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n 1947, la Comunidad Internacional creó un

sistema de normas que re-glamenta las operaciones de comercio internacional de las naciones. Este sistema se rige por un conjunto de princi-pios, de los cuales se destaca el de Comercio Sin Discrimi-nación, el cual, fundamenta-

Política Comercial Colombiana:

Sistema Multilateral

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entre el

Giovanny Cardona Montoya

Economista de la Universidad Estatal de Kiev, Especialista en Integración Regional de la Universidad de Barcelona, Magister en Análisis de Problemas Políticos y Económicos Internacionales de la

Universidad Externado de Colombia, Doctor en Ciencias Pedagógicas de la Universidad Pinar del Río, Director de Investigaciones

de la Institución Universitaria Esumer.

de Comercio y el Regionalismo Abierto

do en la centenaria cláusula jurídica de la Nación Más Favorecida (NMF), establece que todos sus integrantes se ofrecen de manera recíproca un trato igualitario; esto es, las normas aduaneras de cada país cobijan por igual a todos los signatarios del Acuerdo General de Aranceles y Co-

mercio (GATT), hoy, Organi-zación Mundial de Comercio (OMC).

Los principios que rigen el Sistema buscan ante todo dar un marco regulatorio claro que permita un intercambio transparente, sin riesgos de guerras comerciales, con me-

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canismos para solución de disputas, promo-viendo flujos más libres de mercancías, servi-cios y capitales; tratando de evitar la división del comercio mundial en bloques cerrados.

Colombia ingresó al Sistema Multilateral de Comercio en el decenio de los ochenta1, al ser aceptado como Parte Contratante del GATT. Sin embargo, como la mayoría de na-ciones del mundo, el país ha navegado entre la aplicación del principio de Comercio Sin Discriminación y la inmersión en procesos de integración regional que son reconocidos por la OMC como excepciones aceptables al marco regulatorio general.

Los acuerdos regionales de comercio, que funcionan como excepciones reconocidas por el Acuerdo General se han ido expandiendo por el planeta2, elevando su preponderancia y limitando significativamente la funcionali-dad de los acuerdos derivados de la OMC, a tal punto que, empíricamente, se podría de-cir que las negociaciones de la actual Ronda de Doha pierden importancia relativa para muchas naciones integrantes del Sistema.

Colombia no es ajena a estas realidades y, en consecuencia, su política comercial abarca tres frentes que se complementan, a la vez que se contradicen: las negociaciones en el marco de la OMC, la participación en vie-jos bloques de origen latinoamericano, y las estrategias para firmar y consolidar nuevos acuerdos, dentro y fuera de la región.En consecuencia, y a pesar de que el comercio multilateral y el regionalismo abierto se re-conocen mutuamente en el plano legal, exis-ten contradicciones que se presentan entre ambos niveles y, al interior del regionalismo abierto, entre los tratados existentes y la fir-ma de nuevos. Esto lleva a preguntarse cuá-les son las bondades y desventajas que tiene

priorizar cada uno de los tres frentes, en el marco de la política de comercio exterior del gobierno colombiano.

Colombia en el Sistema Multilateral de ComercioIngresar al Sistema Multilateral de Comer-cio es un paso significativo para cualquier país en la medida que logra un trato equi-valente al de los demás integrantes de la OMC, por lo menos en materia arancelaria y de otros temas especialmente relacionados con los procesos aduaneros. Lo relevante de este paso, es que el Sistema Multilateral de Comercio cobija a más de 150 naciones3, lo que garantiza un comercio con reglas trans-parentes a nivel mundial. El hecho de que Colombia haya ingresado al Sistema Multilateral de Comercio se traduce en beneficios que se derivan principalmente de los dos primeros principios del Acuerdo General, del Sistema de Solución de Dispu-tas y de la plataforma en la que se ha consti-tuido la OMC para negociar políticas comer-ciales a nivel multilateral.

El primer principio garantiza que los expor-tadores colombianos reciban un trato equi-

1 Colombia ingresa al GATT en 3 de octubre de 1981. Con-sultado junio 13 de 2009 en: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/gattmem_s.htm

2 Hasta diciembre de 2008, se habían notificado 421 Acuer-dos de Comercio Regional al GATT/OMC. De éstos, 324 fueron notificados de conformidad con el artículo XXIV del GATT de 1947 o el GATT de 1994; 29 de conformidad con la Cláusula de Habilitación; y 68 de conformidad con el artí-culo V del AGCS. En esa misma fecha, estaban en vigor 230 acuerdos. Consultado junio 13 de 2009 en: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/region_s/regatt_s.htm.

