neil camacho y juan carlos barahona -...

Sistema Aduanero Nacional de Costa Rica

Neil Camacho y Juan Carlos Barahona Junio, 1996 CEN 359

Documento en proceso. Escrito por Neil Camacho y Juan Carlos Barahona de INCAE. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Junio, 1996.

TABLA DE CONTENIDO

1. CAUSAS DE LA MODERNIZACIÓN DEL SAN-COSTA RICA................................................................1

1.1 CAMBIOS EN EL COMERCIO INTERNACIONAL................................................................................................1 1.2 CARENCIA DE CALIDAD TOTAL EN EL SAN-COSTA RICA...............................................................................2 1.3 CRECIMIENTO Y SOFISTICACIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA ...................................................3 1.4 RESUMEN DE CAUSAS DE CAMBIO EN EL SAN-COSTA RICA .........................................................................7 1.5 PROGRAMA DE MODERNIZACIÓN ADUANERA ...............................................................................................9

2. COMPOSICIÓN DEL SISTEMA ADUANERO NACIONAL DE COSTA RICA.......................................11

2.1 COMPONENTES DEL SAN-COSTA RICA ....................................................................................................11 2.1.1 Subsistema “Servicio Nacional de Aduanas”.............................................................................11 2.1.2 Subsistema “Conjunto de AFPA” ...............................................................................................12 2.1.3 Subsistema “Conjunto de Clientes del SNA” .............................................................................13 2.1.4 Subsistema “Conjunto de Proveedores del SNA”......................................................................13 2.1.5 Subsistema “Sistema de Información Aduanera”.......................................................................14

2.2 PRINCIPALES RELACIONES ENTRE LOS COMPONENTES DEL SAN ................................................................14 2.3 POSICIÓN DE LOS COMPONENTES DEL SAN ANTE EL PMA.........................................................................15

3. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA ADUANERO NACIONAL DE COSTA RICA........................................19

3.1 DESCRIPCIÓN GENERAL DE LAS OPERACIONES .........................................................................................19 3.2 MARCO LEGAL.......................................................................................................................................20

3.2.1 Principales Características de la LGA .......................................................................................21 3.2.2 Proyección de la LGA Respecto al CAUCA II............................................................................23

3.3 ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN ...............................................................................................................23 3.3.1 .Servicio Nacional de Aduanas ..................................................................................................23

3.3.1.1 Aduanas ............................................................................................................................24 3.3.1.2 Puestos Aduaneros...........................................................................................................26 3.3.1.3 Puertos Aduaneros ...........................................................................................................26 3.3.1.4 Volumen de Transacciones...............................................................................................26 3.3.1.5 Recurso Humano ..............................................................................................................28

3.3.2 Conjunto de AFPA .....................................................................................................................29 3.3.3 Conjunto de Clientes del SNA ...................................................................................................30 3.3.4 Conjunto de Proveedores del SNA ............................................................................................31 3.3.5 Sistema de Información Aduanera.............................................................................................34 3.3.6 Regímenes y Modalidades Aduaneras ......................................................................................38 3.3.7 Infraestructura y Horarios ..........................................................................................................39

3.4 CAPACIDAD DE IMPLANTACIÓN DEL PMA ..................................................................................................41

4. IMPACTO DEL SAN-COSTA RICA SOBRE LA COMPETITIVIDAD.....................................................42

4.1 PRINCIPALES PROCESOS........................................................................................................................42 4.2 IMPACTO SOBRE LA COMPETITIVIDAD .......................................................................................................43

4.2.1 Aumento de Costos Versus Aumento de la Competitividad ......................................................44 4.2.2 Flexibilidad y Promoción del Comercio Exterior ........................................................................46

4.3 IMPACTO EN LA ECONOMÍA NACIONAL ......................................................................................................48

5. FACTORES QUE AFECTAN LA MODERNIZACIÓN DEL SAN COSTA RICA.....................................52

5.1 FACTORES NEGATIVOS DE LA REGIÓN......................................................................................................52 5.2 FACTORES NACIONALES.........................................................................................................................53 5.3 PLAN DE ACCIÓN PARA CONTINUAR CON EL PMA......................................................................................54

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES...................................................................................................56

BIBLIOGRAFÍA ...............................................................................................................................................62

ANEXOS..........................................................................................................................................................71

ANEXO 1 DEFINICIONES IMPORTANTES...................................................................................................72

ANEXO 2 RESULTADOS DE LA AUDITORIA CID-GALLUP .......................................................................74

ANEXO 3 PRINCIPALES PROCESOS DEL SAN .........................................................................................78

1

1. CAUSAS DE LA MODERNIZACIÓN DEL SAN-COSTA RICA

1.1 Cambios en el Comercio Internacional

El comercio internacional está hoy más que nunca inmerso en un mundo que viene de cara al cambio, y expuesto a la influencia de las formidables transformaciones geopolíticas, socioeconómicas e ideológicas, abierto y globalizado, pero a la vez más interdependiente y con medidas de tiempo aceleradas. Los cambios principales que se observan son la globalización y la apertura comercial, que han cobrado aún más fuerza, por ejemplo, con la Unión Europea (UE) y el Area de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA). Estos bloques económicos no sólo han promovido un libre intercambio de productos, sino que además han inducido a la modificación de los niveles de competitividad y a la aparición de nuevos retos tanto para los Estados que forman parte de los tratados, como para aquellos que buscan serlo. En el mismo sentido, en América se está gestando lo que se ha denominado Area de Libre Comercio de América (ALCA), proyectada para que sea una realidad a más tardar en el año 2005. En materia de integración y zonas de libre comercio, Centroamérica no ha sido la excepción. Desde 1951 se iniciaron esfuerzos y uno de los primeros instrumentos jurídicos fue el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica de 1958. En 1959 se adoptó la Nomenclatura Arancelaria Uniforme Centroamericana (NAUCA). En 1960 se suscribió el Tratado General de Integración Económica Centroamericana y con este se estableció el Mercado Común Centroamericano (MCCA). En la actualidad, el “...instrumento regional de mayor importancia para el perfeccionamiento de los sistemas aduaneros de Centroamérica está representado por el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) que fue suscrito en Guatemala...”/1 en 1963. Y desde inicios de la década del 90 se establecieron las bases definitivas para la modernización de este Código. Por ejemplo, en enero de 1993, Costa Rica suscribió la revisión modificada del Código, denominada CAUCA II. Otro de los agentes potenciales de cambio en el comercio internacional de la región se deriva a partir de febrero de 1996 (San José, Costa Rica), cuando se llevó a cabo la reunión denominada “Tuxtla Gutiérrez II”, que entre otros promueve la creación, para 1997, del TLC Mesoamericano (Centroamérica, Belice y Panamá). Para que Costa Rica tenga éxito con cualquiera de los TLC a que está adscrito o se adscriba, se requiere no sólo de la producción de bienes y servicios de Calidad Total, sino también de un Sistema Aduanero Nacional (SAN) que preste servicios de Calidad Total. Es decir, resulta indispensable un sistema aduanero que satisfaga todas las necesidades de los clientes, incluyendo la capacidad de modernizarse de manera constante.

“Cuadernos de la SIECA, No. 18: Temas Aduaneros”. p.32

2

1.2 Carencia de Calidad Total en el SAN-Costa Rica

En Costa Rica, la historia aduanera data de la década 1780-1790, cuando se establece la primera Aduana cerca de Atenas. Hasta antes de 1980 no se presentaron avances importantes e integrales para asegurar la Calidad del Servicio Aduanero y de Comercio Internacional. Aún hasta 1992, el SAN-Costa Rica no satisfacía las necesidades mínimas a los clientes: no contaba con mecanismos que aseguraran el control de la calidad de las mercancías que ingresaban y salían del país, y por lo tanto, la recaudación de los tributos correspondientes no era efectiva ni era posible generar información (estadísticas) actualizada acerca del intercambio comercial del país. Incluso en 1992 la prestación de servicios aduanales ágiles y atractivos era inexistente. La situación era tan grave, que incluso en 1992, el SAN-Costa Rica mantenía niveles de productividad y calidad de servicio exageradamente bajos. Por ejemplo, el tiempo promedio de desalmacenaje era de 144 horas (6 días), el tiempo promedio de recepción de mercancías era de 36 horas (1.5 días), y las aduanas atendían únicamente 8 horas al día. En definitiva resultaba indispensable llevar a cabo los esfuerzos necesarios para asegurar que el SAN se adecuara lo antes posible a las necesidades del comercio exterior y a las exigencias de EUA, UE y Centroamérica, sus principales socios comerciales.

T ra b a s a l C o m e rc io e n la A d u a n a P a s o C a n o a sSSS AAA NNNC o s t a R i c a

P r o y e c t o

IN C A EN C S -9 6 - IN C A E -M IN IC A S E .P P T

➫ S itu a c ió n : U n c a rg a m e n to d e R o n C o n c e n tra d o p ro d u c id o e n P a n a m á d e b ía in g re s a r a lp a ís a tra v é s d e la A d u a n a P a s o C a n o a s y p o r m e d io d e C O R M A R .

P o r tra ta rs e d e u n p ro d u c to p a n a m e ñ o , s o la m e n te c o n lo s fo rm u la r io s y , s in n e c e s id a d d eC e rtif ic a d o d e O rig e n , la P ó liz a d e b e s e r a c e p ta d a y tra m ita d a p o r lo s fu n c io n a rio sa d u a n e ro s .

B a s a d o s e n e l T L C c o n M é x ic o (e l c u a l n o a p lic a p o r tra ta rs e d e u n p ro d u c to p a n a m e ñ o ), lo sfu n c io n a r io s in d ic a n q u e s in C e rtif ic a d o d e O r ig e n e l p ro d u c to n o in g re s a a l p a ís . E l C A U C An o e s ta b le c e e s ta s itu a c ió n c o m o c a u s a l p a ra n o a c e p ta r la P ó liz a . S i e x is tía n d u d a s s ed e b ió s o lic ita r u n a in v e s tig a c ió n s in re te n e r la m e rc a n c ía .

S in e m b a rg o , la m e rc a n c ía e s tu v o re te n id a 2 d ía s h a s ta q u e e n fo rm a m á s e n é rg ic aC O R M A R e n v ió u n fa x s o lic ita n d o la a c e p ta c ió n d e la P ó liz a y la lib e ra liz a c ió n d e lam e rc a n c ía o la e x p lic a c ió n le g a l d e la re te n c ió n , c o n c o p ia a l d ire c to r d e la D G A y a lad ire c to ra d e In te g ra c ió n E c o n ó m ic a .

- L a e m p re s a im p o rta d o ra tu v o q u e c a n c e la r m á s d e U S $ 3 0 0 e x tra a l tra n s p o rtis ta

- S e c o rr ió e l r ie s g o d e a u m e n to d e c o s to s p o r v a r ia c ió n a ra n c e la ria .

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3

1.3 Crecimiento y Sofisticación del Comercio Exterior de Costa Rica

Antes de 1986 la política económica de Costa Rica se caracterizó por el modelo del MCCA: la sustitución de importaciones. A partir de ese año y con base en la transformación de la economía mundial, esta política tomó un nuevo rumbo: la exportación respaldada por incentivos y en general, la apertura comercial. Como resultado, el comercio internacional de Costa Rica aumentó de forma constante, tanto en importaciones como en exportaciones. En 1992 el comercio internacional alcanzó más de US$ 4100 millones, lo que representó un aumento mayor al 18% respecto a 1990. Costa Rica se convirtió entonces en “...la principal nación mercantil de América Central. En 1993 fue el segundo exportador mundial de banano y en 1992 el quinto exportador de café, correspondiéndole alrededor de una quinta parte de las exportaciones mundiales de banano y aproximadamente un 4 por ciento de las de café. De mediados de los años ochenta a 1993, la parte del comercio de bienes y servicios en el PIB ascendió del 60 al 93 por ciento...”/2. La figura 1.1 muestra el aumento constante de las exportaciones e importaciones de Costa Rica durante el período 1988-1994. Este aumento constituye un factor más por el cual resultó indispensable plantear la modernización del SAN-Costa Rica.

FIGURA 1.1

COMERCIO EXTERIOR TOTAL DE COSTA RICA *

Pero Costa Rica no solamente ha logrado aumentar su participación en el comercio internacional, sino que más importante aún, ese aumento ha sido precisamente con respecto a los miembros de la Unión Europa y Norteamérica (NAFTA), tal y como lo evidencian los datos del cuadro 1.1. Debido a que estos mercados son sumamente exigentes en cuanto a la Calidad Total de los productos que adquieren, se considera que Costa Rica ha sofisticado su intercambio comercial, que a su vez implica la necesidad de un SAN más ágil, que asegure que los productos no sufran daños, evitando que se reduzcan las ventas al exterior.

CUADRO 1.1

“Informe de la OMC sobre la Política Comercial de Costa Rica”, 1995, p.14.

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Exportación FOB

Importación CIF0

500100015002000

2500

30003500

Año

Exportación FOBImportación CIF

MillonesUS$

*: Incluye valor agregado de la maquila

Fuente: Estadística y CensosG-000696

4

INTERCAMBIO COMERCIAL DE COSTA RICA POR AREAS DE INTERÉS *1 (EN MILLONES DE US$)

➧ Año 1990 1991 1992 1993 *2 ➧ Tipo Imp. Exp. Imp. Exp. Imp. Exp. Imp. Exp.

Area:

✓ Norte América % del Total Interc año ✓ C. A. y Panamá % del Total Interc año ✓ Unión Europea % del Total Interc año ✓ Resto del Mundo % del Total Interc año TOTAL % del Intercambio/año

922,3 45,52%

189,5 9,35% 264,4

13,05% 649,9

32,08%

2 026,1 59,67%

607,4 44,35%

181,9 13,28%

403,8 29,49%

176,3 12,88%

1 369,4 40,33%

914,3 49,35%

188,2 10,16%

199,3 10,76%

550,9 29,73%

1 852,7 55,33%

663,2 44,34%

229,9 15,38%

435,0 29,08%

167,5 11,20%

1 495,6 44,67%

1231,1 50,27%

232,0 9,47% 273,8

11,18% 711,9

29,07%

2 448,8 58,91%

776,5 45,47%

307,1 17,98%

437,1 25,60%

187,0 10,95%

1 707,7 41,09%

1054,5 48,35%

197,6 9,06% 261,2

11,98% 667,7

30,61%

2 181,0 60,72%

658,5 46,67%

239,5 16,97%

369,8 28,21%

143,2 10,15%

1 411,0 39,28%

Fuente: Departamento de Promoción de Exportaciones, CENPRO, 1996. *1: Estadísticas comparables más recientes, no se incluye la maquila. *2: Datos hasta setiembre de 1993. Costa Rica también ha sofisticado su comercio debido a que trasiega un elevado volumen de productos que requieren trato especial. Las figuras 1.2 y 1.3 muestran como la mayor parte de las transacciones comerciales implican banano y químicos, que son mercancías que requieren de trámites ágiles, instalaciones adecuadas y controles modernos. De los 8 productos que Costa Rica exportó más (que representan más del 50% de los ingresos) durante el período comprendido entre 1990 y 1993, el 87.5% está compuesto por productos perecederos como la carne, banano, piña, pescado y café, que requieren algún tipo de tratamiento especial para que no sufran degradación de sus características y valor comercial (cuadro 1.2).

FIGURA 1.2

PRINCIPALES PRODUCTOS EXPORTADOS POR COSTA RICA

0,050,0

100,0150,0200,0250,0300,0350,0400,0450,0

1990 1991 1992 1993

Año

Mill

ones

US$

Carne

Banano

Café

Plantas

Piñas

Pescado

Medicamentos

Ropa

Fuente: CENPROG-000896

5

CUADRO 1.2

PRINCIPALES PRODUCTOS EXPORTADOS POR COSTA RICA *1 (EN MILLONES DE US$)

➧ Año 1990 1991 1992 1993

Productos Tradicionales: ✓ Carne % del Total Exportado ese año ✓ Banano % del Total Exportado ese año ✓ Café % del Total Exportado ese año TOTAL Productos Tradicionales % del Total Exportado ese año Productos No Tradicionales: ✓ Plantas Ornamentales % del Total Exportado ese año ✓ Piñas % del Total Exportado ese año ✓ Pescado Fresco, Refrigerado o Congelado % del Total Exportado ese año ✓ Medicamentos Empacados % del Total Exportado ese año ✓ Prendas Externas para Mujer % del Total Exportado ese año TOTAL Productos No Tradicionales % del Total Exportado ese año TOTAL

46,2 3,38% 316,9

23,14% 245,4

17,92% 666,5

48,67%

27,2 1,99%

38,4 2,81%

38,9 2,84%

26,7 1,95%

26,1 1,91% 702,9

51,33%

1 369,4 100%

58,7 3,93% 402,8

26,94% 263,6

17,63% 766,0

51,22%

25,0 1,67%

38,9 2,60%

26,6 1,78%

34,0 2,27%

22,1 1,48% 729,5

48,78%

1 495,5 100%

41,2 2,42% 491,5

28,78% 201,6

11,81% 802,1

46,97%

29,2 1,71%

45,3 2,65%

25,6 1,50%

37,8 2,22%

38,7 2,27% 905,5

53,03%

1 707,6 100%

35,3 2,51% 392,9

27,85% 166,0

11,77% 632,9

44,86%

23,1 1,64%

38,1 2,71%

27,6 1,96%

32,1 2,27%

32,1 2,28% 777,9

55,14%

1 410,9 100%

Fuente: Departamento de Promoción de Exportaciones, CENPRO, 1996. *1: Estadísticas comparables más recientes; no se incluye la maquila. *2: Datos hasta setiembre de 1993. La información incluida en el cuadro 1.3 indica que el 25% de los productos con mayor volumen de importación (químicos y vegetales, representan más del 18% del total de egresos por importación) requieren también trato especial con el fin de evitar la pérdida de sus características.

6

FIGURA 1.3

PRINCIPALES PRODUCTOS IMPORTADOS POR COSTA RICA

CUADRO 1.3

PRINCIPALES PRODUCTOS IMPORTADOS POR COSTA RICA *1 (EN MILLONES DE US$)

➧ Año 1990 1991 1992 1993

Producto: ✓ Productos del Reino Vegetal % del Total Importado ese año ✓ Productos Minerales % del Total Importado ese año ✓ Productos de las Industrias Químicas % del Total Importado ese año ✓ Materias Plásticas Artificiales % del Total Importado ese año ✓ Materias Utilizadas para Fabricar Papel % del Total Importado ese año ✓ Metales Comunes y sus Manufacturas % del Total Importado ese año ✓ Máquinas y aparatos % del Total Importado ese año ✓ Material de Transporte % del Total Importado ese año TOTAL

98,3 4,93% 219,7

11,04% 279,1

14,03% 148,5

7,47% 190,8

9,59% 183,5

9,22% 369,8

18,59% 156,5

7,87%

1989,7 100%

102,6 5,47% 219,4

11,69% 310,5

16,55% 143,0

7,62% 176,6

9,41% 176,9

9,43% 315,1

16,79% 118,1

6,29%

1876,5 100%

125,4 5,14% 255,7

10,48% 365,4

14,98% 162,5

6,66% 192,4

7,89% 237,7

9,74% 450,2

18,45% 263,0

10,78%

2439,9 100%

145,1 5,03% 258,7

8,97% 409,3

14,19% 194,7

6,75% 208,1

7,22% 244,6

8,48% 596,3

20,67% 314,3

10,90%

2884,6 100%

Fuente: Libro Negro Biblioteca BCCR, Cuadro No. 30, 1996. *1: Estadísticas comparables más recientes, basado en importaciones CIF de bienes según NAUCA II. A pesar de estos números, al menos hasta 1992 (ver apartado 1.2), los trámites demoraban tanto y las instalaciones eran tan inadecuadas, que la mayor parte de los

0

100

200

300

400

500

600

1990 1991 1992 1993

Año

Mill

ones

US$

Reino Vegetal

Minerales

Químicos

Plásticos

Para papel

Metales

Máquinas

Transporte

Fuente: Libro Negro BCCRG-000996

7

productos corrían el riesgo de sufrir daños parciales o totales que evitaban su transacción adecuada.

1.4 Resumen de Causas de Cambio en el SAN-Costa Rica

En la figura 1.4 se representa por medio de un Diagrama de Ishikawa o Diagrama Causa-Efecto, las principales causas que desde el punto de vista cualitativo hicieron necesario la modificación del SAN-Costa Rica. Por su parte, la figura 1.5 muestra la evolución de este cambio durante los últimos 15 años, con base en las causas de la figura 1.4 y el cuadro 1.4.

