R E V I S T A D E E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

Nuevas tendencias de la polticaexterior en el siglo XXI

Inten>encin del Ministro de Relaciones Exteriores, donIgnacio Walker, en la inauguracin del programa deMagister 2005 del Instituto de Estudios Internacionalesde la Universidad de Chile (Santiago, 13 abril de 2005).

1. Nos encontramos ante un mundo cada vez ms interconectadoy complejo, cuyas caractersticas ms notorias son la incertidum-bre y el cambio permanente. Nunca como ahora el poder poltico,las relaciones sociales, la cultura y los factores econmicos inter-nacionales han sido tan complejos y variables, por lo cual se haceimprescindible adaptar mtodos de anlisis e instrumentos para laaccin que nos permitan comprender mejor la realidad que nosrodea y actuar de manera ms eficaz en la globalizacin.

2. Los esquemas bipolares -Este/Oeste, Norte/Sur, Mundodesarrollado/Mundo subdesarrollado u otros- ya no son suficien-tes para explicar las dinmicas que dirigen los cambios experi-mentados en las ltimas dcadas y que sin duda se profundizarnen el futuro.

3. Potencias emergentes en Asia, una Europa que se estrediseando, un Medio Oriente que sigue inestable, divisionestransatlnticas, una Amrica Latina que ha sabido ir consolidandosu identidad regional y que presenta a veces desequilibrios y vul-

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nerabilidades en sus sociedades, y una sola superpotencia domi-nante son algunos ejemplos de estos cambios. La magnitud y la

Documentos velocidad de ellos determinarn en las siguientes dcadas la pol-tica exterior mundial.

4. Pero tambin temas como la segundad humana, en el msamplio de sus sentidos, el terrorismo, el deterioro del medioambientey la gobernabildad se encuentran en el centro de los desarrollosrecientes y aquellos por venir.

5. En trminos generales, el mundo globalizado que nos esttocando vivir tiende a acercar distancias, acortar tiempos y homo-genizar procesos. No obstante, algunos de los paradigmas de laglobalizacin han resultado ser perversos, pues acrecientan dife-rencias muchas veces muy profundas entre los beneficiados y losolvidados por ella.

6. Sin embargo, es indudable que en la toma de las decisionesglobales se ha producido un fenmeno de apertura e inclusin sinprecedentes en la historia, no solo en lo que se refiere a los acto-res, sino que tambin en lo tocante a los temas y factores queinciden en ellos.

Crisis del Estado soberano y surgimiento de nuevos actoresen la escena internacional.

7. El actor internacional por excelencia es el Estado, que es, ala vez, sujeto de derecho internacional. Sin embargo, no es el ni-co, ya que junto a l actan en el concierto mundial otras entida-des, como los organismos internacionales, y otras formas y proce-sos supranacionales relativamente recientes, que superan en mu-chos mbitos al Estado-nacin. Un ejemplo de estos ltimos es laUnin Europea, la que, sin haber reemplazado a sus Estados miem-bros, acta en ciertos mbitos como una entidad internacional dis-tinta de ellos.

8. Tampoco debe soslayarse la creciente presencia que la so-ciedad civil y determinadas regiones han alcanzado en el conciertointernacional, influyendo de manera directa en la toma de decisio-nes de poltica exterior de sus respectivos entornos nacionales.

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9. Al mismo tiempo, se seguirn desarrollando tendenciasorientadas a protegerse frente a la prdida de identidad -cultural,

Documentos econmica, poltica, etc. provocada por la globalizacin, a fin degenerar espacios de concertacin y sinergia para hacerse valeren el mundo globalizado. Ejemplos son el caso de la ya menciona-da Unin Europea, el Grupo de Ro, las Cumbres Iberoamerica-nas, la Unin Africana y APEC.

