode exclusión e invisibilidad. Antes de proce-der al análisis de cada necesidad, es precisoresaltar el hecho de que la población inmi-grante, si bien es un colectivo más de la ciu-dadanía desde la perspectiva del Ayunta-miento, vive una situación excepcional en lamedida en que vino desde otro país para ins-talarse en España, y por ello se encuentra conuna serie de dificultades añadidas. En estesentido, la migración implica una rupturacon respecto a las redes y las costumbres quelas personas inmigrantes tenían en su país deorigen. Por ello, a veces, los inmigrantesrequieren de una nueva socialización de lasnormas formales e informales para desenvol-verse en la sociedad receptora, y ademásnecesitan tiempo para posicionarse y estable-cer relaciones duraderas en la misma. Eneste contexto, la administración local puedecumplir un papel clave, para acompañar el

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proceso de incorporación de la poblacióninmigrante en la ciudadanía, y favorecer lanormalización de la inmigración.

3.2.1. El idioma

El dominio del idioma aparece como uno delos principales factores que permitirá lainserción en la sociedad receptora, y es uno delos problemas a los que deben enfrentarse losinmigrantes recién llegados, excepto los quellegan desde América Latina. A la hora deacudir a los servicios públicos, la poblacióninmigrante valora especialmente la presen-cia de una persona que hable su idioma, locual facilitará el contacto con la institución.

3.2.2. Empleo y mantenimiento

Se trata del leitmotiv de su proyectomigratorio. En el caso de las mujeres que tra-bajan en el servicio doméstico, todas se que-jan de la precariedad de su trabajo y por elhecho de que no les deja tiempo libre paraestar con su familia, o hacer otras activida-des. Es uno de los factores que permite expli-car por qué sus redes no están más consolida-das. En el actual contexto económico, la faltade trabajo afecta las condiciones materialesde vida de todos los inmigrantes, pero la faltade ingresos económicos también restringe susposibilidades de salir y relacionarse con ami-gos o conocer a gente nueva.

3.2.3. La vivienda

La vivienda es otra de las necesidadesdetectadas de la población inmigrante y, jun-to con el trabajo, es una de sus prioridades.Hacen referencia a las situaciones experi-mentadas de indefensión y en algunas ocasio-nes expresan que se vulnera sus derechos porel hecho de que sean extranjeros. Además, semuestran preocupados por el hecho de com-partir la vivienda con personas desconocidas.

A veces este hecho se combina con situacionesde hacinamiento.

3.2.4. La seguridad legal

La cuestión de la seguridad legal está rela-cionada con el empadronamiento, pero sobretodo con la obtención del permiso de residen-cia y de trabajo. No es una cuestión de la quese habla de forma abierta y explícita, pero síaparece en algunas ocasiones. Con ello, seconfirma que la población inmigrante ensituación irregularidad sufre un doble proce-so de exclusión e invisibilidad.

3.2.5. La educación y el cuidadode los jóvenes

La educación y el cuidado de los jóvenes esotro de los temas que preocupa a la poblacióninmigrante. El hecho de que los padres traba-jen muchas horas plantea un problema a lahora de atender a las necesidades de los meno-res. Junto con las posibilidades de trabajo, ladecisión de seguir viviendo en España o deretornar también dependerá de si tienen algúnhijo que sigue residiendo en el país de origen.

3.2.6. El ocio

Esta necesidad aparece en el caso de losinmigrantes que más integrados están en laciudad y más contacto tienen con el Ayunta-miento. El ocio tiene varias funciones, y lespermite por ejemplo desconectar del trabajo ylos estudios, pero también valoran especial-mente el hecho de encontrarse y relacionarsecon otras personas. En el contexto económicoactual, una de sus demandas al Ayuntamien-to es que abra más espacios de ocio gratuito.

3.2.7. La salud

La referencia a las enfermedades y elmalestar corporal probablemente esté rela-



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cionada con las dificultades de la migración, yel sufrimiento que resulta de ello. En estesentido, parece que los dolores de su cuerposon una manifestación de su estrés y su can-sancio psíquico.

3.2.8. Relaciones sociales y desarraigo

La última, pero no por ello la menosimportante de sus necesidades, se refiere alas relaciones sociales y las redes. Esta nece-sidad aparece como consecuencia de lamigración, que implica una ruptura con lasociedad y el grupo de origen. En relación conello, los inmigrantes hacen referencia aldesarraigo y la añoranza del país de origen.Muchos consideran la posibilidad de retor-nar, aunque no saben cuándo será. Tambiénse refieren a las relaciones familiares. Valo-ran especialmente la ayuda que puede pro-porcionar el hecho de vivir en familia o enpareja para adaptarse al nuevo contexto, yhacer frente a la precariedad laboral y lassituaciones de desamparo.

Además, habría que contemplar el papelque puede cumplir la comunidad inmigranteen España, mediante las redes formales (aso-ciaciones, iglesias u otras organizaciones) einformales (bares, locutorios y espacios deocio). En SFH, no existen organizaciones for-malmente constituidas que trabajen conjun-tamente con el ayuntamiento para actuarcomo interlocutor con la ciudadanía. A pesarde ello, llama especialmente la atención elgran número de anuncios donde se ofrecenhabitaciones para alquilar, trabajo, o servi-cios de transporte, la mayoría de las veces enrumano, y colgados en el mobiliario urbano.Ello demuestra la necesidad que tiene lapoblación inmigrante de comunicarse con laspersonas de su mismo país de origen. Elhecho de que lo haga en un espacio que notenga esta función, plantea varias preguntas.Por ejemplo, ¿significa que la población inmi-grante no «tiene voz» dentro del municipio?¿Puede decirse que ocupa los espacios «mar-

ginales» (no centrales) y los «no-lugares» de laciudad? O por el contrario, ¿ello demuestraque la población inmigrante está adquiriendocada vez más protagonismo y visibilidad en laciudad?

La necesidad de establecer «puentes» ointeracciones sociales también implica el con-tacto con el conjunto de la sociedad receptora,ya sea con el Ayuntamiento o con la poblaciónespañola. Si bien los inmigrantes no siempretienen claro si van a quedarse en el municipioo no, se muestran muy preocupados porque seles escuche, es decir que reclaman ser partíci-pes de la sociedad receptora. El grado deimplicación que reivindican no varía tanto enfunción del grado de conexión con la institu-ción. Si bien es cierto que los inmigrantes nousuarios, no se interesan por la posibilidad devotar en las elecciones municipales, sí reivin-dican la creación de una asociación y de unaoficina donde se centralice toda la informa-ción referente a la población inmigrante o quepuedan necesitar, y que debería estar dispo-nible en varios idiomas, para que todo elmundo pueda acceder a ello. Al parecer, noconocen la existencia de organizaciones o ser-vicios que sí existen en otros municipioscolindantes, y podrían cumplir esta función.En este sentido, muestran una necesidadimportante de información, que sólo puedensatisfacer las administraciones públicas engeneral, y el gobierno local en particular.Además, los inmigrantes que son usuarios delos servicios municipales reivindican la nece-sidad de tener espacios públicos o financiadospor el Ayuntamiento, para relacionarse con elresto de la ciudadanía. También se muestranmuy interesados por la posibilidad de votar,aunque reconocen que para ello necesitaríantener más información sobre la vida política ylos partidos en España, y piden que sea elAyuntamiento o el Estado quien se encarguede ello. En última instancia, de lo que se tra-ta es que se les reconozca un espacio en la ciu-dad para que se sientan incluidos. Como severá en el siguiente apartado, la falta deinformación por parte de la ciudadanía es uno

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de los principales factores que explica la per-cepción negativa de la institución.

3.3. Percepción de la administraciónlocal y concepto de lo público

En este apartado, se trata de detectar cuáles la percepción que la población inmigrantetiene de la administración. Los discursospusieron de manifiesto que la valoraciónvaría mucho según si tienen más o menoscontacto con los distintos servicios municipa-les. A pesar de que manifiestan demandas ynecesidades que son parecidas, los inmigran-tes que no acuden a los servicios municipales,se mostraron mucho más negativos a la horade valorar el Ayuntamiento que los que síacuden a ellos. ¿A qué se debe esta actitud crí-tica? ¿Realmente se ve determinada por larespuesta política del gobierno local? ¿O biendepende de otros factores, como es la expe-riencia hacia los servicios públicos que tuvola población inmigrante en su país de origen?¿Cómo se podría facilitar la comunicación ymejorar la imagen de los servicios municipa-les, a través de los cuales se transmite la ima-gen de la ciudad?

En el caso de los inmigrantes no usuarios,lo que se evidencia es que tienen un conceptorelativamente confuso de lo que es la labordel gobierno municipal, y se le hace responsa-ble de más cosas de las que realmente es, enmuchas materias, como es el trabajo, lavivienda, la salud, etc. Lo que necesitan esuna solución para sus problemas, pero nosiempre tienen claro a quién acudir ni dónde.En el caso de la población rumana, la descon-fianza y el desconocimiento de las actuacio-nes municipales quizás se puedan explicar enparte por la percepción que tienen de la insti-tución en su país de origen. En este sentido,su concepto del Estado está orientado haciala pena y el castigo, y por ello hacen muchareferencia a la policía. En el caso de los inmi-grantes en situación irregular, se añade elmiedo a ser arrestados y repatriados. Por este

motivo, parece que ellos mismos tratan dehacerse invisibles en la ciudad, por lo menosde cara a la administración, en este caso lalocal.

Se observan diferencias importantes entrela percepción del Ayuntamiento por parte delos usuarios y no usuarios de los servicios dela ciudad. En el caso de los no usuarios, seobserva una clara correspondencia entre lapercepción negativa de lo público en general,la falta de imagen de ciudad, la falta de impli-cación en la ciudad, la falta de información, yla desconexión de las redes. Por el contrario,los usuarios tienen una imagen de la ciudadmás elaborada, y su percepción de lo públicoen general, y en especial de los servicios muni-cipales, es muy positiva, tanto cuando se refie-ren a los servicios sociales como cuando serefieren a la atención en los colegios. En estecaso, no solamente acuden a los serviciossociales, sino que sus redes, familiares o infor-males, están más consolidadas. Además,están más informados y su nivel educativo espor lo general más alto que el nivel educativode los inmigrantes no usuarios. Con ello, secomprueba una de las hipótesis centrales deeste trabajo, en la medida en que una mayorimplicación en la ciudad, por ejemplo median-te las redes y la utilización de los serviciosmunicipales, supone una percepción máspositiva de la institución y una imagen máselaborada del entorno urbano. En este senti-do, la información cumple un papel clave.

3.4. Actitudes e interaccionescon la población españolay el resto de vecinos

En este último apartado, se analizarán lasactitudes hacia la población española y lasinteracciones con el resto de vecinos. De loque se trata es de detectar cuáles son los dis-tintos discursos para poder actuar, prevenirlas situaciones de conflicto, dándole mayorespacio a los discursos incluyentes (identifi-cación y convivencia). Aquí no se observan



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diferencias entre los usuarios y no usuariosde los servicios municipales.

3.4.1. Actitudes de rechazo

Los inmigrantes ponen de manifiesto queexperimentaron actitudes de rechazo desdeque llegaron a España, y que se manifiestanen cada momento de su vida cotidiana, seacuando buscan un empleo, en el lugar de tra-bajo, en los colegios, etc. Son tantas barrerasque se imponen a la convivencia, y establecenmuros invisibles, pero presentes, entre lapoblación española y la población inmigran-te, y que, a largo plazo, podrían dificultar laconvivencia.

3.4.2. Identificación con los españolesemigrantes

Al igual que los técnicos municipales, losinmigrantes hicieron referencia a la emigra-ción española. Esta identificación con losespañoles emigrantes transmite la reivindi-cación de su inclusión en la sociedad españo-la, y el ser considerado como un colectivo másdentro de la ciudadanía, a pesar de que laspersonas que inmigraron tengan algunasnecesidades específicas. Pero ello no implicacontradicción alguna. Al igual que existendistintas respuestas ante la inmigración(universalistas, particularistas, etc.), aquí secomprueba que la población inmigrante man-tiene distintas actitudes y tiene distintas rei-vindicaciones ante el Ayuntamiento y el restode la ciudadanía. La identificación con losespañoles emigrantes aparece como un dis-curso puente entre ambos colectivos, al cualhabría que dar más importancia para favore-cer «la co-inclusión».

3.4.3. Espacios para la convivencia

Por último, los inmigrantes hicieron refe-rencia a la convivencia con el resto de sus

vecinos. No hicieron alusión a situacionespuntuales, sino a procesos que se extienden eltiempo y a lo largo de los cuales la conviven-cia se ha ido construyendo poco a poco, amedida que se fue rompiendo el desconoci-miento, la desconfianza, y el miedo hacia elotro, que existe por parte de la poblaciónespañola y también por parte de la poblacióninmigrante.

3.4.4. Barreras que quedan por romper

Sin embargo, frente a los discursos inclu-yentes, que se construyen en torno a la iden-tificación de la población inmigrante con losespañoles emigrantes, y la convivencia en eldía a día, existen barreras que quedan porromper, y ponen de manifiesto que existe des-conocimiento, desconfianza y miedo por partede ambos colectivos hacia el otro. Son discur-sos contra los que las administraciones públi-cas deberían trabajar para evitar los conflic-tos.

4. CONCLUSIONES

Después de exponer cuáles son los aspec-tos que caracterizan el discurso institucionaly el discurso de la población inmigrante, amodo de conclusión, se analizarán ambos deforma conjunta.

En primer lugar, la investigación aportóinformación acerca de la sintonía o disonan-cia de ambos discursos acerca de la imagen dela ciudad. Debido al poco tiempo que la pobla-ción inmigrante lleva en España y la falta deredes, parece que su imagen de la sociedadreceptora todavía se está gestando. Sinembargo, se constata que esta imagen se con-solida con el tiempo y coincide con la quedibujan los políticos y los empleados munici-pales. La coincidencia de las imágenes de laciudad es un indicador de inclusión, y con eltiempo, podría suponer una mayor implica-ción de la ciudadanía en la vida urbana local.

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El segundo punto de comparación entre losdiscursos institucionales y ciudadanos, giraen torno a la respuesta política, por un lado, ysu adecuación con las demandas y necesida-des que expresa la población inmigrante, porotro lado. El discurso institucional respecto alcolectivo de inmigrantes es básicamente uni-versalista pero es preciso matizar esta ideapuesto que existen ciertas oscilaciones endicho discurso. Así, se implementaron algu-nas medidas dirigidas específicamente a losinmigrantes. De todas formas, en los prime-ros momentos de la inmigración, la institu-ción desconoce las necesidades de los que lle-garon desde otros países y tiene una visiónexógena de sus problemas, es decir que hacehincapié en los problemas que la inmigraciónsupone para el resto de los vecinos. Sinembargo, a medida que la inmigración se con-solida como fenómeno estable, la instituciónreconoce estas necesidades, la mayoría de lascuales coinciden con las que reivindica lapoblación inmigrante. Aunque la poblacióninmigrante expresa demandas que van másallá de sus necesidades básicas, destacandosu necesidad de interactuar y establecerpuentes con la sociedad receptora.

El último punto de comparación de los dis-cursos, aborda la cuestión de las relacionesque la población inmigrante establece con lainstitución y la población española. Se detec-ta que los inmigrantes recién llegados apenasse relacionan con las instituciones, y másadelante, no todos acuden a los serviciosmunicipales. La escasez de contacto puedeexplicarse en parte porque los canales decomunicación con los inmigrantes no estánabiertos. Uno de los factores que podría facili-tar entonces el contacto entre institución yciudadanía, son los intercambios de informa-ción.

En cuanto a las relaciones entre poblacióninmigrante y población no inmigrante, se dis-tinguen distintos discursos. Los primeros sonlos discursos puentes, el principal de los cua-les es la identificación de los inmigrantes conlos españoles que emigraron en el pasado.

Los segundos son los discursos excluyentes,que son minoritarios y son combatidos por lainstitución. Los últimos son los discursosinclusivos, que demuestran que existen espa-cios para la convivencia en el trabajo, elvecindario, el colegio, y responden a la ima-gen de SFH como ciudad acogedora, que setrata de promover desde la institución.

5. PROPUESTAS

Para terminar, se formulan unas propues-tas básicas para la acción de los gobiernosmunicipales, que podrían favorecer la inclu-sión de la población inmigrante.

En primer lugar, sería conveniente avan-zar un poco más en la línea de políticas parti-cularistas en un marco universalista deactuaciones. Habría que evitar reducir lasactuaciones dirigidas a la población inmi-grante tomando casi exclusivamente «lofolclórico», es decir todo lo relacionado conbailes, gastronomía, etc. En segundo lugar,desde el punto de vista de la ciudad comoespacio físico, habría que implementar todaslas medidas posibles para evitar los procesosde segregación socio espacial, a través de lapolítica de vivienda, rehabilitación urbana, yequipamientos públicos (centros de salud,centros escolares, etc.), puesto que la separa-ción en el espacio dificulta la co-inclusión, laconvivencia y la normalización de la diversi-dad.

En tercer lugar, desde el punto de vista dela ciudad como espacio discursivo y simbóli-co, habría que abrir vías de comunicaciónpara difundir discursos incluyentes que per-mitan aminorar la desconfianza hacia «elotro», sea desde el punto de vista de la socie-dad receptora (institución y poblaciónespañola), o desde el punto de vista de lapoblación inmigrante. Aquí pueden cumplirun papel especialmente relevante los emple-ados municipales, que tienen un contactodirecto con el público, o las organizaciones dela sociedad civil (asociaciones, lugares de cul-



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to, etc.), pero también las redes informales,por ejemplo los clubs de deporte. También sepodrían crear nuevos espacios de encuentro,con el mismo objetivo de favorecer el conoci-miento del otro. Ejemplos de ello son la crea-ción de una oficina de atención al nuevo ciu-dadano; la celebración de exposiciones sobrelas migraciones, para vincular la emigraciónespañola pasada con la inmigración extran-jera actual; el desarrollo de círculos de convi-vencia en las escuelas y los colegios, teniendoen cuenta la importancia que tienen los jóve-nes para asegurar la convivencia el día demañana.

Por último, la necesidad de promover laparticipación en otros canales que no sean losprocesos electorales se plantea con más fuer-za en el caso de los que no tienen la nacionali-dad del país en el que residen, pero sí puedenser considerados ciudadanos, eso es, detento-res de derechos y responsabilidades, según elsignificado moderno del concepto, por elhecho de que residan en un determinadoespacio urbano.


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RESUMEN La inmigración es uno de los mayores factores de cambio en la sociedad española actual. Enrelación con ello, se plantean los retos de la co-inclusión y la integración en la ciudadanía.En España, gobiernos municipales, Comunidades Autónoma y Estado comparten las com-petencias en materia de inclusión social, y por ello tienen la oportunidad de responder aalgunos de los retos que plantea la inmigración.En este trabajo, se parte del supuesto de que los distintos niveles de la administración pue-den favorecer la integración de la población inmigrante en la ciudadanía, mediante los dis-cursos institucionales y las medidas que adoptan. Se analizará primero la respuesta polí-tica ante la inmigración y luego los discursos de la población inmigrante, para conocer cuá-les son sus demandas y sus necesidades, así como su percepción de la institución y su acti-tud hacia la población española autóctona.Se utilizaron las metodologías cualitativas (análisis de documentos, entrevistas y gruposde discusión) para conocer y contrastar el discurso institucional y el discurso de la pobla-ción inmigrante. Se estableció una distinción entre políticas universalistas/indirectas yparticularistas/directas, y se analizaron los discursos emitidos desde la institución en fun-ción de una doble escala, según si reflejan situaciones de inclusión/exclusión y si dan visi-bilidad/invisibilidad a la población inmigrante. El análisis de los discursos de la poblacióninmigrante permitió detectar las demandas y necesidades que tiene. Además, se evidencióla existencia de tres actitudes distintas hacia la población española: identificación, acepta-ción y rechazo. En última instancia, se incluyen una serie de propuestas, destacando losobstáculos y las fortalezas de las administraciones para la gestión de los retos que planteala inmigración.

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1. INTRODUCCIÓN: SOBRELAS RAZONES DEL CRECIMIENTOMIGRATORIO

Ya desde el inicio del despunte de lainmigración en los países del Sur dela Unión Europea, particularmente

en España e Italia, se han dado diferentesrazones para explicar primero la conversiónde países tradicionalmente emigratorios en

inmigratorios, y más tarde la singular inten-sidad con la que se daba el crecimiento inmi-gratorio desde finales de la década de losnoventa. Podemos agrupar esas explicacionessegún la preeminencia de diversos factores,siendo los principales los geográficos, loseconómicos, los demográficos, y los legislati-vos. En primer lugar se han considerado,siempre respecto al resto de países europeos,razones de tipo geográfico, donde se ha desta-cado el papel fronterizo del Mediterráneo,comparando con otras fronteras migratorias,como por ejemplo el paradigma México/Esta-dos Unidos. En segundo lugar, nos encon-traríamos con las explicaciones económicas,que abarcan desde el crecimiento de lademanda debido a la segmentación del merca-do de trabajo tanto en Italia (Ambrosini, 2001;Reyneri, 2004) como en España (Cachón, 1997y 2009; Carrasco, Jimeno y Ortega, 2004) y lainternacionalización del trabajo doméstico(King y Zontini, 2000; Solé, 2001; Parella,


* Este texto se inscribe dentro de los proyectos deI+D «Comportamientos sociodemográficos diferencialese integración social de la población inmigrada y de susdescendientes en España» (CSO2008-04778/SOCI), diri-gido por el Dr. Andreu Domingo, y «La dinámicademográfica en España a través de los censos del siglo XX.Análisis histórico y territorial» (CSO2008-06217), dirigidopor el Dr. Fernando Gil, financiados ambos por el Ministe-rio de Ciencia e Innovación, mediante el Plan Nacional deI+D+I 2008-2011.

** Centre d'Estudis Demogràfics.*** Universidad de Barcelona.

**** Università di Bari.

De la expansión económica a la crisis:Cambios en los factores demográficosde inserción laboral de la poblaciónextranjera en España e Italia*

ANDREU DOMINGO**

FERNANDO GIL ALONSO***

FRANCESCA GALIZIA****

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2003), hasta la característica diferencial deuna mayor presencia de economía sumergidaen los países mediterráneos que en el resto(Badwin-Edwards y Arango, 1999; Mingioney Quassoli, 2000). En tercer lugar, podríamosdestacar las explicaciones demográficas que,siguiendo la estela del informe de la Divisiónde Población de Naciones Unidas sobre las lla-madas «migraciones de reemplazo» (Lestha-eghe, 2000; Population Division, 2001), hallanla causa de la creciente demanda de inmi-grantes en el descenso de la fecundidad y elconsiguiente proceso de envejecimiento, quetendría consecuencias sobre el volumen y laestructura por edad de población en edad acti-va de los países receptores, con especial énfa-sis en el decrecimiento de las cohortes jóvenesque entran en el mercado de trabajo. Por últi-mo, destacarían aquellas hipótesis que seña-lan la legislación, tanto en la formulacióncomo en su praxis, como la responsable de esecrecimiento, destacando la conexión entreeconomía sumergida e irregularidad en losdos países, por un lado, y las operaciones deregularización masivas, del otro (Baldwin-Edwards y Kraler, 2009). Incluso en el casoespañol, no ha faltado quién ha querido ver larazón principal en la supuesta generosidadexcepcional en el acceso a las prestacionessociales básicas.

En no pocas ocasiones, las diferentes expli-caciones solían venir acompañadas o culmi-nar con la acusación de que los países medi-terráneos, y muy especialmente España eItalia, servían de puerta de entrada a Euro-pa, o dicho de otro modo, en última instanciasu «retraso» demográfico y su mala gestión dela política inmigratoria, empezando por eldeficiente control de los flujos, explicaba uncrecimiento del todo excesivo. Las lecturasposteriores, influidas por la crisis económica,no hacen más que demonizar esa extraordi-naria coyuntura caracterizada en ambos paí-ses �aunque, como veremos, con dispar inten-sidad� por el boom inmigratorio. Para simpli-ficar, se nos propone una lectura en la cual laincuria reproductiva de españoles e italianos,

magnificada por un Estado del bienestarcomparativamente poco desarrollado, se haconjugado con un sector productivo poco efi-ciente �caracterizado por el peso de la eco-nomía informal, en general, y por la recienteburbuja inmobiliaria, en particular� paraatraer a toda esa población inmigrada, hoyconsiderada excedente.

En este texto nuestra intención es haceruna lectura demográfica de la inserción en elmercado de trabajo de la población extranjeraen España e Italia, durante el período demáximo crecimiento entre 2000 y 2007, almismo tiempo que se analizan los primerosefectos del impacto de la crisis económica apartir de los últimos datos disponibles paraestos dos países de la European UnionLabour Force Survey, correspondientes alprimer trimestre de 2009. Y ello, por dos razo-nes básicas: la primera, porque consideramosesencial la correcta interpretación de lo suce-dido en esa década prodigiosa que va desdefinales del siglo XX hasta 2008, para enten-der también el impacto que tiene y va a tenerla crisis económica en las corrientes migrato-rias. Y segundo, porque precisamente la com-paración de estos dos países mediterráneosnos va ayudar a entender el proceso de com-plementariedad sociodemográfica entre lapoblación inmigrada y la población no inmi-grada, que, como venimos sosteniendo, estáen la raíz del vuelco inmigratorio de los paí-ses del sur de la Unión Europea (Domingo yGil Alonso, 2007a y 2007b; Vidal Coso et al.,2009).

2. CAÍDA DE LA FECUNDIDADY EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURADE LA POBLACIÓN EN EDAD ACTIVA

Como se ha señalado en la introducción,uno de los argumentos esgrimidos para expli-car la intensa y creciente atracción de inmi-gración en España e Italia ha sido la escasezrelativa de mano de obra producida por laentrada de generaciones vacías en el mercado

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de trabajo. El tamaño de esas generacionessucesivamente decrecientes estaría en ambospaíses determinado por la evolución de lanatalidad. El gráfico 1 muestra como Italia,tras alcanzar el máximo de nacimientos en1964 (1.035.207), experimenta a partir de1965 un primer descenso moderado que durahasta 1974 (887.135), fecha a partir de la cualel número de nacidos se desploma continua-mente hasta mediados de los noventa, con525.609 nacimientos en 1995 y, tras una leverecuperación, un mínimo de 515.439 naci-mientos en 1998.

Por su parte, en España, el número máxi-mo de nacimientos se estabiliza entre media-dos de los sesenta y mediados de los setentaen valores superiores a los 660.000, con unmáximo de 688.398 nacimientos en 1974, añotras el que la natalidad empieza a desplomar-se, como en Italia, hasta alcanzar un mínimode 362.626 nacimientos en 1996. Se trata, porlo tanto, de dos trayectorias similares �conuna caída algo más abrupta y tardía enEspaña, donde también ha sido más signifi-cativa la recuperación reciente� que a su vez

hallan su paralelismo en el descenso de lafecundidad femenina: de 2,89 hijos por mujeren 1974 a 1,16 en 1996 en España; de 2,65 en1964 a 1,19 en 1995 en el país transalpino(datos de Eurostat).

Las cifras de nacimientos se han traducidoen volúmenes de efectivos de la población enedad activa en cada uno de los países, que losgráficos 2 y 3 muestran a 1 de enero de 2008(31 de diciembre de 2007 para Italia) a partirde la población inscrita en los registros muni-cipales. Estos gráficos muestran el mayorpeso de la población extranjera en edad acti-va en España (13,4%) comparado con Italia(6,9%). Aunque, para el caso de Italia, asumi-mos que la fuente llamada Popolazione stra-niera residente, que recoge 3,4 millones deextranjeros (2,7 en edad activa) está subesti-mando la población extranjera real �queincluiría un número indeterminado de irre-gulares� mientras que quizás los datos deEspaña (cerca de 5,3 millones de extranjeros,de ellos más casi 4,3 en edad activa) los esténsobrestimando debido a los problemas inhe-rentes a las bajas por caducidad, estas cifras

ANDREU DOMINGO, FERNANDO GIL ALONSO y FRANCESCA GALIZIA


GRÁFICO 1. NACIMIENTOS EN VALOR ABSOLUTO DESDE 1960HASTA 2008, ITALIA Y ESPAÑA

Fuente: Eurostat, nacidos vivos.

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nos permiten observan las semejanzas perotambién las diferencias entre las estructuraspor edad de las poblaciones nacionales, asícomo el impacto demográfico causado por lallegada de los inmigrantes extranjeros aEspaña e Italia. Justamente para este últimopaís se observa que es la cohorte que teníauna edad de 43 años, nacida en 1964, la másnumerosa, con 939.284 italianos, a los que sesuman 66.478 extranjeros de la misma edadpara sumar justo más de un millón: 1.005.762personas exactamente. Las cohortes nacidasdespués muestran un descenso en el númerode nacionales sólo parcialmente compensadapor un incremento del número de extranje-ros, siendo los más numerosos de entre estoslos que tienen 31 años de edad, nacidos en1976 (que son 98.958, un 11,5% del total de lapoblación de dicha edad). Un poco posteriores la cohorte con la mayor proporción deextranjeros: 12,1% en la nacida en 1979 y quetenía 28 años de edad a 1-1-2008. En general,el porcentaje de extranjeros supera el 10%entre los 25 y los 35 años de edad, es decir, enlas generaciones nacidas entre 1972 y 1982,que son cohortes con un número de italianosprogresivamente reducido debido al descensode los nacimientos antes mencionado. Sinembargo, las proporciones de extranjeros no

son mayores en aquellas generaciones en lasque el número de italianos es menor, comopor ejemplo entre los 20 y los 24 años de edad(nacidas entre 1983 y 1987), con porcentajesentre el 7% y el 9%, e incluso son menores enlas nacidas posteriormente. Por lo tanto, lallegada de efectivos extranjeros no pareceestar dirigida, al menos principalmente, porel volumen de las cohortes nativas, sino queprobablemente juegan un papel más impor-tante los factores coyunturales ligados a lademanda del mercado de trabajo local, que enel caso de Italia parece ofrecer más oportuni-dades a aquellos inmigrante que tienen unaedad en torno a la treintena. Exactamente lascohortes entre 28 y 37 años son las únicas conmás de 90.000 extranjeros presentes y, repe-timos, son cohortes con volúmenes de italia-nos decrecientes pero ni mucho menos lasmás pequeñas.

Este hecho todavía es más cierto en el casode España, donde las cohortes en las que losespañoles son más numerosos prácticamentecoinciden con aquéllas con más extranjerospresentes. Así, las nacidas entre 1974 y 1976(con 31 a 33 años de edad a 1-1-2008) son lasque tienen un número más alto de españoles,en torno a 680.000 (con un máximo de

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Fuente: Popolazione Straniera residente, Istat.

GRÁFICO 2. PIRÁMIDE DE LA POBLACIÓN EN EDAD ACTIVA RESIDENTEEN ITALIA A 31 DE DICIEMBRE DE 2007

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680.965 en los de 32 años de edad), mientrasque son los extranjeros de 27 a 32 años, naci-dos entre 1980 y 1975, los más numerosos,con más de 150.000 efectivos por cohorte.Son, por lo tanto, cohortes donde aproxima-damente uno de cada cinco personas sonextranjeros, con una proporción máxima del21,4% a los 27 años de edad.

Los diez años que separan a las cohortesnacionales más numerosas en Italia (1964) yEspaña (1975) es la década de diferencia quesepara los puntos máximos de los respectivosbaby booms, más tardío en el país ibérico queen el transalpino, y que explica por qué laestructura de edad de la población activa denacionalidad española es más joven que laitaliana. Sin embargo, como hemos visto, laevolución de los efectivos de extranjeros enambos países es independiente de la evolu-ción de la fecundidad y del correspondientetamaño de las cohortes, puesto que en amboscasos las mayores cifras de extranjeros lasencontramos en torno a las generacionesnacidas hacia mediados o segunda mitad delos setenta, cuando las generaciones de efecti-vos nacionales ya empiezan a ser claramentemenguantes para Italia �pero no las más

pequeñas� y, sin embargo, son de las másnumerosas en España.

Estos resultados confirman otros ya pre-sentados por los autores (Vidal Coso, GilAlonso y Domingo, 2006) en otro trabajo en elque se comparaban todos los países de la UE-15 para el periodo 1995-2005 y en el que sedemostraba, utilizando datos de la LabourForce Survey, que Irlanda y los países meri-dionales de la UE, que eran los que estabanrecibiendo mayor número de inmigrantes enedad activa, aparecían �con la excepción par-cial de Italia� como los menos afectados porla reducción y el envejecimiento de su manode obra autóctona. En estos países las entra-das en la edad laboral (correspondiente algrupo de edad 20-29) eran más importantesque las salidas correspondientes al grupo deedad 55-64, lo cual contrastaba con el decreci-miento observado en otros países de la UEque, sin embargo, estaban recibiendo menornúmero de inmigrantes, confirmando pues loya dicho sobre las dudas que plantea el con-cepto de «migraciones de reemplazo».

Los resultados del análisis de la estructu-ra por edad de la población en edad activa enEspaña e Italia muestra que, incluso por



GRÁFICO 3. PIRÁMIDE DE LA POBLACIÓN EN EDAD ACTIVA RESIDENTEEN ESPAÑA A 1º DE ENERO DE 2008

Fuente: Padrón continuo, INE.

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encima de la evolución del tamaño de lasgeneraciones, que determinará la escasezrelativa de jóvenes en la entrada en el merca-do de trabajo, deberían tomarse en cuentaotros factores estructurales para comprenderlas divergencias en la intensidad que presen-tan ambos países, empezando por la inserciónde las mujeres en el mercado de trabajo, ysiguiendo por las mejoras relativas en losniveles de instrucción de las generacionesmasculinas y femeninas, sin olvidar, claroestá, el peso de la economía sumergida en lapoblación autóctona.

3. COMPLEMENTARIEDADSOCIODEMOGRÁFICA ENTREMIGRANTES Y NATIVOS EN ITALIAY ESPAÑA

3.1. La inmigración internacionalen Italia y España: evoluciónde las cifras y característicasde los contingentes

Italia y España comparten su pasado emi-gratorio radicalmente invertido a finales delsiglo XX en países inmigratorios. Desdeentonces, ese cambio se ha convertido en unlugar común de la bibliografía de ambos paí-ses (Muñoz e Izquierdo, 1989; Di Comite yPellicani, 2006). En el 1987 los extranjerosque residían en Italia eran solo 500.000, diezaños después alcanzaban el millón, hasta lle-gar a casi 3,5 millones a inicios de 2008, loque representaba el 5,8% de la poblacióntotal. En España el crecimiento ha llegado aser incluso más intenso: si en 1987 los resi-dentes extranjeros eran tan solo 59 mil, en2001 ya rebasaban el millón, para en 2008haber superado en cifras absolutas y relati-vas a Italia, con cerca de 5,3 millones deempadronados, lo que representa el 11,4%del total de la población. El relativo retrasoen comparación a otros países europeos, perotambién la velocidad e intensidad con la quese ha dado el crecimiento migratorio, recuer-da los cambios experimentados por otros

fenómenos demográficos como la nupcialidado la fecundidad.

Si la evolución de la migración internacio-nal en España e Italia ha sido semejante, otracaracterística común a ambos países es ladesigual distribución de los inmigrantesextranjeros en el territorio, con mayor con-centración en las regiones más desarrolladaseconómicamente, más urbanas e industriali-zadas y con los sectores terciarios más avan-zados1. También los perfiles de la inmigra-ción se parecen: el crecimiento de la inmigra-ción económica protagonizada por trabajado-res jóvenes, pero también por mujeres, debidoa la internacionalización del trabajo domésti-co, se ha solapado a una inmigración, mayori-tariamente procedente de los países de laUnión Europea, ligada a la atracción turísti-ca y a las edades cercanas a la jubilación.

Sin embargo, las nacionalidades másrepresentadas en uno y otro país, varíansubstancialmente. Aunque la poblaciónrumana y marroquí sea de las más numero-sas en Italia (625.278 rumanos, ocupan el pri-mer lugar, y 365.908 marroquíes, el tercero) yen España (731.806 rumanos en primer lugary 652.695 marroquíes en segundo), en térmi-nos generales el peso de los europeos del Estepara Italia (un 46,6% contra el 22,1% enEspaña) es la contrapartida a la significativapresencia de latinoamericanos en España(donde alcanzan el 29,7% por tan solo el 6,7%en Italia). Dichas diferencias son atribuiblestanto a la proximidad geográfica como a lahistoria de cada país. De este modo, en Italia,la segunda nacionalidad es Albania (Strozza,Paterno y Terzera, 2006) y la cuarta Ucrania,

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1 Sería el caso de las regiones septentrionales, comoLombardía o Véneto, en Italia, o de Cataluña y Madriden el caso español, aunque en este país también sonreceptoras importantes de inmigrantes aquellas comuni-dades autónomas en las que el sector turístico, la cons-trucción y la agricultura intensiva (generadoras de pues-tos de trabajo precarios y temporales, poco especializa-dos y mal remunerados) tienen una especial incidencia,como las del litoral mediterráneo y los dos archipiélagos.

