nuevas modalidades de gobernanza de los sistemas de educaciÓn superior en amÉrica latina: los...

Working Papers M. A. Gonzlez Ledesma

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________________________________________________________________________________ NUEVAS MODALIDADES DE GOBERNANZA DE LOS SISTEMAS DE

EDUCACIN SUPERIOR EN AMRICA LATINA: LOS CASOS DE CHILE, ARGENTINA Y MXICO Por M. A. Gonzlez-Ledesma1 ________________________________________________________________________________

INTRODUCCIN El rompecabezas terico de la governance en la educacin superior latinoamericana Frecuentemente la palabra governance viene traducida al espaol como gobernanza, trmino que se utiliza como sinnimo de gobierno o, en algunos casos, capacidad de gobierno. En el terreno de la investigacin sobre la Educacin Superior (ES), no son pocos los artculos que asocian esta categora a la capacidad del gobierno de determinar el quehacer de las Instituciones de Educacin Superior (IES) (Huisman, 2009); o a la manera en que stas se organizan y orientan en funcin del papel que se le atribuye a este nivel educativo (Brunner, 2011; Kent, 2005). Mientras que en el primer caso predomina un enfoque de tipo sistmico (top-down), en el segundo, el anlisis se concentra en la configuracin del gobierno a nivel institucional (button up). En Amrica Latina, la evolucin del debate entre ambos enfoques ha sido por dems compleja, considerando la naturaleza catica, contradictoria y no pocas veces conflictiva que ha acompaado la reforma de la ES desde la dcada de 1980. En general, se puede decir que el enfoque sistmico tiende a hacer lecturas ms crticas sobre el proceso de cambio, con una fuerte atencin al anlisis de las externalidades negativas (reales y potenciales) de la reforma, mientras que los partidarios del anlisis institucional se concentran en la manera en que las IES se adaptan (o deberan adaptarse), a los cambios derivados de la consolidacin de la economa de libre mercado en la regin. Cabe mencionar que el debate acadmico sobre el rumbo de la ES -tal como sugiere Tight (2003, citado por Huisman, 2009)-, est fuertemente determinado por el hecho de que quienes lo protagonizan constituyen una especie de comunidad terica concentrada en la prctica, de manera que el compromiso ms amplio con el desarrollo de la(s) teora(s) o est ausente, o se considera como algo implcito. Esto es particularmente cierto para el caso latinoamericano, debido a que la discusin oscila entre el cuestionamiento a la aplicacin de polticas que, se considera, no reflejan ni la realidad ni las necesidades de los Sistemas de Educacin Superior (SES) en la regin; y la percepcin de que tales polticas son las seales de un ambiente 1 PhD en Ciencias Polticas por las Scuola Normale Superiore di Pisa, sede Florencia ([email protected]). El presente texto es la versin en espaol del artculo en ingls presentado en la 7th General Conference del European Consortium of Political Research (ECPR), en el Panel 141 (Governance and Management of Universities), el 7 de septiembre del 2013 en Bourdeaux, Francia. Si bien una buena parte de los planteamientos del artculo fueron cambiando conforme fui desarrollando la investigacin de mi tesis doctoral, The changing role of governance of Latin American Higher Education. The cases of Chile and Mexico (1980-2014), me parece que vale la pena compartir este trabajo bajo la seccin Working Papers, en mi perfil de Academia.edu (https://scuola.academia.edu/MiguelGonz%C3%A1lez).


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cambiante al que las instituciones deben responder para sobrevivir. Esta divisin ha terminado por dificultar la reflexin sistemtica sobre los cambios experimentados en las ltimas dcadas en la relacin ms general entre el Estado, la economa y la sociedad, y la manera en que stos han influido en la transformacin de la educacin superior latinoamericana. En la literatura politolgica occidental el trmino governance no es menos problemtico, y divide claramente a quienes piensan que el papel tradicional del gobierno ha sido rebasado, y aquellos que dudan sobre si ste ha perdido verdaderamente su centralidad dentro del proceso decisional (Capano, 2011). Es claro que esta lnea divisoria se refleja tambin en las interpretaciones sobre los cambios en la ES, aunque la pregunta en este caso recaiga ms especficamente en la actual (in)capacidad del gobierno de determinar los fines del SES, as como los medios para alcanzarlos. Teniendo en cuenta los cambios en los SES en Europa occidental, Huisman (2009:2) seala que numerosos autores han tratado de explicar el pasaje del gobierno como coordinador solitario, a una situacin en la que ste se ha visto circundado por una multiplicidad de actores con una creciente injerencia en la arena decisional. Huisman agrupa dichos enfoques bajo el trmino, nuevos modos de gobernanza que, entre otros, incluyen a los quasi-markets (LeGrand and Bartlett, 1993); el network steering (Rhodes, 1997; Thompson et al., 1991); el new public management (Ferlie et al., 1996; Pollitt, 1997); la gobernanza multi-nivel y multi-actor (Peters and Pierre, 1996), y la gobernanza interactiva (Denters et al., 2003). Al igual que en Europa, en Amrica Latina la cuestin de si el Estado ha perdido o no su capacidad e influencia ante la emergencia de nuevos actores, ha sido motivo de controversia entre todos los involucrados en el tema de la educacin superior (polticos, investigadores, acadmicos, periodistas, estudiantes, etctera). Sin embargo, a diferencia de Europa, el debate en la regin se ha visto fuertemente influenciado por la participacin de organismos financieros internacionales (OFI) como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE, por sus siglas en ingls), en la determinacin de las polticas educativas. Desde el punto de vista institucional, los actores trasnacionales -entre otras cosas- ofrecen una oportunidad de coordinacin regional para el desarrollo de objetivos comunes a los SES latinoamericanos. Brunner (2011), por ejemplo, define el proceso de transformacin en la administracin de las IES a partir de las recomendaciones de la OCDE, en el sentido de dar una mayor libertad a la capacidad de gestin institucional (manejo de personal, obtencin de recursos, etc.), para responder a un ambiente cada vez ms determinado por el mercado. Kent (2005), por su parte, analiza el pasaje de un Estado latinoamericano populista e ineficiente como actor central en la provisin de servicios educativos, al surgimiento de nuevas formas de coordinacin entre diversos actores nacionales e internacionales. Para los partidarios del enfoque sistmico, el Estado atraviesa por un complejo proceso de desestructuracin que supone, entre otras cosas, la claudicacin de sus obligaciones en reas clave del bienestar social como la salud, la educacin, la regulacin del mundo del trabajo, etc. (G. Casanova, 2001; Bonal, 2002; Mollis, 2005), dando lugar a una interpretacin del proceso decisional que recae directamente en el papel del mercado y las agencias


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internacionales encargadas de promoverlo. Gentili (1999), por ejemplo, afirma que los discursos que han sustentado la reforma de los sistemas educativos en la regin, no son ms que la adaptacin del discurso ms general sobre la crisis del Estado desarrollista, esgrimido por los promotores del, as llamado, Consenso de Washington. Ms recientemente, otros autores han dado cuenta de la imposicin de nuevos mecanismos de coordinacin trasnacional, analizando el papel del GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) de la OCDE (Vlk, 2006), o los efectos del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), para el caso de la educacin superior en Estados Unidos, Canad y Mxico (Aboites, 2007). En general, podemos decir que la diferencia sustancial entre los enfoques sistmico e institucional en el estudio de la gobernanza de la ES en Amrica Latina, gira en torno a algunos elementos fundamentales (ver CUADRO 1): a) la orientacin del anlisis (top-down o button-up); b) el valor conceptual que cada uno de ellos le atribuye a la gobernanza, sea como una cuestin que debe ser explicada (explicandum), o como la explicacin en s misma (explicans); c) la naturaleza del cambio de sentido de las polticas en materia de ES (policy-change), es decir, si ste es exgeno o endgeno; d) el criterio subyacente en la formulacin de las polticas pblicas (policy-making), sea que se les defina como una cuestin poltica o como medidas de carcter ms bien tcnico, enfocadas a la obtencin de ciertos resultados; e) el rol del gobierno que, como hemos sugerido anteriormente, viene definido como instrumental (a ciertos intereses) o pragmtico (un estmulo del ambiente); f) la relacin entre los actores involucrados en la formulacin de polticas a nivel de cada SES, definida como jerrquica, o de coordinacin; g) la relevancia de cada enfoque en el terreno de la prctica (ousider=poco relevante / insider=relevante), y por ltimo, h) el eje normativo, sea que se oriente hacia una mayor intervencin del Estado, o a una mayor relevancia del mercado en la determinacin de los medios y fines de la ES. Cuadro 1. Enfoques sistmico e institucional en el estudios de la gobernanza de la ES en Amrica Latina