10. En todo caso, y contrariamente a lo que se ha sostenidocon frecuencia, el Estado-Nacin no est en vas de desaparicin.Por el contrario, ciertos desarrollos locales de autodeterminacine independencia ocurridos en las ltimas dos dcadas parecieranreforzar su primaca como actor internacional.

11. Pero de lo que no puede haber duda es que el tradicionalconcepto de soberana ha cambiado. En un proceso controladopor la propia voluntad estatal, I a soberana ha dejado de ser exclu-siva, autnoma y plena. La soberana de unos, limitada por la deotros, est tambin sujeta a mayores exigencias de la cooperacininternacional, del sistema de paz y seguridad, de un sinnmero deactividades transnacionales y de la proteccin de la persona hu-mana. En este proceso ha jugado un rol importante el crecientedesarrollo del Derecho Internacional.

12. Los nuevos y variados actores que estn ingresando en elescenario internacional a la par de los Estados les estn disputan-do la exclusividad de ser sujetos de derecho internacional, calidadque compartan hasta ahora solo con los organismos internaciona-les mundiales y/o regionales.

13. Hoy participan en el contexto internacional las ONGs, lospartidos polticos a travs de sus "Internacionales"; organizacio-nes religiosas y humanitarias; grupos tnicos; las empresas transna-cionales, que llegan a mover capitales mayores que el PIB demuchos pases; etc. En general, se puede hablar de una presenciacada vez ms articulada a travs de sus mltiples manifestacionesde una sociedad civil internacional.

14. A ello deben sumarse como actores -quermoslo o no-

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lo que algunos han denominado como amenazas transnacionales:]as bandas o agrupaciones del crimen organizado internacional,

Documentos e narcotrfico, el terrorismo, el trfico ilegal de armas, entreotros, son actores internacionales de identidad difusa queinteractan con los dems actores, influyendo en sus decisiones yacciones. Aprovechando los beneficios de la globalizacin, mani-pularn flujos financieros e inversiones a travs del "lavado dedinero", para influir o incluso manejar gobiernos y procesos eco-nmicos.

LA PERSONA COMO ACTOR INTERNACIONALY LA SEGURIDAD HUMANA

15. Especial mencin merece la persona humana en el con-texto de los nuevos actores internacionales. El individuo se haconsagrado en dcadas pasadas, no solo como sujeto de derechointernacional, sino que tambin como actor y testigo presencial deldebate internacional. Este fenmeno se ha enriquecido con unaperspectiva de creciente vigencia y que no disminuir en las dca-das venideras, si consideramos el solo hecho de los avances quehoy existen en las comunicaciones y la informtica, los que facili-tan la presencia real y virtual de la persona comn y corriente enel debate mundial.

16. La promocin y proteccin de los derechos humanos, elderecho internacional humanitario, la preocupacin por ciertosgrupos y personas ms vulnerables y, ms recientemente, el desa-rrollo del concepto de seguridad humana han recogido esta reali-dad.

17. Desde comienzos de los aos '90, y a instancias delPNTJD, la seguridad humana se reinstal en la agenda internacio-nal como seguridad del pueblo, no solo del territorio; como seguri-dad de las personas, no solo de las naciones; seguridad a travsdel desarrollo, no a travs de las armas; seguridad de las personasen todas sus dimensiones y en todos los lugares y entornos.

18. La creciente trascendencia que ha adquirido queda refle-

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jada en la creacin de la Red de Seguridad Humana, grupo depases -al cual pertenece Chile- que mantiene, a nivel de Minis-

Documentos tros e Relaciones Exteriores, un dilogo sobre cuestiones vincu-ladas con la seguridad humana, y cuyos esfuerzos estn enfoca-dos, entre otros, a temas tales como la universalizacin de la Con-vencin de Ottawa sobre Minas Antipersonales, el establecimien-to de la Corte Penal Internacional, la proteccin de los nios enconflictos armados, el control de las armas pequeas y ligeras, lalucha contra el crimen organizado internacional, la educacin enderechos humanos, la lucha contra el SIDA y la implementacindel derecho humanitario internacional.

