Índice de desarrollo institucional y sustentabilidad...

Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.

1

ÍNDICE DE DESARROLLO

INSTITUCIONAL Y SUSTENTABILIDAD

MUNICIPAL1

Dra. Ady P. Carrera Hernández

Dr. Raúl Coronilla Cruz

Dr. Alejandro Navarro Arredondo

Noviembre de 2010

1 Versión preliminar. Cualquier comentario o duda diríjase por favor a: [email protected],

[email protected], [email protected]

mailto:[email protected]




2

ÍNDICE

PÁGINA

INTRODUCCIÓN 3

I. SUSTENTABILIDAD Y DESARROLLO 7

1.1 Antecedentes 7

1.2 El concepto de sustentabilidad 9

1.3 Hacia una agenda para la sustentabilidad 14

II. CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y DESARROLLO 17

2.1 Instituciones y desarrollo 17

2.2 Instituciones y gobernanza 19

2.3 Capacidad institucional y desarrollo 24

2.4 Capacidad institucional en el gobierno local 31

III. CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA EL

DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE

34

3.1 Capacidad institucional y sustentabilidad 34

3.2 El rol de los gobiernos locales en la sustentabilidad 38

3.3 Consideraciones para la evaluación de capacidades

institucionales en el ámbito municipal

44

IV. LOS MUNICIPIOS MEXICANOS ANTE EL RETO DE

LA SUSTENTABILIDAD

48

V. EL ÍNDICE DE DESARROLLO INSTITUCIONAL Y

SUSTENTABILIDAD MUNICIPAL

57

5.1 Indicadores de el Índice de Desarrollo Institucional y

Sustentabilidad Municipal

60

5.2 Metodología para calcular los resultados del Índice de

Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal

128

Referencias 131


3

Introducción

El concepto de sustentabilidad se funda en el reconocimiento de los límites y

de las potencialidades de la naturaleza, así como en la complejidad del manejo

del medio ambiente y el difícil equilibrio que significa una explotación sin

consecuencias funestas para el presente y el futuro. Actualmente, la

sustentabilidad se concibe con una fuerte dimensión social, orientándose a

alcanzar un equilibrio con la naturaleza, pero siempre vinculada con el

abatimiento de la pobreza desde una óptica democrática en la que prevalezca

una mayor y constante participación ciudadana en la toma de decisiones.

No es difícil comprender el concepto de desarrollo sustentable o asimilar

sus aspiraciones, sin embargo, en lo operativo, su complejidad se hace patente

cuando nos enfrentamos a recursos escasos o muy escasos y éstos se

comparan con las necesidades de naciones y poblaciones no sólo del presente

sino del futuro. ¿Cómo y quién decide qué necesidades van a satisfacerse o

cuál es la jerarquía de éstas? ¿Primero se atenderá a los pobres o los ricos?

¿A los habitantes del campo o de la ciudad? ¿La población de un país o la de

otro? ¿Las de esta generación o las de la próxima? ¿Las del medio ambiente o

las de la industria, que normalmente satisface criterios personales de los

empresarios pero que son esenciales para el funcionamiento de la economía?

La consecución de los objetivos del desarrollo sustentable representan

un enorme reto que involucra literalmente a todo el mundo: organizaciones

internacionales; gobiernos del mundo, en todos sus niveles; sector privado y

sociedad civil. La pregunta básica es: ¿Cómo lograrlo? Existe un gran número

de estrategias que han sido diseñadas con este objetivo, entre ellas y para el


4

propósito de este documento, se retoma la de construcción de capacidades

institucionales, enfocándola al ámbito municipal.

La construcción de capacidades institucionales se entiende como un

proceso mediante el cual una sociedad, una organización y/o un individuo

pueden transformar la forma en que actúan con el fin de producir una mejora

en su desempeño para el logro de ciertos objetivos. De acuerdo con esto, la

construcción de capacidades institucionales, evaluada a través de resultados,

constituye un medio para transformar la manera en que las organizaciones

hacen uso del medio ambiente para lograr un desarrollo sustentable.

Los gobiernos locales constituyen un espacio público en el que cualquier

alteración a lo cotidiano, o nueva demanda surgida de las comunidades, se

ponen de manifiesto de inmediato. En ese sentido, tienen presiones para

asumir un papel estratégico en la creación de los engranajes sociales e

institucionales que permitan desplegar acciones concretas para conseguir el

desarrollo sustentable. Existe una gran variedad de programas en el mundo, de

gobiernos nacionales y agencias internacionales, diseñada para apoyar el

fortalecimiento de las capacidades institucionales locales. Pero para que esas

acciones logren su propósito deben estar sustentadas en un diagnóstico

preciso acerca de las necesidades que enfrentan los gobiernos locales en esta

materia.

En este contexto, este trabajo presenta una propuesta encaminada a

analizar a la institución municipal como una organización cuya gestión impacta

en la sustentabilidad de una sociedad o un territorio. Por lo tanto, la eficacia,

eficiencia y efectividad de esa gestión, es decir, su desempeño, dependerán de


5

sus capacidades institucionales. El Índice de Desarrollo Institucional y

Sustentabilidad Municipal pretende evaluar las capacidades institucionales de

los municipios para la sustentabilidad, considerando los resultados que han

obtenido derivados de procesos en la gestión de: recursos humanos,

financieros, organizacionales y reglamentarios; su infraestructura física; y las

redes que establece con otras organizaciones públicas, privadas o sociales.

El objetivo del Índice es ofrecer un diagnóstico de la situación actual de

los gobiernos municipales mexicanos en relación con la capacidad institucional

que poseen para poder generar y/o apoyar procesos de desarrollo sustentable

en sus comunidades. Dicho diagnóstico también pretende:

Estimular la mejora de procesos y resultados de la gestión municipal

en materia de sustentabilidad.

Incentivar políticas públicas en los tres ámbitos de gobierno para

fortalecer de manera integral las capacidades institucionales de los

municipios.

Vigilar la evolución de las capacidades institucionales municipales.

Ofrecer información para la toma de decisiones, sobre políticas y

programas con impacto en el ámbito local, de todos los niveles de

gobierno.

Proporcionar las bases para el diseño de una estrategia permanente

y sistemática para la capacitación de las autoridades y funcionarios

municipales.

Promover una gestión orientada a resultados cualitativos y

cuantitativos.


6

Orientar el diseño de los instrumentos empleados para colectar

información sobre el desarrollo institucional municipal.

Fortalecer al gobierno municipal, base del sistema democrático de

nuestro país.

El documento se divide en cinco apartados. En la primera parte se

discute la relación entre sustentabilidad y desarrollo; la segunda, examina el

vínculo entre éste último y la capacidad institucional. La tercera sección explica

la forma en que la capacidad institucional apoya el desarrollo sustentable. El

cuarto apartado detalla las facultades y responsabilidades que tienen los

municipios mexicanos en materia de sustentabilidad. Finalmente, la quinta

sección se ocupa en describir la construcción y aplicación del Índice de

Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal.


7

I. Sustentabilidad y desarrollo

1.1 Antecedentes

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, reunida en

Estocolmo en junio de 1972, inauguró oficialmente la preocupación

internacional sobre el tema del entorno natural destacando las afectaciones

ocurridas en éste por acción del ser humano.2 En esa ocasión, se reconoció

que el medio ambiente es y ha sido un elemento fundamental para el bienestar

de los pueblos, pero en su aprovechamiento se han cometido excesos que

ponen en peligro su permanencia y capacidades futuras.

Desde entonces se señaló que es inadmisible, en el largo plazo, aceptar

que sólo el bienestar de las presentes generaciones es el único referente

valorativo para dirigir y calificar el proceso económico y social. Por lo que la

protección y mejoramiento del medio humano debe ser un deber de todos los

gobiernos del mundo, los cuales deben incluir en sus respectivas agendas los

programas y proyectos necesarios para combatir la degradación del contexto

natural.

El problema medioambiental que se ha configurado ha sido motivado por

los preceptos de la racionalidad económica, guiada por el beneficio individual y

la utilidad inmediata, y ha alcanzado una dimensión global, lo que hace que la

gobernabilidad del sistema económico, social y político mundial sea cada vez

más difícil (Tomás, 2008). La insostenibilidad ecológica presiona a revisar las

formas, criterios y métodos usualmente empleados para la explotación de los

recursos naturales en la mayoría de los países del mundo.

2 La conferencia reunió 103 estados miembros de las Naciones Unidas y más de 400 organizaciones

gubernamentales.


8

Un aspecto relevante en esta reflexión es que la condición de

subdesarrollo de muchos de esos países estimula y mantiene el conjunto de

problemas ambientales y se menciona claramente que millones de personas

continúan viviendo muy por debajo de los niveles mínimos necesarios para una

existencia humana decorosa, privadas de alimentación y vestido, de vivienda y

educación, de sanidad e higiene adecuados (PNUMA, 2010). Es decir, los

problemas de degradación ambiental se conectan directamente con la

inequidad en el reparto de las riquezas mundiales.

Con ello, se identificó claramente la necesidad de establecer un conjunto

de principios orientados a preservar y mejorar el medio con la finalidad de

combatir, en el mediano y largo plazo, las diversas formas en que se presenta

su degradación. Técnicamente, los problemas ambientales surgen cuando los

recursos naturales son utilizados a un ritmo mayor a las capacidades de la

naturaleza por reproducirlos; o cuando los desechos son generados a un ritmo

también mayor a la capacidad de absorción de la naturaleza (Tommasino,

2001:11).

Esto se expresa en un sinnúmero de situaciones y efectos tales como:

niveles peligrosos de contaminación del agua, el aire, la tierra y los seres vivos,

que generan crecientes problemas de salud y degradación del patrimonio social

y natural; grandes trastornos del equilibrio ecológico de la biosfera; cambio

climático de alcance global; rápida disminución de la biodiversidad, con pérdida

de patrimonio genético y riesgo para la cadena alimentaria; destrucción y

agotamiento de recursos insustituibles y graves deficiencias nocivas para la

salud física, mental y social del hombre.


9

Más definitivo resultó el llamado Informe Brundtland presentado en

1987,3 en donde se declaró que los medios y formas en que la sociedad había

instrumentado sus esfuerzos de desarrollo estaban, paradójicamente,

destruyendo el ambiente de manera irremediable. En este sentido, el informe

recalcó que la protección ambiental había dejado de ser una tarea nacional o

regional para convertirse en un problema global, por lo que se advirtió que la

humanidad debía cambiar sus modalidades de vida y de interacción comercial

si no deseaba el advenimiento de una era de pobreza y degradación completa

(ONU, 2010).

1.2 El concepto de sustentabilidad

Del informe Bruntland se desprende el concepto de desarrollo sustentable,

citado como aquel tipo de desarrollo que satisface las necesidades actuales sin

poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus

propias necesidades (ONU, 2010). Es decir, esta visión del desarrollo social y

económico aspira a lograr un equilibrio duradero entre las necesidades de la

especie humana, con los recursos que puede ofrecer el entorno al cual

pertenece y con ello garantizar la continuidad del sistema en su conjunto.

El desarrollo sustentable impulsa la idea de una igualdad

intergeneracional y la garantía del bienestar de las futuras generaciones como

el criterio para evaluar los procesos de desarrollo social y económico en el

mundo. Asimismo, hace de la solidaridad intrageneracional un instrumento

fundamental para universalizar esta visión del desarrollo que por la naturaleza y

3 Para este informe, también llamado “Nuestro Futuro Común”, se destinaron tres años en las que se

realizaron audiencias públicas y se recibieron más de 500 escritos, que fueron analizados por científicos y políticos provenientes de 21 países y distintas ideologías.


10

necesidades del problema ecológico, requiere convertirse en una vía de índole

global.

Como se puede observar, el concepto de sustentabilidad se funda en el

reconocimiento de los límites y de las potencialidades de la naturaleza, así

como en la complejidad del manejo del medio ambiente y el difícil equilibrio que

significa una explotación sin consecuencias funestas para el presente y el

futuro. En el desarrollo económico ecológicamente sostenible, el entorno

natural y sus leyes de funcionamiento se convierten en el elemento que filtra el

proceso de acumulación de capital. Esta innovación en su momento, pretendía

inspirar una nueva comprensión del mundo con la finalidad de orientar los

esfuerzos teóricos y prácticos que se desarrollaban y la evolución y articulación

del sistema institucional a nivel internacional.

Desde entonces, este concepto se ha ido incorporado en los discursos

políticos y en los programas de las organizaciones dedicadas a promover el

buen uso de los recursos naturales. Las Naciones Unidas no han sido la

excepción alcanzando incluso las conclusiones de la Conferencia de las

Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre de la Tierra)

celebrada en Río de Janeiro en 1992 en donde el término tomó su mayor

fuerza.

No obstante, esta definición fue solamente el inicio de lo que este

término ha significado en el imaginario pro ecologista mundial ya que se ha

transformado para incluir cada vez más elementos que lo delinean con distintos

alcances y perspectivas. Por ejemplo, se ha afirmado que la sustentabilidad no

significa solamente aspirar al logro de un equilibrio entre el desarrollo humano y


11

el contexto natural sino, más específicamente, el objetivo es alcanzar niveles

de bienestar que garanticen una vida más segura, sana y productiva a la

población en el marco de la armonía con la naturaleza como una vía efectiva

para lograr la mejora ambiental.

En la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, el Capítulo 14 se expresó a

través del Programa 21 en el que se esbozó por primera vez una serie de

programas y acciones a cumplir por parte de los estados participantes con la

finalidad de aportar a la creación de un modelo sustentable de explotación de la

naturaleza. El concepto incluyó como parte de la sustentabilidad aspectos

sociales, institucionales y económicos, además de lo estrictamente ambiental.

Quizá el concepto de desarrollo sustentable no comporte grandes

dificultades para entenderlo o asimilar sus aspiraciones, sin embargo, en lo

operativo, su complejidad crece ya que no es sencillo implicar y resolver el

equilibrio de variados factores que pueden estar sometidos a exigencias

contrapuestas. Cuando nos enfrentamos a recursos escasos o muy escasos y

se comparan con las necesidades de naciones y poblaciones no sólo del

presente sino del futuro, entendemos la importancia y problemática de estas

ideas para quien trate de concebir nuevas formas de desarrollo social y

económico.

¿Cómo y quién decide qué necesidades van a satisfacerse o cuál es la

jerarquía de éstas? ¿Primero se atenderá a los pobres o los ricos? ¿A los

habitantes del campo o de la ciudad? ¿La población de un país o la de otro?

¿Las de esta generación o las de la próxima? ¿Las del medio ambiente o las

de la industria, que normalmente satisface criterios personales de los


12

empresarios pero que son esenciales para el funcionamiento de la economía?

(Banco Mundial, 2002).

En este sentido, el concepto de sustentabilidad conlleva una ética

particular que implica determinados valores, creencias, virtudes y deberes que

algunos interpretan como la búsqueda de nuevas formas de igualdad entre

individuos, naciones e incluso generaciones. El despliegue de las libertades

también constituye un valor fundamental del desarrollo sustentable ya que es

necesario actuar en un contexto globalizado pero con una actitud crítica y de

mayor alcance. Pretende, en todo caso, ser una nueva forma de relacionarse

con el planeta Tierra, de alcance mundial, fundada en una nueva visión de la

economía que ha reorientando de manera significativa las agendas de

investigación en ciencia y tecnología (Revista Iberoamericana de Educación,

2006).

Concebida así, la sustentabilidad, con una fuerte dimensión social y no

solamente físico-natural,4 se orienta a alcanzar un equilibrio con la naturaleza,

pero siempre vinculado con el abatimiento de la pobreza desde una óptica

democrática en la que prevalezca una mayor y constante participación

ciudadana en la toma de decisiones. Sin embargo, bien aclara Tommasino

(2001), las relaciones sociales de producción que imperan en el mundo

globalizado y que de muchas formas tienen que ver con los problemas

ambientales ya comentados, permanecen ausentes en el análisis de la

4 Al parecer la diferencia entre sustentabilidad y sostenibilidad representa un matiz de visualización de

este concepto. La sostenibilidad remite en su etimología a “sostén” en la que alguien o algo externo o ajeno aparece en escena y sostiene determinada situación. Por otro lado, sustentable nos lleva, etimológicamente, a “sustento”, que podría ser alimento. En este sentido, un modelo sustentable no sólo se valdría por sí mismo sino que también realizaría la función de alimentar a las personas que lo integran. ¿De qué sirve un modelo supuestamente sostenible que no garantice el sustento de la población?


13

sustentabilidad. En otras palabras, las relaciones de producción capitalista no

son discutidas en la teoría del desarrollo sustentable.

Sin embargo, ya algunos autores comienzan a sospechar que el empleo

del concepto de sustentabilidad debe traer como consecuencia lógica, un fuerte

cuestionamiento al modelo de desarrollo económico global, conducido por el

capital empresarial, y la génesis de posibles modelos alternativos que integren

cambios de diversa importancia. El objetivo de éstos será incorporar valores

distintos que sirvan de orientación a los procesos de explotación de los

recursos naturales de manera que sean más acordes a las aspiraciones del

desarrollo sustentable. Estos tendrán que reivindicar elementos como:

conservación de la naturaleza, sostenibilidad ecológica, solidaridad y

gobernabilidad global. Este cambio supone un giro radical no sólo en los

valores que informan el proceso de cambio material, sino en la sustancia del

proceso de acumulación de capital (Tomás, 2008).

El Banco Mundial ha aceptado el consenso sobre la necesidad de una

nueva vía hacia el desarrollo que compagine el crecimiento de las naciones y

pueblos con el criterio de responsabilidad ambiental y la equidad social, tanto

en los países ricos como en los pobres ya que resulta esencial para la

estabilidad mundial. En este sentido, en sus estrategias y análisis ha prestado

particular atención a los vínculos entre medio ambiente, pobreza y desarrollo, y

a la forma en que el medio ambiente incide en la salud, los medios de

subsistencia y la vulnerabilidad de la población pobre (Banco Mundial, 2003).


14

1.3 Hacia una agenda para la sustentabilidad

En la actualidad se identifican dos visiones distintas sobre el concepto de

sustentabilidad (Farrel y Hart, 1998). Por un lado, la visión denominada de

„límites críticos‟ que se preocupa por la degradación ambiental y la capacidad

de la tierra para sustentar grandes poblaciones humanas a través de largos

periodos de tiempo. Esta visión, se enfoca en los recursos naturales tales como

la capa de ozono, el suelo fértil, limpieza del agua. Juntos, estos activos

constituyen ecosistemas que son esenciales para el bienestar humano lo que

implica que es necesario preservarlos y respetar los límites que estos imponen

al ser humano en términos del número de personas en el mundo y de sus

estilos de vida.

De otra parte, la visión llamada „competitividad objetiva‟ se enfoca en el

balance social, económico y en el logro de las metas ecológicas. Su enfoque es

el logro de un amplio rango de necesidades humanas y aspiraciones

incluyendo salud, calidad de vida, alfabetismo, libertad política, distribución más

equitativa de recursos y beneficios, así como necesidades puramente

materiales que dependen del desarrollo económico. Esto significa buscar la

reconciliación de las aspiraciones socioeconómicas de la sociedad con la

habilidad para que el medio ambiente natural y sus recursos se adapten a tales

aspiraciones (Department of the Enviroment, 1995).

Es posible afirmar que ambas posiciones están preocupadas por la

equidad, al interior de las generaciones o entre ellas. La equidad inter

generacional implica dejar a las futuras generaciones un medio ecológico viable

con abundantes recursos mientras que la equidad intra generacional implica

distribuir los costos ambientales y los beneficios claramente entre la gente que


15

vive ahora. Ambas formas de equidad se basan en parte por la preocupación

de que hay personas que viven bien a expensas de otras, de vida actual o

futura.

El concepto de sustentabilidad está actualmente establecido como un

tema ineludible en la agenda de políticas globales. Incluso los países

desarrollados tienen la obligación de considerar cómo pueden integrar

exitosamente las necesidades de proteger el medio ambiente con el logro de

objetivos socioeconómicos. Su institucionalización se recoge explícitamente en

el Objetivo de Desarrollo del Milenio número siete: „Garantizar la

Sustentabilidad del Medio Ambiente‟ y cuenta con cuatro metas:

Meta a: Incorporar los principios del desarrollo sustentable en las

políticas y los programas nacionales y reducir la pérdida de recursos del

medio ambiente.

Meta b: Haber reducido y haber ralentizado considerablemente la

pérdida de diversidad biológica para 2010.

Meta c: Reducir a la mitad, para 2015, la proporción de personas sin

acceso sustentable al agua potable y a servicios básicos de

saneamiento.

Meta d: Haber mejorado considerablemente, en 2020, la vida de al

menos 100 millones de habitantes de barrios marginales.

De esta forma, es factible que para lograr condiciones de sustentabilidad

en la explotación de los recursos naturales es necesario que éstos se empleen

con una perspectiva global, mediante un proceso de aprendizaje colectivo que

siente las bases para institucionalizar estrategias y acciones. Es menester


16

proteger a los ecosistemas complejos de que depende la supervivencia de la

especia humana. Para impulsar el modelo sustentable también se requiere un

alto grado de compromiso institucional y de impulso a la acción social con lo

que se promoverá una interacción sociedad – naturaleza acorde con los

principios de equilibrio o explotación sustentable.

Construir una estrategia de desarrollo sustentable requiere desplegar las

capacidades sociales que impulsen procesos de modernización,

competitividad, creatividad, profundización de la democracia (con cauces para

la implicación ciudadana en la toma de decisiones), educación cívica y sentido

de la solidaridad; todo lo cual contribuye a garantizar el bienestar de las

generaciones presentes y futuras.

A partir de los conceptos y enfoques recién analizados es posible

desprender algunos de los elementos básicos para una agenda de políticas

públicas que tenga por objetivo lograr un desarrollo sustentable:

Sociales

Equidad.

Participación.

Autodeterminación.

Movilidad Social.

Preservación de la Cultura.

Económicas

Servicios.

Necesidades de los Hogares.

Crecimiento Industrial.


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Crecimiento Agrícola.

Uso Eficiente de la Mano de Obra.

Ambientales

Diversidad Biológica.

Recursos Naturales.

Capacidad Máxima Admisible.

Integridad de los Ecosistemas.

Aire y Agua Limpios.

La consecución de los objetivos del desarrollo sustentable representa un

enorme reto que involucra literalmente a todo el mundo: organizaciones

internacionales; gobiernos del mundo, en todos sus niveles; sector privado y

sociedad civil. La pregunta básica es: ¿Cómo lograrlo? Existe un gran número

de estrategias que han sido diseñadas con este objetivo, entre ellas y para el

propósito de este documento, se retoma la de construcción de capacidades

institucionales. En el siguiente apartado se analiza el significado de dicho

concepto así como su utilidad con el fin de crear, desarrollar y consolidar

habilidades en el Estado, el sector privado y la sociedad civil, para un mejor

aprovechamiento de los recursos disponibles en un marco de acuerdos que

beneficien a la sociedad en su conjunto.

II. Capacidad institucional y desarrollo

2.1 Instituciones y desarrollo

La emergencia de nuevos paradigmas económicos, sociales y tecnológicos

está redefiniendo el marco de actuación de los aparatos gubernamentales. Es

por ello que en el desempeño de las políticas públicas, además de los factores


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micro-organizacionales, cobran importancia los factores sistémicos y externos.