Enfoque Sistmico Enfoque Institucional Orientacin Top-down Button-up Concepcin de la gobernanza Explicandum Explicans Policy-change Exgeno Endgeno Anlisis del policy-making Poltico Tcnico Rol del gobierno Instrumental Pragmtico Relacin entre actores Jerarqua Coordinacin Relevancia prctica Outsider Insider Eje normativo Orientado al Estado Orientado al mercado Elaboracin propia


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Independientemente de los aportes de ambos enfoques al debate, lo cierto es que tanto unos como otros han obviado mayoritariamente la reflexin sobre el papel del gobierno en el proceso de cambio. A treinta aos de iniciada la reforma, la experiencia acumulada en la regin (en este caso Chile, Mxico y Argentina), ha demostrado no slo que el gobierno contina estando ah, sino que adems sigue haciendo su trabajo. Por un lado, luego del despliegue de las polticas de Ajuste Estructural promovidas por el Consenso de Washington, es claro que los mercados (o los comportamientos de mercado) no son un fenmeno que surge de la naturaleza, o una actualizacin espontnea del sistema, ya que en cada caso ha sido necesario el despliegue del poder del Estado y la autoridad pblica para crearlos, desarrollarlos y reproducirlos (Tickell y Kell, 2006). Por otra parte, la difcil situacin econmica en la regin -que se ha agravado luego de la crisis del 2008-, ha terminado por desacreditar la idea de que, por s mismas, las formas organizativas del mercado son capaces de generar los incentivos necesarios para el surgimiento de una administracin virtuosa de la cosa pblica (Fuentes, et al, 2009). Es necesario sealar que lo que hasta aqu hemos denominado como enfoque sistmico, refleja un modo muy difundido -aunque no el nico- de analizar la transformacin de los SES en la regin. Se trata en esencia de un enfoque crtico-descriptivo, que se contrapone a lo que aqu hemos denominado enfoque institucional, identificado directamente con las polticas concretas llevadas a cabo por gobiernos, ministerios de educacin e IES, y que en Amrica Latina tiene una notable influencia de las teoras de la Nueva Gestin Pblica (o New Public Management). En mi opinin, aun con sus limitaciones, el enfoque sistmico sigue teniendo un potencial explicativo mucho mayor que el institucional, sobre todo teniendo en cuenta que este ltimo se ha concentrado bsicamente en responder cmo se dirige, y no por qu ni por quin (Kehm, 2011: 23). El hecho de intentar responder a estas preguntas supone un doble beneficio para el anlisis, pues restituye la dimensin poltica a una discusin que se pretende ms bien tcnica, y abre la posibilidad de traer al gobierno nuevamente al centro de la escena. En ese sentido, a lo largo del presente artculo asumiremos que el problema de la gobernanza, desde el punto de vista del gobierno, consiste precisamente en hacer que las universidades se comporten como instituciones, pues ello es un prerrequisito indispensable para asegurarse de que el sistema de educacin superior como un todo, responda efectivamente a las necesidades de la sociedad y del inters pblico (Capano, 2011). Procediendo de esta manera, no slo se redimensiona la incgnita del peso real de los actores involucrados en esta arena decisional (sean estos stakeholders tradicionales o no), sino que, adems, a la luz de la experiencia de las ltimas dcadas, es posible analizar la redefinicin de lo que ahora se entiende por necesidades de la sociedad e inters pblico o, en otras palabras, cul es la funcin de la educacin superior, y cul su papel ante la sociedad y el desarrollo econmico? En el presente artculo, defiendo la idea de que el gobierno, entendido aqu como marco de referencia jerrquica de la gobernanza, sigue ocupando un papel central en la configuracin de los sistemas de educacin superior en la regin; y que, en la bsqueda de contribuir a la construccin de una teora que d cuenta de ello, es necesario considerar la experiencia acumulada en las ltimas dcadas. En particular, me parece que por sus caractersticas los casos de Chile, Argentina y Mxico ilustran muy bien el desarrollo de este proceso, al mismo


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tiempo que nos permiten hacer inferencias vlidas para comprender las tendencias actuales de la gobernanza de la ES en la regin. Como punto de partida, en el siguiente apartado presentar la tipologa de gobernanza sistmica de la ES, elaborada por Capano (2011) para el estudio de los pases occidentales (en especfico Inglaterra, Alemania, Italia y los Pases Bajos). Con base en esta tipologa, en el tercer apartado har algunas consideraciones sobre los problema que presenta el anlisis de la gobernanza de los SES en Amrica Latina, debido a sus particularidades. En el cuarto apartado veremos cmo los gobiernos en tres pases de la regin (Chile, Argentina y Mxico), han manejado la transformacin de la gobernanza y algunos problemas derivados. Finalmente, se pondrn en evidencia algunos elementos de anlisis, a partir de los cuales desarrollar una agenda para los siguientes pasos en la presente investigacin. 1.- Modelos de gobernanza de la educacin superior desde una perspectiva sistmica Uno de los estudiosos que ms ha impactado la manera de analizar la cuestin de la gobernanza de la ES en los ltimos aos, es seguramente Burton R. Clark (1983). Entre sus principales mritos, est el haber desarrollado un modelo terico para el estudio de la gobernanza de la ES en los pases occidentales, considerando las interacciones entre el Estado, el mercado y las oligarquas acadmicas. A partir de dichas interacciones, Clark propuso tres ideal-tipos de gobernanza sistmica ampliamente citados en la literatura: a) el modelo Europeo Continental (altamente jerrquico, centrado en el Estado, sin autonoma institucional, con poderosas oligarquas acadmicas, etc.); b) el modelo Britnico (considerable autonoma institucional, predominancia de los rganos colegiados, el papel del Estado est razonablemente limitado), y c) el modelo Americano (autonoma procedural de las universidades con un gran monitoreo pblico de resultados por parte del Estado, rol preponderante de stakeholders externos, papel limitado de los acadmicos en la determinacin de objetivos estratgicos, pero con ventajas en el reclutamiento de personal, contenido de los cursos, etctera). Sin embargo, el modelo de Clark comenz a mostrar sus limitaciones a la hora de tratar de explicar los cambios vinculados a la globalizacin y la consolidacin del paradigma econmico del libre mercado. Como ya hemos sealado, estos cambios han sido interpretados por muchos analistas como una prdida sustancial de la capacidad del gobierno para controlar el SES. Sin embargo, basndose en la experiencia acumulada de Inglaterra, Alemania, Italia y los Pases Bajos, Capano (2011) concluye que el gobierno no ha perdido ninguno de sus poderes en el terreno de las polticas pblicas, y que lo que se ha entendido como un retiro o una cesin voluntaria (a otros actores) de sus capacidades decisionales, obedece en realidad a la puesta en prctica de un nuevo modo de gobernar la educacin superior. El problema interpretativo radica en el hecho de pensar que gobierno y gobernanza son dos polos de un nico continuum, cuya gradacin implicara una multiplicidad de formas de gobernar y coordinar el proceso de elaboracin de las polticas. En realidad, seala Capano, se trata de dos conceptos distintos, fundados en dos supuestos sustancialmente diferentes: mientras la


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gobernanza se refiere a las formas posibles de controlar el proceso de elaboracin de polticas, el gobierno, por su parte, es uno de los posibles actores de la gobernanza sistmica, y su papel puede variar considerablemente dependiendo del contexto (Ibid:1625). Efectivamente, el hecho de marcar esta diferencia ofrece muchas ventajas para el anlisis del tema que nos ocupa, tanto a nivel terico como emprico. Si asumimos que la gobernanza es un concepto ms amplio que abarca las interacciones de los actores involucrados en el proceso de policy, queda claro que el papel del gobierno cambia segn la configuracin de la arena decisional. Lo interesante en todo caso es que el gobierno, no obstante sea slo un componente ms de la gobernanza, mantiene la capacidad de verticalizar el proceso de policy, reestructurando -de ser necesario- el terreno en el que se mueven el resto de los actores. Por lo tanto, cualquier anlisis sobre los cambios recientes de la gobernanza a nivel sistmico, debe poner especial atencin en las variaciones en el rol especfico del gobierno como eje de la gobernanza del SES. Es obvio que la responsabilidad del gobierno en la estructuracin de la gobernanza en el sector de policy que nos ocupa es ineludible, y que la decisin, en este caso, tiene que ver con el grado de libertad que est dispuesto a otorgar al resto de los actores en la definicin de los medios y los fines que la ES debe perseguir; es decir, en qu trminos est dispuesto a configurar la gobernanza sistmica. Al respecto, Capano propone una representacin espacial que de cuenta de las nuevas configuraciones de la gobernanza de la ES, a travs del entrecruzamiento del nivel de especificacin gubernamental de las metas a perseguir, con el nivel de especificacin gubernamental de los medios a utilizar (FIGURA 1). El resultado es una tipologa que ofrece cuatro posibilidades de gobernanza sistmica, cada una con sus respectivos instrumentos de policy: a) modo procedimental, b) modo jerrquico; c) modo de control a la distancia, y d) modo de autogobierno. Mientras la gobernanza procedimental y la de tipo jerrquico representan las dos modalidades tradicionales, en donde el gobierno juega un papel protagnico, en las dos ltimas su participacin es ms bien indirecta (Ibid:1627-28). Gobernanza tradicional:

