motivación economistas, ifis enfatizan recetas de políticas para alcanzar los objetivos de...

Motivación• Economistas, IFIs enfatizan recetas de políticas para alcanzar los

objetivos de desarrollo.• En América Latina, eso ha llevado a la adopción de reformas del

“Consenso de Washington”.• Los resultados han sido un tanto decepcionantes.• IPES: El potencial de las recetas de políticas depende de la calidad

de los procesos a través de los cuales las políticas se discuten, aprueban e implementan.

• La mejora (y una mayor comprensión) de los procesos de formulación de políticas es fundamental para mejorar la calidad de las políticas públicas y alcanzar los objetivos de desarrollo.

Motivación• Existen grandes diferencias en la calidad de las políticas

públicas, aún entre países de AL.

• Políticas difieren en una variedad de dimensiones:– Estabilidad

– Calidad de la implementación y el cumplimiento efectivo

– Orientación hacia el interés público

• ¿Qué determina la capacidad de los países para elaborar, aprobar y ejecutar políticas públicas efectivas?

Más allá de un enfoque tecnocráticode la formulación de políticas

• En un enfoque tecnocrático, las políticas públicas son objeto de elección por parte de los policymakers, que solo tienen que adoptar aquellas políticas que conduzcan a los mejores resultados.

• En la práctica, en la formulación de políticas interviene una variedad de actores (politicos profesionales, técnicos, miembros de la sociedad civil) que interactúan en diversas arenas.

• Las políticas públicas emergen como resultado de transacciones políticas intertemporales entre dichos actores.

• IPES: menos hincapié en el contenido de las políticas y más en su proceso de formulación y en ciertas características resultantes de las políticas.

Más allá de un enfoque tecnocráticode la formulación de políticas

• Estos procesos difieren mucho de un país a otro y pueden atribuirse a las instituciones políticas de cada país.

• Aunque las instituciones también son endógenas (dependen de factores culturales, socioeconómicos e históricos) aquí las tratamos mas que nada como exógenas.

• Nos enfocamos en el impacto de las instituciones existentes en los resultados de política, y no en la dinámica del cambio institucional.

Las instituciones políticasy los resultados de política

• Como afectan las instituciones políticas a los resultados de política?• Los trabajos existentes tienden a concentrarse en dimensiones institucionales únicas,

como determinantes de cierto resultado. • El proceso de formulación de políticas no puede explicarse sobre la base de un factor

institucional único, sino de una multiplicidad de factores y su interacción.• Adoptamos un enfoque sistémico, más apropiado para:

– Entender por qué las reformas que dan resultado en ciertos entornos institucionales pueden no funcionar en otros;

– Pensar en potenciales reformas de las instituciones políticas.

• Este enfoque requiere un conocimiento profundo del detalle institucional de los países bajo estudio.

Enfoque de país

• La primera fase de la agenda de investigación se centró en estudios detallados de los procesos de policymaking en distintos países, realizados por equipos de economistas y cientistas políticos de la región.

• Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

• Hemos agregado Costa Rica, Guatemala y Jamaica.

• Estos estudios de país fueron un aporte fundamental al IPES.

Características clave delas políticas públicas

• El enfoque busca explicar ciertas características comunes de las políticas públicas:– Estabilidad

– Adaptabilidad

– Coordinación y coherencia

– Calidad de la implementación y la aplicación efectiva

– Orientación al interés público.

– Eficiencia

Medición de estas características

• Usamos dos fuentes de datos principales.

• Indicadores internacionales comparativos del Global Competitiveness Report (CGR).

• Nuestra propia encuesta sobre capacidades del Estado, a la cual respondieron más de 150 expertos de 18 países de América Latina.

• Plazo: dos últimas décadas (o desde retorno de la democracia).

• Indices no reflejan la calidad de la formulación de políticas de los gobiernos actuales sino durante todo ese período.