19. Lo anterior cobra tanto ms importancia si se tiene encuenta que para los prximos decenios se prev una expansin dela poblacin mundial, la que se estabilizara en la segunda mitaddel siglo en alrededor de 12 mil millones de habitantes. Si losparmetros estructurales de desarrollo actual se mantienen, elmundo continuar presentando sensibles diferencias en las tasasde desarrollo econmico entre el Norte y el Sur, agravando eltema de las migraciones, generando permanentes conflictos y tam-bin problemticas de derechos humanos.

20. Encontrar respuestas adecuadas frente a las grandes mi-graciones, las que involucran a millares de personas que buscanmejores horizontes, ser uno de los grandes dilernas que debernenfrentar las polticas nacionales de inmigracin.

21. Nuestro pas no est ajeno a este fenmeno. El crecienteflujo de inmigrantes, originarios especialmente de nuestro entornovecinal, debe ser enfrentado con realismo y polticas prcticas.No es posible ignorar este fenmeno por el contrario, deben bus-carse soluciones prcticas y legales que tiendan a incluir este con-junto humano en el proceso de desarrollo integral de nuestro pas.

22. Relacionado con lo anterior, pero ms complejo an, es elcaso de los refugiados, que presenta complejidades inmensas, y sobreel cual incumbe una gran responsabilidad de conduccin y ordena-miento a la organizaciones Internacionales, sobretodo, cuando se pro-ducen en torno a crisis humanitarias y conflictos armados internos.

GLOBALIZACIN Y sus EFECTOS EN LA AGENDA INTERNACIONALJocumemos 23. Definimos como globalizacin a la serie de fenmenos de

alcance planetario que tienden a acrecentar la interdependencia einterconexin de los ujos de personas, bienes, servicios, informa-cin, tecnologa y capital, sustentados en la revolucin tecnolgi-ca, la conformacin de un mercado y de una cultura de dimensio-nes mundiales, el aumento del comercio y de la produccin en red.

24. La globalizacin posee una dinmica extensiva de carc-ter geogrfico, que incluye progresivamente a todas las regionesde la tierra, al mismo tiempo que tiende a incrementar sus efectosinternos relativos a cada pas, llegando a modificar conductas yvalores tradicionales que hasta ese momento guiaban a los indivi-duos que conforman dichas sociedades.

25. La economa globalizada, el avance tecnolgico, el accesocasi ilimitado a la informacin son ejemplos de la crecienteinterconectividad e interdependencia de los pases ms all delnivel estatal-gubernamental. Ello har que los individuos, las em-presas, en general la sociedad civil, hagan valer cada vez conmayor fuerza su voz en el contexto de las polticas exteriores desus respectivos pases.

26. Lo anterior conducir al fenmeno que se puede denomi-nar "desestadualizacin de la poltica exterior". Los vnculos Es-tado -Estado y gobierno- gobierno dejarn en forma creciente deser exclusivos y excluyentes, y en el concierto internacional parti-ciparn en forma cada vez ms directa otros actores transna-cionales, cuyos intereses se entrecruzan con aquellos de los pri-meros.

27. Pero esa "desestadualizacin" no solo se refiere a los "ac-tores", sino que tambin a los "temas". No sern solo asuntosrelacionados a la relacin interestatal los que ocuparn la agendainternacional, sino que problemas o fenmenos que escapen dedicho mbito.

28. Para mencionar solo algunos ejemplos, sealemos el ca-

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lentamiento global de la atmsfera, los desastre naturales, elnarcotrfico, movimientos de solidaridad transfronteriza, la internet,

Documentos etc

ALGUNAS RESPUESTAS A LA GLOBALIZACIN Y sus DERIVADOS29. La aparente prdida de validez de principios, creencias y

valores tradicionales, que se consideraban universales y perma-nentes, hace que las alternativas axiolgicas de los prximos de-cenios sean determinantes en la emergencia de creencias y valo-res alternativos y apropiados.

