motivaciÓn de la actuaciÓn administrativa y principio de interdicciÓn de la arbitrariedad.doc

7/26/2019 MOTIVACIN DE LA ACTUACIN ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DE INTERDICCIN DE LA ARBITRARIEDAD.doc

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Motivacin de la actuacin administrativa y principio de

interdiccin de la arbitrariedad: Legitimacin democrtica

de las Administraciones Pblicas

Prof. Ernesto Jinesta L.

!ntroduccin

Las administraciones pblicas" en el conte#to del Estado democrtico y

constitucional de $erec%o" estn ms necesitadas &ue nunca de e#plicarse y

darse a entender frente a los ciudadanos. Los administrados" por su parte" ante

los privilegios posicionales de los poderes pblicos" esperan &ue" al tomarse

una decisin" sea lo suficientemente fundada y ra'onada" para comprender los

verdaderos fines y propsitos de la misma y" eventualmente" %asta para prestar

su colaboracin en su debida implementacin o e(ecucin )gobierno y

administracin por consenso*.

Las administraciones pblicas deben ser casas de cristal" traslcidas y

transparentes" de tal manera &ue el o(o fiscali'ador ciudadano pueda penetrar y

escrutar todos sus intersticios y" si es necesario" demandar mayores

e#plicaciones de las actuaciones tomadas" as+ lo imponen principios

constitucionales de gran importancia como los de transparencia y publicidad ,.

Pero" por sobre todo" las decisiones administrativas deben ser y" no solo

aparentarlo" producto de un procedimiento ra'onablemente pausado en el &ue

se ponderen todos los presupuestos fcticos y (ur+dicos &ue concurren en su

adopcin" de manera &ue sea un verdadero producto de la refle#in y la

deliberacin para garanti'ar su pleno acierto.

1---.ernesto(inesta.com.atedrtico de $erec%o Administrativo /niversidad Escuela Libre de$erec%o 0/EL$12 $irector y profesor programa doctorado en $erec%o Administrativo /EL$2$octor en $erec%o Administrativo /niversidad omplutense de Madrid2 Presidente Asociacinostarricense de $erec%o Administrativo2 Miembro de la Asociacin !nternacional de $erec%oAdministrativo" la Asociacin !beroamericana de $erec%o Administrativo" del 3oro!beroamericano de $erec%o Administrativo2 Presidente Academia ostarricense de $erec%o yMagistrado de la 4ala onstitucional de la orte 4uprema de Justicia 5epblica de osta 5ica.

2 6. J!7E48A L99 )Ernesto*" 8ransparencia administrativa y derec%o de acceso a lainformacin administrativa" 4an Jos;" Editorial Juricentro" ,


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En la medida en &ue las administraciones pblicas e#pli&uen"

racionalmente" sus decisiones contaran" ms fcilmente" con la aceptacin o

a&uiescencia de la ciudadan+a" con lo &ue se fortalecern y legitimarn

democrticamente

>

. Los poderes pblicos se deben a los ciudadanos y nodeben tomar decisiones anto(adi'as o carentes de fundamentacin e

imponerlas autocrticamente" el $erec%o Administrativo y" en particular" la

8eor+a ?eneral del Acto Administrativo" %a creado una serie de instituciones

para garanti'ar el derec%o de los ciudadanos a conocer las ra'ones &ue

mueven a las administraciones pblicas para la adopcin de una determinada

resolucin" tales como el motivo y la motivacin" entendidos como elementos

del acto administrativo. !ncluso" a partir del fenmeno de la

constitucionali'acin del $erec%o Administrativo@" %oy d+a" en materia de

procedimiento administrativo 0parte especial del $erec%o Administrativo1" se

estudia" con particular esmero" la motivacin de las resoluciones

administrativas como un componente ms del contenido esencial del derec%o

fundamental y %umano al debido proceso y a la defensa. Por ltimo" siempre

desde la perspectiva" apuntada 0constitucionali'acin del $erec%o

Administrativo1 %an surgido un entramado de valores y principios de rango

constitucional &ue obligan" fuertemente" a las administraciones pblicas en la

direccin apuntada" tales como el pluralismo" de interdiccin de la arbitrariedad"

de la transparencia y la publicidad" el democrtico" el de participacin y los de

ob(etividad e imparcialidad.