En este enfoque sistémico, las instituciones se vinculan y relacionan de

distintas maneras y en distinta medida. La existencia de un entramado

institucional articulado, con proyectos conjuntos y trabajo en redes, aumenta

las oportunidades que tienen las organizaciones gubernamentales para

enfrentar problemas públicos.

En este sentido los aportes realizados por Williamson (1985) y North

(1991 y 1992) han sido claves y actualmente se reconoce que las instituciones

juegan un papel importante en el desarrollo. En un interesante trabajo del

Banco Mundial, Burki y Perry (1998) retoman a estos autores brindando una

clara actualización conceptual sobre el rol de las instituciones en el desarrollo.

La importancia de las instituciones aparece en el análisis de los casos de

reformas estructurales que impulsan la apertura de las economías. También los

estudios que analizan los procesos de transición muestran que la historia y las

instituciones cuentan en el momento de implementar reformas de otro tipo,

como las políticas, sociales y administrativas.

Al respecto, algunos estudios sugieren que las interacciones entre

instituciones implican ciertas estructuras de poder y de gobierno (BID, 1988).

Se trata de formas asociativas donde existe la presencia de redes plurales. Los

efectos de este pluralismo institucional son la descentralización de la autoridad,

la mejora en las responsabilidades de los gobiernos y la posibilidad de una

mayor discusión o diálogo en la implementación de políticas públicas. Por ello,

las diferentes transformaciones económicas, sociales y políticas son procesos


19

que dependen de las condiciones iniciales de los aparatos de gobierno (entre

las que se encuentran las capacidades institucionales).

Si bien hay una considerable producción de investigaciones sobre la

conceptualización de las instituciones y de cómo éstas están presuntamente

vinculadas al desarrollo, no existe una teoría desarrollada sobre qué son las

capacidades institucionales. No existe un marco teórico que esté disponible

para identificar qué capacidades institucionales y en qué combinaciones son

más importantes para la promoción del desarrollo.

2.2 Instituciones y gobernanza

En virtud de lo anterior, y en un intento por rastrear los orígenes del concepto

capacidad institucional, se revisaron diversos estudios relacionados con

capacidades institucionales en varias disciplinas académicas: economía,

ciencia política, teoría de la organización y teoría del desarrollo.

En consecuencia, buena parte de los escritos revisados no coinciden en

una definición consensuada sobre este término o no se han preocupado por

establecerla. Por ejemplo, la publicación Capacity for development, editada por

Fukuda-Parr et al. (2002) es una de las primeras revisiones teóricas sobre el

desarrollo de capacidades institucionales. Contiene ensayos que estimulan la

reflexión sobre los siguientes tópicos: las estrategias para el desarrollo de

capacidades institucionales, la evaluación de éstas en el contexto de la

planeación estratégica, la formación de redes, y muchos otros. Sin embargo,

esta publicación aunque destaca el desarrollo de capacidades en el orden

social, no se dedica a proporcionar una propuesta de definición conceptual.


20

Más adelante, las definiciones de capacidad institucional difieren en la

medida en que consideren a las instituciones como reglas o como

organizaciones. Para el primer caso también difieren los análisis si hacen

mayor hincapié ya sea en el papel de las reglas formales o informales. En el

caso de que las instituciones deban entenderse como organizaciones, las

definiciones conceptuales de capacidad institucional son más estrechas y se

relacionan con la consecución de los objetivos básicos de la institución.

Para Payne y Losada, la capacidad institucional implica la capacidad, de

una organización o de un conjunto de normas, para alcanzar sus metas

propuestas o sus objetivos fundacionales. Asimismo, estos autores consideran

que en una visión más centrada en la sociedad que en lo estatal, la noción de

capacidad institucional se puede relacionar con el concepto de buen gobierno o

gobernanza, el cual puede definirse como: “la capacidad para coordinar la

agregación de intereses divergentes y así promover una política creíble que se

pueda tomar para representar el interés público y/o la capacidad de emprender

y promover acciones colectivas de manera eficiente; como el mantenimiento

del estado de derecho, garantizar la salud pública, proporcionar educación y

mantenimiento de la infraestructura básica” (1999: 7).

De esta forma, si la acción pública es considerada el núcleo central del

gobierno por su capacidad para afrontar los problemas sociales, en la

actualidad esta capacidad institucional se expresa cada vez más en términos

de gobernanza. Cabe señalar que hace poco el vocablo «gobernanza»

(governance) se utilizaba como sinónimo de acción de gobierno o de dirección

política. Sin embargo, su nueva acepción la ubica como un concepto útil para


21

analizar, desde nuevas perspectivas teóricas y metodológicas, la interacción

entre instituciones y actores en los procesos de gestión pública, vinculando en

un sentido mucho más amplio e integrador el sistema político con su entorno

económico y social (Pierre, 2000).

Aunque el término gobernanza se aplica de distintas maneras y adopta

múltiples significados -y de ello dan cuenta la gran cantidad de libros

publicados sobre este tema- hay, con todo, un acuerdo elemental acerca de

que la gobernanza se refiere a la puesta en práctica de modos de dirigir una

sociedad mucho más cooperativos en los que parecen difuminarse los límites

entre los sectores público y privado. De hecho, la gobernanza surge en el

contexto (y, en buena medida, como respuesta) de una crisis de eficiencia,

eficacia y legitimidad, y cuyas propuestas de solución enfatizan la relevancia de

las interacciones Estado-sociedad y la coordinación horizontal entre múltiples

agentes sociales (Cabrero, 2005).

El concepto de gobernanza surge en unas condiciones en las que el

gobierno es un agente indispensable de la acción pública, pero sus

componentes y recursos son insuficientes para definir por sí mismo el destino

de las políticas públicas; dado que los problemas que la sociedad enfrenta

actualmente rebasan, por su magnitud, complejidad y dinámica, las

capacidades de respuesta del gobierno y de cualquier actor social. En el nuevo

enfoque de gobernanza requiere también de las capacidades y recursos que

poseen los actores no gubernamentales (Rhodes, 1997; Mayntz, 2001).

Para resolver estos problemas se requiere ascender a un nivel superior

de información, recursos, organización y eficiencia que rebasa las


22

potencialidades gubernamentales, razón por la cual se exigen formas

sinérgicas de deliberación, interacción y asociación público-privada o

gubernamental-social. A esto se debe que la sociedad civil haya adquirido

mayor influencia en la consecución de los objetivos de la sociedad, así como

en la definición de las normas y políticas a seguir para producir las metas

sociales. Más aún, su participación se ha vuelto decisiva para realizar los

objetivos decididos, en la medida que posee recursos financieros,

cognoscitivos, organizativos, comunicacionales que el gobierno no posee o no

en la magnitud requerida y que son fundamentales para que la sociedad se

dirija hacia futuros de valía (Aguilar, 2006).

Por lo anterior, gobernanza quiere decir justamente la existencia de un

proceso de dirección de la sociedad que ya no es equivalente a la acción

exclusiva del gobierno y en el que toman parte otros actores. Es una nueva

relación entre gobierno y sociedad, que difícilmente puede ser en modo de

mando y control, en virtud de la independencia política de los actores sociales y

de su fuerza relativa. En este sentido, gobernanza significa el cambio de un

proceso o patrón de gobierno tradicional a otro en el que se requieren y activan

los recursos de las instituciones públicas, de los mercados y de las redes

sociales. En síntesis, es el paso de un estilo jerárquico centralizado a un estilo

de gobernar asociado e interdependiente entre organismos gubernamentales,

organizaciones privadas y sociales (Id.).

Desde este planteamiento, no es extraño que uno de los espacios más

relevantes para el análisis de la gobernanza siga siendo el de las redes

integradas por actores públicos y privados que se observan en niveles


23

específicos o sectores de las políticas públicas (Klijn, 1996) y, asimismo, que

uno de los campos emergentes de estudio sea el de la gestión pública

cooperativa (Agranoff y McGuire, 2003), que destaca el papel de las

estructuras y actores estatales en la construcción, conducción y mantenimiento

de redes cooperativas público-privadas para la obtención de resultados en las

políticas y programas públicos.

En síntesis, la gobernanza alude a las estructuras y procesos mediante

los cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de

intercambio, coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas

democráticos. Este esquema de gobernanza se caracteriza porque reconoce la

pluralidad de actores sociales con posibilidad de intervenir en la gestión de los

asuntos públicos e implica interdependencia entre ellos de modo que induce su

cooperación y participación en la adopción de decisiones públicas y en la

asunción de responsabilidades de carácter colectivo o interés general.

En la actualidad, la noción de „buena gobernanza‟ ha servido para la

valoración del éxito o fracaso en el desarrollo de los países. Se asume ahora

que el desarrollo económico no puede abordarse de forma aislada y está

íntimamente conectado a la calidad de las instituciones políticas y de las

relaciones Estado-sociedad civil. De hecho, variables relacionadas con las

capacidades institucionales como la participación de la sociedad, la rendición

de cuentas, la presencia de un marco legal apropiado, la estabilidad política y

la calidad regulativa son susceptibles de medición a través de muy diversos

indicadores y se han hecho presentes de modo habitual en la mayoría de los


24

índices que clasifican a los sistemas políticos en función de su “buena

gobernanza” (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2009).

Por lo anterior, Payne y Losada advierten que el desarrollo y el logro de

una buena gobernanza de los países dependerán de la eficacia en la

configuración general de sus instituciones (reglas formales e informales y

organizaciones). Para este propósito, estos autores proponen la siguiente

definición de capacidad institucional (1999:8):

“la idoneidad o suficiencia en la configuración de las instituciones de una sociedad (entendidas como las normas formales e informales, así como el conjunto de las organizaciones que crean, mantienen y hacen cumplir dichas reglas) que permita la solución efectiva de los problemas colectivos presentes y futuros que enfrenta una comunidad de tal manera que pueda experimentar un desarrollo social y económico”.

La conciencia creciente de construir capacidad institucional como un

aspecto esencial del desarrollo de una sociedad es un hecho reconocido y

compartido por varios estudiosos. De hecho, la importancia de la capacidad

institucional se ha impuesto a otros factores que se han utilizado para explicar

el desarrollo de los países, condicionando la práctica de los gobiernos y de las

agencias de desarrollo.

2.3 Capacidad institucional y desarrollo

Durante muchos años, el desarrollo había sido visto fundamentalmente como

consecuencia de la disponibilidad de factores productivos, ya sean recursos

naturales, inversión física, tecnología, capital humano o una combinación entre

ellos. Las estrategias de desarrollo ponían el acento en políticas dirigidas a la

acumulación de estos factores. Desde esta perspectiva, la visión de las

instituciones era puramente instrumental; pues se visualizaban como el soporte


25

organizativo a través del que se pone en marcha la acumulación de factores; su

diseño obedecía a criterios técnicos subordinados a la política y basados en

algún modelo ideal disponible y exportable desde países desarrollados

(Valverde y Salas-Porras, 2005).

Este estado de cosas entró en crisis y a mediados de los años noventa

se produce una nueva reevaluación de las teorías y estrategias de desarrollo

vigentes. Sobre este análisis van a pesar dos procesos históricos de gran

importancia. Por una parte, la constatación, a través del milagro asiático, de

que la intervención del Estado, si va acompañado de buenas políticas e

instituciones, puede ser un factor clave de progreso económico y social. Por

otra parte, los efectos devastadores que tuvo la transición al mercado de los

antiguos países socialistas de Europa del Este y la antigua Unión Soviética, en

ausencia de instituciones públicas eficaces. De ambas experiencias se deduce

que las instituciones importan y, en particular, aquéllas que son coherentes con

el desarrollo de los mercados, proporcionando un marco de seguridad y

estabilidad a las inversiones y el comercio económico (Idem).

Paralelamente, una corriente de pensamiento irrumpe con fuerza en este

debate. Es el llamado institucionalismo económico, representado en los

trabajos de Douglas North, Oliver Williamson y Mancur Olson, en los que, a

través de análisis históricos, se destaca la importancia de las instituciones, en

particular de las instituciones jurídico-económicas para explicar el crecimiento

de los países. El problema que plantea esta nueva visión es que la debilidad

institucional constituye un cuello de botella importante para las

transformaciones económicas fundamentales. Los organismos financieros


26

internacionales y en particular los bancos multilaterales para el desarrollo,

decepcionados por la escasa eficiencia de la ayuda y los efectos perversos de

la corrupción, han incorporado una agenda de reforzamiento de las

capacidades institucionales en sus políticas de préstamo y de asistencia.

Las prioridades de esta agenda son el perfeccionamiento del entorno

legal y regulador; el aumento de la calidad de gobernabilidad del sector público;

y el fortalecimiento fiscal. A partir de aquí, el discurso en materia de desarrollo

empieza a girar hacia la importancia de las instituciones. La idea de ir „más allá

del Consenso de Washington‟ o la distinción entre reformas de primera y

segunda generación, señalando que las últimas se relacionan con el

fortalecimiento institucional, son algunos testimonios de este giro institucional

de la teoría del desarrollo.

El Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 1997, es

considerado por Burki y Perry (1998) el punto de inflexión definitivo hacia esta

tendencia. La idea de gobernanza se encuentra inmersa en estos

planteamientos institucionales del desarrollo. Por ello, a partir de ese momento

la intención de los teóricos ha sido precisar los atributos y requerimientos

institucionales específicos del desarrollo de los países.

Al respecto, Lusthaus (1995) señala que las instituciones y

organizaciones desempeñan papeles vitales en la forma como una sociedad

evoluciona y en las oportunidades que adquiere. Sin embargo, este autor

advierte que la definición de capacidad institucional tiene diversos matices de

acuerdo a los puntos de interés de quienes la analizan. Para algunos, la

capacidad institucional es la creación y reforzamiento de estructuras


27

organizativas. Otros la relacionan con las redes de intercambio como una

modalidad efectiva para diseñar normas y reglas.

Lusthaus y otros autores sugieren una definición sencilla de capacidad

institucional (Lusthaus, et. al. 2002: 19):

“…es la capacidad que posee una organización para desempeñarse bien, es decir, su habilidad para aplicar acertadamente sus aptitudes y recursos con el fin de lograr sus metas y satisfacer las expectativas de quienes tienen intereses en ella”. Para estos investigadores el desempeño de una organización puede

expresarse a través de cuatro indicadores clave:

Efectividad: el punto hasta donde la organización logra sus objetivos

Eficiencia: el nivel hasta el que puede generar productos empleando un

mínimo de recursos.

Relevancia: el punto hasta donde los objetivos y las actividades de la

organización corresponden a las necesidades de quienes tienen

intereses en la organización.

Sostenibilidad: las condiciones que hacen económicamente viable a una

organización.

Aumentando la complejidad de los tipos de capacidad institucional,

Grindle (1997) presenta cuatro tipos de ellas:

1) Capacidad administrativa, entendida como la habilidad de las

dependencias gubernamentales para llevar adelante la entrega de bienes y

servicios.

2) Capacidad técnica, que se refiere a la habilidad para manejar

cuestiones económicas y seguir los cursos de acción pertinentes.


28

3) Capacidad política, que se vincula con la habilidad para responder a

demandas sociales, permitir la canalización y representación de intereses

sociales e incorporar la participación social en la toma de decisiones.

4) Capacidad organizacional, relacionada con la habilidad para sentar y

fortalecer las reglas que gobiernan la interacción política y económica.

A partir de esta clasificación inicial de Grindle sobre las capacidades

institucionales, diversos autores y enfoques concuerdan en que la definición de

la capacidad institucional está relacionada con la habilidad para lograr un

propósito. Por ejemplo, Hilderbrand y Grindle (1994), señalan que las

capacidades institucionales son habilidades para conducir políticas eficientes,

efectivas, y sostenible. Mizrahi (2004) utiliza el término „construcción de

capacidades” como el desarrollo de las habilidades necesarias para que las

organizaciones públicas logren determinados objetivos de política.

Otros autores como Hall (2002) apuntan a las capacidades

institucionales como habilidades de las organizaciones, públicas y privadas,

para identificar necesidades y obtener recursos, así como diseñar incentivos y

crear oportunidades para un mejor uso de los recursos disponibles. Por último,

Nelissen (2002) apunta a una definición más sistémica de capacidades del

sector público y la presenta como la habilidad de individuos, grupos,

instituciones y organizaciones para identificar y resolver problemas a lo largo

del tiempo, apuntando así a la coordinación e interdependencia de actividades

del aparto gubernamental con la sociedad civil y el mercado.

De esta forma, podemos observar que el concepto de capacidad

institucional, cuando se define de manera más global, puede referirse a la


29

eficacia de las normas formales e informales que afectan de manera

significativa el comportamiento de los actores sociales. Por el contrario, el

concepto de la capacidad institucional aplicada al sector público es más

estrecho en su alcance y se refiere a la habilidad o suficiencia de la

configuración de las instituciones del sector público para permitir la

coordinación y la agregación de intereses divergentes a fin de promover

políticas que reflejen el interés público y garanticen la prestación eficiente de

servicios.

Para Moreno, las capacidades institucionales se consideran hoy una

variable capaz de explicar fenómenos tales como el crecimiento económico, la

inversión, la reducción de la pobreza o la distribución del ingreso. Asimismo,

este autor sugiere que el foco de atención de esta nueva perspectiva teórica ha

ido desplazándose de los gobiernos nacionales hacia los gobiernos locales

(Moreno, 2007: 132):

“… el interés particular en la esfera local obedece en gran medida al aumento progresivo de responsabilidades de política pública que este orden de gobierno ha adquirido como consecuencia tanto del proceso de descentralización administrativa impulsado por varios países en desarrollo como a la creciente democratización de los estados y municipios”

Moreno también reconoce que a pesar de su reiterado uso, el concepto

de capacidad institucional, como frecuentemente sucede con muchos otros

conceptos de las ciencias sociales, padece un problema de ambigüedad en su

definición (Id.). Esta oscuridad conceptual impide clasificaciones de resultados

(baja, alta o mediana capacidad) que sean exhaustivos y excluyentes. Por ello,

existen estudios que clasifican a los sistemas políticos según buena o mala


30

capacidad institucional pero sin haber establecido a priori el rango de variación

del concepto, ni discutir cómo y por qué los casos presentan diferentes valores

en eficacia, eficiencia y sostenibilidad (Alonso, 2001). En virtud de lo anterior,

para poder hablar de brechas de capacidades, es preciso comprender el

fenómeno a explicar.

De las definiciones presentadas, se infiere que algunos autores se

refieren a las capacidades institucionales como resultados mientras que otros

se refieren a ellas como procesos que son construidos. Para algunos, las

capacidades son procesos por lo que su medición debería ser acorde a una

medición longitudinal, descartando así mediciones estáticas de un momento en

el tiempo (Mizrahi 2004). Bajo esta perspectiva, las capacidades se

conceptualizan como esfuerzos para mejorar el desempeño gubernamental,

incluyendo aquí a la infraestructura institucional, a un servicio civil adecuado, y

al establecimiento de organizaciones con autoridad. Otros miden a las

capacidades como producto o resultado de las acciones de las organizaciones

y proponen índices de capacidades del sector público, aunque a veces éstos se

reducen a las capacidades administrativas (Tobelem, 1992).

En este mismo tenor, Moreno advierte que el concepto de capacidad

institucional puede entenderse desde la óptica de los procesos internos de los

gobiernos o de sus resultados sociales. Sin embargo, reconoce que (2007:

134):

“… los resultados sociales de un gobierno dependen de varios factores (económicos, legales, internacionales) que están fuera de su control directo, mientras que los procesos internos son capacidades sobre las que las autoridades públicas tienen mayor posibilidad de incidir mediante sus decisiones”.


31

Este autor comenta que lo anterior no implica un menosprecio por los

resultados de la acción gubernamental, los cuales constituyen un elemento

esencial en el funcionamiento de una democracia; pero es razonable suponer

que la calidad de los procesos administrativos internos influye positivamente en

la eficacia de los resultados y por lo tanto concibe a las capacidades

institucionales de un gobierno como atributos que pueden traducirse en un

mejor desempeño (Id.). Para los propósitos de este trabajo, la siguiente sección

analiza el concepto de capacidad institucional vinculándola a la gestión de los

gobierno locales.

2.4 Capacidad institucional en el gobierno local

Refiriéndose específicamente a los gobiernos locales, Fiszbein define a la

capacidad institucional “como un „factor posibilitante‟ (enabling factor), es decir,

como la existencia de instrumentos que hacen posible que un gobierno local se

desempeñe exitosamente” (citado en Moreno, 2007:134). De acuerdo con este

autor, se clasifican las capacidades institucionales locales en tres categorías:

mano de obra, capital y tecnología. En otras palabras “profesionalización de los

servidores públicos, infraestructura física del gobierno local y estilo de gestión

interna de sus agencias” (Id.).

La definición de capacidades institucionales de Fiszbein se relaciona con

funciones administrativas e incluye las habilidades de gestión de los

funcionarios como una condición sine qua non de gobiernos locales capaces.

Bajo una perspectiva interior, las capacidades institucionales se refieren a los

mecanismos de gestión de recursos humanos (reclutamiento, entrenamiento,

promoción, evaluación) materiales y financieros (control de gestión, rendición


32

de cuentas, transparencia). Desde una óptica externa denota la capacidad que

tienen las unidades administrativas para asesorar, formular e implementar

políticas, relacionándose así con otros actores públicos y privados.5

De esta forma, las dimensiones involucradas en la construcción de

capacidades institucionales se adhieren a la generación de capacidades

administrativas, como el desarrollo de recursos humanos (aumento de las

capacidades de las personas para cumplir con su trabajo), la capacidad

organizacional (mejorar el funcionamiento de la estructura y la reingeniería de

la misma) y la construcción y/o reforma de las normas de interacción interna en

las organizaciones (la existencia de un marco institucional que permita regular

las acciones).

Existe otra dimensión para formular un marco de referencia de las

capacidades institucionales en el ámbito de los gobiernos locales: la capacidad

financiera. Cabrero afirma que es importante que los municipios cubran dos

aspectos importantes para mantener sus finanzas equilibradas; por un lado,

deben ser capaces de generar ingresos propios, y por el otro, mantener un

equilibrio lo más sano posible entre el gasto corriente y el gasto de inversión

(2004).

En esencia, estas dimensiones son las que han sido motivo de algunos

de los índices que se han desarrollado en México y que han tenido como

5 La combinación de ambas perspectivas de la definición de capacidades institucionales locales se

relaciona nuevamente con el enfoque de gobernanza. De hecho, Anwar Shah considera que la gobernanza local necesariamente incluye el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales y requiere de “la formulación y ejecución de acciones colectivas en el ámbito local, con interacciones formales y jerárquicas que ocurren al interior de las estructuras del gobierno local, así como normas y relaciones informales que derivan de las acciones conjuntas entre redes comunitarias y gobiernos locales en los procesos de toma de decisiones” (2006:13). El reconocimiento de este concepto más amplio de gobernanza local es crítico para desarrollar un marco para el análisis de una gestión pública local cada vez más descentralizada y sometida a procesos de rendición de cuentas más rigurosos.