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mientras que en España es notable la presen-cia de ecuatorianos y colombianos entre losprimeros lugares. Por último, destacaremosen España la presencia de ciudadanos de laUnión Europea como Gran Bretaña y Alema-

nia entre las diez primeras nacionalidades,hecho inexistente para Italia (gráfico 4).

Finalmente, también existen diferenciasentre España e Italia en cuanto a la propor-ción de mujeres inmigrantes, que en general



GRÁFICO 4. POBLACIÓN EXTRANJERA RESIDENTE EN ITALIA Y ESPAÑAA 1 DE ENERO DE 2008 POR SEXO

(primeras 10 nacionalidades más representadas)

ITALIA

ESPAÑA

Fuente: Padrón Continuo, INE (España), Popolazione Straniera residente, Istat (Italia).

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es más elevada en este último país (50,4% en2008, por solo 46,8% en España). De todasformas, el análisis de la participación dife-rencial por sexo en el mercado de trabajo deambos países, y los demás cambios sufridospor éste como consecuencia de la llegada deinmigrantes, merece un análisis más fino apartir de fuentes especializadas que se va aefectuar en las siguientes páginas.

3.2. Complementariedad laboralen España e Italia en una fasede crecimiento

Los autores han puesto de relieve en tra-bajos precedentes (Domingo y Gil Alonso,2007a; Gil Alonso y Domingo, 2008) que lallegada masiva de población inmigradaextranjera a España se explica por su papelcomplementario respecto a la poblaciónautóctona, y más en concreto respecto a lapromoción educativa, laboral y, por ende,social, de ciertos sectores de ésta �jóvenes y,fundamentalmente, mujeres�, cuya incorpo-ración al mercado de trabajo en posicionesmejoradas respecto a las ocupadas por gene-raciones precedentes habría generado unnicho en la base de la escala laboral y enaquellas labores reproductivas y de cuidadospersonales ya no efectuadas por las mujeresautóctonas, que estaría siendo ocupado porlos inmigrantes extranjeros. Se trata por tan-to de una complementariedad basada no en laevolución demográfica reciente en Españasino en la propia segmentación de su mercadode trabajo, tal como explica Lorenzo Cachón(1997; 2009) siguiendo los trabajos de Micha-el J. Piore (1979).

En efecto, la reciente oleada inmigratoriaprocedente del extranjero coincidente conuna fase de fuerte crecimiento económico seha traducido en España, desde un punto devista laboral, en el incremento de casi 4,9millones de puestos de trabajo entre los años2000 y 2007 (según datos de la EPA y la EU-LFS), de los cuales 2,3 han sido ocupados con

ciudadanos extranjeros y un número supe-rior, cerca de 2,6 millones, por españoles, delos cuales más de 1,6 millones de mujeres. EnItalia el proceso ha sido similar pero muchomenos intenso: 2,2 millones de nuevos pues-tos de trabajo, de los cuales 770.000 corres-ponden a hombres (extranjeros y nacionales)y 1,5 millones a mujeres, de las cuales aproxi-madamente 800.000 serían extranjeras. Ellosignifica que el masivo crecimiento de la ocu-pación extranjera ha tenido lugar en un con-texto de incremento paralelo e igualmenteexplosivo de empleo de los autóctonos, y espe-cialmente de las féminas, lo que debería lle-varnos a relativizar el papel de la demografíaen la llegada de los inmigrantes y concedermás importancia a los factores vinculados alfuncionamiento del mercado de trabajoespañol, marcado por la segmentación y ladualización.

La EU-LFS no proporciona cifras desagre-gadas por nacionalidad o por lugar de naci-miento para Italia antes de 2005, al conside-rarse que no son fiables, por lo que no pode-mos analizar qué parte de la evolución entre2000 y 2005 se debe al impacto de la llegadade inmigración extranjera y cuál a la autócto-na. Por eso el análisis comparativo entreambos países se ha limitado al periodo 2005-2007, años en los que se culmina la fase decrecimiento económico iniciada a mediadosde los noventa.

En el caso de España (tabla 1), se nota unacierta ralentización del crecimiento delempleo (tasa anual del 3,7%, inferior al 4,5%para el conjunto del periodo 2000-2007) quese deja notar tanto entre los autóctonos �loshombres españoles incluso pierden empleo�como entre los extranjeros. Esta fase deralentización afecta principalmente al sectorde la construcción (hombres) y al serviciodoméstico (mujeres), que siguen siendo sinembargo los sectores que ocupan al mayornúmero de hombres y mujeres extranjeros,respectivamente. También la construcciónpierde empuje entre los trabajadores españo-les, donde con todo se concentra el aumento

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del empleo en el sector financiero/inmobilia-rio. Otros sectores que antes ganaban empleomasculino autóctono ahora lo pierden (sani-dad, educación, administración pública) peroen unas magnitudes muy poco significativas,por lo que sería mejor hablar de estabiliza-ción.

Sí que merece la pena que nos detengamoscon más atención en el análisis de la tabla 2,que permite estudiar en detalle las diferen-cias sectoriales de la evolución del empleo enItalia y, en concreto, las especificidades pornacionalidad. En primer lugar, se ha de des-tacar que el crecimiento es mucho menor queel observado en España, aunque, como en elpaís ibérico, también en Italia hay un mayorcrecimiento de la ocupación extranjera que dela nacional, y del empleo femenino por enci-ma del masculino.

Otra diferencia fundamental con nuestropaís es el mayor peso del sector industrial enItalia, que proporciona el mayor número deempleos masculinos, con diferencia, tantopara los extranjeros como para los autócto-nos. Vienen a continuación la construcción yel comercio, en el caso de los hombres extran-jeros, y los mismos sectores, más la interme-diación financiera y los servicios inmobilia-rios, en el de los autóctonos. Entre las muje-res, los sectores con mayor ocupación y quemás empleo han generado en números abso-lutos en los dos años analizados son el servi-cio doméstico, entre las extranjeras, y elcomercio, entre las italianas. También la hos-telería ha creado puestos de trabajo entre lasautóctonas, así como el sector educativo, losservicios sociales y la salud, mientras que elsector agrario, el industrial y el serviciodoméstico, han perdido ocupación nacional.Destaca, y esta es otra diferencia reseñablecon España, la atonía del sector público,estancado entre las mujeres y que pierdepuestos de trabajo entre los italianos.

Además del menor crecimiento en el casoitaliano, se observan, por lo tanto, diferenciasestructurales en la distribución sectorial del

empleo entre ambos países, así como en elimpacto que la llegada de la inmigraciónextranjera ha tenido sobre la evoluciónnumérica de la mano de obra nacional. Así,en algunos sectores de actividad ha significa-do la sustitución paulatina de la mano deobra autóctona por la extranjera, en otros unaumento simultáneo del empleo para ambosgrupos nacionales, mientras que, finalmente,otros sectores se han mostrado impermeablesa la entrada de trabajadores foráneos y enellos se ha concentrado el incremento de lamano de obra nacional. Es precisamente paraanalizar esta cuestión en el caso de Españapara la que los autores propusieron, en untrabajo precedente (Gil Alonso y Domingo,2008), una serie de indicadores �índices decrecimiento (I.C.) e índices de segregaciónsectorial (I.S.S.)2� que permiten distinguirtres tipos de dinámica sectorial en función delincremento o disminución del número de ocu-pados nacionales y/o extranjeros:



2 Consiste en aplicar, a los trabajadores nacionales yextranjeros presentes en cada sector de actividad en elaño 2005, la tasa de crecimiento del empleo total decada uno de los colectivos entre 2005 y 2007. Se obtie-nen así, a modo de estandarización indirecta, los ocupa-dos nacionales y extranjeros estimados en 2007 que, aldividirlos por los ocupados reales existentes en cada sec-tor de actividad en 2007, proporciona un índice de cre-cimiento (I.C.) para cada sector y nacionalidad: si el I.C.es superior a 1 indica que el empleo (nacional o extran-jero) en dicho sector ha aumentado más que la mediade cada nacionalidad; si es inferior, que ha aumentadomenos o que ha disminuido. Combinando los índices decrecimiento de españoles y extranjeros en cada sector seobtiene su ISS, de manera que si es negativo significaque en dicho sector se da un proceso de sustitución delos trabajadores nacionales por los foráneos (cuanto másnegativo, mayor incidencia de la sustitución); si el ISS espositivo pero menor que 1, indica que se da un creci-miento predominante del empleo nacional, con pérdidade peso de los trabajadores extranjeros (cuanto más cer-cano a 1, mayor desequilibrio a favor de los españoles,cuanto más próximo a 0, mayor equilibrio entre españo-les y extranjeros); por último, si el ISS es positivo y supe-rior a 1, se da un crecimiento de ambos colectivos tantoen términos absolutos como relativos, siendo el ISS másalto cuando más elevada es la suma de los incrementosde ambos colectivos.

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� Sectores con dinámicas de sustitución:son aquéllos en los que un descenso delnúmero de ocupados nacionales (en tér-minos absolutos o relativos) se combinacon un incremento de los extranjeros endicho sector;

� Sectores con dinámicas de concurrencia:son los sectores donde han aumentadotanto �en términos absolutos y relati-vos� los ocupados autóctonos como losde nacionalidad extranjera;

� Sectores con dinámicas de segregación:son sectores con predominio de empleonacional, en los que la mano de obraautóctona ha aumentado mucho másque la extranjera, que ha crecido ennúmeros absolutos pero cuyo peso hadisminuido en términos relativos. Seconsidera por esta razón que son secto-res de especialización de los trabajado-res nacionales, cerrados relativamentea la inmigración incluso por razoneslegales (ejemplo del funcionariado).

Teniendo estas bases interpretativas,pasemos a comentar los resultados paraambos países y los dos sexos.

La tabla 3 muestra el resultado para elempleo masculino en España, donde se obser-va que la construcción, el sector financiero/inmobiliario y el comercio son los que presen-tan dinámicas de concurrencia, puesto que hacrecido de manera simultánea, y con muchafuerza, tanto el empleo nacional como elextranjero. Por su parte, los servicios socia-les, a las personas y a las comunidades, es elúnico sector con mayor capacidad de atrac-ción de los empleados españoles y menos per-meables al empleo extranjero (que ganan tra-bajadores en valores absolutos pero pierdenpeso en términos relativos), por lo que se estáconvirtiendo en un nicho laboral de concen-tración de mano de obra nacional. Por el con-trario, el resto de sectores presentan dinámi-cas de sustitución más o menos marcadas.

La situación presenta algunas diferenciasremarcables en Italia (tabla 4). También pre-dominan, como en España, las dinámicas desustitución de la mano de obra nacional por laextranjera, incluyendo en sectores donde ennuestro país esto no ocurre, como la construc-ción y el comercio. Por el contrario, aparecendinámicas de concurrencia en el sector finan-ciero/inmobiliario y los hoteles y restauran-tes. Finalmente, como en España, aparececomo un sector segregado a favor de los ita-lianos el de los servicios sociales, personales ycomunitarios, así como el sector educativo.En ambos el número de ocupados extranjerosincluso disminuye en números absolutos.Comparando, pues, la situación del empleomasculino en Italia y en España, la principaldiferencia radica, por lo tanto, en el diferentepapel de la construcción, que es una de lasclaves del fuerte crecimiento experimentadopor España hasta el año 2007 y cuyo papel hasido mucho menor en Italia.

Pasando al análisis de la complementarie-dad en el caso femenino, la tabla 5 muestra laevolución en España entre 2005 y 2007. Denuevo, como entre los hombres, predominanlas dinámicas de sustitución en el sector pri-mario, el secundario, los transportes, la edu-cación y el servicio doméstico, aunque el pro-ceso más fuerte se da en el comercio donde, adiferencia del caso masculino, las mujeresespañolas pierden peso relativo �pese aaumentar el número de puestos de trabajo ennúmeros absolutos� mientras que las extran-jeras experimentan un fuerte crecimientotanto en términos absolutos (más que doblansu número) como relativos. Los sectores quepresentan dinámicas de concurrencia sontambién tres: salud y trabajo social, adminis-tración pública y sector financiero/inmobilia-rio. También aparecen diferencia con loshombres en la delimitación de los sectoresque podríamos clasificar como reservadospara las trabajadoras españolas: aquí es úni-camente la construcción, aunque este sectortiene, en el caso de las féminas, un caráctermás bien anecdótico.

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En el caso del empleo femenino en Italia(tabla 6) aparecen más peculiaridades, puesno hay tanto predominio de las dinámicas desustitución, mientras que hay tres sectorescon dinámicas de concurrencia (comercio,restauración y salud) y otros cuatro conganancia de empleo italiano combinado conpérdida de peso de la ocupación extranjera:transportes y comunicaciones, intermedia-ción financiera, educación y servicios socia-les. Quizás las mayores diferencias conEspaña respecto a la distribución sectorialdel empleo femenino es el menor peso en Ita-lia del servicio doméstico (unas 300.000empleadas, comparado con unas 700.000 ennuestro país), de la hostelería y la restaura-ción y, por último, de la administración públi-ca, que ocupa a menos trabajadoras en Italiapese a que su población es muy superior a laespañola. Por el contrario, el número demujeres que trabajan en la industria esmucho mayor que en España, aunque se tra-ta de un sector regresivo, que está perdiendoocupación. Por el contrario, los tres sectoresque están más desarrollados en España hanganado empleo en el periodo 2005-2007, fun-damentalmente de extranjeras en los dos pri-meros casos y de españolas en el caso del sec-tor público.

El mayor dinamismo el mercado de traba-jo femenino en España parece generar, por lotanto, un proceso que se retroalimenta: así, laincorporación hasta el año 2007 de autócto-nas al mercado laboral español en sectorescomo el financiero /inmobiliario, el sanitario,los servicios sociales, la educación y la admi-nistración pública, habría generado, a su vez,la llegada de mujeres inmigrantes que, sobre-pasando los nichos laborales tradicionalescomo el servicio doméstico, se estarían expan-diendo hacia nuevos sectores como el comer-cio, la hostelería / restauración, la sanidad yel sector financiero/inmobiliario, entrando yaen competencia con las nacionales. Este seríaun fenómeno todavía no desarrollado en lamisma magnitud en Italia, donde el creci-miento, menor, del empleo femenino autócto-

no se estaría concentrando en los sectores conmayores ventajas relativas, mientras que lallegada también menor, en comparación conEspaña, de inmigrantes extranjeras, seestaría dirigiendo hacia puestos de trabajomás precarios, como el servicio doméstico.

4. EL IMPACTO DE LA CRISISECONÓMICA

La situación que se ha descrito en el apar-tado anterior corresponde a una fase de fuer-te crecimiento económico, que no es evidente-mente la que se vive actualmente, de profun-da recesión que tiene además un alcance glo-bal. Los datos trimestrales de la EU-LFS(European Union Labour Force Survey) dis-ponibles hasta el primer trimestre de 2009nos muestran, claramente, que en el caso deEspaña hay un punto de inflexión muy con-creto que es el tercer trimestre de 2007. Esentonces cuando el número total de ocupadosalcanza el máximo histórico, con 20,36 millo-nes, que representa una tasa de ocupacióntambién máxima del 66%. En Italia el puntode inflexión no es tan claro, es menos abruptoy el inicio de la crisis parece, por tanto, algodiferido en el tiempo. En todo caso, el tercertrimestre de 2007 es también el momento enel que se acaba la fase de continuo crecimien-to anterior, con un máximo relativo de algomás de 23 millones de ocupados, que pasan adisminuir en los dos trimestres siguientespara recuperarse, aparentemente, en los dostrimestres intermedios de 2008 (que superanlos 23,1 millones de ocupados, máximo abso-luto), e iniciar entonces un nuevo descensodesde el cuarto trimestre de 2008. Las tasasde ocupación italianas muestran la mismaevolución, pues tras alcanzar un 59,1% en eltercer trimestre de 2007, pasan a fluctuarentre 58% y 59% los siguientes cinco trimes-tres (máximo de 59,2% en el segundo trimes-tre de 2008) y pasan a disminuir de maneraya más clara �mostrando definitivamente elimpacto de la crisis� entre el cuarto trimestrede 2008 y el primero de 2009.



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Aceptamos, por lo tanto, el tercer trimes-tre de 2007 como el punto de inflexión y sobreeste punto cronológico se han elaborado unaserie de gráficos �que parten del primer tri-mestre de 2005 para así obtener la suficienteperspectiva histórica sobre el cambio de faseeconómica� que toman el valor existente en eltercer trimestre de 2007 como índice base100, facilitando de esta manera la realizaciónde comparaciones entre países, entre gruposde nacionalidad y entre sexos.

El gráfico 5 nos muestra que el impacto dela crisis sobre el empleo ha sido anterior ymás profundo en España que en Italia, y haafectado más a los trabajadores extranjerosque a los nacionales y más a los hombres quea las mujeres (al menos, por ahora). En efec-to, a partir del tercer trimestre de 2007empieza a caer de manera significativa latasa de empleo masculina en España, demanera más fuerte en el caso de los extranje-ros (casi un -25% entre 2007 3T y 2009 1T,

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Fuente: EU-LFS (resultados trimestrales detallados).

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GRÁFICO 5. TASA DE OCUPACIÓN EN ESPAÑA E ITALIA, ENTRE EL PRIMERTRIMESTRE DE 2005 Y DE 2009 (2007 3T = 100), POR SEXO Y NACIONALIDAD

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aunque estaba ya en descenso desde el cuartotrimestre de 2006, cuando alcanzó un máxi-mo) pero también significativamente para loshombre españoles (-10%), especialmente apartir del tercer trimestre de 2008. Tambiénen Italia, las tasas de empleo masculinas delos trabajadores extranjeros han caído másque las de sus congéneres italianos, pero lafase de descenso significativo no se ha inicia-

do hasta el cuarto trimestre de 2008 y los des-censos son mucho menores.

La situación es muy diferente en cuantoal empleo femenino: parece que sólo la tasade ocupación de las extranjeras en Españaha sufrido el impacto de la crisis (descendíadesde el segundo trimestre de 2006, empiezaa caer de manera continua desde 2007 3T




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GRÁFICO 6. EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE OCUPADOS EN ESPAÑA E ITALIA,ENTRE EL PRIMER TRIMESTRE DE 2005 Y DE 2009 (2007 3T = 100),

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pero sólo se acelera desde 2008 3T), mien-tras que la tasa de empleo de las nacionalesespañolas e italianas, y de las extranjeras enItalia, tras haber experimentado un creci-miento progresivo en los últimos años, yhaberse estabilizado entre los años 2007 y2008 (con máximos valores hacia mediadosde 2008), sólo en el primer trimestre de 2009se empieza a notar el impacto de la crisis yaún de forma leve.

¿Se trata, por lo tanto, de una crisis bási-camente masculina (y de las extranjeras enEspaña)? Eso parece, al menos hasta iniciosdel 2009. Es más, desde el lado de la deman-da, incluso se podría limitar a una crisis delempleo masculino únicamente en España.Como muestra el gráfico 6, que representa laevolución, no de la tasa de empleo, sino delnúmero efectivo de trabajadores ocupados,sólo el número de trabajadores masculinosespañoles ha caído de manera continua y sig-nificativa (-10%) desde el tercer trimestre de2007. Los ocupados extranjeros en el Españatambién han experimentado un descensosimilar, pero más tardío y abrupto, y trashaber continuado creciendo durante la pri-mera parte de 2008.

Por su parte, el número de trabajadoresmasculinos italianos ha experimentado undescenso pequeño y muy reciente, mientrasque el empleo de las italianas y españolas�así como el de las extranjeras en España�está muy estabilizado y apenas en el últimotrimestre analizado muestran algún atisbode descenso en comparación con las cifras deocupación existentes en 2007 3T. Finalmen-te, el número de empleadas extranjeras enItalia ha continuado aumentando significati-vamente durante el año 2008 y sólo en el pri-mer trimestre de 2009 ha mostrado un des-censo, aunque la serie también muestra undescenso similar en los primeros trimestresde los años anteriores, que desde aquí nosabemos interpretar, por lo este «frenazo»podría ser únicamente coyuntural. Los datosde trimestres sucesivos nos ayudarán a des-pejar esta incógnita, así como nos permitirán

apreciar si la crisis, inicialmente «masculina»y con mayor impacto en España, se ha exten-dido a los otros grupos y a Italia con similarvirulencia.

Simultáneamente, el número de paradosmasculinos españoles se ha multiplicado por2,5 en sólo 6 trimestres, pero lo ha hecho por3,7 entre los extranjeros residentes en dichopaís. Menor, aunque también muy importan-te, ha sido el incremento de los extranjerosdesempleados en Italia (se ha multiplicadopor 2,4), mientras que los parados italianos«sólo» han crecido un 50%. Más moderadoshan sido los incrementos de desempleadas, ymás tardíos en el tiempo, pues sólo a partirdel tercer trimestre de 2008 aumentan demanera sostenida, sobre todo en España y denuevo más entre las extranjeras que entre lasnacionales (gráfico 7).

Los diferentes resultados que se extraendel análisis de la evolución del número deocupados (donde los hombres españoles fue-ron incluso más afectados inicialmente por lacrisis que los extranjeros en dicho país) y delnúmero de desocupados (con un mayorimpacto en el colectivo masculino extranjeroen España) se debe a la combinación del findel crecimiento del empleo con el progresivoincremento del número de activos extranje-ros entre 15 y 64 años, que no ha parado decrecer, tanto en el caso de los hombres comode las mujeres y tanto en España como en Ita-lia (aunque en este país muestra una serie defluctuaciones estacionales), a lo largo de todoel período analizado.

Este crecimiento de la actividad no sólo haafectado a los extranjeros, sino también a lasmujeres españolas. Mientras que el númerode activos masculinos españoles (en torno a10,9 millones) e italianos (unos 13,5 millones)se ha mantenido bastante estable, así comotambién el de las italianas activas (alrededorde 9,3 millones), por el contrario, las españo-las que se declaran activas no han parado decrecer: de unos 7,5 millones en 2005 1T a 7,9en 2007 3T y a 8,3 en 2009 1T. Como conse-

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cuencia, las tasas de actividad de las mujeresespañolas también han mostrado una ten-dencia ascendente: han pasado del 56% en2005 1T al 63% en 2009 1T, frente a la estabi-lización de las tasas de los hombres españolesy las de los italianos de ambos sexos. Así, lastasas de actividad de las mujeres italianas,más bajas, oscilan en valores en torno al 50%a lo largo de los cuatro años analizados.Curiosamente, también las tasas de activi-

dad de las mujeres extranjeras insertadas enel mercado de trabajo español son más altas,unos 10 puntos porcentuales, que las de lasextranjeras en Italia. Además, el impacto dela crisis no sólo no ha reducido las tasas deactividad de las españolas y de las foráneasen España, sino que las ha empujado haciaarriba, cuando en Italia ha empezado a ocu-rrir lo contrario.



GRÁFICO 7. EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE DESEMPLEADOS EN ESPAÑAE ITALIA, ENTRE EL PRIMER TRIMESTRE DE 2005 Y DE 2009

(2007 3T = 100), POR SEXO Y NACIONALIDAD


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En resumen, la crisis ha golpeado sobretodo el empleo masculino en España, tantoentre los españoles, que han perdido más deun millón de empleos, uno de cada 10, entre2007 3T y 2009 1T, como entre los extranje-ros, que han perdido un porcentaje similar.Los otros colectivos hasta la fecha apenas hanperdido empleo �unos pocos puntos porcen-tuales�, y si han aumentado sus tasas dedesempleo es porque ha aumentado significa-tivamente el número de activos: es el caso delas mujeres autóctonas y extranjeras enEspaña, y del colectivo extranjero de ambossexos en Italia.

5. CONCLUSIONES

La inmigración extranjera, aún más enpaíses donde este fenómeno era casi comple-tamente desconocido como la España y la Ita-lia del último cuarto del siglo XX, actúa comopiedra de toque, poniendo en evidencia elestado de su mercado de trabajo y la evolu-ción sociodemográfica de cada país. En amboscasos las mejoras en los niveles de instrucciónde las nuevas generaciones, junto con unacoyuntura económica marcada por el creci-miento, han creado las condiciones idóneaspara que se diera esa transformación radical.No ha sido el descenso de la fecundidad ni,consecuentemente, la escasez relativa dejóvenes en la entrada en el mercado de traba-jo lo que explica ese vuelco en la dinámicamigratoria.

La comparación entre España e Italiamuestra claramente como el crecimientomigratorio está estrechamente ligado con laocupación femenina, por un lado �y, por lotanto, con la lógica de la internacionalizacióndel trabajo doméstico�, y con la estructuraproductiva y el protagonismo de los diferentessectores de producción en ese crecimiento, porel otro. España ha visto crecer con más inten-sidad y rapidez la inserción de las mujeresautóctonas en el mercado de trabajo, en com-paración a Italia, proceso en el que el creci-

miento de la función pública ha tenido un rolsignificativo. Ese crecimiento de la actividadfemenina nativa, auspiciado por las mejorasen los niveles de instrucción, ha arrastrado elcrecimiento de la inmigración mayoritaria-mente femenina para ocuparse del trabajodoméstico asalariado, pero también de otrostrabajos situados en la base de la pirámidelaboral, dando lugar a procesos de substitu-ción en un mercado segmentado. La mayorintensidad del crecimiento del trabajo domés-tico asalariado de las extranjeros en Españatraduce la mayor extensión del fenómeno dela incorporación de la mujer en el mercado detrabajo, en comparación con Italia.

La ocupación masculina también ha creci-do en ambos países tanto para los nativoscomo, sobre todo, para los extranjeros, con-centrándose estos últimos en los puestos conpeores condiciones laborales de los diferentessectores (agricultura, construcción, hoste-lería). Pero la diferente estructura producti-va italiana y española explica que el creci-miento en el caso italiano, con un mayor pesode la industria, haya sido mucho menor queen el español, donde, sobre todo en los últimosaños, la burbuja inmobiliaria ha sido en par-te causante del crecimiento desaforado delsector de la construcción, en el que españolese inmigrantes extranjeros han confluido ensituación de concurrencia.

En ambos países la crisis se ha cebado enla ocupación masculina, hecho previsible sitenemos en cuenta la diferencia por sexo delos sectores que más han acusado la recesión,en particular la construcción. El mayor pesode este sector en el caso español ha agudizadola crisis en este país, con una caída muchomás brusca que en Italia. El continuo aumen-to de activos extranjeros y su mayor presen-cia en este sector también explicaría en tér-minos relativos el mayor porcentaje de paroentre los extranjeros que entre los naciona-les, aunque ambos pierdan ocupación. Elaumento del desempleo femenino, tambiénmayor para las mujeres españolas y para lasextranjeras en Italia, que para las italianas,

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también se debe en parte al incremento soste-nido del número de activas. Sin embargo, esla diferencia entre las proporciones de activasde ambos países el elemento que resultadeterminante para entender tanto la lógicadel crecimiento en los primeros años del sigloXXI, como los efectos diferenciales por sexo ynacionalidad a partir de 2008. En efecto, elrápido incremento de la actividad femeninaen España, en comparación con la estabilidaden Italia, ha sido un acicate para el creci-miento económico y para el aumento de lainmigración extranjera en la fase expansiva,pero también uno de los causantes de que elcrecimiento del desempleo esté siendo muchomayor en el país ibérico que en el transalpino.


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RESUMEN España e Italia han sido los grandes protagonistas del crecimiento de la inmigraciónextranjera en Europa, pasando de menos de un millón de extranjeros en 2000 a más de 5,2en 2008 en España y de 1,3 a 3,4 millones en Italia. Para explicar la conversión de estos paí-ses tradicionalmente emigratorios e inmigratorios, así como la singular intensidad dedicho proceso, se han enunciado varias explicaciones que priorizan los factores geográficos(el Mediterráneo como frontera o como puerta de entrada), económicos (mayor peso de laeconomía sumergida, precariedad y segmentación laboral), demográficos (migraciones dereemplazo debido a una menor fecundidad y mayor envejecimiento), legislativos (leyes deextranjería más laxas, acceso universal a servicios sociales) y de género (internacionaliza-ción del trabajo doméstico en un contexto de reparto muy desigual de tareas reproducti-vas). Los autores del presente texto sostienen una hipótesis socio-demográfica según lacual, en la fase de crecimiento económico, el aumento del número de trabajadores extran-jeros fue impulsado por un mercado de trabajo segmentado que también favoreció la ascen-sión social y laboral de las voluminosas cohortes de población nacional, especialmentefemenina. ¿Qué ocurrirá ahora en la fase de cambio económico? Para la correcta compren-sión del impacto de la crisis en la incorporación laboral de la población extranjera y en larelación de ésta con los trabajadores nacionales, primero debemos analizar lo sucedido enla fase de expansión. Los objetivos del presente trabajo son: 1) hacer una lectura demográ-fica de la inserción laboral de la inmigración extranjera en España e Italia durante el perío-do de máximo crecimiento (2000-2007), resaltando las semejanzas y las diferencias entreambos países; 2) profundizar en el conocimiento de la evolución a nivel sectorial, diferen-ciando aquellos sectores con dinámicas de sustitución del colectivo nacional por el inmi-grado, de aquéllos que presentan situaciones de competencia entre ambos, y de aquellosotros más segregados donde los trabajadores nacionales disponen de una situación de pre-ferencia respecto a los extranjeros; y, por último, 3) verificar cuál ha sido el impacto inicialde la crisis en dichos procesos de inserción laboral. Para ello se han utilizado los datos paraambos países procedentes de la encuesta europea de población activa (EU-LFS).

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INTRODUCCIÓN

El concepto de Estado ha sido centralen el discurso y análisis político.Aunque hasta los noventa el debate

teórico sobre las migraciones internacionalesha dedicado escasa atención al papel delEstado y su influencia sobre el volumen ycomposición de la inmigración (Massey, 1999:304-305), desde entonces parte de la literatu-ra académica se ha centrado en los «muros» y«puertas» �usando los términos de Zolberg(1999)� que las políticas de inmigración hanimpuesto sobre los flujos migratorios. Una delas cuestiones principales de esta literaturaha sido el porqué de las políticas de inmigra-ción, es decir, qué explica que los Estadosopten por unas políticas u otras. Ante estapregunta, se han tomado dos enfoques distin-tos. Unos autores (como Shughart et al. 1986;y Freeman, 1995) han puesto el énfasis en lasociedad y han dejado al Estado en la posiciónde simple broker que reacciona pasivamentea los diferentes grupos de intereses. Otrosautores han explicado las políticas de inmi-gración como resultado del Estado mismo.Desde esta perspectiva, el Estado sería capaz

de cierta autonomía independientemente delos intereses de la sociedad.

La pregunta, sin embargo, sigue sin res-ponder: ¿a qué responden las políticas delEstado? ¿Qué intereses o qué aspectos reci-ben mayor prioridad? Mientras que en losprimeros análisis de tradición marxista elEstado se entendió como pura maquinaria «alservicio del capital» (para un análisis crítico,ver Purcell y Nevins, 2005), trabajos másrecientes han puesto de manifiesto los intere-ses contradictorios que determinan las políti-cas de inmigración desde el Estado mismo(por ejemplo, Calavita, 1992). En esta línea,Boswell (2007) ha desarrollado lo que definecomo una «teoría de los imperativos funciona-les del Estado». Esta teoría parte de la asun-ción que el Estado debe llevar a cabo ciertastareas que son puestas en cuestión (o tiendena contradecirse entre sí) en el campo de laspolíticas de inmigración. Boswell identificacuatro tareas que tendría que cumplir elEstado liberal: 1) proveer de seguridad inter-nacional e interna a los ciudadanos (lo quedefine como security); 2) contribuir al creci-miento económico (accumulation); 3) promo-ver un patrón distributivo y proteger los pri-vilegios de sus ciudadanos (fairness); y 4) pre-servar la democracia y la libertad (institutio-nal legitimacy).


* Institute for Migration and Ethnic Studies (IMES).University of Amsterdam.

Mercados, ciudadanía y derechos.La regulación de la inmigraciónlaboral en Malasia y España

BLANCA GARCÉS MASCAREÑAS*

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De hecho, con esta perspectiva, Boswelldesplaza la cuestión de partida. No se trataya de determinar a quién o a qué responde elEstado con sus políticas de inmigración sinomás bien examinar cómo el Estado logra con-ciliar estas demandas contradictorias (Bos-well, 2007: 92). El presente artículo parte deesta misma cuestión. La diferencia principalcon Boswell radica en la manera de identifi-car y nombrar los distintos «imperativos esta-tales». En lugar de «accumulation», el térmi-no mercados se refiere a la demanda de tra-bajadores inmigrantes por parte de losempleadores. En lugar de «security» y «fair-ness», el término de ciudadanía es utilizadopara indicar la tendencia de los estados-nación a ser inclusivos y democráticos haciael interior pero exclusivos y no-democráticoshacia el exterior (Brubaker, 1992: 21-34;Bader, 1995: 212; Joppke, 1999: 2). En otraspalabras, se usa principalmente en su acep-ción de mecanismo de cierre hacia el exterioro hacia el extranjero u outsider. Finalmente,en lugar de «institutional legitimacy» recurroal término derechos. Mi preferencia por estetérmino busca relacionar este estudio con laliteratura (Hollifield, 1992; Guiraudon, 2000;Joppke, 2000; 2002) que discute hasta quépunto los derechos constriñen la capacidad delos Estados liberales en regular y controlarlos flujos migratorios. La cuestión a resolveres pues la siguiente: ¿cómo logra el Estadoconciliar las demandas contradictorias entremercado, ciudadanía y derechos en lo que serefiere a la regulación de la inmigración labo-ral?

REVISANDO EL TRILEMA

El primer dilema a considerar es entre lasdemandas del mercado y de la ciudadanía.Por un lado, la demanda de trabajadoresinmigrantes �que resulta de toda situaciónen la que las características de la oferta detrabajo amenazan los niveles de acumulaciónexistentes o deseados (Portes, 1978: 471-482;Sassen-Koob, 1978: 516-518; Sassen, 1988:

27)� requiere de una política de puertasabiertas que permita la entrada de tantostrabajadores inmigrantes como sean deman-dados por los empleadores. Por otro lado, ladimensión exclusiva de la ciudadanía tiendea exigir restricciones en la entrada y estanciade los trabajadores extranjeros. La razón esla siguiente: en el contexto del estado-naciónmoderno, el mercado de trabajo (Zolberg,1989: 410), el estado del bienestar (Walzer,1983: 31; Freeman, 1986: 52; Joppke, 1998: 7;van Amersfoort , 2008: 7) , e l s istemademocrático (Bader, 2005: 348) y/o la identi-dad y cultura nacionales (Kymlicka y Nor-man, 1994: 364) son percibidos como siste-mas necesariamente cerrados u obligados aun cierto grado de protección hacia el exte-rior. Resulta pues evidente que lo que hace alos inmigrantes apropiados como mano deobra barata y flexible, los hace indeseables entanto que miembros de las sociedades derecepción (Zolberg, 1989: 411).

Como he argumentado en otro lugar(Garcés Mascareñas, 2004), el dilema entrelas demandas de apertura del mercado y lasdemandas de cierre de la ciudadanía ha sidohistóricamente resuelto (o se ha intentadoresolver) con los programas de trabajadoresinvitados o guestworkers. Por un lado, estosprogramas han posibilitado importar tantostrabajadores como deseados por los emplea-dores. Por otro lado, la demanda de cierre hasido satisfecha restringiendo la estancia enlugar de la entrada. Esto se ha hecho de dosmaneras distintas: primero, restringiendo losderechos económicos, sociales y políticos delos trabajadores inmigrantes; y segundo,haciendo de su estancia algo puramente tem-poral. Podemos pues concluir que los progra-mas de trabajadores invitados han resultadodel compromiso estatal de mantener altosniveles de inmigración laboral mientras seavanzaba en la regulación de la inmigración yel cierre de las fronteras nacionales. Sinembargo, en las décadas de los setenta yochenta, se llegó a la conclusión que estosprogramas habían fracasado al no haber

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nada más permanente que los trabajadorestemporales (Martin, 2000). La permanenciade �no lo olvidemos, sólo parte de� los traba-jadores invitados se ha explicado por el hechode que los inmigrantes, en contraste con lasmercancías y el capital, disponían de dere-chos (entre otros, de residencia) bajo las res-pectivas constituciones liberales.

Y es ahí donde entra el segundo dilema (odonde el dilema se convierte en trilema), estavez entre las demandas impuestas desde laciudadanía y las impuestas por los derechos.Mientras que la ciudadanía impone ciertasrestricciones (si no en la entrada, sí en laestancia), los derechos civiles o derechoshumanos parecen limitar la capacidad de losestados en excluir los extranjeros una vez enel país. Básicamente porque estos derechosno son definidos a partir de la ciudadaníasino que se atribuyen a los individuos en tan-to que personas. En este sentido, diversosautores han concluido que las democraciasliberales se encuentran limitadas por losderechos en su capacidad de controlar lainmigración (Hollifield, 1992, 2005; Joppke,1998a, 1998b, 1999; Guiraudon, 1998, 2000,2002). Como observaba Joppke en una fraseaparentemente tautológica (1998b: 14), «laaceptación de inmigración no deseada esinherente a la liberalidad de los estados libe-rales»1. Más recientemente, desde una pers-pectiva un tanto distinta, Ruhs y Martin(2006) han señalado que la inmigración nocualificada representa un inevitable trade-offentre números y derechos. Su argumento esque como más derechos tengan los inmigran-tes no cualificados, menos ventajosos (o dese-ables) son.