Los poderes pblicos" ante tales obligaciones y deberes" de rango

constitucional" deben convencer" ra'onablemente" a los administrados de los

fundamentos" motivos y circunstancias &ue los impelen a tomar una decisin

espec+fica para la satisfaccin del inter;s general. onsecuentemente" el

motivo" la motivacin del acto administrativo" la obligacin de motivar las3)B* la idea de legitimidad concierne ante todo y sobre todo al derec%o de gobernar. Lalegitimidad es el reconocimiento del derec%o de gobernar. En este sentido" trata de aportar unasolucin a un problema pol+tico fundamental" a&uel &ue (ustifica simultneamente el poderpol+tico y la obedienciaC 9!A/$ )Jean1Marc*" Legitimidad y pol+tica. ontribucin al estudiodel $erec%o y la 5esponsabilidad Pol+tica" Domo 4apiens Ediciones" 5osario" ,


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resoluciones administrativas de gravamen y los principios constitucionales

democrtico" participacin" ob(etividad e imparcialidad" interdiccin de la

arbitrariedad" transparencia y publicidad" tienen" %oy" no solo una vertiente

reaccional o negativa" &ue" desde luego" %abilitan al administrado paraimpugnar la resolucin carente de tales re&uisitos o &ue infringe tales principios

generales" sino" tambi;n" un rol positivo para persuadirlo sobre las virtudes de

una decisin y obtener as+ el consenso ciudadano" su participacin en su plena

e(ecucin y lograr &ue los poderes pblicos se legitimen democrticamente.

Pese a los ingentes esfuer'os de la dogmtica del $erec%o

Administrativo por racionali'ar a las administraciones pblicas" es todav+a

posible %oy escuc%ar el clamor de algunos (uristas valientes" por ra'ones

coyunturales ocasionalmente prolongadas en el tiempo" en contra de la

in(usticia notoria" la arbitrariedad y la irra'onabilidad de los poderes pblicos" al

dictar decisiones administrativas fundamentales carentes de motivacin o

sustento" de a%+ &ue" particularmente" en el entorno latinoamericano" el tema

siempre tendr plena actualidad y vigencia.

.1 Motivo del acto administrativo: Elemento sustancial ob(etivoG

El motivo del acto administrativo son los antecedentes" presupuestos o

ra'ones (ur+dicas )derec%o* y fcticas=)%ec%os* &ue %acen posible o necesaria la

emisin del acto administrativo y sobre las cuales la Administracin Pblica

entiende sostener la legitimidad" oportunidad o conveniencia de ;ste. El motivo" o

como tambi;n se le denomina causa o presupuesto" est constituido por los

antecedentes (ur+dicos y fcticos &ue permiten e(ercer la competenciacasu+sticamente" su ausencia determina la imposibilidad de e(ercerla"

e#clusivamente" para el caso concreto.

56. J!7E48A L99 )Ernesto*" 8ratado de $erec%o Administrativo )8omo !" Parte ?eneral*" 4anJos;" !usconsultec 4.A. y Editorial Jur+dica ontinental" ,H. Edicin" ,


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$esde luego" &ue tales antecedentes" adems de ser leg+timos" deben

concurrir al momento de dictar el acto administrativo" en tal sentido el art+culo

>>" prrafo I" L?AP establece &ue el motivo deber ... ser leg+timo y e#istir tal

y como %a sido tomado en cuenta para dictar el acto. onsecuentemente" %abrausencia de motivo o causa cuando los %ec%os invocados como antecedentes y

&ue (ustifican su emisin son falsos" o bien" cuando el derec%o invocado y

aplicado a la especie fctica no e#iste 0v. gr. si la ley o el reglamento &ue le dan

sustento se encuentran derogados" modificados" reformados o anulados por

inconstitucionales1. El acto administrativo" sea reglado o discrecional" debe"

siempre" fundamentarse en %ec%os ciertos" verdaderos y e#istentes" lo mismo

&ue en el derec%o vigente" de lo contrario faltar el motivo.

Esos antecedentes pueden asumir una naturale'a diversa" veamos:

a* Puede tratarse de un %ec%o simple &ue debe constatarse" mediante

reglas emp+ricas 1cognoscible mediante los sentidos1" como la noc%e para

pro%ibir el funcionamiento de un establecimiento industrial.

b* /n %ec%o t;cnico o constatable mediante apreciaciones t;cnicas

efectuadas por un perito en la materia" como el estado infeccioso del ganadopara ordenar su sacrificio" la marea ro(aC para impedir la pesca de ciertos

moluscos" el estado ruinoso de una edificacin para demolerla.

c* /na cualidad (ur+dica o indeterminada de una cosa" un acto" un

comportamiento o un su(eto" como la calidad de terreno de utilidad pblica para

una e#propiacin" persona (ubilable para otorgarle una pensin.

d* /na situacin %istrico1ambiental" con(unto de %ec%os enfocados

unitariamente por la ley pero a trav;s de conceptos indeterminados &ue re&uieren

precisin y apreciacin de parte del funcionario" como el estado de emergencia"

clausura de un negocio de e#pendio de licores en caso de escndalo notorio.