3 Son 153 miembros según la Página de la OMC consul-tada el 15 de junio de 2009. http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/org6_s.htm

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valente al de las demás naciones integrantes del sistema, o sea, un comercio ausente de discriminación. El segundo principio permi-te conocer los “techos” arancelarios que los países signatarios pueden cobrar a las mer-cancías exportadas por los demás integrantes de la OMC. Sin embargo, este último bene-ficio es relativo, ya que existen mercancías consolidadas con “techos” muy alejados de las tasas efectivamente aplicadas en el pre-sente. Por ejemplo, Colombia, país que tie-ne la mayoría de sus posiciones arancelarias consolidadas en 35%, aún muestra algunas subpartidas consolidadas con tasas aduane-ras cercanas al 150%, cuando sus aranceles aplicados no superan el 35%. O sea, existe mucha “agua” entre los aranceles aplicados y los consolidados en la OMC4. Este hecho es más crítico en la política comercial de los países industrializados, los cuales en prome-dio presentan unos aranceles consolidados y aplicados más bajos, pero que en subpartidas del sector agropecuario presentan aranceles consolidados de nivel prohibitivo. Por ejem-plo, Estados Unidos tiene subpartidas con aranceles consolidados del 350%5 y la Unión Europea con tasas hasta de 75%6. Esto indica que el beneficio del Arancel Consolidado es relativo, máxime cuando el sector agropecua-rio tiene un potencial enorme para naciones

en vía de desarrollo, que poseen unas signi-ficativas ventajas comparativas derivadas de su posición geográfica.

El tercer componente que explica las bon-dades de que un país como Colombia haya ingresado al sistema GATT, hoy OMC, es la existencia de un Sistema de Solución de Disputas que permite dirimir desacuerdos cuando alguno de los signatarios del Acuerdo General considera que han sido vulnerados sus derechos. Sin embargo, los negociadores colombianos han podido comprobar todo el camino que aún tiene que recorrer la OMC para lograr que su sistema permita resolver disputas en tiempos prudenciales.

Desde marzo de 2007 cursa en la OMC una solicitud de celebración de consultas con res-pecto al régimen de importación de bananos

4 Aranceles Consolidados por Colombia, según subpartidas (6 dígitos). Consultado en la página de la OMC el 15 de junio de 2009. http://www.wto.org/spanish/thewto_s/coun-tries_s/colombia_s.htm

5 Aranceles consolidados de los Estados Unidos, según sub-patidas (6 dígitos). Consultado en la página de la OMC, el 15 de junio de 2009. http://www.wto.org/spanish/thewto_s/countries_s/usa_s.htm

6 Consultada en junio 15 de 2009. http://www.wto.org/spa-nish/thewto_s/countries_s/germany_s.htm

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de la Unión Europea, el cual, en concepto del gobierno co-lombiano, excede las tasas es-tablecidas en la Lista de Con-cesiones de las Comunidades Europeas (CE), de 1994; a la vez que la franquicia que se ofrece a los países ACP no se puede justificar con base en la “exención de Doha”, ya que las CE aún no han conso-lidado el arancel para garan-tizar el acceso al mercado del banano, a todos los posibles proveedores en condiciones de la cláusula NMF7. Lo im-pactante de este caso es que la solicitud de consultas de marzo de 2007, es un nuevo reclamo, después de un tor-tuoso camino de más de diez años en el que los países la-tinoamericanos y las CE han discutido la posible violación por parte de este último, del principio de Comercio Sin Discriminación, sin poder llegar a una solución que sa-tisfaga a las partes.

Sin embargo, no se puede desconocer que el Sistema de Consultas para la solución de disputas en el marco de la OMC ha ganado legitimidad. Prueba de ello es que mien-tras en toda la historia del GATT (1948-1995) se exami-naron cerca de 300 diferen-cias, en los primeros cuatro años de la OMC ya se habían tramitado 167 consultas8.