FIGURA 1.4

DIAGRAMA DE ISHIKAWA O CAUSA-EFECTO PRINCIPALES CAUSAS DEL CAMBIO DEL SAN-COSTA RICA

El cuadro 1.4 muestra un resumen cuantitativo de las causas que incentivaron la modernización del SAN-Costa Rica.

Necesidad deModernizar el

SAN-Costa Rica

Efecto

Causa

Fuente: Equipo Investigador

Causa

CausaCausa

Cambios en elComercio

Internacional

Crecimiento delIntercambio Comercial

de Costa Rica con elMundo

Sofisticación delComercio Exterior de

Costa Rica

El SAN-Costa Rica NOSatisface las

Necesidades de susclientes

UE, NAFTA, TLCMesoamérica, ALCA

SSS AAA NNNCosta Rica

Proyecto

INCAE-96

TLC de Costa Ricacon Chile y México

Indispensable generarproductos y serviciosde Calidad Total

Adecuar SAN a necesidades decontrol, capacidad y cuidados

No se genera información (estadísticas) actualizadasacerca del comercio exterior de Costa Rica

La recaudación de los impuestos NOes adecuada e implica corrupciónLos principales socios comerciales

son UE, NAFTA y Centroamérica

Los principales productoscomercializados requieren de tratamientoespecial (son perecederos o peligrosos)

8

FIGURA 1.5

PRINCIPALES ETAPAS DE MOTIVACIÓN MODERNIZACIÓN DEL SAN-COSTA RICA

Da inicio modernizaciónIntegral del SAN

1992

Eliminación de Modelo deSustitución de Imp. y se

Incentivan las Exp.1986

Surge el Programa deModernización Aduanera

1991

Cambios en el ComercioMundial1980

Aumenta Notablemente elComercio Internacional de

Costa Rica1988

Se evidencian necesidades de modernizar el SAN

1990

Se promocionan cambios alSAN, se logra consensopolítico y apoyo parcial

1990

Se concretan cambios delSAN con la vigencia de la

LGA y el SIA II1995

Con base en lo planeado,entre 1996 y 1998 el SANquedará completamente

adecuado a las necesidadesy podrá continuar su

evolución


Proyecto

INCAE-96

9

CUADRO 1.4

RESUMEN CUANTITATIVO CAUSAS QUE HAN MOTIVADO LA MODERNIZACIÓN DEL SAN-COSTA RICA

Causa Cuantificación Algunos Efectos

➫ Aumento en el volumen de intercambio comercial de Costa Rica con el mundo.

➫ Aumento en la sofisticación de los productos de intercambio comercial (altos volúmenes de mercaderías que requieren tratamiento especial: perecederos, químicos).

➫ Ausencia de calidad de servicio al cliente.

➫ La tendencia en el mundo es hacia los TLC y los Bloques Económicos.

➫ Los ingresos del Estado Costarricense debidos al SAN son muy importantes.

➫ Sólo de 1990 a 1992 pasó de US$3 395,5 a US$4 156,5, aumentó más de un 18% (y continúa aumentando).

➫ Más del 50% de los ingresos por exportación corresponden a productos que requieren tratamiento especial (carne, banano, plantas, piña, pescado) y más del 18% de los egresos por importación (químicos y vegetales) también.

➫ Aún en 1992 el proceso de desalmacenaje tardaba 144 horas en promedio, 36 horas la recepción de mercaderías, y el horario de atención en las aduanas era de sólo 8 horas diarias, 5 días a la semana.

➫ Sólo en América existe la posibilidad de adhesión a más de 10 importantes TLC o Areas de Libre Comercio.

➫ Desde antes de 1990, al menos el 50% de los ingresos totales del Estado Costarricense se deben al SAN.

➫ El SAN resultó insuficiente para el manejo adecuado de los volúmenes implícitos, y dificultaba el intercambio comercial de Costa Rica.

➫ El SAN no ofrecía ningún tipo de seguridad o mantenimiento de las características de estos productos.

➫ Los procesos aduaneros son factor de riesgo para el intercambio comercial. Resulta difícil y costoso exportar o importar.

➫ Integrarse a los TLC sin contar con un SAN adecuado implica más desventajas que ventajas para cualquier país.

➫ Si el SAN no se moderniza, el gobierno corre el riesgo de perder una importante fuente de ingresos e incluso corre el riesgo de que se afecte la economía nacional en general.

Fuente: Equipo Investigador.

1.5 Programa de Modernización Aduanera

Con el fin de adaptarse de manera sostenida a los cambios del entorno, el Gobierno de Costa Rica propuso en 1990, como una de sus principales metas para iniciar el Programa de Reforma del Estado, la reestructuración institucional del SAN. En concreto “...el Ministerio de Hacienda identificó al Sistema Aduanero Nacional, regido según el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), como un sistema incapaz de responder con la flexibilidad, la eficiencia y el control necesarios para apoyar la apertura comercial y

10

la promoción de exportaciones e inversiones en Costa Rica...”. En 1991 dio inicio el Programa de Modernización Aduanera (PMA). El PMA es el plan global de reforma del SAN. Sus objetivos son: a. transformar el Servicio Nacional de Aduanas en un ente dinámico y profesional que responda a las necesidades del comercio internacional, que agilice el flujo de mercancías y que garantice un control eficaz por parte del Estado; b. mejorar la recaudación y el control fiscal; c. Generar estadísticas adecuadas para la toma de decisiones y de control en materia tributaria y de comercio exterior; y d. disminuir la corrupción en el SAN. El PMA cuenta con 4 áreas de acción principales, a saber: a. Reestructuración Organizacional; b. Automatización-Fiscalización; c. Reingeniería; y d. Legislación. En cada una de estas áreas se ha trabajado desde 1992. Los logros más importantes y efectivos del programa entre 1992 y 1995 se resumen en el cuadro 1.5. Para 1996 se proyecta que el PMA alcance nuevos logros, destacando la aprobación del Reglamento de la LGA (abril) y el funcionamiento totalmente automatizado del SAN (mayo).

CUADRO 1.5

PRINCIPALES LOGROS EFECTIVOS DEL PMA

Aspecto 1992 1995 ✔ Cantidad de Funcionarios en el SNA (DGA). ✔ Millones de US$ destinados a pago de planillas en la DGA *1,2 ✔ Porcentaje de funcionarios de la DGA con nivel profesional. ✔ Existencia de una División de Control y Fiscalización. ✔ Existencia de un Departamento de Investigaciones Técnicas Aduaneras (DITA). ✔ Grado de capacitación en Técnicas de Fiscalización, Fraude Comercial y LGA. ✔ Computadoras disponibles. ✔ Redes de comunicación disponibles. ✔ Existencia de una Ventanilla Unica de Exportación (VUDE). ✔ Tiempo promedio de desalmacenaje (en horas). ✔ Número de horas promedio de atención en las Aduanas *3. ✔ Tiempo promedio de recepción de mercancías (en horas). ✔ Existencia de una legislación adecuada y moderna (LGA). ✔ Número operaciones realizadas por operario por día (productividad) ✔ Gasto salarial promedio por operación (US$) *2

1 268 5,07 5% NO NO

Bajo 20 4

NO 144

8 36

NO 322

16,73

736 2,45 20%

SI SI

Medio 250

9 SI 4

13 2,5 SI

559 5,94

Fuente: FUCE; Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, 1995 y 1996. *1: El presupuesto para salarios del SNA se mantuvo en US$6.5 millones para 1995, pero el gasto real es inferior. *2: Tipo de cambio promedio de C134.26 (1992) y C180.58 (1995). *3: Algunas aduanas como la Santamaría, actualmente prestan servicios las 24 horas del día, los 365 días del año.

11

2. COMPOSICIÓN DEL SISTEMA ADUANERO NACIONAL DE COSTA RICA

2.1 Componentes del SAN-Costa Rica

El SAN-Costa Rica está compuesto por 5 macro-subsistemas principales: a. el Servicio Nacional de Aduanas (SNA); b. el Conjunto de Clientes del SNA; c. el Conjunto de Proveedores del SNA; d. El Conjunto de Auxiliares de la Función Pública Aduanera (AFPA); y e. el Sistema de Información Aduanera. La figura 2.1 ilustra la composición del SAN.

FIGURA 2.1

PRINCIPALES COMPONENTES DEL SAN-COSTA RICA

2.1.1 Subsistema “Servicio Nacional de Aduanas”

El Servicio Nacional de Aduanas (SNA) es el único macro-subsistema del SAN que en su totalidad pertenece al Estado. Se define como “el órgano de la Administración Tributaria dependiente del Ministerio de Hacienda que tiene a su cargo la aplicación de la legislación aduanera..., constituido por la Dirección General de Aduanas, las aduanas, sus dependencias y los demás órganos aduaneros...”/3. La figura 2.2 muestra la ubicación del SNA dentro del organigrama del Ministerio de Hacienda.

3 Ley General de Aduanas, artículo 8.


Conjunto deClientes del SNA

Conjunto deProveedores del

SNA

Conjunto de AFPA

SNA

SIA


Proyecto

INCAE-96

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FIGURA 2.2

UBICACIÓN DEL SNA ORGANIGRAMA DEL MINISTERIO DE HACIENDA DE COSTA RICA

Este subsistema está compuesto por la Dirección General de Aduanas (DGA), el Departamento Administrativo, la Asesoría de Control Gerencial, la Asesoría Legal y la Asesoría de Asuntos Internos en su nivel directivo. Por la División de Control y Fiscalización, la División de Informática, el Organo Nacional de Valoración y Verificación Aduanera, la División de Normas y Procedimientos, la División de Estadística, Registro y Divulgación, el Departamento de Investigaciones Técnicas Aduaneras (DITA) y todos los departamentos y unidades respectivas, en su nivel técnico-rector. Y por las aduanas y dependencias en su nivel operativo (ver Capítulo III para detalles acerca de la estructura organizativa).

2.1.2 Subsistema “Conjunto de AFPA”

Los Auxiliares de la Función Pública Aduanera (AFPA) son “personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que habitualmente efectúan operaciones de carácter aduanero, en nombre propio o en representación de terceros, ante el Servicio Nacional de Aduanas”/4. Según la LGA en su artículo 30, todos los AFPA deben cumplir, como mínimo, con los siguientes 4 requisitos: a. contar con capacidad legal para actuar; b. estar inscritos en el “Registro de Auxiliares”; c. tener solvencia tributaria; y d. cumplir con los requisitos específicos establecidos en la LGA. Pero además se establece que a partir del momento en que cualquier AFPA deje de cumplir uno de estos requisitos (general o específico), no podrá operar hasta que demuestre haber subsanado el incumplimiento. Los AFPA más importantes son el Agente Aduanero, el Transportista Aduanero, el Consolidador de Carga Internacional y el Depositario Aduanero. Sin embargo, las empresas acogidas a los regímenes o modalidades de despacho domiciliario industrial,

4 Ley general de Aduanas, artículo 28.

Fuente: Depto. Divulgación DGA

Ministro de Hacienda

Asesores

DirecciónGeneral de

Aduanas

DirecciónGeneral deHacienda

DirecciónGeneral deTributación

Directa

Dirección Jurídica

DirecciónPresupuesto

Nacional

Dirección Auditoría Interna

DirecciónControl

Presupuesto

Viceministro de Hacienda

DirecciónCrédito Público

DirecciónInformática

ContabilidadNacional

Oficialia MayorDirección

Administrativa

ProveeduríaNacional

TesoreríaNacional

Depto Financiero

Depto.Capacitación

Depto. Personal Depto. ServiciosGenerales SNA


Proyecto

INCAE-96

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zona franca, de perfeccionamiento activo, entrega rápida y tiendas libres, tienen la condición de AFPA según la LGA y sus reglamentos. En el Anexo 1 pueden ser consultadas las definiciones oficiales de los principales AFPA. Las obligaciones básicas y más importantes de los AFPA son, según el artículo 30 de la LGA: a. llevar registros de todas sus actuaciones ante el SNA y ponerlos a disposición de la autoridad aduanera cuando lo soliciten; b. conservar durante 5 años los documentos y la información reglamentaria para los regímenes en que intervengan, y por más tiempo si se presenta un proceso judicial; c. proporcionar información sobre su gestión a la DGA por medio del módulo del Sistema de Información Aduanera (SIA) que corresponda; d. contar con el equipo y los medios necesarios para realizar sus operaciones por medio del SIA; y e. asumir responsabilidad por cualquier diferencia entre los datos transmitidos por medio del SIA y los recibidos efectivamente.

2.1.3 Subsistema “Conjunto de Clientes del SNA”

El Conjunto de Clientes del SNA está compuesto por los importadores, los exportadores, los turistas y todas aquellas empresas que requieran el tráfico de personas o mercancías hacia y desde el Territorio Aduanero Nacional (TAN). Todos estos son clientes externos. Los funcionarios públicos del SAN también son clientes del SNA cuando en lugar de prestar servicios o información, los reciben. Los funcionarios son clientes internos.

2.1.4 Subsistema “Conjunto de Proveedores del SNA”

Los proveedores del SNA son las instituciones públicas y empresas diferentes a las que componen el Conjunto de AFPA y que permanentemente prestan servicios u ofrecen bienes indispensables para el funcionamiento del SAN. Los bancos del Sistema Bancario Nacional constituyen uno de los conjuntos de proveedores más importantes del SNA. Básicamente se encargan de prestar servicios de información financiera y servicios bancarios generales, destacando el trámite de los “Enteros de Gobierno”, que se utilizan para la cancelación de los tributos correspondientes. Actualmente se encuentran en permanente comunicación por medio del Sistema de Información Aduanera (SIA) los siguientes bancos: Banco Central de Costa Rica (BCCR), Banco Nacional de Costa Rica (BNCR), Banco Crédito Agrícola de Cartago y Banco de Costa Rica (BCR). Los centros de capacitación en materia aduanera son los segundos proveedores más importantes del SNA. Entre estos destacan la Universidad de Costa Rica (UCR, pública) y la Universidad de Comercio Exterior Braulio Carrillo (privada), que cuentan con la carrera de Administración Aduanera. También se capacita en materia aduanera en la Escuela Comercial Braulio Carrillo, en el Instituto Técnico de Estudios en Administración (ITEA) y en las Facultades de Derecho de la UCR y algunas universidades privadas. Los terceros proveedores más importantes del SNA son las empresas e instituciones que venden servicios y bienes, que incluye desde el mantenimiento de los equipos de cómputo, hasta la provisión de papelería.

14

El Centro para la Promoción de las Exportaciones y la Inversión (CENPRO) es otro proveedor de suma importancia. En esta institución se cuenta con una Ventanilla Unica de Trámites de Exportación (automatizada) y una Ventanilla Unica de Trámites de Importación (semi-automatizada). Estas ventanillas facilitan los permisos del Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y de otras entidades que lo solicitan respectivamente para la importación o exportación de mercancías. Todos estos trámites son previos a los que tienen carácter estrictamente aduanal, pero indispensables, ya que sin estos no se tramita nada en las aduanas o el SIA. Por lo tanto CENPRO es un proveedor muy importante que en resumen se encarga de brindar información clave para autorizar los trámites aduaneros.

2.1.5 Subsistema “Sistema de Información Aduanera”

El Sistema de Información Aduanera (SIA) “es la respuesta de la Aduana Costarricense al reto que representa la construcción e implantación de una herramienta informática que respalde la actividad aduanera y de comercio internacional de Costa Rica”/5. Su primera versión o SIA I se origina en 1992. Se basaba en FOXPRO, herramientas simples y Redes de Area Local. Posteriormente se desarrolló el SIA II (actual), basado en Oracle y en Redes de Area Ancha. Los objetivos del SIA son: a. Agilizar y racionalizar los trámites aduaneros; b. Facilitar la función contralora; c. Posibilitar una recaudación efectiva; y d. Generar estadísticas oportunas y confiables. Actualmente está compuesto por 6 subsistemas, a saber: a. SUBGEN o Subsistema General; b. SALF o Subsistema de Almacenes Fiscales; c. DECOIN o Despacho Consumo Interno; d. OPEM o Operaciones de Entrada de Mercancías; e. EXPRES o Exportaciones y Regímenes Especiales; y f. SIAP o Subsistema Aduanero Postal. Estos subsistemas son internos. Además existen 6 módulos para los usuarios externos: navieras, estacionamientos transitorios, almacenes, agencias, exportadores y bancos. Estos módulos han sido entregados desde 1995 a todas aquellas empresas interesadas en participar de algún plan piloto del SIA y que a su vez desean actualizarse con base en la LGA y su Reglamento.

2.2 Principales Relaciones entre los Componentes del SAN

Los subsistemas y componentes del SAN se interrelacionan básicamente como se muestra en la Figura 2.3. Obsérvece que el SIA, la DGA, los AFPA y las Aduanas son los componentes del SAN que más actividades importantes llevan a cabo. De estos 4 depende que los servicios aduaneros sean de calidad y que por lo tanto se satisfagan las necesidades de los clientes. 5 Presentación del SIA, FUCE

15

FIGURA 2.3

PRINCIPALES RELACIONES ENTRE LOS COMPONENTES

2.3 Posición de los Componentes del SAN ante el PMA

En promedio, el PMA tiene un apoyo superior al 80% por parte de los diferentes componentes del SAN, pero simultáneamente es posible afirmar que más del 50% de los sectores no están bien informados acerca de las transformaciones, y por lo tanto, en el momento que se capaciten al respecto, el porcentaje de apoyo puede variar considerablemente. Por ejemplo, en la Escuela de Administración Aduanera de la Universidad de Costa Rica es evidente, a nivel administrativo y oficial, la escasa capacitación e información existente acerca de la LGA y sus reglamentos. No obstante, los profesores y los alumnos cuentan con un marco más amplio, especialmente porque al menos un 35% de estos participa en la gestión de cambios o son parte del SAN. En la DGA (oficinas centrales) y en algunos otros sectores como el de importadores y exportadores, aún en febrero de 1996 se detectó un desconocimiento superior al 70% acerca de los detalles de la transformación del SAN. Es decir, la mayoría conoce que se están efectuando cambios que afectarán directamente su labor diaria, pero desconocen cuáles son esos cambios y en qué medida modificarán el trabajo que hasta el momento han llevado a cabo. Entre los sectores que presentan oposición importante a los cambios está la Asociación Sindical de Empleados Públicos Aduaneros (ASEPA). Esta considera, en términos

INCAE-96

Ministerio de Hacienda

Centros deCapacitación

Profesionales y Técnicos Aduaneros

Profesionales y Técnicos Aduaneros Profesionales y TécnicosAduaneros

Profesionales yTécnicos Aduaneros

Información dePolíticas, Metas y

Objetivos

InformacióndeActividad

Aduanera

FinanciamientoCarreras

Materiales yEquipo Requerido

Pautas Generales para laActividad Aduanera

Información deActividadAduanera

Info. de ActividadAduanera Registrada

InformaciónCancelación de

Tributos

InformacióndeActividad

Aduanera

Servicios deTrámite

Aduanero

Autorizaciones deTránsito, Descargay otra Información


Proyecto

DGA

Bancos

Importadores,Exportadores

SIA

AFPA

Aduanas

OtrosProveedores

SNA

OtrosMinisterios

CENPRO

Profesionales yTécnicos Aduaneros

InformaciónPermisosImp.Exp

ServicosBancariosGenerales

Registro de AFPA

Coordinación dePolíticas, Metas y

Objetivos

16

generales, que con la LGA y sus reglamentos se atenta contra los derechos de los trabajadores y se promueve la defraudación fiscal al no existir controles efectivos. La oposición de la ASEPA a llegado a tal punto que a inicios de 1996 depositó ante la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) un recurso para que se tomen las medidas de presión correspondientes en contra de Costa Rica. En marzo de 1996 mantendrá conversaciones ante la Defensoría de los Habitantes porque alega que el Manual Descriptivo de Puestos violenta los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Desde 1995 mantiene conversaciones con la Federación de Sindicatos de Norteamérica (AFLCIO) para que se asegure la presión del Gobierno de los EUA por medio de la eliminación de las exoneraciones de impuestos a las exportaciones, a menos que la LGA y sus reglamentos sean modificados según la ASEPA lo ha determinado. Finalmente, han logrado que el diputado Alexander Salas apoye la asociación y éste pretende presentar un proyecto para la reforma de la LGA (aprobada en octubre de 1995). Los funcionarios de la DGA, especialmente los de las oficinas centrales (administrativos), más que oponerse al cambio se encuentran en un estado de desmotivación. Al menos un 50% considera que desconoce de qué se tratan las transformaciones y aquellos que ya se han enterado de los detalles de los cambios, consideran que no se les ha preparado para afrontarlos, ya que por ejemplo, a sólo días de entrar en vigencia el reglamento, aún no cuentan con el equipo, el personal y la comunicación para asegurar el registro de todos los AFPA, tal y como lo establece en forma obligatoria la LGA. En el Centro para la Promoción de las Exportaciones y las Inversiones (CENPRO) se presenta una situación similar, ya que aunque el clima es de apoyo a los cambios, se considera que no se ha informado lo suficiente y que no se ha planificado lo necesario. Para efectos directos del SAN, CENPRO se encarga, por medio de sus ventanillas únicas, de tramitar todos los permisos requeridos por una exportación o una importación, lo cual es un procedimiento previo a los procesos del SIA. Según funcionarios de CENPRO, en febrero de 1996 no existía una definición clara de los cambios requeridos para asegurar el trabajo conjunto de esta entidad y el SIA. En la figura 2.4 se esquematiza por medio de un mapa de Posición de Apoyo, la forma en que los diferentes sectores están a favor o en contra del PMA. En el cuadro 2.1 se resume el apoyo que el PMA ha tenido hasta febrero de 1996, así como el poder relativo de cada actor para que este sea modificado según sus consideraciones. No debe olvidarse que por el alto grado de desinformación detectada, es muy posible que el porcentaje de apoyo pueda cambiar en los próximos meses.