33

propósito la medición de capacidades institucionales y de los resultados

asociados a ellas: el Índice de Calidad Gubernamental Estatal (ICGE), el Índice

de Desempeño de los Gobiernos Municipales (IDEGOB) y el Índice de

Desarrollo Municipal Básico (IDMB) (PNUD, 2009).

El ICGE surge del concepto de calidad de gobierno entendida como la

interacción entre la arquitectura institucional (el marco general de reglas que

dirige la acción del gobierno) y las prácticas de gestión (las decisiones y

acciones) para controlar la discrecionalidad en el gobierno. La calidad de

gobierno está dada por el desempeño del sector público (performance), y no

por los resultados del gobierno (outcomes), lo que le permite discriminar entre

factores exógenos a la acción pública que no necesariamente son imputables

al buen o mal ejercicio de gobierno.

Más específicamente, la arquitectura institucional refiere a la existencia

de reglas claras para el acceso al servicio público, mecanismos de rendición de

cuentas, y transparencia y acceso a la información pública. Por su parte, las

prácticas de gestión incluyen la administración financiera y de capital, de

recursos humanos, de recursos informáticos, así como la orientación

estratégica del sector público (PNUD, 2009).

Por su parte, el IDEGOB define al desempeño de los gobiernos

municipales como el uso de la capacidad organizacional para conducir tres

aspectos de su actividad: captación y uso de recursos económicos; manejo de

recursos humanos, y construcción de infraestructura. En la medida que los

gobiernos locales realicen de manera eficiente estas tres actividades lograrán

un mejor desempeño en la gestión del desarrollo local. Este índice utiliza el


34

desempeño de los gobiernos locales como variable de aproximación para la

medición de la capacidad de éstos como agentes promotores del desarrollo

local. Este índice se compone de los siguientes indicadores: servicios públicos,

autonomía financiera, eficiencia en el gasto público, mecanismos de

financiamiento y creación de infraestructura, entre otros (PNUD, 2009).

Finalmente, el IDMB integra elementos ambientales, económicos e

institucionales con algunas variables sociales. La dimensión ambiental se mide

por medio de indicadores sobre el uso del agua que reflejan la relación entre

medio ambiente y salud pública: proporción de viviendas con agua entubada y

drenaje. La dimensión económica se mide por medio de la dinámica productiva:

valor agregado censal bruto per cápita y el nivel de empleo. La dimensión

institucional mide el desempeño financiero de los gobiernos locales y la

participación ciudadana en la gestión local: esfuerzo tributario y participación

electoral. Por último, la dimensión social mide las oportunidades de adquirir

conocimientos mínimos y de llevar una vida saludable: educación primaria

terminada y mortalidad infantil (PNUD, 2009).

En el siguiente apartado se detalla el enfoque empleado en el presente

trabajo para vincular los temas de sustentabilidad y capacidades institucionales

en el ámbito de los gobiernos municipales mexicanos.

III. Capacidad institucional para el desarrollo local sustentable

3.1 Capacidad institucional y sustentabilidad

La vinculación entre sustentabilidad y capacidad institucional puede analizarse

en dos niveles diferentes, pero complementarios. En el primero, a nivel macro,

la capacidad institucional se refiere al conjunto de reglas, formales e


35

informales, que determinan el comportamiento de los diferentes actores de una

sociedad. En este contexto, el Programa de Naciones Unidas para el

Medioambiente (PNUMA), señala que la creación de capacidad institucional

consiste en la generación de habilidades, relaciones y valores, los cuales

permitirán mejorar el desempeño de organizaciones, grupos e individuos para

lograr sus objetivos de desarrollo. Dicho proceso es pues un medio para la

transformación del Estado, de la sociedad civil y del sector privado, con el fin

básico de estimular cooperación entre ellos para la consecución de desarrollo

sustentable (UNEP, 2005). De acuerdo con esta visión, la UNESCO considera

que las instituciones de una sociedad, tales como su estructura de gobierno o

su herencia cultural y sus valores, definen la pauta de su desarrollo (2009).

Por otro lado, en un nivel micro, la creación de capacidades

institucionales se vincula con un proceso iniciado y sostenido por parte de un

individuo, organización o sector con el fin de de transformarse para mejorar su

desempeño. Ambos niveles se complementan ya que la generación de

capacidad institucional en una sociedad requiere de la creación de capacidad

por parte de sus miembros. La Agenda 21, en su Capítulo 38, sostiene que la

habilidad de un país para seguir el camino del desarrollo sustentable está

determinada en gran medida por las capacidades de su gente y sus

instituciones. Ello incluye las capacidades humanas, científicas, tecnológicas,

organizacionales, institucionales y sus recursos.

Existe un amplio consenso a nivel mundial acerca de la importancia de la

construcción y el fortalecimiento de capacidad institucional en la consecución

de desarrollo. La generación de capacidad institucional se ha convertido en una


36

de las principales estrategias de diversas organizaciones internacionales y

gobiernos del mundo con el fin de apoyar procesos de desarrollo,

particularmente en países menos desarrollados y países con economías en

transición. El PNUMA ha enfatizado que la creación y fortalecimiento de

capacidades es indispensable para lograr un desarrollo sustentable (UNEP,

2002).

El mismo PNUMA ha establecido ciertos principios que deben ser

observados por los gobiernos, agencias de financiamiento, capacitadores y

beneficiarios, para la creación de capacidad para el desarrollo sustentable (Id.):

La construcción de capacidades debe esforzarse por fortalecer los

procesos, sistemas y reglas que influyen en el comportamiento y

desempeño individual y colectivo con el fin de atender los objetivos del

desarrollo y de adaptarse a las nuevas demandas y necesidades.

Asimismo, debe luchar por construir capacidades humanas e

institucionales que permitan hacer frente a los retos del desarrollo

sustentable.

La generación de capacidades debe ser un proceso, no un evento, a

través del cual se realice un adecuado seguimiento, evaluación y la

valoración de la forma en que cambian las necesidades.

Y lo más importante, la construcción de capacidades no debe llevarse a

cabo de manera aislada. Por el contrario, deben ser desarrollada con el

entendimiento de cómo apoya y complementa otros esfuerzos de

generación de capacidades, potenciando el logro de los objetivos de

largo plazo del desarrollo sustentable.


37

El proceso de generación de capacidades tiene como eje central a las

personas, las cuales deben ser capacitadas, adecuadamente equipadas,

suficientemente remuneradas y apropiadamente disciplinadas para el uso y

gestión eficiente de los recursos disponibles (UNECA, 2005). En su nivel

macro, este proceso debe incluir al sector privado, la sociedad civil,

instituciones académicas y, evidentemente, al gobierno. Es decir, la

consecución del desarrollo sustentable está íntimamente vinculada a una

buena gobernanza. Ésta última implica el logro de acuerdos entre los diferentes

grupos y actores de tal forma que se beneficie a la sociedad en su conjunto, y

para ello el gobierno, y su sector público, tienen un rol esencial. Así pues, el

concepto de la capacidad institucional aplicada al sector público se refiere a la

habilidad o suficiencia de la configuración de sus instituciones para permitir la

coordinación y la agregación de intereses divergentes a fin de promover

políticas que reflejen el interés público.

Acorde con lo anterior, para el Banco Mundial, la gobernanza comprende

también el proceso a través del cual la autoridad es ejercida en la

administración de los recursos sociales y económicos de cada país (Rarieya,

2009). Es decir, la construcción de capacidades institucionales en su nivel

micro, en este caso del gobierno y su sector público, es indispensable para la

consecución de un esquema de buena gobernanza en cuyo marco se

promueva el desarrollo sustentable. El Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD) afirma que existen cuatro razones fundamentales por las

que los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) corren el riesgo de no poder

ser alcanzados. Una de esas razones son las fallas en la gobernanza, entre las


38

que incluye la falta de administraciones públicas transparentes y eficientes, con

servidores públicos cualificados, motivados y adecuadamente pagados; así

como sistemas de gestión y evaluación eficientes. Los países que no cuentan

con dichos elementos, no pueden tener un sector público eficaz y por lo tanto

sufren de ineficiencias a gran escala, desperdiciando sus limitados recursos

(UNDP, 2005).

Es por esta razón que una gran parte de la literatura sobre la

construcción de capacidades institucionales está enfocada en cómo hacer al

gobierno más transparente, responsable, eficaz y eficiente. La creación de

instituciones eficaces es un prerrequisito para el establecimiento de una cultura

de transparencia y responsabilidad. En algunos de los países menos

desarrollados del mundo se ha encontrado que, en términos de desempeño,

calidad, justicia y eficiencia, los órganos de gobierno tienen capacidades

institucionales muy débiles, lo cual deriva en corrupción y un pobre desempeño

(UNECA, 2005). La creación de capacidad institucional en el sector público

tiene varias dimensiones: la nacional y la de los gobiernos subnacionales, ya

sea intermedios y/o locales. Para los objetivos de este documento, es esencial

analizar la importancia que el ámbito local tiene en dicho proceso.

3.2 El rol de los gobiernos locales en la sustentabilidad

Como el ámbito de gobierno más cercano a la población, el municipio tiene un

conocimiento directo de los desafíos y oportunidades que enfrentan sus

jurisdicciones. Esto los coloca en una posición privilegiada para canalizar las

demandas de la sociedad civil, el sector privado y otros actores con influencia

en consecución de una buena gobernanza. Por este motivo, los gobiernos


39

locales están posicionados para promover la democracia, contribuir a la

reducción de la pobreza, la realización de los Objetivos de Desarrollo del

Milenio (ODM) y para otorgar poderes a la ciudadanía para mejorar la calidad

de vida en sus comunidades (CGLU, 2009).

Los municipios constituyen un espacio público en el que cualquier

alteración a lo cotidiano, o nueva demanda surgida de las comunidades, se

ponen de manifiesto de inmediato. En ese sentido, tienen presiones para

asumir un papel estratégico en la creación de los engranajes sociales e

institucionales que permitan desplegar acciones concretas para conseguir el

desarrollo sustentable. Los gobiernos locales cuentan también con un

posicionamiento regional que los convierte en el vínculo más eficaz para la

coordinación entre autoridades públicas de distintos niveles o alcances (Tomás,

2008).

Dentro de las líneas de trabajo para el logro de un desarrollo

sustentable, el papel de los gobiernos locales se considera sustancial y es

identificado, en el marco de la estrategia internacional, como un elemento clave

en el cumplimiento de los temas de la agenda 21 (Jenkins, 2009:22). Esos

temas constituyen un instrumento de identificación de problemas ecológicos y

proveen de un marco de referencia no sólo para el análisis, identificación de

causas y efectos, sino para el diseño de acciones relacionadas al tema de

mejora ambiental y social. Asimismo, esta agenda anima a las autoridades

locales a encontrar formas para conservar recursos, minimizar impactos

adversos en el ambiente y la sociedad y obtener el máximo beneficio en

términos financieros, sociales y ambientales (DELG, 1995).


40

Considerando que la difusión de un modelo de desarrollo sustentable

requiere de una dimensión ideológica, el municipio se convierte también en un

espacio idóneo para el logro de la concientización, el compromiso ciudadano y

la participación en acciones colectivas. En este sentido, apoderarse de nuevos

valores orientados a conformar una cultura respetuosa con el medio ambiente

que conduzca a la comprensión del entorno y sus leyes, es un tema que

aterriza en el espacio de responsabilidad de los gobiernos municipales. El

compromiso institucional tiene que ser la base del cambio cultural si se

pretende lograr un proceso de amplio y largo alcance.

La Agenda 21 sostiene que el gobierno local tiene un papel esencial en

la promoción y el trabajo para la consecución de desarrollo sustentable. En

este contexto, el involucramiento directo y la visión de las autoridades locales

electas son tan importantes como lo es su desempeño y la forma en la que

llevan a cabo la planeación, gestión y desarrollo de sus diversas funciones. Por

ejemplo, la inequidad es uno de los mayores obstáculos para el desarrollo

sustentable de un país.

Latinoamérica es la región más desigual del mundo, la disminución de

sus niveles de pobreza está vinculada tanto al crecimiento del ingreso

promedio en la región, como a su redistribución. Sin la combinación de ambas

variables será imposible alcanzar los ODM. La inequidad genera una gran

diversidad de problemas económicos, políticos y sociales, como el

debilitamiento de la capacidad regulatoria del Estado, lo que incrementa la

probabilidad de su captura por parte de los intereses económicos dominantes.

De igual manera, la desigualdad tiende a provocar tensiones sociales que


41

pueden acentuar la inestabilidad política e institucional, lo que afecta no sólo la

gobernabilidad, sino también los incentivos para la inversión interna y externa

(PNUD, 2010).

Los gobiernos locales tienen un papel clave en la reducción de la

pobreza ya que de acuerdo con la ley, son los responsables de servicios que

tienen un gran impacto en los grupos sociales más pobres. Muchos de los

problemas más apremiantes que enfrentan los sectores más marginados de la

población están directamente relacionados con la limitada capacidad de los

gobiernos locales: alto índice de muerte o enfermedades infantiles debido a la

falta de agua limpia, carencia de drenaje y alcantarillado, asentamientos

humanos sin planeación, insuficiente transporte público y de mala calidad, e

inseguridad pública. De acuerdo con datos de las Naciones Unidas (UN,

2010:4):

“… aproximadamente sólo la mitad de la población mundial tiene acceso a instalaciones sanitarias mejoradas. La eliminación de esta desigualdad tendría un efecto importantísimo en la consecución de muchos de los ODM. Las diferencias entre las zonas rurales y urbanas son enormes: solo un 40% de la población rural tiene acceso. Mientras un 77% de la población que vive en el 20% de los hogares más ricos tiene acceso a instalaciones de saneamiento mejoradas, esta proporción es sólo del 16% en los hogares más pobres”.

Un estudio encontró que en México, a nivel municipal, niveles de

pobreza más altos están asociados con mayores grados de marginación,

rezago social y menores niveles de desarrollo humano. La evidencia de esta

investigación sugiere que las condiciones y factores que impulsan el bienestar

y, en última instancia, el desarrollo rural, no se presentan de manera aleatoria y

que podrían estar asociados a características del entorno local (sociales,


42

económicas, institucionales y ambientales) y a las dinámicas generadas entre

las áreas que las comparten (Yúnez, Arellano y Méndez, 2009).

Pero para poder desempeñar un rol de liderazgo en materia de

desarrollo sustentable con base en una buena gobernanza, los municipios

necesitan tener claras sus funciones y responsabilidades; recibir los recursos; y

tener las competencias y capacidades necesarias para su cumplimiento. Los

recursos financieros son un elemento crucial en la solución de muchos

problemas. Con base en su experiencia, el Fondo de las Naciones Unidas de

Capital para el Desarrollo ha encontrado que la inversión sostenida en

infraestructura es un elemento crítico para reducir la pobreza y estimular el

crecimiento económico. Para lograr ese impacto, dicha inversión debe (UNCDF

& FENU, 2005):

Realizarse con base en las necesidades locales.

Acompañarse de reformas institucionales que aseguren transparencia y

responsabilidad con el fin de fortalecer la buena gobernanza y superar

problemas de corrupción.

Permitir a los actores económicos locales hacerse cargo de iniciativas

adecuadas que respondan a las demandas locales.

Se tiene que la rápida expansión urbana genera una necesidad

apremiante de infraestructuras que, según las estimaciones, costarán unos

200.000 millones de dólares anuales durante los próximos 25 años. Sin

embargo, a día de hoy no se están cubriendo dichas necesidades. La falta de

inversión en infraestructuras ha tenido ya un serio impacto en la vida diaria de

millones de ciudadanos de los países en desarrollo (CGLU, 2009).


43

Por otro lado, la evidencia empírica señala que la inversión en

infraestructura rinde mayores resultados cuando se involucra a actores locales,

especialmente a los municipios, en el proceso de toma de decisiones y en la

administración y mantenimiento de dicha infraestructura (UNCDF & FENU,

2005). Es decir, los gobiernos locales requieren de recursos financieros para

coadyuvar en el cumplimiento de tan importantes metas, pero además de

dinero hacen falta capacidades.

Como bien afirma Naciones Unidas, si bien los recursos financieros son

determinantes para alcanzar las metas de desarrollo sustentable, el

componente clave se encuentra en la capacidad de las personas, de las

organizaciones y de las sociedades para transformar sus vidas positivamente.

Para la mayor parte de los gobiernos locales de países en desarrollo, lograr un

cambio efectivo es uno de los objetivos más difíciles de alcanzar ya que sus

capacidades para llevarlo a cabo son muy limitadas. Naciones Unidas sostiene

que sin liderazgo efectivo, coordinación, habilidades de gestión financiera, un

servicio civil que funcione, fuerza de trabajo capacitada y un clima de negocios

adecuado, los países carecen de las bases para planear, implementar y

evaluar sus estrategias de desarrollo (UN, 2010).

De igual manera, la asociación internacional Ciudades y Gobiernos

Locales Unidos considera que para construir comunidades sustentables, los

municipios requieren de un ambiente favorable que les permita convertirse en

catalizadores del crecimiento económico, defensores de la equidad y la justicia

social.


44

Entre las variables necesarias para generar dicho ambiente se encuentra

una fuerte capacidad de gestión y de administración en un medio político que

permita a los grupos de actores claves un grado de previsibilidad, transparencia

y responsabilidad. Lamentablemente, en la mayor parte de los países menos

desarrollados, sus gobiernos locales carecen de una estructura eficaz para

planificar, gestionar y suministrar los servicios más esenciales, desarrollar

planes de largo plazo, coordinar relaciones inter-gubernamentales, establecer

políticas e implementar programas locales, lo cual constituye un obstáculo para

disminuir la pobreza y alcanzar las prioridades de desarrollo (CGLU, 2009).

El fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos

locales es fundamental para el cumplimiento de los objetivos del desarrollo

sustentable. Existe una gran variedad de programas en el mundo, de gobiernos

nacionales y agencias internacionales, diseñada para apoyar dicho proceso.

Pero para que esas acciones logren su propósito deben estar sustentadas en

un diagnóstico preciso acerca de las necesidades que enfrentan los gobiernos

locales en materia de capacidad institucional. Por ello, el primer paso para una

política efectiva en esta materia es la evaluación de dichas capacidades.

3.3 Consideraciones para la evaluación de capacidades

institucionales en el ámbito municipal

Con base en la teórica y evidencia empírica analizada en este documento, se

afirma que las capacidades institucionales son una condición necesaria para el

desempeño exitoso de los gobiernos locales. En este contexto, este trabajo

presenta una propuesta encaminada a analizar a la institución municipal como

una organización cuya gestión impacta en la sustentabilidad de una sociedad o


45

un territorio. Por lo tanto, la eficacia, eficiencia y efectividad de esa gestión, es

decir, su desempeño, dependerán de sus capacidades institucionales. En virtud

de lo anterior, se ha decidido utilizar la definición de Lusthaus, et al. (2002:25)

para encontrar las variables independientes o explicativas que condicionan una

mayor o menor capacidad institucional de los municipios:

“… la capacidad institucional comprende los recursos, los conocimientos y los procesos empleados por la organización para lograr sus metas. Se cuentan, entre ellos, el personal, la infraestructura física, la tecnología, los recursos financieros, el liderazgo, el manejo de programas, y las redes que se establecen con otras organizaciones. El personal, las instalaciones, la tecnología y el financiamiento constituyen los recursos básicos de una organización. Los procedimientos que emplea la organización para administrar sus recursos y programas, así como sus relaciones externas constituyen su capacidad de gestión. La suma de ambos elementos, capacidad de gestión y recursos básicos, es en síntesis la capacidad institucional”. De acuerdo con estos autores, las variables que explican la capacidad

institucional son: el personal, la infraestructura física y tecnológica, los recursos

financieros, el liderazgo, el manejo de programas, y las redes y vínculos que se

establecen con otras organizaciones. La Gráfica 1 muestra de manera

esquemática la relación entre la variable dependiente, capacidad, y sus

variables independientes.


46

Grafica 1: Factores que condicionan la capacidad institucional

Fuente: Lusthaus et al. (2002).

Este concepto de capacidad institucional es un referente adecuado para

evaluar los progresos de los municipios mexicanos en el ejercicio de sus

funciones de desarrollo sustentable. Sobre todo porque la capacidad

institucional no se trata sólo de la adecuada movilización de recursos o de la

instalación de oficinas encargadas de los asuntos de medio ambiente (Magaña

et al, 2005: 185):

“… es algo más complejo: se trata de lograr instituciones, entendidas como reglas del juego, para que los actores sociales y políticos reconozcan en el municipio no un instrumento ejecutor de los mandatos estatales y federales, sino la institución fundamental de gobierno y, por lo tanto, la base para la gestión del desarrollo. Desde este punto de vista, el fortalecimiento de la capacidad institucional del municipio tiene que medirse por el cambio en el marco jurídico y en la gestión o forma de implantación de las leyes y reglamentos que de él emanen. [Sin embargo,] la capacidad técnica e infraestructura tecnológica de la gestión municipal también son ingredientes importantes en el proceso de crear confianza y credibilidad en la ciudadanía, para de esa manera lograr su aceptación, no como algo obligatorio sino como un referente natural en el quehacer cotidiano para el bienestar social”.


47

En suma, la existencia de capacidades institucionales y su constante

fortalecimiento, dependen del marco legal, en primer lugar, pero también de la

dinámica política que rodea al municipio; el respeto a su autonomía por otros

actores; su capacidad de influir en decisiones administrativas e incluso el

respaldo ciudadano y legitimidad reconocida; de los montos presupuestales de

que dispone; de los funcionarios y sus competencias; así como de los procesos

y rutinas organizacionales por medio de las cuales cumple sus labores.

Las ventajas de adoptar este concepto están directamente relacionadas

con la mejor evaluación de la capacidad institucional del municipio. Esta

evaluación surge a partir de esfuerzos cuyo objetivo es construir capacidad, o

sea ayudar a mejorar la habilidad del municipio para desempeñar tareas de una

manera efectiva, eficiente y sustentable. En el nuevo contexto municipal en

México, se trata de fortalecer un proceso de descentralización que permita

considerar las necesidades de las poblaciones desde los niveles locales donde

éstas emergen y crear políticas públicas que respondan a esas necesidades.

La existencia de un índice para medir las capacidades institucionales no

garantiza el mejoramiento de la gestión pública municipal, pero si contribuye a

promover una cultura orientada a resultados y a fortalecer las instituciones

públicas. Además, la recolección de información para medir los resultados de la

acción municipal se considera, en la mayoría de los casos, una actividad que

puede redundar en el mejoramiento de la gestión.

Si consideramos la capacidad institucional como la serie de recursos,

conocimientos y procesos empleados por el municipio para lograr sus metas,

entonces es necesario emprender esfuerzos de medición de los resultados de


48

la gestión municipal, particularmente en algunas áreas, como en la dimensión

del recurso humano; en la profundización de los reglamentos y el marco legal;

así como en la identificación efectiva de mecanismos para integrar procesos de

planeación y presupuestación. Al mismo tiempo, la construcción de

capacidades se debe interpretar también como el fortalecimiento del potencial

que tiene el gobierno municipal para cumplir las funciones asignadas.