El motivo puede clasificarse" desde otros puntos de vista" de la siguiente

manera:

a* $e mera constatacin cuando la ley lo define mediante palabras de

sentido comn o t;cnico" sin vaguedades o polisemia alguna" implican una


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unidad de comprensin o de medida del motivo mismo" como los supuestos de

noc%e" epidemia" etc.

b* $e apreciacin" cuando la ley los define mediante palabras con sentido

vago e impreciso" &ue alude a valores y cuya precisin depende de la concepcinob(etiva &ue tenga de ;stos el funcionario pblico" como las %iptesis de los

conceptos indeterminados de escndalo pblico" orden pblico" urgencia"

emergencia" etc.

Los motivos constatables son reglados en tanto &ue los indeterminados

discrecionales. 4obre este particular" el art+culo >>" prrafo ,I" de la L?AP indica

&ue cuando el motivo no est; regulado deber ser proporcionado al contenido"

esto es" debe e#istir una relacin de proporcionalidad entre la situacin deurgencia" necesidad o la peticin de particular y el contenido del pronunciamiento

declarativo. Este mismo numeral indica &ue cuando el motivo est; regulado de

forma imprecisa deber ser ra'onablemente conforme con los conceptos

indeterminados empleados por el ordenamiento" al respecto" es preciso recordar

&ue los conceptos (ur+dicos indeterminados &ue los %ay de tipo emp+rico y

a#iolgico" otorgan una margen de apreciacin positivo y negativo )aun&ue

siempre &ueda un %alo de incertidumbre*" por lo &ue al ser empleados el rganodebe arribar a una nica solucin (usta y vlida" con lo &ue constituyen un

importante elemento para controlar la discrecionalidad administrativa.

4on motivos sub(etivos" los referidos a las cualidades del administrado

destinatario del acto )la edad y el tiempo de servicio para el otorgamiento de una

pensin" el estado socioeconmico para concederle un beneficio como podr+a ser

una beca municipal o un bono para vivienda de inter;s social" etc.* y son

ob(etivos los referidos a las caracter+sticas de los actos" comportamientos ocosas" como la necesidad o utilidad pblica de un inmueble para efectos de

e#propiacin" la calamidad pblicaC o conmocin internaC para el estado de

necesidad o urgencia" etc.

7o se debe confundir el motivo del acto administrativo con los actos

procedimentales preparatorios )de trmite* del acto final" cuya funcin radica en

%acerlo posible y representan la condicin pero no la causa &ue determina la

emisin del mismo. 8ales actos de trmite )v. gr. dictamen o simple providencia


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administrativa*" son presupuestos formales o ad(etivos del acto administrativo

pero no sustanciales.

La relevancia del motivo es capital" puesto &ue" es el antecedente

inmediato del acto administrativo" &ue crea la necesidad pblica o particular" y lo

%ace posible o necesario. $esde tal perspectiva" la adecuacin del acto

administrativo al fin depende de la verificacin del motivo" por lo &ue la ausencia

del ltimo determina la ausencia del fin del acto administrativo. El motivo est

coordinado" tambi;n" con el contenido" por lo &ue a un motivo determinado

corresponde" normalmente" un contenido espec+fico y viceversa. Por e(emplo"

ante una vacante corresponde un nombramiento interino y no un recargo de

funciones" frente a un desorden pblico 0mot+n1 una orden de dispersin y no lade detener a todos los presentes. 4obre este tema particular" cobra vital

importancia el principio de proporcionalidad &ue debe mediar entre los elementos

constitutivos materiales del acto administrativo.

Por lo general" el motivo contiene la enunciacin impl+cita de un fin

secundario o cone#o al principal" as+ en el caso de la orden de dispersin de los

manifestantes se supone &ue debe intentarse respetar los derec%os de los &ue

no incurren en la irregularidad" y an frente a ;stos" slo debe efectuarse por la

inminencia de un mal mayor. El respeto al derec%o de reunin y de los derec%os

de los particulares a(enos" es un fin secundario agregado al primario de mantener

el orden pblico.

,.1 Motivacin del acto administrativo: Elemento formalK

7os referimos" en este apartado" a la motivacin como elemento formal del

acto administrativo y no al motivo como elemento material1ob(etivo" aun&uee#iste una cone#in evidente. 7tese" incluso" &ue el legislador les da un

tratamiento separado" puesto &ue" para regular el motivo est el art+culo >>

L?AP y para normar la motivacin encontramos el numeral >= L?AP.