17

FIGURA 2.4

MAPA DE POSICIONES DE APOYO AL PMA

➠ 0% Apoyo ➠ 25% Apoyo ➠ 50% Apoyo ➠ 75% Apoyo ➠ 100% Apoyo * ADACOR * DGA * FUCE * M Hacienda * Universidades * Exportadores * Importadores * AFPA * M Economía * CENPRO * Sindicato ASEPA * Funcionarios DGA * Administradores de Aduanas Fuente: Equipo Investigador.

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CUADRO 2.1

RESUMEN DEL APOYO A LA MODERNIZACIÓN ADUANERA EN COSTA RICA MATRIZ ACTOR-PODER-POSICIÓN

Actor Poder Porcentaje de Apoyo Relativo

➧ ADACOR *1 ➧ DGA-Ministerio

Hacienda-FUCE *1 ➧ Universidades *1 ➧ Exportadores ➧ Importadores ➧ AFPA *1 ➧ Ministerio de Economía ➧ ASEPA *1 ➧ CENPRO ➧ Funcionarios DGA

➧ 90%-Extraoficial ➧ 100%-Oficial ➧ 20%-Oficial ➧ 70%-Extraoficial ➧ 65%-Extraoficial ➧ 70%-Extraoficial ➧ 100%-Oficial ➧ 70%-Extraoficial ➧ 70%-Oficial ➧ 50%-Extraoficial

➧ 85% Esta Asociación apoya en gran medida los cambios,

pero hace notar algunas incongruencias. Para asegurar su trabajo y apoyar el cambio pretende desarrollar la Red de Area Ancha ADACOR.

➧ 100% Se trata de su proyecto, sus ideas y su reforma. ➧ 50% El porcentaje de apoyo puede ser alto, pero oficialmente

este sector tiene un alto grado de desconocimiento acerca de los cambios.

➧ 80% Consideran que en términos generales las reformas aduaneras les permitirán tener acceso a mejores servicios públicos y privados. Originalmente objetaron algunos artículos del Reglamento de la LGA que no podían cumplir.

➧ 80% Encuentran beneficios, pero detectan fallas e

incongruencias en la nueva LGA y sus reglamentos. ➧ 75% Algunos no apoyan por desconocimiento, otros están

en contra porque prácticamente la reforma los hace desaparecer (debido a que no pueden manejar el alto grado de delegación). Sin embargo, los AFPA más grandes apoyan al 100% y desde 1995 forman parte de los Planes Piloto de automatización.

➧ 100% Las reformas aseguran el mejoramiento sustancial de la economía nacional.

➧ 30% Consideran que la forma en que se moderniza el SAN, a pesar de sus puntos positivos, atenta contra los derechos de los trabajadores y amplía las posibilidades de la defraudación fiscal por la falta del establecimiento de controles efectivos.

➧ 75% Para CENPRO la LGA y sus reglamentos son necesarios, pero consideran que el PMA tiene defectos, ya que por ejemplo se desconoce que sucederá con sus formularios.

➧ 65% Para ellos la mayoría de los cambios son necesarios, pero consideran que no han sido bien informados y que no se les ha capacitado.

*1: Asociación de Agentes Aduaneros de Costa Rica (ADACOR); Dirección General de Aduanas (DGA), Fundación Para la Cooperación con el Estado (FUCE); Auxiliares de la Función Pública Aduanera (AFPA); Escuela de Administración Aduanera de la Universidad de Costa Rica y Universidad Braulio Carrillo (Universidades); Asociación Sindical de Empleados Públicos Aduaneros (ASEPA).

19

3. DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA ADUANERO NACIONAL DE COSTA RICA

3.1 Descripción General de las Operaciones

Las operaciones del SAN-Costa Rica se encuentran en un período de transformación que dio inicio desde antes de 1992. En la actualidad un 50% de los procedimientos se mantienen manuales y la responsabilidad de control y fiscalización aún recae en manos de la DGA. A más tardar el 8 de agosto (si el Reglamento de la LGA entra en vigencia el 8 de mayo), todos los procesos del sistema serán altamente automatizados y la mayor parte de las responsabilidades de control y fiscalización serán responsabilidad del sector privado. Debido a estas características de transformación, el grado de cumplimiento de las 4 principales funciones del sistema (facilitar el comercio, recaudar impuestos, generar estadísticas y controlar trasiego de mercancías) también se encuentran en proceso de transformación. En términos generales la nueva legislación permitirá que estas funciones superen los niveles de calidad relativa y alcancen una calidad total. Por ejemplo, las estadísticas tributarias y de comercio exterior actualmente se producen, la diferencia será que se generarán oportunamente y serán completamente actualizadas. El comercio exterior se ha facilitado mucho en los últimos años por medio de las ventanillas únicas, pero a partir de ahora, la legislación dicta las pautas para que esto sea una constante y no una excepción. La recaudación de impuestos y el control de mercancías está sujeto a la calidad del trabajo que realicen los AFPA, los importadores, los exportadores y los funcionarios públicos en conjunto. Por lo tanto, la nueva legislación no necesariamente asegurará el incremento de los ingresos del Estado, ni el control del trasiego. El cuadro 3.1 resume el grado en que cada una de estas funciones está siendo cumplida y se proyecta será cumplida por el SAN.

20

CUADRO 3.1

RESUMEN DEL GRADO EN QUE EL SAN CUMPLE SUS FUNCIONES

Función Analizada Grado de Cumplimiento Antes LGA Después LGA

➫ Facilitador del

Comercio ➫ Recaudador de

Aranceles ➫ Generador de

Estadísticas ➫ Control de

Mercaderías

➫ 10% Los trámites aduaneros

implican mucho tiempo, la cantidad y calidad de las instalaciones aduaneras no es adecuada.

➫ 70% Hasta 1995, el SAN facilitó la recolección de más del 50% de los ingresos totales del estado. Sin embargo, es conocido por todos los sectores, que las declaraciones alteradas y en general la corrupción han evitado una adecuada recolección de los impuestos.

➫ 35% Excepto por los logros de los últimos años por parte de CENPRO, que mantiene actualizadas las estadísticas de exportación, en general, las estadísticas del comercio exterior de Costa Rica tienen incluso más de 2 años de desactualización.

➫ 25% El control que se tiene depende exclusivamente de los funcionarios de las aduanas. Si una evasión es descubierta, las sanciones no resultan importantes. El trasiego de mercadería peligrosa o ilegal también depende de los funcionarios.

➫ 85% La inspección física, que es

una de las principales causas de consumo de tiempo en las aduanas, será aplicada solamente al 10% de los casos.

➫ 70% Debido a que el gobierno ha delegado funciones de control e inspección al sector privado y considerando la existencia del SIA, la corrupción seguramente disminuirá, pero mantendrá su efecto en cuanto a la evasión de impuestos.

➫ 95% Debido a que todas las

transacciones deben hacerse por medio de transferencia electrónica de datos y utilizando el SIA, las estadísticas estarán actualizadas en todo momento, excepto por los efectos de la corrupción.

➫ 75% El control depende del SIA,

AFPA, los importadores, los exportadores y los funcionarios de las aduanas. Además, el control dependerá en buena medida de la rigurosidad con que se apliquen las fuertes sanciones establecidas en la LGA.

Fuente: Equipo Investigador.

3.2 Marco Legal

En Costa Rica la legislación aduanera está sujeta a la siguiente jerarquía: “...a. la Constitución Política; b. los tratados internacionales y las normas de la comunidad centroamericana; c. las leyes y los demás actos con valor de ley; d. los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes y los de los otros Supremos Poderes, en materia de su competencia; e. los demás reglamentos del Poder Ejecutivo; y f. las demás normas subordinadas a los reglamentos”/6. La figura 3.1 representa esta jerarquía.

6 Ley General de Aduanas, artículo 4.

21

FIGURA 3.1

JERARQUÍA DE LEGISLACIÓN ADUANERA DEL SAN-COSTA RICA

Con base en esta jerarquía, actualmente Costa Rica está regida en materia aduanera por la Constitución Política en primer término, el CAUCA I y el RECAUCA I, además de la LGA y sus reglamentos. Tanto la LGA como el CAUCA II tienen un carácter generalista para evitar que posteriormente se dificulte su modernización. Para detallar la regulación relativa estos dos instrumentos cuentan con un reglamento, que es relativamente fácil de modificar. La LGA fue aprobada en octubre de 1995. Su reglamento se pondrá en vigencia a más tardar el 8 de mayo de 1996. El CAUCA I está actualmente en vigencia para la región centroamericana. La versión moderna, el CAUCA II solamente ha sido aprobado por El Salvador y Nicaragua, en el momento que otra nación del área lo apruebe (seguramente será Costa Rica), entra en vigencia. En ese momento, el CAUCA II tendrá prioridad sobre la LGA, según lo establece la jerarquía de la figura 3.1.

3.2.1 Principales Características de la LGA

La LGA destaca respecto a la legislación aduanera aprobada en el país hasta setiembre de 1995 en 3 aspectos principales: la automatización de los procesos, la delegación de responsabilidades coordinadas de control y fiscalización sector privado-Estado y el establecimiento de fuertes sanciones a la defraudación fiscal o el incumplimiento general de la ley. La automatización de los procesos se basa principalmente en el SIA y en artículos como el 249 del Reglamento de la LGA que dicta que la declaración aduanera se debe efectuar mediante transmisión electrónica de datos en caso de que el declarante sea un AFPA. La declaración aduanera es el primer paso de todos los procedimientos del SAN-Costa Rica.

Fuente: LGA, artículo 4


Proyecto

INCAE-96

CAUCA y TratadosInternacionales

ConstituciónPolítica

Ley General de Aduanas

Decretos Poder Ejecutivo y Supremos Poderes

Novedades:- Automatización de Procesos- Delegación de Control y Fiscalización al sector Privado.- Establecimiento de Fuertes Sanciones por Infracción.

Cada nivel debe adecuarse100% a lo estipulado en el

nivel superior

22

La delegación de responsabilidades compartidas empresa privada-Estado, para el control y fiscalización, está dictada por artículos como el 86 de la LGA, en donde se especifica que la declaración aduanera efectuada por un AFPA se entiende como realizada bajo fe de juramento. Esto implica que el AFPA será responsable de suministrar la información y los datos necesarios para determinar la obligación tributaria aduanera, función que previamente era llevada a cabo por los funcionarios públicos de cada una de las aduanas. Las sanciones son especificadas en el Capítulo V de la LGA. Estas van desde los US$100, hasta los US$500, y desde la suspensión por 2 días, hasta la suspensión definitiva de la autorización de funcionamiento al AFPA. El cuadro 3.2 resume los principales cambios de la legislación aduanera y presenta algunos ejemplos de las sanciones por infracción de la LGA.

CUADRO 3.2

RESUMEN PRINCIPALES CAMBIOS EN LA LEGISLACIÓN ADUANERA

Aspecto Novedad en la Legislación ➫ Control y

fiscalización aduanera

➫ Procesos de

tramitación aduanera

➫ Sanciones por

infracción

➫ Se descentraliza y delega. Los AFPA, que pertenecen al sector privado, serán los

encargados de llevar a cabo esta importante actividad en coordinación con el Estado. Incluso, el AFPA debe suministrar a las autoridades los datos, bajo fe de juramento, para determinar las obligaciones aduaneras.

➫ Se automatizan y agilizan. Especialmente por el requerimiento de transmitir electrónicamente la declaración aduanera, que es la acción que permite iniciar cualquier trámite aduanero. La decisión acerca de si se efectúa inspección física está a cargo de un programa que en forma aleatoria lo indica.

➫ Se elevan y modernizan. Suben hasta en un 100% respecto a las vigentes hasta 1995. Ejemplos de multas:

• US$100. Si cualquier persona física o jurídica no transmite antes del arribo de la unidad de transporte la declaración aduanera por medios electrónicos.

• US$500. Si el AFPA no asigna el personal necesario para cargar, descargar o transbordar mercancías en el momento oportuno.

• Suspensión de 2 días. Si el depositario no mantiene las medidas de seguridad mínimas para las mercancías.

• Suspensión de 5 días. Si el AFPA o industrial no permite el ingreso de la autoridad aduanera a los edificios y registros.

• Suspensión de 30 días. Si el AFPA no conserva durante 5 años los documentos e información de los trámites servidos.

Fuente: - LGA, Capítulo V.

23

3.2.2 Proyección de la LGA Respecto al CAUCA II

Debido a la jerarquía en legislación aduanera, la LGA y su Reglamento no necesariamente podrán subsistir y lograr sus objetivos de reforma del SAN, tal y como lo plantea el PMA. Esto se debe principalmente, a que en estos momentos se encuentra en etapa de negociación el Reglamento del CAUCA II, que contiene aspectos que no concuerdan con la LGA y su Reglamento, ya que por ejemplo, no contempla la transferencia electrónica de las declaraciones Aduaneras, que es una de las bases del SAN y el SIA. Las posibilidades de que esto suceda dependen de la política internacional de nuestro país, ya que se barajan una serie de posibilidades que finalmente permitirían que la LGA triunfe. Tres son posibilidades más comúnmente escuchadas en el ambiente nacional aduanero (los detalles deben ser solicitados a los investigadores).

3.3 Estructura y Organización

3.3.1 .Servicio Nacional de Aduanas

La estructura organizacional del SNA (Figura 3.2) contiene 3 niveles jerárquicos: directivo, técnico-rector y operativo.

FIGURA 3.2

ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DEL SNA DE COSTA RICA

Fuente; Reglamento de Organización del SNA

Dirección General de Aduanas

AsesoríaControl

GerencialAsesoría

Legal

AsesoríaAsuntosInternos

DepartamentoAdminisrativo

División Control yFiscalización

Organo Nacionalde Valoración y

VerificaciónAduanera

División deInformática

División deNormas y

Procedimientos

DivisiónEstadística,Registro y

Divulgación

Departamento deInvestigaciones

TécnicasAduaneras

Aduanas yDependencias

*1: a cargo de un Director General y un Subdirector General*2: a cargo de un jefe*3: a cargo de un jefe y un subjefe

Uni

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el T

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ecto

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ivel

Ope

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*1

*2*2*2

*2 *2 *2 *2 *2 *2

*2 *2*2

*3


Proyecto

INCAE-96

24

“La Dirección General de Aduanas es el órgano superior jerárquico nacional en materia aduanera...”/7. Las aduanas y sus dependencias, por su parte, se encuentran en la base o Nivel Técnico Operativo, que resulta ser el más importante desde el punto de vista operacional, pues es en éste en donde operan los planes y leyes que se proponen en los otros niveles. La aduana se define como “...la oficina técnica administrativa encargada de las gestiones aduaneras, el control de las entradas, permanencia, salidas de las mercancías y la coordinación de la actividad aduanera que se desarrolle en su zona de competencia territorial o funcional”/8. Sus dependencias son los Puestos de Aduanas u “...oficinas regionales del Servicio Nacional de Aduanas que se encuentran ubicadas dentro del territorio de una aduana o adscritas a ésta y realizan operaciones y trámites aduaneros de poco volumen”/9.

3.3.1.1 Aduanas

El SAN-Costa Rica cuenta con un total de 10 aduanas. Estos se clasifican en 3 categorías: marítimas, interiores y fronterizas. Caldera, Limón y Golfito se clasifican como marítimas debido a que atienden los trámites aduaneros de los puertos marítimos con el mismo nombre. Postal, Central, Multimodal, Santamaría y La Anexión se clasifican como aduanas interiores y se dedican a prestar servicios aduaneros para el tráfico aéreo y terrestre al interior del país. Paso Canoas y Peñas Bancas son las aduanas fronterizas, encargadas de todos los trámites aduaneros terrestres que respectivamente se presentan en la frontera con Panamá al sur y con Nicaragua al norte. La Figura 3.3 esquematiza la clasificación de las aduanas y la competencia territorial de cada una de estas. Esta competencia se basa en la división política interna de Costa Rica, de manera que cada aduana tiene asignados un conjunto de cantones. Según lo dispone la LGA, las empresas, AFPA y personas físicas o jurídicas que deseen llevar a cabo trámites aduaneros, deben hacerlo únicamente por la aduana que de acuerdo a esta competencia territorial le corresponda.

7 Reglamento de Organización del SNA. Capítulo I. 8 Ley General de Aduanas, artículo 13. 9 Reglamento Organización Administrativa, Competencias y Funciones del SNA, Sección VII

25

FIGURA 3.3

ADUANAS, DEPENDENCIAS Y COMPETENCIA TERRITORIAL

La Aduana de Control (ver anexo 1) es aquella que debe efectuar los trámites de control y fiscalización del trasiego de las mercancías o personas dentro de su competencia territorial. La aduana de ingreso o salida es aquella por donde finalmente las mercancías o personas saldrán del Territorio Aduanero Nacional (TAN). Por lo tanto, si una empresa exportadora de flores está ubicada en Sarapiquí, su aduana de control es la Multimodal (por correspondencia territorial). Pero seguramente su aduana de salida será la Santamaría, ya que se requiere de transporte aéreo para mantener la calidad de sus productos. La competencia territorial de las aduanas Santamaría, Multimodal y Caldera tendrán variaciones en el período comprendido entre 1996 y 1998. Las dos primeras debido a que administrativamente, no físicamente, serán integradas y la tercera debido a que se proyecta la reapertura del puerto de Puntarenas, al menos para propósitos turísticos. La estructura organizacional de una aduana del SAN-Costa Rica puede ser observada en la figura 3.4. Este es el esquema general planteado por la LGA, sin embargo, debido a los bajos volúmenes de transacciones, algunas aduanas o puestos aduanales no requieren de las 4 secciones del último nivel.


Proyecto

Fuente: - Depto. Divulgación DGA - Reglamento LGA

Marítimas Interiores Fronterizas

LIMONLimónPococí

SiquirresMatina

TalamancaGuácimo

SAN JOSETurrubares

ALAJUELASan Mateo

OrotinaPUNTARENAS

PuntarenasEsparza

Montes de OroAgüirreParrita

Garabito

PUNTARENASBuenos Aires

OsaGolfito

SAN JOSECentralEscazú

DesamparadosTarrazúAserrí

GoicoecheaAlajuelitaCoronado

AcostaTibás

MoraviaMontes de Oca

DotaCurridabat

Pérez ZeledónLeón CortézCARTAGO

ParaísoLa UniónJiménez

TurrialbaAlvarado

OreamunoEl Guarco INCAE-96

SAN JOSEPuriscal

MoraSanta Ana

HEREDIABarva

Santo DomingoSanta Bárbara

BelénFlores

San PabloSarapiquí

ALAJUELAAlajuela

San RamónGreciaAtenas

NaranjoPalmares

PoásSan Carlos

Alfaro RuízValverde Vega

GUANACASTELiberiaNicoya

Santa CruzBagacesCarrilloCañas

TilaránAbangaresNandayureHojancha

PUNTARENASCoto BrusCorredores

GUANACASTELa Cruz

ALAJUELALos Chiles

UpalaGuatuso

PUESTOS FRONTERIZOSSixaola

Los ChilesAeropuerto Tobías Bolaños

*1: se fucionarán administrativamente en 1996*2: inicio operaciones en junio de 1995, se ubica en el Aeropuerto Daniel Oduber

Cal

dera

Lim

ón

Gol

fito

Post

al

Cen

tral

Mul

timod

al

Sant

amar

ía

La A

nexi

ón

Paso

Can

oas

Peña

s Bla

ncas

*1*1 *2

26

FIGURA 3.4

ORGANIGRAMA GENERAL DE UNA ADUANA

3.3.1.2 Puestos Aduaneros

El SAN-Costa Rica cuenta con un total de 3 puestos fronterizos, cuyo papel principal es apoyar la labor de las aduanas para asegurar servicios de calidad. El puesto de Sixaola atiende las demandas del sur del país, en especial el intercambio comercial y turístico con Panamá. El puesto de Los Chiles atiende necesidades similares al norte del país, en la frontera con Nicaragua. Y el puesto del Aeropuerto Tobías Bolaños apoya los trámites aduaneros en especial de vuelos internacionales de bajo volumen de carga o número de pasajeros.