Ruhs y Martin señalan un elementoimportante en relación al papel de los dere-chos en la regulación de la inmigración labo-ral. Siguiendo su argumento, parece que lapresencia de los inmigrantes no cualificados

es deseable siempre que su presencia sealimitada. Si los Estados liberales se encuen-tran obligados por su «liberalidad», estoimplicaría que estos Estados se verían aboca-dos a una política de números reducidos yderechos amplios (política de «low numbersand high rights»). Con la misma lógica, paísescon pocas limitaciones en términos de dere-chos (lo que comúnmente viene en llamarsepaíses autocráticos o no democráticos), seinclinarían a admitir mayores flujos migrato-rios al disponer y poder aplicar mecanismosinternos de exclusión. En otras palabras, encontraste con las llamadas democracias libe-rales, estos Estados podrían optar por unapolítica de altos números y pocos derechos(«high numbers and low rights»). Esta conclu-sión coincide, de hecho, con la tipología pro-puesta por Arango (2003: 3). Dejando de ladolos llamados países tradicionales de inmigra-ción (Estados Unidos, Canada, Australia yNueva Zelanda), Arango distingue entre paí-ses democráticos y no democráticos. Mientrasque los primeros reconocerían obligacionesmorales y políticas para con los inmigrantespero intentarían limitar los números deentrada, los segundos dejarían entrar ungran número de inmigrantes pero sólo en tan-to que trabajadores temporales con derechoslimitados.

Estas conclusiones conducen, de hecho, ados nuevas cuestiones. La primera se refiere alas políticas de inmigración en las llamadasdemocracias liberales. Después del supuesto(aunque discutible) fracaso de los programasde trabajadores invitados de los cincuenta ysesenta, ¿hasta qué punto optaron los Estadosliberales por una política de «bajos números»y «amplios derechos»? Si así es, ¿hasta quépunto esta política pudo funcionar en un con-texto de importantes demandas de trabajado-res inmigrantes? En otras palabras, ¿pudie-ron las democracias liberales olvidar el factormercados con tal de cumplir con las demandasde cierre de la ciudadanía y los constreñimen-tos impuestos por los derechos? La segundacuestión se refiere a los Estados no liberales o

BLANCA GARCÉS MASCAREÑAS


1 Las citas originalmente en inglés son traducción dela autora.

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autocráticos. ¿Hasta qué punto pudieron nosólo optar sino también implementar unapolítica de «derechos limitados»? ¿Y si acepta-mos que en estos países la estancia y derechosde los inmigrantes puede restringirse sin pro-blema, hasta qué punto esto quiere decir queconsiguieron convertir a los inmigrantes enpura mano de obra temporal? ¿Pudieron real-mente (no sólo en la ley sino también en lapráctica) abrir la entrada y restringir laestancia? Y finalmente, hasta qué punto estoquiere decir que, en contraste con las llama-das democracias liberales, estos Estados síson capaces de resolver el dilema, si es quehay un dilema, entre mercados y ciudadanía?

La comparación entre España y Malasiapermite dar respuesta a estas preguntas. Enprimer lugar, el análisis de las políticas deinmigración en ambos países desde la décadade los ochenta hasta la actualidad permiteconsiderar cómo los Estados español y mala-sio respondieron a las demandas de trabaja-dores extranjeros. En particular, el objetivo esver hasta qué punto estamos delante de dosmodelos tan distintos. En segundo lugar, estacomparación permite explorar la relaciónentre mercados, ciudadanía y derechos. Másen concreto, se trata de ver cómo dos Estadosradicalmente diferentes en términos de ciu-dadanía y derechos responden a una deman-da similar de trabajadores extranjeros. Elobjetivo final es revisar hasta qué punto,como parecen asumir la mayoría de académi-cos occidentales, un Estado liberal democrá-tico como el español responde a las demandasde cierre de la ciudadanía en un contexto dederechos amplios para los inmigrantes; y, encontraste, hasta qué punto puede un estadoautocrático como el malasio llevar a cabo unapolítica que responda simultáneamente a lasdemandas de apertura y cierre en un contextode derechos limitados. Estas dos cuestiones, yotras derivadas, se abordan en el presenteartículo a modo de conclusión. Más que unadescripción de ambos modelos, este artículodebe entenderse como un reflexión sobre lacomparación misma.

NÚMEROS VERSUS DERECHOS

Un rápido análisis de las políticas deentrada de los últimos veinte años nos lle-varía a la conclusión de que, efectivamente, elEstado malasio ha optado por una política dealtos números y derechos limitados. Al estilode cualquier programa de trabajadores invi-tados, el Estado malasio no ha restringido laentrada de los trabajadores inmigrantes perosí su tiempo de residencia, posición en el mer-cado de trabajo y derechos sociales y labora-les. En Malasia han entrado cuantos se hannecesitado y se han necesitado muchos. Laslimitaciones no se han dado en la entradasino una vez dentro en la estancia. En con-traste, el Estado español optó hasta 2005 poruna política especialmente restrictiva en laentrada. Aunque las demandas de trabajado-res extranjeros fueron creciendo a lo largo delos noventa y se presentaron de forma espe-cialmente aguda en la primera mitad de los2000s, el gobierno no respondió con una polí-tica de inmigración acorde. En este sentido,podríamos concluir que, en contraste conMalasia y los países nordeuropeos en lasdécadas de los cincuenta y sesenta, enEspaña hubo un claro contraste entre eco-nomía y política migratoria. La tan celebradafrase de Berger (2002: 87), «a quien posea lasmáquinas, le serán dados los hombres», pare-cería así no haber aplicado en el caso español.

Para explicar la política de altos númerosen Malasia tendríamos que referirnos no sóloal papel de los empleadores en el proceso deelaboración de las políticas sino también alproyecto desarrollista del propio estado mala-sio. En particular, es importante tener encuenta que con la New Economic Policy(1971-1990) el gobierno malasio pretendióreestructurar la sociedad colonial mediantela promoción del crecimiento económico. Sinembargo, la NEP tuvo efectos contradictoriossobre el mercado de trabajo: mientras que losprogramas sociales buscaron promover a losmalayos (vis-à-vis los malasios de origen chi-no e indio) a una posición más favorable den-

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tro del mercado de trabajo, el crecimientoeconómico continuó dependiendo del acceso amano de obra barata. En este contexto, huboun consenso generalizado sobre la necesidadde recurrir al empleo de trabajadores inmi-grantes. En contraste, en España las políti-cas se diseñaron sobre prioridades muy dis-tintas. En primer lugar, la demanda de cierrefue determinada por las exigencias de la CEE(López Sala, 2000: 258). En segundo lugar,dado que el desempleo era más del 20 porciento a mediados de los 1990s, las políticasde inmigración (en la práctica más que en loescrito) tendieron a garantizar la protecciónde los trabajadores nacionales por encima delas demandas de los empleadores (AparicioWilhelmi y Roig Molés, 2006: 149). Finalmen-te, parte de lo restrictivo de las políticas deinmigración en España debe entenderse tam-bién en relación al mal funcionamiento de laspolíticas y, más concretamente, a la lentitudde los procedimientos y al mito de la política-mente clamada contratación en origen (CES,2004: 132).

Concluir que Malasia se caracterizaría poruna política de entrada abierta mientras queEspaña por una política restrictiva signifi-caría, no obstante, quedarse en la superficie o,más en concreto, analizar la política escrita ysu implementación sin tener en cuenta susefectos. Esta distinción es especialmenteimportante para el caso español. En Malasialas políticas de inmigración tuvieron comoresultado lo que profesaban, es decir, muchosinmigrantes y muy pocos derechos. En con-traste, en España, a pesar de lo restrictivo delas políticas de inmigración, los inmigrantesacabaron entrando igualmente. Como se haseñalado frecuentemente �desde la academia2

a los propios stakeholders (empezando por losprincipales partidos políticos)� el desajusteentre la demanda de trabajadores inmigran-tes y políticas particularmente restrictivasllevó a la creación de un verdadero modelo deinmigración ilegal. Si nos fijamos en como lademanda de trabajadores inmigrantes fuecubierta en la práctica, concluiríamos enton-ces que, también en España, la demanda detrabajadores inmigrantes desembocó en unasituación de altos números y derechos limita-dos. Altos números en el sentido de que, vol-viendo a la frase de Berger, los que «poseíanmáquinas» obtuvieron «hombres». Derechoslimitados en el sentido de que, en tanto que«ilegales», los trabajadores inmigrantesentraron y trabajaron sin existir legalmente,es decir, sin disponer de mínimos derechossociales y laborales, y sin que su estancia lespudiera dar acceso a la residencia permanen-te o la nacionalidad (ver, por ejemplo, Zapata-Barrero et al., 2009: 7). Es decir, como en elcaso de los trabajadores inmigrantes enMalasia, en España también entraron perouna vez dentro siguieron social, laboral ysimbólicamente fuera.

Un análisis conjunto de las políticas deentrada y los programas de regularizaciónnos llevaría, de hecho, a una conclusión simi-lar aunque con un último matiz. En Españalos programas de regularización funcionarondurante mucho tiempo como la verdaderapolítica de entrada. Hasta el 2005 la entradalegal (como trabajador inmigrante) era tandificultosa que era práctica habitual entrar,permanecer y trabajar ilegalmente, y final-mente regularizarse. En este sentido, podría-mos concluir que, mientras que las políticasde entrada fueron especialmente restrictivas,los mecanismos de regularización acabaronhaciendo de la entrada algo relativamenteabierto. No obstante, la entrada vía regulari-zación ha sido siempre diferida: sólo si sehabía sido ilegal podía optarse a la regulari-zación. Hacer de la ilegalidad un requisitopara la legalidad significó que los que entra-ron tuvieron que hacerlo con muy pocos dere-



2 Sin pretensión de exhaustividad, ver Izquierdo,1996: 37; 2004: 83; Mayeur, 1997: 10; Tamayo andDelgado, 1998: 18; King and Rodríguez-Melguizo,1999: 66; Watts, 1999: 136; Subirats and Badosa, 2001:3; Solanes, 2001: 82; 2003: 2; Massó, 2003: 46; Corne-lius, 2004: 393; Arango and Sandell, 2004: 25; Calavita,2005: 12; Delgado Godoy, 2006: 5; Finotelli, 2007: 3.

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chos. Como decíamos, estamos pues delantede una política de altos números y derechoslimitados. La diferencia es que, en este caso,una vez regularizados y tras unos primerosaños de residencia condicionada, la mayoríade inmigrantes acabaron obteniendo la resi-dencia permanente e incluso la nacionalidad.En otras palabras, a largo plazo, la política deregularizaciones acabó llevando a una situa-ción caracterizada por altos números yamplios derechos.

Finalmente, para acabar de caracterizar elmodelo español, el año 2005 representó uncambio de política importante (Cachón, 2009:141). Junto con un último proceso de regula-rización que casi alcanzó las 700,000 solicitu-des, el gobierno optó finalmente por una polí-tica de entrada relativamente abierta. Elprincipal motivo, como venía proclamándoserepetidamente desde el gobierno (de partidospolíticos distintos) en los últimos años, erallegar a canalizar la inmigración de formalegal para reducir así la inmigración ilegal.De hecho, la combinación de inmigración ile-gal y procesos periódicos de regularización nopodía seguir ad infinitum sin con ello nominar la legitimidad del Estado en su funciónde regular los flujos migratorios. En conse-cuencia, con tal de evitar lo que podríamosdefinir como continuas correcciones de un sis-tema migratorio que no funcionaba, el gobier-no optó finalmente por una política de entra-da que fuera más acorde con las demandas detrabajadores inmigrantes. El resultado fueuna política de altos números y derechos (yresidencia) condicionados que, con los años,acabó llevando también a una situacióncaracterizada por altos números y ampliosderechos.

CONCILIANDO EL TRILEMA

En la práctica, tanto en el caso de Malasiacomo en España estamos delante de una polí-tica de «altos números». Esto significa que, enambos casos, es el mercado quien manda.

Repitiendo la expresión de Berger, tanto enMalasia como en España, aquéllos que«poseían máquinas» dispusieron siempre de«hombres». Esta conclusión coincide con loapuntado por otros autores respecto a países«sin inmigración» o, mejor dicho, que no es lomismo, «con políticas de inmigración cero»(Groenendijk & Hampsink1994; de Lange,2007). En todos estos casos, los empleadoressiempre encontraron la manera (directa oindirecta, explícita o implícita) de acceder asus trabajadores. La pregunta que cabe res-ponder entonces es, primero, cómo esta domi-nancia del factor mercado afectó, se concilió,trasformó o se adaptó a las demandas de cie-rre de la ciudadanía y a las limitacionesimpuestas por los derechos. Y, segundo, has-ta qué punto dos Estados distintos, con carac-terísticas distintas en términos de ciuda-danía y derechos, fueron marcados por cons-treñimientos o dilemas distintos.

En Malasia las demandas de cierre paracon los vecinos indonesios empezaron a tomardimensiones relevantes cuando los inmigran-tes indonesios empezaron a desplazarse a laszonas urbanas y sobre todo a aquellos secto-res económicos reservados a los trabajadoresnacionales. En contraste con lo que afirmaSadiq (2005), para quien una ciudadaníadébilmente institucionalizada haría la distin-ción entre ciudadanos y no-ciudadanos prác-ticamente carente de sentido en el caso mala-sio, las fronteras (en la Península de Malasia)fueron cerrándose a medida que la inmigra-ción empezó a percibirse como una amenaza alos programas de re-estructuración social y,muy particularmente, a la promoción socio-económica de los malayos. Esta demanda decierre, en combinación con importantes yreconocidas demandas de trabajadores, es loque explicaría el establecimiento de un pro-grama de trabajadores invitados a principiosde los 1990s. Al estilo de cualquier programade guestworkers (ver Garcés-Mascareñas,2004), esta política pretendía conciliar lademanda de trabajadores extranjeros y lademanda de cierre mediante la apertura de la

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entrada y la limitación (en derechos y tiempo)de la estancia.

En España, las políticas de inmigracióndieron prioridad hasta 2005 a las demandasde cierre. Si analizamos exclusivamente laspolíticas de entrada, coincidiríamos con Jopp-ke (1998: 19-20) al decir que en España, aligual que en el resto de Europa, las políticasde inmigración han sido definidas desde el«interés nacional restrictivo». No obstante, elcontraste entre política y economía migrato-ria acabó dando lugar a un verdadero modelode inmigración ilegal. Esto tiene, de hecho,dos implicaciones importantes. En primerlugar, esto significa que los inmigrantessiguieron entrando y que las demandas detrabajadores inmigrantes pudieron sercubiertas a pesar de las políticas de inmigra-ción. En segundo lugar, si se quería re-esta-blecer el control estatal sobre los flujosmigratorios, se tenía que reconocer la presen-cia de estos inmigrantes (vía regularizacio-nes) y canalizar legalmente la entrada de lospróximos (con políticas de entrada más abier-tas). Esto implica que, a la larga, los merca-dos acabaron determinando no sólo los flujosmigratorios sino también las políticas deinmigración. En contraste con Malasia, sinembargo, esta apertura en la entrada no fueacompañada de la exclusión total e indefinidadel inmigrante. Básicamente porque, dado elpapel de los derechos en las democracias libe-rales, los inmigrantes acabaron siendo final-mente reconocidos como miembros legítimosde la comunidad.

La importancia de los derechos en el con-texto español tiene que ver, como han apun-tado Hollifield, Joppke y Guiraudon en rela-ción a Europa del Norte, con la presencia deun poder judicial independiente y su capaci-dad de limitar el Estado en su intento deexcluir a los inmigrantes una vez dentro. Sinembargo, en contraste con lo que sugiere Gui-raudon (1998, 2000), la mayoría de derechossociales no se consiguieron tras «las puertascerradas de la burocracia y los tribunales». Elproceso político, como sostiene Freeman

(1995) para el caso de Estados Unidos, jugótambién un papel importante. Parte de losderechos para con los inmigrantes se obtuvie-ron vía nuevas políticas y leyes de inmigra-ción que surgieron no sólo del Congreso sinode un debate político que empezó precisa-mente fuera, desde el Defensor del Pueblo,partidos de la oposición, organizacionessociales y de inmigrantes, y sindicatos. Eneste contexto, sería erroneo pensar, comohace Freeman, que la posición del Estado hasido neutra o que simplemente ha dado res-puesta a los distintos grupos de intereses. Lapropia legitimidad del Estado dependía depoder garantizar estos derechos. En otraspalabras, no es que el Estado «respondiera» aaquellos grupos mejor organizados. Es que,ante aquéllos que le pedían mayores derechospara los residentes extranjeros o una mayorigualdad legal entre extranjeros y ciudada-nos, al Estado no le quedó otra alternativaque aceptar.

No obstante, sería falso concluir que enMalasia los inmigrantes pueden ser y sonobjeto de exclusión mientras que en Españasu situación se caracterizaría por la inclusiónlegal. En ambos casos hay matices importan-tes y son precisamente estos matices los quedistinguen (o en los que se distancia) estainvestigación de la literatura académica(principalmente, Hollifield, Joppke y Guirau-don) que enfatiza el papel de los derechos enlas democracias liberales. Muchos de estosautores asumen (porque no han hecho inves-tigación en estos países) que los Estadosautocráticos o no democráticos escaparían delfactor derechos «porque hay menos constreñi-mientos legales o institucionales en el com-portamiento de los estados con respecto a losextranjeros» (Hollifield 2002: 11). Un estudiorápido de las políticas de inmigración enMalasia confirmaría de hecho esta conclu-sión: a diferencia de España, las políticas deinmigración en Malasia pueden inmovilizar alos trabajadores inmigrantes, hacerlosdependientes de sus empleadores y convertirsu estancia en puramente temporal (ver



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Garcés-Mascareñas, 2006). Sin embargo, sinos fijamos en cómo estas políticas funciona-ron en la práctica, queda en evidencia que lasrestricciones sobre los derechos de los inmi-grantes han tenido también sus límites enMalasia. Estas restricciones no fueronimpuestas por lo legal o lo político sino másbien por los inmigrantes mismos al escapardel control estatal vía el recurso a la ilegali-dad. En otras palabras, estas políticas no fue-ron puestas en tela de juicio pero sí impugna-das directamente por las prácticas de los pro-pios inmigrantes.

En el caso de España, no debemos olvidar-nos que sólo en última instancia estamosdelante de una política de «amplios dere-chos». Primero, dado el desajuste entre políti-ca y economía migratoria, la mayor parte dela inmigración hacia España se dio de formailegal. Aquí tenemos que hablar pues de«derechos limitados», en el sentido de que losinmigrantes ilegales son semi-reconocidos enlo social y no reconocidos en lo laboral y suestancia no les da acceso a permanecer inde-finidamente como residentes permanentes ociudadanos. Aunque distintas sentenciasjudiciales y consecutivas modificaciones de laley de extranjería ampliaron los derechos delos inmigrantes ilegales, en términos genera-les su situación se ha caracterizado por la vul-nerabilidad legal, social y laboral. Segundo,en los primeros años de residencia, los inmi-grantes han obtenido sólo derechos y residen-cia condicionada. La residencia legal hadependido en los primeros cinco años de laintegración formal y efectiva en el mercadolaboral. Aunque los derechos de los inmigran-tes legales fueron ampliándose a lo largo delos noventa, esta dependencia no ha hechosino hacer de la legalidad (y sus derechos aso-ciados) un status condicionado al trabajo for-mal y, en consecuencia, dados los altos gradosde informalidad de la economía española,cambiante y precario.

En resumen, tanto en Malasia como enEspaña, la entrada ha sido determinada porlos mercados. En ambos casos han entrado

cuantos se han «necesitado». Ante esta situa-ción, caracterizada (explícita o implícitamen-te, directa o indirectamente) por lo quepodríamos llamar «fronteras abiertas a lostrabajadores inmigrantes», ambos estadoshan intentado limitar el acceso a la residen-cia. La diferencia principal radica en el tiem-po: mientras que en Malasia esto se ha inten-tado hacer de forma total e indefinida, enEspaña esta exclusión sólo ha sido posible deforma parcial y temporal. En ambos casos,pues, el factor ciudadanía ha llevado a formasde exclusión desde dentro. Sin embargo, en elcaso de España, la posibilidad de exclusiónindefinida (tanto respecto a los inmigranteslegales como a los ilegales) se ha visto restrin-gida por los derechos. En el caso malasio, ni elproceso legal ni el político han puesto límitesal poder estatal en controlar y limitar la pre-sencia de los inmigrantes en el país. En estesentido, daríamos razón a Hollifield cuandoafirma que los estados no-democráticos seencuentran menos limitados. Sin embargo,pensar que sin límites legales o políticos nohay límites es pensar exclusivamente como«la pensée d�état». También en Malasia aplicala frase de Max Frisch, «el gobierno pidió tra-bajadores y llegaron seres humanos». En estecaso la humanidad de los trabajadores inmi-grantes no ha sido reivindicada por los tribu-nales o por los actores sociales y políticos sinomás bien por los inmigrantes mismos alimpugnar la ley con su ilegalidad.

LA ILUSIÓN DE LA GESTIÓNMIGRATORIA

Decíamos anteriormente que en la décadade los setenta u ochenta se llegó a la conclu-sión generalizada de que los programas detrabajadores invitados habían fracasadopuesto que no había nada más permanenteque los trabajadores inmigrantes temporales.Desde entonces, la mayoría de investigacio-nes en el Norte de Europa se han centrado enla inmigración familiar y de refugiados o enlos procesos de integración. Cuando se ha

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hablado de inmigración laboral, se ha tendidoa analizar exclusivamente las políticas deentrada y a olvidar el efecto que estas políti-cas han tenido sobre los flujos migratorios ycómo se han combinado con otras medidascomo, por ejemplo, los programas de regulari-zación. Si tomamos el todo, es decir, las políti-cas de entrada y sus efectos, y las políticas deentrada en combinación con los procesos deregularización, el escenario que aparece esmuy distinto al «imaginado» desde el Estadoy a menudo también desde las ciencias socia-les y políticas. Si pensamos que, para el casode España, la situación podría definirse entérminos de «fronteras abiertas a los trabaja-dores inmigrantes» y exclusión parcialdurante los primeros años de residencia, elresultado no es tan distinto al de los conoci-dos (y varias veces declarados «muertos»)programas de guestworkers.

Una diferencia importante entre pasado ypresente en Europa es que en el pasado laexclusión parcial y temporal de los trabajado-res inmigrantes fue parte de una políticaexplícita, mientras que en las últimas déca-das ha resultado en parte de sus efectos, esdecir, de lo que no está escrito. Y esto nos lle-va, de hecho, a otra diferencia importante:como ya dijimos anteriormente, en tanto queno explícito o no escrito, esta política ha corri-do el riesgo de minar la legitimidad del esta-do en su función de controlar los flujos migra-torios. En contraste con el pasado, no siemprese ha tratado de una política consensuada atres partes (Estado, empleadores y sindica-tos) o con amplio apoyo social y político. Se hatratado más bien de los efectos de una políti-ca que «quiere y no puede» y que, en conse-cuencia, tiene que estar en constante revisióna través de regularizaciones periódicas. Esto,de hecho, explicaría porque en 2005 el gobier-no español decidió optar por una política deentrada más abierta que permitiera, final-mente, lograr un cierto control y regulaciónestatal de los flujos migratorios.

A pesar de estas diferencias, la gran simi-litud entre pasado y presente en Europa es la

tensión entre la demanda de trabajadoresinmigrantes y la demanda de cierre. Tambiénencontramos parecidos en el resultado deesta tensión. Tanto en el caso de los progra-mas de guestworkers europeos como en lasúltimas décadas en España �con un modeloque ha combinado la ilegalidad con los pro-gramas de regularización y, posteriormente,la entrada legal con una residencia condicio-nada� estamos delante de una política carac-terizada básicamente por números altos,derechos limitados o condicionados y ampliosderechos a largo término. La primera parte dela ecuación (números altos y derechos limita-dos o condicionados) resulta de tomar a losinmigrantes como puros «trabajadores tem-porales». En este sentido, las similitudes conel caso malasio son claras. En los tres casos,la entrada de los inmigrantes ha sido autori-zada para trabajar de forma temporal; losinmigrantes han sido por tanto extranjeros«invitados» de un Estado que los ha definidoante todo como trabajadores; y finalmente, seha esperado que estos inmigrantes volvierana sus países de origen una vez finalizados loscontratos o al final del crecimiento económicoque los llevó al país. En resumen, tanto en elpasado como en las últimas décadas enEspaña y Malasia, los Estados han partido dela ilusión que la inmigración era una cuestióneconómica y que los inmigrantes eran «mer-cancías» que podían gestionarse, importarsey exportarse, según se deseara.

La segunda parte de la ecuación (ampliosderechos a largo término) resulta, comovimos, de las limitaciones impuestas por elsistema legal y político. La conclusión aquí esla siguiente: no es que los inmigrantes nohayan podido ser excluidos en el contexto deuna democracia liberal, es que sólo lo hanpodido ser de forma parcial y temporal. Estaes la gran diferencia con Malasia, donde síhan podido ser excluidos total e indefinida-mente. Sin embargo, en Malasia el intento dehacer de los trabajadores extranjeros puramercancía a importar y exportar tampoco haresultado. También ahí la ilusión de la inmi-



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gración como una cuestión económica a ges-tionar por el Estado ha sido desafiada por elhecho de que «llegaron seres humanos».Mientras que en el caso Europeo (tanto conlos programas de guestworkers como enEspaña durante las últimas décadas) estahumanidad de los trabajadores inmigrantesse ha traducido a medio o largo plazo en resi-dencia permanente, en el caso malasio estahumanidad se ha traducido en ilegalidad.Podríamos preguntarnos hasta qué puntoambos resultados podrían explicarse por elcontexto político y el papel de los derechos.Es decir, para ser más concretos, hasta quépunto la ilusión de que la inmigración es unasunto económico «a gestionar» no se traducea largo término en inmigración permanenteen las democracias liberales y en inmigra-ción ilegal en los países con Estados no-libe-rales?

Europa sería el ejemplo perfecto de lo pri-mero. Los países del Golfo Pérsico y otros paí-ses del Sudeste Asiático serían un ejemplo delo segundo. Como en el caso de Malasia,diversos estudios han puesto de manifiestocomo en muchos de estos países la ilegalidadha acabado siendo un recurso para escapar alcontrol estatal (por ejemplo, ver Moors y DeRegt, 2008: 163). Mientras que estos ejemplosconfirmarían la relación entre derechos ydeterminados resultados de las políticas,también hay casos que la contradicen. Esta-dos Unidos es, en este sentido, paradigmáti-co. Como en el caso español, Estados Unidosha tenido una política muy restrictiva paracon los inmigrantes no-cualificados a pesarde la demanda de trabajadores inmigrantes.Como en el caso español también, esto haresultado en un modelo de inmigración ilegal(ver Cornelius, 2005: 789). No obstante, encontraste con España, en las últimas décadasno ha habido procesos de regularización. Enconsecuencia, el resultado ha sido una situa-ción de indefinida ilegalidad en una supuestademocracia liberal. Por otro lado, Taiwan ySingapore serían ejemplos que casi haríanpensar que la «ilusión» de la gestión migrato-

ria sí es posible en algunos lugares. En amboscasos el Estado parece haber conseguidoregular y controlar la inmigración laboraltanto en la entrada como en la estancia y elretorno (ver, por ejemplo, Lu 2008). Aquícabría preguntarse hasta qué punto este «éxi-to» de las políticas de inmigración tiene quever con un mayor balance entre mercados yciudadanía en un contexto sin derechos. Ohasta qué punto, dada su condición insular ysus dimensiones, la geografía a solas expli-caría en su mayor parte la diferencia.

PRODUCIENDO ILEGALES

La inmigración ilegal se ha tendido aexplicar como un fenómeno que pasa a pesarde las políticas de inmigración y los Estados.Desde esta perspectiva, muchos académicoshan llegado a la conclusión que factores socio-económicos hacen difícil, sino imposible,implementar políticas restrictivas de formaexitosa. La siguiente conclusión es que losEstados han fracasado en el intento de con-trolar los flujos migratorios o que los flujosmigratorios están mucho más allá de la capa-cidad de control de los Estados (Cornelius etal., 2004). En contraste con este análisis, lapresente investigación pone en evidenciacomo la inmigración ilegal no es un fenómenoindependiente que simplemente ocurra apesar de las políticas y los Estados. Mientrasque los flujos migratorios están efectivamen-te motivados por la demanda de trabajadoresinmigrantes en las sociedades de recepción, olas disparidades económicas o lazos sociales ehistóricos entre unos países y otros, estos fac-tores no explican a solas porqué una parteimportante de estos flujos se da de forma ile-gal. En otras palabras, la opción (o la posibili-dad) de inmigrar legal o ilegalmente no sepuede entender sin tener en cuenta el Estadoy sus políticas de inmigración. No sólo porqueel Estado define quién puede entrar y quiénno, sino también porque el Estado y sus polí-ticas de inmigración producen ilegalidad.

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Por producción estatal de ilegalidad noquiero decir, como observan algunos autores(por ejemplo, Calavita, 2005), que el no reco-nocimiento legal de los inmigrantes ilegales yde su trabajo resulta de la intención de crearuna fuerza de trabajo barata y flexible. Escierto que las fronteras pueden tener esteresultado. Como observa Sassen (1988: 37),las fronteras facilitan «la extracción de manode obra barata asignando status criminal auna parte de la clase trabajadora: los inmi-grantes ilegales». El caso de España es unclaro ejemplo de ello. No obstante, la produc-ción estatal de ilegalidad es mucho más queesto. En concreto, tiene que ver con la tensióninsoluble entre la demanda de trabajadoresinmigrantes y la demanda de cierre. Estedilema se intentó resolver, tanto en Malasiacomo en España, con la referida «ilusión de lagestión migratoria», es decir, con el convenci-miento y propósito que los trabajadores inmi-grantes podrían «importarse», controlarse,limitarse y, en caso necesario, «exportarse»según se quisiera. Sin embargo, los trabaja-dores inmigrantes nunca han sido una mer-cancía. En ninguno de los dos casos, con o sinderechos, el Estado consiguió mercantilizar-los. El primer y principal resultado de esteintento «fallido» ha sido la creación del inmi-grante ilegal o, lo que otros autores llamaríanun gap importante entre políticas y outcomes(Cornelius et al., 2004).

En el caso malasio, la ilegalidad ha resul-tado, en primer lugar, de una frontera buro-cratizada y comercializada. Entrar en Mala-sia ha implicado la tramitación y pago de unsinfín de papeles tanto en los gobiernos de lospaíses de origen como en las embajadas mala-sias. Además, la existencia de una cadena deintermediarios no ha hecho sino aumentarlos costes de un viaje que, para los que estánjusto ahí al otro lado de la frontera, resultanexorbitantes y prescindibles. Como conse-cuencia de esta burocratización y comerciali-zación de la frontera, la entrada ilegal harepresentado para los que estaban cerca unavía mucho más rápida y barata. En segundo

lugar, el control sobre los trabajadores inmi-grantes una vez dentro ha colisionado, por unlado, con los intereses de los empleadores,que a menudo desearían una mano de obramucho más flexible y a la vez permanente, y,por el otro, con la resistencia de los inmigran-tes a convertirse en pura mano de obra cauti-va sujeta al control estatal.

En el caso de España, la producción estatalde ilegalidad resultó de dos procesos distin-tos. En primer lugar, el desajuste entre laeconomía y la política de inmigración desem-bocó en un verdadero modelo de inmigraciónilegal. Este desajuste tiene que ver con elpeso del «interés nacional restrictivo» perotambién con una burocracia que no supo darrespuesta a las crecientes y «inesperadas»demandas de entrada (Izquierdo, 2001: 134;Arango y Jachimowicz, 2005: 257-269). Ensegundo lugar, la política de regularizacionesredujo y produjo ilegalidad. Si bien cadaregularización fue lanzada con el objetivo deponer el contador de la ilegalidad a cero, decada regularización surgió nueva o repetidailegalidad. Básicamente porque mientras quehasta 2001 el tiempo de residencia y no el tra-bajo fue el principal requisito de regulariza-ción, en la primera renovación al cabo del añoel trabajo y no la residencia se convertían enla condición básica para mantener la legali-dad. Lo que acabó creando ilegalidad fue puesla combinación de una relativa (aunque dife-rida) entrada abierta vía regularizaciones yel mantenimiento de una estancia condicio-nada. En otras palabras, la ilegalidad (o loque se ha venido en llamar «recaída en la ile-galidad») resultó de la combinación de unapolítica de regularizaciones sobre residentes yuna política de renovaciones que considerabaexclusivamente trabajadores con trabajo (for-mal) (Cabellos Espiérrez y Roig Molés, 2006:116).

Se podría alegar que toda regulaciónimplica un fuera, es decir, que toda legalidadlleva en si misma ilegalidad. Aunque esto escierto, mi argumento intenta ir un poco másallá. En concreto, este estudio muestra como



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es precisamente «la ilusión» de considerar ytratar los inmigrantes como trabajadores,como fuerza de trabajo que se puede impor-tar, limitar y exportar según se desee, lo queproduce esta ilegalidad. Simplemente porquela condición de los inmigrantes va mucho másallá de la de simple «bracero» o de la de sim-ple mercancía sobre la que imponer barreras,aranceles y límites. Esto no quiere decir quelas fronteras o el control estatal no importen.De hecho, la propia ilegalidad es prueba de suexistencia y relevancia. Significa más bienque la ilegalidad, y este es mi principal argu-mento, no debe explicarse desde fuera sinodesde dentro, desde la propia política deinmigración y desde las contradicciones quesubyacen el estado-nación en un contexto dedemanda de trabajadores inmigrantes. Laperspectiva histórica es, en este sentido, cla-rificadora. Si comparamos los casos de Mala-sia y España con las primeras formas detransferencia mundial de mano de obra (bási-camente hacia las colonias), destacan tresgrandes diferencias que muestran porqué lasdemandas de trabajadores inmigrantes tien-den a producir ilegalidad en el contexto de losestados-nación modernos.

En primer lugar, durante la época colo-nial, nunca se dio el contraste que se puededar actualmente (como es el caso de España)entre política y economía de la inmigración:en caso de demanda de mano de obra extran-jera, hubo siempre transferencia de trabaja-dores. En segundo lugar, aunque se tratóbásicamente de trabajo forzado o migraciónforzada, fue una inmigración que llegó paraquedarse. Los esclavos pertenecían a susempleadores hasta el final de sus vidas y loscoolies solían permanecer tras la finalizaciónde sus contratos. En tercer lugar, aquellosque emigraron fuera (o se salieron) del siste-ma regulado por el Estado (como los chinosen Malaya) no fueron situados fuera de laley. En otras palabras, la irregularidad (fue-ra del sistema regular) no significaba ilegali-dad (ver Garcés-Mascareñas, 2008). Estastres diferencias, el hecho que se dejaran

entrar cuantos se necesitaban, de formaindefinida y tanto regular como irregular-mente (dentro o fuera del sistema estatal dereclutamiento), se explican básicamente por-que la presencia de estos «trabajadores»(tanto los que entraron regularmente comolos que entraron irregularmente) nunca pusoningún desafío a la comunidad. Su presenciano les daba acceso a ella. Precisamente poreso pudieron llegar cuantos se necesitaron ypara siempre.

En contraste, la soberanía nacional llevó aidentificar comunidad con territorio. En con-secuencia, la presencia de extranjeros en elterritorio se vio como una amenaza potenciala las fronteras económicas, sociales, políticasy culturales del estado-nación. En este con-texto, los inmigrantes han sido a menudo per-cibidos como competidores desleales en elmercado de trabajo, como carga del estado debienestar, como votantes no legítimos o comoextraños en lo cultural. Como decíamos alprincipio, «la tendencia hacia la inclusiónuniversal dentro de los estados-nación estáintrínsecamente ligada con la exclusión sis-temática de aquéllos categorizados como no-miembros, no-ciudadanos o extranjeros»(Bader, 1995: 212). En los dos casos aquí ana-lizados la cuestión ha sido cómo conseguiresta exclusión en un contexto de importantesdemandas de trabajadores inmigrantes. EnMalasia se intentó imponer esta exclusióndesde dentro: que entraran cuantos quisieranpero que su espacio dentro del país quedaralimitado física y temporalmente. En España,la exclusión se impuso en la entrada y en losprimeros años de residencia. Sin embargo, talcomo muestra este estudio, este equilibrioentre inclusión y exclusión ha sido siempreprecario. En Malasia porque en la práctica noha sido tan fácil limitar la presencia de lostrabajadores inmigrantes. En España porquelos mercados no han querido prescindir deellos y porque éstos se siguieron quedandoincluso cuando no cumplieron con su funciónasignada de trabajadores con trabajo formal.En ambos casos, es precisamente este equili-

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brio siempre frágil entre inclusión y exclusiónlo que explicaría, en última instancia, la ile-galidad de los inmigrantes.