76. J!7E48A L99 )Ernesto*" 8ratado de $erec%o Administrativo )8omo !" Parte ?eneral*" pp.,1,@.

86. J!7E48A L99 )Ernesto*" 8ratado de $erec%o Administrativo )8omo !" Parte ?eneral*" pp.G>>1G>=.


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La motivacin se traduce en una declaracin formal y por escrito de cules

son las circunstancias de %ec%o y de derec%o &ue %an llevado a la respectiva

administracin pblica al dictado o emanacin del acto administrativo. La

motivacin es la e#presin formal del motivo y" normalmente" en cual&uierresolucin administrativa" est contenida en los denominados considerandosC 0

parte considerativa1. La motivacin" al consistir en una enunciacin de los %ec%os

y del fundamento (ur+dico &ue la administracin pblica tuvo en cuenta para emitir

su decisin o voluntad" constituye un medio de prueba de la intencionalidad de

esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto

administrativo.

La 4ala onstitucional" en diversos y reiterados pronunciamientos %aseFalado &ue la debida motivacin del acto administrativo final y de los de trmite

forma parte del debido proceso. As+" en el 6oto 7o. G1< de las =:@G %rs. del G

de enero de " @ y @

de la onstitucin Pol+tica*" esto es" forma parte de su contenido esencial.

onsecuentemente" si la motivacin falta %abr un vicio de forma y de

arbitrariedad en el acto administrativo. En realidad" los actos administrativos &ue

pueden prescindir de la motivacin son pocos" lo &ue depende de su naturale'a y

de las circunstancias en &ue se adopte )los actos tcitos" impl+citos" e#presados

en forma verbal o simblica no re&uieren de motivacin" precisamente" por su

naturale'a y las circunstancias en &ue se adoptan*.


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La 4ala onstitucional en el 6oto 7o. K@,1


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La motivacin del acto administrativo debe ser aut;ntica y satisfactoria" es

decir" una e#plicacin de las ra'ones &ue llevaron a su emisin" por lo &ue no se

trata de un mero escrpulo formalista &ue pueda ser cumplido con la fabricacin

ad hocC de los motivos. La motivacin debe ser concomitante con el actoadministrativo" e#cepcionalmente" se admite la motivacin previa si surge de

informes y dictmenes &ue sean e#presamente invocados como sustento y

comunicados. 4i no se da una motivacin concomitante o previa" el acto

administrativo se encuentra viciado por falta de motivacin" salvo &ue se admita"

e#cepcionalmente" &ue sea suplida por una motivacin ulterior suficientemente

desarrollada y ra'onada.

4obre el particular" el art+culo >=" prrafo " de la L?AP establece &ue4ern motivados con mencin" sucinta al menos" de sus fundamentosC los

siguientes actos administrativos:

a* Los actos &ue impongan obligaciones o &ue limiten" supriman o

denieguen derec%os sub(etivos )actos administrativos desfavorables o

de gravamen*.

b* Los &ue resuelvan recursos" esto es" las denominadas resoluciones

administrativas )art+culo ," prrafo >" L?AP*.

c* Los &ue se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o

del dictamen de rganos consultivos 0en este ltimo caso siempre y

cuando el dictamen sea facultativo y no obligatorio1.

d* Los de suspensin de actos &ue %ayan sido ob(eto de recurso. 4e trata

de la medida cautelar &ue puede ser decretada ba(o los supuestos del

art+culo @K L?AP.

e* Los reglamentos y los actos discrecionales de alcance general2 y"f* Los &ue deban serlo en virtud de ley.

El prrafo , del art+culo >=" admite la denominada motivacin previaC a

&ue %emos %ec%o referencia al indicar &ue La motivacin podr consistir en la

referencia e#pl+cita o ine&u+voca a los motivos de la peticin del administrado" o

bien a propuestas" dictmenes o resoluciones previas &ue %ayan determinado

realmente la adopcin del acto" a condicin de &ue se acompaFe su copiaC.


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Evidentemente" la L?AP no admite la llamada motivacin ulteriorC o a

posteriori" ra'n por la &ue &ueda descartada en nuestro ordenamiento (ur+dico.