Resumiendo, la construcción de capacidades institucionales se entiende

como un proceso mediante el cual una sociedad, una organización y/o un

individuo pueden transformar la forma en que actúan con el fin de producir una

mejora en su desempeño para el logro de ciertos objetivos. De acuerdo con

esto, la construcción de capacidades institucionales, evaluada a través de

resultados, constituye un medio para transformar la manera en que los

gobiernos municipales hacen uso del medio ambiente para lograr un desarrollo

sustentable. En el siguiente apartado se inicia el análisis de las condiciones en

las que los municipios mexicanos desarrollan acciones para lograr dicho

objetivo.

IV. Los municipios mexicanos ante el reto de la sustentabilidad

Con el propósito de ofrecer una visión clara de los retos que enfrentan los

municipios del país en materia de sustentabilidad, es conveniente hacer un

recuento de sus facultades y responsabilidades más importantes relacionadas

con esta materia.

El Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos es la base legal de las facultades y funciones que corresponden a

los gobiernos municipales:


49

Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

b) Alumbrado público.

c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

d) Mercados y centrales de abasto.

e) Panteones.

f) Rastro.

g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este


50

caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores


51

desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;

V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;

VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;


52

VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

Como en la mayor parte del mundo, los municipios mexicanos tienen

bajo su cargo la prestación de los servicios públicos que mayor impacto tienen

en la vida de los grupos más marginados y que también afectan directamente

al medio ambiente. También son responsables de un gran número de funciones

relacionadas de manera directa con el desarrollo sustentable: reservas

territoriales, planes de desarrollo regional, uso de suelo, regularización de la

tenencia de la tierra urbana, reservas ecológicas y custodia de las zonas

federales.

Para tener un panorama más completo acerca de las responsabilidades

de los municipios en la materia, es necesario conocer el contenido de otros

instrumentos jurídicos que les otorgan, de manera más específica, atribuciones

en materia de sustentabilidad. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente señala en su Artículo 8º:

Corresponden a los Municipios, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:

I.- La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal;

II.- La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados;

III.- La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de


53

emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la legislación estatal corresponda al gobierno del estado;

IV.- La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente Ley;

V.- La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local;

VI.- La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de la contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones electromagnéticas y lumínica y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles excepto las que conforme a esta Ley sean consideradas de jurisdicción federal;

VII.- La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los gobiernos de los estados;

VIII.- La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 4 de esta Ley, en los términos en ella previstos, así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas;

IX.- La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados en la presente Ley;

X.- La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más municipios y que generen efectos ambientales en su circunscripción territorial;

XI.- La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan;

XII.- La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de este artículo;


54

XIII.- La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia ambiental;

XIV.- La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial;

XV.- La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente, y

XVI.- La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta Ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación o a los Estados.

La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable es otra ley

secundaria que asigna responsabilidades a los municipios en la materia:

ARTICULO 15. Corresponden a los Gobiernos de los Municipios, de conformidad con esta Ley y las Leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones:

I. Diseñar, formular y aplicar, en concordancia con la política nacional y estatal, la política forestal del municipio;

II. Aplicar los criterios de política forestal previstos en esta Ley y en las Leyes locales en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente reservadas a la Federación o a los Estados;

III. Apoyar a la Federación y al Gobierno de la Entidad, en la adopción y consolidación del Servicio Nacional Forestal;

IV. Participar en el ámbito de sus atribuciones, en el establecimiento de sistemas y esquemas de ventanilla única de atención eficiente para los usuarios del sector;

V. Coadyuvar con el Gobierno de la Entidad en la realización y actualización del Inventario Estatal Forestal y de Suelos;

VI. Participar, en coordinación con la Federación en la zonificación forestal, comprendiendo las áreas forestales permanentes de su ámbito territorial;

VII. Promover programas y proyectos de educación, capacitación, investigación y cultura forestal;

VIII. Celebrar acuerdos y convenios de coordinación, cooperación y concertación en materia forestal;

IX. Expedir, previo a su instalación las licencias o permisos, para el establecimiento de centros de almacenamiento o transformación de materias


55

primas forestales en el ámbito de su competencia, considerando los criterios de política forestal establecidos en esta Ley;

X. Diseñar, desarrollar y aplicar incentivos para promover el desarrollo forestal, de conformidad con esta Ley y los lineamientos de la política forestal del país;

XI. Participar y coadyuvar en las acciones de prevención y combate de incendios forestales en coordinación con los gobiernos federal y estatal, y participar en la atención, en general, de las emergencias y contingencias forestales, de acuerdo con los programas de protección civil;

XII. Participar en la planeación y ejecución de la reforestación, forestación, restauración de suelos y conservación de los bienes y servicios ambientales forestales, dentro de su ámbito territorial de competencia;

XIII. Desarrollar y apoyar viveros y programas de producción de plantas;

XIV. Llevar a cabo, en coordinación con el Gobierno de la Entidad, acciones de saneamiento en los ecosistemas forestales dentro de su ámbito de competencia;

XV. Promover la construcción y mantenimiento de la infraestructura en las áreas forestales del municipio;

XVI. Promover la participación de organismos públicos, privados y no gubernamentales en proyectos de apoyo directo al desarrollo forestal sustentable;

XVII. Participar, de conformidad con los acuerdos y convenios que se celebren con los gobiernos federal y de las entidades federativas, en la vigilancia forestal en el municipio;

XVIII. Hacer del conocimiento a las autoridades competentes, y en su caso denunciar, las infracciones o delitos que se cometan en materia forestal;

XIX. Participar y coadyuvar en los programas integrales de prevención y combate a la extracción ilegal y a la tala clandestina con la Federación y el gobierno de la entidad;

XX. Regular y vigilar la disposición final de residuos provenientes de la extracción de materias primas forestales en los términos establecidos en esta Ley, y

XXI. La atención de los demás asuntos que en materia de desarrollo forestal sustentable les conceda esta Ley u otros ordenamientos.

Como se ha demostrado, los municipios son responsables de una gran

variedad de funciones en materia de sustentabilidad y están obligados por la

ley a desarrollar un conjunto de acciones, programas y tareas que conforman


56

una agenda para la esfera local, así como proporcionar un conjunto de bienes y

servicios vinculados con este tema. Así pues, aunque existen importantes

áreas de responsabilidad que recaen solamente en los gobiernos estatal y

federal, los municipios deben realizar un gran número de funciones con el fin

de cuidar que los procesos de desarrollo dentro de su territorio se lleven a cabo

de manera sustentable.

Para el cumplimiento de esas responsabilidades, la ley garantiza a los

municipios:

Elecciones de un órgano de gobierno colegiado: el ayuntamiento.

Facultad de reglamentar la legislación federal y estatal.

Personalidad jurídica para administrar su patrimonio.

Facultad de explotar sus ingresos propios.

Derecho de recibir transferencias federales.

Libertad para organizar su administración pública.

Potestad de asociarse entre ellos, incluso aunque pertenezcan a

entidades federativas distintas.

Facultad de firmar convenios con los gobiernos de los estados para el

mejor desempeño de algunas de esas funciones.

Ante la enorme cantidad de responsabilidades que tienen los gobiernos

locales en relación con la sustentabilidad, resulta lógico preguntarse si poseen

las capacidades necesarias para hacer uso de los recursos legales, financieros,

administrativos y de coordinación de que disponen para lograr una gestión que

concilie el desarrollo de sus comunidades con la conservación del medio


57

ambiente. Con este propósito se ha diseñado el Índice de Desarrollo

Institucional y Sustentabilidad Municipal.

V. El Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal

Actualmente, una buena parte de los municipios diseñan sus planes de

desarrollo incluyendo tópicos sobre sustentabilidad. Algunos han elaborado

reglamentos municipales o cualquier otro tipo de normatividad que contemple el

aspecto ambiental; y otros han creado unidades administrativas, o ampliado las

funciones de las ya existentes, con el fin de incorporar, al menos formalmente,

dicho enfoque en su gestión.

Parece pues que esta temática está institucionalizándose en la gestión

municipal. Pero esto no quiere decir que sus políticas y programas se

desarrollen con estricto respeto a los principios de la sustentabilidad, y mucho

menos que la conservación del medio ambiente oriente las diversas actividades

que se realizan en los 2,440 municipios del país.

A diferencia de otros ámbitos de gobierno, los ayuntamientos son las

autoridades que ven más claramente cómo su población sufre los efectos

negativos de la falta de una política de desarrollo sustentable adecuada. Más

aún, son los primeros que tienen que actuar para resolver esos problemas, los

cuales tienen un enorme impacto en la seguridad, salud y calidad de vida de

sus habitantes. Por ello, es esencial evaluar el perfil de las capacidades

institucionales con que cuentan para hacer frente a sus facultades y

responsabilidades en dicha materia.

Desde hace varios años se han desarrollado investigaciones enfocadas

a determinar en qué medida las capacidades institucionales de los gobiernos


58

subnacionales determinan los resultados de su gestión en diferentes áreas

(Cabrero y Carrera, 2004; Cabrero, 2004; Álvarez et al., 2004; Montecinos,

2007; Moreno, 2007; Bonardo, 2009). Esta corriente de estudios ha conducido

a la creación de diversos índices que tienen como propósito evaluar las

capacidades de los municipios para llevar a cabo algunas de sus facultades y

responsabilidades (Herrera et al., 2003; ICMA, 2006; Martínez, Flamand y

Hernández, 2008; PNUD, 2009, CIDE, 2009).

Retomando los supuestos teóricos y la evidencia empírica de los

apartados precedentes de este texto, el Índice de Desarrollo Institucional y

Sustentabilidad Municipal evaluará las capacidades institucionales de los

municipios para la sustentabilidad considerando los resultados que han

obtenido derivados de procesos en la gestión de: recursos humanos,

financieros, organizacionales y reglamentarios; su infraestructura física; y las

redes que establece con otras organizaciones públicas, privadas o sociales.

El objetivo del Índice es ofrecer un diagnóstico de la situación actual de

los gobiernos municipales mexicanos en relación con la capacidad institucional

que poseen para poder generar y/o apoyar procesos de desarrollo sustentable

en sus comunidades. Dicho diagnóstico también pretende:

Estimular la mejora de procesos y resultados de la gestión municipal

en materia de sustentabilidad.

Incentivar políticas públicas en los tres ámbitos de gobierno para

fortalecer de manera integral las capacidades institucionales de los

municipios.

Vigilar la evolución de las capacidades institucionales municipales.


59

Ofrecer información para la toma de decisiones, sobre políticas y

programas con impacto en el ámbito local, de todos los niveles de

gobierno.

Proporcionar las bases para el diseño de una estrategia permanente

y sistemática para la capacitación de las autoridades y funcionarios

municipales.

Promover una gestión orientada a resultados cualitativos y

cuantitativos.

Orientar el diseño de los instrumentos empleados para colectar

información sobre el desarrollo institucional municipal.

Fortalecer al gobierno municipal, base del sistema democrático de

nuestro país.

La información empleada para la construcción de este índice proviene

básicamente de las encuestas de desarrollo institucional de los municipios

mexicanos, realizadas por la Secretaría de Desarrollo Social en 1995, 2000,

2002 y 2004. Dicha información se complementó con otras fuentes tales como

estadísticas, bases de datos e índices que son de acceso público y gratuito, y

que presentan datos desagregados por municipio. Todas estas fuentes de

información se encuentran disponibles en el portal de Internet del Observatorio

de la Gestión Pública Municipal.

En el siguiente apartado se presentan los indicadores que componen el

Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal.


60

5.1 Indicadores del Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad

Municipal

En concordancia con la política del Banco mundial y el enfoque de

„competitividad objetiva‟, este documento apoya la visión de un desarrollo

sustentable que haga compatible el crecimiento económico y humano, a la par

de la disminución de la inequidad, al mismo tiempo que se procura la

explotación racional de los recursos naturales, de forma tal que los costos del

aprovechamiento del medio ambiente sean distribuidos entre las personas que

viven actualmente y que se garantice la disposición de recursos naturales para

las generaciones futuras. Como se ha señalado, construir una estrategia de

desarrollo sustentable requiere desplegar capacidades que impulsen procesos

de modernización, competitividad, creatividad, profundización de la

democracia, disminución de la pobreza, transparencia y responsabilidad.

La pregunta que se plantea entonces es ¿cómo se pueden construir

capacidades institucionales en el ámbito local? La estrategia debe ser

multidimensional, y la construcción y fortalecimiento de las capacidades

institucionales de los gobiernos municipales es una de sus dimensiones más

relevantes. Para ello, el primer paso es determinar cuáles son las capacidades

con las que cuentan y una vez que esto está claro, la siguiente fase es definir

cómo crearlas, desarrollarlas o consolidarlas. Con este propósito se propone el

diseño del Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal a

través del cual se vincule la capacidad institucional de los gobiernos locales

mexicanos, con sus posibilidades para que mantengan un papel activo,

generando o apoyando procesos de desarrollo sustentable, con otros ámbitos

de gobierno, el sector privado y/o la sociedad civil.


61

Ya que la idea básica de los indicadores que integrarán el Índice de

Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal es vincular las capacidades

institucionales de los municipios con sus posibilidades de generar o apoyar

procesos de desarrollo sustentable, se han definido tanto las áreas de gestión

sobre las cuales es posible obtener información a partir de las encuestas de

desarrollo institucional municipal, así como las dimensiones básicas del

desarrollo sustentable. El primer grupo se integra por cinco áreas:

Perfil de autoridades y funcionarios.

Estructura orgánica de la administración pública municipal.

Hacienda pública municipal.

Servicios públicos.

Reglamentación.

El segundo grupo se estructura por tres dimensiones:

Ambiental.

Económica.

Social.

Con base en las áreas y dimensiones señaladas, se analizó la

información contenida en las encuestas de desarrollo institucional de los

municipios de México así como otras bases de datos cuyo contenido estuviera

desagregado a nivel municipal, con el fin de determinar la información que

podría ser utilizada para la construcción de cada uno de los indicadores que

conformarían el Índice.

Uno de las consideraciones fue, en la medida que la información lo

permitiera, incluir indicadores que cubrieran la mayoría de las áreas y


62

dimensiones seleccionadas. La principal dificultad en este sentido fue que las

encuestas de desarrollo institucional municipal no tienen el mismo contenido y

por lo tanto no siempre presentan los mismos datos en cada área de la gestión

municipal.

Después de un cuidadoso análisis se identificaron las variables con base

en las cuales se diseñaron 15 indicadores, los que cubren 13 de las 15

Dimensiones-Áreas ya señaladas. La Matriz 1 muestra los 15 indicadores, en

qué área de la gestión municipal y dimensión del desarrollo sustentable inciden,

y la clave con la que se identifican. A continuación se presenta cada uno de los

indicadores, explicándose qué miden, por qué es importante medirlos, las

variables utilizadas para diseñar cada uno y cómo se miden. La construcción

de la metodología usada para construir el Índice de Desarrollo Institucional y

Sustentabilidad Municipal aparece posteriormente.


63

MATRIZ 1

DIMENSIÓN DEL

DESARROLLO SUSTENTABLE

ÁREAS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL

a) PERFÍL DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS

b) ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

c) HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL

d) SERVICIOS PÚBLICOS

e) REGLAMENTACIÓN

I. AMBIENTAL I. a1

I. b1 UNIDADES DE PLANEACIÓN URBANA Y AMBIENTAL

I. c1

I. d1 SERVICIOS PÚBLICOS AMBIENTALES

I. e1 REGLAMENTACIÓN AMBIENTAL

II. ECONÓMICA II. a1 PERFIL DE FUNCIONARIOS

II. b1 ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

II. c1 GESTIÓN DEL INGRESO II. c2 APROVECHAMIENTO DEL INGRESO PROPIO II. c3 CALIDAD DEL GASTO

II. d1 INTERMUNICIPALIDAD

II. e1 REGLAMENTACIÓN MUNICIPAL

III. SOCIAL III. a1 PERFIL DEL PRESIDENTE MUNICIPAL

III. b1 GESTIÓN PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

III. c1 DESCENTRALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN EN EL MUNICIPIO

III. d1 SERVICIOS PÚBLICOS

III. e1 MECANISMOS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Fuente: Elaboración propia.


64

DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA PERFIL DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS

Nombre del Indicador: Perfil de Funcionarios (II. a1)

¿Qué mide?:

El indicador valora el conjunto de capacidades y competencias con los que

cuenta el primer nivel de funcionarios municipales para desempeñar en

condiciones ventajosas las responsabilidades propias de sus respectivos

puestos.

¿Por qué es importante?:

Como toda organización, el municipio necesita disponer de los recursos

humanos suficientes para llevar a cabo las tareas que cumplan con su agenda

de trabajo. Es necesario que dichos recursos, es decir, los cuadros de

funcionarios de todos los niveles, muestren una correcta combinación de

conocimientos y habilidades que les permita responder favorablemente a los

objetivos del desempeño y a las oportunidades de intervención con el fin de

desplegar las acciones que la labor pública les demanda.

No obstante esta condición inevitable, el escenario de los gobiernos

municipales se caracteriza actualmente por ser estructuralmente deficiente y

con un personal altamente rotativo en los mandos medios y superiores, con

poca experiencia en tareas de gobierno y escasas competencias en el

desarrollo de sus actividades diarias. Además, estas estructuras son

especialmente sensibles a los procesos de renovación del poder político los

cuales conllevan con mucha frecuencia, cambios sustantivos de los

funcionarios y servidores públicos perdiéndose con ello experiencia,

conocimientos e información. Estas características ocasionan importantes

deficiencias para atender la problemática general del municipio.

Si bien en el mundo son comunes los sistemas de empleo público que

operan basados en procesos de designación política, donde es facultad de

ciertos personajes con poder político designar a quien consideren conveniente

para ocupar un puesto determinado sin atender necesariamente a una


65

valoración exhaustiva de las capacidades técnicas del candidato. Wise (1996)

También se aprecia la existencia de modelos en que los criterios de aceptación

de los cuadros de trabajo se basan en el mérito de los aspirantes o en el

desarrollo de una carrera administrativa, con ello es posible priorizar perfiles

individuales de manera que se configure una estructura orientada a un

desempeño eficiente.

En México se ha hablado de la creación de esquemas de gestión de

recursos humanos para el sector público basados en sistemas de carrera que

ayuden a combatir el atraso, el burocratismo, la opacidad y la corrupción de las

estructuras operativas de gobierno y que por otro lado, contribuyan a obtener

una mejora en los servicios y un incremento progresivo y mantenido de las

capacidades de los cuadros de funcionarios en los ámbitos federal, estatal y

local.

En efecto, durante mucho tiempo el servicio profesional de carrera fue

un anhelo de estudiosos y practicantes de la administración pública pero a

pesar que se había identificado esta necesidad, siempre era una buena

intención que jamás terminaba por convertirse en una política pública. No

obstante, en el año 2003, se promulgó la Ley del Servicio Profesional de

Carrera en la Administración Pública Federal como notable aportación a la

resolución de este problema en el ámbito público.

No obstante, en el contexto nacional, los gobiernos locales presentan

una situación de rezago para llevar a cabo la profesionalización de sus

cuadros. El hecho de no contar con sistemas modernos e imparciales de

reclutamiento, selección, contratación y evaluación del personal público

demerita la calidad de los cuadros profesionales y evita obtener mayores

grados de efectividad en la acción de gobierno. En la mayoría de los municipios

prevalece una cultura burocrática poco eficaz y eficiente, con escasos niveles

de formación y alejada de la sociedad a la que debe servir.

En este sentido, la implementación de esquemas de empleo públicos de

carrera podría generar un cuadro de administradores que permaneciera


66

independientemente del cambio de gobierno y diera un mayor grado de

institucionalidad a los programas y proyectos de desarrollo.

Así, debemos partir de reconocer que la práctica usual de reclutamiento

en los municipios mexicanos es la designación política y por tanto, la función

pública superior cambiará con una nueva elección. De estas forma, en la

encuesta 2000 en el rubro de “Antigüedad en el Puesto”, se obtiene una

permanencia del funcionario de 1 a 3 años. En este caso, solo 59 municipios

cuentan con cinco o más funcionarios con más de dos trienios de gestión, lo

que habla de cortes más o menos radicales de los cuadros de funcionarios

(Carrera et al., 2005).

Sin embargo, los resultados para el total de funcionarios municipales y

su antigüedad son desalentadores, pues, el 90% de los municipios mexicanos

inicia sus ciclos de gobierno desde cero y con una plantilla totalmente renovada

de funcionarios. No puede menos de reconocerse que esto implica una doble

pérdida de experiencia y tiempo (Id.).

En la medida que no todos los puestos existen o se llaman de manera

diferente en los municipios, se dejan de lado todos los puestos considerados

como Otros, pues en algunos casos no se menciona el puesto, otros repiten los

puestos preguntados o son puestos únicos y específicos de los gobiernos

locales que no existen en otros municipios y que por tanto no dan puntos de

comparación. Este es uno de los casos de la imposibilidad de hacer viajar los

conceptos entre los universos analizados.

Qué variables componen el indicador?:

• Características personales de los funcionarios:

• ¿Nació en el municipio?

• ¿Nació en el estado?

• Años de residencia en el municipio

• Variables relacionadas con la preparación académica de los funcionarios:

• Último grado de estudios del funcionario


67

• Variables relacionadas con la experiencia de los funcionarios:

• Institución previa del funcionario

¿Cómo se mide?:

• 35 - 41 Sí = 2 = Alto Perfil = Buena Capacidad

• 21 – 34 Sí = 1 = Perfil Medio = Capacidad Media

• 0 - 20 Sí = 0 = Bajo Perfil = Baja Capacidad


68

DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA PERFIL DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS

Nombre del Indicador: Perfil del Presidente Municipal (III. a1)

¿Qué mide?:

El indicador valora el conjunto de capacidades y competencias con los que

cuenta el presidente municipal para asumir en condiciones óptimas las

responsabilidades propias de su puesto.


El Presidente Municipal es la autoridad ejecutiva del gobierno local y tiene el

encargo de conducir la planeación, la coordinación de esfuerzos, la orientación

estratégica y la toma de decisiones sobre importantes aspecto de la labor de

gobierno. También tiene la responsabilidad principal en la publicación de leyes,

reglamentos y bandos, el nombramiento de funcionarios de primer nivel así

como la vigilancia del funcionamiento de las dependencias del gobierno local.

También ostenta un importante papel político frente a la sociedad y otras

instituciones nacionales.

De acuerdo con ello, es evidente que el perfil del Presidente Municipal,

es decir, las características relevantes de su preparación, experiencia y

personalidad, es un elemento determinante para el diseño e implementación

exitosa de acciones de orden público. Las facultades del Presidente para definir

problemas relevantes y orientar los esfuerzos del municipio con la finalidad de

resolverlos es determinante en el desempeño de las estructuras de gobierno.

La posición del ejecutivo local no implica una descripción de puesto en la

estructura del municipio. El presidente municipal es el personaje que, en mayor

medida, escapa a las restricciones técnicas o de exigencias para demostrar sus

habilidades operativas y en todo caso, sustenta su permanencia exitosa en el

puesto a través de sus habilidades políticas, capacidad de convocatoria,

popularidad y lealtad política, entre otros elementos.