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RESUMEN La regulación de la inmigración laboral parece estar cruzada por un doble dilema. Prime-ro, mientras que los mercados requieren una política de fronteras abiertas para proveertantos trabajadores inmigrantes como sean demandados por los empleadores, la ciuda-danía parece exigir cierto grado de cierre hacia el exterior. Segundo, mientras que la ciu-dadanía impone formas de exclusión sobre aquéllos considerados como extranjeros u outsi-ders, los derechos humanos y civiles parecen limitar la capacidad de los estados en excluira los que ya están físicamente dentro. Este artículo considera este doble dilema (o trilema)entre mercados, ciudadanía y derechos a partir del análisis comparativo de las políticas deinmigración en Malasia y España. Mientras que son similares en cuanto al factor 'merca-dos', estos países difieren en la definición tanto de ciudadanía como de derechos. Se tratapues de examinar cómo dos Estados radicalmente distintos responden a una demandasimilar de trabajadores inmigrantes.

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INTRODUCCIÓN. EL NACIMIENTODE UNA INTRIGA: ¿QUÉ SE ESCONDEDETRÁS DEL CAMBIO EN EL REPARTODE LOS RECURSOS PÚBLICOSSANITARIOS TRAS ADHERIRSERUMANIA Y BULGARIA A LA UE?

Hace un par de años que, en el marcode una investigación financiada porel INPES1, llevo indagando sobre

las prácticas de salud y la relación con las ins-

tituciones sanitarias así como en los modos devivir y las condiciones de vida de las veinte-ocho familias gitanas rumanas que fueronseleccionadas por las autoridades del conglo-merado de municipios que hoy conforma elS.A.N. de Sénart* (Departamento Seine etMarne (77), región Ile de France, Francia),para integrar el dispositivo de acción integral


* Autora: KÀTIA LURBE I PUERTO. Investigadora Pos-doctoral «Juan de la Cierva». ESOMI (Equipo de Socio-logía de las Migraciones Internacionales). Dep. Socio-logía, Universidad Da Coruña. E-mail: [email protected].

1 Esta investigación está financiada por el InstitutNacional de Recherche en Santé Publique, en el marcode las convocatorias a proyectos científicos sobre desi-gualdades sociales en salud y prevención. Esta investiga-ción que se desarrolla en la Región Ile de France, ponesu punto de mira en tres terrenos geográficos de investi-

El análisis de la evolucióndel derecho a la asistencia sanitariade los residentes gitanoscomunitarios en Francia:las fronteras internas de la EuropaSocial de los 27

KÀTIA LURBE I PUERTO*

gación, escogidos a fin de introducir una perspectivacomparativa según variaciones en las condiciones devidas. Así, además de las familias del SAN Sénart, Yan-nick Lucas y Dana Cernautanu están realizando trabajode campo en el Departamento del Val d�Oise (95) confamilias gitanas rumanas instaladas en un bosque ysometidas a continuadas expulsiones al carecer de auto-rización, YANN BELDAM (en 2008) y NORAH BENAROSH (en2009) se han ocupado de las familias alojadas provisio-nalmente desde 2004 en las antiguas dependencias dela Gendarmerie de Sant-Maur (Departamento de Marnela Vallée, 94) e integradas en un proyecto de inserción ala vivienda. PIERRE AÏACH (IRIS - INSERM) supervisa el tra-bajo realizado por el conjunto del equipo, cuya direc-ción científica asume KÀTIA LURBE I PUERTO.

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denominado «Proyecto de Integración socio-sanitaria de Lieusaint» (2000-2007)2. Segúnme han evocado en repetidas ocasiones estasfamilias originarias de Rumania, en la cele-bración del año nuevo 2007 se entremezcla-ron sentimientos de euforia y preocupación.Por una parte, la adhesión de Rumania yBulgaria al Club de la UE-27 presagiaba laresolución de gran parte de las numerosasbarreras administrativas con las que veníanencontrándose, para acceder a una ciuda-danía más plena en la sociedad en que desdehace una veintena de años residen. En resu-midas cuentas, estas familias estaban conve-nidas de que 2007 les abría grandes las puer-tas a un empleo con contrato e ilusionadascon la idea de que el miedo a la repatriaciónpor carecer de una autorización de residenciaen vigencia que les acompañaba duranteaños iba a convertirse en una cosa del pasado.Por otra parte, la llegada del 2007 anunciabael cese, en abril, del seguimiento y apoyo brin-dado por la eficiente asociación de tres enti-dades claves para la realización efectiva y efi-caz de cualquier programa de integraciónsocial de las poblaciones en exclusión social:el Estado, las autoridades locales y el sectorasociativo. En el curso del 2007 se les iba adejar caminar a su propia marcha, al fin guia-dos por la supuestamente interiorizadamelodía del denominado «Derecho común»,fórmula francesa que hace referencia a lamanera de proceder en igualdad de condicio-nes que todo ciudadano nacional francés. Yesto, aún cuando quedaban en aquellasfechas tres parejas de jóvenes viviendo en elárea de caravanas que el «Proyecto de Lieu-saint» había habilitado para la instalaciónprovisional de las 28 familias gitanas. Estasquedaban sin acceder a una vivienda de pro-tección oficial, principal preocupación dedichas familias en tanto que el binomio

vivienda digna y empleo regulado son difícil-mente des-vinculables en el mundo de lavida, y a la vez requisito del contrato firma-do entre los actores institucionales del pro-yecto y cada uno de los «jefes de hogar» gita-nos.

Incluso al equipo de trabajadores socialesdel Proyecto se le escapaba que el artículo 23de la nueva Ley de regulación de la inmigra-ción y la integración aprobada en Francia el24 de julio de 2006, fuera a suponer un impor-tante retroceso en cuanto al acceso de loscomunitarios inactivos a los derechos sanita-rios en Francia. Efectivamente, el escenarioque se plantea con el art. 23 traslada la deli-mitación del rango de cobertura del esquemafrancés de provisión de servicios sanitarios amás de una década atrás: en concreto, al con-texto instaurado por el art. 1 del Decreto del11 de marzo de 1994, cuando a los comunita-rios sin actividad profesional se les exigíatener seguro médico y recursos necesariospara instalarse en Francia. Así, con respectoal marco legislativo de la CMU* (aprobada en1999) que aúna en el universalismo de lacobertura sanitaria francesa, el art. 23 de laLey de inmigración e Integración actualmen-te vigente endurece las condiciones de resi-dencia de los comunitarios inactivos en Fran-cia al estipular que para obtener un permisode residencia, los estudiantes o en formaciónprofesional, los solicitantes de empleo y losjubilados han de disponer previamente de unseguro de enfermedad (sea privado o de laSeguridad Social del país del que son nacio-nales) y unos recursos suficientes, a fin deevitar ser una carga para el Estado Francés�tal cual expresado.

El trabajo etnográfico realizado sobre lasfamilias gitanas rumanas del SAN de Sénartnos revela otras implicaciones de la aplica-ción del art. 23 para los comunitarios: no sólotrae como consecuencia el rechazo a una afi-liación a la CMU �tal como explícitamente seentiende de la formulación del artículo�, sinotambién obstaculiza el acceso a l�AME* por laincongruencia que supuso para los agentes de

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2 A lo largo de este texto he optado por utilizar laapelación «gitana» tal como el conjunto de las familiasque componen mi escenario de investigación se autode-nominan.

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las CPAMs* de empezar a concebir a los soli-citantes comunitarios dentro de la categoríade «inmigrantes irregulares». Dicha categori-zación entraba en contradicción directa con laCircular del 3 de mayo de 2000 que se veníaaplicando sin cuestionamiento alguno y queestipulaba que para beneficiar de la CMU, lacondición de la regularidad de la residenciano debía tenerse en cuenta para los solicitan-tes comunitarios (UE), así como para los ciu-dadanos suizos y del Espacio EconómicoEuropeo residentes en Francia.

Ante el retroceso en el acceso a los recur-sos sanitarios públicos, para los comunitariossin una actividad profesional a través de lacual cotizar a la Seguridad Social� sea tantodel Estado Francés como del país del cual sees nacional � surge la pregunta del porqué.¿Qué habrá llevado al gobierno francés res-tringir las condiciones de elegibilidad? En suversión oficial, la justificación de la inclusióndel art. 23 en la actual Ley de Inmigración eIntegración en Francia descansa en la volun-tad del Estado Francés de transponer en elderecho francés, la directiva comunitaria2004/38/CE sobre el derecho de los ciudada-nos comunitarios de circular y de residir en laUE votada dos años anteriores, el 29 de abril2004. No obstante, cuesta encontrar estemotivo totalmente satisfactorio. ¿Qué seesconde bajo este cambio en las reglas deacceso al derecho a la salud cuando bien sesabe que las directivas europeas establecenunos mínimos a respetar por los estadosmiembros y no reprimen la generosidad conque los Estados de Bienestar de cada paísmiembro definen los recursos sociales y losdistribuyen a su población? En la resoluciónde este tipo de incógnitas no puede ser máspertinente el análisis de los datos producidospor estrategias de investigación de tipoetnográfico, como es el estudio desde el que seerigen las reflexiones de este artículo.

Circunscribir la mirada sobre la heterogé-nea población gitana rumana que participóen el «Proyecto de integración socio-sanitariade Lieusaint» (2000-2007), permite articular

el derecho de la salud con los procesos relati-vos no sólo a las migraciones �objeto centraldel volumen monográfico en el que participaeste artículo� sino también y sobre todo, conlos procesos vinculados a la circulación y laconstitución de minorías poblacionales �estoes, agrupamientos humanos en una posiciónsubalterna en función de los atributos natu-ralizados (Martinelo, 1995)� en el contexto dela Construcción Europea. Al basarse en unestudio de caso de tipo etnográfico, las refle-xiones que de este análisis emanen no sólopueden responder a los interrogantes relati-vos a la atribución de un derecho social, sinoa los concernientes al ejercicio del mismo. Elcometido nuestro, en estas páginas, es poneren evidencia las fronteras internas que yaestán resquebrajando la escasamente desa-rrollada Europa Social de los 27, señalandotanto los principales procesos que están en elorigen del acceso diferencial de los recursossociales, como evocando si bien de soslayo, lasrepercusiones en la vida de los conciudadanoscomunitarios. La situación de las poblacionesgitanas comunitarias nos sirve aquí de reve-lador de las pruebas (Martucelli, 2006) a lasque los procesos de exclusión social les some-ten, de los cambios en el reconocimiento queestas poblaciones han ido experimentando enestas dos últimas décadas y, por último, de laagencia de estas poblaciones con respeto atales pruebas y reconocimiento. Breve preci-sión que cabe mencionar, la cuestión del reco-nocimiento es atendida considerando sus tresdimensiones: la de lo universal humano, la delo específico cultural y la de lo singular único.El reconocimiento tal como es aquí definidoviene íntimamente vinculado a la cuestión dela justicia social y participa del marco analíti-co de la interseccionalidad de las posiciones yrelaciones que se dan entre los elementos dedistinción social social (Crenshaw, 1991) enel caso que nos va a ocupar: la posición de cla-se, el capital cultural y las relaciones raciali-zadas de alteridad. Ello convierte en unafalacia la frontera entre la lucha por la igual-dad y la del reconocimiento de una identidadminorizada (Honneth, 2003).

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APUNTE METODOLÓGICO: SOBRELA PRODUCCIÓN DE LOS DATOSDE DONDE SE INFIERE LA REFLEXIÓN

Desde finales del año 1999, el SAN deSénart confronta �en tanto que construidocomo problema social politizado� la instala-ción en su territorio de pequeños colectivos depoblaciones gitanas originarias de Rumania,condenadas a un nomadismo forzado por lasexpulsiones reiteradas a las que son objeto alasentarse en terrenos sin uso pero no dis-puestos para ser poblados. A iniciativa delAlcalde de Lieusaint, a la que más tarde se leunió el de la municipalidad de Combs-la-Ville, promovido por el Estado francés bajo lafigura del Prefecto de Seine et Marne (equi-valente al Gobierno Civil en España) y por elSyndicat d�Agglomération Nouvelle deSénart, además de contar con la colaboraciónde actores sociales del sector asociativo (elRéseau de Terrains d�Accueil des Gens duVoyage y Médicos del Mundo) y un conjuntode voluntarios procedentes de las redes deapoyo vecinales, se instauró el Projet sanitai-re et social des familles rroms de Lieusaint,Ville Nouvelle de Sénart � Seine et Marne.Con el objetivo de promover la integraciónsocial y sanitaria de las familias gitanas ori-ginarias de Rumania que a principios del año2000 habían instalado sus destartaladascaravanas en un terreno situado enfrente dela alcaldía de Lieusaint y adyacente a la igle-sia de este pequeño municipio, se firmarontres convenios sucesivos entre el año 2000 yel 2007. Finalizado hace más de dos años,este proyecto bien pudiera ser consideradocomo único a nivel europeo por haber logradola integración de 28 de las 32 familias gitanasque fueron seleccionadas para formar partede esta experiencia3. En este proyecto se faci-

litó el acceso a la vivienda y al mercado labo-ral, a la escolarización de los menores y seinsertó a los miembros de estas familias a lared ordinaria de atención a la salud y de pres-taciones sociales, todo ello con el desarrollo deuna «pedagogía de los derechos».

El estudio trata de analizar la experienciade este proyecto adoptando una metodologíaque combina la investigación histórico-sociológica con una socio-antropológica de loordinario para:

1. Comprender la construcción de «fronte-ras» dentro del sistema de protecciónsocial y de los servicios públicos de salud y,el rol que los actores sociales y sanitariosdesempeñan respecto a las dinámicas deintegración/ exclusión.

1.1. Discernir la subjetividad de los crite-rios para la categorización/estigmati-zación que opera dentro del trabajosocial y de las prácticas médicascuando las poblaciones más margina-das frecuentan las instituciones delEstado de Bienestar.

2. Evaluar el éxito del Proyecto, identifi-cando las determinaciones e iniciativas

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3 Paso previo a la realización del proyecto, a fin dedotarlo de mayor viabilidad, se dio un proceso de selec-ción de las familias roma. De las más o menos 50 fami-lias, 32 unidades familiares entraron en el Proyectoescogiéndose las que ofrecían mayores posibilidades deinserción. Se siguieron los siguientes criterios: a. demos-

trar cierto arraigo en el municipio o zona colindante, b.proceder a escolarizar a los hijos y c. dar pruebas deinserción laboral, búsqueda de trabajo o integrar a unprograma de formación laboral. Para mantenerse en elproyecto, las familias seleccionadas debían: a. regular susituación administrativa, lo cual supuso tramitar la recu-peración �una parte importante eran apátridas� o larenovación de los documentos de identidad (pasaporte,actas de nacimiento), b. respetar las citas con los profe-sionales sanitarios o de la protección social, c. cumplircon los compromisos laborales y de escolarización, d.mantener una higiene adecuada del habitáculo o vivien-da y del entorno de vida, e. evitar las visitas nocturnas oestancias de familiares y amistades no incluidos en elproyecto. Del total de familias seleccionadas, 4 fueronexpulsadas por no respectar compromisos laborales yvarias citas con la administración pública en cuanto alprocedimiento de renovación de la autorización de resi-dencia y de trabajo, así como por mostrar una actitudirrespetuosa hacia los trabajadores sociales del proyecto.

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que han favorecido una mejora de la cali-dad de vida de las familias elegibles.

3. Identificar las formas de agencia de laspoblaciones con condiciones de vida, muyprecarias y sometidas a una fuerte exclu-sión social, y analizar sus condiciones deposibilidad.

La estrategia de investigación con la quevenimos trabajando se basa fundamental-mente en métodos cualitativos de producciónde datos y de análisis. Este estudio parte delos resultados de la encuesta realizada enEuropa en 1999 por la asociación Romeurope,cuya matriz de datos ha sido re-trabajada,permitiéndonos aunar en los contenidos delos guiones de entrevistas y de observación denuestro estudio y, en algunos casos, hasta detener acceso a algunas de las personas quefueron encuestadas, unos diez años después.El estudio cualitativo comprende la triangu-lación de los datos generados por análisisdocumental de los archivos administrativosexistentes sobre el Proyecto, análisis catego-rial temático de la serie de entrevistas temá-ticamente enfocadas, individuales y grupa-les, a informantes principales (actores políti-cos, trabajadores sociales, profesionales de lasalud, actores del sector asociativo, el conjun-to de las personas beneficiarias del Proyecto)y una etnografía multi-situada (EMS) centra-da en tres de las familias del Proyecto, selec-cionadas de acuerdo al diferente grado deinserción socio-cultural y de condiciones devida de la unidad doméstica.

Nuestra apuesta por la EMS responde aque da cabida a la heterogeneidad y la efer-vescencia social de los distintos mundos cadavez más interconectados y desigualmenteinterdependientes que componen nuestrassociedades. La EMS otorga un espacio propi-cio para la expresión in vivo de esas figurastransciudadanas a la vez que extrañas yextemporáneas que parecen encarnar la figu-ra de los gitanos del Este, los «endoextranje-ros» de Europa. Su aplicación nos está permi-tiendo captar la riqueza de lo social humano

desde el convencimiento de que los sereshumanos somos, de forma simultánea, uni-versalmente similares, culturalmente distin-tos e individualmente únicos. Del mismomodo, da pié a emprender una sociología ima-ginativa y alter-ada que percibe y trata a losmigrantes como coprotagonistas individualesy colectivos, en el seno de las estructuras,interacciones, relaciones, cambios y conflic-tos sociales en las que están insertos. La EMSexige, además, la integración de pautas deevaluación sistemática de la producción delos datos, especialmente porque la prácticainvestigadora se ejecuta en terrenos sensi-bles y de difícil acceso.

Por último, cabe dedicar unas líneas al tra-bajo etnográfico practicado, que podríamos lla-mar, bajo la inspiración de Veena Das (2007),una socio-antropología de lo ordinario. Enlugar de una lectura de las realidades gitanasa través de las lentes de los metadiscursos quese producen sobre ellos, nuestra apuesta meto-dológica se basa en ejercitar un «descenso a loordinario» (Das, 2007). Trabajar sobre lo ordi-nario no significa producir una sociología de larealidad cotidiana, sino más bien se trata dedesarrollar una perspectiva que permite cap-tar etnográficamente la manera en que laspersonas construyen cotidianamente unacuerdo sobre lo que sus vidas pueden ser. Lanoción de «forma de vida» se toma con frecuen-cia para enfatizar la naturaleza social del len-guaje y del comportamiento humano. Al res-pecto, Veena Das (2007: 200) explica: «In �lear-ning language� you learn not merely what thenames of things are, but what a name is; notmerely what the form of expression is forexpressing a wish but what expressing a wishis; not merely what the word for �father� is, butwhat a father is; not merely what the word for�love� is, but what love is. In learning language,you do not merely learn the pronunciation ofsounds, and their grammatical orders, but the�form of life� which makes those sounds thewords they are, do what they do � e.g. name,call, point, press a wish or affection, indicate achoice or an aversion, etc.»



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Esta perspectiva incita a interrogarnossobre la manera en que los individuos rein-ventan a diario un lenguaje y una forma devida. Es esta interrogación precisa que guíala realización del trabajo etnográfico en elcorazón de la cotidianeidad de tres familiasgitanas. El objetivo: «to convey the meaningof an event in terms of its location in theeveryday, assuming that social action is notsimply a direct materialization of culturalscripts but bears the traces of how these sha-red symbols are worked through, that it canbe most effective». (Das 2007a : 217). En estesentido, un evento no es necesariamente loextraordinario, sino más bien la acción que seinscribe en la cotidianeidad y que es concebi-da por sus actores como significativa. Es sig-nificativa en el sentido de que es algo que lesimporta porque constituye lo que la vida espara ellos, siendo al mismo tiempo algo queparticipa de una noción más amplia de la vidahumana.

Expuesto esto, este artículo toma por úni-co cometido reflexionar sobre la evolución delderecho a la salud de los comunitarios enFrancia, descendiendo a la realidad concretade una de las poblaciones migrantes con con-diciones de vida extremadamente precarias,sobre la cual pesan una fuerte estigmatiza-ción social que le sitúa en una posición dealteridad compleja: la de los endo-extranjerosde Europa.

Y A PUERTAS DE CONSEGUIRLO,EL ACCESO LES QUEDÓPARCIALMENTE COARTADO

Llegadas de Alemania, donde tras variosaños de espera de una respuesta a la solicitudde asilo político, la agotada hospitalidad ale-mana se expresó con el rechazo a acoger másgitanos rumanos en su territorio, nuestrasfamilias gitanas rumanas optaron por insta-larse en la Francia del entonces gobierno con-servador de Edouard Balladur. Son tiemposen que los bellos discursos de solidaridad

nacional que iban armonizándose con los dela solidaridad social se enfriaron finalmentecon los vientos que soplaban a favor delmonopolio de los derechos sociales a manosde los insiders, útiles a un orden social, econó-mico, político y simbólico más global, el deno-minado neoliberalismo de la seguridad públi-ca (Bietlot, 2005). Confinado el extranjero enla imagen, el lugar y el rol que las sociedadesneoliberales de la seguridad pública le reser-van: «ya no se trata de disciplinar a una masade trabajadores inmigrantes, sino de gestio-nar los efectos indeseables de la globalizaciónde los intercambios y de utilizar la precarie-dad de la inmigración clandestina para expe-rimentar o consolidar los aparatos represi-vos, la desregulación de la relación salarial yla flexibilización funcional o numérica deltrabajo. [�] los mecanismos de la seguridadpública son, con respecto a la globalización ya la producción post-fordista, lo que las disci-plinas eran para la integración nacional y laproducción fordista» (Bietlot, 2005). Llevadospor el convencimiento que un exceso de gene-rosidad del Estado de Bienestar francésincentivaba no sólo la permanencia demigrantes no autorizados sino un incrementode nuevos llegados, la ley Pascua (1993) tomócomo centro de la elegibilidad de las presta-ciones sanitarias y sociales el criterio de laregularidad de la residencia en el territoriofrancés. Ello originó que gran parte de losmigrantes en la clandestinidad perdieran elderecho de acceso al sistema sanitario del quebeneficiaron durante apenas un año, graciasa la reforma en 1992 de l�Aide Médicale (estoes, un esquema no contributivo de asistenciasanitaria para las personas excluidas de loscanales normalizados de atención sanitaria)4.

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4 Un excelente trabajo de análisis de las políticassanitarias hacia las poblaciones de origen inmigrantes enFrancia ha sido llevado por Francisco Javier MorenoFuentes. Ruego al lector que se remita a esta obra parauna puesta en contexto más detallada sobre el tema,empresa que si bien importante para la inteligibilidad delos procesos que aquí se describen escapa al objetivocentral del presente artículo.

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Más aún, los discursos que asociaban la inmi-gración clandestina con el abuso de las pres-taciones sociales desvinculadas de la cotiza-ción a la Seguridad Social iban tomando fuer-za legalizando mecanismos de castigo a «l�ai-de au séjour des irréguliers». Los controlespoliciales en su lucha contra la migraciónclandestina se hacían sentir. Nuestras fami-lias gitanas cuentan que trataron de perma-necer cuanto más alejadas de las Administra-ciones de la Seguridad Social, acudiendo enlos casos de insoportable necesidad de salud alas urgencias del hospital público cercano a laciudad de chabolas en Nanterre en la que sehacinaron durante un año, al declararseexpulsables en 1994 todos sus pobladores.Excluidos los inmigrantes no afiliados a laSeguridad Social por imperativo legal de losesquemas de asistencia social financiados confondos públicos, a los «extranjeros insolven-tes no residentes» se les permitía una aten-ción hospitalaria urgente proporcionada gra-tuitamente por «razones humanitarias».Además, recuerdan que aprovechaban, depresentarse la oportunidad, las visitasesporádicas de la unidad móvil de Médicossin Fronteras a la ciudad de chabolas ofre-ciendo básicamente una atención a la saludmaterno-infantil, especialmente vacunacio-nes y chequeos rápidos a las mujeres enperiodo de gestación. Escaseando el exceden-te, apenas queda para dedicar a la salud. Yalejados geográficamente de los lugares enlos que se abrieron centros de atención pri-maria gratuita de las ONGs, a raíz de la pri-mera reforma en 1978 del sistema de AideMédicale, estas familias nunca beneficiaronde atención sanitaria otra que las interven-ciones puntuales realizadas en las urgenciasde los hospitales públicos.

Las medidas restrictivas y severas, pro-pias del régimen de seguridad pública de laprimera década de los 90s no tardaron a ali-mentar las voces críticas tanto en el sectorasociativo denunciando la existencia de desi-gualdades significativas en el acceso a lasanidad, como a dar un foro a las protestas de

los colectivos de profesionales de la salud pró-ximos a las poblaciones más fragilizadassocio-económicamente cansados de la inope-rancia del complejo administrativo-burocrá-tico que regula el sistema sanitario francés.Al mismo tiempo, se performaban actos vin-dicativos por parte de las poblaciones ensituación de exclusión social (e.g. la moviliza-ción del colectivo «sin papeles» encerrados enla iglesia de Saint-Bernard en junio de 1996).1997 llega con un cambio de gobierno, dandola victoria al Partido Socialista que no obs-tante los bellos discursos acabó doblegándosea las corrientes conservadoras de pensamien-to sobre la res publica, manteniendo la supe-ditación del acceso a la Seguridad Social a laregularidad de la residencia (Ley Chevéne-ment). Aparece así, más a modo de «políticade parche» �en tanto que se yuxtaponen es-quemas de protección social más que refor-mas institucionales y estructurales de luchacontra la pobreza y la marginalizaciónsocial�, la Ley de Lucha contra las Exclusio-nes en cuyo marco se gestó el proyecto de leyde la CMU.

Así, con la aprobación de la Ley del 27 dejulio de 1999, queda instaurado el actualmodelo de financiación sanitaria y de acceso alos cuidados médicos. A partir de este cambiolegislativo, a parte de la vía normalizada deldenominado «derecho común», esto es, lafiliación al Régimen General por vía de lascotizaciones a la Seguridad Social (aquí portanto encontraremos a trabajadores/as asala-riad@s, titulares de rentas que coticen, perso-nas cumpliendo con el servicio militar, losdetenidos, solicitantes de asilo, estudiantes ytrabajadores temporeros (travailleurs sai-sonniers), así como los «ayant droits» esto es,las personas con una relación de dependenciafamiliar con alguna persona asegurada), laafiliación al Seguro de Enfermedad quedacompletada por tres esquemas básicos de ase-guramiento destinados a garantizar el accesoa la atención sanitaria a todo residente enFrancia. En primer lugar, la CMU de base,que garantiza la afiliación al Régimen Gene-



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ral del Seguro de Enfermedad basando su ele-gibilidad en el criterio de residencia «establey regular», un máximo de recursos económi-cos anuales no sobrepasados, sin vinculacióncon la condición de una actividad laboralremunerada y de título individual (art.R.380-1 Código de la Seguridad Social, CSS).A diferencia de España, donde desde la LeyGeneral de Sanidad de 1986 estipula la finan-ciación del sistema sanitario público a travésde los impuestos generales y la gratuidad delos actos médicos en el momento de su uso, enFrancia permanece siempre una parte de losgastos de asistencia sanitaria y de tratamien-to farmacéutico a cargo de los aseguradostanto de la Seguridad Social como de la CMU(sistema de copago que toma dos formas: el«ticket moderateur» para atención primaria ysecundaria y «forfait journalier» para la aten-ción terciaria). De ahí que el segundo esque-ma, la CMU-C fuera diseñada para cubrir losvacíos dejados por el antiguo esquema de l�Ai-de Médicale. Condicionada su admisión a lano superación de un umbral de recursos defi-nido a nivel estatal, la CMU-C dispensa deladelanto de los costes de atención médica ycubre totalmente el «ticket moderateur» y el«forfait journalier». Finalmente, l�AME* sereserva a los extranjeros sin permiso de resi-dencia en vigencia que no cumplan el requisi-to mínimo de estabilidad de residencia de 3meses y que por lo tanto estén excluidos de laCMU. La AME ofrece dos rangos de cobertu-ra sanitaria: una total (todos los niveles deatención) para los que demuestren más de 3años de presencia ininterrumpida en el terri-torio francés y una cobertura únicamentehospitalaria para los que sólo puedan justifi-car una estancia inferior a ese período. Seinstaura de manera paradójica, tal comoacertadamente señala Francisco JavierMoreno Fuentes (2003: 208), «una situaciónde semi-legalidad que otorga una serie dederechos relativamente restringidos en elámbito de la sanidad, al tiempo que se limitael acceso al grueso de los derechos sociales,civiles y políticos básicos propios de la ciuda-danía».

Sujetas a un nomadismo forzado por lascontinuas expulsiones a las que se vieronsometidas en los Départements 92, 95 y 77donde «estacionaban» temporalmente, enmigración circular, el errar impelido de nues-tras familias gitanas finalizó en el momentoen que instalaron sus caravanas destartala-das en un terreno situado enfrente de laalcaldía del municipio de Lieusaint y adya-cente a su iglesia. Localización de fuerte sim-bolismo político, carente sin embargo demotivación estratégica por parte de sus ocu-pantes, sino producto de una suerte sincróni-ca de elementos coadyuvantes, el espaciodetentado, en un tiempo �cabe añadir� deposible escucha de los discursos de solidari-dad con las poblaciones en exclusión social,hará emerger, como si de un imperativomoral categórico se tratase (KANT [1785],1996), la creación del «Proyecto de Lieu-saint», que si bien arranca con un primer con-venio en 2000, las buenas intenciones no seconvirtieron en hechos y prácticas hastaentrados el año 2002. Hasta la fecha, lasfamilias gitanas rumanas se hallaban ensituación de no ejercicio de los derechos deatención sanitaria a los que eran elegible.Una confluencia de factores volvía eso posi-ble, siendo la más importante el desconoci-miento de sus derechos. El trabajo realizadopor el equipo de trabajadores sociales contra-tados en el marco del «Proyecto de Lieusaint»inició con una «pedagogía de los derechos»que muy pronto se topó con las dificultadesburocráticas �no menos insalvables que eldesconocimiento o conocimiento imperfectode los derechos� de verificación de las condi-ciones que abren el acceso a las prestacionesno contributivas para los extranjeros extraco-munitarios: la carencia de justificantes depresencia ininterrumpida mayor de 3 mesesque pudiendo tomar formas diversas (un res-guardo de una primera solicitud de permisode residencia o de asilo, una cita a la Préfec-ture (equivalente en España al GobiernoCivil) e incluso justificantes como recetasmédicas o facturas varias) quedaron invali-dadas por la CPAM del 77 en el caso de fami-

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lias a quienes en algún momento del pasadose detectó una apertura de una prestaciónsocial no contributiva en otro Département(por ejemplo, a raíz de una hospitalizaciónpor urgencia sufragada por fondos públicos) yfueron dificultadas también hasta que elSAN de Sénart les ofreció una domiciliationválida, esto es, la exigencia de dirección (par-ticular, o de alguna organización reconocidacomo colaboradora del sistema de SeguridadSocial) para la apertura de derechos a losesquemas de la Ley CMU. La asociacióntrinómica Estado, autoridades locales ysupralocales y sector asociativo hizo posibleel desbloqueo administrativo en el que seencontraban estas familias, gracias a la crea-ción de excepciones a la Ley, Reglamentos ycirculares administrativas, sin las cuales elprograma de inserción social y sanitaria alque eran elegibles era inviable.

La gran mayoría de estas familias benefi-ciaron de los esquemas de la CMU de base yCMU-C en el tercer año del Proyecto. Y, dosaños posteriores de la finalización del Proyec-to, y de la adhesión de Rumania a la UE-27,constatamos casos de negación de la CMU yapertura de la AME, siendo esto último vivi-do por el personal sanitario y trabajadoressociales, con ambivalencia por la contradic-ción que supone el hecho de que la AME fueconcebida en principio, como una prestaciónpara dar cobertura médica a los inmigrantesextracomunitarios en situación de irregulari-dad. Este es el caso del señor Boti, de 70 añosde edad, un «comunitario inactivo», que nun-ca cotizó a la Seguridad social en ninguno delos Estados de la UE donde residió y enca-denó trabajos no regulados como músicoambulante, y que se exilió clandestinamenteen Alemania y luego, Francia huyendo de laDictadura de Ceaucescu a principios de losaños 80�s. Sin embargo del año 2003 al 2007benefició de la cobertura CMU, de base y lacomplementaria. ¿Cómo explicar el recorte enlos derechos sociales del señor Boti que supo-ne el que hoy en día se le atribuya únicamen-te l`AME?

Ya anteriormente exponíamos el retrocesoen el rango de la cobertura pública de asis-tencia sanitaria que supuso el Art. 23 de laLey del 24 de julio 2006 en el que se endure-cen las condiciones de residencia de los comu-nitarios inactivos. La condición de estabili-dad de la residencia concierne a la poblaciónextracomunitaria como hemos dicho, perotambién a los miembros nacionales de los dospaíses más recientemente incorporados a laUE ya que sobre ambos países, Francia siguemanteniendo las medidas transitorias delimitación del acceso a su mercado de trabajo,contrariamente a España cuyo gobierno deci-dió derogar estas medidas al iniciar el año2009. Puertas adentro de las CPAMs los fun-cionarios identifican este retroceso en losderechos comunitarios, a la adhesión de Bul-garia y Rumania, y con mayor vigor, a los«rumanos», categoría que se amalgama conotra de mayor estigma: la población gitanarumana. Corre así en las estructuras menta-les que determinan los elegibles, el supuestoriesgo de un uso abusivo del sistema de pro-tección social por parte de «los gitanos delEste» (Gabarro, 2009), figuras en la que seencarna lo extraño, extemporáneo y anacró-nico. No obstante, el art. 23 atenta contra elderecho de otros comunitarios inactivos másdeseables para el Estado Francés, que no tar-dan a hacer sentir sus quejas apelando a lamediación de su Embajador en Francia y laacción de lobby del Director General delEmpleo, Asuntos Sanitarios e Igualdad deOportunidades de la Comisión Europea: lacomunidad británica, prejubilados que se haninstalados y han beneficiado de la CMU has-ta ahora sin que el criterio de regularidadfuera tenido en cuenta. Sustraer a los benefi-ciarios comunitarios la CMU hoy día equiva-le a cuestionar el derecho de residencia queles fue reconocido de facto. La carta de laMinistra de Sanidad del Gobierno Francés,con fecha del 29 de enero de 2009 optó por ins-titucionalizar un criterio administrativo ysocial para aumentar el rango de elegibilidadde la CMU, erigiendo una frontera entre losnuevos y antiguos comunitarios: se man-



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tendrá la CMU a los comunitarios que yabeneficiaban de ella a fecha del 23 delnoviembre del 2007, día de entrada en vigorde la circular y se permitirá el acceso a laCMU a los comunitarios inactivos con circu-lar E106 desde la misma fecha.

Celine Gabarro (2009) en su interesantísi-ma etnografía de una CPAM de la región deIle de France demuestra como el conjunto delas CPAMs han excluido, desde agosto de2007 del derecho de asistencia sanitaria a loscomunitarios inactivos de nacionalidad búl-gara y rumana, dejando las demás nacionali-dades tal como estaban. Al exigir una renova-ción anual, pocos nacionales búlgaros yrumanos sabían de su elegibilidad para laCMU en enero 2007 y de los que beneficiaronde ella, sólo pudieron hacerlo por un máximode 7 meses, contrariamente al resto de comu-nitarios que pudieron acceder a la CMU des-de al menos el año 2004. Así sólo puedenbeneficiar de CMU ad vitaliciam �bueno,mejor dicho hasta una nueva reforma de ley�:los que gozaron de CMU antes de agosto del2007, además de los que detentan derecho deresidencia permanente, lo cual se consiguetras 5 años de residencia regular e ininte-rrumpida en Francia �en este caso se encuen-tra los varones gitanos que accedieron desdelos inicios del Proyecto a un contrato indefini-do de jornada completa� y a quienes se les hareconocido un derecho de residencia por «acci-dente de vida» (pérdida de empleo, separa-ción/defunción del compañero de vida, cese dela vida marital, rechazo del seguro en caso deenfermedad grave y no previsible). Y todo ello,sometido a que los beneficiarios no sean car-gas «déraisonnable» para el Estado Francés.

Pero el señor Boti contando con la CMUantes del 23 de noviembre de 2007 se quedóno sólo sin beneficiar de este esquema deseguro de enfermedad sino que cayó en laAME de menor cobertura. Su caso nos poneante otro tipo de evidencia: los obstáculos delmantenimiento del reconocimiento de losderechos sociales y la discrecionalidad admi-nistrativa que ocasiona los numerosos cam-

bios de leyes, reglamentos y directrices en unlapso muy corto de tiempo y realizados aveces a partir de modificaciones en reglamen-tos específicos que ocasionan efectos en otrasáreas de intervención.