30. La di versificacin e inclusin de nuevos actores y temasinternacionales puede generar temores de desorden entre los Es-tados y dar la impresin de "perder el norte" en la bsqueda desoluciones a los problemas que aquejan a nuestro planeta.

31. Ese fue el desafo que abord la Cumbre del Milenio, ce-lebrada con ocasin de la Asamblea General de Naciones Unidasdel ao. En esa oportunidad, se adopt una resolucin, la cual,sobre la base de principios bsicos universales de convivencia -latolerancia, la solidaridad, la igualdad, la libertad, el respeto por lanaturaleza, la responsabilidad-, cristaliz un "programa de accin"que pretende enfrentar con xito lo que todos los pases sentaneran los cambios que el nuevo siglo XXI traera consigo.

32. En la "Declaracin del Milenio" los pases reconocen suresponsabilidad en enfrentar con xito dichos desafos que surgende la "mundializacin que, si bien ofrece grandes posibilidades, enla actualidad sus beneficios se distribuyen en forma muy desigualal igual que sus costos".

33. Esa responsabilidad debe encauzarse principalmente ha-cia la gestin del "desarrollo econmico y social en el mundo" yhacia la lucha contra las "amenazas que pesan sobre la paz yseguridad internacionales".

34. Es as como la "Declaracin del Milenio" fij una serie de

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objetivos clave a ser visualizados para enfrentar los desafos de laglobalizacin. La paz, la seguridad y el desarme fueron confirma-

Docwnentox os como prioridades irrenunciables, junto con la erradicacin dela pobreza y la lucha por un mayor desarrollo. Por otro lado, reco-noce la importancia del medioambiente y su conservacin, fijandopautas para protegerlo, destacando implcitamente las dificultadesque emanan de lograr el desarrollo sostenible.

35. Tambin menciona a la democracia como mecanismo id-neo para lograr lo gobernabilidad del mundo globalizado que en-frentamos, destacando el respeto de los derechos humanos comocondicin previa. Tambin erige a la persona humana, especial-mente la ms desprotegida y vulnerable, en receptora de asisten-cia y proteccin internacional, lo cual reafirma la tendencia a con-siderar al individuo como actor y sujeto de derecho internacional.

36. Por ltimo, menciona la reforma integral de NacionesUnidas, reconociendo en ella y en el multilateralismo los mecanis-mos ms apropiados para enfrentar conjuntamente los desafosdel siglo XXI. Al respecto, reconoce la importancia de los "nue-vos actores", como las ONGs, la sociedad civil y al sector priva-do, al ofrecerles la "oportunidad de contribuir a las metas y pro-gramas de la Organizacin".

37. Este "plan de accin" indica que se busca echar las basespara una poltica exterior ms participativa. Si a ello agregamos lareciente propuesta de reforma de Naciones Unidas presentadapor el Secretario General, sobre la base de las sugerencias delPanel de Alto Nivel, es la idea de "inclusin" la que parecieradominar en los futuros desarrollos de la poltica exterior: mayornmero de miembros en el Consejo de Seguridad, mayor partici-pacin regional en sus organismos, mayor participacin y atribu-ciones de la Asamblea General, mayores y mejores canaes decontacto con otras organizaciones regionales, mayor interaccincon la sociedad civil internacional, entre otros.

38. En este escenario, constituye una de las prioridades de lapoltica exterior chilena su definicin en el mbito multilateral, comoun proceso poltico activo y participativo, al mismo tiempo que

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como un medio para proyectar Ja poltica exterior hacindose car-go de los desafos del siglo XXI. Por eso, Chile se siente interpre-

Documentos tado por la "Declaracin del Milenio" y ha actuado en consecuen-cia. La mantencin de la paz y seguridad en el mundo, la promo-cin de los derechos humanos y de los valores democrticos, lacooperacin para el desarrollo sostenible, entre otros, son parteintegrante de la agenda internacional chilena.