Por último, está el escena-rio que ofrece la OMC para negociar el fortalecimiento de un sistema de comercio mundial amplio, transparen-te y cada vez más libre. El eje de este escenario son las Rondas de Negociaciones, en las cuales participan todos sus integrantes y se discu-te una cada vez más amplia gama de temas relacionadas con el comercio: desde los aranceles hasta los tópicos de propiedad intelectual rela-cionados con el comercio. La pluralidad de participantes y el hecho de que la mayoría de decisiones se toman por con-senso le dan una importancia significativa a países que, como Colombia, tienen, rela-tivamente, una participación pequeña en el volumen total del comercio mundial y que, en la actualidad, no poseen una participación significa-tiva en las exportaciones de productos que se puedan de-nomina estratégicos: alimen-

tos, combustibles, tecnología de punta, etc.

Sin embargo, Colombia no se caracteriza por asumir posi-ciones de liderazgo en el mar-co de los debates multilatera-les de comercio. En concepto de muchos expertos, Colom-bia se mueve permanente-mente entre una política de cercanía a los Estados Unidos (réspice polum) y otra más abierta (réspice similia) que combine intereses con dife-rentes naciones y regiones del mundo9.

En los temas comerciales, esta ambivalencia se refleja en el hecho que Colombia ha sido integrante del G-77, foro de los países en vía de desarrollo que reclama un trato preferencial en aras de impulsar el desarrollo de sus economías10 y el Grupo de Cairns, conformado por países exportadores de ali-mentos que confrontaron durante la ronda de Uruguay a las CE y a Estados Unidos para exigir una liberalización del mercado de productos agropecuarios11. Pero, de otro lado, hay que reconocer que la participación de Colombia en el G-77 no ha sido nota-ble y que, tanto en los años de la guerra fría como en la actualidad, ha sido evidente la alineación de Colombia con Estados Unidos. Adicio-

7 Según la OMC, en su página, consultada el 15 de junio de 2009. http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/cases_s/ds361_s.htm

8 Según “qué es la OMC” En http://www.monografias.com/trabajos7/omc/omc.shtml consultado en junio 15 de 2009.

9 http://www.partidoliberal.org.co/root/index.php?option=com_content&task=view&id=143&Itemid=6

10 http://www.g77.org/doc/

11 http://www.bbc.co.uk/spanish/spe-cials/1719_omc_quien/page7.shtml

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nalmente, en la actualidad, Colombia no hace parte del G-2012, grupo que desplazó en iniciativas al de Cairns desde la actual Ronda de Doha y que reúne países en vía de desarrollo para negociar una reforma al co-mercio agrícola. Por último, la afiliación de Colombia hacia las políticas de los Estados Unidos se justifica en una evidente ansiedad de los últimos gobiernos colombianos por llegar a un acuerdo regional con este país, ya sea en el marco de un tratado continental, ALCA, o de un acuerdo binacional, como lo es el TLC que se firmó entre ambas naciones pero que aún no ha entrado en vigencia por la no ratificación por parte del Congreso del socio del norte.

En síntesis, ser miembro del Sistema Multi-lateral de Comercio es casi una necesidad de cualquier nación que desee mantener esta-bles intercambios comerciales con las demás naciones del mundo. Sin embargo, el sistema que lidera la OMC aún adolece de insuficien-cias que no garantizan reglas transparentes, ni evidencian un avance acelerado hacia un libre comercio, particularmente de productos de origen agropecuario. Adicionalmente, Co-lombia no se caracteriza por posiciones fuer-tes ni liderazgos en el marco de las diferentes negociaciones del Sistema Multilateral de Comercio, en cambio si evidencia un interés fuerte por Acuerdos Regionales de Comercio (ARC), lo que nos lleva a buscar el otro esce-nario en el que se mueve la política comercial colombiana: el regionalismo abierto.

Colombia y los Acuerdos Regionales de Comercio: del Regionalismo Proteccionista al Regionalismo Abierto

Como la mayoría de países latinoamerica-nos, la política económica colombiana del si-glo XX, por lo menos hasta el decenio de los ochenta, se caracterizó por ser proteccionis-ta, promoviendo la sustitución de importa-ciones y la diversificación de exportaciones a través, principalmente, de políticas fiscales y monetarias. En este marco, Colombia partici-pó en la fundación de la ALALC (1960) y del Pacto Andino (1969); procesos de integración que propendían por una mayor autosuficien-cia regional y una menor dependencia de los mercados de los países industrializados.

Los acuerdos como la ALALC fueron concebi-dos como estrategias para estimular la indus-trialización de la región, en aras de cambiar el rol internacional de mono-exportadores de materias primas. Sin embargo, la heterogenei-dad en los niveles de desarrollo de los países integrantes de la ALALC, trajo dudas sobre las posibilidades de un recíproco beneficio para todos los signatarios del acuerdo. Es así como cinco países de nivel medio y bajo de desarro-llo (Chile, Perú, Ecuador, Bolivia y Colombia) solicitan autorización para crear el Pacto An-dino, un sub-grupo que propendería por ob-jetivos similares a los de la ALALC pero con la intención de acelerar los procesos, en aras de elevar la capacidad negociadora y comercial de estos países frente a los de mayor nivel de desarrollo: Brasil, Argentina y México. La integración latinoamericana, con sus alti-bajos, se mantuvo durante más de tres déca-das, pero, a mediados de la década de 1980

12 http://www.bbc.co.uk/spanish/specials/1719_omc_quien/page4.shtml

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entró en una nueva crisis, asociada a la de la deuda ex-terna que agobió a la región desde 1982. Como respuesta a ésta, los países latinoame-ricanos reaccionaron con un nuevo e inusitado envión al proceso integracionista. El nuevo esfuerzo busca pro-fundizar en los procesos de integración pero, para ello, se apoya en principios que rompen con los fundamen-tos proteccionistas y regio-nalistas que inspiraron los acuerdos de los años sesenta y setenta. La nueva dinámica se caracterizó por la creación de nuevos grupos, como el G-3 y el Mercosur, y por el relanzamiento de otros ya existentes, como Carifta, que se convirtió en Caricom y el Pacto Andino, transfor-mado en la CAN.

Los nuevos grupos y los re-definidos, son el resultado de dos motivaciones integra-das: la necesidad de sacar la integración latinoamerica-na del anquilosamiento en que se hallaba, y la mirada neoliberal que comenzaba a imponerse en las políticas económicas de los nuevos gobiernos latinoamericanos. Grupos como el Mercosur o la CAN definieron su norte en una dimensión más am-biciosa: pasar de tratados comerciales que liberaban los

flujos de mercancías (zonas de libre comercio) a procesos de integración que unificaran el sistema aduanero (uniones aduaneras) y que permitieran el libre movimiento de facto-res de producción (mercados comunes). Todo esto, aunado a una estrategia de apertura hacia terceros países, elimi-nando las restricciones a las inversiones de naciones ajenas a la región y promoviendo la reducción del proteccionismo para mercancías de otros inte-grantes del Sistema Multila-teral de Comercio. La estrate-gia es clara: elevar los niveles de competencia en el merca-do local ampliado (regional) permitiendo la competencia de terceros países, y recurrir a la inversión extranjera como palanca para financiar los proyectos de reconversión y modernización productiva al interior del bloque.

Sin embargo, los procesos de integración en los que parti-cipa Colombia no han tenido los niveles de profundización

propuestos a finales del siglo XX: la CAN, aunque ha traí-do de regreso a Chile, y ha incrementado su comercio intra-regional13, ahora vive una transición con el retiro anunciado por Venezuela, uno de los principales impor-tadores de productos hechos en la región. De hecho, para Colombia, esta es una pérdi-da de significado cualitativo y cuantitativo: si bien Esta-dos Unidos es el principal socio comercial de Colombia, sus compras son fundamen-talmente de commodities, mientras, Venezuela, segun-do socio, es el principal com-prador de bienes manufactu-rados14. Adicionalmente, el retiro venezolano afecta tam-bién al G-3 que integra a estas dos naciones con México.

13 http://www.elcomercio.com.pe/edi-ciononline/HTML/2008-01-21/las-exportaciones-hacia-paises-can-ha-brian-crecido-226-2007.html

14 http://noticiascolombianas.blogs-pot.com/2007/12/analisis-de-las-ex-portaciones.html

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Pero, estructuralmente ha-blando, la CAN tiene crisis de identidad desde sus propios orígenes: los países signata-rios no han cumplido todos los cronogramas establecidos y el Arancel Externo Común no se ha logrado para todas las posiciones arancelarias, lo que imposibilita la creación de la Unión Aduanera que se propusieron. Y, tal vez, esto es lo más significativo. No profundizar la integración regional hacia modelos de Unión Aduanera o Mercado Común es mantenerla a nivel de competidores con privile-gios, sin asumir la integra-ción como un proceso que propende por un desarrollo mancomunado. A pesar de sus dificultades actuales, la integración europea, que hoy opera como bloque económi-co, ha demostrado con creces cuales son las bondades, para sus países, de una profunda integración económica.