RECONOCER NO SIGNIFICANECESARIAMENTE PODER EJERCER

Como gran parte de la población analfabe-ta o carentes del capital cultural efectivo pararelacionarse adecuadamente con la Adminis-tración, el señor Boti desconocía en el año2007 que tenía que completar la solicitud derenovación por escrito que le otorgase elbeneficio válido por un año a la CMU. Aúnsabiendo, muchas dudas me pesan de sobresu capacitación para hacerlo, teniendo encuenta las dificultades a las que se enfrentanpara ello sus homólogos en condiciones deprecariedad franceses. Las prácticas de com-probación de elegibilidad en lugar de la apli-cación del principio de «presunción de dere-cho», a la que se añade las exigencias de reno-vación anual por iniciativa propia de la perso-na beneficiaria, imponen dos filtros exclusó-genos nada desdeñables: por un lado, el acce-so a un conocimiento escrito del francés; porotro, el dominio de un savoir faire con respec-to a la Administración (la familiaridad con losformularios, guardar y clasificar la documen-tación generada, estar al tanto de los periodosde renovación de las solicitudes, el arte desolicitar informaciones sobre el proceso de supetición sin resultar excesivamente insisten-tes y con el vocabulario adecuado etc.). Efecti-vamente, el desconocimiento escrito y leídodel francés y el analfabetismo de nuestrasfamilias, donde gran parte de sus miembroshan vivido, incluso desde la infancia, en cam-pamentos de caravanas destartaladas o cha-bolas son verdaderas trabas a las exigenciasadministrativas. Así, nos hemos encontradocon miembros de estas familias que han caídoen una situación de carencia de seguro médi-co, cuya estrategia es volver a las urgenciashospitalarias en caso de enfermedad grave

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(definidos éstos como síntomas que distorsio-nan la realización de actividades cotidianas) oa la automedicación siguiendo los consejosfarmacéuticos. Ciertamente, de carecer deseguro médico, existe una cuarta vía de acce-so a cuidados gratuitos de la salud, estricta-mente a nivel de atención primaria, acudien-do a los dispensarios ofrecidos por algunasONGs o por el voluntarismo de algunos médi-cos �como la Consultation Précarité enMelun�, presentando en este tipo de unidadessolidarias de provisión de cuidados médicosuna justificación por carecer de seguro deenfermedad, normalmente de tipo verbal. Sinembargo, su accesibilidad queda restringidapor las condiciones de acceso a la información,su ubicación geográfica, sus franjas horariasde atención y la saturación de sus servicios.

UNA ILUSTRACIÓNDEL DESENCUENTRO ENTRELA ADMINISTRACIÓNY LOS BENEFICIARIOS

Angelina es una joven de 25 años queformó parte del Proyecto y que ha ido adqui-riendo un dominio del francés que le permitedesenvolverse con soltura en su relación conlas instituciones francesas. Al no presentarjustificación de su cobertura médica, seencontró hace un año con el disgusto de reci-bir cartas sucesivas de la Tesorería Públicareclamándole unos 12.000 euros por una hos-pitalización en el año 2006, en un centropúblico. Dos años más tarde de tal hospitali-zación, el día en que dio a luz a su segundahija, la asistenta social de la PASS* se pusoen contacto con la joven, al verla registradaen sus ficheros como una «usuaria morosa»del hospital. Fue a raíz de este contacto queAngelina supo que existía un procedimientoadministrativo que puede anular el pago dela hospitalización y paralizar definitivamen-te el procedimiento de embargo de su cuentabancaria �desencadenado por el mutismo dela interesada en relación a la Tesorería Públi-ca. Angelina hace 3 años estaba asegurada

por la CMU pero al no presentar el documen-to correspondiente, el hospital no reclamó elcobro de los gastos al Estado, sino lo hizodirectamente a ella5. En un sistema que dapor supuesto que uno ya sabe o, que si nosabe, el individuo ha de acercarse al serviciocorrespondiente para informarse �lo cualsupone otro conocimiento añadido, el de laorganización y funcionamiento institucional�, una táctica de los que no sienten que hayanincurrido en el salto de una regla �Angelinalo expresó así a la trabajadora social: «pero siyo estaba en regla!»� porque en realidad niconocen todas las reglas del juego ni tienenposesiones �«bueno, y a mí que más me daba,pues no tengo nada para que me embarquen»�es la no-acción. Dejar que pase el tiempo, tra-tando simplemente de sacarse de la mente elreclamo de una deuda vivida como injusta.

El estudio etnográfico sobre la experienciade las familias gitanas del Proyecto de Lieu-saint nos muestra que en las situaciones demayor precariedad, como el del entorno devida de las chabolas �situación que han cono-cido las familias durante los años precedentesa la instauración del Proyecto de Integracióndel SAN de Sénart�, el mayor obstáculo es elde la denegación de la enfermedad y del dolorpuesto que el conjunto salud/enfermedad/cui-dados no constituye una prioridad en sus que-haceres cotidianos. Un segundo obstáculo degran relevancia en este mismo marco vital, yque ya deviene recurrente en nuestra exposi-ción, es el del desconocimiento de la lenguadel país de instalación, o de su conocimientoinsuficiente. Pero, este obstáculo que señalauna falta en el usuario potencial de un servi-cio, pone al mismo tiempo de relieve la falla en



5 El Estado Francés tiene una partida presupuestaria,financiada por los impuestos generales, para los gastosde ingresos hospitalarios denominada «cuidados deurgencia» para cubrir la atención recibida de personasusuarias no registradas como aseguradas ni en las basesde datos de beneficiarios del Régimen General de laSeguridad Social, ni en las de la CMU y CMU-C, ni las dela AME.

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su contraparte: la ausencia de mecanismos detraducción al rumano en los centros sanita-rios y hospitalarios así como en las oficinas dela Administración pública, volviendo deficien-te la comunicación con tales profesionales.

El estudio demuestra que a medida que lasfamilias se insertan en un contexto de vidamás estable, como corresponde a la situaciónde stand-by de los primeros años del Proyectode integración social, en tiempos en los quelas familias gitanas rumanas de nuestroestudio residían en un área para residenciasmóviles de recién construcción, asfaltada,equipada con WC y duchas y de acceso res-tringido para los que no componen la comuni-dad de residentes, se logra una cierta autono-mización de las personas en su relación conlos servicios de protección social y sanitarios.Es en ese mismo contexto en que las familiasempiezan a tener un médico de familia dereferencia y acuden por primera vez a lasconsultas de revisión y tratamiento buco-den-tal, ambos profesionales elegidos por cer-canía de sus trabajos o residencia, y en quelas mujeres embarazadas siguen con regula-ridad el protocolo del embarazo. Aquí, lalabor de acompañamiento social y sanitariodel equipo de trabajadores sociales contrata-dos en el marco del proyecto ha sido esencialpara construir una relación institucional nor-malizada. Sin embargo, la relación con laAdministración sigue viviéndose de maneraconflictiva, empleando tácticas de presenta-ción reivindicativas apelando no una titulari-dad del derecho �puesto que se da un conoci-miento defectuoso o incompleto sobre losderechos y sus condiciones de elegibilidad�sino la creencia en la supuesta obligación delEstado a conceder una prestación.

A MODO DE CONCLUSIÓN:LOS INTERROGANTESQUE SE SOLIDIFICAN SOBRELA EUROPA SOCIAL

La constatación de que la universalizaciónde una política social no es la garantía de

igual acceso a los servicios que presta (Ade-lantado et al., 2002) encuentra en el estudiode la accesibilidad a los recursos sanitarios,un ejemplo paradigmático. El acceso se con-vierte así en la etiqueta o símbolo generalpara la realización y el avance personal, deforma tan poderosa como la idea de democra-cia lo fue para generaciones previas. El acce-so es una palabra con gran carga simbólica,llena de significación política; hace referenciaa distinciones y divisiones, que se refiere aquién está incluido y a quién queda excluido(Rifkin, 2000). Los filtros de tipo normativo-legal y administrativo que moldean el accesode los residentes comunitarios a los recursospúblicos de salud y de protección social, asícomo las desiguales oportunidades de poderejercer los derechos sociales, nos revelan laexistencia de fronteras internas que, dado elincipiente desarrollo del Pilar Social de laUE, se van solidificando a medida que lalínea fronteriza se expande. La etnografíadesarrollada en torno a un caso, el de lasfamilias gitanas del Proyecto de Lieusaint, enFrancia, bien demuestra que en el acceso a lasalud no sólo basta el reconocimiento legalsino que interviene también, un cierto nivelde capacitación intelectual necesario asícomo el establecimiento de mínimas redesefectivas de apoyo social para la realizacióncon éxito de los procedimientos administrati-vos que otorgan el acceso. Ello no sólo incum-be a las personas interesadas por percibiruna prestación o un servicio al que son elegi-bles, sino también a los actores que hacenposible que dichas personas lleguen a perci-bir. Clasificar, ordenar y administrar tantolas personas como los recursos constituyen ensí uno de los recursos esenciales del poderpolítico (Foucault, 1976). Las categorías pro-ducidas, en este caso por la Administración,intervienen en la formación de las identida-des colectivas y al encuadre de las poblacio-nes en las etiquetas sociales correspondiendoa roles y posiciones instituidas. Bien es sabi-do que en tanto forma de ordenar el mundosocial y de otorgar reconocimiento a los agru-pamientos humanos, la categorización parti-

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cipa de la vida democrática y puede ser movi-lizada para revindicar derechos.

Un Estado social de Derecho entra en unaincongruencia de tipo ontológico cuando noaplica mecanismos compensatorios para quesus poblaciones más desprovistas social yeconómicamente puedan subirse de facto al«tren de los recursos de bienestar social».Estamos ante un posicionamiento ideológico-político basado en la denegación de la preca-riedad. Esto es, su toma en consideraciónpasa por reprimir de la agenda política nosólo las causas estructurales que están en sugénesis, sino más esencialmente la incapaci-tación para la acción política que al mismotiempo es elemento constitutivo y consecuen-cia de la precariedad. Muy de actualidadsigue siendo la metáfora weberiana de laCaja de Hierro. En uno de los Estados funda-dores de la UE, de entre los que se dan de bru-ces contra ella, hallamos los sujetos socializa-dos en mundos otros que los de las sociedadesde la información y discordantes con respectoal proyecto neoliberal que define al individuocomo consumerista y ultra-utilitarista. Y, elefecto que se consigue, es obvio, pero nomenos atajado: el refuerzo de las lógicas demarginalización social.

Sin embargo, quedarnos aquí, con la hipó-tesis de la denegación de la precariedad escegarse a otra denegación, que más que yux-taponerse queda articulada con la primera.Se trata de la denegación del sistema dejerarquización étnico-racial, enmascaradodetrás del edificio igualitario formal con laque se erigen los Estados Sociales y de Dere-cho. Tal denegación contribuye a la reproduc-ción de la estratificación social y de los modosde acceso a los derechos y recursos, así como,del ejercicio del poder en nuestras encogidassociedades multi-socio-culturales.

Estas fronteras internas se edifican, cuan-do justamente los conjuntos geográficos enlos que se inscriben la vida de los individuosse extienden. Dividir de nuevo, volver a sepa-rar, definir nuevas modalidades para decidir

quien puede beneficiar de los derechos socia-les y todo usando la ingeniería social paraenmascarar la denegación de la «política de laidentidad». El Estado es un actor central dela creación, la reproducción y la movilizaciónde relaciones racializadas de alteridad, através del reconocimiento que atribuye odeniega a los grupos minoritarios y a travésde los procesos que pone en funcionamiento afin de institucionalizarlos (Martinelo 1995).Efectivamente, estas políticas de la identidadse han llevado acabo con el cometido de opri-mir, dominar, excluir o erradicar los gruposconstruidos como inferiores (Lurbe Puerto,2006). Dándose tal escenario de segregaciónen el contexto de extensión de la UE no cabemenos preguntarse qué está generando tantaangustia acerca la apertura de las fronteras yla atribución de los derechos sociales a losotros europeos. Si la construcción de una casacomún no se rige por la hospitalidad fraternaly el reparto del excedente �lo cual nacería dela voluntad de pacificar la conflictividad de loheterogéneo mediante la cohesión social�, ysi el cultivo del miedo por la alteridad radicalllega a institucionalizar discursos de legiti-mación del trato diferenciado entre europeos¿qué motiva la extensión de la familia? Aquíparece cobrar fuerza la hipótesis de unaestrategia defensiva de construcción de unpoder político-militar a escala mundial pormedio de alianzas interesadas y jerarquiza-das entre Estados-nación vecinos, con eldesasosiego que provoca la conciencia de quepoco se aprende de la Historia europea.

LISTA DE ACRÓNIMOS, CON BREVEEXPLICACIÓN

AME. Aide Médicale d�Etat. Esquemade aseguramiento específico, no contributivo,destinado a sufragar el gasto médico y partedel farmacéutico de las personas en irregula-ridad administrativa que justifiquen unaresidencia ininterrumpida en Francia mayorde tres meses. Requiere una renovaciónanual por parte de las personas elegibles.



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CPAM. Caisse Primaire d�AssuranceMaladie. Organismos encargados, a niveldepartamental, de la gestión del RégimenGeneral de l�Assurance Maladie (Seguro deEnfermedad para los asalariados que cotizana la Sécurité Sociale, las personas que perci-ben la Renta de Solidaridad Activa �que hasustituido el RMI, Renta Mínima de Inser-ción�) y así como de los esquemas de asegura-miento no contributivos (CMU y AME).

CMU. Couverture Maladie Universe-lle. Esquema de aseguramiento específico, nocontributivo, que pueden solicitar las perso-nas con escasos recursos económicos de nacio-nalidad francesa y las personas extranjerascon autorización de residencia en Francia.

PASS. Permanances d�Accès auxSoins de Santé. Programa instaurado en loshospitales públicos a raíz de la Ley contra laExclusión y de creación de consultas médico-psico-sociales específicas encargadas de faci-litar la normalización de la situación admi-nistrativa de los usuarios más precarizados.

S.A.N. de Sénart. Las siglas S.A.N. corres-ponden a «Syndicat d�Aglomération Nouvelle »(traducción literal: Sindicato de AglomeraciónNueva). Se trata de una denominación admi-nistrativa que hace referencia a una ordena-ción territorial específica iniciada en 1965 bajoel gobierno del General de Gaulle, con el pro-yecto de desarrollo urbanístico de creación denueve Villes Nouvelles, para responder a lascarencias de infraestructuras urbanísticasgeneradas por el crecimiento demográfico yeconómico francés. Se trató de crear a partirde las ciudades-dormitorio anexas a las gran-des urbes industriales, «verdaderas ciudades»siguiendo criterios de unidad y coherencia delespacio urbano, con una capacidad de acogidade 100.000 a 350.000 habitantes por ciudad ygarantizando un equilibrio entre vivienda yempleo. En el año 1973 se creó La Melun-Sénart Ville Nouvelle y a raíz de la política dedescentralización entre 1980 y 1983 se modi-ficó el estatuto de las Villes Nouvelles creandolos SAN, responsables de la ejecución y gestión

del proyecto urbanístico (ley del 13 julio 1983,llamada Ley Rocard) . De las nueve Ville Nou-velles, permanecen en la actualidad dos, unade ellas, el de SAN de Sénart que aglutina 10municipios: Cesson (8 080 hab.), Combs-La-Ville (21 937 hab.), Lieusaint (8 941 hab.),Moissy-Cramayel (15 894 hab.), Savigny-le-Temple (24 904 hab.), Nandy (6 348 hab.),Réau (760 hab.), Vert-Saint-Denis (7 677hab.). Las familias gitanas rumanas del pro-grama de inserción socio-sanitaria (2000-2007) viven en viviendas de protección oficialrepartidas en los cinco primeros municipiosmencionados.

BIBLIGRAFÍA

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ESTUDIOS


RESUMEN El presente artículo ofrece un análisis sobre la evolución de los derechos de la salud en enFrancia. En él se articulan las cuestiones de salud con los procesos relativos no sólo a lasmigraciones, sino también y sobre todo a la circulación y la constitución de minorías pobla-cionales desarrollándose en el contexto de la Construcción Europea. Al respecto, sus resul-tados principales arrojan luz sobre las nuevas fronteras internas de la Europa Social de los27. Tales reflexiones son el producto de un modelo etnográfico de investigación centrado enel estudio de caso de las 28 familias gitanas rumanas que fueron escogidas para integrar eldispositivo de acción integral del SAN de Senart (Francia) para la integración social y sani-taria en el denominado «derecho común». Esta apuesta metodológica permite no sólo unapuesta al día de la evolución de las políticas sanitarias hacia los residentes comunitarios,poniendo de relieve los proyectos ideológico-políticos de distinta índole y las decisionespragmáticas que han moldeado el estado actual de la cuestión, sino también plantear lacuestión de la viabilidad del ejercicio del derecho a la salud por parte de las poblacionesmigrantes más desfavorecidas y, en nuestro caso, posicionadas socio-políticamente comolos endoextrangeros de Europa. La situación de las poblaciones gitanas llegadas de los nue-vos Estados miembros de la UE nos sirve aquí de revelador de las pruebas a las que los pro-cesos de exclusión social les someten, del cierto reconocimiento político que estas poblacio-nes han ido experimentando en estos últimos años y, por último, de la agencia de estaspoblaciones con respeto a tales pruebas y reconocimiento.

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II. Documentos

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Indice del «Programa de Estocolmo»

1. Hacia una Europa de los ciudadanos enun espacio de libertad, seguridad y jus-ticia

2. Promover los derechos de los ciudada-nos: una Europa de los derechos

3. Facilitar la vida a las personas: unaEuropa de la ley y la justicia

4. Una Europa que protege

5. Acceso a Europa en un mundo globali-zado

6. Una Europa de responsabilidad, solida-ridad y colaboración en los ámbitos demigración y asilo1

7. Europa en un mundo globalizado. Ladimensión exterior de la libertad, laseguridad y la justicia

6. UNA EUROPADE RESPONSABILIDAD, SOLIDARIDAD Y COLABORACIÓNEN LOS ÁMBITOS DE MIGRACIÓNY ASILO

El Consejo Europeo reconoce tanto lasoportunidades como los desafíos que planteael aumento de la movilidad de las personas, ydestaca que una migración bien gestionadapuede ser beneficiosa para todos los intere-


La migración y el asiloen el Programa de Estocolmo.Una Europa abierta y seguraque sirva y proteja al ciudadanoAprobado por el Consejo de la Unión Europeael 10-11 de diciembre de 2009

1 El Capítulo sexto se reproduce íntegramente acontinuación. Aunque es en este Capítulo en el que serecogen la mayor parte de los aspectos que afectan a lasmigraciones y al asilo, estas cuestiones se encuentranpresentes tambien en otras partes del «Progama deEstocolmo». Por ejemplo, en el Capítulo primero seincluyen las prioridades políticas y la formación y el diá-logo con la sociedad civil como instrumentos para lle-var a cabo la Europa de los ciudadanos; en el Capítulosegundo, se defiende una Europa basada en los dere-

chos fundamentales; que garantice el pleno ejerciciodel derecho a la libre circulación y que permita la con-vivencia en un espacio que respete la diversidad y pro-teja a los más vulnerables (incluyendo medidas delucha contra el racismo y la xenofobia); el Capítulo cua-tro incluye, entre otras cuestiones, la lucha contra latrata de seres humanos; y el Capítulo cinco plantea lanecesidad de una gestión integrada de las fronterasexteriores de la UE y la importancia de seguir desarro-llando la política común de visados. El Capítulo 6 hayque verlo, por tanto, como una parte del conjunto inte-gral del «Programa de Estocolmo» (Nota de los coordi-nadores).

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sados. El Consejo Europeo reconoce asimis-mo que, en el contexto de los importantesdesafíos demográficos a que se enfrentará laUnión en el futuro junto con un aumento dela demanda de mano de obra, unas políticasflexibles de inmigración contribuirán de for-ma importante al desarrollo y a los resulta-dos económicos a largo plazo. El ConsejoEuropeo opina que las consecuencias a largoplazo de la migración, por ejemplo, en losmercados de trabajo y la situación social delos migrantes, han de ser tomadas en consi-deración y que resulta fundamental la inter-conexión entre la migración y la integración,en relación con, entre otros aspectos, losvalores fundamentales de la Unión. Además,el Consejo Europeo recuerda que el estable-cimiento de un sistema europeo común deasilo (SECA) a más tardar en 2012 siguesiendo un objetivo político fundamental de laUE.

El Consejo Europeo hace un llamamientopara el desarrollo de un marco político euro-peo general y sostenible de migración y asiloque, dentro un espíritu de solidaridad, puedagestionar de manera suficiente y anticipato-ria las fluctuaciones de los flujos migratoriosy dar respuesta a situaciones como la actual-mente existente en las fronteras exterioresmeridionales. Son necesarios intensos esfuer-zos para construir y reforzar el diálogo y lacolaboración entre la UE y los terceros países,regiones y organizaciones, a fin de lograr unamejor respuesta, basada en las pruebas, aestas situaciones, teniendo en cuenta que lainmigración ilegal entra en la Unión tambiéna través de otras fronteras o haciendo un usoinadecuado de los visados. Evitar la repeti-ción de tragedias en el mar es un objetivoimportante. Cuando, por desgracia, aconte-cen situaciones trágicas, deberían estudiarsemodos de registrar mejor y, a ser posible, deidentificar a los migrantes que tratan de lle-gar a la UE.

El Consejo Europeo reconoce la necesidadde encontrar soluciones prácticas que mejo-ren la coherencia entre las políticas de

migración y otras políticas, como la políticaexterior y de desarrollo y las políticas decomercio, empleo, sanidad y educación en elplano europeo. En particular, el ConsejoEuropeo invita a la Comisión a que exploreprocedimientos que vinculen en mayor medi-da el desarrollo de la política de migración aldesarrollo de la estrategia posterior a Lisboa.El Consejo Europeo reconoce la necesidad decontar con recursos financieros cada vez másflexibles y coherentes en el ámbito de la UE,tanto en términos de ámbito de aplicacióncomo de aplicabilidad, para impulsar el desa-rrollo de políticas en el ámbito del asilo y lamigración.

El Consejo Europeo reafirma los principiosestablecidos en el Enfoque Global de la Migra-ción, así como en el Pacto Europeo sobre Inmi-gración y Asilo. El Consejo Europeo tambiénrecuerda sus Conclusiones de los ConsejosEuropeos de junio y octubre de 2009 sobreesta cuestión. Pone de relieve la necesidad deaplicar todas las medidas de forma global yevaluarlas según lo decidido. Recuerda loscinco compromisos básicos establecidos en elPacto:

� organizar la inmigración legal teniendoen cuenta las prioridades, las necesida-des y la capacidad de acogida determi-nadas por cada Estado miembro, y favo-recer la integración;

� combatir la inmigración irregular,garantizando, entre otras cosas, elretorno a su país de origen o a un país detránsito de los extranjeros en situaciónirregular;

� fortalecer la eficacia de los controles enlas fronteras;

� construir una Europa de asilo;

� crear una colaboración global con lospaíses de origen y de tránsito que favo-rezca las sinergias entre la migración yel desarrollo.

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6.1. Una política de migracióndinámica y global

6.1.1. Consolidación, desarrollo y aplicacióndel Enfoque Global de la Migraciónde la UE

El Consejo Europeo ha venido destacandola necesidad de que la política de la UE enmateria de migración forme parte integrantede la política exterior de la UE y reconoce queel Enfoque Global de la Migración ha dejadopatente su pertinencia como marco estratégi-co para lograr este fin. Basado en los princi-pios originales de solidaridad, equilibrio ygenuina colaboración con los países de origeny tránsito exteriores a la Unión, y en conso-nancia con lo que ya se ha logrado, el ConsejoEuropeo hace un llamamiento para seguirdesarrollando y consolidando este enfoqueintegrado. Es preciso acelerar la aplicacióndel Enfoque Global mediante un uso estraté-gico de todos sus instrumentos existentes ycabe mejorarlo mediante el aumento de lacoordinación. Es preciso mantener un equili-brio entre las tres áreas (promoción de lamovilidad y migración legal, optimizando elvínculo entre migración y desarrollo, y pre-vención de la inmigración ilegal y lucha con-tra ella). El núcleo principal debe seguir sien-do la cooperación con los países de África yEuropa oriental y sudoriental más afectados.Deben seguir desarrollándose el diálogo y lacooperación también con otros países y regio-nes, como Asia y América Latina, sobre labase de la determinación de los intereses y delos desafíos comunes.

Para ello, el Consejo Europeo destaca lassiguientes prioridades:

� utilización estratégica, basada en laspruebas, y sistemática de todos los ins-trumentos disponibles del Enfoque Glo-bal de la Migración de la UE �perfilesde migración, misiones de migración,plataformas de cooperación en materiade migración y desarrollo y asociacionesde movilidad� para lograr la coopera-ción a largo plazo en todas las dimensio-

nes de esta política, en estrecha asocia-ción con terceros países seleccionadossituados a lo largo de las rutas migrato-rias prioritarias;

� utilización continuada y ampliada delinstrumento de asociación de la movili-dad como marco estratégico global yprincipal de la cooperación a largo plazocon terceros países en materia de ges-tión de la migración, que confiera unvalor añadido a los marcos bilateralesvigentes. El éxito de la aplicación deestas asociaciones requiere que mejorela coordinación, así como unos esfuerzosimportantes de creación de capacidaden los países de origen, tránsito y desti-no. El Consejo Europeo hace asimismoun llamamiento para que se siga desa-rrollando el instrumento de asociaciónde movilidad, respetando al mismotiempo su carácter voluntario. Las aso-ciaciones deberían ser flexibles y res-ponder a las necesidades tanto de la UEcomo de los países asociados y deberíancomprender la cooperación en todos losámbitos del Enfoque Global;

� utilización más eficaz de los instrumen-tos de cooperación existentes de laUnión para impulsar la capacidad delos países asociados, con la intención degarantizar unas infraestructuras quefuncionen bien y una capacidad admi-nistrativa suficiente para tramitartodos los aspectos de la migración,incluida la mejora de su capacidad paraofrecer una protección suficiente y acre-centar los beneficios y oportunidadescreados por la movilidad.

Es preciso reforzar los logros de la aplica-ción del Enfoque Global de la Migraciónmediante evaluaciones periódicas, el aumen-to del compromiso y de las capacidades, asícomo la mejora de la flexibilidad de los ins-trumentos financieros de los que disponentanto la Unión Europea como los Estadosmiembros en este ámbito.

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6.1.2. Migración y desarrollo

El Consejo Europeo destaca la necesidadde seguir tomando medidas para aprovecharal máximo los efectos positivos que tiene lamigración en el desarrollo, y reducir al míni-mo los negativos, de acuerdo con el EnfoqueGlobal de la Migración. Hay políticas eficacesque pueden facilitar el marco necesario quepermita a los países de destino y de origen y alos propios migrantes trabajar en colabora-ción para amplificar los efectos de la migra-ción internacional en el desarrollo.

Los esfuerzos para fomentar la movilidady la migración concertadas con los países deorigen deberían vincularse estrechamentecon los esfuerzos para fomentar el desarrollode oportunidades de un trabajo digno y pro-ductivo y para mejorar las opciones de mediosde subsistencia en los terceros países a fin dereducir al mínimo la fuga de cerebros.

Para ello, el Consejo Europeo invita a laComisión a que le presente propuestas antesde 2012 sobre lo siguiente:

� la manera de garantizar en mayormedida el envío de remesas eficiente,seguro y barato y mejorar el impacto delenvío de remesas en el desarrollo, asícomo evaluar la viabilidad de crear unportal común de la UE sobre remesaspara informar a los migrantes sobre loscostes de envío y fomentar la competen-cia entre los proveedores de servicios deremesas,

� la manera en que los grupos de la diás-pora pueden participar en mayor medi-da en las iniciativas de desarrollo de laUE, y la manera en que los Estadosmiembros de la UE pueden apoyar a losgrupos de la diáspora en sus esfuerzospara mejorar el desarrollo en sus paísesde origen,

� las maneras de seguir explorando elconcepto de migración circular y de

estudiar modos de facilitar la circula-ción ordenada de los migrantes, tantodentro como fuera del marco de proyec-tos o programas específicos, incluido unestudio de amplio espectro sobre elmodo en que determinados ámbitospolíticos pertinentes pueden contribuiry afectar a las condiciones previas parael aumento de la movilidad temporal ycircular.

El Consejo Europeo reconoce la necesidadde aumentar la coherencia política a niveleuropeo para promover los efectos positivosde la migración en el desarrollo, dentro delmarco de las actividades de la UE en ladimensión exterior, y ajustar la migracióninternacional de manera más estrecha allogro de los Objetivos de Desarrollo del Mile-nio. El Consejo Europeo solicita al Consejoque vele por una actuación coordinada y cohe-rente en este ámbito.

Debe seguir explorándose la conexiónentre el cambio climático, la migración y eldesarrollo y el Consejo Europeo invita portanto a la Comisión a que le presente un aná-lisis de los efectos del cambio climático en lamigración internacional, incluidos sus efec-tos potenciales en la inmigración con destinoa la Unión Europea.

6.1.3. Una política concertada adaptadaa las necesidades del mercado laboralnacional

El Consejo Europeo reconoce que la inmi-gración laboral puede contribuir al aumentode la competitividad y la vitalidad económica.En este sentido, el Consejo Europeo opinaque la Unión debería fomentar la creación desistemas de admisión flexibles que den res-puesta a las prioridades, las necesidades, lascifras y los volúmenes determinados por cadaEstado miembro y permitir a los migrantesaprovechar plenamente sus cualificaciones ysu competencia. A fin de facilitar un mejorajuste de la mano de obra, se están ejecutan-

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do políticas de inmigración coherentes, asícomo unas mejores evaluaciones de integra-ción de las cualificaciones demandadas porlos mercados laborales europeos. Estos siste-mas deberían tener debidamente en cuentalas competencias de los Estados miembros,en especial para la gestión de sus mercadoslaborales, así como el principio de preferenciade la Unión.

El Consejo Europeo invita

� a la Comisión y al Consejo, a que siganaplicando el plan de política en materiade migración legal;

� a la Comisión, a que estudie la maneramás eficaz de utilizar las fuentes yredes de información existentes paragarantizar la disponibilidad de datoscomparables sobre asuntos migratorios,con el objetivo de disponer de opcionesde política mejor informadas, teniendotambién en cuenta los acontecimientosrecientes;

� a la Comisión y al Consejo, a queevalúen las políticas existentes quedeberían, entre otras cosas, mejorar elreconocimiento de las cualificaciones yel ajuste en materia de mano de obraentre la Unión Europea y los tercerospaíses, así como la capacidad de anali-zar las necesidades del mercado laboral,la transparencia de la informacióneuropea disponible en Internet sobreempleo y contratación, la formación, ladivulgación de la información, y el ajus-te de las cualificaciones en el país de ori-gen;

� a la Comisión, a que evalúe el impacto yla eficacia de las medidas adoptadas eneste ámbito con vistas a determinar sies necesario consolidar la legislaciónvigente, también en relación con lascategorías de trabajadores no contem-pladas en la actualidad por la legisla-ción de la Unión.

6.1.4. Políticas anticipatorias respectode los migrantes y sus derechos

La Unión Europea debe garantizar un tra-to justo a los nacionales de terceros paísesque residen legalmente en el territorio de susEstados miembros. Una política de integra-ción más enérgica debería ir encaminada aconferir a los migrantes derechos y obligacio-nes comparables a los de los ciudadanos de laUE. Esto debería seguir siendo un objetivo dela política de inmigración común y deberíaponerse en práctica cuanto antes, a más tar-dar en 2014.

El Consejo Europeo, por tanto, invita a laComisión a que le presente propuestas enrelación con lo siguiente:

� la consolidación de toda la legislaciónen el ámbito de la inmigración, comen-zando por la migración legal, que sebasaría en una evaluación del acervo dela Unión vigente e incluiría las modifi-caciones necesarias para simplificary/o, en su caso, ampliar la normativaexistente y mejorar su aplicación ycoherencia,

� la evaluación y, en caso necesario, larevisión de la Directiva sobre reagrupa-ción familiar, teniendo en cuenta laimportancia de las medidas de integra-ción.

6.1.5. Integración

El éxito de la integración de los nacionalesde terceros países con residencia legal siguesiendo la clave para aprovechar al máximolas ventajas de la inmigración. La coopera-ción europea puede contribuir a la eficacia delas políticas de integración de los Estadosmiembros facilitando incentivos y apoyo a laactuación de los Estados miembros. El objeti-vo de conferir derechos, responsabilidades yoportunidades comparables para todos estáen el núcleo de la cooperación e integración

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europea, y tiene en cuenta la necesidad deequilibrar los derechos y los deberes de losmigrantes.

La integración es un proceso dinámico ybidireccional de interacción mutua, querequiere no sólo esfuerzos por parte de lasautoridades nacionales regionales y locales,sino también un mayor compromiso por partede la comunidad de acogida y de los inmi-grantes.

Las políticas de integración de los Estadosmiembros deben estar respaldadas por unmayor desarrollo de las estructuras y los ins-trumentos de intercambio de conocimientos yla coordinación con otras ámbitos políticospertinentes, como el empleo, la educación y laintegración social. El acceso al empleo es fun-damental para el éxito de integración.

El Consejo Europeo invita también a laComisión a que respalde los esfuerzos de losEstados miembros:

� mediante el desarrollo de un mecanis-mo de coordinación en el que participenla Comisión y los Estados miembros,que utilice un marco de referenciacomún, lo que debería mejorar lasestructuras e instrumentos para elintercambio europeo de conocimientos;

� para incorporar las cuestiones de inte-gración de forma general en todo losámbitos de políticas pertinentes;

� en favor de la determinación de prácti-cas conjuntas y módulos europeos deapoyo al proceso de integración, inclui-dos los elementos fundamentales, talescomo los cursos de introducción y lasclases de idiomas, un firme compromisopor parte de la comunidad de acogida, yla participación activa de los inmigran-tes en todos los aspectos de la vida colec-tiva;

� destinados al desarrollo de indicadoresfundamentales en un número limitado

de ámbitos políticos pertinentes (porejemplo: empleo, educación e inclusiónsocial) para hacer un seguimiento de losresultados de las políticas de integra-ción, con el objetivo de aumentar lacomparabilidad de las experienciasnacionales y reforzar el proceso deaprendizaje europeo;

� en favor de la mejora de las consultas yla participación de la sociedad civil,teniendo en cuenta las necesidades deintegración en diversos ámbitos políti-cos y recurriendo al Foro Europeo de laIntegración y al sitio web europeo sobreIntegración;

� por fomentar los valores democráticos yla cohesión social en relación con lainmigración y la integración de losinmigrantes y promover el diálogointercultural y los contactos a todos losniveles.

6.1.6. Unas políticas eficaces para lucharcontra la inmigración ilegal

El Consejo Europeo está convencido de quesigue siendo fundamental una acción eficazcontra la inmigración ilegal a la hora de ela-borar una política común de inmigración. Demodo especial la lucha contra la trata y laintroducción ilegal de personas, la gestiónintegrada de fronteras y la cooperación conlos países de origen y de tránsito, con el apoyode la cooperación policial y judicial, debenseguir siendo prioridades fundamentales eneste sentido. Nuestro objetivo debe ser impe-dir las tragedias humanas a las que las acti-vidades de los traficantes de seres humanosexponen a las personas.

Una política de retorno efectiva y sosteni-ble constituye un elemento esencial de un sis-tema bien gestionado de migración en el mar-co de la Unión. La Unión Europea y los Esta-dos miembros deberían intensificar susesfuerzos para repatriar a los nacionales de

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terceros países que residen ilegalmente. Sedeberían asignar los medios financieros nece-sarios para ello. Una política de este tipo debeponerse en práctica respetando plenamenteel principio de no devolución, así como losderechos fundamentales y la dignidad de losrepatriados. Debería darse preferencia alretorno voluntario, aunque se reconoce la ine-vitable necesidad de medios eficaces para eje-cutar las repatriaciones cuando sea necesa-rio.

Para crear un planteamiento global sobrerepatriación y readmisión es necesario inten-sificar la cooperación con los países de origeny tránsito dentro del marco del Enfoque Glo-bal de la Migración, y en sintonía con el Pactosobre Migración y Asilo, al tiempo que sereconoce que se exige a todos los Estados quereadmitan a sus propios nacionales que estánresidiendo ilegalmente en el territorio de otroEstado.

Es importante garantizar que la aplica-ción de los instrumentos recién adoptados enmateria de retorno y de sanciones contra losempresarios, así como los acuerdos de read-misión vigentes, se someta a una vigilanciaestrecha para garantizar su aplicación efecti-va.