Para el año 2001, el promedio nacional de presidentes con niveles

universitarios, completos o no, en el país era de 39.6% en 1994, 49.20% en


69

1999 y 52.70% para el año 2001. Esto muestra una tendencia positiva entre

cada periodo analizado. (Carrera et al., 2005)


• Características personales:

• ¿Nació en el municipio?

• Dominio de lengua indígena

• Años de residencia en el municipio

• Variables relacionadas con la preparación académica del presidente:

• Último grado de estudios del Presidente Municipal

• ¿Grado completo?

• Variables relacionadas con la experiencia del presidente:

• Tipo de institución previa del Presidente Municipal

• Puesto en el último trabajo

• ¿Había ocupado el cargo antes de Presidente Municipal?

• ¿Había ocupado antes el cargo de Presidente del Consejo?

¿Cómo se mide?:

• 7 - 9 Sí = 2 = Alto Perfil = Buena Capacidad

• 4 – 8 Sí = 1 = Perfil Medio = Capacidad Media

• 0 - 4 Sí = 0 = Bajo Perfil = Baja Capacidad


70

DIMENSIÓN AMBIENTAL-ÁREA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

Indicador: Unidades de Planeación Urbana y Ambiental (i. B1)

¿Qué mide?:

Determina la estructura institucional del municipio para atender la problemática

de planeación del desarrollo sustentable.


La Unidad de Desarrollo Urbano y Servicios Públicos presenta una prevalencia

en aumento – disminución, es decir, pasa de 60.6% a 72% y de éste a 56.9%,

en este último caso obedece a que hay una separación de la unidad en dos:

Desarrollo Urbano y por otra parte Servicios Públicos. Como podrá advertirse

ello no permite para este último dato hacer una comparación real en virtud de la

división de la pregunta. (Carrera, et al. 2005)

Por su parte, la unidad de Planeación y Finanzas tiene una existencia

pobre, ya que va desde 33.6% a 37.4% y a 25.1% observándose un ligero

incremento para luego bajar a más del 10%, lo que permite establecer que las

administraciones municipales en su mayoría no cuentan con este tipo de

unidad administrativa como estructura encargada de elaborar, hacer el

seguimiento y la evaluación del plan de desarrollo (Id).


• ¿Cuenta con Desarrollo Urbano?

• ¿Cuenta con Unidad de Planeación y Finanzas?

• ¿Cuenta con Dirección de Servicios Públicos?

¿Cómo se mide?:

• 3 Sí = 2 = Buena estructura = Buena Capacidad

• 2 Sí = 1 = Regular estructura = Capacidad Media

• 1 o menos Sí = 0 = Mala estructura = Baja Capacidad


71

DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

Nombre del Indicador: Estructura Orgánica de la Administración Pública Municipal (II. b1)

¿Qué mide?:

Mide la forma en que se dividen, agrupan y coordinan las actividades del

municipio en cuanto a su concordancia con los temas relevantes de la gestión

municipal. Es decir, entre los temas que se atienden y los espacios

organizacionales dispuestos en su estructura.


Las distintas acciones desarrolladas por el municipio se sustentan en su

estructura organizacional. En este sentido, aquellos municipios que cuenten

con una estructura completa y profesional presentarán una mayor capacidad

para desarrollar estrategias concretas de intervención pública. Contar con

áreas de especialización dentro de los cuadros de funcionarios municipales

supone una mayor efectividad en el logro de sus objetivos.

A través de la estructura administrativa se expresan la diversidad de

funciones que tiene la organización. Es en la estructura operativa en dónde se

agrupan y definen relaciones que permiten establecer jerarquías o niveles de

autoridad, así como de comunicación. Cada sección de la estructura tiene un

propósito definido dentro de la institución, lo que permite que se conjuguen

programas, procesos y actividades que son realizadas por sus integrantes

para lograr la consecución de objetivos y metas (Carrera, et al 2005).

En el análisis de las capacidades de gobierno es siempre pertinente la

consideración de los factores de comportamiento humano a nivel micro, es

decir, los perfiles de los funcionarios y la estructura administrativa donde

operan.

En este sentido, tenemos que las administraciones municipales cuentan

con estructuras diversas en cuanto a número y naturaleza de áreas

administrativas ello de acuerdo al nivel de desarrollo económico y

administrativo. No obstante, se ha evidenciado que las unidades


72

administrativas de naturaleza sustantiva representan el 50% y el otro 50%

representan las unidades administrativas adjetivas, lo que plantea la idea de

una relación de uno a uno (Id.).

En cuanto al comportamiento derivado de la comparación porcentual de

unidades administrativas de las encuestas de 1995, 2000 y 2002, permite

apreciar un ligero incremento en la existencia de la Secretaría del

Ayuntamiento pasando del 94.3% al 98.5% y al 98.6% respectivamente; la

Oficialía Mayor en cambio tienen porcentajes reducidos comparativamente a

otras unidades administrativas básicas, pasando del 39.6% al 40.8% y al 46.5%

logrando un incremento en la existencia de esta área (Id.).

De esta forma tenemos que la Tesorería es una unidad administrativa

presente en casi la totalidad de los municipios al igual que la unidad de

Seguridad Pública por ser espacios clave para el funcionamiento del municipio

sobre todo, esta última, por la inestabilidad provocada por el crimen

organizado. Por su parte, la Contraloría, que nace a partir de su creación

principalmente en el gobierno federal en los años ochentas, es solo empleada

en alrededor del 60% de los municipios del país, pero se nota un incremento

con el paso del tiempo (Id.).

Asimismo, se observa que en los municipios más desarrollados, se

aprecia el diseño y operación de unidades especializadas tales como

Planeación y Finanzas la cual tiene una existencia pobre (alrededor del 35%),

lo que permite establecer que las administraciones municipales en su mayoría

no cuentan con este tipo de espacio funcional. Igual comentario merece la

Unidad de Evaluación, ya que su porcentaje de prevalencia en los municipios

de México es de apenas del 20% (Id.).

En lo que respecta a las áreas de Desarrollo Social al igual que la de

Desarrollo Económico, son hasta el año 2002, bastante bajos en el escenario

municipal del país, es decir 37.4% y 22.3%. No obstante, se prevé su

incremento en razón a la importancia de ambos elementos dentro de las

funciones que, cada vez con mayor énfasis, están desarrollando los gobiernos

locales (Id.).


73

Esta variabilidad de estructuras permite deducir que aspectos como la

sustentabilidad en los espacios municipales serán mejor atendidos en aquellos

municipios con mayor desarrollo institucional que presenten una estructura

amplia que signifiquen una mayor especialización.


• ¿Cuenta con Secretaría del Ayuntamiento?

• ¿Cuenta con Oficialía mayor?

• ¿Cuenta con Tesorería?

• ¿Cuenta con Direcciones de Seguridad Pública?

• ¿Cuenta con otras Unidades Administrativas?

• ¿Cuenta con Tesorería?

• ¿Cuenta con Contraloría Municipal?

• ¿Cuenta con Unidad de Evaluación?

• ¿Cuenta con Unidad de Administración de Personal?

¿Cómo se mide?:

• 7 - 9 Sí = 2 = Buena estructura = Buena capacidad

• 5 – 6 = 1 = Regular estructura = Capacidad Media

• 0 – 4 Sí = 0 = Mala estructura = Baja Capacidad


74

DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL

Indicador: Gestión para la Participación Ciudadana (III. b1)

¿Qué mide?:

Mide la capacidad del municipio para generar formas de participación

ciudadana en el desarrollo de las acciones de gobierno.


Los procesos democráticos a nivel local se consideran elementos sustanciales

para orientar el desarrollo de las políticas públicas a nivel local. A través de

ellos, las acciones de gobierno podrán encontrar su sustancia y las mejores

prácticas de implementación en la medida en que los ciudadanos puedan

ejercer efectivamente sus derechos económicos, sociales, culturales y

ambientales.

La participación se puede entender como la intervención en los centros

de gobierno de una colectividad, para influir en las decisiones sobre el destino

de recursos que se aplicarán a la propia colectividad y determinar con ello la

distribución de los costos y beneficios. También, la participación tiene que ver

con el tomar parte de las actividades de un grupo aun cuando no exista una

posibilidad real de intervenir eficazmente en las decisiones de mayor relieve.

Es importante no confundir o asimilar la participación ciudadana con la

participación política ya que es más incluyente que ésta, que tiene que ver con

procesos electorales y partidos políticos.

Aquí procuraremos entender el término participación ciudadana a la

inclusión de la ciudadanía en los procesos decisorios incorporando intereses

colectivos de acuerdo con los espacios existentes para ello y la presencia de

reglas que posibiliten la interacción social y la diversidad política (Ziccardi,

2008).

El ejercicio de la participación social permite que los propios

beneficiarios de las políticas y programas puedan valorar los efectos de los

mismos e influenciar sus métodos e impactos. De allí parte precisamente la


75

importancia de la apropiación de las iniciativas y de la planeación de

actividades por parte de la comunidad que le ayudará a plantear su relación

con la autoridad.

En este sentido, los gobiernos de diferentes niveles, han visto en la

participación social un mecanismo eficaz para impulsar el desarrollo social. Los

argumentos van desde aquellos que plantean como un instrumento eficaz para

generar cooperación, motivación para la solución de problemas, hasta quienes

los conciben como una forma de integración cultural propia de ciertas

comunidades (Arellano, 1999).

En la práctica municipal nacional, la Unidad de Promoción y

Participación Ciudadana tiene poca prevalencia dentro de las estructuras

administrativas. De acuerdo con las encuestas municipales, se evidencia un

desinterés en este sector de la estructura y sus funciones; por lo que sus

porcentajes de presencia a nivel nacional son apenas: 42,4%, 39.4% y 27.8%

en el último año (Carrera, et. al. 2005).

De entre las prácticas más comunes de participación ciudadana en el

ámbito local, se encuentran las sesiones abiertas de cabildo empleadas como

una forma de fortalecer los procesos democráticos y el papel de las

organizaciones comunitarias en la promoción del desarrollo local. Esto desde

luego, requiere una buena dosis coordinación entre la comunidad y el gobierno

municipal y reglas claras para todos los implicados.

La participación ciudadana requiere en cierta medida de la capacitación

de los grupos de ciudadanos para entender la importancia de la concertación y

el consenso en la toma de decisiones en los aspectos que tienen que ver con la

solución de los problemas y las necesidades prioritarias de sus comunidades.


• ¿Cuenta con Unidad de Promoción de la Participación Ciudadana?

• ¿Cuenta con sesiones abiertas de cabildo

• Último grado de estudios del Director de Participación Social

• Número de Campañas de Promoción Ciudadana


76

¿Cómo se mide?:

• 4 Sí = Buena gestión de la participación social

• 3 Sí = Regular gestión de la participación social

• Menos de 3 Sí = Mala gestión para la participación social


77

DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA HACIENDA PÚBLICA

Nombre del Indicador: Gestión del Ingreso (II. c1)

¿Qué mide?:

El indicador es una aproximación para evaluar la eficiencia con que el

ayuntamiento gestiona sus ingresos más importantes.


La Agenda 21 Local de las Naciones Unidas, señala en su Sección III, Capítulo

28, Iniciativas de las autoridades locales en apoyo del programa 21:

Las autoridades locales se ocupan de la creación, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura económica, social y ecológica, supervisan los procesos de planificación, establecen las políticas y reglamentaciones ecológicas locales y contribuyen a la ejecución de las políticas ambientales en los planos nacional y subnacional. En su carácter de autoridad más cercana al pueblo, desempeñan una función importantísima en la educación y movilización del público en pro del desarrollo sostenible.

Los gobiernos locales enfrentan formidable retos en el logro de un

desarrollo sustentable. Según el informe de ONU-Hábitat 2009, el crecimiento

urbano incontrolado es uno de los problemas más graves que las autoridades

locales tienen ante sí (UN Habitat, 2009). Esto es aun más grave para América

Latina que tiene una de las tasas de urbanización más altas del mundo. En

2007, la población urbana de la región representaba el 77%, y se calcula que

para 2015 dicho porcentaje llegará al 81%. Este rápido crecimiento urbano

tiene un impacto negativo en la sociedad y el medio ambiente. Particularmente

entre la población más pobre, la urbanización está vinculada a problemas tales

como la falta de servicios públicos básicos, problemas de salud y

desintegración familiar.6

De acuerdo con datos de la organización Ciudades y Gobiernos Locales

Unidos, en América Latina existen entre 80 y 120 millones de habitantes en las

zonas urbanas que padecen de un adecuado suministro de agua potable, y

6 http://www.onu.org.pe/Publico/CentroPrensa/DetalleNoticia.aspx?id=2546 (25/10/2010)

http://www.onu.org.pe/Publico/CentroPrensa/DetalleNoticia.aspx?id=2546


78

entre 100 y 150 millones que carecen de los servicios de saneamiento

necesarios (CGLU, 2007:19). Para algunos expertos, el agua potable y los

servicios de saneamiento constituyen la base para el desarrollo sustentable ya

que contribuyen a la salud infantil, la salud materna y a la reducción de la

pobreza (Olfield, 2009). Por ello es necesario que los gobiernos locales

dispongan de los recursos necesarios para financiar los gastos de

construcción, mantenimiento y ampliación de la infraestructura básica de sus

comunidades con criterios de sustentabilidad en el marco del acelerado

proceso de urbanización.

El perfil financiero de los gobiernos locales influye en la proporción de

gasto dedicado a los servicios que impactan en el desarrollo. Una investigación

en Filipinas descubrió que el gasto dedicado a servicios públicos básicos era

directamente proporcional con el nivel de ingreso de los gobiernos locales, de

tal manera que las municipalidades más ricas canalizaban casi cinco veces

más recursos a este tipo de gasto que sus pares más pobres (Panadero,

2004:3).

Ante este panorama, la organización Ciudades y Gobiernos Locales

Unidos entre las medidas para desarrollar la capacidad financiera de los

gobiernos locales ha recomendado que los gobiernos nacionales (CGLU,

2007b):

Aseguren que se dota a los gobiernos locales de recursos que les

permitan desarrollar las competencias que les han sido delegadas.

Garanticen la regularidad y predictibilidad de las transferencias

financieras a los gobiernos locales y desarrollen una fiscalidad

adaptada.

México es un país predominantemente urbano. De acuerdo con el

Consejo Nacional de Población (CONAPO), en el año 2000, casi siete de cada

diez mexicanos habitaban en ciudades (2001:105). La población que reside en

las ciudades casi se duplicó de 1980 a 2007, al ascender de 38.1 a 75 millones

de personas, lo que representaba el 71% de la población nacional (Garcés,


79

2007:3). En el caso de los ayuntamientos, de acuerdo con el Artículo 115 de la

Constitución federal, son responsable de los servicios de agua potable,

alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques,

jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y

tránsito, así como los que las Legislaturas locales definan.

De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e

Informática (INEGI), las principales fuentes de ingreso de los municipios

mexicanos son las transferencias federales, provenientes del Fondo General de

Participaciones y las Aportaciones provenientes del Ramo 33 del Presupuesto

de Egresos Federales, que en el período 1996-2008 aportaron el 66% del total

del ingreso municipal (Gráfica 2). 7

Gráfica 2 Estructura Porcentual del Ingreso Municipal Total

Promedio 1996-2008

Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del

INEGI.

En los últimos ocho años, ambos fondos federales tienen prácticamente

la misma importancia para la hacienda municipal, como lo muestra la Gráfica 3.

En materia de ingresos propios, la fuente más sustancial la constituyen los

impuestos, básicamente los derivados de la propiedad raíz, siendo el más

importante el predial (Gráfica 4).

7 Se seleccionó este período porque en 1996 inició el proceso de la descentralización del gasto federal.

INGRESOS PROPIOS

FINANCIAMIENTO (DEUDA PUBLICA)

OTROS INGRESOS

TERCEROS

DISPONIBILIDADES


80

Gráfica 3 Aportación Porcentual de las Transferencias Federales al Ingreso Municipal

Total. Promedio 1996-2008


INEGI.

Gráfica 4 Estructura Porcentual de los Ingreso Propios en el Ingreso Municipal Total

Promedio 1996-2008


INEGI.

-

10

20

30

40

50

60

PARTICIPACIONES FEDERALES

-

2

4

6

8

10

12

14

16

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

IMPUESTOS

DERECHOS

PRODUCTOS

APROVECHAMIENTOS

CONTRIBUCIONES DE MEJORAS


81

Uno de los principales problemas de los municipios mexicanos es la

relacionada con sus ingresos, ya que la escasez de recursos financieros es una

de las razones más importantes por las que este ámbito de gobierno no puede

cumplir con sus facultades y obligaciones. Para disponer de mayores recursos

para financiar el desarrollo sustentable, es necesario que los ayuntamientos

dispongan de bases actualizadas y claras para recibir los recursos que la ley

les asigna.

Para evaluar la eficiencia en la gestión de los ingresos municipales se

seleccionó la información relacionada con el impuesto predial, la fuente más

importante del ingreso propio municipal; y el FAISM, fondo federal de

Aportaciones. Información relacionada con el Fondo General de Aportaciones

no pudo ser incorporada ya que en las bases de datos no existe ninguna

pregunta relacionada con el conocimiento de la fórmula para su distribución.

Las variables seleccionadas para la construcción de este indicador están

relacionadas con características con las que los ayuntamientos deben contar

para poder recibir los recursos que la ley les otorga para cumplir con sus

responsabilidades.


• Variables relacionadas con el impuesto predial:

• ¿Quién cobra el predial en su municipio?

• ¿La tarifa del predial está actualizada?

• Variables relacionadas con el FAISM

• ¿Conoce la fórmula de distribución del FAISM?

¿Cómo se mide?:

• 3 Si = 2 = Buena Capacidad

• 2 Si = 1 = Capacidad Media

• 1 Si= 0 = Baja Capacidad


82

La medición de la capacidad de gestión del ingreso municipal sería más

precisa si se contara con más información sobre las condiciones en las que los

gobiernos locales reciben sus ingresos, tales como:

Si el ayuntamiento realiza todas las funciones relacionadas con el cobro del

impuesto predial. En algunos estados, como Oaxaca, el gobierno del estado

realiza casi todas esas funciones mientras que los municipios sólo reciben

las boletas del pago predial para realizar el cobro a sus causantes.

Si los valores catastrales y el padrón de contribuyentes están también

actualizados.

Si conocen las bases para la distribución de los recursos del Fondo General

de Participaciones (Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la

Federación). Desde 1980, la Ley de Coordinación Fiscal federal señala la

obligatoriedad que tienen los gobiernos estatales para publicar en su

periódico oficial, las bases para la distribución de los recursos del Fondo

General de Participaciones que corresponden a los municipios de la

entidad. Sin embargo, todavía en 2008, había tres estados que aún

carecían de una ley en donde se señalaran con claridad las bases para la

asignación de esos recursos a cada municipalidad (Carrera, 2010).

Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este

indicador

SEDESOL (2010), Generación de recursos propios, Formación de

Servidores Públicos Municipales, Módulo 4, México


83

Nombre del Indicador: Aprovechamiento del Ingreso Propio (II. c2)

¿Qué mide?:

La proporción que representa el ingreso propio en el total del ingreso municipal.

Es pues, una forma de evaluar su grado de autonomía fiscal, la cual tiene una

vinculación sustancial con la capacidad del gobierno municipal para decidir sus

prioridades de gasto con base en las necesidades específicas de su

comunidad.


El fortalecimiento de los gobiernos locales en materia de sus ingresos propios

es un factor fundamental para el desarrollo sustentable por varias razones. El

costo del financiamiento para hacer frente al acelerado proceso de

urbanización exige la reforma de la gestión financiera local. En la mayor parte

de los países en desarrollo los gobiernos nacionales no han logrado equidad

regional o autonomía local, y las transferencias intergubernamentales son la

principal fuente de ingreso de los gobiernos subnacionales (Shah, 2004).

Lo anterior ocasiona un fenómeno denominado „ilusión fiscal‟ que ocurre

cuando se rompe el vínculo entre los impuestos que se pagan y los beneficios

que se reciben. Las transferencias intergubernamentales mal diseñadas

pueden fomentar la práctica de que el gasto de los gobiernos locales se

financie a través de una bolsa nacional. De esta forma, tanto los políticos como

los ciudadanos de dicha localidad reciben todos los beneficios de las

transferencias pero no asumen los costo que implica la recaudación de esos

recursos (Rodden, 2001).

Otra consecuencia de que los gobiernos subnacionales dependan de las

transferencias intergubernamentales, es el efecto del papel matamoscas

(flypaper effect). Este consiste en que el aumento en recursos a través de las

transferencias estimula un mayor aumento en el gasto que el que ocurriría si

dicho incremento fuera financiado a través de impuestos recaudados por el

gobierno local. Es decir, entre más dinero de la bolsa central recibe una región

o municipio, gasta más de lo que gastaría si ese dinero fuera recaudado a


84

través del cobro de impuestos a los contribuyentes de su comunidad. Este

fenómeno ha sido ampliamente demostrado y existen numerosos estudios

acerca del vínculo entre la dependencia de transferencias y el crecimiento del

tamaño del sector público (Id.).

De acuerdo con la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos,

existe evidencia en países como Sudáfrica de que los municipios pueden

convertirse en los principales inversores en infraestructura pública básica,

contribuyendo al desarrollo económico, humano y a la sustentabilidad. Para ello

se debe dotarlos de recursos y de capacidad de decisión sobre su uso; y para

garantizar la eficacia en su gasto es necesario que cuenten con un grado

significativo de autonomía fiscal. Esto significa que deben poseer ingresos

propios, decidir sobre sus tasas y tarifas, y realizar la recaudación de estos

recursos de manera óptima (CGLU, 2007).

Una recaudación eficiente de sus ingresos propios, además de

proporcionarles recursos que pueden ser invertidos de acuerdo con las

necesidades de su localidad, también incentiva la rendición de cuentas,

premisa indispensable para el desarrollo sustentable. La rendición de cuentas

de los gobiernos locales ante su comunidad se estimula cuando tienen el

derecho de recaudar sus propios ingresos y definir las tasas de sus impuestos;

por el contrario, disminuye cuando dependen de transferencias centrales

(Elhiraika, 2007). Por ello se afirma que las autoridades subnacionales no

serán responsables ante sus contribuyentes por los resultados de su política a

menos que tengan suficiente autonomía para recaudar sus propios recursos

(Rodden, 2001).

Algunos estudios muestran que cuando la descentralización hace más

responsables a las autoridades locales y éstas permiten la participación de los

actores locales en la toma de decisiones y la implementación de programas, la

calidad y eficiencia en la provisión de servicios públicos mejora (Bardhan, 1997,

citado en Braun y Grote, 2000). Por las razones recién señaladas, la

organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos recomienda reforzar la

autonomía financiera de los gobiernos locales para la atribución de medios


85

financieros adecuados, lo cual incluye mejorar la recaudación de impuestos y

tasas locales, siempre que sea posible (CGLU, 2007b).