Pero, en la actualidad, el tema de fondo en nuestra región está cruzado por un deba-te de carácter ideológico. La mayoría de los gobiernos de Suramérica se han alejado, en mayor o menor medida, del neoliberalismo en lo econó-mico y de los Estados Unidos

en lo geopolítico. Contrario es el caso de Colombia y Perú, países que siguen profundi-zando sus políticas de aper-tura económica y mantienen un acercamiento político con Norteamérica.

En consecuencia, además de que los procesos de integra-ción existentes no se han pro-fundizado y siguen estancados en la etapa de liberalización comercial, se han debilitado los canales de negociación entre Colombia y algunos de sus socios más importantes de la región, particularmen-te Ecuador y Venezuela. Este debilitamiento ha llegado al punto de que se han llamado embajadores a consultas e in-cluso se han retirado misiones diplomáticas.

Desde lo geopolítico, Colom-bia se ha identificado con muchas de las posiciones de los Estados Unidos en temas sensibles a la región, como el de la lucha contra el nar-cotráfico y el terrorismo; mientras, en lo económico, para Colombia ha sido priori-taria la firma de un TLC con los norteamericanos, hecho que contrasta con la mirada geopolítica y de integración del gobierno como venezola-no de Hugo Chávez.

El dilema que se presenta no es de poca monta para

el gobierno colombiano, ni para la integración regional. Para Venezuela, el comercio extra-regional representa el 90% de sus exportaciones y éste no es preferencial, mien-tras que la mayoría de su comercio intra-regional es preferencial. Algo similar su-cede con Bolivia. En cambio, para Colombia el 22% de su comercio es regional y prefe-rencial pero, a la vez, el 42% de sus exportaciones salen de la región con trato adua-nero preferencial. El resto de comercio es no preferencial pero, principalmente va diri-gido a mercados no regiona-les, lo que le da importancia a la búsqueda de nuevos tra-tados con Europa y EEUU.

Por lo tanto, el reto consis-te en ampliar los acuerdos preferenciales con países de otras latitudes, particular-mente Estados Unidos y las CE, pero sin menguar los beneficios aduaneros que hoy se derivan de los trata-dos comerciales existentes al interior de la región y sin ce-rrar la puerta para continuar la construcción colectiva de un bloque de integración su-bregional.

Conclusiones

La política comercial colom-biana se mueve en los frentes

15 Datos publicados de Preferencias arancelarias por acuerdos comercia-

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adecuados: el Sistema Multilateral de Comer-cio y el Regionalismo Abierto. Sin embargo, el país no tiene posiciones de liderazgo en el foro multilateral, particularmente en áreas que son de interés clave para nuestro sector exportador y que hoy se han convertido en el talón de Aquiles de la Ronda de Doha: el sector agropecuario.

En el marco del Regionalismo Abierto, Co-lombia enfrenta un complejo dilema: man-tener y coadyuvar a la profundización de los procesos de integración existentes en Latino-américa y, a la vez, lograr ampliar los merca-dos para exportaciones fuera de la región. Sin embargo, esta aspiración está cruzada por un debate de carácter ideológico, donde, los principales socios comerciales de Colombia en la región se han alejado de veinte años de neoliberalismo económico y de las posiciones hegemónicas de los Estados Unidos en el ta-blero geopolítico mundial, mientras, Colom-bia sigue con sus procesos de apertura y se consolida como uno de los principales aliados de Norteamérica en la región.

Lo anterior conlleva preguntarnos si a Colom-bia no le está haciendo falta iniciativa, creati-vidad y visión de largo plazo para afrontar la complejidad del escenario comercial mundial y regional, el cual no es ajeno a los debates geopolíticos. La integración económica no es sólo un proceso de liberalización arancelaria, es una estrategia geopolítica vista desde la óptica comercial.

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