El Consejo Europeo cree que es precisocentrarse en lo siguiente:

� fomentar el retorno voluntario, inclusoa través del desarrollo de sistemas deincentivos, formación, reintegración ysubsidios, y mediante el recurso a lasposibilidades que ofrecen los instru-mentos financieros existentes;

� la plena aplicación por parte de losEstados miembros de la normativa de laUnión en virtud de la cual la resoluciónde repatriación dictada por un Estadomiembro se aplica en toda la UniónEuropea, y la aplicación efectiva delprincipio de reconocimiento mutuo delas resoluciones de repatriación

mediante el registro de las prohibicio-nes de entrada en el SIS II, y facilitandoel intercambio de información; mejorarel intercambio de información en lorelativo a la evolución a escala nacionalen el ámbito de la regularización, a finde garantizar la coherencia con los prin-cipios del Pacto sobre Migración y Asilo;

� la asistencia por parte de la Comisión yFrontex y los Estados miembros concarácter voluntario, a los Estadosmiembros que se enfrenten a presionesespecíficas y desproporcionadas, a finde asegurar la eficacia de sus políticasde retorno respecto de determinadosterceros Estados;

� una acción más eficaz contra la inmi-gración ilegal y la trata e introducciónilegal de personas, elaborando informa-ción sobre las rutas de migración, asícomo información agregada y exhausti-va que mejore nuestra comprensión delos flujos migratorios y nuestra respues-ta a ellos, promoviendo la cooperaciónen materia de vigilancia y control defronteras, facilitando la readmisiónmediante el fomento de medidas de apo-yo al retorno y a la reintegración, crean-do capacidad en terceros países;

� la celebración de acuerdos de readmi-sión eficaces y operativos, caso por caso,bien a escala de la UE, bien a escalabilateral;

� asegurarse de que el objetivo de losesfuerzos de la UE en materia de read-misión aporte valor añadido y haga máseficaces las políticas de retorno, inclu-yendo los acuerdos bilaterales y lasprácticas vigentes;

� la presentación por la Comisión de unaevaluación, también de las negociacio-nes en curso, a lo largo de 2010, de losacuerdos de readmisión de la CE, juntocon una propuesta de mecanismo para

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el seguimiento de su aplicación. El Con-sejo debería definir una estrategia reno-vada y coherente en materia de readmi-sión sobre dicha base, teniendo en cuen-ta el conjunto de las relaciones con elpaís afectado, con inclusión de un plan-teamiento común respecto de los terce-ros países que no cooperen en la read-misión de sus propios nacionales;

� un aumento de la cooperación prácticaentre los Estados miembros, por ejem-plo, mediante el flete periódico de vue-los conjuntos de retorno, financiado porFrontex, y la verificación de la naciona-lidad de los nacionales de terceros paí-ses que puedan ser repatriados y laobtención de documentos de viaje porparte de terceros países;

� la potenciación de la formación específi-ca y del apoyo en forma de equipamien-to;

� un enfoque coordinado por parte de losEstados miembros mediante el desarro-llo de la red de funcionarios de enlace enlos países de origen y de tránsito.

6.1.7. Menores no acompañados

Los menores no acompañados que llegan alos Estados miembros procedentes de terce-ros países representan un grupo particular-mente vulnerable que requiere una atenciónespecial y respuestas específicas, en especialen el caso de los menores expuestos a riesgo.Se trata de un reto para los Estados miem-bros que suscita preocupaciones comunes.Las áreas que se han definido como merece-doras de especial atención son el intercambiode información y mejores prácticas, la intro-ducción ilegal de menores, la cooperación conlos países de origen, las cuestiones de ladeterminación de la edad, la identificación yla búsqueda de la familia, y la necesidad deprestar particular atención a los menores noacompañados en el contexto de la lucha con-

tra la trata de seres humanos. Una respuestaglobal a nivel de la UE debería combinar lasmedidas de prevención, protección y asisten-cia al retorno, a la vez que se tiene en cuentael interés superior del menor.

El Consejo Europeo, por tanto, acoge consatisfacción la iniciativa la Comisión de:

� desarrollar un plan de acción, quedeberá ser adoptado por el Consejo,sobre menores no acompañados, querefuerza y complementa a los instru-mentos legislativos y financieros corres-pondientes y combina medidas dirigi-das a la prevención, la protección y laasistencia al retorno. El plan de accióndebería destacar la necesidad de coope-ración con los países de origen, incluidala cooperación para facilitar la repatria-ción de menores, así como para impedirulteriores salidas. El plan de accióndebería también estudiar las medidasprácticas para facilitar el retorno delelevado número de menores no acom-pañados que no requieren proteccióninternacional, al tiempo que se reconoceque para muchos el interior superior essu reagrupación con sus familias y sudesarrollo dentro de su propio entornosocial y cultural.

6.2. Asilo: un espacio común y solidariode protección

El Consejo Europeo sigue comprometidocon el objetivo de establecer un espaciocomún de protección y solidaridad que sebase en un procedimiento común de asilo y unestatuto uniforme para las personas a las quese concede protección internacional. Mien-tras que el sistema europeo común de asilo(SECA) debería estar basado en normas deprotección de alto nivel, también deberíaprestarse la atención debida a unos procedi-mientos justos y eficaces que permitan evitarlos abusos. Es fundamental que las personas,independientemente del Estado miembro en

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el que se presentó su solicitud de asilo, reci-ban un nivel de tratamiento equivalente enrelación con las condiciones de recepción y elmismo nivel en lo referente a la tramitacióndel procedimiento y la determinación delestatuto. El objetivo debería ser que los casossimilares se trataran de forma semejante yprodujeran el mismo resultado.

6.2.1. Un espacio común de protección

Existen todavía diferencias significativasentre las disposiciones nacionales y su aplica-ción. Para lograr un mayor nivel de armoni-zación, el establecimiento de un sistemaeuropeo común de asilo (SECA) deberíaseguir siendo un objetivo político fundamen-tal para la UE. Las normas comunes, asícomo una aplicación mejor y más coherentede las mismas, debería evitar o reducir losmovimientos secundarios dentro de la UE yaumentar la confianza mutua entre los Esta-dos miembros.

El desarrollo de una política común de asi-lo debería basarse en la plena y total aplica-ción de la Convención de Ginebra sobre elEstatuto de los Refugiados y otros tratadosinternacionales pertinentes. Una política deeste tipo es necesaria para mantener la soste-nibilidad a largo plazo del sistema de asilo ypara promover la solidaridad en el marco dela UE. Sin perjuicio de un informe de laComisión sobre las consecuencias jurídicas yprácticas, la Unión Europea debería solicitarla adhesión a la Convención de Ginebra y a suProtocolo de 1967.

La Oficina Europea de Apoyo al Asilo(OEAA) será un instrumento importante enel desarrollo y la aplicación del SECA ydebería contribuir al refuerzo de todas las for-mas de cooperación práctica entre los Esta-dos miembros. Por consiguiente los Estadosmiembros deberían desempeñar un papelactivo en las tareas de la OEAA. La OEAAdebería continuar con el desarrollo de unaplataforma común de formación para los fun-

cionarios nacionales encargados del asilo,basándose en particular en el currículo euro-peo de asilo. Otra tarea importante seráfomentar la convergencia y la calidad actualcon vistas a reducir las disparidades en lasdecisiones sobre asilo.

El sistema de Dublín sigue siendo una pie-dra angular en la construcción del SECA, yaque asigna claramente la responsabilidad delexamen de la solicitud de asilo.

En consecuencia, el Consejo Europeo invi-ta:

� al Consejo y al Parlamento Europeo, aque redoblen sus esfuerzos para esta-blecer un procedimiento común de asiloy un estatuto uniforme, de conformidadcon el artículo 78 del TFUE, para laspersonas a las que se conceda asilo oprotección subsidiaria, a más tardar en2012;

� a la Comisión, a que considere, una vezque se haya ejecutado plenamente lasegunda fase del SECA y sobre la basede una evaluación de los efectos dedicha legislación y de la OEAA, las posi-bilidades de crear un marco para latransferencia de protección de los bene-ficiarios de protección internacionalcuando ejerzan sus derechos de residen-cia adquiridos en virtud del Derecho dela UE;

� a la Comisión, a que proceda a realizarun estudio de viabilidad de Eurodaccomo instrumento de apoyo para todo elSECA, sin dejar de observar plenamen-te las normas sobre protección de datos;

� a la Comisión, a que considere, en casonecesario, con vistas a la realización delSECA, la posibilidad de proponer nue-vos instrumentos legislativos basándo-se en una evaluación;

� a la Comisión, a que finalice su estudiosobre la viabilidad y las implicaciones

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jurídicas y prácticas del establecimien-to del tratamiento conjunto de solicitu-des de asilo.

6.2.2. La división de las responsabilidadesy solidaridad entre los Estadosmiembros

Debería promoverse la solidaridad con losEstados miembros que se enfrenten a presio-nes específicas.

Esto debería hacerse mediante un plante-amiento amplio y equilibrado. Por tanto, sedeberían seguir analizando y desarrollandolos mecanismos para distribuir de formavoluntaria y coordinada las responsabilidadesentre los Estados miembros. En particular,puesto que una de las claves para un SECAcreíble y sostenible consiste en la creación porlos Estados miembros de una capacidad sufi-ciente en los sistemas nacionales de asilo, elConsejo Europeo insta a los Estados miem-bros a que se apoyen mutuamente en la crea-ción de capacidad suficiente en sus sistemasnacionales de asilo. La Oficina Europea deApoyo al Asilo debería desempeñar un papelcentral en la coordinación de tales medidasde creación de capacidad.

El Consejo Europeo, por tanto, invita a laComisión a que estudie las posibilidades de:

� desarrollar el mecanismo mencionadode distribución de responsabilidad entrelos Estados miembros, garantizandomismo tiempo que no se abuse de los sis-temas de asilo y que no se socaven losprincipios del SECA;

� crear instrumentos y mecanismos decoordinación que permitan a los Esta-dos miembros apoyarse mutuamente enla creación de capacidad, aprovechandolos propios esfuerzos de los Estadosmiembros por aumentar su capacidaden relación con sus sistemas nacionalesde asilo;

� utilizar de manera más eficaz los siste-mas financieros existentes en la UEdestinados al refuerzo de la solidaridadinterna;

� que la OEAA evalúe y desarrolle proce-dimientos que faciliten el envío de fun-cionarios en comisión de servicios paraque ayuden a los Estados miembros quese enfrenten a presiones específicas desolicitantes de asilo.

6.2.3. La dimensión exterior del asilo

La UE debería actuar en asociación y coo-perar con los terceros países que alberguengrandes contingentes de refugiados. Un plan-teamiento común de la UE puede ser másestratégico y por tanto contribuir de maneramás eficaz a la solución de las situaciones quese prolongan en relación con los refugiados.Cualquier avance en esta materia debe bus-carse en estrecha cooperación con el ACNURy, si procede, otros agentes pertinentes. LaOficina Europea de Apoyo al Asilo debería par-ticipar plenamente en la dimensión exteriordel SECA. En sus relaciones con terceros paí-ses, la UE tiene la responsabilidad de comuni-car de forma activa la importancia de adherira la Convención de Ginebra de los Refugiadosde 1951 y su Protocolo y de aplicarlos.

Promover la solidaridad en el contexto dela UE es crucial, pero no suficiente, paralograr una política común creíble y sostenibleen materia de asilo. Por tanto, resulta impor-tante seguir desarrollando instrumentos quepongan de relieve la solidaridad con los terce-ros países para promover y contribuir a lacreación de capacidades con miras al trata-miento de los flujos migratorios y de las situa-ciones que se prolongan en relación con losrefugiados en estos países.

El Consejo Europeo invita:

� al Consejo y a la Comisión, a que mejo-ren su creación de capacidad en terceros

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países, en particular su capacidad debrindar protección efectiva, y a quedesarrollen en mayor medida y haganextensiva la idea de los programas deprotección regional, basados en las futu-ras evaluaciones. Dichos esfuerzosdeberían incorporarse al Enfoque Glo-bal de la Migración y reflejarse en lasestrategias nacionales de reducción dela pobreza, y no deberían ir dirigidosexclusivamente a los refugiados y a losdesplazados internos sino también a laspoblaciones locales;

� al Consejo, al Parlamento Europeo y ala Comisión, a que fomenten la partici-pación voluntaria de los Estados miem-bros en el Programa Conjunto de la UEen materia de reasentamiento y aumen-ten el número total de refugiados rea-sentados, teniendo en cuenta la situa-ción específica de cada Estado miembro;

� a la Comisión, a que elabore un informeanual para el Consejo y el Parlamento

Europeo sobre los esfuerzos de reasen-tamiento en el marco de la UE, a queproceda a una valoración a medio plazodurante 2012 de los avances obtenidos,y a que evalúe el Programa Conjunto dela UE en materia de Reasentamiento en2014, con el objetivo de determinar lasmejoras necesarias;

� al Consejo y a la Comisión, a que encuen-tren modos de reforzar el apoyo de la UEal ACNUR;

� a la Comisión, a que explore, en dichocontexto y conforme proceda, nuevosplanteamientos en relación con el acce-so a los procedimientos de asilo dirigi-dos a los principales países de tránsito,tales como programas de protecciónpara grupos particulares o determina-dos procedimientos para el estudio desolicitudes de asilo, en los que puedanparticipar los Estados miembros concarácter voluntario.

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«NUEVOS RETOSDEL TRANSNACIONALISMOEN EL ESTUDIODE LAS MIGRACIONES»

CARLOTA SOLÉ, SONIA PARELLA,LEONARDO CAVALCANTI(Coordinadores) (2008)Madrid: Observatorio Permanentede la Inmigración

El libro Nuevos retos del transnacionalis-mo en el estudio de las migraciones recoge lasponencias presentadas en el Simposio Inter-nacional celebrado, bajo el mismo nombre, losdías 14 y 15 de febrero en la UniversidadAutónoma de Barcelona. En él se muestra elpotencial de abordar el análisis de las migra-ciones internacionales desde una perspectivatransnacional, al mismo tiempo que se sugie-re la necesidad de poner límites a la defini-ción de este fenómeno. Los diferentes ensayosofrecen al lector un amplio conocimientosobre las líneas de investigación más innova-doras en el ámbito de la migración y el trans-nacionalismo. Y recogen, además, los resulta-dos de importantes estudios empíricos reali-zados en distintos contextos nacionales.

Las aportaciones teóricas más relevantesvienen de la mano de Nina Glick-Schiller,Alejandro Portes, Giulia Sinatti y LorenzoCachón. Las indagaciones empíricas y lasexperiencias de campo son presentadas porAlejandro Portes, Cristina Escobar y Rene-linda Arana; Sonia Parella y Leonardo Caval-canti; Claudia Pedone y Sandra Gil; AnahíViladrich y David Cook-Martín, CristinaRocha y Ofelia Woo Morales.

La aportación fundamental de NinaGlick-Schiller en su capítulo «Nuevas y vie-jas cuestiones sobre localidad: teorizar lamigración transnacional en un mundo neoli-beral» es la importancia que otorga a laslocalidades dentro de la perspectiva trans-nacional. Aboga por un análisis que contem-ple «la relación entre la ubicación de la ciu-dad (la localidad), los ámbitos más generalesdel poder financiero, político y cultural y lastrayectorias de salida y asentamiento de losinmigrantes». Se trata de una perspectivasobre el lugar que lo engloba todo, poniendoen relación los lugares y las personas queviven en ellos y entrelazándolos con los pro-cesos globales. Además, permite valorar elverdadero papel de los inmigrantes, o de los«transmigrantes», como protagonistas deprocesos concretos de cambio social. Éstospueden servir de enlaces transnacionales deinversión de capital, pueden convertirse enagentes que favorecen o se oponen a los pro-cesos de gentrificación o en impulsores delcomercio urbano, contribuyendo a que lasciudades adquieran o conserven su atractivoen el ámbito internacional.

Alejandro Portes, por su parte, pone lími-tes al concepto de transnacionalismo yadvierte de no caer en la utilización indiscri-minada del término, por muy atractivo ynovedoso que éste resulte, para describirdinámicas globales o internacionales. Señalatres requisitos que otorgan a este fenómeno ellugar que le corresponde y que permiten alinvestigador identificar los procesos que seencuentran en marcha:

1. Que se involucre a una proporción sig-nificativa de personas en el universorelevante.


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2. Que las actividades no sean transito-rias ni excepcionales.

3. Que el contenido de estas actividadesno esté incluido ya en los conceptosexistentes.

Bajo esta premisa y en coautoría con Cris-tina Escobar y Renelinda Arana, desarrollaun estudio empírico sobre la participación enactividades políticas transnacionales de losinmigrantes y las organizaciones civiles demexicanos, dominicanos y colombianos asen-tadas en Estados Unidos. Los resultados delanálisis ponen en entredicho los argumentosde los defensores del nativismo, según loscuales la integración social se vería mermadapor los lazos y el contacto que los inmigrantesmantienen con sus países y comunidades deorigen. «La motivación de los inmigranteslatinoamericanos por tomar parte en activi-dades transnacionales (políticas, civiles, cul-turales o de otra índole) se encuentra princi-palmente entre los miembros con los estatusacadémicos y profesionales más altos y, den-tro de ese grupo, entre aquellos que tienen unstatus legal seguro y cuentan con periodos deresidencia más largos en Estados Unidos».Esta afirmación permite a los autores confir-mar la hipótesis de que la asimilación y eltransnacionalismo van de la mano y no sonprocesos contradictorios ni excluyentes. Soli-darizarse e involucrarse con las causas socia-les y políticas del país de origen y sentirseintegrado en la sociedad de destino, partici-pando en acciones políticas concretas queafectan a la cotidianidad, es una situacióncompatible que denota una incorporaciónpositiva de los inmigrantes en las sociedadesreceptoras.

No obstante, es importante señalar que losautores identifican diferencias notables en elactivismo político de las tres nacionalidadesestudiadas. Una vez más se confirma la nece-sidad, apuntada por Guarnizo (2007), dedesarrollar un análisis más fino sobre elalcance de la acción transnacional de losmigrantes, teniendo en cuenta y siendo más

cuidadosos a la hora de contemplar las dife-rencias de los «contextos de salida».

Giulia Sinatti en su capítulo titulado«Migraciones, transnacionalismo y locus deinvestigación: multilocalidad y la transiciónde «sitios» a «campos», defiende la necesidadde una mayor implicación de los teóricos deltransnacionalismo en la investigación multi-localizada. La autora quiere alejarse de unadefinición abstracta del transnacionalismo yfocaliza la atención allí donde se desarrollaeste fenómeno. Es decir, donde los inmigran-tes viven sus vidas y realizan sus prácticasitinerantes. Por ello, el enfoque transnacio-nal requiere contemplar múltiples contex-tos, con el fin de captar la transformación yla fricción que provocan aquellas personasque viven y transitan por lugares espacial-mente distantes, aunque humanamente cer-canos.

Lorenzo Cachón (capítulo V), reflexionasobre la orientación práctica de las políticasde integración de y con los inmigrantes en elnuevo contexto transnacional. Según él, esnecesario superar la tentación de vincularlas políticas de integración con la «gestiónde las diferencias». Esta tendencia, que ins-pira algunas de las nuevas políticas destina-das a la integración de inmigrantes, esquivalas verdaderas problemáticas sociales liga-das al empleo y a la igualdad de derechossociales.

El autor propone un modelo de incorpora-ción que se articula en base a tres dimensio-nes: redistribución, reconocimiento y repre-sentación. Se trata de tres órdenes diferentesque se corresponden, se encadenan y se tocanmutuamente. El argumento se apoya en lanecesidad de impulsar un Estado de Bienes-tar fuerte «que acoja efectivamente a losinmigrantes como nuevos ciudadanos en ple-nitud de derechos y en igualdad de condicio-nes». Únicamente en estas circunstanciasestaríamos preparados para reflexionarsobre la nueva identidad, reconocer y respe-tar las diferencias sin poner en riesgo la liber-

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tad individual y hacer efectivo el derecho a larepresentación y la participación política. «Lainclusión social es, además de una cuestiónde justicia, un factor de eficiencia económi-ca». Las sociedades más justas podrán sersociedades más prósperas y estarán más pre-paradas para afrontar los inevitables conflic-tos derivados de la transformación demográ-fica y la acomodación entre las poblacionesnativas e inmigrantes. Para ello, LorenzoCachón propone comenzar por crear «redesnormativas transnacionales» que ayuden apotenciar «modos de pertenencia» planteadosdesde la realidad española y europea del sigloXXI».

En relación a los estudios etnográficos oempíricos, llama la atención el peso que tie-nen en el libro las indagaciones sobre los efec-tos de la migración transnacional en las fami-lias y los roles de género y generacionales.Claudia Pedone y Sandra Gil Araújo en sucapítulo titulado «Maternidades Transnacio-nales entre América Latina y el EstadoEspañol. El impacto de las políticas migrato-rias en las estrategias de reagrupación fami-liar», advierten del modo en que la crecientepresencia de las mujeres latinoamericanas enlas corrientes migratorias internacionalesestá generando una «reacomodación de lasrelaciones de poder dentro del grupo domésti-co». Asimismo, las autoras ponen en eviden-cia la importancia de analizar estas cuestio-nes en relación con las políticas de migraciónfamiliar. Esta base normativa configura, enbuena medida, las estrategias de los migran-tes, los planes de separación temporal y lanegociación de los roles y tareas en el seno delas familias transnacionales.

Por otro lado, Ofelia Woo Morales (capítu-lo VIII) aporta algunas claves para entenderlas relaciones de cooperación, solidaridad yconflicto en las trayectorias de las migrantesurbanas mexicanas en Estados Unidos. Ensus indagaciones se destacan los lazos o vín-culos afectivos y emocionales que desarrollanlos migrantes con su familia y sus comunida-des de origen. La autora descubre que «las

mujeres establecen estrategias para mante-ner el tacto y el apoyo moral y económico desus familiares, tanto en México como en Esta-dos Unidos», pero señala, a la par, que no esclaro que todas estas acciones puedan consi-derarse como prácticas transnacionales, en elsentido que las definen Portes, Guarnizo yLandolt (2003).

Hallazgos a los que sí llegan Sonia Parellay Leonarno Cavalcanti (capítulo IX) en suinvestigación sobre el modo en que losmigrantes bolivianos, peruanos y ecuatoria-nos construyen «campos (o espacios) socialestransnacionales» en las ciudades de Madrid yBarcelona. De su trabajo se desprenden dosimpactos concretos del campo social transna-cional. Por un lado, sus indagaciones sobrelos vínculos de gestión del afecto y del cuida-do en el seno de las familias transnacionales,les sirven para averiguar que los miembrosde las familias definen sus estrategias, diri-gen y gestionan los procesos de cambio bajo laconstricción de sus condiciones materiales deexistencia (clase social, relaciones de género,hábitat, momento del ciclo vital, etc...). Porotro lado, observan que, en Madrid y Barcelo-na que los inmigrantes desarrollan «un meca-nismo de autodefensa y reafirmación colecti-va contra la discriminación» a través de losvínculos transnacionales y el mantenimientode sus valores y su identidad de origen. Esta«etnicidad reactiva» puede ayudar a las per-sonas a enfrentarse a entornos hostiles y dis-criminatorios, haciendo que su incorporaciónsocial en el país de destino resulte menosdolorosa.

La necesidad de los migrantes de mante-ner vivos los lazos familiares, socioeconómi-cos, culturales y políticos está presente entodos los análisis que recoge este libro. Elestudio de este hecho social desmiente laidea preconcebida de que las actividadestransnacionales obstaculizan la integraciónde los inmigrantes en las sociedades de aco-gida y señala, como muy aconsejable, lapuesta en marcha de nuevos instrumentosnormativos que ayuden a hacer efectivos los

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derechos de los migrantes tanto en las loca-lidades de origen como en las de destino. Esdecir allí donde su esfuerzo y su participa-ción están presentes.

CECILIA ESEVERRI MAYER

«LA INMIGRACIÓN EN ESPAÑA(2000-2007). DE LA GESTIÓNDE LOS FLUJOSA LA INTEGRACIÓNDE LOS INMIGRANTES»

HÉCTOR CEBOLLA BOADO,AMPARO GONZÁLEZ FERRERCentro de Estudios Políticosy ConstitucionalesMadrid, 2008, 320 págs.

El libro «La política de inmigración enEspaña 2000-2007. De la gestión de los flujosa la integración de los inmigrantes» es unaobra de consulta particularmente interesantepara quienes en la actualidad reflexionansobre los procesos que, relacionados con la lle-gada de inmigrantes a España durante todaesta década, han transformado el país enmuchos aspectos, especialmente los relacio-nados con la estructura social. Aunque a prio-ri pueda parecer que el ámbito temporal delestudio (2000-2007) está condicionado por lafecha de publicación, resulta pertinente pordos razones fundamentales.

En primer lugar, poco después de lapublicación del libro se hicieron públicos losdatos de la Encuesta Nacional de Inmigran-tes (ENI, 2007), uno de los más interesantesinstrumentos empíricos para el estudio delos procesos migratorios en España, tal ycomo comentan los autores al final de estaobra. Con anterioridad a la publicación de laENI, el estudio de la inmigración sólo podíallevarse a cabo utilizando datos de validezdudosa que los investigadores debían inter-

pretar aún habiéndose creado con otrosfines. Entre ellos destacan la Encuesta dePoblación Activa, la Muestra Continua deVidas Laborales, el estudio PISA de laOCDE en su edición de 2006, encuestassobre opiniones y actitudes del Centro deInvestigaciones Sociológicas o datos agrega-dos como el Padrón Municipal Continuo olos datos sobre afiliación a la SeguridadSocial. Estos son sólo algunas de las fuentesque Héctor Cebolla y Amparo González uti-lizan para realizar el trabajo que revisamosen estas páginas. En palabras de ambosautores, los años que siguieran a la publica-ción del libro prometían representar otroperiodo en el estudio de la inmigración enEspaña, ya que la ENI sólo había sido unode los primeros intentos por sistematizar laproducción de datos destinados al estudiocientífico de los flujos migratorios y de losprocesos de integración de los inmigrantesen España. El objetivo de esta sistematiza-ción de información no es otra que sumarsea ese grupo de países europeos receptores deinmigrantes que cuentan con útiles más pre-cisos para estos fines de investigación. Si lacrisis económica ha retrasado la producciónde estos nuevos instrumentos o no es algoque aún está por ver y que, en cualquiercaso, dado el creciente interés de las admi-nistraciones públicas por conocer los proble-mas y las dificultades que existen en lainserción de quienes han llegado a la socie-dad española habiendo nacido fuera, serásólo un paréntesis más que una post-posi-ción sine die.

Pero más allá del hecho de que el año 2007cerrara como se dice aquí un periodo que parael estudio de la inmigración estaba marcadopor la escasez de instrumentos empíricos, lahorquilla temporal 2000-2007 también debeser considerada como un periodo excepcionalen la corta historia de España como paísreceptor de intensos flujos migratorios yhogar de un stock nada desdeñable de inmi-grantes. Hasta ese momento la llegada deinmigrantes coincidió con un crecimiento

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económico sin precedentes y la expansión delmercado laboral español, el cual llegó a crearen aquellos años más de ocho millones depuestos de trabajo, de los cuales alrededor decuatro de cada cinco fueron ocupados porinmigrantes. Por desgracia, lo sucedido en laeconomía española con posterioridad y hastala fecha en que se publican estas líneasrepresenta un periodo esencialmente diferen-te del anterior. La recesión de la economíaespañola ha tenido un efecto devastador en elmercado de trabajo y los inmigrantes que yase encontraban en España se enfrentan a pro-cesos de inserción social más complicados porlas constricciones del propio mercado y,podría ser, por una mirada más reacia haciala inmigración como la que parece empezar adetectarse en la opinión pública española.Aunque los procesos analizados en este libroparezcan propios de un tiempo acabado, suimpacto en la sociedad actual y previsible-mente en las dinámicas migratorias por venirserá duradero. En resumen, tal y comentaJoaquín Arango en el prólogo del libro, el tra-bajo tanto por su calidad como por su riguro-sa mirada a aspectos concretos de la políticaespañola de inmigración, es ya un manual dereferencia en la literatura sobre inmigraciónen España.

El libro cuenta con diez capítulos que ana-lizan diversos temas divididos en dos grandesbloques. Uno primero destinado a la descrip-ción de los flujos y los instrumentos que parasu gestión han usado los distintos gobiernos.Un segundo apartado mira con detenimiento,en muchos casos minucioso, a las políticas deintegración y más ampliamente al estudio delos resultados de los procesos de integraciónde los inmigrantes en España.

El primer capítulo sistematiza la informa-ción padronal sobre las llegadas a España.Aunque, como los autores reconocen, elPadrón Municipal Continuo diste de ser elinstrumento óptimo para el estudio de las lle-gadas, cuenta con indudables ventajas deri-vadas del hecho de que el empadronamientopermite acceder a servicios sociales básicos

como la educación y la sanidad que enEspaña no dependen del estatus legal de losresidentes extranjeros. Así, el Padrón es defi-nido como una buena herramienta para estu-diar el ritmo de las llegadas más que paradefinir los stocks de inmigrantes. El libro uti-liza una definición netamente sociológica dela condición de inmigrante. Aunque lasestadísticas oficiales en España hayan pri-mado el criterio de extranjero para publicarinformación sobre los procesos migratorios,en términos sociológicos, inmigrante es todoaquel que haya nacido fuera de su país deresidencia habitual. Esto, que podría alejar-nos de lo políticamente correcto, encuentrajustificación en el hecho de que la nacionali-zación de los extranjeros no agota el estigmaque suele estar asociado a su condición denacido fuera ni en el mercado laboral, ni en elsistema educativo, ni, en términos generales,en la percepción que se pueda tener de él encualquier espacio social. Tan es así que resul-ta complicado atacar por razones analíticas�no tanto por consideraciones normativas�etiquetas muy utilizadas en otros países deinmigración con más recorrido como las desegundas y terceras generaciones las cualeshacen referencia a los descendientes de quie-nes nacieron fuera de su lugar de residencia yentre quienes se observan trazos de desven-taja heredada por la condición de migrantesde sus ascendientes.

Pues bien, el primer capítulo repasa laevolución de los ritmos de llegada a España.Los flujos migratorios que llegaron al paísentre 2000 y 2007 estuvieron caracterizadospor una cambiante composición nacional.Durante algunos años, los inmigrantes que seempadronaban eran mayoritariamente lati-noamericanos, con picos protagonizados porecuatorianos, colombianos, argentinos y pos-teriormente bolivianos. En otros momentos,los rumanos protagonizaron subidas especta-culares. Algunos flujos crecieron de formamás sostenida, entre otros, los de los europe-os procedentes de la UE-15 y los marroquíes.Al hilo de todo ello, los autores apuntan a la

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eficacia de algunos instrumentos básicos decontrol, como es la imposición de visados deentrada para regular flujos con orígenesgeográficos lejanos, aunque no tanto para losque parten de países con los que España, o lospaíses de su entorno, tienen fronteras terres-tres.

La gestión de los flujos migratorios enEspaña ha sido una tarea complicada dada laintensidad de estas llegadas. Los autorescomparan el ritmo de crecimiento del stock dela población residente de origen extranjero enEspaña con otros países que encarnan ejem-plos tradicionales como destino de los inmi-grantes. Una de sus conclusiones es que des-de al menos 2000 a 2005, España es uno delos pocos países en los que se observa un cre-cimiento significativo del stock (junto con Ita-lia y los Emiratos Árabes Unidos, aunque enmagnitudes superiores a éstas). Racionalizarlas llegadas hubiera requerido de instrumen-tos de control eficaces y vías de entrada creí-bles para quienes aspiraban a instalarse enEspaña e insertarse en su dinámico mercadolaboral. Llama la atención por tanto que,como se sostiene en el trabajo, las primeraspolíticas de inmigración en el país estuvieranfuertemente condicionadas por los modeloseuropeos más restrictivos que se plasmaronen leyes de inmigración con posterioridad alas crisis del petróleo de los años setenta y lacomprobación de que el desempleo no estimu-laba como se esperaba en los modelos de tra-bajadores invitados al retorno de los extran-jeros/inmigrantes.

Así, España desarrolló una primera leyde extranjería en 1985 (Ley Orgánica deExtranjería 7/1985) influida por el paradig-ma de inmigración cero que predominaba enel corazón de Europa e imbuida en la idea deque su posición geográfica requería asumirel papel de guardiana de la frontera sur dela Unión Europea. En su desarrollo poste-rior y en las sucesivas leyes que se fueronaprobando ya en esta década 4/2000 y8/2000, la política de inmigración en Españaestuvo desequilibrada a favor de las medi-

das de control de flujos, desatendiendo has-ta tiempos muy recientes los aspectos rela-cionados con la integración de los inmigran-tes, algo que, como menciona este trabajo, seplasmó en la influencia que los ministeriosdel interior tuvieron a lo largo de todo esteperiodo.

A pesar de ello, el sistema de gestión de losflujos en España generó de forma casi estruc-tural enormes bolsas de irregularidad comoconsecuencia del hecho de que, o bien las víasde entrada no resultaban creíbles, o res-pondían a procesos oscuros y muy rígidos enlos que las administraciones públicas no res-pondieron con dinamismo a un entorno muycambiante, pero siempre marcado por unafuerte presión migratoria en las fronteras �yno particularmente en la frontera sur, si noen Barajas y otros aeropuertos internaciona-les españoles y europeos�. El fracaso de la víageneral de entrada para trabajadores extran-jeros y del contingente son dos de los mejoresejemplos. En el primer caso, la entradarequería un conocimiento previo entre emple-ado y empleador muy difícil de conseguir, loque, junto a la rigidez administrativa en loscasos en los que se pudo demostrar, explica suescasísima utilización a lo largo del tiempo.El contingente, en cambio, fracasó por otrasrazones: en especial el hecho de que la llega-da de trabajadores extranjeros se producíasin que existiera conocimiento mutuo entreempleado y empleador, lo que, dada la des-confianza que la mayor parte de las veces rei-na en los procesos de selección de los trabaja-dores, resultaba una vía poco atractiva paramuchos empresarios. Además, como los auto-res explican, la concertación necesaria entrelos agentes implicados en las discusiones queperseguían definir el volumen de trabajosofertados, era poco realista. Como consecuen-cia, la oferta de puestos de trabajo a cubrirpor extranjeros siempre estuvo muy pordebajo de las cifras de llegadas que podemosinferir del Padrón.

Así el libro sugiere que la cuantificación delos irregulares y del stock que los mismos

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representan en el conjunto de la poblacióninmigrante es una de las claves de cualquierestudio interesado en el periodo que nos ocu-pa. De forma sistemática, los autores plas-man este objetivo en estimaciones que conposterioridad han sido avaladas por estudiosmás en profundidad como el que CarmenGonzález ha llevado a cabo en el marco delproyecto internacional CLANDESTINO parael estudio de la inmigración irregular enEuropa.

Una vez hecho esto, el trabajo se planteaanalizar las medidas que los sucesivosgobiernos y administraciones públicas com-petentes en materia de inmigración han lle-vado a cabo en España. Desde la innovaciónen instrumentos de control (catálogo de ocu-paciones de difícil cobertura y otras medidasaplicadas desde 2004 con la llegada del nuevogobierno socialista) hasta el reforzamiento dela frontera marítima en el marco de la coope-ración europea a través del FRONTEX y elSistema Integrado de Vigilancia Exterior.Mención separada merecen también losesfuerzos de España por crear mecanismosque facilitaran la repatriación de los irregula-res y otros mecanismos de control que hanresultado de esfuerzos diplomáticos coordina-dos en los que, muchas veces, la política deinmigración y la de cooperación internacionalse mezclaban de forma peligrosa.

El resultado de todo ello no ha sido como sepodría esperar una reducción de las tasas deirregularidad entre los recién llegados, sinomás bien lo contrario, a lo que tendríamosque sumar la recaída de inmigrantes regula-res en la irregularidad como consecuencia dela lentitud de algunas administraciones en larenovación de permisos de residencia y traba-jo. Esto, unido a la existencia de una potenteeconomía sumergida en España, permitióque durante años los inmigrantes se inserta-ran en la sociedad española asumiendo lairregularidad como un mal necesario. ¿Laconsecuencia? El envío de señales erróneas alos países de origen en los que los planesmigratorios se desarrollaban animados por el

ejemplo de quienes habían conseguido llegara Europa y se habían regularizado por cual-quiera de las vías que se ponían al alcance dequienes cumplieran determinados requisitos:las regularizaciones extraordinarias llevadasa cabo hasta 2005 y, sobre todo, el proceso dearraigo.

Los autores señalan de forma muy ilustra-tiva algunas de las disfuncionalidades queEspaña parece presentar en materia de asiloy refugio, una vez que sus resultados soncomparados con los de otros países de suentorno. Sin que por ello se deba pensar queexiste un solapamiento entre la política deinmigración y de refugio, al centrarse el estu-dio del mismo se detecta que también en esteterreno las vías de acceso a España para quie-nes solicitan por alguna de las causas acepta-das este tipo de protección, el esquemaespañol resulta rígido. La publicación de laprimera ola de la Encuesta Social Europea yademostró que en muchos países los ciudada-nos entendían que quienes entraban comorefugiados eran al menos en parte inmigran-tes económicos. En muchos casos las razoneshumanitarias y las económicas se superpo-nen haciendo que la situación de los solicitan-tes de asilo sea difícilmente soportable en ori-gen. La conclusión de todo ello es que enEspaña, durante algunos años al menos,quienes querían entrar como refugiadostenían dos caminos: el primero, dirigirse aalguno de los países europeos que histórica-mente han sido más generosos en esta mate-ria. El segundo, entrar por la vía irregular enEspaña.

Algo similar sucede en el caso de la reuni-ficación familiar. Aunque éste es un procesoque se genera como consecuencia del derechoque se reconoce a los extranjeros instaladosen el país de forma regular, el capitulo dellibro destinado a su estudio demuestra cómotambién España parece haber permitido reu-nificaciones por la vía irregular antes de queel derecho a reunificarse fuera reconocido enmuchos casos. De nuevo, la existencia de uncontrol imperfecto en las fronteras y la laxi-

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tud con la que se ha tolerado el fenómeno dela irregularidad en los últimos tiempos pare-cen haber sido entendidos por muchas fami-lias inmigrantes como una alternativa a laespera del tiempo necesario para que el tiem-po de residencia en España del reunificantele diera el derecho a solicitar la reunificaciónpor la vía regular. Además de esta interesan-te conclusión, el capítulo destinado al estudiode la reunificación familiar ofrece un comple-to estudio comparado de la reunificación enotros países, de los condicionantes de la reu-nificación en España y las característicasdistintivas de las parejas mixtas. En sí mis-mo, el capítulo es un resumen muy esclarece-dor de los procesos de migración familiarhacia España.