Modo procedimental. El Estado impone estrictas reglas procedimentales, pero da a las IES una autonoma sustancial. Los actores involucrados en esta configuracin de gobernanza tienen la libertad de elegir sus objetivos, siempre y cuando estos concuerden con los objetivos generales que persiguen las instituciones gubernamentales. El actor central en este casos es la burocracia, que tiene la facultad discrecional de establecer relaciones privilegiadas con algunos grupos de inters (las oligarquas acadmicas son un ejemplo emblemtico de ello). Instrumentos: Detallada regulacin nacional de los procedimiento de contratacin de acadmicos y personal no acadmico; control en la admisin de estudiantes; diseo de los mapas curriculares; objetivos especficos del presupuesto otorgado; regulacin estricta de la administracin interna; evaluacin ex ante. Modo jerrquico. Se trata de una forma de gobernanza en donde el Estado determina completamente los objetivos de las universidades y los medios para alcanzarlos. La


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gama de actividades que desempea la administracin institucional es muy limitada, al igual que el grado de injerencia de las partes interesadas (stakeholders). Instrumentos: asignacin directa de presupuesto; ingreso de estudiantes a partir de cupos establecidos de antemano; determinacin sustancial de los grados acadmicos a nivel nacional; regulacin directa de los contenidos, y los resultados de la enseanza y la investigacin.

Figura 1. Modalidades de gobernanza sistmica de la Educacin Superior

Gobernanza Indirecta:

Modo de control a la distancia. Como en el resto de las modalidades, el gobierno est fuertemente involucrado en la consecucin de ciertos objetivos colectivos en materia de ES, pero deja que los actores elijan con libertad los medios para alcanzarlos. Sin embargo, el gobierno se concentra en el diseo de una serie de estrategias para incentivar a los actores a cumplir con estos fines. Instrumentos: Incentivos financieros para estimular la persecucin de objetivos clave en la enseanza y la investigacin; competicin regulada; evaluacin ex post llevada a cabo por agencias pblicas; contratos; evaluacin comparativa; disposiciones de ley para aumentar el grado de autonoma institucional; restricciones estructurales a la diferenciacin institucional.


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Modo de autogobierno. Esta configuracin de la gobernanza se caracteriza por el hecho de que el gobierno deja que la arena decisional sea casi por completo libre. En ese sentido, se asume que el criterio fundamental de coordinacin sectorial est basado en la institucionalizacin de las relaciones entre los participantes. Por el resto, queda claro que el gobierno se reserva el derecho de verticalizar el proceso decisional de ser necesario. Instrumentos: la coordinacin sectorial est orientada por el mercado, y basada en la institucionalizacin de las relaciones entre los participantes. El gobierno es una especie de stakeholder 'oculto' que, sin embargo, se ve envuelto en juegos de participacin, persuasin, negociacin, asociacin y competicin. Para ilustrar la viabilidad emprica de esta tipologa, como dijimos, Capano analiza los cambios en la gobernanza sistmica de la ES en Inglaterra, Alemania, los Pases Bajos e Italia. El punto de partida es la clasificacin de Clark, en donde Inglaterra representa un modelo en s mismo (el britnico), mientras que los otros tres pases corresponden al modelo de la Europa continental. Las transformaciones vienen analizadas con base a los tres principales aspectos que han caracterizado el proceso de reforma de la educacin superior en los ltimos aos, es decir: la autonoma institucional y su gobernanza; los mecanismos de financiamiento de las IES, y la evaluacin de la enseanza y la investigacin. A grandes rasgos, la conclusin es que los SES de los pases analizados se han desplazado de una u otra manera desde la modalidad de tipo procedimental y de autogobierno, hacia aquellas configuraciones de gobernanza de tipo jerrquico y de gobierno a la distancia. Mientras la trayectoria de Inglaterra (del autogobierno al modo jerrquico) y los Pases Bajos (del modo procedimental al gobierno a la distancia) parece ser ms clara; Alemania e Italia muestran una trayectoria que inicia en el modo procedimental, pero que recoge rasgos del modelo jerrquico y de gobierno a la distancia, evidenciando una configuracin hbrida de gobernanza (Capano, Ibid:1629-36). A pesar de las diferencias de ritmo en el proceso de transformacin, llama la atencin que el modelo procedimental ha sido prcticamente abandonado en los pases de la Europa Continental. Capano concluye que este hecho es una prueba de la crisis de esta configuracin tradicional, en donde las oligarquas acadmicas tienden a ser ms fuertes que las mismas instituciones a las que pertenecen. El debilitamiento de esta modalidad ha abierto la puerta a una mayor autonoma institucional y, al mismo tiempo, a una participacin ms decidida del gobierno en la educacin superior. Por otro lado, no obstante la diversidad de tradiciones nacionales en materia de ES, es evidente que los gobiernos de los pases analizados tienden a dirigirse hacia las modalidades jerrquica y de control a la distancia. El caso de Inglaterra y los Pases Bajos (en contraste con Alemania e Italia), demuestra que los dos cuadrantes de la derecha resultan ser ms efectivos en la medida en que la administracin a nivel institucional se torna ms vertical, gerencial y competitiva, ya que el xito de las IES, a decir de Capano, depende de su papel como actores corporativos, capaces de interpretar correctamente los planes del gobierno, pues su efectividad depende del grado de concordancia con estos (Ibid:1637-39).


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Uno de los mritos de esta propuesta analtica, adems de traer de nueva cuenta al gobierno al centro de la escena, es su potencial explicativo ms all de la carga normativa que se le ha querido imponer al trmino gobernanza. Efectivamente, tal como afirma Capano, no se trata de un concepto necesariamente positivo: las nuevas formas de gobernanza pueden no ser siempre las mejores, o las ms efectivas y eficientes; pueden ser incluso menos democrticas que las anteriores(Ibid:1939). Una observacin valiosa, si consideramos que en la tradicin institucional latinoamericana, el trmino es asumido ya desde el principio como una explicacin, en la que el cambio es percibido como algo positivo en s mismo. Por otro lado, al tratar de entender las maneras, diferentes y complejas, en las que el gobierno estructura la arena decisional en el terreno de la educacin superior latinoamericana, es lcito preguntarse -como sealamos lneas arriba- por qu se gobierna como se gobierna, y por quin. Otro elemento que vale la pena sealar, es que aun tratndose de un enfoque sistmico, no elimina de la ecuacin la iniciativa de las instituciones de educacin superior, ni la relevancia que en un momento dado puedan llegar tener los stakeholders (tradicionales o no). De manera que el cambio en las polticas pblicas experimentadas en el sector no se resuelve simplemente considerndolo como una cuestin exgena, que impone jerarquas estables cuya configuracin basta analizar para entender. En el caso de Amrica Latina, el reto -una vez superada la falacia de la desaparicin del Estado-, consiste en individuar con precisin la relevancia de los otros actores involucrados en el proceso de transformacin de la gobernanza de los SES. En concreto nos referimos a las universidades autnomas (actores histricamente fundamentales de la ES en la regin), y los Organismos Financieros Internacionales, a quienes errneamente se les atribuye casi toda la responsabilidad en la transformacin de la gobernanza de los sistemas latinoamericanos. Por ltimo, es necesario subrayar que la tipologa que hasta aqu hemos reseado se limita al anlisis de las nuevas modalidades de gobernanza en los pases occidentales. Ms all de lo obvio, se debe tener en cuenta que tanto el anlisis de Clark (1983) como el de Capano, presuponen una serie de condiciones que son comunes a los SES de los pases industrializados, como la masificacin de la educacin superior (aqu entendida segn los postulados de Trow, 1974); un robusto financiamiento pblico, e ndices de desigualdad social considerablemente inferiores a los que se pueden encontrar en los pases latinoamericanos. En resumen, la transformacin de la educacin superior en los pases industrializados se ha construido a partir de condiciones ms homogneas y estables. En Amrica Latina, por el contrario, dicha transformacin ha significado una combinacin de problemas estructurales de larga data (presiones demogrficas, financiamiento escaso, desigualdades geogrficas, etc.), con las dificultades derivadas de las reformas implementadas en los ltimos aos (calidad de las IES pblicas y privadas, diversificacin de la oferta, diferenciacin vertical de las IES, etctera). Por lo tanto, incluso teniendo en cuenta la relevancia de las categorizaciones occidentales sobre el tema que nos ocupa, es necesario considerar las particularidades de la regin a la hora de reflexionar sobre las nuevas formas de gobernanza y sus posibles trayectorias hacia el futuro.


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2.- Algunas consideraciones para el anlisis de la gobernanza de los SES en Amrica Latina Como sabemos, a partir de dcada de 1990, los pases europeos impulsaron la transformacin de la administracin de la educacin superior a nivel sistmico, incentivando paralelamente la adopcin de importantes modificaciones en las estructuras de gobierno al interior de las propias IES. A decir de varios autores (Enders y Fulton, 2002; Geiger , 2004; Casanova, 2013), este proceso se vio favorecido principalmente por la crisis financiera del Estado de Bienestar (sobre todo en la Europa continental); la creciente importancia del capital humano de alta formacin para la produccin y el desarrollo de nuevas tecnologas, as como el complejo proceso de conformacin del Espacio Europeo de Educacin Superior. A grandes rasgos, se puede decir que los principales cambios que han dado forma a la nueva configuracin de los SES europeos, han pasado por la concesin de una mayor autonoma institucional por parte del gobierno, as como la promocin de cambios en la administracin interna de las IES; la diversificacin de las fuentes de financiamiento, y la evaluacin ex-post de la calidad de la investigacin y la enseanza (Capano, ibid:1624-25; Magalhaes y Amaral, 2009). Tal como se puede observar en el anlisis de Capano, las experiencias concretas de cada pas complican el escenario, agregando nuevos elementos que deben ser analizados. A decir de Huisman (2009:2-3), dichos elementos tienen que ver con a) las diferencias de velocidad y profundidad en los cambios a nivel sistmico; b) la resignificacin del poder de los gobiernos sobre las instituciones de educacin superior, y c) la interaccin entre las modalidades de direccin a nivel nacional y trasnacional. El proceso de reforma de los sistemas de educacin superior en Amrica Latina presentan mltiples similitudes con sus homlogos occidentales. A partir de mediados de los aos ochenta y hasta la fecha, los sistemas de la regin han experimentado cambios sustanciales en materia administrativa, financiera y de control de la calidad tanto en la enseanza como en la investigacin. En trminos generales, se puede decir que los SES latinoamericanos se han desplazado de un modelo absolutamente pblico a uno mixto, cuyos elementos constitutivos hacen pensar en el mencionado gobierno a la distancia (steering at the distance). En el mismo sentido, podemos afirmar que para explicar la complejidad del proceso de cambio en materia de gobernanza en la regin, tambin es necesario despejar las incgnitas que presenta Huisman para el caso de los pases occidentales. Sin embargo, existen al menos tres elementos diferenciales que involucran al gobierno, los OFI y las IES: Dficit estructural. La contingencia econmica que supuso la crisis del impago de la deuda de los aos ochenta, marc un parteaguas en la elaboracin de polticas pblicas en la regin. Desde el punto de vista de los gobiernos, la preocupacin principal en aquel entonces era hacerle frente al enorme peso de la deuda externa, de manera que la administracin del sistema educativo (al igual que otros sectores de la administracin pblica), se redujo a la aplicacin de drsticos recortes en el presupuesto. En este contexto, las medidas adoptadas por las universidades respondan a una situacin de emergencia, pues estaba en riesgo su viabilidad como instituciones. En un primer momento se control el ingreso de los estudiantes, pasando de un modelo abierto a uno restrictivo; se congel el contrato de


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personal y se limitaron casi todos los proyectos institucionales de crecimiento tanto en la oferta formativa como en proyectos de investigacin. El resultado fue un notorio estancamiento de los SES, cuyas caractersticas se convirtieron en el blanco de los promotores de su modernizacin durante los aos noventa. La participacin de los OFI. Como parte de las negociaciones para la reestructuracin de la deuda, los gobiernos latinoamericanos aceptaron la participacin de los Organismos Financieros Internacionales en el diseo de la reforma de la educacin superior. Grupos de expertos del BM, el FMI y la OCDE realizaron numerosas visitas a los pases de la regin a lo largo de la primera mitad de los aos noventa, concluyendo que los SES padecan una crisis de eficiencia, eficacia y productividad (Gentili, 1999). A partir de estos elementos, elaboraron una serie de recomendaciones para que los gobiernos y ministerios de educacin latinoamericanos modernizaran sus sistemas de educacin superior. Basndose en la experiencia de los pases occidentales, las recomendaciones de los expertos coincidan en sealar la necesidad de promover nuevas formas de financiamiento de las IES; crear mecanismos para controlar la calidad de la enseanza y la investigacin, y reformar las estructuras de gobierno a nivel institucional. Con ello, se perseguan cuatro objetivos principales: a) aligerar las finanzas pblicas de los costos de la ES; b) estructurar administrativamente a las IES para hacer frente a la creciente escases de recursos pblicos; c) prepararlas para corresponder efectivamente a los requerimientos de un entorno productivo basado en la economa de libre mercado, y d) establecer las condiciones para la creacin de un mercado de servicios educativos (Shahjahan, 2012). Autonoma universitaria. Formalmente, la autonoma es la capacidad de las IES de manejar su presupuesto, elegir a sus autoridades, determinar su propia normativa en concordancia con las leyes nacionales; determinar los contenidos de sus planes y programas de estudio, as como las formas para certificar los estudios de sus egresados (Ordorika, 2003). En el caso latinoamericano, la autonoma universitaria se ha forjado a contrapelo de los propios estados, quienes han tenido muy poca influencia en la toma de decisiones al interno de las IES que gozan de esta forma de administracin. Se trata de un caracterstica fundamental porque, como se ver ms adelante, este orden de cosas ha sido condicin de posibilidad para el fortalecimiento de partes interesadas tradicionales (profesores, trabajadores y estudiantes), cuya participacin ha sido relevante en la toma de decisiones al interno de sus respectivos contextos institucionales y, en algunas ocasiones, a nivel nacional, sea como portadores de iniciativas que como frreos opositores a cambios propuestos por gobiernos o autoridades universitarias. En un primer momento, el dficit estructural dej muy poco margen de maniobra a los gobiernos y a las IES para siquiera esbozar un proyecto mnimo de reforma del sistema de educacin superior. No fue sino hasta bien entrada la dcada de 1990 que entra en el debate pblico la modernizacin de este nivel educativo. En este contexto, los diagnsticos y recomendaciones de los OFI comienzan a impactar en el sistema, empoderando el punto de vista y las acciones de los actores favorables a la reforma, tanto al interno de los ministerios de educacin como en las cpulas administrativas de algunas IES. Sin embargo, la frrea resistencia de los stakeholders tradicionales logr frenar varios de los cambios que se


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pretendan impulsar, sobre todo en materia de financiamiento y evaluacin. Ante la imposibilidad de influir en las universidades autnomas ms importantes de la regin, los gobiernos se concentraron en el fortalecimiento del nivel bsico y en la diferenciacin horizontal del SES, creando universidades tecnolgicas y otros centros profesionalizantes para responder a los requerimientos de una economa cada vez ms basada en la inversin productiva de capitales extranjeros (Kent, 2005; Baln, 2006). En el mismo sentido, y ante la incapacidad (o falta de voluntad) de los gobiernos de satisfacer la demanda de ES, se derribaron las barreras a la educacin superior privada, de manera que este tipo de instituciones crecieron considerablemente, hasta alcanzar a cubrir entre 30 y 60 por ciento de la demanda total en los pases de la regin (Aboites, 2003; Gonzlez, 2010). Muchas de las claves necesarias para entender los cambios en la gobernanza de la educacin superior, se encuentran en la evolucin de dichos elementos entre 1999 y el ao 2010 (ver Cuadro 2). En cuando al dficit estructural, por ejemplo, la disciplina fiscal caracterstica de los periodos recesivos de la economas latinoamericanas, ha dado paso a una poltica de distribucin selectiva del presupuesto educativo, cuya atencin se ha enfocado principalmente en el nivel bsico, en detrimento de la educacin media y superior. El financiamiento directo de la ES se ha ido reduciendo, al tiempo que aumentan los subsidios condicionados y los incentivos selectivos, de cuya reparticin tambin suelen participar las IES privadas. Esta situacin ha orillado a las instituciones de educacin superior pblicas a diversificar sus fuentes de financiamiento con la venta de servicios especializados y, en menor medida, a travs del cobro del costo real de los servicios educativos a sus beneficiarios directos (estudiantes, gobiernos y sector privado). Por otra parte, la participacin de los organismos financieros internacionales ha cambiado considerablemente en los ltimos aos, pasando del conocido modelo de prstamos de rescate a cambio de ajustes estructurales (top-down conditionalities), a un modelo de planeacin compartida (country-ownership model). Al respecto, Shahjahan (2012:395), seala que, al menos en el caso del Banco Mundial, este cambio de actitud obedeci al creciente descontento por la participacin de esta clase de instituciones en la elaboracin de polticas pblicas para los pases beneficiarios de las ayudas econmicas. De hecho, la mayor parte de las crticas a la reforma de la ES desde el enfoque sistmico, parten de este presupuesto a la hora de deconstruir el discurso que ha sustentado el cambio de polticas en cada caso. Sin embargo, para muchos (y en ese sentido cabe recordar la tercera de las observaciones de Huisman sealada lneas arriba), la evolucin en la participacin de estos organismos ha pasado desapercibida. En particular, durante los ltimos aos, los OFI han sido muy activos en la creacin de espacios para el encuentro de especialistas que discuten sobre las polticas para la ES. Encuentros que han sido fundamentales para la creacin de redes de expertos en la materia, en donde participan lo mismo acadmicos, funcionarios de los ministerios de educacin, y representantes del mundo de las empresas, y que a la larga han terminado por constituirse como verdaderas comunidades de policy (Shahjahan, Ibd.: 387).


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Cuadro 2. Evolucin de los elementos diferenciales de la gobernanza en la ES latinoamericana Periodo recesivo 1982-1999 (t 1)

Etapa modernizadora 2000-2010 (t 2) Dficit Estructural

Recortes al gasto pblico Inversin estratgica del gasto pblico Financiamiento condicionado a la ES Incentivos selectivos

IFIs Prstamos condicionados (Top-down conditionalities)

Planeacin compartida (country-ownership model) Mecanismos de coordinacin Comunidades de Policy Autonoma

Autogobierno tradicional Fuerte influencia de los stakeholders tradicionales (profesores, trabajadores, estudiantes)

Gerencialismo Fortalecimiento de la discrecionalidad Debilitamiento de stakeholders tradicionales Nuevos stakeholders Elaboracin propia En cuanto a las universidades con una vieja tradicin de autonoma institucional, el proceso de cambio no ha pasado desapercibido. Las presiones econmicas de las IES, as como las nuevas caractersticas del contexto en el que se desenvuelve la ES en general, han tenido un doble efecto. Por un lado, las autoridades universitarias han aumentado su capacidad de gestin al interno de las instituciones a su cargo, gracias a una considerable centralizacin en la toma de decisiones; hacia afuera, han fortalecido su capacidad de coordinacin con otras autoridades para la negociacin presupuestal con el gobierno, la planificacin de cuestiones relativas a la demanda, la oferta, el perfil formativo, y sus relaciones con el mundo de la produccin. Por otro lado, en algunos casos esta centralizacin ha tenido un efecto negativo en la capacidad accin de los actores tradicionales, debido a que se han implementado mecanismos de evaluacin y diferenciacin salarial, en el caso de los profesores; se han flexibilizado las relaciones de contratacin a travs del outsourcing, minando con ello el poder de los sindicatos de trabajadores, y, por ltimo, se han creado mecanismos de seleccin y medidas disciplinarias ms rgidas para controlar a los alumnos. Adems de los elementos mencionados, es necesario considerar las presiones demogrficas; el importante crecimiento de la participacin de las IES privadas en la cobertura total de ES, y los problemas de financiamiento de las IES pblicas. En cuanto al primero de estos aspectos, como se sabe, Trow (1974) clasific la cobertura de la ES para los pases


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occidentales en trminos de lites (0-15%), masas (15-50%) y universal (51%-+). Sin embargo, considerando las actuales caractersticas demogrficas en Amrica Latina (en donde la poblacin entre 15 y 25 aos presenta un crecimiento muy por encima del resto), Rama (2009) extendi la clasificacin de Trow a cinco niveles: lites (0-15%); minoras (15-30%); masas (30-50%); universal (50-85%) y absoluta (85-100%). De acuerdo con esta clasificacin, solamente Argentina (63,8%) alcanza el nivel de cobertura universal, mientras que Chile (46,6%) sera el nico con una cobertura de masas; el resto del continente presenta niveles de minora y lites (ver cuadro 3).

Cuadro 3. Cobertura de ES en siete pases de Amrica Latina (Moreno and Ruiz, 2009) Estudiantes Pub. (%) Priv. (%) Cobertura Total (Pub/Priv)

Argentina 2, 082, 577 78,9 21,1 63,8 Chile 661, 142 25,8 74,2 46,6

Colombia 1, 314, 972 45,0 55,0 30,8 Mexico 2, 446, 726 66,8 33, 2 26,1

Per 952, 437 53,1 46,9 35,1 Venezuela 1 381 126 72,9 27,1 52,0 Este cuadro ha sido creado con informacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), con datos de 2004,2005 y 2006. A partir de 1985, la educacin superior privada inicia un periodo expansivo sin precedentes en la regin. Independientemente de las diferentes maneras en que se ha liberalizado la provisin de servicios educativos de este tipo, lo cierto es que para la mayora de los pases latinoamericanos, la multiplicacin de las IES privadas funcion para cubrir una buena parte de la demanda que los gobiernos no podan o no queran satisfacer, sea por las condiciones econmicas imperantes (Argentina, Mxico), o porque esta dinmica era un objetivo gubernamental en s mismo (Chile). El crecimiento de las instituciones privadas ha tenido tres consecuencias evidentes: en primer lugar, la oferta se ha concentrado en las carreras que, se cree, garantizan un rpido acceso al mercado de trabajo, en detrimento de otras opciones formativas que se consideran de escaso valor (Ruch, 2003); en segundo lugar, las IES privadas tienen una participacin mnima o nula en la investigacin y en la produccin cientfica (Baln, 2012), por lo que estas actividades recaen casi exclusivamente en las IES pblicas; y, por ltimo, en los ltimos aos se han incrementado los cuestionamientos hacia la calidad de los servicios ofrecidos por la gran mayora de las IES privadas, razn por la cual muchos gobiernos han tenido que intervenir, imponiendo mecanismos de control ms estrictos. Luego de la crisis econmica de los aos ochenta, la mayor parte de los gobiernos latinoamericanos han programado la reduccin paulatina del presupuesto destinado a la


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educacin superior. A diferencia del caso chileno, en donde el gobierno estableci a nivel constitucional las frmulas de participacin pblicas y privadas del financiamiento educativo, en el resto de los pases prevalece una gran ambigedad al respecto. Sin embargo, es posible observar que a travs de los recortes presupuestales programados, y la implementacin de incentivos selectivos, los gobiernos han tratado de influir en el comportamiento de las IES pblicas. Kent (2005), por ejemplo, sostiene que las rectores de las universidades mexicanas se han visto obligados a actuar como un grupo de presin a la hora de negociar los montos anuales del presupuesto con el gobierno, paralelamente a la puesta en marcha de varias reformas de ajuste interno, orientadas sea a la racionalizacin de recursos que al autofinanciamiento. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de las IES, los ingresos propios no rebasan 10% de presupuesto total de cada institucin, por lo que siguen dependiendo principalmente de los subsidios gubernamentales. Una de las consecuencias ms visibles de este orden de cosas es la diversificacin vertical de los SES, en donde pocas instituciones concentran los mejores estndares de calidad y eficiencia, mientras el resto dedica la mayora de sus recursos y esfuerzos en sobrevivir.

Cuadro 4. Financiamiento Pblico y Privado de la ES en trminos del PIB (Moreno and Ruiz, 2009) PE Total (Pub/Priv) PES (Pub/Priv) FP FPES Fpriv FPrivES

Argentina 4,63 0,86 3,72 0,65 0,91 0,21 Chile 5,69 1,79 3,00 0,28 2,69 1,50

Colombia 7,26 1,59 4,66 0,68 2,60 0,91 Mxico 6,54 1,31 5,25 0,90 1,29 0,41

Per 3,48 0,89 2,50 0,36 0,95 0,53 Este cuadro ha sido creado con informacin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), los datos corresponden a los aos 2004, 2005 y 2006. PE Total= Presupuesto Educativo Total (Pblico y Privado); PES= Presupuesto de la Educacin Superior; FP= Financiamiento Pblico; FPES= Financiamiento Pblico en Educacin Superior; FPriv= Financiamiento Privado; FprivES= Financiamiento Privado en Educacin Superior. 3.- Tendencias principales de la nueva gobernanza de la ES en la regin: Chile, Argentina y Mxico De acuerdo con Venesson (2008), pensar en trminos de casos significa problematizar las relaciones entre las ideas y la evidencia emprica. En el terreno de las Ciencias Sociales, un caso no es un simple pedazo de informacin que aparece en la naturaleza, y seleccionarlo significa esencialmente crearlo como categora terica (Ragin, 1992). Si la intencin, tal como se ha mencionado a lo largo del presente artculo, es analizar los cambios en materia de gobernanza de la ES en Amrica Latina, la seleccin de los casos debe permitirnos hacer algunas inferencias vlidas para entender la trayectoria de los nuevos modelos de gobernanza


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en el resto de los pases del subcontinente. En ese sentido, la eleccin de Chile, Argentina y Mxico se sustenta en tres razones, fundamentalmente: a) Liderazgo regional en ES. Chile, Argentina y Mxico se encuentran entre los primeros lugares de crecimiento econmico, y son los pases que mayores recursos destinan a la ES (Moreno y Ruiz, 2009). En relacin a sus caractersticas demogrficas, estos tres pases presentan los niveles ms altos de cobertura. Por otro lado, Argentina y Mxico invierten ms fondos pblicos en investigacin y, junto con Chile, mantienen el liderazgo en materia de produccin cientfica (Baln,2012). b) El nivel de reforma de los SES. Desde principios de la dcada de los ochenta, el SES chileno ha pasado por un proceso de reforma radical y profundo. Argentina y Mxico iniciaron sus respectivos procesos de cambio inspirados en ese pas (adems de los pases de Europa Continental y los pases anglosajones). Las experiencias en estos tres SES han sido la materia prima para la reflexin de las comunidades de policy, inspirando la transformacin de los sistemas en otros pases de la regin. c) Resultados problemticos y reformulacin de la gobernanza. Independientemente de las intenciones esgrimidas pblicamente por los gobiernos para iniciar la transformacin de sus respectivos SES, existen elementos del cambio en abierto conflicto o contradiccin con los problemas estructurales que hemos mencionado lneas arriba. Luego de treinta aos de experiencia, los gobiernos de Chile, Argentina y Mxico han recurrido en varias ocasiones a la verticalizacin del entero proceso de formulacin de polticas, sea para reordenar el entero contexto de la gobernanza, o para intervenir de algn aspecto en especfico, imponiendo directamente tanto los fines como los medios para hacerle frente a contingencias concretas.

En los siguientes prrafos se sealarn algunos elementos que constituyen las actuales formas de gobernanza de los SES de estos pases. 3.1.- Chile, paradigma de la gobernanza moderna? El hecho de que el sistema de educacin superior chileno se haya convertido en un modelo para Amrica Latina no es casual: desde principios de los ochenta, el gobierno militar encabezado por el general Augusto Pinochet (1973-1990), impuls una reforma radical del entero sistema educativo, en el contexto ms amplio del viraje de ese pas hacia una economa de libre mercado. En 1981, tras la aprobacin de la Constitucin de 1980, se elimin casi por completo el presupuesto pblico destinado a la ES, al mismo tiempo que las universidades ms grandes fueron divididas en pequeas entidades autofinanciadas. A travs de la Constitucin de 1980, Pinochet removi el control civil sobre los militares; prohibi la participacin de las organizaciones de izquierda en la vida poltica del pas, y creo un Senado en el que la mayora de sus miembros eran nombrados por l mismo (Winn, 2006). El programa constituyente, por otro lado, impuso una serie de reformas estructurales, conocidas como las Siete modernizaciones: 1.- reforma laboral 2.- privatizacin del sistema de pensiones; 3.- modernizacin de la administracin pblica; 4.- descentralizacin del sistema educativo; 5.- privatizacin de la sanidad pblica; 6.- modernizacin del sistema de justicia, y 7.- liberalizacin del sector agrcola. La Constitucin de 1980 es un factor


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diferencial con respecto a los dems procesos autoritarios caractersticos de la segunda mitad del siglo XX en el sur del continente americano. De hecho, el general Pinochet fue el nico gobernante de facto en la regin que logr institucionalizar los cambios impuestos por la junta militar a su cargo, determinando la poltica de ese pas incluso a poco ms de veinte aos del retorno de la democracia. Tras haber estructurado el terreno de la ES, el Estado permiti que los actores privados determinaran los medios y, en menor medida, los fines del SES, no sin antes asegurarse que el sistema funcionase como un todo. La Ley General de Universidades, aprobada en 1981, sent las bases para la diferenciacin formal y ordenada del sistema de educacin superior chileno, a partir de tres tipos de instituciones: universidades (tradicionales y privadas), institutos profesionales, y centros para la formacin tcnico profesional. Estas instituciones ofrecan programas de estudio que no competan entre ellos: las universidades continuaron proveyendo una gran variedad de grados acadmicos (licenciatura, maestra y doctorado); los institutos profesionales ofrecan programas para la obtencin de ttulos profesionales de ciclos cortos (cuatro aos o menos), y los centros de formacin profesional, formaban trabajadores calificados luego de dos aos o menos de preparacin (Fried y Abuhabda 1991:138). En 1990, a pocos meses de la Transicin a la democracia, el gobierno de Pinochet promulg la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE). A travs de esta ley, se establecieron ciertos principios morales para el funcionamiento del sistema educativo nacional (prohibicin de la educacin militante; formacin tica centrada en la familia en el nivel bsico, etc.). Adems, se defini con mayor claridad el papel subsidiario del Estado, formalizando con ello la erogacin de financiamientos complementarios indirectos (becas y crditos educativos), e incentivos selectivos sujetos al rendimiento de las instituciones educativas. Las IES, por su parte, fueron definidas como corporaciones de derecho privado, sin fines de lucro (Congreso Chileno, 1990). La LOCE, contempla una serie de instrumentos de policy para la evaluacin ex-post del SES, entre ellos, un sistema nacional y autnomo para la certificacin y acreditacin de las instituciones de educacin superior (dependiente del Consejo Superior de Educacin); as como la creacin de varios organismos complementarios para la evaluacin del desempeo acadmico de los alumnos, como el Sistema de Medicin de Calidad de la Enseanza (SIMCE), y el Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo de los Establecimientos Educacionales Subvencionados (SNED), dedicado al personal docente y las propias instituciones (Nez, 2012; Manzi y Rossetri, 2003). En este contexto, el desarrollo de la investigacin cientfica y los estudios de posgrado estn sujetos a la lgica del presupuesto competitivo. En general, el sistema de educacin superior chileno ha alcanzado importantes niveles de cobertura (46,6%), una diferenciacin horizontal ordenada, y el desarrollo de un Sistema Nacional de Innovacin que se encuentra entre los ms eficientes y competitivos del continente, todo con un impacto mnimo en el erario pblico. Obviamente, estos mritos no han pasado desapercibidos para los promotores de la reforma en Amrica Latina, y no es extrao que este sistema sea presentado como un modelo a seguir para el resto de los pases de la regin. Sin embargo, a poco ms de veinte aos de la instauracin de este sistema,