La tendencia del las haciendas municipales desde hace 15 años es

hacia una mayor dependencia de las transferencias intergubernamentales,

sobre todo las federales. Poco a poco, la proporción de la recaudación

proveniente de la explotación de las fuentes de ingreso propio municipal ha ido

disminuyendo por diversas razones. Al día de hoy, el 70% del total de los

ingresos municipales, en promedio, proviene de las transferencias. Los

municipios gastan un alto porcentaje de su presupuesto en su administración,

el cual cubren con las transferencias que reciben y que no están etiquetadas,

así que los recursos que pueden utilizar para su gasto de inversión son

aquéllos que provienen de transferencias federales que sólo pueden ser

empleados en proyectos definidos por la federación.

De esta forma, la gran mayoría de los municipios mexicanos no dispone

de recursos para financiar políticas y programas acordes con las preferencias

y/o necesidades específicas de su comunidad. Contar con más ingresos

provenientes de la explotación de sus fuentes de ingreso propio proporciona

mayor capacidad al gobierno municipal para realizar acciones de acuerdo con

las demandas de sus contribuyentes y estimula la transparencia y rendición de

cuentas.

¿Qué variables componen el indicador?:

Ingresos por Impuestos

Ingresos por Derechos

Ingresos por Productos

Ingresos por Aprovechamientos

Ingresos por Contribuciones de Mejoras

¿Cómo se mide?:


86

Resultaría prácticamente imposible determinar un porcentaje que, idealmente,

los municipios deberían recaudar vía sus ingresos propios; ya que esta

proporción dependerá de las características específicas de cada municipio. Sin

embargo, con el fin de evaluar su capacidad de financiamiento para acciones

vinculadas con el desarrollo sustentable, se analizó el comportamiento de las

haciendas municipales del país de 1990 a 2008. Este período fue seleccionado

básicamente porque después de la reforma al Artículo 115 constitucional, los

gobiernos municipales necesitaron varios años para que se viera reflejado en

sus finanzas públicas los beneficios derivados del cobro del impuesto predial y

de los derechos por concepto de servicios públicos, principales fuentes del

ingreso propio municipal.

Es a partir de 1990 que es posible apreciar con claridad el

fortalecimiento de los ingresos propios municipales, tendencia que se mantiene

hasta 1995, año de una terrible crisis económica. En 1996, la recaudación

promedio por concepto de los ingresos propios municipales se recupera, sólo

para iniciar una disminución paulatina a partir de 1997, como consecuencia de

la descentralización del gasto federal (Gráfica 5).

Así pues, el período en el que los municipios del país mostraron una

mayor capacidad para explotar sus fuentes de ingreso propio fue entre 1990 y

1996. El máximo porcentaje de recaudación obtenido este período por el

aprovechamiento de dichas fuentes de ingreso será considerado como

referencia para determinar este indicador. La Gráfica 6 muestra que el

porcentaje más alto de este período fue del 31%, en 1996, el cual se ha

utilizado para definir la banda de municipios con el mejor aprovechamiento de

sus recursos propios. Para determinar el porcentaje a partir del cual se

realizará la distinción entre los municipios con buen y bajo aprovechamiento, se

ha decidido considerar el promedio de dicha recaudación en el período 1990-

2008, el cual es del 21%.

Gráfica 5


87

Aportación Porcentual de los Ingresos Propios y las Transferencias Federales al Total del Ingreso Municipal

Promedio 1990-2008


INEGI.

Gráfica 6 Aportación porcentual promedio de los ingresos propios y las

transferencias federales al total del ingreso de los municipios de México (1990-1997)


INEGI.

De esta forma, se obtienen los siguientes rangos:

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1001

99

01

99

11

99

21

99

31

99

41

99

51

99

61

99

71

99

81

99

92

00

02

00

12

00

22

00

32

00

42

00

52

00

62

00

72

00

8P

RO

MED

IO

TRANSF.

ING. PROP.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

TRANSF.

ING. PROP.


88

31% > = 2 = Buena Capacidad

30% - 21% = 1 = Capacidad Media

< 20% = 0 = Baja Capacidad


indicador:

SEDESOL (2010), Generación de recursos propios, Formación de

Servidores Públicos Municipales, Módulo 4, México


89

Nombre del Indicador: Calidad del Gasto (II. c3)

¿Qué mide?:

La proporción del gasto dedicado a la inversión.


La reducción de la pobreza con vistas a la sustentabilidad requiere acelerar el

desarrollo y dirigir sus beneficios hacia los más marginados. Para ello, una

condición indispensable es la provisión eficiente de infraestructura física y

social, y es en esta área que los gobiernos subnacionales pueden tener un rol

importante. Para ello se requiere garantizar cierto estándar mínimo en la

provisión de los servicios públicos que más afectan a los pobres (Rao, 2000).

La importancia de los gobiernos locales en el desarrollo se ve

claramente reflejada en el papel protagónico que se les atribuye en el logro de

los objetivos de desarrollo del milenio a través de su gasto en servicios públicos

básicos como educación, salud, nutrición, política social, agua y salubridad.

Dos millones de niños menores de cinco años mueren cada año por

enfermedades relacionadas con la mala calidad del agua, como diarrea. El 90%

de esos fallecimientos son prevenibles (Oldfield, 2009).

En particular, la infraestructura tiene una influencia enorme en la

capacidad de desarrollo de una jurisdicción, para lo cual cuenta tanto la

cantidad como la calidad de la misma (Fourie, 2006). En el caso de los

gobiernos locales, es importante garantizar que la calidad de los servicios

públicos sea mantenida en un nivel razonable para lo cual se requiere que la

infraestructura con la que se cuenta reciba un mantenimiento sistemático. De

acuerdo con datos del Banco Mundial, la infraestructura puede ayudar a reducir

la pobreza a través de la provisión de servicios claves como los son el agua

potable y medidas de salubridad básicas (Briseño, Estache & Shafik, 2004).

En los países menos desarrollados como los latinoamericanos, el sector

público es quien cubre la mayor parte del costo de la infraestructura, lo cual se

calcula entre el 2% del PIB, en países de alto ingreso medio, y el 4% en


90

aquellos de bajo ingreso. En los casos de los países de ingreso bajo e ingreso

medio bajo, este porcentaje es hasta 3% menor que lo que se calcula son sus

necesidades de inversión. En un estudio realizado en ocho países de América

Latina, se encontró que la inversión del sector público disminuyó del 3% al

0.8% del PIB durante la década de los 90s (Id:17-18).

Se considera que los gobiernos locales han contribuido en gran medida

a la disminución de la inversión del sector público en infraestructura. Lo anterior

debido a que los procesos de descentralización en la región han dejado en

manos de este ámbito de gobierno la expansión y mantenimiento de

infraestructura básica, tal como los caminos secundarios, el drenaje y el agua

potable (Id). Cuando los recursos son limitados, la inversión de capital e

infraestructura pública local son los primeros en reducirse. En el África

francófona, los gobiernos locales llegan a dedicar entre el 80 y el 90% de sus

presupuestos al gasto administrativo con lo cual su capacidad de invertir en

infraestructura es prácticamente nula (CGLU, 2007:25).

En los procesos exitosos de descentralización se tiende a aumentar el

total de la recaudación del sector público, lo cual generalmente incrementa la

proporción del gasto en desarrollo humano, y también casi siempre mejora la

proporción que se invierte en las áreas prioritarias para este fin (Ramírez,

Ranis y Stewart, 1998). Aunque uno de los efectos de los procesos de

descentralización debería ser un mayor porcentaje de gasto ejercido por los

gobiernos subnacionales, y se esperaría que esto se tradujera en un mayor

gasto en infraestructura y servicios para la gente más pobre, como agua y

drenaje; esto no ocurre necesariamente.

Aunque la descentralización tiene como uno de sus principales objetivos

mejorar la calidad de los servicios públicos, en muchos casos dichos beneficios

no se hacen realidad y, por el contrario, su provisión se reduce (USAID, 2009).

En diversos países con economías en transición, como Bulgaria y Rusia, el

cambio de su economía planificada a una de mercado, junto con procesos de

descentralización, ha dejado a mucha gente sin el mínimo de servicios sociales

básicos (Scott, 2006).


91

La descentralización en los países de Latinoamérica ha asignado

mayores responsabilidades en materia de gasto a los gobiernos locales pero no

ha fortalecido sus facultades de recaudación. La mayor parte del ingreso de los

municipios se financia a través de transferencias del gobierno central lo cual

inhibe el esfuerzo fiscal local (Arze y Martínez-Vázquez, 2003).

Un estudio sobre la prestación de servicios públicos en ciudades de

América Latina y el Caribe encontró que en dichas ciudades los servicios como

salud, educación, agua potable, saneamiento, tratamiento de residuos sólidos,

transporte urbano y servicios locales en general eran de acceso y calidad muy

limitados para la mitad de la población en situación de pobreza (Antúnez y

Galilea, 2003).

El gasto de inversión es el único que genera crecimiento económico y

desarrollo humano, por lo que los ayuntamientos deberían emplear una

proporción importante de su gasto en este rubro. Lamentablemente, desde

hace mucho tiempo, las estadísticas muestran que la relación entre el gasto

administrativo y el de inversión es muy desequilibrada ya que los

ayuntamientos dedican la mayor proporción de sus recursos a su gasto

corriente, mientras que la obra pública representa mucho menos. El supuesto

de este indicador es que a mayor gasto en inversión, mayor capacidad de

generar y apoyar procesos de desarrollo sustentable en su territorio.


% del Gasto Total Municipal empleado en Obra Pública (inversión).

Total del Gasto Municipal.

¿Cómo se mide?:

La tendencia de las finanzas públicas de los gobiernos subnacionales en

México es hacia un aumento real de sus ingresos. Sin embargo, este

incremento no ha sido a través del fortalecimiento de sus facultades tributarias,

sino por medio de una mayor asignación de transferencias federales. Como

lógica consecuencia, los municipios mexicanos han incrementado su


92

dependencia de los recursos federales. Esta negativa tendencia en materia de

ingresos, ha sido acompañada de otro patrón negativo en materia de gasto.

Los municipios mexicanos gastan mucho más en la operación de su aparato

administrativo que en su obra pública.

Entre 1990 y 2008, los gobiernos locales canalizaron prácticamente dos

terceras partes de sus recursos al pago de su gasto corriente, mientras que

para la obra pública dedicaron la mitad de estos recursos (véase Gráfica 7).

Gráfica 7 Estructura Porcentual del Gasto de los municipios de México por

Concepto de Inversión y Gasto Administrativo Promedio 1990-2008


INEGI.

En este lapso, el máximo porcentaje de gasto empleado en obra pública

fue del 29%, en 2003; y el porcentaje promedio del período fue de 21%. El

máximo porcentaje dedicado al gasto de inversión durante este período será

considerado como referencia para determinar este indicador. Para determinar

el porcentaje a partir del cual se realizará la distinción entre los municipios con

buen y bajo aprovechamiento, se ha decidido considerar el promedio de dicha

recaudación en el período analizado.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

PR

OM

EDIO

OBRA PUB.

GTO. ADMVO.


93

De esta forma, se obtienen los siguientes rangos:

29% > = 2 = Buena Capacidad

28% - 21% = 1= Capacidad Media

< 20% = 0 = Baja Capacidad

La medición de la calidad del gasto público en relación con la

sustentabilidad requeriría de mayor desagregación de los datos sobre los

egresos municipales ya que el rubro „obra pública y acciones sociales‟ es

demasiado general. Para evaluar la calidad del gasto público municipal en

materia de sustentabilidad sería necesario conocer el monto de los egresos

realizados en los sectores que mayor impacto tienen en el desarrollo

sustentable, para así poder determinar su importancia en el total del gasto

local. Por ejemplo, conocer cuánto se dedica al área de servicios públicos

básicos: agua potable, drenaje y alcantarillado; o a obras que tienen un alto

impacto en el medio ambiente como plantas de tratamiento o rellenos

sanitarios.

Por otra parte, tradicionalmente, en el rubro de obra pública sólo se han

incluido los egresos realizados en nuevas obras, sin embargo, el

mantenimiento de la infraestructura ya existente no es considerado la mayor

parte de las veces como inversión, pese a su importancia en el desarrollo de un

territorio.

Finalmente, para la mejor evaluación de cualquier aspecto relacionado

con las haciendas municipales, es necesario que se homogeneícen los

sistemas contables de todo el país. Aunque se ha trabajo en dicha meta por

varios años, al día de hoy no hay uniformidad en todos los sistemas que las

entidades federativas y los municipios emplean para llevar a cabo sus registros

contables. Así pues, es prácticamente imposible realizar cualquier cálculo que

requiera de información más desagregada que los datos generales que el

INEGI tiene. Otro aspecto importante en relación con este problema es que

aquellos estados que ya cuentan junto con sus municipios con un sistema

contable homogéneo, difícilmente lo hacen de acceso público.


94

DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA HACIENDA PÚBLICA

Nombre del Indicador: Descentralización de la Inversión en el Municipio (III. c1)

¿Qué mide?:

Si el ayuntamiento emplea la mayor proporción del FAISM, proxy del gasto de

inversión, fuera de la cabecera municipal.


A partir de la creación del Sistema de Coordinación Fiscal en 1980, y la

posterior descentralización del gasto federal a mediados de los 1990‟s, los

municipios mexicanos han ido dependiendo cada vez más de las transferencias

federales para financiar el total de su gasto. Al día de hoy, el 70% del total de

los ingresos municipales, en promedio, proviene de las transferencias federales

(véase Indicador Aprovechamiento del Ingreso Propio). Este comportamiento

del ingreso municipal se combina con una mala calidad de su gasto. Los

municipios mexicanos gastan mucho más en la operación de su aparato

administrativo que en su obra pública. Entre 1990 y 2008, los gobiernos locales

canalizaron prácticamente dos terceras partes de sus recursos al pago de su

gasto corriente, mientras que para la obra pública dedicaron la mitad de estos

recursos (véase Indicador Calidad del Gasto).

De la información anterior se puede deducir que la poca proporción de

su gasto en inversión proviene de las transferencias federales que son

básicamente: las que del Fondo General de Participaciones (Ramo 28 del

Presupuesto de Egresos de la Federación), y del Fondo de Aportaciones para

la Infraestructura Social Municipal (FAISM. Ramo 33). Las Participaciones son

recursos no etiquetados por lo que la mayor proporción lo dedican a su gasto

corriente, de tal forma que en la gran mayoría de los municipios el gasto de

inversión es el del FAISM. Existe evidencia de que el FAISM es todavía más

importante para los municipios con menor ingreso propio total y per cápita

(Velázquez, 2008).

El objetivo del FAISM es combatir el atraso social en las comunidades y

grupos más rezagados del país. Es un fondo que se dedica íntegramente a la


95

inversión en infraestructura en agua potable, alcantarillado, drenajes y letrinas,

electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud,

infraestructura educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e

infraestructura productiva rural. Si se considera que el costo por proporcionar

agua potable, saneamiento y promoción de la higiene a una escuela en

Latinoamérica, es de entre $10,000.00 y $20,000.00 dólares en promedio

(Oldfield, 2009), es posible afirmar que este fondo puede contribuir

sustancialmente a la disminución de la pobreza y por ende, al desarrollo

sustentable si se invierte con eficiencia en las áreas realmente más marginadas

del país.

Mientras que existe una fórmula establecida para la distribución de los

recursos del FAISM de la federación hacia los estados, y de éstos últimos hacia

los municipios, no existen reglas claras para la asignación que se realiza al

interior del territorio municipal, entre su cabecera y las demás localidades que

lo integran. La información con que se cuenta es muy limitada y proviene de las

encuestas de desarrollo institucional municipal. De acuerdo con ellas, en 1999,

los municipios del país invirtieron en promedio el 48% de los recursos del

FAISM en sus cabeceras municipales, y el 52% restante en sus demás

localidades. En 2001, esta relación fue de 50 y 50%.

Si se considera el grado de marginación de los municipios, se encuentra

que aquéllos más marginados tienden a invertir una mayor proporción del

FAISM en sus localidades, mientras que los menos marginados concentran una

mayor proporción de estos recursos en sus cabeceras municipales (Gráfica 8).

Esto puede deberse a que en los municipios menos marginados, la mayor parte

de la población se asienta en sus cabeceras.

La tendencia arriba descrita también se encuentra al analizar la variable

de Índice de Desarrollo Humano. Los municipios con menor grado de desarrollo

canalizaron más recursos del FAISM a sus localidades que a la cabecera

municipal; mientras que aquéllos con mayor grado de desarrollo, centralizaron

más estos recursos en sus cabeceras. Es importante destacar entre la marcada

tendencia, entre 1999 y 2001, de los municipios con el menor grado de


96

desarrollo humano a descentralizar estos recursos hacia sus localidades;

mientras que en aquéllos con mayor grado la tendencia es inversa (Gráfica 9).

Gráfica 8

Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Municipal 2000, INEGI-INDESOL; CONAPO (1999). Información tomada de Carrera et al., 2005.

Entre 1999 y 2001, los municipios que en 2003 fueron incorporados al

Programa Hábitat, concentraron prácticamente el 66% de los recursos del

FAISM en sus cabeceras municipales. Los municipios que no fueron incluidos

en este programa asignaron estos recursos en una proporción de 50 y 50%

entre sus localidades y sus cabeceras. Debe señalarse que el Programa

Hábitat de la SEDESOL tiene requisitos muy estrictos para que un municipio

pueda usar esos recursos en su jurisdicción, por ejemplo, el número de

habitantes en situación de pobreza. Como la mayor parte de la población del

municipio generalmente se asienta en la cabecera, estos recursos sólo se

pueden utilizar ahí. Así pues, si la mayor proporción de los recursos del FAISM

se concentra en la cabecera, la mayor parte del gasto de inversión municipal se

queda ahí, mientras que el resto de las localidades reciben recursos mínimos.

Entre 1999 y 2001, se observó casi la misma distribución en el caso de

los municipios que fueron incluidos en el Programa Micro Regiones en 2004,

que entre aquéllos que no fueron incluidos, distribuyendo prácticamente la

mitad de los recursos del FAISM entre sus cabeceras y el resto en sus

localidades (Cuadro 1).

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo

Po

rcen

taje

del F

ISM

(%

)

Grado de Marginación

Distribución del FISM entre la Cabecera y las Localidades Según el Grado de Marginación en 1999

Localidades

Cabecera


97

Gráfica 9

Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Municipal 2000, CONAPO, 1999. Información tomada de Carrera et al., 2005.

Cuadro 1

Distribución del FISM entre la Cabecera Municipal y las Localidades de los Municipios Incorporados a Hábitat (1999-2001)

PROGRAMA

HÁBITAT 2003

% DEL FISM

CABECERA

1999

% DEL FISM

LOCALIDADES

1999

% DEL FISM

CABECERA

2001

% DEL FISM

LOCALIDADES

2001

SI 64.13 35.88 66.84 33.15

NO 47.10 52.90 49.38 50.61

PROGRAMA

MICROREGIONES

SI 45.60 54.40 48.55 51.44

NO 49.93 50.07 51.48 48.51

Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Municipal 2000, INEGI-INDESOL; Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social 2002, INDESOL-INEGI-CONAPO; CONAPO (1999) y (2001). Información tomada de Carrera et al., 2005.

La encuesta sobre desarrollo institucional municipal que realizó la

SEDESOL en 2004 arrojó que alrededor del 50% de los recursos del FAISM se

destinan a la cabecera municipal, aunque se sabe que generalmente en ella no

se encuentran las localidades con mayores necesidades en materia de

infraestructura (Velázquez, 2008:15).

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Alto Medio Alto Medio Bajo Bajo

Po

rcen

taje

de

l F

ISM

(%

)

Índice de Desarrollo Humano

Distribución del FISM entre la Cabecera y las Localidades Según el Índice de Desarrollo Humano en 1999

Localidades

Cabecera


98

Al examinar la distribución de los recursos del FAISM entre la cabecera

municipal y el resto de las localidades, una investigación concluyó que los

presidentes municipales prefieren proveer de servicios públicos a los habitantes

de la cabecera por razones electorales, ya que ahí es donde se generan la

mayor parte de los votos. Así pues, la relación entre el Índice de Desarrollo

Humano o el del Ingreso y la inversión del FAISM no fue significativa, lo que

señala que a mayor cobertura de servicios públicos correspondió una mayor

inversión del FAISM. Esto se traduce básicamente en un mejoramiento de la

calidad de los servicios en la cabecera municipal y no en mejorar la

infraestructura básica de la población más pobre que se encuentra en las

demás comunidades (Hernández y Jarillo, 2007).

Resumiendo, los ayuntamientos han reproducido el esquema

centralizador bajo el cual vivieron durante 70 años. Una de las principales

manifestaciones de este patrón ha sido concentrar la obra pública en la

cabecera municipal por razones políticas, en detrimento de las demás

comunidades que existen en su territorio. Es por esta razón que las cabeceras

municipales cuentan con mejores servicios e infraestructura que el resto del

territorio. Con esto se genera un círculo vicioso ya que las comunidades más

pobres siguen siendo las que están fuera de la cabecera, lo cual incentiva la

migración hacia las áreas que ofrecen mejores servicios públicos y

posibilidades de desarrollo económico. Este indicador señala que si el

municipio canaliza la mayor parte del FAISM, gasto de inversión, fuera de la

cabecera municipal, está manifestando una política de redistribución a favor de

la población más pobre, lo cual ayuda a promover el desarrollo sustentable.


• Porcentaje del FAISM en cabecera municipal

¿Cómo se mide?:

• Mayor % fuera = Buena Capacidad

• % igual = Capacidad Media


99

• Menor % fuera = Baja capacidad

La medición del grado de descentralización del gasto de inversión en un

municipio requeriría de información relacionada con la distribución de otros

fondos que los ayuntamientos emplean para realizar obra pública y acciones

sociales, como son:

Porcentaje de gasto en mantenimiento de obra pública en la cabecera

municipal y fuera de ella.

Porcentaje de recursos Hábitat invertidos en la cabecera municipal y

fuera de ella.

Porcentaje de recursos Rescate de Espacios Públicos invertidos en la

cabecera municipal y fuera de ella.

Porcentaje de recursos 3x1 invertidos en la cabecera municipal y fuera

de ella.


100

DIMENSIÓN AMBIENTAL-ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS

Nombre del Indicador: Servicios Púbicos Ambientales (I. d1)

¿Qué mide?:

Este indicador se utiliza para evaluar la infraestructura instalada de

potabilización y saneamiento del agua por municipio, sirve para reconocer, en

forma indirecta, el nivel de accesibilidad de la población a esta infraestructura.


Los asentamientos humanos son agentes contaminantes producto de las

actividades con impactos directos e indirectos en la cantidad y calidad del agua

superficial y subterránea. Entre éstas fuentes de contaminantes se pueden

mencionar la ausencia de control sobre las emisiones industriales, los

escurrimientos de agua de lluvia contaminada y la descarga de aguas

residuales sin tratamiento a los cuerpos de agua y cauces naturales.

El gran problema de la contaminación del agua radica en el hecho de

que su calidad es afectada generalmente de manera indirecta y en muchas

ocasiones sin que se pueda notar. Así, diversas actividades económicas vierten

una serie de productos químicos orgánicos e inorgánicos no sólo a los cuerpos

de agua sino también al suelo. De hecho, la contaminación de suelos puede

poner en riesgo especialmente la calidad de las aguas por el proceso conocido

como lixiviación y que consiste en el drenado y filtración de contaminantes a

través del suelo hasta el agua (Aguilar, 2009).