Ejemplo: midiendo estabilidad de las políticas

• Volatilidad del índice de libertad económica de Fraser.• GCR: costo de los cambios jurídicos y políticos para la

capacidad de planificación de las empresas.• GCR: grado en que los gobiernos nuevos cumplen los

compromisos contractuales y las obligaciones asumidas por gobiernos anteriores.

• Encuesta: capacidad del Estado para establecer y mantener prioridades en las políticas en un marco de objetivos contradictorios.

• Encuesta: grado en que los gobiernos aseguran la estabilidad de las políticas a fin de que tengan tiempo para ser efectivas.

• Encuesta: grado en que el Estado asume y mantiene compromisos internacionales.

1 2 3 4

Venezuela

Argentina

Ecuador

Guatemala

Nicaragua

Bolivia

Paraguay

Rep. Dominicana

Perú

Panamá

Honduras

El Salvador

México

Colombia

Brasil

Costa Rica

Uruguay

Chile

Índice de estabilidad (escala de 1 a 4)

Fuente: Compilaciones de los autores.

Índice de estabilidad de las políticas

1 2 3 4

Venezuela

Argentina

Ecuador

Guatemala

Nicaragua

Bolivia

Paraguay

Rep. Dominicana

Perú

Panamá

Honduras

El Salvador

México

Colombia

Brasil

Costa Rica

Uruguay

Chile

Índice de estabilidad (escala de 1 a 4)

Fuente: Compilaciones de los autores.

Índice de estabilidad de las políticas

AltaAlta

BajaBaja

MediaMedia

Características clave de las políticas públicas desde 80s

BBMBMBBVenezuela

AMMMAAAUruguay

MMMMMMMPerú

BBBBBBMParaguay

BBBBMBMPanamá

BMBBMMMNicaragua

AAMMAMAMéxico

MMBMMMAHonduras

BMBMBMMGuatemala

AAMMAAAEl Salvador

BBBBBMBEcuador

MMBMMMMR. Dominicana

AAAMAMACosta Rica

AMMMAAAColombia

MAAAAAAAChile

AMMAAAABrasil

MMMMMAMBolivia

BBMBBMBArgentina

Índice de políticas

Eficien-cia

Interés público

Coord / Coherencia

Implem/

Apl efectiva

Adapta-bilidad

Estabilidad

País

¿Por qué concentrarse en las principales características de las políticas?

• Vinculadas de forma más natural al entorno institucional que el contenido de las políticas.

• Más estrechamente relacionadas con las instituciones políticas que variables de resultados tales como el crecimiento económico.

• De todos modos, las características de las políticas públicas y el índice general de políticas están bien correlacionados con el crecimiento y otros indicadores de bienestar.

Índice de políticas y medidas de bienestarCorrelaciones simples y parciales

América Latina Países en desarrollo

Crecimiento del PIB per cápita 1980-2002

0,700 ***

0,509 ***

0,420 ***

0,445 ***

IDH (cambio de 1980 a 2002)

0,376

0,614 ***

0,400 ***

0,393 ***

Reducción de la pobreza(de 1980-1990 a 1995-2000)

0,439 *

0,300

0,461 ***

0,450 ***Correlaciones parciales (en amarillo) controlan por el efecto del PIB per cápita en 1980.La muestra de los países en desarrollo usa una versión restringida del índice de políticas (que excluye las preguntas de la encuesta sobre la capacidad del Estado).

El proceso de formulación de políticas (PFP)

• En nuestro enfoque, el PFP juega un rol central.

• Caracterización del PFP en cada país:– ¿Cuáles son los principales actores que participan en el proceso?

– ¿Qué roles tienen esos actores?

– ¿Qué preferencias, incentivos los motivan? Que capacidades tienen?

– ¿Qué características tienen las arenas donde interactúan?

– ¿Cuán frecuentes son esas interacciones?

– ¿Cuál es la naturaleza de las transacciones que realizan?

Actores y arenas en el PFP• Trabajos de base examinan el rol de diversos actores e instituciones en los PFP de

América Latina:– Partidos políticos y sistemas de partidos– La legislatura (y los legisladores)– El presidente y su gabinete– La administración pública y el Poder Judicial– Actores subnacionales– Organizaciones empresariales, sindicatos y movimientos sociales– Think tanks y otros actores que aportan conocimiento técnico

• En cada caso, se examinan incentivos, capacidades, y su rol en el PFP, incluyendo su interacción con otros actores.

• Estos estudios son la base de la parte II del IPES (capítulos 3 a 5).• El libro “La Política Importa” también constituyó un aporte decisivo para esta parte

del IPES.

Instituciones Políticas

PFP Resultadosde Política

PFP resultados de política

• Idea central: características clave de las políticas públicas (como estabilidad, adaptabilidad, etc) dependen en forma crucial de la capacidad de los actores políticos de negociar y hacer cumplir acuerdos intertemporales, y asi alcanzar resultados cooperativos.

• Dicha cooperación depende a su vez de una serie de factores:– Número de actores con impacto sustancial en el PFP.– Horizonte temporal (tasa de descuento) de los actores, y frecuencia

de sus interacciones.– Existencia de arenas que faciliten el intercambio político (tales

como Congresos que funcionen bien, o sistemas de partidos políticos institucionalizados).

– Existencia de mecanismos de enforcement creíbles (tales como un Poder Judicial independiente).

Instituciones políticas PFP

• A su vez, aspectos fundamentales del PFP dependen de instituciones políticas tales como normas constitucionales, reglas electorales, etc., que determinan (entre otras cosas):– El número de actores y sus roles.

– Sus incentivos.

– Las reglas de juego bajo las cuales interactúan.

– La naturaleza de las arenas en las que se encuentran.

Distintas miradas al PFP• El IPES examina la relación entre instituciones políticas, los PFP y los

resultados de política desde distintos ángulos.• Análisis tipo cross-section (capítulo 6)• Formulación de políticas en países específicos (capítulo 7)

– Chile: la formulación de políticas en un entorno institucionalizado– Colombia: la Constitución de 1991 y el PFP– Brasil y Ecuador: el PFP en sistemas de partidos fragmentados.

• Formulación de políticas en sectores específicos (capítulos 8–11)– Política tributaria– Servicios públicos– Educación– Descentralización, procesos presupuestarios y efectos de feedback.

• La combinación de estas perspectivas ofrece un buen panorama de la complejidad de los PFP, y de los aspectos políticos que influyen en el proceso.

Análisis de cross-section:Algunos resultados

Algunos resultados del análisis decross-section

• Políticas públicas de buena calidad están asociadas con:– Congresos con buenas capacidades para formular políticas

– Partidos políticos institucionalizados y programáticos

– Burocracias fuertes

– Poderes Judiciales independientes

Capacidad del Congreso• La legislatura nacional es la arena natural para la negociación y

el enforcement de acuerdos políticos.

• Legisladores con buenas capacidades técnicas y Congresos con estructuras organizativas adecuadas pueden promover políticas públicas de mejor calidad (mas estables, adaptables, etc).

• Creamos un índice de la capacidad del Congreso que abarca:– distintas medidas de la imagen pública del Congreso.

– la educación de los legisladores

– los años de experiencia legislativa

– la especialización de las comisiones

– otras variables más subjetivas

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

1.0 1.2 1.4 1.6 1.8 2.0 2.2 2.4 2.6 2.8 3.0

Índice de capacidades del Congreso (escala de 1 a 3)

Índ

ice

de

po

líti

cas

(es

cala

de

1 a

4)

Fuente: Compilación de los autores.

Capacidad del Congreso y calidad de las políticas

Sistemas de Partidos Políticos• En algunos países, los partidos políticos participan en forma

directa en el debate sobre políticas públicas.• En otros, los sistemas de partidos tienen efecto indirecto en PFP:

– Influyen en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo;– en las posibilidades de coordinación en el Congreso;– en los incentivos de los funcionarios que ocupan cargos públicos.

• Partidos institucionalizados (con horizontes largos y fuertes raíces en la sociedad) y programáticos (que compiten en base a propuestas y resultados de política) tienden a generar incentivos de largo plazo y a evitar comportamientos oportunistas.

• Facilitan acuerdos intertemporales entre partidos, y al interior de ellos (es mas probable que se cumplan en el futuro compromisos asumidos por lideres de hoy).

Institucionalización del sistema de partidos,orientación programática y calidad de las

políticas

Venezuela

Uruguay

Perú

Paraguay

Panamá

México

Honduras

Guatemala

El Salvador

Ecuador

Rep. Dominicana

Costa RicaColombia

Chile

Brasil

Bolivia

Argentina

0

1

2

3

4

5

6

7

8

40 50 60 70 80Índice de institucionalización (escala de 0 a 100)

Índ

ice

pro

gra

mát

ico

(es

cala

de

0 a

8)

Índice de políticas = 2,06



Nota: Los recuadros muestran el promedio del índice de políticas de los países de cada cuadrante.

Fuente: Compilación de los autores y Jones (2005).

Índice = “Alto" Índice = “Bajo" Índice = "Medio" Índice = “Muy alto"

El Poder Judicial y la burocracia• La implementación y el enforcement facilitan la cooperación y

refuerzan la calidad de las políticas.• El Poder Judicial es la institución mas obvia en materia de

enforcement. • La cooperación intertemporal se hace difícil si los tribunales no

son independientes y no se exige que los actores cumplan los compromisos asumidos.

• La burocracia desempeña un papel predominante en la implementación de políticas.

• Pero una burocracia fuerte también puede facilitar negociaciones intertemporales, por ejemplo a través de la delegación a agencias autónomas (como el Banco Central) de ciertas políticas que son proclives a comportamientos oportunistas.

Independencia judicial y calidad de las políticas

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0

Índice de independencia judicial (escala de 1 a 7)

Índ

ice

de

po

líti

cas

(es

cala

de

1 a

4)

Fuente: Compilación de los autores y Foro Económico Mundial (2004).

Desarrollo del servicio civil y calidad de las políticas

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8

Índice de desarrollo del servicio civil (escala de 0 a 1)

Índ

ice

de

po

líti

cas

(es

cala

de

1 a

4)

Fuente: Compilación de los autores e Iacoviello y Zuvanic (2005).

Las “bondades” institucionales no son independientes

• Las “buenas” instituciones vienen juntas. Países con Congreso fuerte suelen tener un Poder Judicial más independiente.

• Dinámicas virtuosas: si el Poder Ejecutivo no interfiere con las Cortes, eso aumenta la independencia del Poder Judicial. Un Poder Judicial independiente preserva las prerrogativas del Congreso y da mayores incentivos a los legisladores para invertir en sus propias capacidades y las de la institución.

• Lamentablemente, también puede haber dinámicas viciosas.

• Problema: construir instituciones fuertes lleva tiempo, pero se las puede destruir de la noche a la mañana.

Formulación de políticas en sistemas fragmentados:

El contraste entre Brasil y Ecuador

La formulación de políticas en sistemas de partidos fragmentados: Brasil y Ecuador

• Las instituciones políticas de estos países tienen importantes elementos en común.

• Sistemas de partidos más fragmentados de América Latina.

Fuente: Jones (2005).

