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M Ó D U LO I :
C o n c e p t o s B á s i c o s d e
P r e s u p u e s t o P ú b l i c o
MÓDULO I: CONCEPTOS BÁSICOS
DE PRESUPUESTO PÚBLICO
CONTENIDO:
1. Definición de Presupuesto
2. Normatividad aplicable al Presupuesto
3. Conformación del Presupuesto General del Municipio de Medellín
4. Principios presupuestales
Dinámica presupuestal del
Sector Público en Colombia
Aprueba
Congreso
Asamblea
Concejo
COMFIS
1ª Instancia:
Consejos o Juntas
2ª Instancia :
Definitiva Concejo
Municipal
Nivel
Nacional
Departamental
Municipal
Empresas
Estapúblicos y
Fondos de
Servicios
Educativos
Ley
Ordenanza
Ejecuta
Presidente
Gobernador
Alcalde
Gerente
Gerentes,
Directores o
Rectores
Acuerdo
Resolución
Acuerdo
Acto
Administrativo
Descentralizado
Plan de Desarrollo
Definición
El Plan de Desarrollo es el principal instrumento de la
gestión gubernamental. A través del mismo, se planifican
los objetivos, programas y proyectos que se ejecutarán
durante el período constitucional de cada mandatario y se
diseñan las estrategias para lograrlos, además se
dimensionan los recursos requeridos y se establece la
manera como éstos se obtendrán. Así, el Plan de Desarrollo
constituye la carta de navegación de un gobierno y sirve
como marco de referencia para la gestión y ejecución del
mismo.
Plan de Desarrollo
Definición
Uno de los insumos obligados para la estructuración del Plan
de Desarrollo en los Municipios lo constituye el Programa de
Gobierno, el cual, fue suscrito por el Alcalde electo en carácter
de Candidato ante la Registraduría y sirvió de base para que
los ciudadanos lo eligieran. Tal documento adquiere carácter
vinculante en virtud del voto programático (Art. 259
Constitución Política) y es uno de los aspectos que luego
verifican tanto el Consejo Territorial de Planeación como el
Concejo Municipal durante la fase de discusión ciudadana y
aprobación del Plan de Desarrollo.
PROGRAMA DE GOBIERNO
PLAN DE DESARROLLO
PLAN OPERATIVO ANUAL DE
INVERSIONES “POAI”
LEY 131 DE 1994
Ley 152 de 1994 (que
desarrolla el Artículo 339 de la
Constitución Nacional).
Acuerdo 43 de 2007.
Articulación de los elementos
de planeación
PLAN FINANCIERO, incluido
dentro del Marco Fiscal de
Mediano Plazo
PRESUPUESTO ANUAL
Decreto Nacional 111 de 1996
Decreto Municipal 06 de 1998
PLAN ANUALIZADO DE
CAJA “PAC”
Presupuesto
Definición:
“El Presupuesto en el sector público municipal es un
acto administrativo, mediante el cual el órgano
competente (Concejo o COMFIS) aprueba
anualmente un estimativo de Ingresos y una
autorización máxima de Gastos públicos, para
darle cumplimiento al Plan de Desarrollo y a la
función administrativa o cometido estatal de las
entidades descentralizadas del orden municipal”.
Fuente: Boletín del COMFIS No. 2 y Decreto 4791 de 2008 (Artículos 7, 8, 9 y 11).
El Presupuesto es el eje de la gestión financiera del sector público
municipal y constituye el instrumento mediante el cual los
administradores públicos se relacionan entre sí y con la comunidad
para darle cumplimiento al Plan de Desarrollo a las funciones
administrativas y al Proyecto Educativo Institucional (Fondos de
Servicios Educativos - FSE).
Presupuesto
INGRESOS
Presupuesto Ejecución
Ejecución
GASTOS
$ $ $ $
=
Presupuesto
Presupuesto El Presupuesto es una de la herramientas fundamentales para
ejecutar la política económica por parte del Estado, a través de
su función como financiador y/o proveedor directo de bienes y
servicios.
Mediante el presupuesto, el Estado debe buscar el equilibrio
entre las necesidades del país y los recursos disponibles para
satisfacerlas.
El Acto administrativo que le da origen al presupuesto público
es de naturaleza adjetiva debido a que en le presupuesto sólo
pueden incluirse ingresos y gastos que obedezcan a normas
preexistentes.
Etapas del Ciclo Presupuestal
El ciclo presupuestal es el conjunto de fases que
se desarrollan anualmente y que abarcan desde
la elaboración del presupuesto general de
Medellín hasta su finiquito. El análisis del ciclo
presupuestal permite comprender la política
económica y la transparencia del proceso
presupuestal.
1. Programación
D.006/1998 Cap
VI
2. Presentación
D.006/1998 Cap
VII
3. Estudio y
Aprobación
D.006/1998 Cap
VII y IX
4. Ejecución
D.006/1998 Cap
X y XI
5. Seguimiento y
Evaluación
D.006/1998 Cap XII
Etapas del Ciclo
Presupuestal
CONSTITUCIÓN NACIONAL
LEYES ORGÁNICAS DE
PRESUPUESTO
A NIVEL TERRITORIAL
MUNICIPIO DE MEDELLÍN
Normatividad aplicable al
Presupuesto
TITULO XII, CAPITULO 3, Artículos 345 al
355 y Jurisprudencia Corte
Constitucional
Decreto Nacional 111 de 1996 (Leyes 38
de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995) art.
104; 617 de 2000 y 819 de 2003
Estatuto Orgánico del Presupuesto:
Decreto 006 de 1998 ( Acuerdos 52 de
1995 y 38 de 1997); 49 de 2008 y 2 de
2009.
Disposiciones Generales del Acuerdo
Anual de Presupuesto (Ac. 68 de 2009) y
Decreto de Liquidación (D. 2200 de
2009)
1. Fundamentos
2. Líneas Estratégicas
3. Inversiones y Financiación
PLAN DE DESARROLLO
Ac. 16 de 2008
1. Ingresos
2. Gastos
3. Definiciones de ingresos y gastos
4. Disposiciones generales - FSE
Normatividad Vigente en el
Municipio de Medellín
DECRETO DE LIQUIDACIÓN
DEL PRESUPUESTO
D. 2200 de 2009
ACUERDO ANUAL DE
PRESUPUESTO
Ac. 68 de 2009
1. Ingresos
2. Gastos
3. Disposiciones Generales –
FSE
Conformación del Presupuesto
General del Municipio de Medellín Decreto 006 de 1998 – Artículo 3
Central
Órganos de Control
Establecimientos públicos
FSE
Presupuesto
General de
Medellín
Presupuesto
Municipal
APEV
Características comunes de los
estapúblicos a nivel presupuestal
El presupuesto lo aprueba el Concejo Municipal.
Las modificaciones presupuestales se hacen mediante
Decreto del Alcalde, según facultades y para los FSE
según disposiciones generales y Decreto 4791 de 2008.
Generan Excedentes Financieros.
Los rendimientos financieros generados con recursos
municipales son propiedad del Municipio de Medellín.
La ejecución del presupuesto se hace a través del PAC.
Características comunes de los
estapúblicos a nivel presupuestal
Constituyen reservas excepcionales.
Algunas disposiciones del COMFIS les son aplicables.
El Secretario de Hacienda en materia presupuestal es el contacto entre
la administración con el Concejo Municipal (D. 006 de 1998, Art. 56).
Todas las decisiones que se tomen en materia fiscal son competencia
exclusiva del Secretario de Hacienda (D. 006 de 1998, