nueva gestión pública y desarrollo...el principal rol de los gerentes públicos es saber organizar...
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Nueva Gestión Pública y Desarrollo
Piura, Setiembre de 2010.
Julio César Puntriano SuárezExpositor
“El hombre razonable se adapta al mundo: el insensato intenta hacer que el mundo se adapte a él. Por lo tanto, todo progreso depende del hombre insensato”
George Bernard Shaw
Antecedentes
Evolución Enfoques Naturaleza Período
Política Administración Apolítica 1890-1925
Ciencias Administrativas Fundamento científico 1920-1940
Weberiano burocrático Predominio de las normas
1930-1970
Humanista Orientación humanista 1960-1980
Políticas Públicas Orientación a las políticas públicas
1970-1980
Sistémico Orientación al entorno 1980-2000
Nueva Gestión Pública Orientación empresarial/institucional democrático.
1980-2000
Un primer acercamiento nos permite afirmar que la gestión o gerencia pública (“public management”) describe el estudio y la
práctica de hacer que funcione un gobierno.
El concepto se enriquece por la aplicación de la racionalidad económica, orientado a tomar las
mejores decisiones y la investigación para descubrir la mejor manera de llevar a la práctica
esas decisiones. Existen aportes de las escuelas de negocioscon mayor orientación hacia las cuestiones del
proceso, la gestión estratégica y concentración en el administrador público de carrera
Perry y Kraemer (1983) intentaron legitimar el campo de la gestión pública, al insistir
que “el focus de la gestión pública se encuentra en la administración pública
como una profesión y en el gerente público como un practicante de esa profesión, más que como político o
estadista. (p.5)”.
Según Garson y Overman (1983) la gestión pública es “… el estudio interdisciplinario de los aspectos genéricos de la administración… una mezcla de planificación, organización y control de las funciones de la administración con la administración efectiva de recursos humanos, financieros, físicos, informáticos y políticos”.
La administración pública en los países occidentales se comprendía tradicionalmente
dentro del llamado “modelo burocrático-weberiano”, que se caracterizaba, entre otros
factores, por la previsión, la regularidad, la unidad de mando y fundamentalmente por su carácter
jerárquico vertical.
Conforme los gobiernos fueron convirtiéndose complejos y surgieron nuevas demandas ciudadanas, pero también restricciones,
aparecieron también innovadores enfoques a la administración pública.
Las “Fallas” de la Gestión Pública
Apliquemos el siguiente algoritmo:
Necesidades – Provisión – Servicio Civil
Discrecionales No Discrecionales
Alto volumen de transacciones
Prácticas Programas
Bajo volumen de transacciones
Políticas Procedimientos / Normas
Una reflexión
“… la maravillosa fuente del poder burocrático reside en la habilidad de la burocracia de resistirse a ejercer iniciativa, de ocultarse hábilmente detrás de una norma, mientras que de hecho están ejerciendo iniciativa sutilmente para seleccionar esa norma que les permita alcanzar sus propios fines (quizás para proteger su propio poder).” (Behn 1998).
La Crisis del Modelo Burocrático Tradicional
El modelo weberiano-burocrático entró en crisis en los años setenta, cuando empezó a deslegitimarse
el “Estado de Bienestar”.
Entonces se entendió que la administración debía someterse al control y análisis de la eficiencia y
eficacia.
A partir de los 70´s y (con fuerza) en los 80´s surgió el enfoque de la Nueva Gestión Pública
(“New Public Management”), basado en trasladar a la administración pública no solamente
técnicas de la administración de negocios sino también sus “valores” (Behn, 1998).
Surge una racionalidad económica, particularmente en Estados Unidos, en la
línea de la escuela de elección pública (“Public Choice”).
El punto de partida fundamental es que las motivaciones de los políticos y de los
servidores públicos no son principalmente diferentes de aquellos que tienen los
consumidores y los clientes en el sector privado.
Los gerentes públicos no son a la manera de Weber los “eunucos neutrales” que objetivamente ejecutan las órdenes del
liderazgo político.
Cuando las organizaciones públicas generan fundamentalmente servicios,
el principal rol de los gerentes públicos es saber organizar de una manera eficaz y eficiente los recursos para proveer esos
servicios.
Si los gerentes son quienes organizan la entrega de los servicios, desde la
perspectiva de la gestión pública, nos deberíamos ocupar de “cómo” lo
hacen y no de “qué” es lo que proveen.
En la perspectiva de la teoría de la elección pública, nada distingue a los funcionarios
públicos de cualquier otro agente económico, pues pretenden obtener el máximo provecho de acuerdo con los propios intereses que pueden ser: el poder, la influencia, el prestigio o los
ascensos (Fukuyama 2004:79).
De tal manera que una gran parte de los esfuerzos académicos y administrativos de
los economistas que convergen en esta posición ideológica y estratégica, es
descubrir formas de alinear los incentivosde los administradores públicos con el fin de
mejorar los servicios públicos.
Valor Público
Valor Público: la nueva “Panacea”
• Se asume que la gente tiene la capacidad y la libertad para expresar sus preferencias respecto a las actividades y resultados de la Administración Pública.
• También asume que las Administraciones Públicas tienen la voluntad y la capacidad para acomodar sus objetivos a las referencias ciudadanas; y más que eso, asume que al entregar el valor público requerido, la gente estará dispuesta a pagar por él con dinero, con el voto, u ofreciendo su tiempo para colaborar con el gobierno.
Valor Público: la nueva “Panacea”
• Se trata de una relación transparente entre ciudadano y gobierno cuyo aspecto central es la capacidad de las administraciones para orientar su trabajo hacia lo que más le importa a la gente,y a darles servicios.
Valor Público: la nueva “Panacea”
• El resultado de esta situación es mejorar la calidad de vida, ser más efectivos en la provisión de servicios públicos, contar con una mejor capacidad de respuesta, e incrementar la confianza ciudadana en el gobierno. (En lugar de medir los resultados por la cantidad de computadoras que hay en las oficinas públicas).
¿Cuál es el problema?
Resulta difícil definir los objetivos de las dependencias públicas.
Resulta aún más complejo determinar el modo óptimo de entregar sus servicios.
¿Cuál es el problema? Para algunos autores, la dificultad reside en la naturaleza de los servicios a proporcionar, aunque normalmente se culpe a los políticos o, con mayor frecuencia, a los gerentes públicos por las fallas en la prestación del servicio.
Se presentan dos variables en los servicios: la discrecionalidad y el volumen de
transacciones.
Es decir, los servicios contienen elementos que pueden ser discrecionales o no
discrecionales. Además, pueden requerir un alto o bajo volumen de transacciones.
¿Qué significa que sean discrecionales?
Que su provisión proviene de las decisiones que tomen los administradores con base en
la información que posean sobre los beneficiarios de tales servicios.
La eficacia del servicio estará asociada a la exactitud y oportunidad de la información.
PROGRAMAS
Requieren miles o millones de transacciones individuales y los servicios no
son discrecionales. Los problemas son básicamente técnicos y para implementar los programas no se necesita calificar al
beneficiario del servicio. Un ejemplo son las campañas de vacunación o la distribución de tubos para agua potable en las aldeas.
POLITICAS
Son discrecionales pero no requieren de un volumen grande de transacciones. Los ejemplos más evidentes se dan en la
macroeconomía.
Ciertamente que requieren análisis de información pero a diferencia de los programas, no requieren muchas
transacciones.
PRACTICAS
Son servicios con un alto volumen de transacciones acompañado a su vez de
discrecionalidad. Por tanto, muy difíciles de encuadrar en una rutina de gran escala.
Por ejemplo, las campañas de alfabetización o la provisión de servicios de salud. (Este es el principal problema de los
países como el nuestro).
PROCEDIMIENTOS Y NORMAS
Cuando el sector público actúa de esta forma se espera un escaso (o nulo) volumen de transacciones y ninguna
discrecionalidad.
El carácter general del procedimiento o norma así lo asegura.
Normalmente en los “programas” los recursos son centralizados y canalizados.
La información es limitada y fluye de arriba hacia abajo y casi nada horizontalmente.
Las decisiones se toman en la cúspide y los gerentes, en teoría, están rígidamente
controlados por normas y procedimientos.
La rendición de cuentas es de abajo hacia arriba y hacia los ciudadanos solamente por los
procedimientos políticos institucionales de partidos y elecciones.
Desde el enfoque de la gerencia pública el modelo de Pritchett y Woolcock, nos sirve para explicar por qué no logramos tener servicios públicos de
calidad en algunos campos claves.
El inconveniente reside en que se trata de servicios que son simultáneamente discrecionales
y con un alto nivel de transacciones.
Se les llama “prácticas idiosincrásicas” y es fácil observar que se trata de aquellas actividades
que precisamente generan mayores inconformidades y perversiones en los países en
desarrollo.
¿Qué hacer? El estudio en mención presenta varias opciones que se han probado, con mayor o menor éxito: descentralización, “outsourcing”,
privatización, subsidios a la demanda, etc.
Sin embargo, ha sido probado una y otra vez, que estas soluciones no pueden
universalizarse.
Podemos concluir que uno de los mitos de la gerencia pública consiste en generalizar un enfoque de “programas” a servicios
cuya implementación se resiste a enmarcarse en un modelo burocrático
centralizado vertical.
Como se advierte de la evidencia, las soluciones tienen que ser locales, construidas a partir de preguntas
correctamente planteadas. No pueden apartarse de los elementos claves de la
gestión pública que son: la información, los recursos, los procesos decisionales, los
mecanismos de entrega y la responsabilización (“accountability”).
Gestión Para Resultados
La “lógica” de un Modelo de Gestión basado en Resultados
• El desempeño mejora cuando los gestores saben qué se espera de ellos y cuando se comparan los resultados reales con los esperados.
• El desempeño mejora cuando los gestores cuentan con la flexibilidad suficiente para llevar a cabo la responsabilidad que les son asignadas.
La “lógica” de un Modelo de Gestión basado en Resultados
• El desempeño mejora cuando la autoridad operativa pasa de los organismos centrales y las sedes ministeriales a las unidades operativas.
• El desempeño mejora cuando las decisiones acerca de los programas y el presupuesto se centran en productos y resultados en lugar de insumos y procedimientos.
La “lógica” de un Modelo de Gestión basado en Resultados
• El desempeño mejora cuando los gestores se hacen responsables de los costos y los resultados.
El cambio “cultural” …
La “cultura del control”:• Ejerce controles a los insumos que limitan
la libertad del gasto.• Es ineficaz por cuanto se violan algunos
controles formales establecidos por el gobierno.
• Por lo tanto, agregar más controles no aumenta el control.
El cambio “cultural” …
La “cultura del desempeño”:• Privilegia los resultados
(productos/resultados).• Reduce o elimina la mayoría de los
controles aplicados a los insumos.• “Permite a los gestores gestionar”.• Se torna riesgosa e ineficaz si la cultura
política o de gestión no está orientada al desempeño.
Las “diferencias” …Gestión basada en Controles Gestión basada en Resultados
Jerárquica, centralizada Delegada, participativaEnfatiza el cumplimiento de reglas Enfatiza el desempeñoControla los insumos Especifica los productosLos niveles gerenciales toman decisiones operativas
Los niveles gerenciales toman decisiones estratégicas.
Los departamentos se encuentran funcionalmente integrados
Organizaciones autónomas
Uniformidad en la prestación de servicios públicos
Flexibilidad y diversidad
Sistema de administración pública único.
Múltiples esquemas de administración pública
Estricta regulación del abastecimiento. Desregulación de las decisiones operativas
Gestión para Resultados y Desarrollo
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha denominado al enfoque de la gestión por
resultados como la “Gestión para Resultados de Desarrollo (GpRD)”. Según el BID, la GpRD es “… una estrategia de gestión
centrada en el desempeño del desarrollo y en las mejoras sostenibles en los resultados
del país.”
Gestión para Resultados y Desarrollo
Se sostiene que dicha estrategia “… proporciona un marco coherente para la
eficacia del desarrollo en la cual la información del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prácticas para la planificación
estratégica, la programación y ejecución presupuestaria, la gestión de riesgos, el
monitoreo y la evaluación de los resultados.”
El diagnóstico
• Alta volatilidad político-institucional en la región y en las reformas.
• Débil o escasa coordinación entre la programación de mediano y largo plazo y el presupuesto anual.
• Falta o escasa coordinación entre políticas públicas.
El diagnóstico
• Falta o escasa coordinación entre políticas públicas.
• Presupuesto de gastos y recursos con cobertura incompleta y las asignaciones presupuestarias no se orientan bajo criterios de resultados.
• Necesidad de entrenamiento y capacitación de los funcionarios públicos en GpR.
El diagnóstico
• Sistemas de adquisiciones y auditoriascon capacidades limitadas.
• Programas y proyectos que operan sin sistemas de medición de desempeño.
• Sistemas de monitoreo y evaluación precarios o inexistentes y pobre o nula integración entre los sistemas de información de gestión.
Los nuevos “Pilares” …
o Planificación estratégica y políticas públicas.
o Presupuesto por Resultados.o Gestión financiera, contrataciones y
auditoría.o Gestión de programas y proyectos.
o Evaluación y monitoreo.
El Ciclo de la GpR
Operatividad de la GpR
Interacciones de los Componentes GpR
Componentes del Proceso de Creación de Valor desde la perspectiva de la GpR
a) Situación Social Inicial.b) Objetivos estratégicos (Plan de Gobierno).c) Unidades de Acción Estratégica (Instituciones).d) Cartera de Estrategias (Programas de Gobierno).e) Cartera de Productos (bienes y servicios).f) Objetivos Productivos (volumen de bienes y servicios).g) Presupuesto y Sistema Contable.h) Producción de bienes y servicios.i) Resultados estrate´gicos de la acción de gobierno e
impacto.j) Esferas de la GpR.
1. Factores de éxito para la Implementación de un Modelo de Gestión
por Resultados.
La implementación de la GpR conlleva un cambio
fundamental en las maneras de pensar, actuar
y administrar del Sector Público.
1. Factores de éxito.
La naturaleza integradora de todo el ciclo de la gestión que aporta este instrumento afecta a todas las instituciones en todos
sus niveles y transforma la cultura de las Organizaciones.
1. Factores de éxito.
Se trata de un proceso de largo plazo con beneficios en el
futuro mediato.
1. Factores de éxito.
Entre los especialistas, hay consenso acerca de que el fracaso de los sistemas de
gestión estratégica se debe más a una mala implementaciónque a un diseño inadecuado.
1. Factores de éxito.
El modelo es complejo, pero el grado de impacto en la
organización y la profundidad del cambio que comporta hacen
mucho más difícil su implementacióny, sobre todo, su difusión a lo largo y ancho de los organismos públicos.
1. Factores de éxito.
Resulta necesario, además de desarrollar un buen modelo,
generar estrategias y mecanismos acertados de
implementación.
1. Factores de éxito.
No se debe perder de vista que la GpR es un instrumento de gestión de
“segundo piso”, ya que su función es la de permitir la integración de un
conjunto de herramientas de gestión en un sistema coherente y conectado a lo largo de todo el ciclo, que integre
todos sus componentes.
1. Factores de éxito.
El grado de desarrollo de la GpRdependerá del proceso de
implementación de los elementos que conformen el conjunto del
modelo.
1. Factores de éxito.
La GpR permite identificar con relativa facilidad las debilidades de un sistema de gestión, sin que ello
signifique que superarlas sea su responsabilidad exclusiva y que
sea una tarea sencilla.
1. Factores de éxito.
Por tanto, es indispensable que se conjuguen una serie de factores que
permitan comprender las posibilidades reales de avance en
la implementación de esta herramienta en un escenario
determinado.
1. Factores de éxito.
La implementación de la GpR debe ser flexible, sin un modelo rígido a seguir,
aunque sí con una clara estructura del proceso de creación de valor a producir.
Se trata de un sistema abierto, con muchas variables. Cada aplicación de la propuesta y cada proceso de implantación serán distintos y ameritarán un diseño
propio.
1. Factores de éxito.
(a) Compromiso y Gestión del Cambio
La implantación de la GpR comporta un cambio profundo de cultura en el
conjunto de la administración pública y en cada ámbito organizativo que se
aplique.
1. Factores de éxito.
(a) Compromiso y Gestión del Cambio
Supone la revisión de todo el sistema de gestión y su adaptación a
esta nueva cultura. Se trata de una transformación
profunda y de largo alcance. Por tanto, es necesario iniciar el proceso desde esta
perspectiva y con este compromiso.
1. Factores de éxito.
(b) Apoyo e implicación de las Autoridades Políticas
La implantación de la GpR debe contar con un nivel razonable de
apoyo político y de implicación de las autoridades en el proceso.
1. Factores de éxito.
(b) Apoyo e implicación de las Autoridades Políticas
La GpR se orienta a mejorar la capacidad de las organizaciones públicas para alcanzar los objetivos de gobierno, lo cual requiere el apoyo y compromiso de los funcionarios políticosdel más alto nivel, sobre todo, para formular
objetivos que sean viables y manejables mediante la GpR.
1. Factores de éxito.
(c) Iniciativa y compromiso gerencial
Siendo imprescindible el apoyo político, la GpR es fundamentalmente una herramienta
de gestión. En este sentido, a los directivos les corresponde
desarrollar la iniciativa y adquirir el compromiso político para su implantación.
1. Factores de éxito.
(c) Iniciativa y compromiso gerencial
El Programa de Gobierno es pieza clave del modelo, pero, ya antes de formularlo, las autoridades políticas
deberían disponer de un conocimiento cabal de la situación social para elaborar
los objetivos de desarrollo.
1. Factores de éxito.
(c) Iniciativa y compromiso gerencial
Disponer de este instrumento, o de cualquier otro de los que se han identificado como componentes de la GpR, incumbe a la
gerencia, incluido el asesoramiento para formular adecuadamente la propuesta y los
programas de gobierno.
1. Factores de éxito.
(d) La gestión del tiempo
Los plazos para la implantación de la GpR como cultura y herramienta de
gestión son inevitablemente largos por distintas causas.
1. Factores de éxito.
(d) La gestión del tiempo
•Por la complejidad del tema y la multiplicidad de frentes en los que hay que trabajar.•Por la naturaleza del cambio que se propone.
1. Factores de éxito.
(d) La gestión del tiempo
•Por su carácter cíclico y la lógica de prueba y error que lo acompañan.
1. Factores de éxito.
(d) La gestión del tiempo
•Porque, en el fondo, su implantación es un proceso sin un final conocido, ya que se enlaza directamente con la necesidad de mejorar continuamente las organizaciones, su gente y sus procesos de creación de valor.
1. Factores de éxito.
(d) La gestión del tiempo
Ante el panorama expuesto, es posible identificar dos etapas en la
implantación de la GpR.
1. Factores de éxito.
(d) La gestión del tiempo
Un primer momento -etapa de implantación- en la que se posiciona
una primera versión de todos los componentes identificados como
esenciales para la GpR. Esta etapa será larga y compleja.
1. Factores de éxito.
(d) La gestión del tiempo
Un segundo momento -etapa de maduración y mejora continua- que tendrá por objeto profundizar en el
desarrollo de todos y cada uno de los instrumentos y de la relación entre ellos.
1. Factores de éxito.
(e) Adaptación al entorno
Cada país, cada sector público y cada administración tienen sus propias
historias, culturas organizativas e identidades.
1. Factores de éxito.
(e) Adaptación al entorno
El desarrollo de la GpR debe tener en cuenta no sólo la idiosincrasia organizativa,
sino que debe partir de ella en su propuesta de desarrollo, convirtiendo este
bagaje en oportunidad a la hora de implantar este sistema.
1. Factores de éxito.
(e) Adaptación al entorno
Será necesario, por tanto, verificar culturas, capacidades y habilidades, debilidades y
carencias antes de decidir el planteamiento del cambio y la estrategia concreta para su desarrollo, lo que significará, fundamentalmente, escoger con
quién y por dónde empezar en su revisión y adaptación a las exigencias del modelo de
gestión existente al inicio.
1. Factores de éxito.
(f) Visión global, implantación local
El modelo abierto de GpR se caracteriza por la integración en el ciclo de gestión de todo el
instrumental estratégico y operativo. Esto posibilita la visión global de la gestión del
proceso de creación de valor, aporte principal de la GpR.
1. Factores de éxito.
(f) Visión global, implantación local
El modelo propuesto permite mantener la visión global y, al mismo tiempo, aplicarlo en
cualquier parte del ciclo de gestión. Ésta es, en la práctica, la forma como se han implementado
las experiencias conocidas de evaluación por resultados, como, por ejemplo, los modelos Plan y Presupuesto (Cunill y
Ospina, 2003).
1. Factores de éxito.
(g) Desarrollo equilibrado y sostenido
El desarrollo modular que se propone para implementar la GpR puede derivar en un
crecimiento desequilibrado donde unas partes crezcan más que otras, tendencia que se debe
evitar.
1. Factores de éxito.
(g) Desarrollo equilibrado y sostenido
La estrategia a seguir consiste en orientar el desarrollo de la GpR hacia aquellas áreas en las que se encuentren menos resistencias, se
disponga de mejores herramientas o de mayor capacidad de decisión.
1. Factores de éxito.
(g) Desarrollo equilibrado y sostenido
La característica modular de la GpR no elimina la necesidad de su aplicación integral y
la búsqueda de equilibrio en sus tres dimensiones principales: (i) entorno
institucional y social, (ii) desarrollo organizativo y (iii) desarrollo productivo.
1. Factores de éxito.
(g) Desarrollo equilibrado y sostenido
1. Factores de éxito.
(h) Análisis y uso de la información
La información es la materia prima principal de la función directiva y de la GpR. La información es barata, fácil de conseguir y, si no
es utilizada de forma contraria, es inofensiva.
1. Factores de éxito.
(h) Análisis y uso de la información
No se trata de convertir la GpR en un cúmulo de información sin aplicación en la toma
de decisiones o en la dirección ejecutiva del sistema de creación de valor, puesto que la transformaría en una herramienta inútil.
1. Factores de éxito.
(h) Análisis y uso de la información
La estrategia de captura, acumulación, manejo y uso de la información en la GpR busca
facilitar la comprensión de los hechos para tomar decisiones.
1. Factores de éxito.
(h) Análisis y uso de la información
Cualquier información que no sirva para tales fines es superflua y tiende a distorsionar
todo el sistema de información y lo hace poco confiable.
1. Factores de éxito.
(i) Aprendizaje organizacional e individual
La GpR aporta y se nutre del aprendizaje continuo.
1. Factores de éxito.
(i) Aprendizaje organizacional e individual
No puede implantarse sin un desarrollo paralelo de las capacidades de dirección y
gestión y de los instrumentos apropiados para operar, desde el análisis social pasando por
la gestión estratégica y presupuestaria, hasta el mercadeo de servicios y la gestión de la
información.
1. Factores de éxito.
(i) Aprendizaje organizacional e individual
La cultura del sector público generalmente es poco proclive al
cambio y al aprendizaje.
1. Factores de éxito.
(i) Aprendizaje organizacional e individual
Es necesario realizar un cambio cultural a fin de promover formas organizativas que conciban el cambio como progreso y
mejoramiento, y el aprendizaje, incluido el que proviene de los errores, como un factor de
desarrollo personal e institucional.
1. Factores de éxito.
(j) Plan de trabajo por resultados
Se requiere disponer de un plan de aplicación de la GpR, aunque no exista
consenso sobre su implantación.
1. Factores de éxito.
(j) Plan de trabajo por resultados
El proceso de transición debería ser objeto de examen, evaluación y revisión periódicos
ofreciendo la oportunidad de definir lo que dé buen resultado y lo que no, y en qué forma se
podría mejorar el enfoque.
1. Factores de éxito.
(j) Plan de trabajo por resultados
“Practicar lo que se predica”puede constituir una forma de demostrar el compromiso con la GpR y evidenciar
su propia capacidad.
Desde nuestra realidad administrativa ¿qué hacer?
• “Ajuste” de la planificación estratégica.
• “Fusión” del planeamiento de Corto plazo.
• Integración organizativa.
Muchas gracias