El séptimo capítulo enlaza los debates decontrol de flujos e integración. Como sabe-mos, la literatura sociológica más recientepone en entredicho que la tradicional distin-ción entre control e integración tenganingún sentido analítico. En realidad, el tipode control bajo el que los inmigrantes entranen sus sociedades de acogida es también unode los condicionantes de sus resultadossocioeconómicos. Así lo postulan por ejemploteorías que ya se consideran clásicas al res-pecto como la de los Modos de Incorporaciónde Alejandro Portes y Rubén Rumbaut. Estees el esquema teórico que el libro utilizapara abrir la reflexión sobre los procesos deintegración. Aunque los datos de los que losautores han dispuesto para su trabajo nopermitan contrastar el impacto real del con-trol sobre la integración, la idea de queambas dimensiones de la política de integra-ción deban ser tenidas en cuenta de formaconjunta es sugerente y debería inspirar alos trabajos que sobre esta materia se haganen lo sucesivo.

El orden de los capítulos destinados alestudio de la integración sigue una secuen-cia lógica: su inserción en el sistema educati-vo, en el mercado laboral, el acceso a lanacionalidad, su participación social y unafugaz mirada a las especificidades del proce-

so de institucionalización del Islam comoconsecuencia de la llegada de inmigrantesprocedentes de países de mayoría musulma-na. El libro, además, cuenta con un apartadoque revisa el proceso de politización de lapercepción que los españoles han tenido a lolargo del periodo 1993-2007 sobre la inmi-gración.

En la parte introductoria a todo este deba-te, los autores recuerdan al lector el impor-tante sesgo favorable a las medidas de controlde los flujos que ha tenido la política de inmi-gración en España. El resultado, como ellosmismos sostienen, es que el espacio de la inte-gración ha sido ocupado por el llamado tercersector y, en mucha menor medida, por admi-nistraciones públicas de distinto nivel. Aun-que este sesgo se haya podido corregir dealguna manera en los últimos tiempos, locierto es que el modelo de integración enEspaña ha estado caracterizado por estasobre-dimensión de las ONGs y actores denaturaleza similar en los procesos y prácticasque tienen como resultado esperado la inte-gración de los inmigrantes. Es por ello queHéctor Cebolla y Amparo González se refie-ren a la existencia de un no-modelo de inte-gración en el sentido que otros países handado a sus reflexiones entorno a las prácticasque favorecían la integración de los inmi-grantes.

En el capítulo dedicado al estudio de lainserción laboral de los trabajadores inmi-grantes, los autores constatan la débil situa-ción de muchos de ellos por el alto riesgo dedesempleo que incluso en un periodo deexpansión del mercado laboral como el queprecedió a la publicación del libro era ya sig-nificativamente alto. Además, el estudio rea-lizado con la Encuesta de Población Activa yla Muestra Continua de Vidas Laboralesapunta a las altas tasas de temporalidad delos inmigrantes en el mercado laboralespañol quienes, dada la conocida segmenta-ción del mismo, parecen estar en su inmensamayoría insertados en un mercado secunda-rio del que podemos deducir un empleo de

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menor calidad. La fragilidad de la inserciónlaboral de los inmigrantes en España noparece deberse a su composición por sexo opor edad, ya que como se demuestra en el tra-bajo, su desventaja subsiste una vez quetenemos en cuenta estos factores. Por encimade todo es destacable, una vez más, como yahan apuntado otros estudios, que la situaciónpor grupos nacionales parece mucho más des-favorable en el caso de los africanos en térmi-nos generales y, muy especialmente, en elcaso de las mujeres procedentes de este conti-nente, cuyas tasas de actividad son extraordi-nariamente bajas.

Sin embargo, no todas las conclusiones deeste capítulo resultan ya conocidas. Graciasa la Muestra Continua de Vidas Laborales,se puede comprobar cómo a pesar de estaprecariedad, los inmigrantes llegados mástarde �entre otros los que se regularizaronen el proceso extraordinario de 2005� fueroncapaces de mantenerse empleados dos añosdespués del mismo, lo que hace pensar quesiempre que el mercado laboral crezca, losprocesos de regularización ofrecen, en efecto,consecuencias positivas (son más numerososque los españoles que se dieron de alta porprimera vez en las mismas fechas). No obs-tante, el estudio también ofrece datos de otranaturaleza, cuyas implicaciones serían nota-blemente más negativas: las estimacionesdel volumen de trabajadores extranjeros queen el momento de la publicación estabanempleados en la economía sumergida enEspaña se había multiplicado por más denueve desde enero de 2001, mientras que lade trabajadores extranjeros ocupados (regu-lar o irregularmente) estimados por la EPA,sólo se multiplicó por cinco en el mismoperíodo.

El libro destaca la importancia de losaspectos relacionados con la integraciónescolar de los inmigrantes y de los hijos deinmigrantes. Este es en efecto un indicadorde integración con una enorme trascenden-cia para pensar sobre la cohesión social en elmedio y largo plazo. Es de hecho el aspecto

que más interés genera ya en otros paíseseuropeos que han atraído flujos migratoriosde cierta intensidad antes que España. Utili-zando la muestra española de PISA 2003, losautores hacen varias reflexiones interesan-tes para entender cómo está la situación deEspaña desde una perspectiva comparada.Para empezar es importante señalar quedada la reducción del tamaño de las cohortesde autóctonos en edad de estar escolariza-dos, el sistema educativo español no ha teni-do que hacer frente, en términos generales, alos problemas de naturaleza logística que seha visto en otros países. Dicho esto, quedaclaro que España no es ninguna excepción enlo que se refiere a la existencia de una signi-ficativa desventaja en los resultados y capa-cidades cognitivas de los estudiantes de ori-gen inmigrante respecto de los hijos deespañoles.

Las razones que los autores apuntanestán muy influidas por los estudios llevadosa cabo en los países de nuestro entorno euro-peo, en especial la composición por clasesocial de la población inmigrante y autócto-na. Aunque parte de la distancia que separael rendimiento entre ambos colectivos puedadeberse a la juventud de los flujos migrato-rios (algo que por tanto se irá reduciendo conel tiempo de residencia en España), persisteuna brecha entre los estudiantes según elestatus migratorio del hogar del que proce-den, aunque su tamaño no es mayor que elde la media de los países a los que Españapodría parecerse por sus características ypor la composición nacional de los flujosmigratorios. Esta desventaja escolar de losinmigrantes tiene importantes consecuen-cias para el sistema educativo español, en elque, como se señala, ya empezaba entonces anotarse las consecuencias poco deseables dela concentración escolar de los inmigrantes yla consiguiente estigmatización de algunoscentros escolares de titularidad pública enalgunas grandes ciudades. Es convenienteademás recordar a los lectores que el Centrode Estudios Políticos y Constitucionales

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publicó con posterioridad una actualizaciónde este capítulo con los datos correspondien-tes a 2006 de PISA que confirma lo que en ellibro se apunta.

En el capítulo que se ocupa de las tasas denacionalización, Héctor Cebolla y AmparoGonzález sugieren que el privilegio de loslatinoamericanos y los nacionales de otrospaíses con los que España ha tenido relacio-nes privilegiadas en el pasado supone unagravio para los demás colectivos inmigran-tes que residen en España, algo que no llega aser del todo coherente con la aspiración deque todos los inmigrantes deben integrarseen la sociedad española en igualdad de condi-ciones. Como se sugiere, la dualidad entre elsistema de acceso a la nacionalidad y el gene-ral que exige una residencia legal en el paísde 10 años, es deudora de la reflexión previa ala transformación de España en un país deinmigración, lo que no deja de ser extraño.También critican los autores el principio dereciprocidad que se aplica al reconocimientodel derecho al sufragio para los nacionales deterceros países que no son ciudadanos de laUnión Europea. Para ellos, el principio dereciprocidad no sólo ahonda en la discrimina-ción que ya existe como consecuencia del sis-tema definido para la naturalización, sinoque además tiene consecuencias muy rele-vantes para entender la forma en la que elpaís define la comunidad política formadapor quienes ya son parte de facto de la socie-dad, españoles en lo que se refiere, al menos alas elecciones locales.

Los dos últimos capítulos se centran enaspectos poco frecuentes en las monografíasque se han publicado en España sobre la polí-tica de inmigración en los últimos años. Elprimero de ellos ofrece una visión esquemáti-ca, pero sostenida en variadas fuentes dematerial empírico, sobre la percepción de laopinión pública ante el fenómeno de la inmi-gración y las consecuencias de la politizacióndel debate que en este terreno han sostenidolas fuerzas políticas con representación par-lamentaria. Aunque sea difícil responder a la

clásica pregunta sobre si la opinión pública esreactiva a cambios en las políticas públicas osi es precisamente ella la que las induce, elcapítulo utiliza una larga lista de encuestasde Centro de Investigaciones Sociológicassobre actitudes ante la inmigración y referen-cias a programas de los partidos políticos ydebates parlamentarios para ilustrar cómo elconsenso que reinó hasta principios de estadécada se rompió como consecuencia de lasucesión de dos leyes orgánicas en el año2000 a las que precedió un agrio debate entreel Partido Popular y el PSOE, además de lasfuerzas parlamentarias más minoritarias.Esto es percibido por los autores como unerror estratégico del que posiblemente vemoshoy consecuencias, ilustradas por el hecho deque la intención y el recuerdo de voto funcio-nan desde entonces como potentes predicto-res de las actitudes que los españoles tienenante la inmigración y las políticas de inmi-gración.

Por último, se presenta una curiosa refle-xión en torno a las instituciones religiosas ysu relación con la inmigración. Se trata deun corto ejercicio de reflexión sobre lasimplicaciones de lo que se llama «no-modelo»de integración de los inmigrantes utilizandoel ejemplo de la institucionalización delIslam. El proceso de institucionalización delas confesiones religiosas no mayoritariases, en las democracias avanzadas, un asuntomuy vinculado a la inmigración, aunquecomo se dice en el libro, no estrictamentedependiente de la presencia de inmigrantesque practiquen cada religión. En el caso delIslam está claro que el aumento de volumende musulmanes en España como consecuen-cia de lo sostenido del flujo marroquí y deotros más incipientes con origen en el nortede África y el África Subsahariana, ha condi-cionado en gran medida los mecanismos deelección de interlocutores privilegiados paraque en un diálogo con el Estado se lograraencontrar acomodo a las necesidades dequienes practican el Islam. La falta de previ-sión ha hecho que las administraciones

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públicas se empeñaran en usar las primerasestructuras institucionales de representa-ción de los musulmanes cuando éstos eranuna minoría de conversos y algunos oriun-dos de Marruecos cuyo peso real era escaso.Como consecuencia de la falta de desarrollode los acuerdos alcanzados por los primerosrepresentantes y el Estado, han aparecidomúltiples organizaciones que cuestionan suliderazgo y que aprovecharon el proceso dedescentralización administrativa para crearestructuras poco coordinadas con implanta-ción autonómica.

En resumen, el libro que se revisa en estaspáginas representa un completo conjunto dereflexiones sobre la política de inmigraciónen España en un periodo irrepetible de suhistoria, que con seguridad será recordadocomo un hito en materia de inmigración. Lacombinación de hechos como los que hancaracterizado el periodo 2000-2007, en espe-cial el enorme dinamismo de su mercadolaboral y la llegada de un contingente deinmigrantes que ha hecho al país equipararseen muchos aspectos con los grandes países deinmigración en Europa, es un contexto inédi-to en la historia de la inmigración hacia Euro-pa. Lo que pueda suceder de hoy en adelantees en gran medida incierto. Ahora, cuando elmercado laboral ha perdido su capacidad decrear empleo y destruye parte de los que creóen años pasados, la inmigración representaretos diferentes. Si la imprevisión de lasadministraciones públicas en materia deinmigración que mencionan los autores alfinal del libro sigue caracterizando las estra-tegias de Estado ante estos retos, los proble-mas pueden ser muchos y muy variados. Lainserción laboral y educativa de los inmigran-tes será con seguridad una tarea complicadaahora que el mercado laboral que proveía deun bienestar relativo a quienes habían llega-do a España funciona con debilidad. El retode las segundas y terceras generaciones quehace años afrontan los países europeos denuestro entorno también requerirá pronto deuna reflexión articulada que vaya más allá de

las medidas de primera acogida que hancaracterizado en los últimos tiempos a la«recién inaugurada» política de integraciónen España. Cada uno de los asuntos de losque el libro trata será un terreno para lainnovación y la imaginación, y requeriránque se propongan medidas eficaces paragarantizar la cohesión social.

En cualquier caso, este libro representauna interesante contribución para entenderlo que sucedió en los años en los que se centra,así como un instrumento de indudable utili-dad para cimentar la necesaria reflexiónsobre los retos a los que la inmigración lle-vará de forma ineludible en los próximosaños.

JACOBO MUÑOZ COMET

«LAS MÚLTIPLES CARASDE LA INMIGRACIÓNEN ESPAÑA»

REHER, DAVID SVEN-REHER;REQUENA, MIGUEL (EDS.)Madrid, 2009Alianza Editorial

El libro «Las múltiples caras de la inmi-gración en España» viene a completar unaliteratura de referencia que se ha ido consti-tuyendo a lo largo de la última década acercade la cuestión migratoria en este país.

Los editores del libro, David-Sven Reher yMiguel Requena, firman el primero así comoel último de los capítulos del libro. La intro-ducción trata del impacto de la inmigraciónen la sociedad española, mientras que el capí-tulo final ofrece una serie de datos y conclu-siones acerca de la reciente experiencia inmi-gratoria en España. Las reflexiones inicialescontenidas en el libro, parten de la constata-ción de que los procesos migratorios actualesestán vinculados al fenómeno de la globaliza-

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ción, que tiene implicaciones de caráctersocial, político, económico y cultural, y se vefacilitado por el desarrollo de los transportesy los medios de comunicación. En este senti-do, la inmigración guarda relación con lainterdependencia económica de los países y laglobalización de los mercados mundiales defuerza de trabajo. A la hora de analizar lasituación particular de España en este pano-rama global, Reher y Requena resaltan el éxi-to de su incorporación a una entidad supra-nacional como la Unión Europea, así como elpasado migratorio de un país donde la inmi-gración destaca por su novedad, su magnitudy su rapidez. Entre los factores que podríanexplicar el aumento de los incentivos demuchos inmigrantes para elegir Españacomo destino migratorio, destacan la moder-nización social del país, su acelerado creci-miento económico, el pujante desarrollo delas instituciones de bienestar, el cambio de suestructura ocupacional, el déficit demográficoo las generosas políticas de admisión.

Pero lo más destacable para los autores essin duda el hecho de que la inmigración sehaya convertido en «la base del proceso decambio social de más envergadura que haconocido el país estos últimos años». Junto alaumento del número de residentes en el paísque han nacido fuera de España y la contri-bución de la inmigración a la natalidadespañola, Reher y Requena también destacanla contribución de los inmigrantes al creci-miento económico o a la organización familiarde los servicios personales de atención a lapoblación dependiente. Consideran que unode sus efectos básicos es el aumento de suheterogeneidad interna, tanto la que existeentre nativos e inmigrantes, como la varie-dad interna de los propios inmigrantes.

La publicación del libro coincide con unmomento clave de la recién historia inmigra-toria de España. Tras una época de bonanzaeconómica y lo que se viene a denominarcomo la década prodigiosa de la inmigraciónen España, se dibuja un escenario radical-mente nuevo. De hecho, desde el año 2008, la

existencia de una importante recesión econó-mica está teniendo ya repercusiones tanimportantes como negativas entre los inmi-grantes presentes en el país. Mientras que yase observa una disminución de los flujosmigratorios, así como un aumento del desem-pleo, los pronósticos sobre las posibilidadesde retorno son todavía inciertos.

En cuanto a los datos utilizados para elestudio, Reher y Requena advierten que lamayoría corresponde a la época anterior debonanza económica. Subrayan el papel cen-tral de la Encuesta Nacional de inmigrantes(ENI) en España, realizada en 2007 por el Ins-tituto Nacional de Estadística en colaboracióncon un equipo de investigación del Grupo deEstudios de Población y Sociedad (GEPS). Eltamaño muestral y el gran número de varia-bles de la encuesta permiten dar constanciade la variedad de la inmigración en algunasde las más importantes características socia-les de la inmigración en España. Así, se inclu-yen informaciones acerca de sus característi-cas demográficas, sus pautas de asentamien-to y distribución territorial, sus trayectoriasmigratorias y zonas de procedencia, la organi-zación de su vida familiar y las correspon-dientes estructuras de convivencia doméstica,sus formas de integración en la sociedadespañola, los vínculos con sus compatriotas enla sociedad de acogida y el tipo e intensidad delas relaciones que los conectan a sus comuni-dades en las sociedades de origen.

Aparte de la participación de sus editores,el libro cuenta con las aportaciones de RobertA. Kuehn Dumpiérrez, Blanca Sánchez Alon-so, Luis Rosero-Bixby, Fernando R. Gonzá-lez, Beatriz Eseverri, Alberto Sanz, MaríaIsabel Sánchez, Mikolaj Stanek y HéctorCebolla. Estos son los autores de los sietecapítulos intermedios, en cada uno de los cua-les se presenta un estudio de grupos. En lamayoría de los casos, se trata de comunidadesnacionales unidas por una misma ciudadaníapolítica de origen, pero también se procede alemparejamiento de algunos grupos siguiendocriterios de contigüidad geográfica, proximi-

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dad política, así como similitud cultural. Den-tro de algunos capítulos, se introduce tam-bién una perspectiva histórica que permitecomparar la inmigración actual en España,con otros movimientos migratorios anterio-res, ya sea en relación con la emigraciónespañola a Argentina a principios del sigloXX, o la diáspora colombiana a Estados Uni-dos. Aunque la estructura de los capítulos noes exactamente la misma, sí presentan unaserie de datos comunes basados en la ENI2007, acerca de distintas características delos inmigrantes.

Siguiendo el orden del libro, el segundocapítulo se escribe bajo el título «No sóloturistas y jubilados», para acercarse a la(invisible) presencia de inmigrantes de Euro-pa occidental en España. A continuación, sepresentan cuatro capítulos que se interesanpor la realidad de los latinoamericanos enEspaña: argentinos, ecuatorianos, colombia-nos, peruanos y bolivianos. Antes de llegar alas conclusiones, se incluyen dos capítulosacerca de los rumanos y búlgaros por un lado,y los marroquíes por otro lado. Ello permitedar fe de la heterogeneidad de la poblacióninmigrante en España.

En cuanto a las conclusiones generales delestudio, tratan de caracterizar la recienteexperiencia inmigratoria en España, ofre-ciendo una serie de datos comparativos entrelos grupos analizados anteriormente, y consi-derando el porvenir de los inmigrantes. Conrespecto a lo primero, la intención de Reher yRequena es la de ofrecer una perspectivaagregada e integrada del fenómeno migrato-rio en España. Las reflexiones finales delestudio aportan algunas claves sobre el posi-ble impacto de la recesión económica en cursoen los inmigrantes.

Mientras los datos de la ENI 2007 indica-ban unas intenciones de permanencia relati-vamente altas entre la población inmigrante,en el momento presente es probable que susintenciones fueran diferentes. De hecho, ladestrucción de empleo y el paro están afec-

tando de forma diferencial a la poblaciónnativa e inmigrante, siendo esta última lamás perjudicada. Los autores reconocen queno pueden pronosticar con certeza si Españaseguirá siendo un país atractivo como destinomigratorio, o qué porvenir aguarda a losinmigrantes residentes en el país durante lospróximos años. Pero comparten la opinión deque el ciclo inmigratorio expansivo de lasociedad española se puede dar por concluidoa día de hoy, aunque las evidencias a esterespecto son, de momento, ambiguas e incom-pletas. Según los editores del libro, la propen-sión a los movimientos de reagrupación fami-liar de los inmigrantes ya establecidos, asícomo la gestión institucional de los flujosmigratorios por parte de las autoridades,serán los dos factores que determinen el futu-ro inmediato de la afluencia de inmigrantes aEspaña.

En cuanto al horizonte de los que están ins-talados en España, es indudable que la crisiseconómica tendrá unos efectos muy negativosen sus condiciones materiales de vida. En estesentido, los inmigrantes deberán afrontar unperiodo de penalidades económicas de grandureza y de duración desconocida, que se veráreforzado por la precaria situación que tienenalgunos en el mercado de trabajo. A pesar delas adversidades, Reher y Requena conside-ran que no es previsible el retorno masivo delos inmigrantes a sus países de origen, debidoa los elevados costes de llegar y asentarse enEspaña, su relativamente alto grado de inser-ción social, así como las dimensiones globalesde la recesión económica. Para amortiguar losefectos de la crisis, podrán contar con unasredes familiares y sociales muy cohesivas, yen algunos casos, también deberán plantear-se la eventual salida de España para otrosdestinos.

En todo caso, habrá que ver en qué medidael periodo de recesión económica afecta demanera diferencial a los inmigrantes entre sí,no solamente en función de su grupo nacionalde origen, sino también de otras variablessocioeconómicas, tales como su nivel de estu-

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dio, su tiempo de residencia en el país, su géne-ro o su situación familiar, teniendo en cuentala heterogeneidad de la inmigración a la que serefieren los autores de este libro colectivo.

ELISA BREY

«ACCESSION AND MIGRATION:CHANGING POLICY, SOCIETY,AND CULTUREIN AN ENLARGED EUROPE»

JOHN EADE,YORDANKA VALKANOVA (EDS.)Ashgate, Studies in Migration and Diaspora2009, 193 págs.

Accession and Migration es el resultado dela colaboración entre investigadores británi-cos y búlgaros en el marco de un proyecto deinvestigación financiado por la British Aca-demy. Las investigaciones que recoge giranen torno a los nuevos procesos migratoriosentre el Reino Unido y Bulgaria asociados conla incorporación de esta última a la UniónEuropea en 2007. Sin duda, el interés de estaobra quedaría suficientemente justificadopor el mero hecho de tratar sobre uno de losnuevos miembros «pobres» de la unión; y porla posibilidad de comparar, a partir de estosestudios, con el comportamiento y las dinámi-cas migratorias desencadenadas por la pre-via incorporación de los llamados países A8�República Checa, Estonia, Hungría, Latvia,Lituania, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia�en el Reino Unido y en otros estados miembrocomo España; éste interés se ve incrementa-do por la novedosa perspectiva bidireccionalque proponen los autores. No sólo se estudiael previsible movimiento de los «pobres» búl-garos en el espacio de libre circulación euro-peo sino que se analiza el movimiento debritánicos «ricos» hacia Bulgaria. Los estu-dios migratorios tradicionalmente tratan porseparado estos fenómenos haciendo énfasis

en los movimientos del sur al norte, de laperiferia al centro. No se suele encontrar enla literatura especializada estudios sobre elasentamiento de ingleses y alemanes en lascostas europeas como fenómeno relacionadocon la migración laboral de otros ciudadanoseuropeos hacia los países más ricos del conti-nente. Este enfoque bidireccional pone demanifiesto dinámicas migratorias divergen-tes, que aunque todavía minoritarias, carac-terizan el espacio de libre circulación euro-peo.

El contenido está organizado en tres blo-ques temáticos precedidos por una introduc-ción a cargo de los editores. Estos bloques osecciones están a su vez compuestos por trescapítulos cada uno. La primera sección estádedicada a las políticas de gestión de la inmi-gración y a las nuevas dinámicas sociales,económicas y culturales que la «nueva» Euro-pa de los 27 ha traído consigo. Los capítulosaquí contenidos abordan estas dinámicasdesde tres puntos de vista distintos: el euro-peo, el búlgaro, y el británico.

Andreas Pribersky presenta una críticaal concepto de «cultura política» que ha sidocentral en el debate político europeo acerca dela incorporación de los países del Este y Cen-tro Europa �primero A8 (2004) y posterior-mente Bulgaria y Rumanía (2007)� y que per-manece en el discurso sobre los nuevos miem-bros. La «cultura política» de estos Estadosestaría marcada por el pasado comunista quecomparten. Los que utilizan el concepto sos-tienen que esta historia es un factor impor-tante a tener en cuenta en el análisis de losprocesos de democratización y sostenibilidaddel nuevo régimen. El autor propone el uso de«patrones culturales» para sustituir la nociónde «cultura política» ya que los análisis basa-dos en esta última, en su opinión, no aportanuna imagen coherente de los desarrollos polí-ticos de la región. El término, introducido porClifford Geertz, «patrones culturales» relacio-nados con la acción política permite conside-rar una nueva serie de influencias y modos devida que no necesariamente tienen que for-

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mar un todo coherente y estático como sugie-re el más sólido y estático término «cultura».Su objetivo es abandonar la esencializaciónde determinadas realidades, ya sean prácti-cas políticas o religiosas, admitiendo una plu-ralidad de patrones o tendencias que coexis-ten pero no necesariamente confluyen. Coneste instrumento teórico Pribersky estudia laconstrucción de la memoria política comoejemplo de estructura subyacente a la argu-mentación política. El estudio de la recons-trucción de la memoria política en estos paí-ses pone de manifiesto la ambigüedad y poli-valencia de sus significados ya sea en la cons-titución de un sistema institucional o en eldiseño de las políticas públicas. La transfor-mación de la identidad nacional se mueveentre la «europeización», la reafirmación desus tradiciones, y la reconstrucción de unaidentidad regional. La creación de regionessupranacionales con intereses comunes en elinterior de la Unión no tiene su origen en �yno responde a la lógica de� la bipolaridadcaracterística de la Guerra Fría; tampocodepende de la supuesta existencia de cultu-ras políticas regionales. La incorporación denuevos socios a la Unión Europea ha dadolugar a un nuevo paisaje político con nuevospuntos en la agenda común y uno de ellos esindiscutiblemente la política migratoria.

De los esfuerzos realizados por Bulgariapara adecuar su política migratoria al contex-to europeo trata el capítulo de Daryana Kot-zeva. Entre 2006 y 2007 Bulgaria tuvo queafrontar una serie de retos con vistas a suincorporación en la Unión. Entre estos seencontraba hallar un punto de equilibrioentre el deseo de muchos búlgaros de trabajaren otros estados miembros y la necesidad deconseguir un mercado de trabajo y niveles devida atractivos para mantener la fuerza detrabajo en el país, especialmente la más cua-lificada. La autora describe los pasos que hadado la administración búlgara para armoni-zar su legislación en materia de inmigracióny mercado de trabajo con la de la UE; paragarantizar la libre circulación de los ciudada-

nos europeos, incluidos los búlgaros. Sinembargo, advierte, estos cambios normativosno pueden llevarse a cabo sin fuentes estadís-ticas fiables que retraten el estado de lascosas y sin una apropiada coordinación de laspartes implicadas. Está claro que ningúnpaís es capaz de lidiar por sí mismo con losretos que suponen la inmigración y la librecirculación de personas sin compartir datos,experiencias y buenas prácticas. La nuevanomenclatura que sustituye al «extranjero»por «ciudadano europeo» o «nacional de untercer país» obliga a una redefinición de losinstrumentos para la recogida de datos quelos haga comparables a los recogidos por suscontrapartes en la política migratoria. Lasfronteras de Bulgaria son ahora fronteras dela UE y entre las prioridades de la agendapolítica se encuentra la difícil tarea de crearinstrumentos de gestión eficiente de los flujosmigratorios en consonancia con los interesescomunes al tiempo que se asegure el respetode los derechos humanos. Al margen de lasacciones legislativas y las instituciones y gru-pos de trabajo creados con estos objetivos,siguen quedando lagunas que cubrir. Bulga-ria debe prepararse para la probable situa-ción de convertirse en un país receptor deinmigrantes como parece que ya está suce-diendo. Por otra parte, urge el estudio de lascondiciones de su mercado de trabajo en elnuevo contexto para desarrollarlo y optimi-zar el uso de su fuerza de trabajo. Kotzevapresenta un panorama optimista que debe-mos recibir con actitud crítica. No hay queolvidar que Bulgaria tiene conflictos históri-cos con las minorías turca y romaní que deberesolver para crear un verdadero espacio delibertad y de ciudadanía plena.

Desde el punto de vista británico Dhanan-jayan Sriskandarajah y Laurence Cooleydescriben el proceso por el cual la opiniónpública y la voluntad política del Reino Unidose inclinaron hacia la imposición de restriccio-nes a los ciudadanos de Bulgaria y Rumaniadespués de su acceso a la Unión Europea en2007. Los autores evalúan los resultados de

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dicha política en comparación con la de puer-tas abierta de 2004 en relación a los países A8.El capítulo explora si esta política en sentidocontrario fue el resultado de la existencia deevidencia sobre la influencia negativa de lainmigración procedente de los llamados A8(2004), o si fue implementada en respuesta aotros factores como la presión mediática. Parala economía británica en general la inmigra-ción proveniente de los países A8 parecehaber sido beneficiosa al disminuir la infla-ción y permitir la bajada de los tipos deinterés. En cuanto al impacto previsto sobrelos servicios públicos y el estado de bienestar,en 2006 no existía ninguna evidencia empíri-ca negativa al respecto, más bien al contrario.A pesar de esto, el gobierno británico impusorestricciones a rumanos y búlgaros relaciona-das con el acceso al mercado de trabajo y losservicios públicos. Según su análisis, cincofactores han sido claves en la toma de estadecisión. En primer lugar, la ansiedad de laopinión pública por los números, específica-mente por la diferencia entre las previsionesdel gobierno y el número de entradas registra-das de ciudadanos europeos provenientes deleste después de 2004. En segundo lugar, eldeseo del gobierno de transmitir una imagende control, aunque las medidas tomadas no setradujeron en control de los flujos. En tercer ycuarto lugar, la combinación de la preocupa-ción de los políticos por el impacto social deuna política liberal de puertas abiertas y losestereotipos y prejuicios que sobre rumanos ybúlgaros alentaba la prensa criminalizando asus nacionales. Por último, otros países de launión anunciaron medidas similares que per-mitieron al gobierno británico sumarse a ellassin demasiado escándalo. Las consecuenciasevidentes de las restricciones han sido el tra-bajo irregular y el autoempleo que encubreotras formas de trabajo informal. Los flujospost-acceso no disminuyeron. Las restriccio-nes, además, han legitimado la percepción deque los inmigrantes rumanos y búlgaros son«indeseables» y «criminales». Tampoco elgobierno ha conseguido erigirse vencedorfrente a la «amenaza inmigrante». La toma de

decisiones políticas «irracionales» que ignoralos datos y cede a la presión mediática ha mos-trado sus consecuencias adversas: trabajoirregular y, como veremos en el capítulo 10,gran inseguridad para los más vulnerablesque son expulsados del sistema de prestacio-nes sociales.

La segunda sección está dedicada a lasmigraciones de británicos hacia Bulgaria des-de el punto de vista de los cambios económi-cos, sociales y culturales que las motivan ylas respuestas que desencadenan. La migra-ción de ciudadanos británicos hacia Bulgariase presenta en cada capítulo respectivamentecomo un caso concreto del neoliberalismotrasnacional; como un análisis de las varia-ciones en los patrones de interacción entrerecién llegados y nativos; y desde la perspec-tiva de la adaptación y la intercomunicaciónen contextos rurales.

Deema Kaneff utiliza el mercado inmobi-liario para explorar los vínculos entre neoli-beralismo, acumulación y desigualdad. Par-tiendo de la premisa de que las políticas neo-liberales contribuyen al proceso de «acumula-ción por desposesión», donde una parte relati-vamente pequeña de la población se enrique-ce a través de la expulsión de otros de susrecursos. Este proceso, en su opinión, sólopuede verse en perspectiva transnacional. Esconveniente, me parece, hacer notar que aun-que ambos países se encuentren dentro delmercado común europeo, los factores que setoman en cuenta a la hora de explicar lamovilidad siguen siendo predominantementeestatales. Kaneff interpreta la presenciabritánica en el mercado inmobiliario búlgarocomo una respuesta transnacional a los pro-cesos de disminución de estándares de vidaen el Reino Unido. El autor sugiere que amedida que el estado británico se retira demuchas áreas de asistencia social, la pobla-ción progresivamente utiliza la compra/ventade propiedades como una estrategia para con-seguir estabilidad económica. Los precios dela vivienda en el oeste de Europa expulsan alos compradores hacia otros destinos más

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asequibles pero que al estar en seno de laUnión ofrecen seguridad jurídica entre otrasventajas. Bulgaria se ha convertido en el ter-cer destino más popular entre los británicos�después de España y Francia� para com-prar una vivienda. En 2007 los extranjeros,sobre todos ingleses, firmaban el 30% de loscontratos relacionados con la propiedad. Apartir del estudio de los compradores en lalocalidad rural de Veliko Turnovo, el autorconcluye que son los británicos envueltos enprocesos de movilidad social descendente losque recurren al mercado de segunda viviendaen Bulgaria sobre todo en áreas rurales.Estos compradores no buscan sólo una inver-sión sino una casa donde veranear o vivir.Algunos de ellos se encuentran totalmenteexcluidos del mercado inmobiliario británicoy esta constituye su única vivienda en propie-dad. La mayoría de los que compran y se ins-talan en la región lo hace debido a las «mejo-res condiciones de vida» y porque creen queno podrán tener un retiro digno en su país deorigen. En Bulgaria su poder adquisitivo esmayor y las condiciones del mercado inmobi-liario son propicias. El 90% de los búlgarosposee una vivienda, y una tercera parte másde una. Esta situación, herencia del pasadosocialista, unida a la vulnerable situacióneconómica les obliga a vender sus casas a pre-cios bajos.

¿Cómo han recibido los búlgaros a losbritánicos? La región de los Balcanes ha sidosiempre cruce de caminos. La particularidadde los flujos actuales es la presencia de euro-peos occidentales, especialmente británicos.¿Qué imagen tienen de ellos los búlgaros?Esto es lo que intenta aclarar Irina Chonga-rova. Utilizando la teoría de las representa-ciones sociales, la teoría de los medios y lacomunicación, y el método del análisis críticodel discurso, la autora analiza la imagen delos británicos en la prensa búlgara entre 2001y 2006. En estos años el número de artículosreferidos a ingleses o británicos se duplicó. Alprincipio eran incluidos en los titulares juntoal resto de occidentales interesados en el mer-

cado inmobiliario búlgaro pero con el tiempoadquieren un lugar y una narrativa propios.Los sustantivos que más frecuentemente losidentifican son: invasores, salvadores, veci-nos. Los discursos oscilan entre la hostilidade indignación por el interés británico en suscasas y cierto orgullo por haber sido «elegi-dos». Los británicos que se asientan en Bul-garia son percibidos como salvados por elparaíso búlgaro y salvadores de áreas aban-donadas y en declive que restauran. El prin-cipal obstáculo para la convivencia en laszonas rurales donde se establecen es la barre-ra idiomática ya que en general su llegada seinterpreta como una nueva oportunidad parala economía local y la repoblación.

Algunas de las razones de la general bue-na acogida que reciben los ingleses las exponeZhivko Ivanov en el capítulo siete. Bulgariaes un país bastante despoblado. Desdemediados de la década del 50 el declive pobla-cional es constante. Esta crisis demográficaafecta especialmente las áreas rurales dondeabundan las casas abandonadas. En este con-texto los «colonos» británicos �entre 8500 y9000 según cifras oficiales y entre 40.000 y45.000 según las agencias inmobiliarias� sonmuy bien recibidos. El autor afirma que, engeneral, la adaptación mutua está siendopositiva. En su opinión, los británicos influ-yen en las comunidades con su «cultura polí-tica» �que en este caso tiene connotacionespositivas asociadas a la democracia, la parti-cipación y el liberalismo� y movilizan a comu-nidades tradicionalmente decepcionadas conel activismo. Al mismo tiempo dinamizan laeconomía local y dan esperanza de perma-nencia a comunidades donde la mayoría de lapoblación se encuentra en la tercera edad yfuera del mercado de trabajo formal. Aunqueexista cierta preocupación por la pérdida depropiedades y la identidad de sus pueblos, engeneral valoran positivamente el rol «civiliza-torio» del inmigrante occidental. El autorcree que los residentes británicos están cre-ando modos de interacción que pueden serútiles para el establecimiento, la cooperación

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y la interacción cultural con otros inmigran-tes aún más diferentes. Su optimismo no debehacernos olvidar que, en general, no se recibeigual a un inmigrante occidental que invierteque a uno pobre que viene pidiendo trabajopor más que venga a satisfacer las necesida-des demográficas o del mercado de trabajo.

La tercera parte del libro aborda algunosaspectos de los procesos migratorios entre elReino Unido y el Este de Europa en sentidoinverso. En el capítulo ocho se presenta unainvestigación sobre la inmigración búlgara yel grado de cohesión comunitaria en las ciu-dades de Londres y Brighton. El noveno sededica a las experiencias de los niños búlga-ros en las escuelas de Londres. Para termi-nar, el décimo capítulo ofrece una mirada alos inmigrantes más desfavorecidos, funda-mentalmente polacos, y sus relaciones con losservicios sociales, las asociaciones y la comu-nidad en un distrito londinense.