3.3.1.3 Puertos Aduaneros

El SAN-Costa Rica cuenta con 17 puertos aduaneros autorizados por la LGA. Se clasifican en 3 categorías: aéreos, marítimos y terrestres. Aéreos son 4: Juan Santamaría, Tobías Bolaños, Daniel Oduber y Pablo Sinar. Marítimos son 9: Caldera, Golfito, Playa del Coco, Quepos, Limón, Moín, Alemán, Setenta y Nacional. Y terrestres son 4: Peñas Blancas, Los Chiles, Paso Canoas y Sabalito.

3.3.1.4 Volumen de Transacciones

Las aduanas que tienen mayor volumen de transacciones en el SAN-Costa Rica son: Central, Multimodal y Santamaría. Juntas se encargan de más del 79% de los trámites de pólizas aduaneras, lo que implica que tramitan más del 51% de los impuestos de exportación e importación del país.


Proyecto

Fuente: - Reglamento de Organización del SNA INCAE-96

*1: además están los puestos aduanales adscritos*2: a cargo de un Jefe

Gerente

Asesoría Legal

Subgerente

Depto. Técnico Depto. Agentes Externos

Sección deVerificación

Sección deSupervisión eInvestigación

Sección deAgentesExternos

Sección deAlmacenes

Depto. Administrativo

27

Sin embargo, la aduana que más ingresos genera al país es la de Limón. En 1995 totalizó más de US$164.2 millones en impuestos de importación y exportación. Este monto representa el 32.5% del total de ingresos aduaneros (según este cuadro), y el 11.68% de los ingresos totales del Estado en ese año. El cuadro 3.3 tiene detalles acerca de la cantidad de pólizas tramitadas, impuestos de importación e impuestos de exportación generados por cada una de las aduanas en los últimos 2 años. Las figuras 3.5 y 3.6 ilustran el comportamiento en términos porcentuales de estas dos mismas características entre 1992 y 1995.

FIGURA 3.5

PÓLIZAS TRAMITADAS POR ADUANA (MILES DE PÓLIZAS)

FIGURA 3.6

PORCENTAJE DE TRANSACCIONES POR ADUANA

1992 1993 1994 19950

20406080

100120140160180

No.dePólizasTramitadas

1992 1993 1994 1995Año

Central

Limón

Multimodal

Caldera

Peñas Blancas

Paso Canoas

Santamaría

Golfito

Postal

La AnexiónFuente: División Estadística-Registro-Divulgación DGAG-001296

1992 1993 1994 19950,0%

5,0%

10,0%

15,0%20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Porc

enta

je

1992 1993 1994 1995Año

Central

Limón

Multimodal

Caldera

Peñas Blancas

Paso Canoas

Santamaría

Golfito

Postal

La AnexiónFuente: División Estadística-Divulgación-Registro DGAG-001396

28

CUADRO 3.3

RESUMEN DE ACTIVIDAD POR ADUANA DEL SAN-COSTA RICA *1

Aduana 1994 1995 ➫ Central % del Total del Año ➫ Limón % del Total del Año ➫ Multimodal *2 % del Total del Año ➫ Caldera % del Total del Año ➫ Peñas Blancas *3 % del Total del Año ➫ Paso Canoas % del Total del Año ➫ Santamaría *2 % del Total del Año ➫ Golfito % del Total del Año ➫ Postal % del Total del Año ➫ La Anexión *4 % del Total del Año TOTAL

Pólizas Tramitadas

64 560

15,43% 28 816 6,89% 88 551

21,17% 12 368 2,96% 17 787 4,25% 9 878

2,36% 177 844 42,51%

2 258 0,54% 16 247 3,88%

339 0,08%

418 309

Imp. Imp. Millones

US$ 245,8

33,10% 231,9

31,23% 128,5

17,31% 54,1

7,29% 523

70,44% 8,8

1,18% 12,2

1,64% 6,6

0,89% 0,6

0,08% 0,005

0,00%

742,5

Imp. Exp. Millones US$

----------- -----------

15,0 99,34%

----------- -----------

0,028 0,18% 0,005

0,03% 0,003

0,02% 0,009

0,06% ----------- ----------- ----------- ----------- ----------- -----------

15,1

Pólizas Tramitadas

64 042 15,01% 37 593 8,81% 79 496

18,63% 12 779 2,99% 44 250

10,37% 12 189 2,86%

154 137 36,13%

2,086 0,49% 20 087 4,71%

0 0,00%

426 659

Imp. Imp. Millones

US$

169,0 33,42%

164,0 32,44%

86,5 17,11%

39,4 7,79%

29,9 5,91%

6,2 1,23%

6,0 1,19%

3,9 0,77%

0,4 0,07%

0 0,00%

505,6

Imp. Exp. Millones US$

---------- ----------

0,2 66,67% ---------- ----------

0,009 3,00% 0,003

1,00% 0,009

3,00% 0,004

1,33% 0,006

2,00% ---------- ---------- ---------- ----------

0,3

Fuente: Departamento de Divulgación de la DGA *1: Antes de 1994 los datos no fueron registrados en forma automatizada; tipo de cambio promedio utilizado C158.78 (1994) y C180.58 (1995). *2: La Aduana Santamaría y la Multimodal serán integradas durante 1996. *3: Con base en datos mensuales estimados. *4: Inició operaciones en junio de 1995.

3.3.1.5 Recurso Humano

Oficialmente, el SNA cuenta con un total de 642 funcionarios, de los cuales el 75.23% (483) trabaja en aduanas o puestos aduanales y el restante 25.07% (161) en las oficinas centrales de la DGA. Las aduanas con mayor cantidad de funcionarios son, en orden creciente: Santamaría con 131 (20.40%), Central con 78 (12.14%) y Multimodal con 65 (10.12%). En conjunto, estas 3 aduanas se concentra el 42.66% del total de funcionarios del SNA, y el 56.72% del total de funcionarios en aduanas o puestos aduanales. El cuadro 3.4 detalla acerca del número de funcionarios de acuerdo al nivel jerárquico. Obsérvese que las jefaturas abarcan el 10.28% de los funcionarios del SNA, y entre el personal técnico y de apoyo se tiene el 86.44% del total de funcionarios.

29

CUADRO 3.4

FUNCIONARIOS POR DEPENDENCIA DEL SNA-COSTA RICA *1

Dependencia Dirección

y Jefaturas Personal

Profesional Perso-nal Técnico

Personal de Apoyo

TOTAL

➫ Dirección General de Aduanas % del total del SNA ➫ Total Aduanas y Puestos % del total del SNA ➫ Aduana Central ➫ Aduana de Limón ➫ Aduana Multimodal *2 ➫ Aduana de Caldera ➫ Aduana de Peñas Blancas ➫ Aduana de Paso Canoas ➫ Aduana Santamaría *2 ➫ Aduana de Golfito ➫ Aduana Postal ➫ Aduana de La Anexión ➫ Puesto Aduanal de Los Chiles ➫ Puesto Aduanal de Sixaola ➫ TOTAL % del total del SNA

17

2,65% 49

7,63% 6 3 5 3 5 4 6 4 2 1 0 0

66 10,28%

27

4,21% 5

0,79% 1 0 1 0 0 0 1 1 1 0 0 0

32 4,98%

46

7,16% 246

38,32% 49 19 44 13 7

11 62 29 9 1 1 1

292 45,48%

71

11,06% 192

29,91% 20 16 15 25 11 18 63 15 2 1 2 4

263 40,96%

161

25,08% 481

74,92% 78 38 65 41 23 33

131 49 14 3 3 5

642 100%

Fuente: Departamento de Divulgación de la Dirección General de Aduanas. *1: Cantidades oficiales para 1995. *2: La Aduana Santamaría y la Multimodal serán integradas durante 1996.

3.3.2 Conjunto de AFPA

No obstante la LGA exige el registro de todos los AFPA y de todos los asistentes para poder ejercer su trabajo en el SAN-Costa Rica, en el Departamento de Registro de la DGA y por lo tanto en el subsistema SUBGEN del SIA, solamente un 40% de estos se encuentran debidamente registrados. Los datos oficiales de la DGA indican que en el país están en pleno derecho de ejercer su trabajo 916 asistentes de AFPA (223 son agentes aduanales) y 123 AFPA. Sin embargo, la realidad indica que sólo las Agencias Aduaneras son más de 162 en todo el país, y el total de AFPA sobrepasa las 600 empresas. Los AFPA más importantes de Costa Rica son aquellos que se relacionan con el trasiego de los productos que en mayor cantidad exporta Costa Rica (ver cuadro 1.2) y en general se trata de Agencias Aduanales. Se ha determinado que CORMAR ocupa el primer lugar con una importancia del 13% (se encarga del 75-80% de los trámites de exportación de banano). Otras empresas como BANDECO, AEROMAR, LAS FRONTERAS, ARCE-CAMPOS y ADUANAL tienen una participación relativa que oscila entre 3 y 5%.

30

El cuadro 3.5 contiene detalles acerca de los volúmenes aproximados que manejan las diferentes Agencias Aduanales y su importancia relativa.

CUADRO 3.5

VOLÚMENES DE TRANSACCIÓN DE LOS PRINCIPALES AFPA DEL SAN-COSTA RICA *1

Empresa AFPA Núm. Pólizas Tramita

Millones US$ Participación

➫ CORMAR ➫ BANDECO ➫ AEROMAR ➫ Agencia ARCE-CAMPOS ➫ Agencia ADUANAL ➫ Otras

16 500/mes 6 900/mes 6 700/mes 6 500/mes 6 500/mes 1 300/mes

5,74/mes ----------- ----------- ----------- ----------- -----------

13,00% 5,49%

3,00%-5,00% 3,00%-5,00% 3,00%-5,00% 0,03%-3,00%

Fuente: Equipo Investigador *1: Todos los datos son promedios aproximados basados en información suministrada por CORMAR, BANDECO y funcionarios de la DGA, el orden de importancia no es estricto y algunas otras agencias se posicionan en los primeros 5 lugares.

3.3.3 Conjunto de Clientes del SNA

Los clientes más importantes del SNA, desde el punto de vista del comercio exterior de Costa Rica, son los exportadores. Los importadores más importantes son por lo general los mismos exportadores, aunque no por el monto de las importaciones, si por el valor agregado que le dan a las materias primas. Los 20 exportadores más importantes de Costa Rica, con base en el monto en US$ de sus exportaciones aparecen en el cuadro 3.6. De estos, el 45% exporta diferentes tipos de perecederos, el 30% exporta banano y el 35% exporta manufacturas, especialmente ropa.

31

CUADRO 3.6

PRINCIPALES EXPORTADORES DE COSTA RICA *1

Nombre de la Empresa Teléfono Tipo de Producto 1. Standard Fruit Company C. R. 2. Compañía Bananera Carmen S.A. 3. Liga Agric. Ind. Caña de Azúcar 4. Co.Desarrollo Piñero de C.R. S.A. 5. JUROH S.A. 6. Geest Caribbean Ltd. Costa Rica 7. Comercializadora Bacori S.A. 8. SEDCA S.A. 9. Confecciones Siglo S.A. *2 10. Hules Técnicos S.A. 11. Merck Sharp and Dohme Co. 12. Difrusa Internacional S.A. 13. Coopemontecillos R.L. 14. Wrangler de Costa Rica S.A. 15. RECOPE S.A. 16. Sardimar S.A. 17. UNIBAN de Costa Rica S.A. 18. Fertilizantes de C.A. Costa Rica 19. Productos Gerber de Costa Rica 20. Coorporación FARAH de C.R.

287-3000 222-9211 257-9711 222-9211 293-4345 283-3144 296-4320 233-1066 231-3033 231-2911 232-1011 223-0956 443-3233 442-4280 257-6544 233-4122 296-3831 224-3344 283-8411 235-8733

Agropecuario (Banano) Agropecuario (Banano) Agropecuario (Azúcar) Agropecuario (Piña) Manufactura (Joyería) Agropecuario (Banano) Agropecuario (Banano) Agropecuario (Aceite Palma) Manufactura (Ropa) Manufactura (Piezas-Hule) Manufactura (Farmacos) Agropecuario (Banano) Agropecuario (Carne, embut.) Manufactura (Ropa exterior) Mineros (Combustibles) Agropecuario (del mar en lata) Agropecuario (Banano) Manufactura (Fertilizantes) Agropecuario (Alimto. niños) Manufactura (Ropa exterior)

Fuente: Cómputo Ventanilla Unica de Exportación, CENPRO. *1: Basado en datos de enero a diciembre de 1995, ordenado por valor FOB decreciente. *2: No produce en Costa Rica desde 1996.

3.3.4 Conjunto de Proveedores del SNA

Los centros con capacidad para profesionalizar personas en materia aduanera y comercio exterior constituyen un grupo muy importante de proveedores del SNA y de todo el SAN-Costa Rica. Destacan la Universidad de Costa Rica (UCR) y la Universidad Braulio Carrillo, no sólo por su trayectoria, sino que además por los grados académicos que ofrecen y su reconocimiento internacional. La Carrera de Administración Aduanera de la UCR pertenece a la Escuela de Administración Pública y es financiada por el Ministerio de Hacienda. Debido a varios factores, destacando el hecho de que en los últimos semestres la mayor parte de los estudiantes no proviene del sector público, a partir de 1999 este financiamiento será suspendido. Hasta 1995 esta carrera fue administrada por el Centro de Investigaciones y Capacitación en Administración Pública (CICAP), pero desde entonces se han introducido una serie de cambios en la organización, de manera que a más tardar en 1997, la Escuela de Administración Pública se encargará completamente de su administración. Actualmente se ofrecen los grados de técnico, diplomado y bachillerato, pero además, sus estudiantes pueden optar por la licenciatura en Administración Pública. El nivel

32

técnico se ha ofrecido desde 1978, de manera que en 1996 se cumplen 18 años de capacitación básica en materia aduanera en Costa Rica. La carrera de Administración Aduanera de la Universidad Braulio Carrillo ofrece únicamente el grado de bachillerato, ya que es la Escuela Aduanera Braulio Carrillo (división administrativa) la que desde 1983 se encarga de formar técnicos. Esta universidad inició sus labores en 1994, y tendrá su primera graduación en mayo de 1996. Esta institución también recibe financiamiento del Ministerio de Hacienda desde 1985.

C a p a c ita c ió n P r iv a d a e n A d m . A d u a n e raSSS AAA NNNC o s t a R i c a

P r o y e c t o


➫ L a U n iv e rs id a d B ra u lio C a rr il lo (U B C ) e s la p rin c ip a l o p c ió n p r iv a d a q u e o fre c ec a p a c ita c ió n e n a d m in is tra c ió n a d u a n e ra e n C o s ta R ic a . In ic ió s u s s e rv ic io s e n 1 9 9 4 , p e roe x is te c o m o E s c u e la d e s d e 1 9 8 3 .

➫ A c tu a lm e n te e s te c e n tro c u e n ta c o n 2 5 2 e s tu d ia n te s . E n a b r il d e 1 9 9 6 s e g ra d ú a n s u sp rim e ro s 1 5 b a c h ille re s e n A d m in is tra c ió n A d u a n e ra . A n u a lm e n te c a p a c ita ju n to c o n laE s c u e la a m á s d e 4 0 0 p e rs o n a s e n d ife re n te s n iv e le s a c a d é m ic o s (c u rs o s d e a c tu a liz a c ió n ,té c n ic o , b a c h ille r y m a s te r) .

➫ S u s p ro g ra m a s d e c a p a c ita c ió n n o s ó lo s e o fre c e n e n S a n J o s é , s in o q u e a d e m á s s e h a ne x te n d id o a to d a s la s a d u a n a s d e C o s ta R ic a y a o tro s p a ís e s c o m o G u a te m a la , H o n d u ra s ,N ic a ra g u a , E l S a lv a d o r, P a n a m á , B o liv ia , E c u a d o r y R e p ú b lic a D o m in ic a n a .

➫ A c tu a lm e n te la U B C e s la s e c re ta ría p a ra A m é ric a L a t in a d e la A s o c ia c ió n d e A g e n te sA d u a n e ro s d e A m é ric a L a tin a , E s p a ñ a y P o rtu g a l.

- E s ta U n iv e rs id a d , a d e m á s d e o fre c e r s e rv ic io s d e c a lid a d , a p o y a la m o d e rn iz a c ió nd e l S A N a l c a p a c ita r p e rs o n a s e n A d m in is tra c ió n A d u a n e ra ta l y c o m o lo e x ije e la rt íc u lo 3 4 d e la L G A (p a ra lo s A g e n te s A d u a n e ro s ) . S in s u a p o r te , la re fo rm a te n d ríau n a tra b a m á s p a ra s u im p la n ta c ió n . P e ro a d e m á s , d e b id o a s u s p ro y e c to s d ee x te n s ió n , s u s s e rv ic io s d e c a p a c ita c ió n h a n lle g a d o a to d a A m é r ic a L a tin a .

El énfasis de la carrera de la Universidad Braulio Carrillo es el comercio exterior, pero se denomina Administración Aduanera por lo estipulado en el CAUCA y leyes nacionales. Además ofrece bachillerato en Comercio Exterior y en Administración Tributaria. Seguramente para el tercer cuatrimestre de 1996 se proyecta el inicio de la maestría en Comercio Exterior con énfasis en Administración Aduanera. La Universidad y la Escuela Braulio Carrillo han ofrecido capacitación en Costa Rica y otros países de Centroamérica, Suramérica y el Caribe. La institución ha sido designada secretaría para capacitación en materia aduanera en América Latina por parte de la Asociación de Agentes Aduaneros de América Latina, España y Portugal (ASAPRA). Tanto la UCR como la Universidad Braulio Carrillo ofrecen sus servicios tanto en el recinto universitario como en los mismos locales aduaneros, para evitar el desplazamiento costoso de los funcionarios públicos y miembros de la empresa privada que laboran en cada una de las aduanas o empresas de servicios aduaneros respectivamente. Desde inicios de 1995, en ambos centros educativos se ha incrementado la solicitud de la matrícula para la carrera de Administración Aduanera. Lamentablemente y según observaciones realizadas por la Universidad Braulio Carrillo, se ha determinado que esto

33

se debe principalmente a que el sector estudiantil conoce acerca del alto grado de corrupción que existe en el SAN, lo cual en lugar de ser un desmotivante para estudiar esta carrera, es para muchos una razón para asegurar sus ingresos monetarios futuros. El cuadro 3.7 resume la capacidad de profesionalización del SAN-Costa Rica con base en los dos centros universitarios analizados.

CUADRO 3.7

CAPACIDAD DE PROFESIONALIZACIÓN DEL SAN-COSTA RICA

Indicador UCR UBC *1 ➫ Fecha inicio de servicios educativos *2 ➫ Grados académicos que ofrece ➫ No. total graduados diplomados (02/96) ➫ No. total graduados técnicos (02/96) ➫ No. total graduados bachilleres (02/96) *3 ➫ No. promedio graduados por año ➫ No. de estudiantes empadronados (02/96) ➫ % estudiantes sector privado ➫ % estudiantes sector público ➫ Programas de extensión ➫ Países donde capacita ➫ Duración programa técnico ➫ Duración programa diplomado ➫ Duración programa bachillerato ➫ Duración programa licenciatura ➫ Duración programa maestría ➫ Mínimo personas capacitadas por año

➫ 1 978 ➫ Técnico

Diplomado Bachillerato Licenciatura *4 ➫ 212 ➫ --------------------------- ➫ --------------------------- ➫ --------------------------- ➫ 252 ➫ 75% ➫ 25% ➫ Principios Adm. Adua.