39. Creemos que uno de los desafos de nuestros pases es lagobernabilidad de la globalizacln. Ella requiere necesariamentemantener, desarrollar y establecer espacios -amplios y abiertos-y mecanismos -universales y consensuados- que sean capacesde regularla en sus distintos planos. Al concluir Chile varios acuer-dos de libre comercio, ha mostrado tener confianza en el hecho deque es posible dotar ala globalidad y a los intercambios con otrasnaciones de instrumentos de ordenacin y armonizacin de polti-cas y acciones. Esto implica mayor atencin a los compromisosasumidos, un Ministerio de Relaciones Exteriores con alto nivelprofesional, y una forma de trabajo integradora en el plano inter-no, tanto a nivel gubernamental como de construccin de consen-sos polticos y sociales aptos para asumir estas tareas.

40. Las organizaciones multilaterales, ya sean mundiales oregionales, constituyen otros espacios idneos donde convergenlas voluntades polticas de los Estados, y ellas han sido y seguirnsiendo, el marco ms apropiado para la elaboracin y codificacinde normas de conducta y convivencia internacionales.

41. En este esfuerzo, el derecho internacional es el mecanis-mo ms apropiado. La creciente ampliacin de su mbito de apli-cacin y su progresiva codificacin ha entregado a los Estadosindependientes un marco que les ayuda a no "perder el norte",como sealbamos ms arriba. As, el "dominio reservado" delEstado, mejor definido de esta manera, ya no es necesariamenteantagnico con la bsqueda de los beneficios de un "dominio co-mn", donde conviven los intereses de todos los actores interna-cionales.

42. El derecho internacional, por ello, necesariamente seguir

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evolucionando para adaptar sus normas a las exigencias siemprecambiantes de la globalizacin. En ese sentido, son elementos im-

Docitmentos portantes de la mencionada evolucin dos fenmenos que irnafianzndose cada vez ms: por un lado la incorporacin del dere-cho internacional por las legislaciones nacionales y su aplicacinpor los tribunales nacionales, y por el otro la creciente utilizacinde sistemas internacionales de solucin de controversias (jurisdic-cin obligatoria), como ocurre en el caso de la proteccin de losderechos del individuo o el comercio internacional.

43. Es una decisin del Gobierno de Chile el mantener la altatradicin en cuanto a una poltica exterior activa, inspirada en prin-cipios de derecho internacional, y continuar contribuyendo a lageneracin de regmenes y principios que favorezcan su desarro-llo e insercin pacfica, en asociacin con la regin Recordemos laimportancia que tienen para nuestro pas reas como el derechodel mar, el rgimen antartico, la integracin fsica, y un conjuntode acuerdos bilaterales y regionales que sirven de base a nuestraidentidad como pas.

44. El siglo XXI que recin empezamos a recorrer nos ofrecedesafos de tal magnitud, que cualquier intento de disear o enten-der la poltica exterior de los Estados de manera estrecha,compartimentada o aislada del entorno que nos rodea, conducirnecesariamente al fracaso.

45. Por el contrario, una actitud abierta y comprensiva, queincorpore la ptica de que las relaciones internacionales se dan enun sistema dinmico, con equilibrios y tambin disparidades, faci-lita la generacin de una poltica exterior inclusiva, que recoja yproyecte a Chile como parte activa de la comunidad global.

46. Y para ello, Chile no solo demuestra en distintas instan-cias, foros y convenciones su amplitud de criterio para entender elescenario que se nos abre, con todas sus complejidades y matices,sino que tambin ha manifestado su voluntad y disposicin de co-

laborar y aportar con ideas y acciones concretas en beneficio detodos los actores interesados, inviniendo todas nuestras energas

Documentos para neutralizar los eventuales peligros que nos acechan en bene-ficio de la integracin con la regin y el resto del planeta.

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