Fragmentación de los partidos políticos

1 2 3 4 5 6 7 8

Chile

Honduras

Nicaragua

Rep. Dominicana

Paraguay

Uruguay

México

Panamá

Costa Rica

Argentina

Guatemala

El Salvador

Perú

Venezuela

Colombia

Bolivia

Ecuador

Brasil

Número efectivo de partidos en el Poder Legislativo

Brasil y Ecuador:fragmentación del sistema de partidos

ArgentinaHonduras

Chile

Costa Rica

El Salvador

Colombia

Bolivia

Brasil

Ecuador

Uruguay

Venezuela

Paraguay

Panamá

Nicaragua

Guatemala

República Dominicana

México

Perú

10

20

30

40

50

60

0 2 4 6 8 10

Número efectivo de partidos

Co

nti

ng

ente

pre

sid

enci

al e

n l

a le

gis

latu

ra

Fuente: Jones (2005), Saiegh (2005).




• Amplios poderes presidenciales otorgados en la Constitución (para compensar el escaso poder partidario del Presidente).

Fuente: Payne et al. (2002).

Facultades legislativas del presidente

0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0

Nicaragua

Paraguay

Costa Rica

Bolivia

México

Honduras

Rep. Dominicana

Guatemala

Venezuela

El Salvador

Uruguay

Panamá

Argentina

Perú

Colombia

Ecuador

Brasil

Chile

Índice de las facultades legislativas del presidente (escala de 0 a 1)





• Reglas electorales similares para el Congreso: representación proporcional con listas abiertas, generan incentivos para llevar beneficios a sus distritos.





• Reglas electorales similares para el Congreso: representación proporcional con listas abiertas, generan incentivos para llevar beneficios a sus distritos.

• Sin embargo, los resultados políticos y de política públicas son completamente diferentes.

Características clave de las políticas públicas

BBMBMBBVenezuela

AMMMAAAUruguay

MMMMMMMPerú

BBBBBBMParaguay

BBBBMBMPanamá

BMBBMMMNicaragua

AAMMAMAMéxico

MMBMMMAHonduras

BMBMBMMGuatemala

AAMMAAAEl Salvador

BBBBBMBEcuador

MMBMMMMR. Dominicana

AAAMAMACosta Rica

AMMMAAAColombia

MAAAAAAAChile

AMMAAAABrasil

MMMMMAMBolivia

BBMBBMBArgentina

Índice de políticas

Eficien-cia

Interés públicoCoord / Coherencia

Implem/

Apl efectiva

Adapta-bilidad

Estabilidad

País

¿Cómo se explican estas diferencias?

• Importantes diferencias en las capacidades de ciertas instituciones clave.

• Brasil tiene un Congreso con buena capacidades, una burocracia fuerte y un Poder Judicial bastante independiente. Ecuador carece de todos esos elementos.

Fuente: Saiegh (2005)

Tasas de reelección en la Cámara baja

0 10 20 30 40 50 60 70

Tasas de reelección inmediata en la Cámara baja (porcentaje)

Perú (2001)

Argentina (1989-2003)

Guatemala (1994-2004)

Venezuela (1989-2004)

Bolivia (2002)

Ecuador (1996-2002)

El Salvador (2003)

Colombia (1990-98)

Paraguay (1998-2003)

Brasil (1995-2002)

Panamá (1999)

Uruguay (1989-99)

Chile (1993-2001)

Índice de independencia judicial

1 2 3 4 5

Venezuela

Paraguay

NicaraguaBolivia

Argentina

Ecuador

HondurasPerú

GuatemalaPanamá

El Salvador

Colombia

MéxicoRep. Dominicana

Costa RicaBrasil

Chile

Uruguay

Fuente: Foro Económico Mundial (2004).

Índice de desarrollo del servicio civil

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0

Panamá

El Salvador

Honduras

Paraguay

Perú

Ecuador

Nicaragua

Guatemala

Bolivia

Rep. Dominicana

Venezuela

México

Colombia

Uruguay

Costa Rica

Argentina

Chile

Brasil

Fuente: Iacoviello y Zuvanic (2005).




• En Brasil, el presidente cuenta con los instrumentos necesarios para participar en intercambios políticos con otros partidos y mantener coaliciones en el Congreso.