Eugenia Markova estudia la cohesióncomunitaria del colectivo de búlgaros enBrighton y Hove y en los distritos londinen-ses de Hackney y Harrow, prestando especialatención al empleo, la educación, la vivienda,y la interacción local. Los datos que utilizafueron recogidos en 2005, por tanto se refie-ren a búlgaros que estaban en Inglaterraantes de la expansión de la UE en 2007. Eneste sentido el retrato que obtiene, aunque noproviene de una muestra representativa, nosinforma sobre la situación de los búlgarosantes de ser ciudadanos europeos y nos puedeservir para comparar con la situación poste-rior a 2007. El 41% de los entrevistados habíamigrado entre 2003 y 2004. La gran mayoríapor razones económicas, pero ninguno moti-vado por los beneficios del estado de bienes-tar, una de las principales preocupaciones delos británicos. Estos inmigrantes han tenidoéxito en su integración en el mercado laboralaunque en puestos mal pagados y de bajacualificación. Aunque la autora no muestraun análisis de la dependencia entre las varia-bles sugiere que el sentido de pertenencia albarrio o la comunidad depende del sitio en

cuestión y del tiempo de residencia. No exis-ten evidencias, según su descripción, de quese de competencia laboral entre los propiosbúlgaros o entre búlgaros y otros residentesde larga duración. La autora sugiere que noson necesarios nuevos esfuerzos por parte dela administración encaminados específica-mente a los inmigrantes búlgaros, ya que susituación objetiva y sus niveles de cohesióncomunitaria parecen incrementarse con eltiempo. Aunque, los datos le sugieren a laautora que las actitudes de los búlgaros haciala vida en el Reino Unido son más negativasque las de otros grupos inmigrantes y las deotros residentes. Paradójicamente la nociónde cohesión social con que se intenta «eva-luar» a los recién llegados es la misma queesgrimen los británicos para alabar las bon-dades de la vida en Bulgaria en relación consu país de origen.

Uno de los aspectos más importantes de lacohesión social viene dado por el acceso y eldesempeño de los hijos de los inmigrantes enel sistema educativo; que no solo es parte fun-damental de la socialización del niño y del ado-lescente, sino que en gran medida condicionala posterior entrada en el mercado laboral.Yordanka Valkanova estudia el impacto delproceso migratorio en las experiencias educa-tivas de los hijos de inmigrantes búlgaros enLondres apoyada en la Teoría de la acciónhistórico-cultural (Vygotsky, 1982; Leontiev,1981, etc.). Este enfoque metodológico estudiala relación entre aprendizaje y desarrollo enfunción de las actividades y del contexto enque se ve envuelto el individuo. Según esto, lasestrategias fundamentales para facilitar elproceso de transición de los niños inmigrantesdeben incorporar aspectos cognitivos y afecti-vos cruciales en el proceso de aprendizaje. Sise compara el modo en que los chicos experi-mentan determinados eventos significativosen sus vidas, y cómo los incorporan y les dansentido dentro de un determinado contextoque es adecuado para su desarrollo; se puedecomprender el proceso de aprendizaje en elcontexto de la migración familiar.

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La autora recogió información sobre laexperiencia migratoria de los niños a travésde entrevistas en profundidad con ellos y consus padres. El análisis de estos datos lesugiere que hay algunos factores determi-nantes �al margen del conocimiento del idio-ma� del ajuste del niño al nuevo sistemaeducativo. La motivación para conseguir eléxito, la confianza de los padres en los hijos,el estrés psicológico a partir de la migración,la centralidad de los hijos en la toma de deci-siones familiares, el conocimiento del siste-ma de evaluación, la edad en el momento dela migración, y el escalón en que se incorpo-ran al nuevo sistema resultan cruciales.Todos los hijos de inmigrantes consideran latransición al colegio en Londres una expe-riencia importante. Son conscientes de quesu éxito en el proceso de adaptación puedetener un gran impacto positivo en sus entor-nos familiares y se posicionan en relación conlas expectativas familiares intentando ajus-tarse. Esta experiencia les ayuda a recons-truir su identidad en estrecha relación con elproceso de aprendizaje.

Para terminar John Eade y Michal P.Garapich nos recuerdan que la migración nosiempre tiene final feliz y que las movilidadessociales no son siempre ascendentes. En untrabajo de campo realizado en los distritos deHammersmith y Fulham, los autores investi-gan las redes y asociaciones que sustentan alos más vulnerables de la cadena alimenticiadel mercado de trabajo neoliberal. En el tra-bajo de campo se interrogó sobre las necesi-dades de los inmigrantes provenientes de A8.La investigación puso de manifiesto la impor-tancia de las redes y de las respuestas trans-nacionales a los problemas con orígenestransnacionales. Todos los proveedores deservicios coinciden en que el flujo de inmi-grantes A8 después de la ampliación de la UEha superado las expectativas. Las institucio-nes que atienden a personas con problemasde abuso de sustancias, sin techo y desemple-ados han percibido un aumento dramático depersonas del este de Europa. Según su punto

de vista, la economía se beneficia de estos flu-jos y los beneficios superan los costes pero elsector de la caridad y las prestaciones volun-tarias es el que tiene la tarea de atender a losinmigrantes menos exitosos. La presión queperciben es más un reflejo de la tendenciageneral de las políticas públicas a restringirel acceso a los servicios que del aumento en elnúmero de casos que atienden. La exclusiónde los servicios sociales se puede prolongarpor años. Los autores analizan las diferentesrespuestas �comunitarias, transnacionales,caritativas, etc.� que se han dado a estos pro-blemas y dedican especial atención al éxito dela organización cristiana Barka en su laborde reconexión de los excluidos con proyectosconcretos en sus lugares de origen. Los prove-edores de servicios creen que la principal lec-ción que deben sacar del éxito de la sociedadentre Barka y el gobierno local de Hammers-mith y Fulham es darse cuenta de la necesi-dad de crear redes de acción londinenses oeuropeas independientes de la financiaciónlocal.

Definitivamente este libro contribuye alconocimiento de los flujos migratorios en elinterior de la Unión Europea que han tenidolugar con posterioridad al acceso de los paísesA8 en 2004 y de Bulgaria y Rumanía en 2007.Aunque centrado en el estudio de dos paísesaporta gran cantidad de información que abrelas puertas a futuros trabajos comparativos.Por ejemplo, un estudio que evalúe los resul-tados de las políticas restrictivas impuestas alos nuevos ciudadanos europeos en diferentesestados miembro. El enfoque utilizado permi-te mirar a los nuevos estados miembros comoverdaderos socios con algo que ofrecer; porejemplo, el trabajo de los científicos búlgarosaquí recogido; y no como meros beneficiariosde fondos de cohesión. Como ya se ha dicho, la«integración» de los inmigrantes no es cues-tión de los inmigrantes sino de toda la socie-dad y es más bien una adaptación. La integra-ción de los nuevos estados miembros y sus ciu-dadanos no es solo cuestión de fondos y de quehagan sus deberes; es una cuestión de toda la

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Unión Europea que necesariamente ha cam-biado junto con sus nuevos miembros. Algu-nos cambios políticos ya se pueden ver; loscambios sociales y culturales toman mástiempo, pero los veremos.

CARMEN DOMÉNECH SANTOS

«THE ETHICS OF MIGRATIONRESEARCH METHODOLOGY:DEALING WITH VULNERABLEIMMIGRANT»

ILSE VAN LIEMPT,VERONIKA BILGER (EDS.)Sussex Academic PressBrighton y Portland, 2009224 págs.

¿Cómo se puede investigar en camposcomo el del tráfico y la trata de personas, lainmigración irregular, los menores no acom-pañados, y otros grupos vulnerables como losrefugiados, de forma metodológicamenterigurosa y éticamente aceptable? Esta es lapregunta que orienta los capítulos de estelibro editado por Veronika Bilger e Ilsevan Liempt. Las necesidades metodológicasespecíficas y los dilemas éticos que planteanestas investigaciones son tratados de formapráctica a partir de las experiencias concre-tas de los investigadores sobre el terreno,contrastando con los enfoques más genéricos,normativos y abstractos de los manuales. Eneste libro el lector no encontrará una lista deprincipios o normas ideales que cumplir sinouna exposición de los problemas, soluciones yestrategias que en el curso de la investigacióny del trabajo de campo los investigadoresencuentran y desarrollan.

A pesar de los muchos seminarios, jorna-das, congresos y todo tipo de eventos que tie-nen lugar alrededor del tema de las migracio-nes estos no suelen tratar de los problemasmetodológicos que el objeto de estudio supone

desde el momento mismo del diseño de lainvestigación hasta que se difunden los resul-tados. Las migraciones internacionales hanevolucionado hacia patrones de crecienteirregularidad generando poblaciones vulne-rables y de escasa visibilidad, en parte por-que se restringen cada vez más las posibilida-des de entrada en los países del primer mun-do. A partir de la definición de persona vulne-rable de Moore y Miller (1999: 1034) que uti-lizan las editoras: «personas que en generalcarecen de la posibilidad de tomar decisionespersonales, y de mantener su independenciay autodeterminación»; se puede decir quetodos los estudios que sustentan estos capítu-los se han enfrentado a personas en estas cir-cunstancias. La importancia de los métodoscualitativos en el estudio de poblaciones difí-ciles de contactar y de estudiar vía grandesmuestras trae consigo dificultades específi-cas. Estas dificultades se agravan si estaspoblaciones constituyen grupos especialmen-te vulnerables y de interés para las adminis-traciones públicas que muchas veces encar-gan y financian estos trabajos de investiga-ción. Los intereses del investigador, de la ins-titución que financia, y del participante nosiempre coinciden, «en ocasiones ni siquierason compatibles», y en el trato con participan-tes especialmente sensibles o expuestos lascuestiones éticas adquieren mayor relevan-cia.

Los autores que colaboran en este libro nopretenden que su campo de estudio precise deuna metodología propia diferente de la queutilizan el resto de las ciencias sociales ni quesus problemas sean radicalmente distintos delos que afrontan otros científicos sociales;pero reconocen la necesidad de un debate másabierto sobre los retos que imponen al inves-tigador los cada vez más comunes y necesa-rios trabajos con personas vulnerables en elámbito de las migraciones. En opinión de laseditoras, rara vez los investigadores compar-ten información sobre el diseño de la investi-gación, el proceso de la misma, los métodospara identificar a los participantes, el grado

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de implicación de los mismos, los asuntosrelacionados con la traducción y la interpre-tación de significados en contextos intercul-turales, etc. Esto hace que muchos se encuen-tren �redescubriendo� el mediterráneo yduplicando esfuerzos continuamente. Estasdificultades metodológicas propias de lainterdisciplinaridad se combinan con dilemaséticos relativos a la labor del investigador ysu relación con personas en los márgenes dela sociedad. Las editoras, además, ponen demanifiesto los problemas que supone la pree-minencia en la investigación de las categoríasdefinidas por los encargados de las políticaspúblicas. Esto, en su opinión, privilegia lavisión de éstos en el diseño de la investigacióny constriñe las preguntas, el objeto de estudioy la metodología.

Las contribuciones aquí recogidas estánorganizadas en tres partes. La primera parte,Métodos y ética en instituciones penitencia-rias, recoge los trabajos de Robert Barsky yChristin Achermann que nos informan delos retos del trabajo con inmigrantes encarce-lados en diferentes contextos: las prisionesdel estado de Tennessee en Estados Unidos ydos penitenciarías en Berna, Suiza. Lasegunda parte, Repensando los métodos bási-cos de investigación, está compuesta por trescapítulos en los cuales los autores dan cuentadel proceso de elección de los métodos ade-cuados a sus objetivos de trabajo así como susjustificaciones y carencias en la investigacióncon personas difíciles de localizar y contactar.Richard Staring ofrece sus experiencias enel estudio de la inmigración irregular proce-dente de Turquía en la ciudad de Róterdam ylos diferentes métodos complementarios quetuvo que utilizar para obtener un conocimien-to lo más completo posible de los mecanismosde la inmigración irregular. Janine Dahin-den y Denise Efionayi-Mäder hacen lopropio a partir de dos estudios realizados enSuiza con solicitantes de asilo y trabajadorassexuales. Las editoras cierran esta segundaparte con un capítulo sobre los dilemas éticosy metodológicos encontrados en el estudio de

inmigrantes que han llegado al país de desti-no a través de redes de tráfico de personas.En contraste con lo que afirma Staring, ellasencontraron que las personas �traficadas�podían aportar información relevante sobreel proceso de tráfico y los mecanismos que lohacen funcionar. La tercera parte del libro, Elrol del investigador, contiene dos capítulos deEugenia Markova y Nuria Empez dedica-dos a las relaciones entre investigador y par-ticipante desde la perspectiva de las relacio-nes de poder, de género, y de las posibilidadesde que el investigador se convierta en �traba-jador social� militante del lado de sus partici-pantes, especialmente si ambos compartenorigen y la relación es tan asimétrica que elinvestigador se siente en la obligación de daralgo a cambio de la información que obtiene.Markova ha estudiado la inserción en el mer-cado de trabajo de los inmigrantes búlgarosen situación irregular en Atenas, Madrid,Londres y Brighton en diferentes momentos.Empez, por su parte, ha realizado su investi-gación en Tánger y Barcelona sobre los meno-res marroquíes no acompañados en origen ydestino.

Todos estos trabajos aportan informacióninteresante sobre la experiencia en el trabajode campo y aunque no se puede decir queofrezcan una nueva gama de métodos, pre-sentan de forma sincera sus adaptaciones delos métodos existentes a las características desu objeto de estudio. El uso de métodos cuali-tativos para el estudio de poblaciones de lasque no se conoce el tamaño ni la localizaciónes muchas veces la única opción de acerca-miento a la misma. Excepto por los estudiosrealizados dentro de instituciones peniten-ciarias con población literalmente cautiva elresto utilizó el método de bola de nieve condiferentes puntos de entrada para acceder apersonas que no son fáciles de encontrar oque no tienen especial interés en ser encon-tradas o en compartir información. Los resul-tados no fueron siempre óptimos pero se com-pletaron en todos los casos con otras fuentesde información, oficiales o no, y con otros

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informantes clave que permitían, mediantetriangulación, obtener una imagen más com-prensiva del fenómeno. Desde el punto de vis-ta ético, consiguen de este modo dar la pala-bra a todos los actores involucrados en entor-nos altamente estereotipados en términos debuenos y malos. El debate al que estos traba-jos contribuyen sobre la validez de la estrate-gia de bola de nieve para acceder a la pobla-ción objeto de estudio puede ser de mucha uti-lidad en el contexto español. Por ejemplo, elestudio de las segundas generaciones que yahan entrado en la vida adulta y por tanto handejado de estar �cautivas� en los centros edu-cativos se ve obligado a utilizar estrategiascomo la de bola de nieve ya que no existenestadísticas oficiales en España que relacio-nen a la persona con el país de nacimiento desus padres, lo que impide conocer el tamañode la población y obtener una muestra repre-sentativa de la misma.

Barsky y Achermann también reportanproblemas de acceso a su población a pesarde tenerla localizada. En este caso la buro-cracia y las normas de seguridad propias delas instituciones penitenciarias, así como ladelicadeza del tema obligan a una serie denegociaciones y permisos difíciles de obte-ner. En estas negociaciones usualmente hayque llegar a compromisos y ofrecer un pro-yecto de investigación que interese a laadministración teniendo en cuenta los dere-chos y los intereses de la parte más débil, elinterno. Una vez otorgados los permisos hayque conseguir que los potenciales participan-tes encuentren alguna razón de peso paracolaborar y que no se sientan amenazados.Conseguir la confianza y la colaboración detodos los actores implicados supone un equi-librio difícil al que no se puede renunciar sise pretende que las diversas perspectivas deaproximación den un resultado fructífero.Todas las investigaciones que sustentan estelibro se aproximan a su objeto de estudiorodeándolo desde diversas perspectivas.Esta es una de las estrategias que mejordefendida queda en estos capítulos. La trian-

gulación de información ayuda, en opiniónde todos los autores, a obtener una mejor ymás detallada definición del objeto de estu-dio. En la vertiente de análisis documentalla discusión sobre el valor científico de losexpedientes cerrados de la policía sobre eltráfico de personas que hace Staring es delas más interesantes. Achermann, por suparte, analiza el uso de los expedientes de losinternos en la investigación desde el puntode vista de la ética y el respeto a la privaci-dad. Como es de suponer en el trato con per-sonas �institucionalizadas� ya sean presos omenores bajo protección, como en el trabajode Empez, el investigador debe ser especial-mente consciente de las relaciones de podera que potencialmente puede someter a susparticipantes.

La falta de confianza es un asunto capitalen toda investigación y el uso indebido delpoder o de cualquier tipo de superioridad nola fomenta. Muchas veces cuando un poten-cial participante accede a ser entrevistadoquiere algo a cambio, desde información fia-ble hasta una cita amorosa con un entrevista-dor/a que le resulta atractivo �como cuentaMarkova�, pasando por apoyo lingüístico, omoral, y un largo etc. Las experiencias aquíexpuestas indican que los investigadoresestán dispuestos a dar algo a cambio peroeste punto no está exento de polémica. Enalgunos casos los investigadores han sidoacusados de confraternizar demasiado consus contrapartes distorsionando los datos ysesgando la investigación. Este es uno de losdilemas éticos que aparecen aquí zanjados afavor del compromiso y en contra de la canó-nica neutralidad o imparcialidad metodológi-ca. Y es que según las experiencias de trabajode campo aquí analizadas la investigación enámbitos de marginación con personas vulne-rables compromete emocionalmente al inves-tigador. Esta respuesta emocional puede serde empatía o rechazo, como en el caso deAchermann al conocer los crímenes de unentrevistado, pero en cualquier caso debe sertenida en cuenta como un dato de la investi-

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gación que incide sobre el análisis de losresultados. Uno de los riesgos que corre elinvestigador después de varios años sobre elterreno en contacto directo con el objeto deestudio es el de convertirse en �nativo�. Estosupone perder la distancia necesaria para elanálisis adecuado de los datos pero al tiempola posibilidad de llegar a comprender profun-damente su lógica.

Cuando se estudian procesos o fenómenosque rozan la ilegalidad, como es el caso de las�trabajadoras sexuales� en Suiza que tienenpermiso de trabajo como bailarinas pero rea-lizan otras actividades al margen o en el mis-mo límite de la legalidad, o directamente ile-gales como las agencias de trabajo irregularque prácticamente entregan a sus clientes ala servidumbre o las redes de tráfico, el inves-tigador debe estar preparado para enfrentar-se a algunos dilemas éticos. Más allá de pre-servar la intimidad de los participantes y laconfidencialidad de la información se debentomar medidas para no poner en riesgo laseguridad de estas personas. La mera com-pañía del investigador puede señalar al parti-cipante como informante, como traidor frentea su �comunidad� o como �ilegal� frente a lasautoridades. Los que aquí escriben no ofrecensoluciones definitivas pero comparten suspreocupaciones y opciones en cada caso.

Otro de los temas puestos en considera-ción, fundamentalmente por Markova, es elde las relaciones de género entre la entrevis-tadora, en este caso ella misma, y los partici-pantes. En su trabajo con búlgaros en situa-ción irregular en el mercado de trabajoencontró que su aspecto, y origen y lenguacomún generaban una familiaridad no desea-ble. La percepción de su �disponibilidad� podíagenerar problemas. Cambiar de forma de ves-tir y aparentar ser una mujer casada resulta-ron estrategias útiles. Y aquí se plantea otroasunto delicado, el de las mentiras sociales:¿cómo y hasta que punto es lícito manipularla información para hacer avanzar la investi-gación? La autora, citando a Joan Cassell(1982), afirma que �el trabajo de campo, como

la amistad, requiere ciertas mentiras socialespara mantener una interacción fluida y sua-ve�. En el extremo de esta estrategia estaríala investigación encubierta. Un punto inter-medio es no decir toda la verdad; como en elcaso de Nuria Empez que omitía su laborcomo educadora social a los menores que con-tactaba para evitar ser asociada con las insti-tuciones o el sistema de protección.

El estudio de menores marroquíes noacompañados en entornos urbanos no institu-cionales realizado por Empez la llevo a Tán-ger. Allí entró en contacto con familias y conel entorno previo a la migración. La observa-ción participante en sentido amplio, y lasentrevistas en ambos extremos del fenómenoson un ejemplo de investigación trasnacionalque aún no ha sido suficientemente tratadadesde el punto de vista metodológico. Esta esotra de las puertas que abre este trabajo aldebate y la reflexión.

Otros temas tratados son la importanciadel idioma común entre entrevistado y entre-vistador para establecer confianza y realizarun análisis del discurso realmente significati-vo. En la tercera parte, sobre el rol del inves-tigador, Markova apunta la gran ventaja queresulta ser compartir idioma y referentes cul-turales con los participantes. Sin embargo,reconoce que esta ventaja puede traer consigouna tendencia al encasillamiento en la inves-tigación limitando al investigador al estudiode sus co-nacionales.

Además del cuidado y de las estrategiasque el investigador pone en marcha paragarantizar el rigor científico en la recogida yanálisis de datos está obligado a evaluar susmétodos desde el punto de vista ético. En estepunto, a parte de establecer el rapport ade-cuado durante la investigación, debe ser cons-ciente de que en los estudios con personas vul-nerables el autor tiene una gran responsabili-dad a la hora de la difusión de sus resultados.Más allá del respeto a la privacidad y la confi-dencialidad de la información obtenida elinvestigador debe ser consciente de la sensibi-

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lidad del tema de estudio. La criminalidad delos extranjeros es un tema sensible suscepti-ble de ser instrumentalizado políticamenteapelando a la respuesta emocional que puedesuscitar en la opinión pública. La vulnerabili-dad de los mismos puede leerse como un �pro-blema� social a resolver o como un argumentoa favor de su expulsión y su carácter indesea-ble. El contexto, ya sean circunstancias econó-micas o el debate de una ley polémica, puedeafectar negativamente la lectura que de losresultados de investigación hacen los medioso las administraciones públicas. ¿Quién sebeneficia de la investigación? ¿Puede la inves-tigación potencialmente dañar a los partici-pantes? Esto es especialmente relevante paraestudios por encargo que son previamentedefinidos por los interesados.

Aunque no aparece reflejado en todas lascolaboraciones el trabajo en equipo parece serun gran aliciente para el investigador que seenfrenta a los retos metodológicos y éticos delestudio de los inmigrantes más vulnerables.

No cabe duda de que existe una larga tra-dición en la literatura sobre los principios éti-cos aplicados a la investigación en cienciassociales. Sin embargo, las experiencias detrabajo de campo comentadas indican que elproblema de cómo hacerlo bien en la prácticase mantiene vigente. Se ha andado muchodesde que en 1949 viera la luz el primer códi-go ético internacional (Código de Nuremberg)para proteger a las personas del abuso en lainvestigación (Van Liempt y Bilger, 2009: 8).Pero, aunque se pueda afirmar que los están-dares éticos en ciencias sociales se basan enlos principios básicos del respeto a la digni-dad humana, la justicia y la beneficencia; yque estos se deben aplicar principalmente através del consentimiento informado, noengaño, el respeto a la privacidad y la confi-dencialidad y la exactitud (Christians 2005:144. citado por Van Liempt y Bilger, 2009: 9)vemos que los investigadores siguen encon-trando dificultades a la hora de conciliar elrigor metodológico y la ética sobre el terreno.

Los investigadores españoles en el ámbitode las migraciones y de los grupos más vulne-rables encontrarán, en mi opinión, interesan-te esta recopilación de artículos sobre la expe-riencia del trabajo de campo. Hallarán preo-cupaciones, estrategias, problemas y solucio-nes que ellos mismos se han encontrado yplanteado y un debate abierto al que tienenmucho que aportar.

CARMEN DOMÉNECH SANTOS

«ENCUESTA 2008INMIGRACIÓN EN NAVARRA»

MIGUEL LAPARRA NAVARRO,ANTIDIO MARTÍNEZ DE LIZARRONDOARTOLA Y TXERRA GARCÍA DE EULATEJIMÉNEZ (Coordinadores)IZASKUN ANDUEZA IMIRIZALDU,SAGRARIO ANAUT BRAVO, ÁNGELGARCÍA GARCÍA, TXERRA GARCÍADE EULATE JIMÉNEZ, RUT ITURBIDERODRIGO, MIGUEL LAPARRANAVARRO, RUBÉN LASHERAS RUIZ,ANTIDIO MARTÍNEZ DE LIZARRONDOARTOLA, NEREA ZUGASTI MUTILVA(Autores)Grupo ALTER (Grupo de Investigación.Departamento de Trabajo Social.Universidad Pública de Navarra)y Gabinete de Estudios de CCOOde Navarra, Gobierno de Navarra, Pamplona, 2009.

El fenómeno in-migratorio es un ámbitopropicio para enfoques basados en merosrecursos discursivos, unos impecables y otrosimplacables. Pero son francamente insufi-cientes. Frente a ello, decía Pascal Brucknerque la mirada sociológica torna previsible loque se cree único e irrepetible, detecta lo nor-mal en lo supuestamente inédito de los proce-sos sociales. Es algo que también consiguenmagistralmente el grupo de investigación

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ALTER del Departamento de Trabajo Socialde la UPNA y el Gabinete de Estudios deCCOO de Navarra con esta nueva re-ediciónde las investigaciones anteriores de 2000 y2003 en su Encuesta 2008. Inmigración enNavarra. Más allá de los discursos analizanlos procesos materiales y se centran en loshechos que permiten avalar la dirección y losritmos que están adoptando las modalidadesde incorporación de la población inmigranteen Navarra y, probablemente por extensión,aunque con particularidades territorialesnotables, en España. De hecho, para enten-der cómo influyen los diferentes entornos esde gran utilidad analítica el término depotencial integrador que ha elaborado MiguelLaparra en otros textos.

En el acto de presentación pública de lainvestigación ante agentes públicos y socia-les, un acto realmente dinámico y novedoso,una y otra vez se mencionó el hecho de que lainvestigación estuviera realizada en el perio-do pre-crisis y se planteó la posibilidad de quesus resultados pudieran resentirse a la horade describir la realidad inmigratoria actual,llegando incluso a pensar que este hechoestuviera repercutiendo en la misma validezde los resultados. Aunque la fecha de realiza-ción de la investigación pudiera constituiruna limitación, extremo con el que estoy endesacuerdo, es éste otro de los aspectos a revi-sar en el análisis de la inmigración extranje-ra, el de la instantaneidad. Parte de la inves-tigación en inmigración está obsesionada porlos estudios de inmediatez, de corto plazo,cuando de lo que se trata es de obtener infor-mación estratégica para una gestión durade-ra y diacrónica del fenómeno como se apuntaen la presentación del documento. A vecesparece que la inmediatez está relacionadacon la idea tan inconsciente como profunda deque los inmigrantes están �siempre� de pasoporque, si bien la crisis es un fenómeno queazota a toda la sociedad, genera más preocu-pación el efecto en la población extranjeraque en la autóctona, pero no necesariamentepor el interés que suscita la precariedad

estructural en la que está inserta aquélla,cuanto por los efectos �desestabilizadores� queesta población �sobrante� y en estado �crítico�pudiera acarrear en la sociedad receptora.Parece que manda más el temor o el desagra-do que la gestión de un fenómeno en granmedida normal. Pura visión hidráulica delfenómeno migratorio, como diría Javier deLucas.

«Esto va bien, pero ya verás cuando cam-bie el ciclo alcista», dicen, aducen y repitenlos agoreros. Sin embargo, aunque segúnIzquierdo la inserción se produce en un mode-lo migratorio que tiende hacia la exclusión,puede afirmarse: «¡E la nave va!». Los datosque nos suministran los autores de este infor-me indican que el proceso de inserción sedesarrolla, como probablemente lo hacen casitodos los procesos de inserción socioestructu-ral de todas las poblaciones inmigrantes enlos diferentes contextos de llegada: positiva-mente en algunos aspectos, peor en otros,ambivalentemente en suma, afectando deforma diferente según estratos y orígenes delos inmigrantes. Vamos, que, con todas lasmatizaciones y salvedades que hacen al caso,afecta como afecta al resto de la sociedad.

Afirma el grupo investigador que «duranteestos cinco años se ha mantenido un ritmocontinuo de mejoras de las condiciones devida que afectan a la población inmigrante.El de mayor transcendencia posiblementepuede ser el cambio de estatus legal de losinmigrantes, con el acceso a los permisoscorrespondientes de residencia y de trabajo.Junto con el ello, destacan las mejoras detec-tadas en el acceso a la vivienda, su nivel deequipamiento y la inserción laboral de losextranjeros. El fuerte descenso en los nivelesde discriminación percibida posiblementetenga relación con este proceso, que en últimainstancia significa un proceso de asentamien-to y de maduración del fenómeno migratorio».Ahora bien, también se añade como cautelaque «la incógnita para el futuro sigue siendola forma en la que la crisis va a afectar a losinmigrantes y hasta qué punto pueden llegar

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a deshacerse los compromisos establecidosanteriormente».

El proceso de asentamiento y maduraciónes analizado en diez apartados diferentes: sereconstruye la evolución del asentamiento dela población extranjera revisando las diferen-tes fuentes oficiales disponibles, y se anali-zan los itinerarios migratorios y los proyectosbiográficos, la situación laboral y la forma-ción, la vivienda, la educación, la salud, lasrelaciones sociales, la acogida y el apoyosocial, la discriminación percibida y los cam-bios en la institución familiar. Y en todosestos apartados supuran síntomas que mues-tran la banalidad de lo normal.

Algunas muestras de esta normalidad sonque todos los grupos nacionales han tendidohacia la paridad numérica entre sexos; seconsolida la línea de mestizaje, especialmen-te en el caso de las mujeres; con base en laencuesta se puede estimar que el 89,5% estáen situación regular; el número de afiliados ala Seguridad Social suponen el 10,6% deltotal de Navarra o, dicho de otra manera, el55,5% de los inmigrantes empadronados enedad activa; es creciente la regularización víaordinaria o de oferta de empleo o vía reagru-paciones; más del 90% de los residentes sehan establecido en Navarra como un deseoplanteado ya en el inicio del proyecto migra-torio; desciende el recurso a los subterfugiospara la entrada; el sistema migratorio es pro-gresivamente más selectivo; el recurso mági-co al contrato en origen debe ser abandonadoporque casi todas las personas inmigrantesinmigrantes vienen o con un empleo apala-brado o con la seguridad de que las posibili-dades para tenerlo están ya aseguradas, por-que como se dice en el informe: «la existenciade contactos personales y saber que es posibleencontrar un empleo son en 2008 las razonesaducidas con mayor frecuencia para venir oquedarse en España por la población extraco-munitaria. El 69,8% de esta población señalóhaber venido porque tenía contactos persona-les y el 75,5% porque sabía que había trabajo.Los vínculos sociales toman fuerza como fac-

tores determinantes para venir o establecer-se en nuestra Comunidad. En 2008, el 62,6%de la población extracomunitaria señalohaber elegido Navarra porque tenía amigos oconocidos. Asimismo, el 48,4% manifestóhaberse dirigido a Navarra porque teníafamiliares. Las motivaciones de tipo laboralson también muy significativas. El 56,6% dela población extracomunitaria manifestóhaber oído que había trabajo».

También merecen mencionarse el incre-mento de los derechos al incorporarse al mer-cado laboral regular, el desarrollo de susredes de apoyo familiar y social, el recurso alas relaciones personales para la búsqueda deempleo por delante de los servicios públicosde empleo, la inserción escolar de menoresque se realiza en similares condiciones de éxi-to según resultados académicos, el menorrecurso a las redes de acogida y apoyo social yla mejora de las condiciones de vida, la reduc-ción en la discriminación percibida, menor encontextos mediados por instituciones públi-cas que en los puramente sociales, la progre-siva privatización del ocio, el menor recursoal asociacionismo y a la participación. Todosestos elementos son indicadores de crecientetendencia a la normalidad.

En consecuencia, si algo nos demuestraeste estudio Encuesta 2008. Inmigración enNavarra es la importancia de constatar lamaduración del proceso migratorio. Como sedesprende del estudio, no hay casualidad enel trayectos migratorios, las composiciones delos flujos se acuerdan imperceptible y tácita-mente con los ámbitos de llegada, y los pro-yectos migratorios están cada vez más decan-tados, de forma que la indecisión casi siemprecaracteriza a los recién asentados. Dicho deotra forma, tenemos que abandonar las expli-caciones basadas en apelaciones mágicas,lógicas de deseabilidad, presuncionescatastróficas o meros discursos. Por todo ello,la fecha de realización de la encuesta no solono afecta a la validez de los resultados, sinoque aporta valor añadido, porque en próxi-mas ediciones se podrá distinguir lo que es un

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proceso de inserción normal más o menostruncado por circunstancias coyunturales oestructurales, pero también por decisionesinstitucionales. Esta encuesta alumbra loque ha sido un proceso de inserción absoluta-mente normalizado, más maduro de lo acep-tado, en una realidad como la navarra, perotambién muestra una guía de análisis:encuestas cíclicas, con lógica comparativa yque si bien no desatienden los procesos dereconocimiento, dejan muy clara la importan-cia de la redistribución en el éxito de la incor-poración. Es más, sólo sobre esta por ahorainsuficiente redistribución puede plantearserazonablemente un reconocimiento deseado.Sin redistribución y regularidad, y represen-tación, es muy difícil deslindar cuál es elreconocimiento valioso.

Además, este estudio también nos obligade alguna forma a repensar que hacer en elmientras tanto, hasta la próxima edición de laencuesta. Muy probablemente, las líneas deinvestigación deben dirigirse a realizar dife-rentes catas que nos permitan explicar loscómos de la adaptación de las personasextranjeras en el período de crisis, que muyprobablemente no diferirán de los modosautóctonos, pero hay que comprobarlos.Estas catas probablemente descubrirán laimportancia de las redes sociales a la hora deafrontar la crisis, con lo que nos remiten nue-vamente a más normalidad. De estudios deeste tipo y calidad debemos entresacar tantoen el mundo más académico como en el de lainvestigación aplicada, tanto en el tercer sec-tor asociado a la inmigración como en elámbito político-institucional, tanto en elmundo de la información como en el de divul-gación que no debemos caer en el error de cre-ar artificialmente más a-normalidad.

Otro aspecto fundamental en la investiga-ción en fenómenos migratorios es la necesi-dad de una creciente segmentación de losobjetos analizados para no recaer en discur-sos que creyendo explicarlo todo no hacensino confundir hechos con deseos o para noreincidir en el efecto metonímico de confundir

la parte con el todo. Es conveniente analizarprioritariamente 1) los procesos de descualifi-cación y de recualificación, y a quiénes y acuántos afectan, porque en caso contrariodifícilmente podremos deslindar movilidadesascendentes y descendentes; 2) qué ocurrecon los procesos de inserción de la segundageneración; 3) las trayectorias exitosas de laspersonas que ya se han nacionalizado, y,finalmente, 4) profundizar en análisis parti-cularizados de inserción por nacionalidades oáreas de nacionalidad.

Dos tareas más se imponen en este catálo-go: 1) la obtención de una definición operativay consensuada de integración así como ladelimitación de los indicadores que la midan,y 2) utilizar la integración subordinada de lainmigración como metáfora de lo que proba-blemente va a ser el modo de integración de lahumanidad toda. Hace ya años, Ulrick Beckhablaba de la «brasileñización de Occidente»para explicar la generalización de la precarie-dad y de la informalización como los modosnormales de inserción social futura. Ensuma, debemos usar los análisis de inmigra-ción para repensar la sociedad, que difícil-mente podrá hacerse sin situar en el centrode reflexión el mundo laboral, o si tenemosderecho o no a vivir. Este estudio es un ade-cuado punto de partida.

Asimismo, es conveniente que de formamancomunada los mundos asociativo e inves-tigador superen el deseabilismo tan presenteen el tercer sector relacionado con la inmigra-ción, que en nombre de ideales superioresinfravalora la inserción más cotidiana. No esajena a esta última tarea la necesidad de des-lindar el plano de los discursos, el de las acti-tudes y el de los comportamientos cotidianos.Son correlativamente el estado gaseoso, líqui-do y sólido de la relación con la inmigración.Este estudio nos habla de la normalidad de losólido, pero no lo empañemos con la vaporosaesfera de lo gaseoso autocomplaciente. A losmalos comportamientos difícilmente se llegasi no hay un permiso institucional, ése sí es elriesgo. Contrarrestarlo exige movilización de

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recursos, sociales y discursivos, pero los últi-mos deben ser acordes a los hechos. Este estu-dio excelentemente coordinado por Miguel,Antidio y Txerra, y con la participación tam-bién de una larga lista de colaboradores ycolaboradoras (Izaskun, Sagrario, Ángel, Rut,Rubén y Nerea) es un punto de partida exce-lente para esta activación.

Para la buena acción, como decía MiguelBeltrán, no sólo no hace falta menos ciencia,sino más y de la buena. En este estudio la haya raudales. En fin, este texto ha sido muybien pensado, muy bien escrito, muy bien edi-tado, luego debe leerse.

XABIER AIERDI

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