Asimismo, los diferentes usos del suelo, sobretodo la agricultura, la

urbanización y la minería son fuentes principales de contaminación del agua.

Algunos ejemplos son las fugas de tanques de gasolina, la filtración del agua

proveniente de lagunas de tratamiento, los basureros municipales, las

descargas industriales, el uso intensivo de agroquímicos, los derrames de

petróleo e inclusive, el bombeo para extraer el agua. En algunos casos, una

fuente local de contaminación puede convertirse en un problema regional. Si

algún elemento tóxico se difunde en grandes cantidades en un acuífero

extenso, otros usuarios que la extraigan de pozos o de algún manantial en


101

lugares distantes, tendrán un problema de calidad del agua sin conocer la

fuente de la contaminación. Este es el caso, por ejemplo, de los nitratos y los

pesticidas, que han causado gran preocupación tanto en Europa como en

Estados Unidos y América Latina (Maderey y Carrillo 2005).

Por lo anterior, siendo los municipios los actores responsables de la

administración pública de los centros de población a cuyo cargo queda la

prestación de los servicios públicos básicos, como los de tratamiento de aguas

residuales y potabilización, resulta necesario un indicador que nos permita

conocer hasta qué punto las autoridades de gobierno atienden realmente los

problemas ambientales de su jurisdicción y cuáles son las principales

capacidades de gestión en materia ambiental para realizar acciones para

prevenir, disminuir o revertir los efectos contaminantes de su crecimiento

urbano.

Asimismo, México enfrenta severos problemas en cuanto a la

disponibilidad del recurso hídrico; la precipitación está desigualmente

distribuida y estacionalmente concentrada. El norte del país tiende a ser más

seco, mientras que en el sur la abundancia del recurso es mayor. Además, la

distribución demográfica y la utilización agrícola siguen patrones propios y en

buena medida contrarios a la disponibilidad del recurso. Cerca de 6.8 millones

de habitantes de comunidades rurales no cuentan con sistemas de

abastecimiento de agua potable. Asimismo, aproximadamente 4.7 millones de

personas en municipios urbanos carecen del servicio de agua potable. Para

apoyar el mejoramiento del servicio en este segmento poblacional es

conveniente elaborar diagnósticos que permitan identificar los principales

problemas y las acciones que requieren atención prioritaria en esta materia

(Garzón, 2006).

Ambos aspectos, potabilización y tratamiento de aguas, son importantes

en cuanto que el acceso de la población a determinados bienes y servicios está

condicionado por la existencia de los mismos en su territorio municipal, dada la

tendencia a su concentración en determinadas entidades o regiones del país,

fundamentalmente metrópolis o ciudades principales. Se asume que mientras


102

mayor es el grado de accesibilidad (es decir, mayor el número de plantas

potabilizadoras y de saneamiento de agua funcionando), mejor servido se

encuentra un municipio.

¿Qué variables componen el indicador?: Son dos variables: 1) la existencia de

una planta potabilizadora de agua y, 2) la existencia de una planta de

tratamiento de aguas residuales.

¿Cómo se mide?:

Las siguientes variables han sido propuestas a partir de la base de datos de la

Comisión Nacional del Agua (Conagua) que indica el número de plantas

potabilizadoras y de tratamiento de aguas residuales que existen por municipio

en el país. Esta base contiene información sobre el estado actual de operación

de dichas plantas: 1) activa; 2) baja, y 3) fuera de operación. Si el municipio “x”

cuenta con al menos una planta potabilizadora y al menos una planta tratadora

funcionando, su valor del indicador de servicios púbicos ambientales será de

2 puntos, sí sólo cuenta ya sea con planta tratadora o sólo planta potabilizadora

obtendrá un valor de 1 punto. Si no posee ninguna de las 2 el valor de su

indicador será 0.

2 = una planta potabilizadora y una planta tratadora funcionando

1= una planta potabilizadora o una planta tratadora funcionando

0 = sin planta potabilizadora y sin planta tratadora funcionando


indicador

SEDESOL (2010), Ordenamiento territorial, Formación de Servidores

Públicos Municipales, Módulo 2, México


103

DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS

Nombre del Indicador: Intermunicipalidad (II. d1)

¿Qué mide?:

La voluntad política de los municipios por resolver la problemática en materia

de la provisión de servicios públicos a través de la asociación municipal o

intermunicipalización.


La intermunicipalidad puede definirse como (Salcedo, 2008:11):

“Una herramienta para la organización de distintos municipios,

colindantes o no, que expresan de manera voluntaria el interés por

fortalecer las competencias de sus gobiernos y la articulación de sus

estrategias, mediante la formación de redes de cooperación

comprometidas en la construcción de procesos, proyectos y optimización

de los recursos que permitan atender las demandas y necesidades de la

población que compete sus jurisdicciones”

En Europa, la intermunicipalidad ha tenido muy buenos resultados

potenciando capacidades y recursos en diferentes áreas que van desde la

compra de equipo hasta la provisión de servicios públicos como la recolección

y disposición de desechos sólidos. La asociación de municipios no sólo

contribuye a la sustentabilidad a través del financiamiento de servicios públicos

básicos, sino que también contribuye a la gobernabilidad. La voluntad de dos o

más municipios por resolver un problema común coloca a estos gobiernos en

una posición más allá de prestadores de servicios públicos, sino como

promotores del desarrollo local a través de la concertación de diversos actores

(Moret, 2008).

Los procesos de descentralización iniciados en la región latinoamericana

hace tres décadas, significaron el aumento de responsabilidades de los

gobiernos locales. En este contexto, los municipios han tenido que enfrentarse

a tareas para las cuales no disponen de recursos financieros, técnicos o

humanos. El acelerado proceso de urbanización aunado a la necesidad de

adoptar esquemas sustentables de desarrollo, ha convertido a la asociación


104

municipal, o intermunicipalidad, en una excelente opción para cumplir con las

demandas y necesidades de sus comunidades.

Mientras que la intermunicipalidad es una práctica común en Europa, su

aparición en América Latina es muy reciente y poco desarrollada. A pesar de

ello, se han documentado varias experiencias en las que los gobiernos locales

de la región han logrado resultados exitosos a través de este mecanismo. En el

caso de Nicaragua, se destacaron los siguientes logros (ICMA, 2006):

Mejoramiento de la capacidad de gestión ante organismos

internacionales y el gobierno central.

Generación de mayor capacidad técnica de los recursos humanos y de

servicios en el nivel local.

Generación de procesos de transparencia y control administrativo en

los distintos municipios.

Ejecución de proyectos intermunicipales en diversas áreas:

infraestructura, producción, salud y fortalecimiento municipal.

Constitución y funcionamiento de unidades técnicas intermunicipales

dedicadas a elaborar diagnósticos, diseñar y ejecutar planes

estratégicos y apoyar la prestación mancomunada de servicios

públicos; entre otros funciones.

En Perú, la intermunicipalidad ha tenido un impacto más allá de la

gestión, fortaleciendo la capacidad de incidencia de los gobiernos locales en el

proceso de descentralización del país (Salcedo, 2008):

La asociación les ha permitido cobrar fuerza de representación política y

adquirir alguna cuota de poder (que antes no tenían) dentro de una

coyuntura de reforma estatal.

Las municipalidades rurales organizadas han podido tener incidencia en

la normatividad estatal del proceso de descentralización, aportando

características nuevas a la gestión pública local (como su carácter

concertado, participativo y transparente), desde sus propias experiencias

y propuestas.


105

La asociación les ha permitido llevar a la práctica formas concretar de

integración y articulación territorial, paso importante para avanzar en un

proceso de regionalización.

La asociación para las municipalidades pobres y rurales, les da un

sentido de empoderamiento, necesario para la obtención de un equilibrio

de poder (objetivo del proceso de descentralización) con los otros

niveles de gobierno. En tal sentido la asociación permite el dialogo y la

concertación con los gobiernos regionales, lo que de manera aislada

sería imposible.

Para que la intermunicipalización logre sus objetivos es indispensable

que los gobiernos locales involucrados tengan la voluntad política de cooperar

y trabajar de manera coordinada. Con el fin de estimular la conformación de

este tipo de mecanismos, en Bolivia, la Ley de participación Popular promovió

las intermunicipalidades como una herramienta para el acceso a los recursos

descentralizados. En Argentina, el gobierno federal promovió la creación de

regiones, asociando municipios con características similares y

complementarias, fortaleciendo las economías locales a través de apoyos

económicos importantes (Moret, 2008).

En México existen 2440 municipios,8 entre los cuales se encuentran

algunos que poseen más ingresos que muchos gobiernos estatales, pero

también hay otros en los que la marginación ha prevalecido por siglos. En este

contexto, la asociación intermunicipal responde a una utilidad muy concreta, ya

que representa una alternativa para solucionar muchos de los problemas de

gestión a los que se enfrentan cotidianamente desde los gobiernos locales

rurales hasta los metropolitanos.

En el país existe lo que se ha denominado inframunicipalismo, término

que se refiere a la existencia de un gran número de municipios con pocos

habitantes y cuya capacidad financiera y de gestión son insuficientes para

cumplir con sus funciones y atribuciones básicas (Arenillas, 2004). La

intermunicipalidad ofrece a estos gobiernos locales la posibilidad de potenciar

8 Véase: http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_Los_ultimos_municipios_creados (04/08/2010)

http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_Los_ultimos_municipios_creados


106

sus recursos y capacidades, fortaleciendo su gestión, y por tanto, su legitimidad

frente a la ciudadanía. La asociación intermunicipal aparece como la mejor

opción para lograr una solución eficaz y eficiente para que un gran número de

municipios puedan satisfacer las demandas básicas de su población en materia

de servicios públicos. Más aún, la mayor parte de los municipios pequeños y

medianos necesita de alguna forma de asociación con otros gobiernos locales

con el fin de dar una solución eficiente, eficaz y a largo plazo a las necesidades

más básica de su población en materia de servicios públicos.

En el otro extremo se encuentran los municipios que forman zonas

metropolitanas. Las zonas metropolitanas son el conjunto de municipios

contiguos en donde se localiza una ciudad principal de 50 mil habitantes

(ciudad central), cuya área urbana, funciones y actividades trascienden los

límites territoriales del municipio que originalmente la contuvo e incorpora a

otros municipios vecinos, con los que forma un ámbito urbano integrado física y

funcionalmente.

De acuerdo con el Consejo Nacional de Población (CONAPO), el

Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) y la Secretaría

de Desarrollo Social del gobierno federal (SEDESOL), existen 55 zonas

metropolitanas en México, integradas por 310 municipios en donde viven 51.5

millones de habitantes. Ello representa el 53% de la población total del país y el

87% de la población urbana. Uno de cada 2 mexicanos habita en estas 55

zonas metropolitanas y en ellas se genera el 76% del PIB.9

Aunque los municipios metropolitanos cuentan con muchos más

recursos, lo cierto es que su problemática es también mucho más compleja.

Las cifras proporcionadas permiten tener una idea cercana sobre las demandas

que en materia de servicios públicos, infraestructura y seguridad pública

enfrentan este tipo de gobiernos locales. El mejor ejemplo de ello es la zona

Metropolitana del Valle de México (ZMVM), en la cual se asienta la Ciudad de

México, una de las más grandes del mundo. La ZMVM está integrada por las

9Véase:file:///C:/Documents%20and%20Settings/fxo/Local%20Settings/Temporary%20Internet

%20Files/Content.IE5/FUKYK2JL/567,15,Slide 15


107

16 delegaciones políticas del Distrito Federal, 58 municipios del Estado de

México y un municipio del estado de Hidalgo. Para 2000, en ella vivían 18.4

millones de habitantes (Partida & Anzaldo, 2003:44). Es evidente que cualquier

política para la prestación de servicios públicos o desarrollo económico

requiere de la coordinación de todas las esferas de gobierno que coexisten en

ese espacio.

Por diferentes motivos, la inmensa mayoría de los municipios mexicanos

carece de la capacidad institucional y financiera para cumplir con las facultades

que la ley le señala. El ámbito en el cual se ve reflejado con mayor claridad

estas limitaciones es en la prestación de los servicios públicos, los cuales no

pueden ser provistos, o bien, se proporcionan de manera poco sustentable.

Vgr.: los desechos sólidos se depositan en tiraderos a cielo abierto; o las aguas

residuales son vertidas en los ríos. Por ello, la asociación intermunicipal

constituye una estrategia que puede beneficiar enormemente a toda clase de

municipios, y al país en su conjunto.

Desafortunadamente, mientras que en la experiencia europea las

diferentes filiaciones políticas entre los municipios no han representado una

dificultad para asociarse (Moret, 2008), en el caso mexicano las razones

políticas han predominado sobre el interés público, y la figura de la asociación

municipal ha sido muy poco utilizada. En este sentido se considera relevante

considerar la experiencia que los municipios han tenido en esta materia, ya que

ello constituye un importante referente no sólo sobre su capacidad de proveer

servicios públicos de manera eficaz y sustentable, sino también de su voluntad

por convertirse en agentes eficaces del desarrollo local.


¿Se ha asociado para la prestación de servicios públicos?

¿Cómo se mide?:

• Si en dos años = 2 = Buena Capacidad

• Si en un año = 1 = Capacidad Media


108

• Ninguna vez = 0 = Baja Capacidad

Este indicador sería más valioso si se contara con información actualizada

acerca de la creación de intermunicipalidades en el país. Esto permitiría

conocer la forma en que ha evolucionado y proporcionaría bases para el diseño

de acciones que incentivaran su fortalecimiento. De igual manera sería

importante contar con información específica acerca del propósito con el que se

forman las intermunicipalidades para poder determinar en qué medida

impactan en la capacidad de los municipios para procurar un desarrollo

sustentable en sus jurisdicciones.


indicador:

SEDESOL (2010), Intermunicipalidad, Formación de Servidores Públicos

Municipales, Módulo 3, México


109

DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS

Nombre del Indicador: Indicador Compuesto de Servicios Públicos (III. d1)

¿Qué mide?:

Este indicador constituye una herramienta de análisis que permite evaluar la

situación relativa (cobertura) en la provisión de servicios públicos de

competencia municipal y tener una idea de los déficits en la materia.


Los servicios públicos son todas aquellas actividades que realiza el

ayuntamiento de manera uniforme y continua, para satisfacer las necesidades

básicas de la comunidad. Son ejemplos de éstos la provisión de agua potable,

alcantarillado, mercados, panteones, rastros, calles, parques y transportes. Los

servicios públicos juegan un papel muy importante, ya que a través de ellos se

refleja la buena marcha de la administración y se responde a las demandas

planteadas por la comunidad para mejorar sus condiciones de vida. Por lo

tanto, es recomendable que las autoridades municipales promuevan el

establecimiento de servicios públicos en el territorio municipal (Fernández,

2002).

De acuerdo con Jorge Fernández (Idem), la prestación de los servicios

públicos son una muestra definitiva para elevar el nivel de vida de los

habitantes, esto significa que en la medida que se incrementen los servicios se

mejoraran las condiciones de desarrollo humano y sustentable de las

comunidades. Dichos servicios plantean una dimensión social en la atención a

las necesidades reales y la pronta respuesta a éstas por parte de las

autoridades generan un impacto social positivo. Es decir, que la evaluación del

papel del gobierno municipal se realiza por la población en base a la calidad o

nivel de eficiencia de los servicios que presta. Por tanto, a través de los

servicios públicos se puede evaluar el desempeño de una administración

municipal, ya que es posible conocer la cantidad y calidad de los servicios

públicos prestados.


110

Por otra parte, para el caso de México y países similares la impartición

de los servicios públicos se enfrenta al dilema de verse o no como un factor de

redistribución social de la riqueza. Es decir, según este criterio los servicios

públicos se distribuyen aunque los usuarios no sean capaces de pagar el costo

real; en esta perspectiva, los servicios públicos funcionarían como

amortiguadores de la pobreza e integradores sociales de los sectores de

menores ingresos (Carrera, et. al, 2005). Además, varios servicios públicos que

la Constitución política asigna como facultades y obligaciones municipales

tienen una profunda repercusión en la calidad del medio ambiente, por ejemplo,

los servicios de agua potable, drenaje, saneamiento, tratamiento de aguas

negras, residuos sólidos, rastro, transporte y mercados. En opinión de Ignacio

Pichardo, éstos no deben mantenerse en segundo plano porque el precio que

paga el ciudadano y la naturaleza por la falta de ellos es inconmensurable

(2009).

Los servicios públicos constituyen las intervenciones más tangibles de

los municipios y exigen la mayor cantidad de recursos de inversión. Una de sus

funciones es asegurar la distribución equitativa de beneficios, estableciendo

una calidad de urbanización mínima para todos los barrios y colonias.

Usualmente el paquete de servicios públicos mínimos incluye: a) sistemas de

abastecimiento de agua potable; b) sistema de disposición de aguas residuales

(desde la provisión de soluciones individuales, hasta la construcción de redes

de alcantarillado y su conexión a los sistemas de tratamiento); c) obras de

vialidad d) electrificación y alumbrado público. Dependiendo de las

necesidades se agregan otros servicios, en particular aquéllos destinados a

mitigar los riesgos a que están expuestos los asentamientos humanos. Uno de

ellos es para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 1995), el servicio

urbano más crítico: la recolección de desechos sólidos.

No obstante, en la mayoría de los casos la problemática de los residuos

sólidos y otros servicios públicos ha sido tratada como un elemento intrínseco

del desarrollo urbano en donde la mayor parte de la responsabilidad recae en

el nivel de gobierno municipal, el cual, a partir sus limitadas capacidades

reconocidas históricamente, debe enfrentar el gran reto de ofrecer los


111

principales servicios públicos. Un aspecto crucial entonces es garantizar la

capacidad municipal para implementar acciones de planificación y desarrollo de

su territorio. Desde esta perspectiva, parte de la solución se encuentra en una

mejor oferta de servicios públicos (Mascareño, 1996).

Por ello, esta propuesta de indicador compuesto forma parte de una

estrategia de mejora continua, puesto que sirve para el arranque de un proceso

cuyo resultado podrá verse a la vuelta de unos años, cuando un grupo de

Ayuntamientos sea capaz de fijar una serie de objetivos anuales de mejora de

gestión, a partir de este indicador. El municipio es la entidad encargada de

presentar, de conformidad con las leyes y reglamentos en la materia, los

servicios públicos de alumbrado público, limpia, recolección, tratamiento y

disposición final de residuos; mercados; mantenimiento de calles, parques,

jardines y espacios públicos. Por ello, este indicador ayudará a prestar mejores

servicios públicos a partir del uso de información que mejore la calidad de los

mismos.


Se trata de la comparación de las coberturas reportadas por los presidentes

municipales encuestados por SEDESOL en cada uno de los siguientes

servicios:

1. Drenaje y alcantarillado

2. Alumbrado público

3. Seguridad pública

4. Agua potable

5. Limpieza de calles

6. Recolección de basura

7. Pavimentación

8. Mercados

9. Panteones

10. Rastros

11. Parques

12. Transporte


112

¿Cómo se mide?:

Las siguientes variables han sido propuestas a partir de los servicios que han

recibido mayor atención en la elaboración de bases de datos con información

del ámbito municipal. La medición de estos servicios contiene solamente datos

de cobertura reportados por los presidentes municipales encuestados; ello

obedece a que únicamente ha sido posible recoger ese dato. No obstante,

constituye un buen ejemplo de medición necesaria para conocer la gestión

municipal, hacer un seguimiento de ésta y poder hacer comparaciones entre

ayuntamientos.

El valor del indicador compuesto corresponde a la media aritmética de

los porcentajes de cobertura reportados. Los valores obtenidos aparecen como

expresión de la media aritmética de los porcentajes reportados en la cobertura

de servicios de manera global. El hecho de tomar esta medida obedece

únicamente a un criterio de simplicidad de cálculo, mismo que se visualiza en la

siguiente fórmula:

(% drenaje y alcantarillado + % alumbrado público + % seguridad pública

+ % agua potable + % limpieza de calles + % recolección de basura + %

pavimentación + % mercados + % panteones + % rastros + % parques +

% transporte / 12) = % global de cobertura reportado en los servicios

públicos a cargo del municipio.

El valor del indicador del indicador compuesto de servicios públicos será

de 2 puntos sí el porcentaje global de cobertura reportado en los servicios

públicos a cargo del municipio se encuentra entre el rango de 75% y 100%; de

1 si se encuentra entre el rango de 50% y 75%; de 0 si se encuentra entre el

rango de 0% y 50%.

2 = 75% y 100% = Buena cobertura

1 = 50% y 75% = Cobertura regular

0 = 0% y 50% = Deficiente cobertura


113

El cálculo de este indicador sería mejor si hubiese la posibilidad de

contar con la siguiente información sobre las variables que componen el

indicador compuesto de servicios públicos:

1. Drenaje y alcantarillado. Número de viviendas con conexión a red de

drenaje y alcantarillado / Total de viviendas del municipio, según censo).

El índice de marginación del Consejo Nacional de Población (CONAPO)

sólo cuenta con datos sobre el porcentaje de ocupantes en viviendas sin

drenaje ni servicio sanitario, información que no nos brinda un

diagnóstico sobre la cobertura en el municipio, sino en los hogares.

2. Alumbrado público (Comunidades o colonias con alumbrado público /

Total de comunidades o colonias). El CONAPO sólo tiene información

sobre el porcentaje de ocupantes en viviendas sin energía eléctrica.

3. Seguridad pública (Denuncias atendidas / Total de denuncias

interpuestas). Esta información no está disponible en las bases de datos

de SEDESOL.

4. Agua potable (Viviendas con conexión a red de agua potable / Total de

viviendas del municipio, según censo). El CONAPO sólo tiene

información sobre el porcentaje de ocupantes en viviendas sin agua

entubada.

5. Limpieza de calles (Calles con servicio de limpia / Total de calles). No

hay información agregada disponible sobre este rubro.

6. Recolección de basura (Viviendas con servicio de recolección de

residuos / Total de viviendas). No hay información agregada disponible

sobre este rubro.

7. Pavimentación (Longitud en kilómetros de caminos pavimentados en el

periodo actual / Longitud en kilómetros de caminos programados para

pavimentación en el periodo actual). No hay información agregada

disponible sobre este rubro.

8. Mercados (Número de mercados/Total de comunidades, colonias y

fraccionamientos). No hay información agregada disponible sobre este

rubro.


114

9. Panteones (Número de panteones/Total de comunidades, colonias y


rubro.

10. Rastros (Número de rastros/Total de comunidades, colonias y


rubro.

11. Parques (Comunidades que cuentan con jardín o áreas verdes (mínimo

un área colectiva de 5m2) / Total de comunidades). No hay información

agregada disponible sobre este rubro.

12. Transporte (Comunidades o colonias con servicio de transporte público /

Total de comunidades o colonias). No hay información agregada

disponible sobre este rubro.


indicador

SEDESOL (2010), Participación ciudadana, Formación de Servidores



115

DIMENSIÓN AMBIENTAL-ÁREA REGLAMENTACIÓN

INDICADOR: REGLAMENTACIÓN AMBIENTAL (I. e1)

¿Qué mide?:

Este indicador intenta mostrar los elementos fundamentales sobre la

reglamentación ambiental en el ámbito municipal de gobierno, particularmente

del marco normativo de uso y zonificación del suelo, ecología y planeación

urbana.