>.1 $erec%o a la motivacin de las resoluciones administrativas:

omponente del debido proceso

on el propsito de garanti'ar la interdiccin de la arbitrariedad y la

transparencia en el mbito del procedimiento administrativo" las resoluciones

administrativas deben ser suficientemente motivadas" de modo &ue la carencia

o ausencia de motivacin constituye un vicio grave del debido proceso y la

defensa 0al ser un elemento integranteC o e#igenciaC de ;stos derec%os

fundamentales )6otos 4ala onstitucional 7os. >


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-%n cuanto a la motivacin de los actos

administrativos se debe entender como la

fundamentacin que deben dar las autoridades

pblicas del contenido del acto que emiten tomandoen cuenta los motivos de hecho y de derecho y el

fin que se pretende con la decisin. %n reiterada

jurisprudencia este tribunal ha manifestado que la

motivacin de los actos administrativos es una

exigencia del principio constitucional del debido

proceso as como del derecho de defensa e implica

una referencia a hechos y fundamentos de derecho

de manera que el administrado cono'ca los motivos

por los cuales ha de ser sancionado o por los cuales

se le deniega una gestin que afecta sus intereses o

incluso sus derechos subjetivos- resolucin nmero

/0123411 de las (0,35 del (6 de octubre de (1117.$

!ncluso" con relacin a la motivacin por referencia a dictmenes"

opiniones consultivas o resoluciones anteriores a &ue se refiere el art+culo >="prrafo ," L?AP" la 4ala onstitucional )6otos 7os. ,@


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pblico que 4como en este caso4 deniegue una

gestin interpuesta ante la Administracin. *e trata

de un medio de control democrtico y difuso

ejercido por el administrado sobre la no arbitrariedaddel modo en que se ejercen las potestades pblicas

habida cuenta que en la exigencia constitucional de

motivacin de los actos administrativos se descubre

as una funcin supraprocesal de este instituto que

sita tal exigencia entre las consecuencias del

principio constitucional del que es expresin el

principio de interdiccin de la arbitrariedad de los

actos pblicos.

V.- %l concepto mismo de motivacin desde la

perspectiva constitucional no puede ser asimilado a

los simples requisitos de forma por faltar en !stos y

ser esencial en aqu!lla el significado sentido o

intencin justificativa de toda motivacin con

relevancia jurdica. &e esta manera la motivacin

del acto administrativo "omo %&"r&o &t*"at!o

%e $a %e"$+ se presenta ms prxima a la

motivacin de la sentencia de lo que pudiera

pensarse. As la justificacin de una decisin

conduce a justificar su contenido lo cual permite

desligar la motivacin de -los motivos- elemento del

acto7. Aunque por supuesto la motivacin de la

sentencia y la del acto administrativo difieren

profundamente se trata de una diferencia que no

tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las

condiciones de ejercicio de cada tipo de poder

jurdico en un %stado democrtico de derecho que

pretenda reali'ar una sociedad democrtica. La

motivacin del acto administrativo implica entonces

que el mismo debe contener al menos la sucinta

referencia a hechos y fundamentos de derecho


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habida cuenta que el administrado necesariamente

debe conocer las acciones u omisiones por las

cuales ha de ser sancionado o simplemente se le

deniega una gestin que pueda afectar la esfera desus intereses legtimos o incluso de sus derechos

subjetivos y la normativa que se le aplica.$

Nueda" de esta manera" en evidencia &ue la actividad formal de las

administraciones pblicas no puede surgir por generacin espontnea" se precisa

de un procedimiento previo pautado en fases concatenadas en el &ue sea posible

verificar la verdad real de los %ec%os" sea constatar de forma e#%austiva" fiel y

completa los %ec%os determinantes 0antecedentes fcticos1 y las ra'ones

(ur+dicas &ue constituyen el motivo de la decisin administrativa final" lo &ue

constituye su ob(eto ms importante )art+culos ,@.@" ,," ,. y >,. L?AP*.

$e a%+ &ue" de acuerdo con los principios de la verdad material y de la instruccin

&ue rigen en los procedimientos administrativos" el rgano director puede ordenar

prueba pertinente y necesaria an de oficio si no %a sido propuesta por las partes

interesadas o" incluso" en contra de la voluntad de las ltimas )art+culo ,,

L?AP*. El debido proceso" entonces" le permitir al respectivo ente pblico

recabar y verificar fiel y e#%austivamente los antecedentes de %ec%o y de derec%o

&ue (ustifican el dictado de una resolucin administrativa" lo &ue le permite al

administrado" a trav;s del derec%o a recibir comunicacin de ;sta" conocerlos sea

para compartirlos o impugnarlos.

@.1 Principio de interdiccin de la arbitrariedad

motivaciÓn de la actuaciÓn administrativa y principio de interdicciÓn de la arbitrariedad.doc

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