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algunos de sus elementos constitutivos han comenzado a mostrar graves signos de agotamiento, sobre todo los aspectos relativos a la calidad y el financiamiento. La estratificacin de las IES en funcin del poder adquisitivo de los estudiantes, por ejemplo, ha segmentado verticalmente el SES en trminos de calidad, por lo que quienes menos pagan (la gran mayora), reciben una educacin deficiente, y viceversa. Esta situacin est directamente vinculada al crecimiento y la expansin de IES privadas sin ningn tipo de regulacin estatal. Por otro lado, los altos costos de la ES en Chile obligan a la mayora de los jvenes sin recursos a recurrir al financiamiento privado (y en menor medida estatal) para costear sus estudios profesionales. En los ltimos aos, ante la difcil situacin econmica, son cada vez ms los egresados incapaces de pagar sus deudas, creando una fuente de presin importante para la estabilidad econmica del pas. El descontento generalizado ante esta situacin ha favorecido la reactivacin de los actores tradicionales, quienes se haban mantenido al margen del proceso decisional al menos desde el periodo de la transicin a la democracia. Entre los ms activos seguramente se encuentran los estudiantes, quienes a partir del 2006 comenzaron a articular una serie de demandas tendientes a garantizar una mayor intervencin del gobierno tanto en el financiamiento de la ES, como en el mejoramiento de sus niveles de calidad (Durn, 2012; Urrua, 2012). Las dos ltimas administraciones han dado respuestas parciales a los demandas de los estudiantes, imponiendo mayores controles y requisitos a las IES privadas, al tiempo que se pretende modificar el sistema de crdito con aval del Estado (vigente desde 2005), por un sistema administrado por algn rgano pblico, que otorgue becas y crditos a todos los estudiantes con la excepcin del 10% ms rico (Atria, 2012). 3.2.- Argentina: creando las condiciones de un gobierno a la distancia A diferencia de lo que sucedi en Chile, la Junta militar que gobern a la Argentina entre 1976 y 1983 no logr una transicin ordenada a la democracia. Los efectos de la crisis econmica de los aos ochenta, el desastroso resultado de la Guerra de las Malvinas y las sistemticas violaciones a los derechos humanos, impusieron a los militares una agenda de transicin que no contemplaba la institucionalizacin de las polticas de gobierno que haban impuesto durante su estancia en el poder. No obstante, ello no fue un impedimento para que se mantuvieran algunos elementos de continuidad en materia econmica, como la privatizacin de empresas pblicas, la desregulacin econmica y la liberalizacin de ciertos sectores de la produccin y la economa (Novaro y Palermo, 2003). En el caso del SES argentino, el nico criterio de gobierno seguido por los militares era el represivo. De hecho, durante la dictadura el ejrcito intervino todas las universidades, por lo que miles de estudiantes y profesores fueron encarcelados, siendo muchos de ellos asesinados o desaparecidos, mientras que otros ms se fueron rumbo al exilio. Al contrario de lo que estaba pasando en el resto del continente (Chile incluido), el nmero total de estudiantes en la ES se redujo 22% entre 1976 y 1983, pasando de 430,024 a 337,998 (Fernndez, 2012). El Proceso de Reorganizacin Nacional (como se autodenomin la junta militar), controlaba completamente la ES argentina a travs de la Ley de Facto N. 22.207 que, entre otras cosas,


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decretaba que las autoridades universitarias deban ser nominadas por los militares, y que el SES deba perseguir los objetivos que se haba propuesto el Proceso. El primer gobierno democrtico, encabezado por Ral Alfonsn (1983-1989), elimin la Ley de Facto, restaurando la legislacin vigente hasta 1966. En 1984, el Congreso aprob una serie de medidas para restaurar el SES argentino: recontrat a cientos de profesores que haban sido despedidos por las autoridades educativas militares; invit a los acadmicos exiliados a reintegrarse a sus actividades en las universidades nacionales, y promovi el crecimiento de la matrcula. As, entre 1984 y 1990, el nmero de estudiantes en todas las modalidades de educacin terciaria se increment 65%, pasando de 443,400 a 679,400. En 1994, durante el gobierno de Carlos S. Menem, el marco regulatorio de la ES se flexibiliz considerablemente, permitiendo el surgimiento de numerosas IES privadas. Sin embargo, a pesar de estos cambios, a decir de Fernndez (ibd.: 29), no exista todava una definicin clara acerca de la ES ni mucho menos de sus objetivos. Entre 1995 y el ao 2001, basndose en las recomendaciones de los Organismos Financieros Internacionales, el gobierno argentino impulsa una ambiciosa reforma del sistema. Uno de los aspectos ms relevantes de esta reforma era la inclusin de la educacin superior en la Constitucin, de manera que se definan claramente, y por primera vez, los objetivos generales de la IES pblicas y su pertenencia al Sistema Educativo Nacional, al tiempo que se regulaba la creacin y operacin de IES privadas. En el mismo sentido, se cre la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU), cuyas atribuciones suponan un primer paso hacia formas de evaluacin ex-post del sistema de educacin superior, que sera complementada posteriormente con la introduccin de programas nacionales de incentivos selectivos como el FOMEC (Fondo de Mejoramiento de la Calidad Universitaria), que apoya financieramente a las IES para llevar a cabo sus propios procesos de cambio; o el PIDI (Programa de Incentivo a los Docentes-Investigadores), que consiste en una serie de sobresueldos que se otorgan en base a la productividad de los profesores e investigadores (Mollis, 2007; 2008). La Ley de Educacin Superior de 1995, autoriz a las IES a definir sus propias polticas de ingreso, permanencia y egreso de sus estudiantes; a determinar el rgimen contractual y salarial para la administracin del personal docente, adems de autorizar la constitucin de sociedades, fundaciones u otros tipos de asociaciones, destinadas a apoyar la gestin financiera y las relaciones institucionales hacia el exterior. Por otro lado, sin imponer directamente el cobro de cuotas y la venta de servicios, el gobierno facult a las IES para establecer libremente sus aranceles y otros medios de autofinanciamiento. Sin embargo, hasta el da de hoy, no obstante los recortes programados al subsidio, la mayor parte del presupuesto de la ES proviene del gobierno (Mollis, 2008). A diferencia del SES chileno, por otro parte, la ES en Argentina presenta un alto grado de fragmentacin que se manifiesta en la aparente ausencia de un propsito comn a todo el sistema, y la sobreposicin de funciones, diplomas y objetivos contradictorios entre IES universitarias y no universitarias. Esta particular diferenciacin desordenada, a decir de Mollis, es un reflejo de la multiplicidad de concepciones, propsitos y objetivos (polticos y econmicos) que subyacen en el origen de la mayora de las IES.


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Es posible que esta situacin se deba tambin a la manera en que se configura el gobierno a nivel institucional y al rol que juegan los actores al interno de las IES en este pas. Efectivamente, todo parece indicar que el gobierno ha tratado de incentivar la reforma de manera indirecta, otorgando una mayor libertad a las IES en materia de gobierno institucional y financiamiento; adems de fomentar la participacin del sector privado. Sin embargo, parece no existir una correspondencia en cuanto a los fines que se proponen los actores institucionales y aquellos que perseguidos por el gobierno a nivel formal. Ello hace pensar a que la actual configuracin de la gobernanza del SES argentino presenta rasgos hbridos, pues rene instrumentos de policy distintivos de la modalidad de control a la distancia, con caractersticas del modo procedimental, particularmente la presencia de burocracias universitarias fuertes y su relacin con las oligarquas acadmicas. 3.3.- Mxico, una modalidad de gobernanza diferenciada? Hasta bien entrada la dcada de los ochenta, el SES mexicano se caracterizaba por su limitada diferenciacin, y la absoluta dependencia de las IES del presupuesto pblico. Las universidades privadas eran escasas, de origen mayoritariamente religioso y con una oferta formativa dirigida exclusivamente a las lites. La contratacin de acadmicos, la creacin de nuevos programas y la reparticin de los fondos pblicos dependa de clculos polticos y de los recursos disponibles. Cada ao, las IES movilizaban sindicatos, organizaciones polticas, profesores y estudiantes con el fin de ejercer presin para la asignacin de recursos pblicos. A decir de Kent (2005:194), se trataba de una situacin paradjica en la que el Ejecutivo, ms all de determinar la agenda, era cautivo de las fuerzas polticas al interno de las comunidades universitarias y sus aliados dentro del sistema poltico. La crisis econmica de los aos ochenta, al igual que en la Argentina, fue un factor decisivo en la preparacin del terreno para el cambio de rumbo en materia de ES. En el caso de Mxico, la falta de recursos fractur las bases sobre las que descansaba la relativa estabilidad del sistema, creando un ambiente conflictivo en el que los actores tradicionales, principalmente vinculados a las universidades autnomas, jugaron un papel protagnico tanto en la etapa recesiva como en la etapa modernizadora (t1 y t2 ver CUADRO 2). Uno de los efectos ms notables de la crisis durante esta dcada es que, sin necesidad de reformar las leyes o de plantear objetivos especficos, el recorte presupuestal del gobierno incentivo a la mayor parte de las universidades del pas a implementar cuotas de inscripcin y cobros por concepto de servicios. No fue sino algunos aos ms tarde, en el contexto de las polticas de Ajuste Estructural, que el gobierno especific ms claramente los objetivos que debera perseguir el SES, bajo las reglas de una economa liberalizada y fuertemente basada en la competencia. La modernizacin se defini entonces en trminos de reformas al financiamiento, la calidad y el gobierno a nivel institucional, en concordancia con las recomendaciones de los OFI. Sin embargo, la influencia del gobierno en las universidades autnomas (repartidas en todos los estados de la federacin) durante la primera mitad de los aos noventa fue escasa, de manera que las acciones de gobierno se concentraron en fortalecer el nivel bsico y en la creacin de nuevas IES, profesionalizantes y de ciclos cortos, en todo el pas (Rama, 2006).