La política ambiental es una de las áreas más jóvenes de las políticas públicas

mexicanas. Apenas en 1971 se contó con la primera Ley, así como con una

Subsecretaría dedicada a gestionar lo ambiental. No obstante lo cual, la

definición y gestión gubernamentales de lo ambiental han atravesado por

cambios sustanciales, sobre todo en el ámbito local de gobierno.

Particularmente durante el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000), las políticas

ambientales cobraron un nuevo impulso con la creación de la Secretaría del

Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). Al mismo tiempo,

en diciembre de 1996 se produce una importante reforma a la Ley General del

Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente, en donde se establecen con

mayor precisión, las facultades que le corresponden a los diversos órdenes de

gobierno, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico

(Guevara, 2003).

En el capítulo II, correspondiente a la “Distribución de Competencias y

Coordinación” de la mencionada Ley, le están reservadas, 16 facultades al

municipio y tienen que ver particularmente con todas aquellas áreas y esferas

de acción en donde ni la Federación, ni los estados tienen jurisdicción

específica. Entre estos figuran aquellas actividades que generan efectos

ambientales diversos, ya sea por fuentes fijas o móviles (establecimientos

mercantiles o de servicios, transporte, sistemas de drenaje y alcantarillado). En

el caso de los residuos sólidos e industriales, sólo se trata de aquellas

actividades consideradas como “no peligrosas”, en su proceso de generación,


116

transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los

mismos. Vale la pena resaltar tres importantes atribuciones que le son

reconocidas por la Ley al municipio: 1) la creación y administración de zonas de

preservación ecológica de los centros de población; 2) la participación en la

atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en su

circunscripción territorial; y 3) la formulación, ejecución y evaluación del

programa municipal de protección al ambiente (Idem).

La tercera atribución se orienta a marcar un camino en la planeación

municipal apenas abierto. No parece haber muchos casos de gobiernos locales

que hayan elaborado y puesto en práctica un programa o reglamento de

protección al ambiente o de ecología. El mayor peso de este ejercicio

burocrático lo desempeñan las oficinas del gobierno estatal o federal. El breve

lapso del periodo gubernamental de un ayuntamiento en México (3 años), limita

enormemente las posibilidades de intervención del municipio en la formulación

de programas o reglamentos ambientales específicos. Cuando mucho en el

Programa Municipal de Desarrollo, presentado por lo común al principio del

trienio, aparece un capítulo en este rubro, pero no llega a ser en muchos casos,

más que un formulario de problemas y propósitos sueltos.

En general, la comprensión del fenómeno ambiental es muy limitado

dentro del cuerpo del cabildo y la toma de decisiones parte de las prioridades

políticas y coyunturales, muchas veces definidas por el (la) presidente(a)

municipal, quien muchas veces posee gran influencia en el cabildo. Los

acuerdos de cabildo pueden verse igualmente como acuerdos de partido, en

tanto existe el fenómeno de la sobrerrepresentación política de un partido en la

conformación del cuerpo edilicio. Este hecho no debe soslayarse, pues puede

darse el caso de que un alcalde o alcaldesa (a veces apoyado por grupos

sociales diversos) se proponga llevar a cabo acciones ambientales y eso

influirá en la realización de programas de este tipo. De ahí que las

preocupaciones ambientales municipales siempre van a variar de un caso a

otro, ateniéndose a la problemática local y no a demandas generales, las

cuales formen parte de un discurso universalista (Ávila, 1997).


117

Falta también señalar la carencia de reglamentos ambientales y

ordenanzas municipales actualizadas, contemporáneas. La importancia de

configurar una reglamentación amplia y precisa sobre el territorio municipal,

reside en que por un lado, la institución municipal emite sus propias normas de

actuación y regula la actuación de los organismos públicos, privados y sociales,

así como a los propios individuos, en materia ambiental, en lo que al municipio

jurídicamente le corresponde. Por otro lado, hace más tangibles los “derechos

ambientales” para el ciudadano, mediante la institucionalización de normas

específicas de comportamiento. Por lo anterior, el municipio mexicano juega

actualmente un papel activo en la regulación de los impactos ambientales de la

actividad humana. Dada su relación cercana con las comunidades locales,

conserva un potencial socialmente considerable, el cual puede transformarse

en activo protagonismo para regular las cuestiones ambientales y modificar los

patrones de crecimiento urbano.


Este indicador se construye con base en 3 variables que surgen de la

existencia o carencia de tres documentos fundamentales en materia ambiental:

1. Plan de desarrollo municipal aprobado por el cabildo

2. Reglamento de zonificacion y uso de suelos

3. Reglamento de ecología y medio ambiente.

¿Cómo se mide?:

El valor del indicador compuesto corresponde a la sumatoria de los dos

reglamentos más el plan. Para cada reglamento se pregunta primero si existe

dentro del municipio y después se pregunta si está actualizado. Si ambas

respuestas son positivas el municipio obtiene dos puntos para cada

reglamento, si cuenta con respuestas positivas en los 2 documentos obtendría

un puntaje total de 4 puntos. Además si cuenta con un plan de desarrollo

municipal aprobado por el cabildo suma otros 2 puntos. Si existen omisiones en

cuanto a la existencia de “x” reglamento o de su actualización, su puntaje total

disminuye.


118

Su fórmula de cálculo sería (Reglamentos y plan aprobados y existentes

/ 6)* 100. Los valores del indicador tomarían la siguiente escala:

De 80% a 100% = 2 = Buena reglamentación ambiental = Buena

Capacidad.

De 70% a 79% = 1 = Reglamentación ambiental media = Capacidad

Media.

Menos de 69% = 0 = Mala reglamentación ambiental = Baja capacidad

El cálculo de este indicador sería más preciso si se pudiera contar con

información sobre otras reglamentaciones importantes para el desarrollo

sustentable en el ámbito de gobierno local, por ejemplo, la Norma Oficial

Mexicana NOM-083-ECOL-1996, que establece las condiciones que deben

reunir los sitios destinados a la disposición final de los residuos sólidos

municipales. En el mismo sentido, haría falta información sobre la existencia de

la Norma Oficial Mexicana NOM-002-ECOL-1996, que establece los límites

máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales a

los sistemas de alcantarillado urbano o municipal.


indicador




119

DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA REGLAMENTACIÓN

Nombre del Indicador: Indicador Compuesto de Reglamentación Municipal (II. e1)

¿Qué mide?:

Este indicador normativo refleja la compilación estadística de los reglamentos

considerados para normar la actividad del ayuntamiento en todas las esferas

municipales, incluyendo materias relacionadas con el desarrollo sustentable.

Vale la pena destacar que el resultado no refleja en absoluto el grado de

cumplimiento de dichos reglamentos, sino que constituyen una aproximación al

grado en que estos procedimientos y reglas internas existen dentro de

determinado municipio para el ejercicio de sus actividades. En otras palabras,

es una aproximación a la importancia relativa que han otorgado el municipio a

obras públicas, seguridad, transporte y otras áreas mediante un desarrollo

normativo apropiado.


El origen de la facultad reglamentaria se remonta a la adición de la fracción IV

al artículo 115 de la Constitución, según decreto del Congreso de los Estados

Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de

febrero de 1976. En ese momento se facultó a estados y municipios para

expedir leyes, reglamentos y disposiciones administrativas cuyo objeto fuese el

cumplimiento de los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la

Constitución. Con ello se inició la regulación de los asentamientos humanos y

el establecimiento de provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y

bosques. Lo destacable en este apartado es que los ayuntamientos fueron

dotados por vez primera de facultades constitucionales para emitir normas de

observancia general dentro de su jurisdicción, sin importar que tal facultad se

refiriera a la regulación de los asentamientos humanos, esto es, que se tratara

en realidad de una facultad limitada a ese tema que cerraba la posibilidad de

emitir otros reglamentos (Rives, 2000).

Siete años después de concebirse la primera inclusión de la facultad

reglamentaria a favor de los ayuntamientos, culminó el proceso legislativo que


120

reformaba el artículo 115 constitucional. Ese decreto contenía entre otras

cosas, una fracción que fue adicionada con un segundo párrafo que

literalmente consignó: “los ayuntamientos poseerán facultades para expedir de

acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de

los estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares

y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus

respectivas jurisdicciones” (Gutiérrez, 2002).

Con esa adición, los municipios incrementaron sus atribuciones

materialmente legislativas, extendiendo su facultad de expedir reglamentos a

las materias que tuvieren vinculación con el quehacer municipal. Con motivo

de la penúltima reforma al artículo 115 constitucional, cuyo decreto fue

publicado en el órgano difusor del gobierno de la Federación, el 23 de

diciembre de 1999, el texto que reconoce la facultad reglamentaria de los

ayuntamientos fue modificado. Hoy en día, el texto señala que: “los

ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en

materia municipal, que deberán expedir las legislaturas de los estados, los

bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones

administrativas de observancia general dentro de sus respectivas

jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las

materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y

aseguren la participación ciudadana y vecinal” (Id.).

Es así que los municipios tienen un orden jurídico propio derivado de las

reformas que se han realizado al artículo 115 constitucional. A partir de ellas,

los municipios han sido objeto de un progresivo desarrollo y consolidación de

varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad a través de

bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las

bases normativas establecidas por los estados. Asimismo, se otorgó al

municipio la potestad de acudir a un medio de control constitucional (la

controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de

atribuciones propias y exclusivas. Por último, la reforma constitucional de 1999

trajo consigo la sustitución, en el párrafo 1 de la fracción I del mencionado

artículo 115, de la frase "cada municipio será administrado por un ayuntamiento


121

de elección popular directa", por la de "cada municipio será gobernado por un

ayuntamiento de elección popular directa", lo que no es otra cosa sino el

reconocimiento expreso de una evolución del municipio, desde la primera y la

segunda reformas enunciadas (Corzo, 2007).

Los municipios pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el

reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a

los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución federal y de los

expedidos por los gobernadores de los estados, en los cuales la extensión

normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de

subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley

cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que

encuentre su justificación y medida.

b) Los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115

constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los

municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas,

pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida

municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una

variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo

referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales

exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las

características sociales, económicas, geográficas, poblacionales, culturales y

urbanísticas, entre otras (Id.).

De esta forma, la reglamentación en el nivel municipal es una extensión

de las labores de planeación, pues implica establecer los sistemas de

monitoreo y evaluación de los programas públicos implementados. Para

algunos, puede decirse que la reglamentación es el aspecto programático de la

planeación municipal (Carrera, et al, 2005). En consecuencia, los

ayuntamientos tienen la facultad de regular todo lo relativo a su organización y

funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como otras

materias de su competencia. La idea es que cada uno de los municipios

mexicanos establezca, adapte y desarrolle su marco normativo general a las


122

especificidades de su entorno. Por ello, es útil establecer un indicador que

permita evaluar el grado de desarrollo regulatorio en los municipios mexicanos.


Este indicador se construye con base en 26 variables que miden un amplio

rango de temas relacionados con los reglamentos existentes en los municipios

mexicanos. Estas variables se agrupan para obtener una sumatoria que

permita, a su vez conseguir un cociente o razón que proporcione información

sobre el grado de desarrollo normativo. Los indicadores de reglamentación

considerados para construir este indicador compuesto son los siguientes:

1. Reglamento de bando de policía y buen gobierno

2. Reglamento de gobierno interior

3. Reglamento interno de administración

4. Reglamento de seguridad pública

5. Reglamento de obras públicas

6. Reglamento de fraccionamiento y municipalización

7. Reglamento de protección ciudadana

8. Reglamento de protección civil

9. Reglamento de espectáculos y diversiones

10. Reglamento de expendios de bebidas alcohólicas

11. Reglamento de bomberos

12. Reglamento de transporte

13. Plan de desarrollo urbano

¿Cómo se mide?:

El valor del indicador compuesto corresponde a la sumatoria de los

reglamentos existentes entre el número ideal o normativo de reglamentos que

deberían tener un municipio. Su fórmula de cálculo sería (Reglamentos

aprobados y existentes/26). Los valores del indicador tomarían la siguiente

escala:

• De 20 a 26 reglamentos aprobados y existentes = 2 = Buena

reglamentación.


123

• De 10 a 19 reglamentos aprobados y existentes = 1 = Reglamentación

regular.

• De 0 a 9 reglamentos aprobados y existentes = 0 = Deficiente

reglamentación.


indicador

SEDESOL (2010), Ordenamiento territorial, Formación de Servidores



124

DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA REGLAMENTACIÓN

Nombre del Indicador: Mecanismos para la Participación Ciudadana (III. e1)

¿Qué mide?:

Este indicador pretende determinar si existen mecanismos formales para la

participación de la población ya que su participación en la gestión municipal es

esencial para promover programas acordes a las necesidades de la

comunidad.


En las últimas décadas, muchos países en transición a regímenes

democráticos han implementado reformas de descentralización política.

Algunos de ellos han incluido en dichos procesos la descentralización del

manejo de recursos naturales. Las reformas de descentralización que implican

transferencias del manejo de recursos naturales, son muy importantes para los

gobiernos locales, sobre todo porque -completas o incompletas-, -bien o mal

diseñadas- están transformando la infraestructura local institucional de la que

depende el manejo de recursos naturales locales. La tendencia más reciente

de descentralización ambiental está introduciendo nuevos elementos al debate

público, tales como: cogestión, participación ciudadana y derechos ambientales

–elementos que implican que los gobiernos locales y la ciudadanía han pasado

a ser actores muy importantes en la conformación de la agenda ambiental-

(Agrawal, 2005).

Además, la participación encierra ciertos alcances y significados. No hay

autores o ciudadanos que nieguen su importancia y la necesidad de ella para el

mejor funcionamiento de las instancias de gobierno local. Existen múltiples

estudios de caso que aportan testimonios de experiencias en las que se dan

nuevas relaciones entre gobierno y ciudadanía en los municipios a partir de

experiencias de participación comunitaria. De hecho, la participación ciudadana

ha jugado un papel fundamental para la creación y consolidación de la política

social, lo que a su vez ha propiciado el surgimiento de esquemas participativos

en otras esferas de la acción pública como la ambiental (Carrera, et. al, 2005).


125

El carácter público de muchos recursos naturales, las complejas y

dinámicas relaciones de aprovechamiento y transformación que diversos

sectores y regiones mantienen con ellos, demandan mecanismos públicos de

gestión como la Agenda 21 y el Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET).

Según la experiencia de otros países, para que estos instrumentos cumplan

eficazmente su papel se deben manejar de manera coordinada y estar

suficientemente especificados; deben permitir la participación de sectores

interesados, preocupados y afectados, y dar juego no sólo a las autoridades

federales sino también a las locales (Westman, 2005).

Sin duda, la evaluación de la participación ciudadana en materia de

planeación urbana, social y ambiental es de gran utilidad para conocer el

comportamiento de la población con respecto a las autoridades y estructuras

municipales, lo cual repercute favorablemente en la legitimidad de éstas

últimas, y contribuye a abatir los costos de las obras y servicios cuando la

población participa en su diseño e implementación. Cuando hay buenos niveles

de participación las estructuras y el funcionamiento de los municipios se

renuevan con mayor facilidad.

Por ello, en los últimos años es común encontrar en los planes de

desarrollo municipal la intención firme de las autoridades para que su población

participe de manera activa en los asuntos de gobierno. Para ello se ha tratado

de aprovechar los mecanismos tradicionales de participación comunitaria, tales

como el Tequio o la Faena, así como fortalecer los mecanismos más

institucionalizados como los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal

(COPLADEMUN), e incluso se han promovido la participación ciudadana a

través de nuevas formas, como las Organizaciones No Gubernamentales

(Carrera, et al., 2005).

La participación ha sido poco sustantiva y frecuentemente se convierte

sólo en mecanismo de legitimación, tanto a nivel nacional como sectorial o

regional, y no ha favorecido la construcción de compromisos y proyectos

suficientemente tangibles. Muchas veces se reduce a esquemas corporativos,

donde son muchos los actores excluidos, donde sólo se delibera y se apoyan


126

decisiones unilaterales, y donde se esteriliza la crítica, el debate público y la

corresponsabilidad. Al final, esto debilita la conciencia colectiva y las demandas

por una gestión ambiental de calidad. Por lo anterior, la construcción de

capacidades adecuadas para una política ambiental eficaz orientada a impulsar

un desarrollo sustentable exige introducir cambios significativos en los

esquemas de toma de decisiones, de planeación y programación, y en los

mecanismos de participación social.

Es fundamental fortalecer y crear oportunidades efectivas de

participación social, que ofrezcan ámbitos reales para la expresión de intereses

ambientales legítimos; tanto en la planeación ecológica en su sentido más

amplio, como en el diseño de normas y regulaciones y en la evaluación de

impacto ambiental de proyectos significativos. La planeación en materia

ambiental debe trascender los esquemas convencionales de tipo vertical y

apoyarse más en consultas formales y ciudadanas. Una gestión ambiental

eficaz exige objetivos tangibles y verificables por parte de todos los sectores de

la sociedad, así como de la movilización de recursos y voluntades y de un

ánimo generalizado de cooperación.


Este indicador se construye con base en 3 variables que surgen de la

existencia o carencia de mecanismos de participación ciudadana:

1. Participa COPLADEMUN en definición FISM

2. Plan de desarrollo contempla participación ciudadana

3. Participan organizaciones vecinales

¿Cómo se mide?:

Se evalúan las respuestas a estas preguntas en las bases de datos. Por cada

respuesta positiva obtiene un punto, si cuenta con respuestas positivas en los 3

aspectos obtendría un puntaje total de 3 puntos. Los valores del indicador

tomarían la siguiente escala:

• 3 Si = 2= Buena participación = Buena Capacidad

• 2 Si = 1 = Participación Media = Capacidad Media


127

• 1 Si= 0 = Baja participación = Baja Capacidad


indicador




128

5.2 Metodología para calcular los resultados del Índice de Desarrollo

Institucional y Sustentabilidad Municipal

Los 15 indicadores que conforman el Índice se miden con base en tres

rangos, que a su vez tienen asignado el valor numérico siguiente:

2 = Buena Capacidad

1 = Capacidad Media

0 = Baja Capacidad

El Cuadro 2 presenta los 15 indicadores y los valores máximo y mínimo

que un municipio puede obtener una vez que se le han calculado. Así pues, el

puntaje máximo que puede tener un gobierno local es de 30, y el mínimo es de

cero. Ambos son casos extremos y es casi imposible que haya algún municipio

que tenga uno u otro perfil. Es previsible que los resultados que se obtengan

confirmen la gran heterogeneidad de los municipios en México, por ejemplo,

algunos tendrán un buen indicador de ingreso propio, pero al mismo tiempo

poseerán un mal indicador en materia de calidad del gasto. Es decir, explotan

con eficiencia sus ingresos propios pero esos recursos no los ejercen en los

rubros que generan desarrollo.

Cuadro 2

INDICADORES VALOR MÁXIMO

VALOR MÍNIMO

Perfil del Presidente Municipal 2 0

Perfil de Funcionarios 2 0

Unidades para la Planeación Urbana y Ambiental 2

Estructura Orgánica de la Administración Pública Municipal

2 0

Gestión para la Participación Ciudadana 2 0

Gestión del Ingreso 2 0

Aprovechamiento del Ingreso Propio 2 0

Calidad del Gasto 2 0

Descentralización de la Inversión en el Municipio 2 0

Servicios Públicos Ambientales 2 0

Intermunicipalidad 2 0

Reglamentación Ambiental 2 0

Servicios Públicos 2 0

Reglamentación Municipal 2 0

Mecanismos para la Participación Ciudadana 2 0

TOTAL 30 0 Fuente: Elaboración propia.


129

Una vez que se ha calculado cada uno de los 15 indicadores para un

municipio con base en las bases de datos con las que se cuente, se procederá

a hacer la sumatoria de los valores obtenidos. Dicha cifra se dividirá entre 15,

el número de indicadores calculados. La calificación de cada municipio en el

Índice se determinará con base en la siguiente escala:

> 1.5 = Buena Capacidad

1 – 1.4 = Capacidad Media

< 0.9 = Baja Capacidad

Aunque es necesario obtener los resultados de la aplicación de los

indicadores para determinar con precisión el perfil de los municipios que se

ubican en cada categoría, es posible aventurar la descripción general de cada

una de las calificaciones que se obtienen del Índice.

Municipios con Buena Capacidad Institucional para la Sustentabilidad

Son municipios cuyas autoridades y funcionarios tienen una educación formal

más allá de la educación básica, generalmente con nivel universitario y en

algunos casos, con estudios de posgrado. Tienen un buen conocimiento de la

localidad y se han desempeñado anteriormente en el sector público. La

estructura de la administración pública de estos ayuntamientos tiene, al menos

formalmente, las unidades básicas para llevar a cabo las responsabilidades

esenciales del gobierno municipal y cuenta con áreas para la planeación

urbana y ambiental, así como con áreas responsables de la gestión de la

participación ciudadana.

Su perfil financiero presenta un buen aprovechamiento de sus ingresos

propios combinado con una buena calidad del gasto y la distribución

descentralizada de los recursos de inversión. Cuenta con todos los servicios

públicos básicos en una buena parte de su territorio, algunos de los cuales son

provistos de manera sustentable y ha tenido experiencia por lo menos en una

intermunicipalidad. El gobierno municipal no sólo tiene los reglamentos básicos

sino también cuenta con ordenamientos en materia ambiental y de promoción a

la participación ciudadana.


130

Municipios con Capacidad Institucional Media para la Sustentabilidad

Son municipios cuyas autoridades y funcionarios tienen al menos la educación

básica, un buen conocimiento de la localidad y en algunos casos se han

desempeñado anteriormente en el sector público. La estructura de la

administración pública de estos ayuntamientos tiene las unidades básicas pero

no cuenta con áreas específicas para la planeación urbana y ambiental, ni con

áreas encargadas de la gestión de la participación ciudadana.

Su perfil financiero puede presentar un buen aprovechamiento de sus

ingresos propios pero no una buena calidad del gasto ni una distribución

descentralizada de los recursos de inversión. En el territorio municipal no se

cuenta con todos los servicios públicos básicos y los que se prestan no son

provistos de manera sustentable, no han tenido experiencia en una

intermunicipalidad. El gobierno municipal sólo tiene los reglamentos básicos y

no cuenta con ordenamientos en materia ambiental ni de promoción de la

participación ciudadana.

Municipios con Baja Capacidad Institucional para la Sustentabilidad

Son municipios cuyas autoridades y funcionarios no tienen la educación básica,

aunque pueden poseer un buen conocimiento de la localidad, generalmente no

se han desempeñado anteriormente en el sector público. La estructura de la

administración pública de estos ayuntamientos no cuenta con las unidades

básicas para su gestión.

Estos municipios dependen de las transferencias para financiar la mayor

parte de sus egresos, no tienen una buena calidad del gasto ni una distribución

descentralizada de los recursos de inversión. En el territorio municipal los

servicios públicos que se prestan son muy pocos y su cobertura es muy

limitada; nunca han tenido experiencia en una intermunicipalidad. El gobierno

municipal no cuenta con los reglamentos básicos.


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