• En Brasil, el presidente cuenta con los instrumentos necesarios para participar en intercambios políticos con otros partidos y mantener coaliciones en el Congreso.

• En Ecuador, las coaliciones son sumamente inestables y tienden a colapsar a medida que avanza el período de gobierno y se acercan las elecciones.

Brasil: formación de coaliciones• El presidente necesita armar una coalición para que se apruebe

su agenda de gobierno.• Legisladores necesitan generar beneficios para sus distritos,

introducen enmiendas presupuestarias con beneficios locales.• Amplias facultades presidenciales incluyen discreción para no

ejecutar ciertas enmiendas presupuestarias. • El presidente tiene la llave para que los legisladores puedan

llegar con beneficios a sus distritos.• Ganancias del intercambio: pequeños proyectos de inversión

por apoyo político para aprobación de la agenda presidencial.• Uno entre varios recursos que el presidente usa para pasar su

agenda en un sistema fragmentado (otros son ministerios y cargos de alto nivel en la administración pública).

• Estos intercambios funcionan en el contexto de un juego repetido entre jugadores con horizontes relativamente largos.

Ecuador: coaliciones fantasma• Ninguno de esos mecanismos da resultado en Ecuador.• Legisladores tienen incentivos para ofrecer proyectos de inversión a

sus distritos, pero las reglas presupuestarias prohíben las partidas con beneficios locales (y el presidente no tiene similar discreción).

• Los cargos en la administración pública y los ministerios no son un aliciente atractivo, particularmente hacia el final del período.

• Ser “gobiernista” tiene un costo político elevado.• Los políticos forman “coaliciones fantasma”, proporcionan apoyo

legislativo ad-hoc a cambio de beneficios inmediatos.• Evitan los compromisos visibles y políticamente costosos,

especialmente hacia el final del período presidencial.

Ecuador: tamaño de la coalición de gobierno en el Congreso durante la presidencia (1984-2002)

10

20

30

40

50

60

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45

Meses en el cargo

Tam

año

de

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po

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)

Fuente Mejía-Acosta (2004).






especialmente hacia el final del período presidencial.• Resultado: coaliciones inestables, relación difícil entre el Poder

Ejecutivo y la legislatura, y mucha inestabilidad política.






especialmente hacia el final del período presidencial.• Resultado: coaliciones inestables, relación difícil entre el Poder

Ejecutivo y la legislatura, y mucha inestabilidad política.• Los tres últimos presidentes no pudieron terminar su mandato. Los

horizontes cortos se reflejan en la calidad de las políticas públicas.

Mensajes principales

Mensajes principales1. ¡Los procesos importan!

2. Cuidado con las recetas de política universales que se supone funcionan independientemente del momento y el lugar en que se adoptan.

3. Ciertas características clave de las políticas públicas son tan importantes como su contenido y orientación para alcanzar los objetivos de desarrollo.

4. Los efectos de las instituciones políticas en los PFP pueden entenderse únicamente de manera sistémica.

5. Las propuestas de reformas políticas e institucionales basadas en grandes generalizaciones no constituyen una buena estrategia.

6. Las reformas de políticas o instituciones que tienen un importante efecto de retroalimentación en los PFP deben encararse con sumo cuidado y con una clara comprensión de sus posibles impactos.

Mensajes principales7. La capacidad de los actores políticos para cooperar es un factor

decisivo de la calidad de las políticas públicas.

8. Partidos políticos institucionalizados y programáticos, congresos con buenas capacidades de policymaking, poderes judiciales independientes y burocracias fuertes contribuyen a la calidad de las políticas públicas.

9. La mayoría de estas “bondades” institucionales no se adquieren de la noche a la mañana. Su creación y mantenimiento dependen de los incentivos de los principales actores políticos.

10. Si el liderazgo es funcional, puede constituir una fuerza vital para el fortalecimiento institucional.

motivación economistas, ifis enfatizan recetas de políticas para alcanzar los objetivos de...

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