Cursos Actualización -------------------------- ➫ Costa Rica --------------------------- --------------------------- --------------------------- ➫ ---------------------------- ➫ 2,5 años ➫ 4,0 años ➫ 5,0 años ➫ --------------------------- ➫ 90

➫ 1 983 ➫ Técnico

Bachillerato Maestría ------------------------ ➫ 0 ➫ 320 ➫ 15 ➫ 40 ➫ 425 ➫ 87% ➫ 13% ➫ Cursos Actualización

Cursos de la LGA Principios Adm Adua. ➫ Centroamérica

Panamá Bolivia República Dominicana ➫ --------------------------- ➫ 1,5 años ➫ 3,0 años ➫ --------------------------- ➫ 2,0 años ➫ 400

Fuente: - Centro de Investigaciones y Capacitación en Administración Pública (CICAP). - Escuela de Administración Pública de la UCR - Universidad Braulio Carrillo *1: - Universidad y Escuela Braulio Carrillo. *2: - La Escuela inicia operaciones en 1983, la Universidad hasta 1994. *3: - La primer graduación está programada para mayo de 1996. *4: - En Administración Pública.

34

3.3.5 Sistema de Información Aduanera

El Sistema de Información Aduanera (SIA), que inició su operación en 1992, cuenta en 1995 con un alto porcentaje de trasiego de información en forma automatizada. No obstante, en términos generales no se cuenta con la capacidad informática (“hardware” y “software”) y medios de comunicación necesarios, entre otros, debido que el ICE y RACSA no pueden satisfacer los requerimientos proyectados para el SIA. El SIA, cuyo “software” es original de l Estado (diseñado y administrado originalmente por FUCE), pasó entre 1992 y 1995 de 20 a más de 250 computadoras. En este mismo período se aumentó el número de redes de 2 (4 usuarios), a 9 (20 o 40 usuarios); de 18 usuarios conectados en red (1.7%), a 300 (33%); y de una base de datos de 200 MB, a una de 7000 MB. Actualmente el SIA cuenta con más de 284 usuarios externos que intercambian información con el sistema. De estos 22 son Bancos, 45 Almacenes y 60 son Agencias Aduaneras (33% del total). El hardware del SIA está compuesto por dos grupos principales: los equipos de la DGA y los equipos de FUCE. La DGA cuenta, según su inventario oficial, con un total de 114 estaciones de trabajo, más de 300 MB de memoria RAM y más de 6000 MB de disco duro. El cuadro 3.8 resume la capacidad oficial en “hardware”. Este resumen se basa en el inventario realizado en noviembre de 1995 e incluye la información correspondiente al equipo propiedad del Ministerio de Hacienda (originalmente administrado por FUCE). Con base en este cuadro, realmente el SIA cuenta al menos con 155 estaciones de trabajo (terminales y computadores “stand alone”), 16 GB de disco y 8 redes locales o LAN. Por cada 4 funcionarios se cuenta con una estación de trabajo con su monitor y por cada 80 con una red LAN. Solamente para efectos de comparación, nótese además que con cada CPU, en 1995 se generaron 2753 pólizas o US$ 3.26 millones de ingresos por impuestos (según datos del cuadro 3.3).

35

S is te m a d e In fo rm a c ió n A d u a n e ra (S IA )SSS AAA NNNC o s t a R i c a

P r o y e c t o


➫ O rig e n : E n 1 9 9 0 s e lle v a n a c a b o lo s p rim e ro s e s fu e rz o s p a ra d e s a rro lla r e l S IA p o r p a rted e l d e n o m in a d o “G ru p o T é c n ic o d e C o n tro l”.

E s te g ru p o e v a lú a e l S ID U N E A y d e te rm in a q u e e l s is te m a N O e s a d e c u a d o , a p e s a r d e s e ru n a s o lu c ió n in m e d ia ta , p o rq u e e n tre o tro s , im p lic a b a d e p e n d e r d e la U N C T A D p a ra s um a n te n im ie n to y la c a p a c ita c ió n , a d e m á s d e q u e s e te n ía c o n o c im ie n to d e p ro b le m a s e nc u a n to a l s o p o rte té c n ic o .

➫ F in a n c ia m ie n to : O rig in a lm e n te e l S IA fu e fin a n c ia d o c o n m á s d e U S $ 3 .3 m illo n e s q u e laA ID a s ig n ó a l P ro g ra m a d e M o d e rn iz a c ió n A d u a n e ra (P M A ) p a ra e l d e s a rro llo in fo rm á tic o .E n 1 9 9 3 la A ID a d ic io n ó m á s d e U S $ 0 .8 m illo n e s . A d e m á s e l E s ta d o a s ig n ó , e n 1 9 9 4 , m á sU S $ 0 .2 d e l p re s u p u e s to d e l P M A . A c tu a lm e n te s e c u e n ta c o n U S $ 0 .5 m illo n e s d e l B a n c oM u n d ia l p a ra d e s a rro lla r u n a re d tip o W A N .

➫ A d m in is tra c ió n : L a F U C E h a c o o rd in a d o e l d e s a rro llo d e l S IA d e s d e 1 9 9 2 y , o tro sp ro y e c to s d e la re fo rm a d e l S A N (re s tru c tu ra c ió n o rg a n iz a c io n a l y le g is la c ió n ) d e s d e 1 9 9 3 .

C a p a c id a d- In te rc a m b io E le c tró n ic o d e D a to s c o n m á s d e 2 0 0 u s u a r io s (B a n c o s y A F P A )- M á s d e 2 5 0 C P U- M á s d e 9 re d e s L A N- M á s d e 7 0 0 0 M B d e B a s e d e D a to s

R e q u e rim ie n to s- M a y o r c a p a c ita c ió n d e lo s fu n c io n a r io s in v o lu c ra d o s .- A l m e n o s u n a re d W A N .- L o g ra r q u e la to ta lid a d d e lo s u s u a r io s p u e d a n e fe c tu a r tra n s m is ió n e le c tró n ic a d e d a to s .

Debido a su importancia, desde inicios de 1996 se está desarrollando la versión 3.0 del SIA, que implica la adquisición de redes Novell, estaciones de trabajo 486 o Pentium y servidores RISC, así como el funcionamiento de una Red Inalámbrica Nacional. Obsérvese que el SIA no sólo es un facilitador de los trámites aduaneros, sino que además, según la LGA, es un componente indispensable para que estos trámites sean legales. Por ejemplo, el artículo 104 indica que el declarante o agente aduanero que lo represente debe presentar la declaración aduanera mediante transmisión electrónica de datos, utilizando su código de usuario y clave de acceso confidencial. Salvo ciertas excepciones autorizadas, las declaraciones que no se hagan por medio del sistema, no son legales.

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CUADRO 3.8

EQUIPO DE CÓMPUTO OFICIAL DEL SNA

Departamento Estaciones de Trabajo

RAM *2 Disco *2 Monitor Redes LAN

Modems

➫ Ofc. Centrales DGA ➫ Aduana Postal ➫ Aduana Central ➫ Aduana Santamaría ➫ Aduana Multimodal ➫ Aduana Paso Canoas ➫ Aduana Limón ➫ Aduana Caldera ➫ Aduana Peñas Blancas ➫ Aduana Golfito TOTAL *3 ➫ No. Func./Unidad *4

26 5

33 10 25 10 20 15 10 1

155

4

208 20

132 40

100 40 80 60 40 4

724

1

2 000

300 3 270

600 3 270

600 2 600 2 600

600 270

16 110

25

26 5

33 10 25 10 20 15 10 1

155

4

1 0 1 1 1 1 1 1 1 0

8

80

1 0 2 1 2 1 1 1 1 0

10

64

Fuente: - Departamento Administrativo de la DGA; FUCE. *1: - En la mayor parte de los casos se encuentran en red. *2: - Capacidades dadas en MB. *3: - Además se cuenta con 13 UPS. *4: - Para datos de personal ver el cuadro 3.4. Por lo tanto, todas aquellas empresas AFPA que no dispongan de sistemas informáticos con capacidad para comunicarse con el SIA, quedarán sencillamente fuera de la legalidad de las transacciones aduaneras y por lo tanto, tendrán que dejar de operar. El concepto de transmisión electrónica de datos tiene como meta asegurar que todos los trámites se hagan 100% por medio de la telemática. Sin embargo, debido a la necesidad de un período de adaptación, desde que se iniciaron las pruebas y hasta que se tenga la capacidad requerida en el sector público y privado, el concepto se ha ampliado para aceptar como transmisión electrónica la entrega de un “diskette” que contenga la información con los detalles de la transacción. Con el fin de lograr la capacitación de los AFPA, importadores y exportadores, desde 1995 la DGA (por medio de FUCE) ha coordinado un conjunto de Planes Piloto que corresponden a los 6 módulos externos del SIA (navieras, estacionamientos, almacenes, agencias, exportadores y bancos). Sin embargo, según información de la FUCE y la DGA, son muchas las empresas que aun no se han preocupado por seguir sus llamados para que se capaciten y formen parte de los planes piloto. Hasta febrero de 1996, solamente 13 exportadoras, 63 importadoras, 20 Almacenes de Depósito Fiscal y 30 navieras forman parte de los planes piloto de transmisión electrónica de datos.

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A pesar de la escasa participación en los programas de capacitación, en abril de 1996 todas las Agencias Aduaneras que ofrecen sus servicios en la Aduana Santamaría concretarán sus transmisiones electrónicas de pólizas, al menos, por medio del uso de disquetes y los módulos del SIA.

CUADRO 3.9

SERVICIOS TELEMÁTICOS PRESTADOS POR RACSA AL SIA

Servicio Usuario Nodo Conexión ➫ 11 Puertos Dedicados X.25 a 9600 bps ➫ 4 Líneas Doble Par para 9600 bps ➫ 1 Línea Dedicada Doble para 9600 bps ➫ 6 Líneas Dedicadas Dobles para 9600 bps ➫ 11 Accesos Conmutados X.28 Dial In a 2400 bps ➫ 11 Casilleros Electrónicos ➫ 11 Programaciones RACSABIN ➫ 11 Modems Externos para 2400 bps ➫ 4 Líneas ➫ 1 Terminal Dedicada X.25 ➫ 1 Host Dedicado X.25 ➫ 4 Terminales Dedicadas X.25 ➫ 2 Modems

➫ SIA ➫ Aduana Paso Canoas Aduana Peñas Blancas Aduana Caldera Aduana Golfito ➫ Aduana Multimodal ➫ Aduana Central Aduana Santamaría Aduana Limón Aduana La Anexión DGA (2) ➫ SIA ➫ SIA ➫ SIA ➫ SIA ➫ Aduana Limón Aduana Central FUCE-DGA ➫ SIA ➫ SIA ➫ SIA ➫ FUCE-DGA

➫ Pérez Zeledón Puntarenas Puntarenas San José ➫ San José ➫ San José Alajuela Limón Liberia San José

Fuente: Departamento Administrativo de la DGA Además del equipo con que cuenta el SIA, para efectos de comunicación, la DGA ha contratado a RACSA una serie de equipos y servicios que aseguran el enlace mínimo requerido entre las diferentes aduanas y puntos de información. El cuadro 3.9 contiene los detalles. Paralelamente a los esfuerzos del Estado, la empresa privada, específicamente la Asociación de Agentes de Aduana de Costa Rica (ADACOR), estudia la posibilidad de implantar una Red de Area Ancha que aumente la capacidad de comunicación del SIA y sus componentes. La Red de Area Ancha ADACOR (WAN ADACOR), para asegurar una comunicación de calidad, pretende aprovechar la infraestructura de RACSA y el ICE, además del potencial uso de un satélite para comunicaciones nacionales (que también sería utilizado por el SIA).

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Los 3 principales servicios de la WAN ADACOR serían: control de calidad de las características y datos de las Declaraciones Aduaneras, cuya intensión es reducir al máximo la posibilidad de que un AFPA sea multado por el envío de información errónea; eliminar la necesidad de un representante físico de cada empresa AFPA en las aduanas, al sustituirlo por la representación virtual ante el SIA; y asegurar una comunicación de calidad entre los componentes del SAN (por redundancia). La decisión final acerca de la viabilidad y utilidad de esta red estará a cargo de la asamblea de la ADACOR. A más tardar en el mes de abril de 1996 se espera arrancar o desestimar por completo el proyecto. El costo aproximado de este proyecto es de US$500000. Sería financiado por el Banco de Integración Económica y por medio de pequeños aportes de todos sus socios. La implantación de la red encuentra su principal limitante en la falta de interpretación oficial de algunos artículos de la LGA y otros instrumentos de la Jerarquía de Legislación Aduanera. Si la interpretación determina que para cada aduana la empresa AFPA debe tener un representante, la WAN ADACOR pierde mucho de su potencial, ya que uno de sus servicios no sería necesario. Si esto sucede, es muy posible que el proyecto no se lleve a la práctica, a pesar de que sus otros dos potenciales servicios también son muy importantes. Algunas Agencias Aduaneras como CORMAR han perdido interés en esta red debido a que cuentan con equipo y “software” que les ha permitido crear redes virtuales para comunicarse con todas sus sucursales e incluso con las aduanas y el SIA.

3.3.6 Regímenes y Modalidades Aduaneras

Según se establece en la LGA y su Reglamento, el SAN está seccionado por Regímenes y Modalidades Aduaneras. Se entiende por Régimen Aduanero “...las diferentes destinaciones a que pueden quedar sujetas las mercancías que se encuentran bajo control aduanero, de acuerdo con la declaración presentada ante la autoridad aduanera”/10. Para el SAN Costa Rica se han establecido un total de 5 Regímenes Generales que contemplan a su vez 18 Regímenes Específicos y al menos 9 Modalidades Aduaneras. Dependiendo del Régimen y la Modalidad Aduanera, así será el proceso que debe seguir una mercancía o una persona dentro del SAN. El cuadro 3.10 resume los regímenes generales y específicos, así como las modalidades que constituyen el SAN.

10 Ley General de Aduanas, Artículo 109.

39

3.3.7 Infraestructura y Horarios

Además de los edificios dedicados a trámites aduaneros (aduanas y puestos), el SNA cuenta con instalaciones para las oficinas centrales de la DGA en San José. Aproximadamente el 65% de estos edificios no son propiedad de la DGA. De estos, aproximadamente el 50% son arrendados y el 50% son áreas de otras instituciones estatales como INCOOP, BNCR y Aviación Civil, que han cedido el espacio por períodos de tiempo determinados (prorrogables). El cuadro 3.11 se detallan algunos aspectos de las principales instalaciones con que cuenta el SNA. Obsérvese que sólo se incluyen las edificaciones pertenecientes al Estado.

CUADRO 3.10

REGÍMENES Y MODALIDADES ADUANERAS DEL SAN-COSTA RICA

Regímenes Generales Regímenes Específicos Modalidades ➫ Definitivos ➫ Temporales ➫ Perfeccionamiento ➫ Liberatorios Pago Tributos Aduan. ➫ Devolutivo de Derechos

➫ Importación

Exportación Modalidades Propias ➫ Tránsito Nacional- Internac.

Transbordo Tránsito Marítimo-Aéreo Depósito Fiscal Reempaque y Distribución Imp.-Exp. Temporal Provisiones Abordo ➫ Perfeccionamiento Activo

Exp. Temp. Perfec. Pasivo ➫ Zona Franca

Reimp. Igual Estado Reexportación

➫ Equipaje Envíos de Socorro Ingreso/Salida Fallecidos Muestra sin Val. Comer. Desp. Domicil. Industrial Entrega Rápida Envíos Urgentes-Postales Imp. No Comerciales

Fuente: - Ley General de Aduanas y su Reglamento

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CUADRO 3.11

CARACTERÍSTICAS DE LA INFRAESTRUCTURA DEL SNA

Instalación Area (m2) Dueño Horario Estado ➫ Oficinas Centrales DGA ➫ Otras Dependencias. ➫ Aduana Central ➫ Aduana Limón ➫ Aduana Multimodal ➫ Aduana Caldera ➫ Aduana Peñas Blancas ➫ Aduana Paso Canoas ➫ Aduana Santamaría ➫ Aduana Golfito ➫ Aduana Postal ➫ Aduana La Anexión

➫ 5 050 ➫ ------ ➫ 2 089 ➫ 814 ➫ 594 ➫ ------ ➫ ------ ➫ ------ ➫ ------ ➫ ------ ➫ ------ ➫ ------

➫ Privado SNA y Privado ➫ BNCR ➫ SNA ➫ Privado ➫ Propio ➫ SNA ➫ SNA ➫ Aviación Civil ➫ Propio ➫ CORTEL ➫ Aviación Civil

➫ L-V 8:00-16:30 ➫ L-V 8:00-16:30 ➫ L-V 8:00-16:30 ➫ L-V 7:30-16:00 ➫ L-V 8:00-16:30 ➫ L-V 7:30-16:00 ➫ L-D 7:00-22:00 Tu 7:00-20:00 Tr ➫ L-D 6:00-23:00 ➫ L-D 24 hrs. Tu-Tr ➫ K-D 7:00-5:00 ➫ L-V 8:00-16:30 ➫ L-D 7:00-8:00

➫ Inadecuado ➫ Aceptable ➫ Compra ➫ Adecuado ➫ Adecuado ➫ Remodelación ➫ Mantenimiento ➫ Remodelación ➫ Remodelación ➫ Adecuado ➫ Inadecuado ➫ Inadecuado

Fuente: - Departamento Administrativo de la DGA. - Departamento de Divulgación de la DGA. *: - Turistas (Tu), Transportistas (Tr), martes (K). Como se observa en el cuadro 3.11, excepto en el caso de las aduanas fronterizas y el Aeropuerto Juan Santamaría, los horarios de atención de trámites aduaneros se limitan a las horas de oficina. No obstante, la DGA considera que son suficientes, ya que se ha determinado que fuera de esos horarios no existe demanda, o ésta es muy escasa, por lo que no amerita ampliar de horarios. Sin embargo, algunos AFPA, importadores y principalmente exportadores, consideran que los horarios deberían ser de 24 horas al día en muchas de las aduanas. Por ejemplo, en Limón, es muy común la solicitud de “aperturas” (horarios extra basados en solicitudes específicas) para la carga de banano y otros productos de exportación, que de lo contrario perderían características de calidad o incluso perderían su capacidad de venta. La DGA tiene dentro de sus políticas la eliminación o reducción al máximo de las denominadas “aperturas”, ya que aducen que los interesados, al conocer de los horarios se pueden adecuar, y que para efectos de los trámites propiamente dichos, conforme avance el SIA, virtualmente se tiene atención las 24 horas del día en todo el país.

41

3.4 Capacidad de Implantación del PMA

El cambio en el SAN-Costa Rica está 100% basado en el Programa de Modernización Aduanera (PMA) del Gobierno de la República. Por lo tanto, la implantación también está a cargo del Estado. En los primeros pasos del PMA, el gobierno utilizó, según lo manifiestan algunos miembros del SAN, una táctica errónea: intentó imponer la LGA, sus Reglamentos y todos los cambios implicados. Debido a la oposición de los sectores interesados, en los últimos meses la táctica varió y se han tomado en cuenta las críticas y posiciones de casi todos los componentes del SAN. Se puede concluir que la capacidad de implantación del PMA es altamente aceptable, ya que no sólo se ha ejecutado en un alto porcentaje lo planeado (aunque con demoras), sino que además, se han visto los resultados y por lo tanto, se ha recibido mayor apoyo de casi todos los sectores. Los resultados de la Auditoría de la CID-Gallup, efectuada a finales de 1995 por solicitud del Ministerio de Hacienda, en términos generales indican que Costa Rica apoya el PMA. Por ejemplo, el 84% de los Agentes Aduaneros, el 83% de las Navieras, el 69% de los Almacenes Fiscales y 56% de los Transportistas consideran que de 1994 a 1995 el SNA ha tenido una tendencia hacia la calidad de servicio. Para los usuarios del SNA, el servicio que reciben merece en términos generales, un 3.41/5.00 (ver anexo 2 para otros detalles de los resultados de la Auditoría). Uno de los aspectos del SNA que más se cuestiona es la honestidad de sus funcionarios. Generalmente se opina que el nivel de corrupción es muy elevado. Sin embargo, según los resultados de la misma Auditoría, el 50% de los usuarios clasifican la honestidad del personal como “mucha/algo” y el 27% como “regular”. La prensa también ha reconocido el éxito relativo del PMA. Por ejemplo, el periódico “La Nación”, en su edición del 29 de enero, publica un artículo titulado “Mejorar servicios, próximo paso de la reforma”. En este, la periodista Patricia Leitón Quirós anota que “...en las aduanas, que fueron de las primeras instituciones reformadas, hoy los tiempos de espera para retirar mercadería han caído de tres días a una mañana, de un día a una hora” y así lo testificaron los gerentes de varias empresas aduaneras privadas. En términos generales las evaluaciones que se hacen del SNA, incluyendo aquellas por parte de empresas que actualmente atacan las políticas gubernamentales, afirman que el PMA es todo un éxito. No obstante, algunos exportadores e importadores no están completamente de acuerdo con las reformas. Afirman que falta mucho por hacer y que no han sido debidamente informados, por parte del Gobierno, acerca de los cambios. Es muy posible, que a partir del segundo trimestre de 1996 la oposición al PMA se haga más evidente, epecialmente por parte del sindicato ASEPA. Si esto sucede, la evolución del SAN-Costa Rica podría verse retardada. Sin embargo, si la oposición del Sindicato es la adecuada, el PMA se podría ver beneficiado con los cambios que se promuevan y que van a permitir la aceptación de un sector más amplio de los componentes del SAN-Costa Rica.