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Paralelamente, el gobierno descentraliz la reparticin del presupuesto, delegando una mayor responsabilidad en los gobiernos de los estados y municipios en el financiamiento de la ES. Durante este periodo se crea el Centro Nacional para la Evaluacin de la Educacin Superior (CENEVAL), cuyo primer objetivo fue la acreditacin de aspirantes a la educacin media, pero que paulatinamente fue cubriendo otros mbitos, como la evaluacin de egresados de la universidad, programas de licenciatura y competencias laborales. En 1993, en el contexto de las negociaciones para la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el gobierno de Carlos Salinas de Gortari reform el artculo Tercero de la Constitucin, especificando con mayor claridad las modalidades educativas a las que es Estado est obligado a atender (preescolar, primaria y secundaria). Con dicha reforma, se busc darle mayor certeza a los actores privados, al reconocer su participacin en el Sistema Nacional de Educacin. En el caso concreto de la ES, la participacin del gobierno se define, no sin ambigedades, en trminos ms bien subsidiarios, abriendo la puerta al financiamiento directo e indirecto de las IES privadas, que ya para entonces experimentaban una dinmica de crecimiento notable. Las nuevas instituciones privadas ofrecan una amplia gama de licenciaturas y cursos de formacin, econmicamente ms accesibles para un mayor porcentaje de la poblacin. A diferencia de Argentina, este tipo de instituciones han recibido un fuerte impulso por parte del gobierno mexicano, pues se contaba con que su participacin en la cobertura total, superara eventualmente la de las IES pblicas. Sin embargo, la demanda de educacin privada est condicionada a la situacin econmica de sus clientes potenciales, y tanto la crisis econmica de 1995 y la ms reciente del 2008, han cambiado las previsiones del crecimiento potencial del sector, que actualmente alcanza +/-30 por ciento de la cobertura total (Aboites, 2003). Si pensamos la gobernanza del SES mexicano teniendo en cuenta la tipologa de Capano, es posible advertir que la influencia del gobierno en la determinacin de los fines y los medios del sistema es ms bien de carcter hbrido. Antes de la modernizacin y diferenciacin del sistema, las IES parecan efectivamente corresponder a una versin particular de la modalidad procedimental de gobernanza, aunque la independencia de las universidades autnomas era considerablemente mayor que en las normales rurales o el Instituto Politcnico Nacional (IPN), por ejemplo. Sin embargo, tras la diversificacin del sistema se insina una trayectoria diferenciada hacia la modalidad jerrquica, en el caso de los nuevos Institutos Tecnolgicos; y de gobierno a la distancia, para el caso de las universidades autnomas y la extensa gama de instituciones privadas repartidas por todo el pas. En ese sentido, el gobierno controla directamente una buena parte del SES, dejando que las instituciones autnomas decidan por s mismas los medios a utilizar, sin embargo, se vale de las restricciones presupuestales y de los incentivos selectivos para encauzarlas hacia los fines que se ha planteado.


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4.- Notas finales Hasta aqu hemos resaltado algunas de las tendencias ms sobresalientes que dan sentido a las nuevas formas de gobernanza de la educacin superior en Amrica Latina. En trminos muy generales, me parece que es vlido aventurar la hiptesis de que la trayectoria de los SES analizados tiende a dirigirse hacia las modalidades de gobernanza jerrquica y de control a la distancia, tal como afirma Capano teniendo en mente la experiencia occidental. Obviamente la posibilidad de que esto sea as no es extraa, considerando que las caractersticas y el sentido del cambio de polticas en materia de educacin superior es de naturaleza global (Texeira et al, 2004:xiii). Sin embargo, el ejercicio comparativo se torna ms complejo a la hora de considerar la diversidad de resultados (outcomes) surgidos a partir de estmulos (inputs) aparentemente similares. Efectivamente, luego de algunas dcadas de cambios profundos en materia de financiamiento, gobierno institucional y estrategias de evaluacin, la diversidad de experiencias concretas en cada caso contradicen la idea de que el sentido de la reforma sea unvoco. La evidencia sugiere que el contexto decisional en cada caso cuenta, no slo como marco de referencia obligado para el diseo de la reforma, sino sobre todo como terreno potencial para la redefinicin constante de los objetivos que se persiguen. Teniendo en cuenta la diversidad de experiencias en el subcontinente, es pertinente reflexionar sobre los tres elementos que sealados por Huisman (2009): a) Las diferencias de velocidad y profundidad en los cambios a nivel sistmico. La experiencia de Chile es mucho ms avanzada debido a que el sistema pudo reinventarse prcticamente desde cero, gracias a las condiciones creadas por la dictadura. Argentina y Mxico, por su parte, han avanzado ms lentamente, sobre todo en los aspectos relativos al financiamiento. Sin embargo, los cambios de la gobernanza en Mxico, a diferencia de la Argentina, parecen seguir una trayectoria ms coherente, debido a que los objetivos establecidos desde principios de la dcada de los noventas se han mantenido en el tiempo. b) La resignificacin del poder de los gobiernos sobre las IES. Contrariamente a la idea del gobierno ausente, en las ltimas dcadas ha quedado demostrado no slo que ste sigue siendo el marco jerrquico de la gobernanza, sino que en muchos casos ha aumentado su nivel de involucramiento en la administracin del SES. La creciente conflictividad en el mbito educativo chileno, por ejemplo, ha obligado al gobierno a intervenir, restringiendo considerablemente la libertad de las IES privadas, y abriendo la posibilidad de replantear los esquemas de financiamiento de la ES. En el casos del SES mexicano, el gobierno ha tenido que actuar ante la alarmante falta de cobertura, fomentando el crecimiento de las IES existentes, e incluso creando nuevas. Ambos ejemplos de intervencin son particulares, porque en ellos se insina la manera en que gobierno decide administrar los posibles efectos negativos de las reformas en marcha (la crisis de calidad y financiamiento en Chile; el fracaso de la ES privada para absorber la demanda, en Mxico). c) La interaccin entre las modalidades de direccin a nivel nacional y trasnacional. Con el tiempo ha quedado claro el nivel real de participacin de los OFI en el cambio de polticas


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en materia de ES. A pesar de la relevancia de sus diagnsticos y recomendaciones en las decisiones concretas de polticos y autoridades educativas, es claro que el resultado final de cada aspecto de la reforma depende tambin de otros factores, como el contexto decisional de cada pas, el papel de los actores (tradicionales o no), e incluso de las expectativas, si consideramos las opinin de Sader y Jenkins (1999). Lo que ahora es necesario analizar, es la forma en que dichos organismos participan actualmente en la formulacin de polticas, y en la formacin de policy communities, tal como sugiere Shahjahan (2012). Otra tendencia interesante que ha sido ignorada en la literatura, es la creciente influencia en la regin de organismos trasnacionales de coordinacin, como el MERCOSUR, en el que participan tanto Argentina (miembro), como Chile (observador), y que en los ltimos aos ha prestado mucha atencin a la construccin de un programa de certificacin de la ES a nivel regional. La educacin superior en Amrica Latina es un tema que despierta mucho inters y, en no pocos ocasiones, fuertes discusiones. Este hecho no es casual teniendo en cuenta que se trata de un sector de policy sumamente activo, en el que se definen cosas fundamentales constantemente. Una de las tensiones ms fuertes, la ms importante en mi opinin, tiene que ver justamente con el papel del Estado para con la educacin en general. El debate al respecto, tal como mencionamos al principio de este artculo, se encuentra fuertemente determinado por las tensiones entre los partidarios de una mayor intervencin, y aquellos que sostiene que ste debera limitarse a cumplir un rol marginal. A lo largo del presente artculo, he querido dar ms elementos que demuestran que el gobierno contina estando ah, y que los nuevos modos de gobernanza de la ES deberan empujarnos a preguntar con el mismo nfasis cmo se gobierna, al igual de por qu y por quin(es). En el caso especfico de Amrica Latina, sin embargo, es necesario poner especial atencin en el papel de los actores, especialmente aquellos de relevancia internacional, las IES autnomas y la renovada capacidad de accin de los actores tradicionales. Teniendo en cuenta estos elementos, as como las caractersticas particulares en las que se desenvuelve la educacin superior en la regin, estaremos en condiciones de contribuir al debate terico ms amplio sobre el tema de la gobernanza desde el enfoque particular de las Polticas Pblicas. 5.- REFERENCIAS ABOITES, Aguilar, Hugo, Actores y polticas en la educacin superior mexicana: las contradicciones del pacto de modernizacin empresarial, en publicacin: Las universidades en Amrica Latina: reformadas o alteradas?. La cosmtica del poder financiero. Marcela Mollis. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina. 2003. El movimiento estudiantil de 1999-2000 en la UNAM, en: Rajchenberg, Enrique; Fazio, Carlos (eds.), UNAM: presente y futuro?, Mxico, Plaza y Jans, 2000, pp. 135-148.


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