42

4. IMPACTO DEL SAN-COSTA RICA SOBRE LA COMPETITIVIDAD

4.1 Principales Procesos

Los principales procesos del SAN-Costa Rica se presentan en tres escenarios principales: las Aduanas, los establecimientos de los AFPA y las Ventanillas Unicas de CENPRO. Desde la perspectiva de la LGA y sus Reglamentos, los principales procesos del sistema son: a. Ingreso y Salida del Territorio Aduanero Nacional (incluye varios subprocesos); b. Declaración de Tránsito Aduanero; c. Ingreso y Salida Zona Franca; d. Perfeccionamiento Activo; e. Despacho Domiciliario; f. Reempaque y Distribución; g. Importación Temporal y Definitiva; h. Exportación Temporal y Definitiva; I. Depósito Fiscal. Estos procesos se llevan a cabo entre las Aduanas y los locales de los AFPA. En CENPRO se presentan dos procesos adicionales: Ventanilla Unica de Exportación y Ventanilla Unica de Importación. Ambos son requisito previo de los procesos de la LGA, pero no son contemplados por ésta. En términos generales estos dos procesos consisten en la adjudicación de los permisos que correspondan (Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, etc.) para la importación o exportación, a través de un único escritorio y una sola persona (sin necesidad de recurrir a cada una de las instituciones que emiten los permisos). Sin estos permisos, los procesos más importantes contemplados por la LGA no se pueden llevar a cabo. Excepto por el proceso de Ventanilla Unica de Importación (poco automatizado), el resto de los procesos del SAN-Costa Rica se presentan en la actualidad por medio del uso de los sistemas automatizados de información. En general, todos estos procesos pueden ser clasificados por medio de 2 macroprocesos: Ingreso al Territorio Aduanero Nacional y Salida del Territorio Aduanero Nacional. La figura 4.1 ilustra los macroprocesos. En el Anexo 3 se ubican los Flujogramas de Actividad de los principales procesos del SAN.

43

FIGURA 4.1

MACROPROCESOS DEL SAN-COSTA RICA

4.2 Impacto Sobre la Competitividad

Antes del PMA el SAN era uno de los principales factores de desmotivación del comercio exterior de Costa Rica. Esto principalmente porque los trámites aduaneros eran demasiado extensos en el tiempo (ver cuadro 1.5), porque no existían las medidas de seguridad mínimas y, porque la corrupción, el único control real del ingreso y salida de mercancías, implicaba elevados costos adicionales. Los costos por corrupción habían llegado a oficializarse tanto en el SAN-Costa Rica, que las denominadas “chizas” (cuya denominación moderna es “papel del banco”) significaban como mínimo US$3.5 por transacción, lo cual implica un mínimo de US$4000 por Agencia Aduanal por mes. El PMA ha permitido que los costos por corrupción, a pesar de no haberse eliminado por completo, hayan pasado a menos de US$1.0 por transacción, principalmente porque no se requiere la intervención de tanto personal como antes. La meta es eliminarlos por completo. Precisamente, después del PMA, la competitividad de importadores y exportadores se ha mantenido en un proceso de constante aumento, en especial porque a pesar de los aumentos en los costos de las empresas AFPA, estos no serán trasladados a sus clientes, y porque la calidad relativa del SAN-Costa Rica está mejorando.

Fuen

te: E

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o In

vest

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or


Proyecto

INCAE-96

Ingreso a TAN Salida de TAN

VentanillaUnica de

Importación

VentanillaUnica de

Exportación

ProcesosLGA Ingreso

a TAN

ProcesosLGA Salida

a TAN

TránsitoAduanero sinDeclaraciónAduanera

Ree

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taci

ón

Expo

rtaci

ónD

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itiva

Expo

rtaci

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Aduanera

44

T ra b a s a l C o m e rc io p o r A rb itra r ie d a dSSS AAA NNNC o s t a R i c a

P r o y e c t o


➫ S itu a c ió n : C O N A P R O S A L in ic ió s u s e x p o rta c io n e s d e m a n g o a E U A y U E e n m a rz o d e1 9 9 6 , c o n v ie r té n d o s e e n e l p r in c ip a l e x p o rta d o r c o s ta rr ic e n s e d e e s te p ro d u c to . P a rae fe c tu a r e s ta s e x p o rta c io n e s la e m p re s a re q u ie re im p o rta r la s c a ja s p a ra e m p a c a r m a n g o .

S e g ú n d e c re to d e le y , e s te tip o d e e m p re s a s e s tá n a u to r iz a d a s p a ra d e s a lm a c e n a r s u sin s u m o s s i g a ra n tiz a n (c a u s a n ) lo s im p u e s to s , q u e a d e m á s s e le re d u c e n p o r m e d io d e u nC o n tra to d e E x p o r ta c ió n . P e ro , d e b id o a q u e C O N A P R O S A L re c ie n h a in ic ia d o lae x p o rta c ió n d e m a n g o s , s u C o n tra to a ú n s e e n c u e n tra e n trá m ite .

P o r n o p re s e n ta r e l C o n tra to , la A d u a n a h a e x ijid o e l p a g o d e lo s im p u e s to s a d u c ie n d o q u e e lC A U C A n o c o n te m p la n in g ú n a rtíc u lo p o r m e d io d e l c u a l s e le p u e d a n d a r a e s ta e m p re s am á s d e 3 0 d ía s p a ra e l d e s a lm a c e n a je p o r m e d io d e c a u s a c ió n . E s d e c ir, la a d m in is tra c ió nd e la A d u a n a n o a c e p ta a p lic a r e l d e c re to d e le y , p e ro p a ra n o re tra s a r e l c o m e rc io , s o lic ita ala D G A q u e e m ita c a rta e n d o n d e s e a u to ric e la a p lic a c ió n d e e s te .

E l a d m in is tra d o r d e la a d u a n a h a c e lo c o rre c to , s e a p e g a a la le y , e v ita n d o p o s ib le sp ro b le m a s c o n la D IT A y e v ita n d o e n to rp e c e r e l c o m e rc io .

- E n 1 5 d ía s C O N A P R O S A L h a te n id o q u e p a g a r m á s d e U S $ 3 5 0 0 p o r im p u e s to s d eim p o rta c ió n . E s to le re s ta c o m p e titiv id a d p o rq u e in v ie rte s u s g a n a n c ia s e n e l p a g o d eim p u e s to s q u e n o le c o r re s p o n d e n s e g ú n e l d e c re to d e le y .

4.2.1 Aumento de Costos Versus Aumento de la Competitividad

Los costos de inversión de las empresas AFPA se han incrementado al menos en US$40000 debido a la nueva legislación nacional. El cuadro 4.1 muestra en detalle el aumento que sólo por autorizaciones de operación (garantías) han tenido las empresas AFPA. Además de estos costos, los AFPA han tenido que invertir en la adquisición de equipo de cómputo que permita la comunicación con el SIA, tal y como lo establece la LGA, que al menos significa US$12000 adicionales. Por otra parte, dependiendo de la interpretación que se haga de los instrumentos que legislan el SAN también los costos de operación podrían aumentar para algunas de las empresas AFPA. Por ejemplo, si oficialmente se interpreta que cada Agencia Aduanal debe contar con un Agente Aduanero que la represente en cada aduana, las Agencias Aduanales tendrán que contratar al menos 2 Agentes Aduaneros más (suponiendo que no operaría en menos de 3 aduanas y considerando que en la actualidad el 90% de las Agencias Aduanales solamente cuentan con un Agente Aduanero), lo que significa un gasto fijo adicional superior a los US$30000 por año. Los Agentes Aduanales profesionales están apoyando esta interpretación, que de asumirse, su presencia en cada aduana sería indispensable para cada Agencia Aduanal, de manera que serían más cotizados, tendrían más fuentes de trabajo y seguramente salarios mucho mejores que los actuales. Para CORMAR, una interpretación oficial en este sentido significa incurrir en un gasto fijo adicional superior a los US$105000 por año, destinado al pago de honorarios básicos de

45

los 7 agentes que deberían trabajar en las 7 aduanas en donde operan. En la actualidad CORMAR sólo cuenta con uno.

CUADRO 4.1

COSTOS DE AUTORIZACIÓN PARA EJERCER FUNCIONES DE AFPA EN EL SAN-COSTA RICA (MILES DE US$)

Tipo de Autorización Antes de la LGA Después de la LGA

➫ Operac. aduana principal ➫ Operac. otras aduanas *2 ➫ Garantía por responsabilidades ➫ Comitente (Asistentes) *3 TOTAL Aumento mínimo

AA *1

8 5 0 3

16 ---

TA *1

0 0 0 0

0 ---

CC *1

0 0 0 0

0 ---

DA *1

0 0

50 0

50 ---

AA *1

10 5-8 50 0

65-68 49-52

TA *1

0 0

50 0

50 50

CC *1

0 0

40 0

40 40

DA *1

0 0

100 0

100 50

Fuente: - Ley General de Aduanas - Departamento de Divulgación de la DGA *1: - Agente Aduanero (AA), Transportista Aduanero (TA), Consolidador de Carga Internacional (CC) y Depositario Aduanero (DA); antes de la LGA fue establecido, por decreto, un monto de US$50000 para las navieras, pero su recaudación nunca fue efectiva. *2: - Por cada aduana en donde opere la empresa se debe pagar el monto indicado. *3: - Por cada asistente de AFPA se debe pagar el monto indicado. Algunas empresas AFPA, por su bajo volumen de transacciones, definitivamente no pueden asumir los nuevos costos. Para estas existen dos caminos diferentes: crear nuevas empresas (alianzas estratégicas) a partir de la unión de varias de estas o retirarse del mercado. Los transportistas pequeños (especialmente aquellos que se dedican a buscar el trabajo diariamente en las mismas aduanas) corren el riesgo de desaparecer, principalmente porque entre estos no se ha llegado a ningún tipo de acuerdo que permita formar alianzas estratégicas o sociedades y porque el Estado no tiene interés en que se mantengan en el mercado. Por el contrario, muchas Agencias Aduaneras pequeñas sí están coordinando esfuerzos para hacer frente a los requerimientos de la LGA. Sin embargo, a pesar de esta situación, los importadores se verán beneficiados porque en el mediano plazo (1997) los costos no serán trasladados a las tarifas que cobran los AFPA por sus servicios. Por lo tanto, y especialmente si se consideran las mejoras de calidad en el SAN, los importadores y exportadores tienen la oportunidad de aumentar su competitividad. Las razones principales por las cuales las empresas AFPA no trasladarán el aumento en los costos a sus clientes son tres. Primero, precisamente a causa del aumento en los costos de inversión, y por el alto grado de delegación de responsabilidades, muchos AFPA se están retirando del mercado, dejando sus clientes disponibles para las empresas que se mantengan en operación, para las cuales aumentan las posibilidades de ganancia. Luego, la competencia es cada vez más fuerte, aumentar las tarifas implicaría, en buena medida, aullentar clientes. Por último, muchos AFPA han asumido

46

paulatinamente, desde hace más de 12 meses, los costos de inversión para adecuarse a la nueva legislación, de manera que en ningún momento significarán un duro golpe a sus finanzas.

4.2.2 Flexibilidad y Promoción del Comercio Exterior

La calidad general del SAN-Costa Rica, aunque no es aún total, ha mejorado considerablemente como lo demuestran los datos del cuadro 1.5. Esto también ha asegurando que la competitividad de exportadores e importadores establecidos en Costa Rica se encuentre en un proceso de aumento. Adicionalmente, la promoción que se ha dado al comercio exterior y flexibilidad con que se ha dotado a las transacciones aduaneras, también son razones por las cuales la competitividad es positiva. La promoción del comercio exterior ha tenido tanto éxito, que sólo a nivel Centroamericano, el intercambio comercial de Costa Rica aumentó 85% entre 1990 y 1993 (de US$371.4 millones a US$ 437.1 millones). El cuadro 4.2 y la figura 4.2, detallan y grafican respectivamente, el comportamiento del comercio con la región en los últimos 6 años. El cuadro 1.1 contiene detalles del comercio de Costa Rica con el resto del mundo, que también ha estado en constante aumento. Dentro de las actividades para promocionar el comercio exterior, en enero de 1995, “...el Gobierno introdujo un nuevo programa de promoción de las exportaciones, el Plan 5000 de Exportación, que tiene por objetivo elevar el valor de las exportaciones a 5000 millones de dólares EUA en el tiempo que media hasta el año 2000”/11 (en 1993 se superaron los 3600 millones de dólares). Por último, la flexibilidad en los trámites aduaneros es una realidad que desde hace varios meses y en especial a partir de la LGA, mejora la competitividad. Por ejemplo, un importador o exportador, tiene la posibilidad de llevar a cabo una declaración aduanera que será considerada provisional. Esto es muy útil especialmente para algunos exportadores, que incluso hasta el mismo momento del embarque pueden declarar exactamente cuanto trasiega, ya que en los últimos minutos pudo aumentar el pedido o se presentó el retiro de mercancías por daños (perecederos).

11 “Informe de la OMC sobre la Política Comercial de Costa Rica”, 1995, p.18

47

F le x ib ilid a d e n la A d u a n a P e ñ a s B la n c a sSSS AAA NNNC o s t a R i c a

P r o y e c t o


➫ P ro b le m a : U n s á b a d o a in ic io s d e 1 9 9 6 u n “c o n ta in e r” d e T IC A T E X s e p re s e n tó e n laA d u a n a d e P e ñ a s B la n c a s . E s ta A d u a n a p re s ta s e rv ic io lo s 7 d ía s d e la s e m a n a h a s ta la s8 :0 0 p .m ., p e ro lo s b a n c o s d e la z o n a s o la m e n te lo h a c e n h a s ta e l m e d io d ía d e lo s s á b a d o s .

U n a v e z q u e s e d e te rm in ó e l m o n to d e lo s im p u e s to s d e im p o rta c ió n , e l re p re s e n ta n te d eC O R M A R (q u e p re s ta lo s s e rv ic io s a T IC A T E X ) s e p e rc a tó d e q u e e n la c u e n ta c o r rie n te n os e te n ía la c a n tid a d d e c o lo n e s p a ra p a g a rlo s . D e b id o a la h o ra d e l d ía e n q u e e s to s u c e d ió ,c u a lq u ie r e s fu e rz o q u e s e h ic ie ra e ra e n v a n o , e l b a n c o e s ta b a a p u n to d e c e r ra r.

S i lo s im p u e s to s n o s e c a n c e la n , la le g is la c ió n a d u a n e ra c o s ta rr ic e n s e e s ta b le c e q u e la sm e rc a n c ía s n o p u e d e n in g re s a r a l p a ís .

➫ S o lu c ió n : L a s itu a c ió n fu e e x p lic a d a a l a d m in itra d o r d e la A d u a n a q u ie n , s e g ú n loe s ta b le c id o e n la le y , n o d e b ió p e rm itir e l p a s o d e l c a rg a m e n to h a s ta q u e n o s e c a n c e la ra nlo s im p u e s to s , q u e e n e s e c a s o te n d ría q u e s e r h a s ta e l lu n e s , c u a n d o re a b r ie ra n lo s b a n c o s .

S in e m b a rg o , e l a d m in is tra d o r a n a liz ó e l c a s o y c o n la in te n c ió n d e n o p o n e r tra b a s a lc o m e rc io in te rn a c io n a l a u to r iz ó e l trá n s ito d e l v e h íc u lo ju n to a u n a d e c la ra c ió n q u e e x ig ía e lp a g o d e lo s im p u e s to s e l lu n e s a p r im e ra h o ra .

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CUADRO 4.2

INTERCAMBIO COMERCIAL DE COSTA RICA CON CENTROAMÉRICA Y PANAMÁ *1 (MILLONES US$)

➧ Año 1990 1991 1992 1993 *2 ➧ Tipo Imp. Exp. Imp. Exp. Imp. Exp. Imp. Exp. País:

➫ Guatemala % Imp. o Exp. Total Año ➫ El Salvador % Imp. o Exp. Total Año ➫ Honduras % Imp. o Exp. Total Año ➫ Nicaragua % Imp. o Exp. Total Año ➫ Panamá % Imp. o Exp. Total Año TOTAL % del Interc. Región/año

81,4

42,95% 51,3

27,07% 1,8

0,95% 12,7

6,70% 42,3

22,32%

189,5 100%

51,02%

52,3

27,79% 35,9

19,74% 18,3

10,06% 27,2

14,95% 48,2

26,50%

181,9 100%

48,98%

81,4

43,25% 51,6

27,42% 5,1

2,71% 11,1

5,90% 39,0

20,72%

188,2 100%

45,01%

58,6

25,49% 43,8

19,05% 18,7

8,13% 56,7

24,66% 52,1

22,66%

229,9 100%

54,99%

96,5

41,59% 60,5

26,08% 7,8

3,36% 16,6

7,15% 50,6

21,81%

232,0 100%

43,03%

75,2

24,49% 55,5

18,07% 43,2

14,07% 75,1

24,45% 58,1

18,92%

307,1 100%

56,97%

77,6

39,27% 49,7

25,15% 7,6

3,85% 16,7

8,45% 46,0

23,28%

197,6 100%

45,21%

60,7

25,34% 44,0

18,37% 40,5

16,91% 48,1

20,08% 46,2

19,29%

239,5 100%

54,79%

Fuente: - Departamento de Promoción de Exportaciones, CENPRO, 1996. *1: - Estadísticas comparables más recientes; no se incluye la maquila. *2: - Datos hasta setiembre de 1993.

48

FIGURA 4.2

INTERCAMBIO COMERCIAL TOTAL DE COSTA RICA CON CENTROAMÉRICA Y PANAMÁ

Para no perder el control, los declarantes pagan por adelantado un determinado monto por los potenciales impuestos, que posteriormente pueden ser menores o superiores. Este pago por adelantado permite continuar con el embarque, facilitando los trámites. Posteriormente y con base en lo que realmente se embarcó, se cobran y cancelan los impuestos correspondientes. De igual forma, CENPRO genera permisos provisionales de embarque para los fines de semana u horarios en que no se tengan las oficinas abiertas. Los Agentes Aduaneros cuentan con 48 horas para liquidarlos, completando los documentos oficiales.

4.3 Impacto en la Economía Nacional

El SAN-Costa Rica tiene un impacto muy positivo sobre la economía nacional. No obstante los ingresos no percibidos a causa de la corrupción, el sistema genera más del 50% (impuestos aduaneros, de exportación y de exportación de banano) de los ingresos totales del Estado Costarricense. Por su parte, más del 18% del PIB se debe a las exportaciones del país (indistintamente de la calidad de servicio). Según se extrae de la información del 4.3 y la figura 4.3, el SAN además de generar más del 50% de los ingresos del Estado, genera más ingresos que los impuestos de renta y ventas, que representan en conjunto sólo el 32.13%. Por ejemplo, en términos monetarios, el SAN generó en 1995 US$491.8 millones más que el impuesto de ventas, la segunda fuente de ingresos más importante ese año para el Gobierno.

1990 1991 1992 1993 1994 1995

Importación

Exportación0

100

200

300

400

500

Año

Millones US$

Fuente: CENPROG-000296

49

FIGURA 4.3

APORTE PORCENTUAL DE SAN AL INGRESO TOTAL DEL ESTADO COSTARRICENSE

0

10

20

30

40

50

6019

85

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Año

Porc

enta

je A

port

ado

Sólo Aduanas

Aduanas,Derechos Exp.y Café

Fuente: Libro Negro BCCR, Tesorería NacionalG-001196

50

CUADRO 4.3

INDICADORES ECONÓMICOS E INDICADORES DEL IMPACTO DEL SAN-COSTA RICA *1 (MILLONES DE US$)

Indicador 1991 *2 1992 *2 1993 *2 1994 *2,3 1995 *2,3

Indicadores Económicos ➫ Producto Interno Bruto (PIB) ➫ Gasto Total del Gobierno ➫ Presupuesto del Gobierno *4 ➫ Presupuesto M. Economía , Ind. y Comercio *4 ➫ Presupuesto Ministerio Comercio Exterior *4 ➫ Presupuesto del Ministerio de Hacienda *4 ➫ Presupuesto del SNA *4 ➫ Presupuesto del SNA en Salarios ➫ Presupuesto del SNA en Alquiler de Locales ➫ Ingresos Totales del Estado ➫ Ingresos Fiscales del Estado ➫ Ingresos Debidos al SAN *5 ➫ Ingresos por Aranceles Aduaneros ➫ Ingresos por Derechos de Exportación ➫ Ingresos por Exportación de Banano ➫ Ingresos por Impuesto de Renta ➫ Ingresos por Impuesto de Ventas Indicadores del Impacto del SAN-Costa Rica ➫ % PIB Destinado al SNA *6 ➫ % Gasto Total Gobierno Destinado al SNA *6 ➫ % Presupuesto Gobierno Destinado MEIC ➫ % Presupuesto Gobierno Destinado MCE ➫ % Presupuesto Gob. Destinado M Hacienda ➫ % Presupuesto Gobierno Destinado al SNA ➫ % Presupuesto M. Hacienda Destinado SNA ➫ % Presupuesto SNA Destinado a Salarios ➫ % Presupuesto SNA Destinado a Alquileres ➫ % Ingresos Totales Estado por Aduanas ➫ % Ingresos Aduaneros Destinados al SNA *6 ➫ % Ingresos Totales Estado Debidos al SAN *5 ➫ % Ingresos Totales Estado Debidos a Renta ➫ % Ingresos Totales Estado Debidos a Ventas

5 652,6 1 017,0 1 478,0

3,1 1,2

174,7 5,1

--------- --------- 826,1 762,2 426,9 385,0 10,2 31,6 99,6

165,7

0,09% 0,50% 0,21% 0,08%

11,78% 0,34% 2,93% --------- ---------

46,60% 1,32%

51,68% 12,07% 20,06%

6 750,4 1 182,1 1 744,4

3,2 1,4

147,5 5,0

--------- ---------

1 062,6 944,6 562,7 521,0

7,8 33,8

118,5 188,1

0,07% 0,42% 0,18% 0,08% 8,45% 0,29% 3,39% --------- ---------

49,03% 0,96%

52,95% 11,15% 17,71%

7 497,7 1 335,2 2 237,4

3,8 1,5

217,5 5,8

--------- ---------

1 165,8 1 055,8

619,6 591,0

5,7 22,9

164,5 193,1

0,08% 0,43% 0,17% 0,07% 9,72% 0.26% 2.67% --------- ---------

50,69% 0,98%

53,15% 14,11% 16,56%

8 286,4 1 742,0 2 387,3

4,6 1,5

330,0 8,1

--------- ---------

1 204,4 1 088,1

615,7 588,3

9,3 17,9

187,8 200,5

0,10% 0,46% 0,19% 0,06%

13,82% 0,34% 2,45% --------- ---------

48,84% 1,38%

51.12% 15,59% 16,65%

9 316,8 1 873,2 --------- --------- ---------

165,4*7 8,5*7 6,5*7 0,3*7

1 404,9 1 256,9

717,9 656,1 36,6 25,2

226,1 224,3

0,09% 0,4%*7 --------- --------- --------- --------- 5,1%*7 76,47% 3,53%

46,70% 1,29%

51,10% 16,10% 15,96%

Fuente: - Libro Negro Biblioteca BCCR, 1996, p. 34, 42 - Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República de Costa Rica, 1994 y 1995. - Control de Presupuesto y Equipo Investigador.

*1: Estadísticas comparables más recientes; antes de 1990 también existían los ingresos por exportación de café. *2: Promedio tipo cambio, C122.10 (1991), C134.26 (1992), C142.44 (1993), C158.78 (1994), C180.58 (1995). *3: Algunos datos de 1994 son preliminares; algunos datos de 1995 son estimados (proyección) a enero de 1996. *4: Incluye presupuestos ordinario y extraordinario. *5: Incluye ingresos por aduanas, derechos de exportación y exportación de banano. *6: Unicamente para efectos de comparación. *7: No incluye datos del presupuesto extraordinario.

51

Obsérvese en la figura 4.3, que el aporte porcentual del SAN-Costa Rica a los ingresos totales del Estado aumentan de manera permanente (los datos de 1995 son parciales), a pesar de los problemas de control tan graves que históricamente se han presentado. Es de suponer que con la reforma del sistema a partir de 1996, los ingresos, al menos los que corresponden a impuestos aduaneros, se incrementarán. Con esto, el aporte del sistema a los ingresos del Estado también aumentaría en forma porcentual. Sin embargo, desde la perspectiva del SAN las cosas son completamente distintas: el aporte del Estado para su desarrollo es mínimo. La información incluida en el cuadro 4.3 ilustra que en los últimos 5 años el gasto del gobierno en el SNA ha sido menor al 1%. Para el SNA, la principal fuente generadora de ingresos del Gobierno, se proyecta menos del 0.5% del presupuesto total del año (ver figura 4.4).

FIGURA 4.4

COMPARACIÓN DE INVERSIÓN EN EL SAN-COSTA RICA

No obstante, del mismo cuadro se extrae que el presupuesto del SNA es al menos, superior al que año tras año se destina al Ministerio de Economía, Industria y Comercio y al Ministerio de Comercio Exterior, de suma importancia para asegurar la competitividad del país en el intercambio comercial. Finalmente, debe reconocerse que aunque no se muestra en los presupuestos, hay aportes importantes de organismos internacionales que se han dirigido a la modernización del SAN-Costa Rica por medio de la FUCE. Por lo tanto, aunque los datos del cuadro 4.3 son reales, debe considerase que se han presentado inversiones adicionales, que son las que han permitido el mejoramiento de la calidad relativa de los servicios aduaneros. Por ejemplo, la AID ha aportado más de US$ 4.1 millones para el desarrollo informático del sistema y el Banco Mundial más de US$ 0.5 millones para la adquisición de una red de área ancha (WAN).

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1991 1992 1993 1994 1995

Año

Porc

enta

je

% Gasto Gob.Dest. SNA% Presup. Gob.Dest SNA% Ingresos Adua.Dest SNA

Fuente: Equipo InvestigadorG-001496

52

5. FACTORES QUE AFECTAN LA MODERNIZACIÓN DEL SAN COSTA RICA

5.1 Factores Negativos de la Región

La falta de enfoque regional en cuanto a la modernización aduanera es uno de los factores más importantes para que el proceso de cambio sea tan lento en Costa Rica y en cada uno de los países centroamericanos. A pesar de que el instrumento regional de mayor importancia para el perfeccionamiento de los sistemas aduaneros de Centroamérica es el CAUCA (próximamente en su segunda versión), en la mayoría de los países centroamericanos este no tiene valor real y efectivo. En Costa Rica la base para la LGA y sus Reglamentos fue definitivamente el CAUCA y al menos en un 90% de los casos así se aplica. Pero en el resto de Centroamérica no sucede lo mismo, no más de un 70% de lo estipulado en los acuerdos se cumple en la realidad (algunas naciones son excepción). Aún en 1996, el Sistema Aduanero Centroamericano es un ejemplo de ausencia de calidad de servicio al cliente, engorrosos trámites, corrupción y elevados costos para completar las importaciones y exportaciones. Por lo tanto, para asegurar la integración de estos Estados al movimiento mundial de intercambio comercial, y para concretar los múltiples esfuerzos en torno a acuerdos de libre comercio entre las naciones de América, resulta imprescindible la modernización de TODOS los SAN de Centroamérica, no sólo el de algunos países. Por ejemplo, suponiendo que la reforma del SAN-Costa Rica resulte todo un éxito, a más tardar en 1998 la calidad del servicio al cliente será la adecuada y el comercio internacional sería más beneficiado que nunca antes. Pero si las SAN de Nicaragua y Panamá no cuentan con iguales o superiores características de calidad, por más esfuerzos que se hagan en Costa Rica, los resultados se verían disminuidos. Además, la realidad es que potencialmente el RECAUCA II presenta limitaciones al desarrollo del proceso de reforma del SAN-Costa Rica. Si su reglamento se aprueba tal y como está en la actualidad, mucho del esfuerzo costarricense, especialmente el basado en la automatización de los procesos, dejaría de tener valor. Por ejemplo, el artículo 23 del CAUCA II indica que “Toda mercancía que vaya a ser embarcada en cualquier puerto marítimo, aéreo o terrestre, deberá ser presentada y puesta a disposición de la Aduana en el lugar y el plazo que establezca la legislación nacional...”. De acuerdo a la LGA, esto no es necesario, ya que por medio de la delegación de responsabilidades de control y fiscalización, (en coordinación con el Estado) las mercancías pueden ser presentadas en los locales del AFPA y no necesariamente en la Aduana. Otros artículos como el 31, dejan abierta la posibilidad para que la legislación nacional se adapte. En este artículo dice que “La declaración aduanera de las mercancías deberá presentarse en el respectivo formulario o medio aprobado por la autoridad

53

competente...”. En el SAN-Costa Rica ese medio aprobado sería la transmisión electrónica de datos. Nótese que los artículos de todos los instrumentos jurídicos de la Jerarquía de Legislación Aduanera (figura 3.1) pueden tener diversas interpretaciones y significar algo diferente a lo que textualmente se indica. Por lo tanto, las interpretaciones de los dos artículos anteriores pueden variar a favor o en contra del SAN-Costa Rica.

5.2 Factores Nacionales

A nivel nacional la principal razón histórica de retardo en la modernización aduanera fue la falta de consenso político al respecto. Pero desde 1992 y con el PMA (que ya ha sido llevado adelante por dos gobiernos distintos) esta situación fue superada y justamente desde entonces los cambios se han hecho sentir de manera positiva. Actualmente las principales causas de retraso son 3. Primero, existe oposición al cambio por parte de algunos sectores, destacando el Sindicato y algunos importadores y exportadores. Estos últimos podrían estar más de acuerdo según las reformas que se le hicieron al Reglamento de la LGA antes de ser publicado en La Gaceta (mediados de marzo de 1996). Segundo, a pesar de los esfuerzos, los servicios que ofrece el Sistema Nacional de Telecomunicaciones no alcanzan a llenar las necesidades y expectativas de comunicación requeridas para que el SIA funcione al 100%. Sin embargo, existen soluciones que se están analizando, como el alquiler de servicios de satélite para uso exclusivo de la comunicación nacional. Por último, partiendo del hecho de que el sector privado podrá arreglárselas para financiar la adecuación que debe hacer de sus sistemas y procesos a las necesidades de la LGA, el sector público no tiene la misma capacidad. Según la DGA, ya no es necesario adquirir más equipos para asegurar la calidad de las transmisiones electrónicas. Sin embargo, el Equipo Investigador pudo constatar que en algunas aduanas los equipos son obsoletos (386) o no se les da mantenimiento preventivo y correctivo necesario. Muchos AFPA se quejan porque después de su esfuerzo, se percatan que las aduanas no cuentan con el equipo informático adecuado. Por ejemplo, entregan disquetes con las declaraciones, pero en la Aduana nos las pueden leer porque no hay compatibilidad de equipos, especialmente debido a que los de la empresa privada son superiores. Pero lo que es peor, los disquetes son devueltos cargados de “virus”. Respecto a estos dos problemas, FUCE y la DGA indican que no es posible que exista incompatibilidad debido a que la DGA brinda a los usuarios módulos con formatos para entregar las declaraciones, de manera que los equipos no deben afectar. Además la DGA considera que los usuarios son los que entregan “virus” y por lo tanto cada vez que entregan un diskette es revisado en forma automática. La figura 5.1 resume cualitativamente las causas por las cuales se retarda la modernización del SAN-Costa Rica.

54

FIGURA 5.1

DIAGRAMA CAUSA-EFECTO PRINCIPALES CAUSAS DEL RETARDO EN LA MODERNIZACIÓN DEL SAN-COSTA

RICA

5.3 Plan de Acción para Continuar con el PMA

Los planes gubernamentales para el PMA durante 1996 y 1997 estarán centrados en la puesta en vigencia del Reglamento de la LGA, lo cual se espera sea un hecho a más tardar el 8 de mayo (a mediados de marzo se publica en la Gaceta el Proyecto correspondiente). Además, se pretende ajustar en 1996 las estructuras del Tribunal Aduanero Nacional y el Organo Nacional de Valoración y ampliar la capacitación del sector público y el sector privado en cuanto a la legislación aduanera vigente. Uno de los planes más importantes consiste en asegurar el financiamiento para sustituir el 50% del equipo informático actual por estaciones 486 o Pentium, redes Novell y redes inalámbricas. El Gobierno también pretende reducir el tiempo promedio de despacho de mercancías a sólo 45 minutos, y el tiempo promedio de recepción de mercancías a tan sólo 30 minutos. Esto principalmente basado en las facilidades que genera el SIA. Por último, está dentro de los planes de 1996, negociar a nivel Centroamericano, un Reglamento CAUCAII que no afecte los intereses y esfuerzos que por la modernización del SAN-Costa Rica ya se han hecho. A nivel nacional existen planes concretos acerca de valoración y clasificación de mercancías. Los detalles acerca de estos planes deben ser consultados en las presentaciones del proyecto.

Atrazos en elProceso de

Modernización delSAN-Costa Rica

Efecto

Causa


Causa

CausaCausa

Limitaciones debido aConvenios

Internacionales

No se cuenta con lacapacidad telemáticarequerida por el SIA

Existe oposición alcambio en el SAN-

Costa RicaFinanciamiento

Insuficiente


Proyecto

INCAE-96

CAUCA II y su Reglamento El sistema nacional detelecomunicacionespresenta limitaciones

No se cuenta con los recursos necesarios pra modificaradecuadamente el SAN-Sector Público

Los empleados del sector público noestán motivados para el cambio

El SNA no cuenta con el número decomputadoras y otro equiporequerido

No se cuenta con los recursosnecesarios pra modificaradecuadamente el SAN-SectorPrivado

Los AFPA, los exportadores,importadores y CENPROtienen algunas objeciones

56

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

⇒ Análisis FODA

El Análisis FODA del SAN-Costa Rica se resume en los cuadros 6.1, 6.2, 6.3 y 6.4. Cada cuadro abarca sólo una de las características del análisis.

CUADRO 6.1

ANÁLISIS FODA SAN-COSTA RICA: FORTALEZAS

Fortalezas Implicaciones

➫ La reforma del SAN-Costa Rica es parte de la Reforma del Estado Costarricense (PMA) y se ha desarrollado en los últimos años independientemente del “gobierno de turno”.

➫ La reestructuración organizacional según el PMA exige a los funcionarios públicos aduaneros un mayor grado académico y profesional.

➫ Todo el personal del SAN (público y privado) está aumentando su nivel académico.

➫ Todos los componentes del SAN conocen exactamente las causas de falla y mala calidad de servicio del SAN.

➫ El SAN es uno de los sistemas más importantes del Estado Costarricense, especialmente si se considera que aporta más del 50% de los ingresos totales.

➫ Algunas reformas al SAN ya se han puesto en práctica y se han observado positivos resultados.

➫ La LGA y su Reglamento son un hecho que respalda la modernización del SAN.

➫ El SAN cuenta con un sistema de información automatizado (desarrollo básico, planificado y con muchas posibilidades de crecimiento.

➫ Los artículos del Reglamento de la LGA originalmente objetados por importadores y exportadores han sido modificados.

➫ Las reformas que se hagan serán finalmente acertadas, con un alto grado de consenso nacional e implantación efectiva.

➫ Los funcionarios aduaneros se están capacitando en mayor grado en los centros universitarios. La calidad de sus servicios es una realidad potencial.

➫ La calidad del servicio al cliente (satisfacer las necesidades de este) se hace presente.

➫ Potencialmente y a partir de voluntad política y popular, se pueden resolver todos los problemas que aquejan el SAN.

➫ El Estado Costarricense, independientemente de su color político, fortalecerá las mejoras del SAN por conveniencia política y conciencia nacional.

➫ Las reformas por efectuarse tendrán más posibilidad de apoyo por parte de todos los componentes del sistema, ya que se tiene certeza de los beneficios que se reciben.

➫ Costa Rica mantiene su posición de derecho, lo cual genera respaldo internacional.

➫ Esto implica mayores y mejores posibilidades de crecimiento acordes con la evolución de la ciencia y la tecnología mundial.

➫ El Reglamento se asegura un mayor grado de aceptación por parte de los componentes del SAN-Costa Rica.


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CUADRO 6.2

ANÁLISIS FODA SAN-COSTA RICA: OPORTUNIDADES

Oportunidades Implicaciones

➫ Organismos nacionales e internacionales como FUCE, OEA, INCAE y otros, analizan, valoran, rediseñan e implantan acciones a favor del SAN-Costa Rica.

➫ El SAN de Costa Rica forma parte del Sistema Aduanero Centroamericano, que potencialmente será moderno, ágil y dirigido a la satisfacción de necesidades de los clientes.

➫ Más del 65% de los clientes externos del SAN (turistas, importadores, exportadores y otros) observan y resaltan mejoras en los servicios del SAN, especialmente en cuanto a reducción de tiempos de procesos.

➫ Los proveedores del SAN deben mejorar la calidad de sus servicios y productos, ya que las necesidades del mismo sistema han evolucionado.

➫ Existe la posibilidad de utilizar satélites para efectos de comunicación exclusivamente nacional en temática aduanera.

➫ Aumentan las posibilidades de un Mejoramiento Continuo del sistema, con los inminentes beneficios de calidad y productividad.

➫ La comunidad centroamericana ofrecerá, servicios de calidad en el sector aduanero, lo que se convierte en venta de servicios y un atractivo para la inversión y producción en la región.

➫ Se genera un apoyo externo al SAN debido a que los clientes externos observan una mejor satisfacción de sus necesidades.

➫ El sistema resulta de Calidad Total, ya que no sólo los procesos, sino que además los proveedores y el seguimiento son satisfactorios.

➫ Se asegura la calidad de los servicios acorde a lo establecido en la LGA y según los planes para el SIA.


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CUADRO 6.3

ANÁLISIS FODA SAN-COSTA RICA: DEBILIDADES

Debilidades Implicaciones

➫ Algunos componentes del SAN, incluyendo AFPA e instituciones estatales, no han actualizado sus procesos internos ni han automatizado el medio de transferencia en la medida requerida.

➫ El sector estatal del SAN tiene deficiencias en la estructura física que no cuentan con solución a corto plazo.

➫ Un sector (reducido) de funcionarios estatales del SAN no han comprendido las ventajas de las reformas del SAN y ven como una amenaza la automatización.

➫ En alguna medida, para subsistir, el SAN depende de las características del Reglamento del CAUCA II.

➫ La agilidad de los procesos aduaneros dependen en alto grado del correcto funcionamiento del SIA y sus fuentes (de energía e información).

➫ Las estadísticas actualizadas de comercio internacional e ingresos tributarios dependen del SIA.

➫ La legislación en valoración establece plazos muy cortos para la fiscalización “a posteriori”.

➫ Los salarios de los funcionarios del SIA y en general del SNA son muy bajos en relación al sector privado y considerando el alto costo de la vida.

➫ La DGA no cuenta con independencia económica para invertir en su propia reforma.

➫ El SAN no “viajará” en forma integral a la versión estipulada en la LGA y su Reglamento, e incluso, algunos de sus componentes corren el riesgo de desaparecer a pesar de su potencial calidad.

➫ Si continúa el incremento del comercio exterior de Costa Rica (como se espera), se podrían presentar deficiencias de almacenamiento de mercancías que tampoco puede absorber el sector privado.

➫ Se seguirá presentando oposición al cambio y en algunos sectores será difícil hacer realidad lo que estipula el Reglamento.

➫ Debido a esta dependencia, la LGA y su Reglamento corren el riesgo de quedar rezagados.

➫ Si el SIA o sus fuentes fallan los procesos pierden por completo su agilidad, y aunque estos no se suspenderían por completo, si se corre el riesgo de caos y baja en la productividad del comercio exterior de Costa Rica

➫ Si el SIA o sus fuentes fallan, las estadísticas perderían actualidad debido a que al menos parcialmente se tendría que regresar a registros manuales o semi-automatizados.

➫ La defraudación aumenta y la recaudación disminuye.

➫ Se presenta una considerable rotación, que evita que exista un grado de continuidad adecuado.

➫ El cambio o la modernización toman más tiempo y resultan más difícil que si se contara con ingresos propios para invertir.


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CUADRO 6.4

ANÁLISIS FODA SAN-COSTA RICA: AMENAZAS

Amenazas

➫ La disponibilidad de recursos tecnológicos en algunos países es carencial en relación con Costa Rica.

➫ En algunos países centroamericanos existen intereses creados más fuertes que los identificados en Costa Rica, que requieren de un Sistema Aduanero Centroamericano con ciertas debilidades que permitan satisfacer sus necesidades.

➫ Un sector (reducido) de la población costarricense y la clientela del SAN solamente observan desde un punto de vista político la reforma aduanal, y por lo tanto, no encuentran sentido en muchas de las acciones tomadas y por implantar.

➫ La infraestructura ofrecida por RACSA y el ICE en Telecomunicaciones no es adecuada, es reducida en relación con las expectativas del SIA.

➫ El Sindicato ASEPA considera que la LGA y sus Reglamentos atentan contra los derechos de los trabajadores y llevan a cabo acciones internacionales para que Costa Rica sea castigada por su proceder.

➫ La coordinación que efectúa la SIECA no resulta la más adecuada (participación de Ministerios de Economía en sustitución de los Ministerios de Hacienda en asuntos aduaneros).

Implicaciones

➫ Se abre la posibilidad de retardar la inclusión de la automatización en el Reglamento del CAUCA II, y por lo tanto, se aumenta el riesgo de que los esfuerzos nacionales no tengan efecto real.

➫ Estos intereses locales pueden eliminar toda posibilidad de mejora del Reglamento del CAUCA II, el Sistema Aduanero Centroamericano y el SAN- Costa Rica.

➫ Se presenta y se seguirá presentando oposición política que puede eliminar o retardar los esfuerzos.

➫ La modernización será menos veloz de lo planeado, o los costos de comunicación se verán aumentados.

➫ El comercio internacional de Costa Rica se puede ver afectado negativamente (impuestos a la exportación a EUA) y por lo tanto, el SAN-Costa Rica también.

➫ Los procesos de modernización tardan muchos años y en algunos casos no se concretan a pesar de los documentos firmados por todos los países del área.

Fuente: Equipo Investigador ⇒ Conclusiones

No obstante que “...el sistema aduanero ha sido una de las cenicientas y, al mismo tiempo, uno de los enigmas del Estado costarricense, cenicienta por su abandono y postergación en la lista de deberes fundamentales del Estado -justicia tributaria- y enigma porque resulta inexplicable que, siendo una de las fuentes financieras principales, durante tanto tiempo haya estado sumido en la ineficiencia y en la corrupción”/12, los últimos avances integrales auguran un camino difícil, pero dirigido hacia la Calidad Total. La aprobación de la Ley General de Aduanas en 1995 y la vigencia del Reglamento de la LGA, a más tardar en mayo de 1996, son dos de las bases más importantes que aseguran el futuro del SAN. La sustitución de “papeles” por transferencia electrónica de 12 “Eficiencia y Honradéz Aduanera”, editorial de La Nación, 06/02/96, p.13A

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datos, la delegación de responsabilidades de verificación y control a los AFPA y la agilización de todos los trámites aduaneros, con el potencial y consecuente aumento de la competitividad internacional del comercio local, son sólo algunas de las señas de mejora sustancial e integral. Sin embargo, estas reformas, “...para ser reales, deben extirpar de cuajo los viejos vicios enquistados en el sistema aduanero...: la subfacturación que, según se ha denunciado, alcanza cifras astronómicas; el contrabando, tan corriente y aceptado que ya no suscita sorpresa ni reacción, y las llamadas chizas o sobornos pagados a los funcionarios aduaneros para que apresuren los trámites...Bien está en modernizar los sistemas, apresurar los trámites y en reconstruir las aduanas, pero lo principal es arrancar el tumor que, durante años, las ha abatido”/13. No se han cuantificado las pérdidas del Gobierno por la evasión. Se habla de una evasión entre US$ 250 y US$ 500 millones. Sólo en “chizas” o “papel del banco” para dar inicio a un trámite se pagaron en 1995, al menos US$1.25 millones. Estos son números alarmantes y que deben disminuirse. Por otra parte, el SAN-Costa Rica, desde el punto de vista de las reformas que sufre, constituye una excelente oportunidad para: Asegurar la calidad de los servicios aduaneros; mejorar la forma de recaudación y cantidad de impuestos relacionados al sector aduanero; asegurar el crecimiento del comercio exterior de Costa Rica; aumentar las posibilidades de inversión y producción del área; y aumentar las fuentes de empleo directo e indirecto. Es evidente que la mayor parte de los componentes de este SAN están conformes o muy motivados por las reformas y los efectos inmediatos y positivos que estas han implicado. Paralelamente, no cabe duda que también existen sectores, que aunque en apariencia minoritarios, no están de acuerdo con las reformas, especialmente por temor al cambio, o porque se ven afectados sus intereses personales. Se puede prever que el SAN-Costa Rica es una buena opción que puede ser adoptada por los otros países del área, de manera que se asegure un Sistema Aduanero Centroamericano de tan alta calidad, que definitivamente el área se pueda convertir incluso en una fuente de servicios aduaneros y de producción para otras naciones fuera del área. Sin embargo, si no se toman las medidas del caso, las ideas del área por el contrario, puedan dar por terminados los esfuerzos nacionales. Para asegurar las reformas del SAN-Costa Rica por lo tanto, no sólo es importante lograr el apoyo interno, sino que además resulta adecuado demostrar a los países del área, con base en los primeros resultados de la reforma, que los cambios que se han hecho y se proyectan son los correctos.

13 “Eficiencia y Honradéz Aduanera”, editorial de La Nación, 06/02/96, p.13A

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⇒ Recomendaciones

A pesar de las reformas, uno de las principales focos infecciosos del SAN-Costa Rica sigue siendo la corrupción, que “...es pública porque los funcionarios aduaneros reciben “mordidas” y es privada, porque empresarios importadores las pagan,...la subfacturación, el contrabando y la falsificación de documentos son un problema nacional”/14. Para disminuir su efecto o lograr la erradicación total, el Estado debe centrar gran parte de sus esfuerzos en el Conjunto de Proveedores del SNA. Específicamente debe llevar a cabo esfuerzos para asegurar que los profesionales que en el futuro se harán cargo del SAN-Costa Rica conozcan y vivan la ética profesional. Para esto es necesario reforzar los planes de estudio y la capacidad de formación de la Universidad de Costa Rica, la Universidad Braulio Carrillo y cualquier otro centro de capacitación en materia aduanera. Simultáneamente, el Gobierno de Costa Rica debe hacer todos los esfuerzos necesarios para asegurar el consenso centroamericano para la modernización de los SAN de los países del área. Si los SAN de los otros países no son adecuados, en mucho se degradan los logros obtenidos y por obtener con la reforma nacional. El Estado debe mostrar a Centroamérica como las reformas efectuadas han dado resultado, pero de manera paralela debe observar con detenimiento lo que estos países también han logrado (siempre y cuando se demuestre), de manera tal que el Reglamento del CAUCA II se adecue a los requerimientos de Costa Rica sin menospreciar las buenas ideas de los otros países. Finalmente, a nivel local, se debe asegurar la ampliación y actualización del equipo informático para asegurar el éxito del SIA. Además, se debe hacer un esfuerzo por asegurar fuentes de trabajo a los desplazados por la reforma, así como salarios más competitivos en el sector público, que motiven a la reducción de la corrupción.

14 “Gobierno Promete Acabar la Corrupción en Aduanas”, La República, 01/02/96, p.9A

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BIBLIOGRAFÍA

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Aduanas. San José, Costa Rica. CESDP “Ley General de Aduanas, Ley No. 7557”. Centro de (1995) Estudios Superiores de Derecho Público-Editorial IPECA.

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Uniforme Centroamericano II”. CIESA. San José, Costa Rica.

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Costa Rica. Di Palma, F. “Las Aduanas en Costa Rica Antecedentes Teóricos y (1995) Prácticos”. Departamento de Divulgación DGA. San José,

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Unidad de Publicaciones de la SIECA. Guatemala, Guatemala.

SIECA “Cuadernos de la SIECA, No. 18: Temas Aduaneros”. (1987) Unidad de Publicaciones de la SIECA. Guatemala,

Guatemala. Zepeda, G. “Estudio sobre los Obstáculos al Comercio en (1989) Centroamérica”. Centro de Estudios e Investigaciones

Económicas, SIECA. Guatemala, Guatemala.

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⇒ Otros documentos sin referencia completa:

! Borrador del Reglamento de Organización del SNA. ! Borrador del Reglamento de la LGA. ! “La Gaceta”, No. 68. ! Resumen del PMA, Grupo CORMAR. ! Multas de la LGA, Grupo CORMAR. ! Resumen Ejecutivo LGA, Grupo CORMAR. ! “Modernizar servicios, próximo paso de reforma”, La Nación, 29/01/96, p. 4A. ! “Aumenta Corrupción en Aduanas”, La Prensa Libre, 27/02/96. ! “Freno a Corrupción Aduanera”, La Prensa Libre, 01/02/96. ! “Gobierno Promete Acabar la Corrupción en Aduanas”, La República, 01/02/96, p.

9A. ! “Eficiencia y Honradez Aduanera”, La Nación, 06/02/96, p. 13A. ! “Corrupción en Régimen Aduanero”, La República, 05/01/96. ! Libro Negro, Biblioteca del BCCR. ! Estadísticas de Importación y Exportación, Biblioteca del BCCR. ! Estadísticas de Exportación e Importación, CENPRO. ! Presentaciones en Power Point acerca del PMA, FUCE. ! Dictamen sobre el Anteproyecto de CAUCA II. ! Area de Libre Comercio de las Américas, Cubre Ministerial y Foro Empresarial de

las Américas. ! Consulta Base Datos Ventanilla Unica de Exportación-CENPRO, Principales

Empresas Exportadoras. ! Estadísticas de la Dirección General de Aduanas. ! Procedimientos de la Dirección General de Aduanas. ! Resumen de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de la ASEPA. ! Estado del Presupuesto de Egresos del Gobierno de la República, 1991-1994.

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⇒ Entrevistas:

⇒ 29/01/96:

! Sr. Ronald Garita. ! Coordinador Area Comercio Exterior. ! Programa de Modernización Aduanera, FUCE. ! Oficinas de FUCE, San José. ! Sra. Alicia Avendaño. ! Programa de Modernización Aduanera, FUCE. ! Oficinas de FUCE, San José.

⇒ 03/02/96:

! Sr. Luis E. Morales. ! Jefe Unidad Técnica, CORMAR. ! Hotel Europa Zurquí, San José. ! Sr. Arturo Jiménez. ! Sub Gerente División Almacén Fiscal, CORMAR. ! Hotel Europa Zurquí, San José.

⇒ 05/02/96:

! Sr. Mario Sáenz Cubero. ! Coordinador Docente, CICAP. ! Oficinas de CICAP, San Pedro.

⇒ 07/02/96:

! Sr. Luis E. Morales. ! Jefe Unidad Técnica, CORMAR. ! CORMAR, San José.

⇒ 08/02/96:

! Sr. Víctor Julio Vásquez. ! Director Escuela de Administración Pública, UCR. ! Escuela de Administración Pública, Ciudad Universitaria.

⇒ 09/02/96:

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! Sr. Arturo Segura Cruz. ! Funcionario MAG, Puesto Limón. ! Heredia.

⇒ 12/02/96:


⇒ 14/02/96:

! Sra. Alicia Avendaño. ! Programa de Modernización Aduanera, FUCE. ! Oficinas de FUCE, San José.

⇒ 16/02/96:

! Sr. Luis E. Morales. ! Jefe Unidad Técnica, CORMAR. ! CORMAR, San José. ! Sra. Alicia Avendaño. ! Programa de Modernización Aduanera, FUCE. ! Oficinas de FUCE, San José. ! Sr. Ronald Garita. ! Coordinador Area Comercio Exterior. ! Programa de Modernización Aduanera, FUCE. ! Oficinas de FUCE, San José.

⇒ 20/02/96:

! Sr. Roland Thompson. ! Tramitador de Operaciones Aduaneras, Aduana de Limón. ! Aduana de Limón, Limón. ! Sr. Arturo Segura Cruz. ! Funcionario MAG, Puesto Limón. ! Aduana de Limón, Limón. ! Sr. Guillermo Ulloa. ! Jefe Agencia Aduanal BANDECO.

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! Agencia Aduanal BANDECO, Limón. ! Sr. Olman Martínez. ! Asesor Contabilidad y Cómputo Agencia Aduanal BANDECO. ! Agencia Aduanal BANDECO, Limón.

⇒ 21/02/96:

! Sr. Rafael E. Ulloa. ! Presidente Asociación Agentes Aduanales de Costa Rica. ! Hotel Corobici, San José. ! Sr. Donny Jiménez. ! Encargado de Cómputo, Agencia Aduanal Las Fronteras. ! Hotel Corobicí, San José.

⇒ 23/02/96:

! Sr. Norman Castillo. ! Encargado de Proveeduría, Coorporación PIPASA. ! PIPASA, San Antonio de Belén. ! Sr. Mauricio Marenco. ! Abogado Coorporación PIPASA. ! PIPASA, San Antonio de Belén. ! Sr. Rodolfo Arce. ! Gerente de Exportaciones, Coorporación PIPASA. ! PIPASA, San Antonio de Belén. ! Sr. Norman Odio. ! Encargado de Importación de Granos, Coorporación PIPASA. ! PIPASA, San Antonio de Belén.

⇒ 26/02/96:

! Sr. Marvin Salas. ! Director Ventanilla Unica Exportaciones-CENPRO. ! Ventanilla Unica de Exportaciones-CENPRO, San José.

⇒ 27/02/96:

! Sra. Janet Alfaro Quesada. ! Rectora Universidad Braulio Carrillo.

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! Universidad Braulio Carrillo, San José. ! Srta. Gabriela Sánchez. ! Directora Ejecutiva CADEXCO. ! CADEXCO, Pavas. ! Sr. Antonio Burgués. ! Presidente CADEXCO. ! CADEXCO, Pavas. ! Sr. Juan Francisco Montealegre. ! Vicepresidente CADEXCO. ! CADEXCO, Pavas.

⇒ 28/02/96:

! Srta. Grettel Ramírez. ! Cómputo Ventanilla Unica de Exportación-CENPRO. ! CENPRO, San José. ! Sr. Francesco Di Palma Hernández. ! Jefe Departamento Divulgación, DGA. ! Dirección General de Aduanas, San José.

⇒ 04/03/96:

! Sr. Rodrigo Loría Arias. ! Secretario General Sindicato Trabajadores Ministerio de Hacienda. ! Dirección General de Aduanas, San José. ! Sr. Francesco Di Palma Hernández. ! Jefe Departamento Divulgación DGA. ! Dirección General de Adunas, San José.

⇒ 05/03/96:

! Sr. Wagner Quesada. ! Asesor del Director General de Aduanas, DGA. ! Dirección General de Aduanas, San José. ! Sra. Carmen Vásquez Peñaranda. ! Jefe del Departamento Administrativo, DGA. ! Dirección General de Aduanas, San José. ! Sra. Cristina Bellavita.

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! Jefe del Departamento de Registro, DGA. ! Dirección General de Aduanas, San José. ! Sra. Dunia González. ! Departamento de Estadística, DGA. ! Dirección General de Aduanas, San José. ! Sra. Elizabeth Barrantes. ! Jefe del Departamento de Normalización, DGA. ! Dirección General de Aduanas, San José.

⇒ 06/03/96:

! Sra. Alicia Avendaño. ! Programa de Modernización Aduanera, FUCE. ! Oficinas de FUCE, San José.

⇒ 08/03/96:

! Sra. Carmen Vásquez Peñaranda. ! Jefe del Departamento Administrativo, DGA. ! Dirección General de Aduanas, San José. ! Sr. Francesco Di Palma Hernández. ! Jefe Departamento Divulgación DGA. ! Dirección General de Adunas, San José.

⇒ 12/03/96:

! Sra. Irene Espinoza. ! Encargada Límites Establecidos Fondo Monetario, Control de Presupuesto. ! Control de Presupuesto, San José. ! Sra. Aida Sancho. ! Cargo Tour S.A. ! Cargo Tour S.A., San José.

⇒ 13/03/96:

! Sr. Manuel Vargas. ! Auxiliar Aduanero Agencia Aduanal Las Fronteras. ! Agencia Aduanal Las Fronteras, Aeropuerto Juan Santamaría.

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⇒ 08/04/96:


⇒ 09/04/96:

! Sra. Aida Sancho. ! Cargo Tour S.A. ! Cargo Tour S.A., San José.

⇒ 13/04/96:

! Sr. Manuel Vílchez. ! Administrador Sucursal CORMAR Peñas Blancas. ! CORMAR, Peñas Blancas-Guanacaste. ! Sr. Omar Jiménez. ! Administrador Aduana Peñas Blancas. ! Aduana Peñas Blancas, Guanacaste.

⇒ 16/04/96:

! Sr. Manuel Vargas. ! Auxiliar Aduanero Agencia Aduanal Las Fronteras. ! Agencia Aduanal Las Fronteras, Aeropuerto Juan Santamaría. ! Sr. Desiderio Soto. ! Administrador Aduana Central. ! INCAE, La Garita de Alajuela.

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ANEXOS

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ANEXO 1

DEFINICIONES IMPORTANTES

Aduana de Control: “Respecto de los Auxiliares de la Función Pública Aduanera, aquella Aduana a la que le corresponde el control aduanero sobre las operaciones aduaneras en que interviene el Auxiliar. Salvo disposición en contrario, se entiende por tal, aquella Aduana que tiene competencia territorial en el lugar donde se efectúa la operación aduanera”. Aduana de Destino: La Aduana bajo cuya jurisdicción termina una operación de tránsito aduanero. Aduana de Ingreso: La Aduana bajo cuya jurisdicción se encuentran los puestos aduaneros y demás lugares habilitados para el ingreso de personas, vehículos y unidades de transporte al territorio aduanero. Aduana de Salida: La Aduana bajo cuya jurisdicción se inicia una operación de tránsito aduanero. Aduana: “Es la oficina técnica administrativa encargada de las gestiones aduaneras, el control de las entradas, permanencia, salidas de las mercancías y la coordinación de la actividad aduanera que se desarrolle en su zona de competencia territorial o funcional”. Agente Aduanero: Es el profesional AFPA autorizado por el MH para actuar con las condiciones y requisitos establecidos en el CAUCA y la LGA, en la prestación habitual de servicios a terceros, en los trámites, regímenes y las operaciones aduaneras, como representante legal de su mandante para las notificaciones y actuaciones del despacho aduanero y los actos que deriven de este. Auxiliares de la Función Pública Aduanera: Personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que habitualmente efectúan operaciones de carácter aduanero, en nombre propio o en representación de terceros, ante el SNA. Competitividad: la habilidad de las empresas, industrias, regiones o áreas geográficas para generar, en un contexto de competencia internacional, niveles relativamente altos de ingresos y empleo de factores, sobre bases sostenibles. Esta definición se aplica a países, regiones o áreas supranacionales en el sentido de que relaciona directamente la competitividad con el objetivo principal, que es mejorar los niveles de vida. El mejor camino para lograrlo es elevar la productividad de la mano de obra y del capital mientras se permanece expuesto a la competencia (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos). Consolidador de Carga Internacional: AFPA que se dedican a contratar en nombre propio y por su cuenta, servicios de transporte internacional de mercancías que ellos mismos agrupan, destinadas a uno o más consignatarios.

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Depositario Aduanero: AFPA autorizadas mediante concesión, por la DGA, para conservar y custodiar temporalmente, con suspensión del pago de tributos, mercancías objeto de comercio exterior, bajo la supervisión y el control de la autoridad aduanera. Territorio Aduanero Nacional: Es el ámbito terrestre, acuático y aéreo en los cuales el Estado de Costa Rica ejerce la soberanía completa y exclusiva. Transportista Aduanero: Personas físicas o jurídicas autorizadas por la DGA como AFPA para encargarse de las operaciones y los trámites aduaneros relacionados con la presentación del vehículo, la unidad de transporte y sus cargas ante el SNA, a fin de gestionar en la aduana el ingreso, el arribo, el tránsito, la permanencia o salida de las mercancías. Fuente: - Ley General de Aduanas, Reglamento de la LGA, *: - Para otras definiciones importantes ver el artículo 251 de la LGA.

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ANEXO 2

RESULTADOS DE LA AUDITORIA CID-GALLUP

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ANEXO 3

PRINCIPALES PROCESOS DEL SAN

neil camacho y juan carlos barahona -...

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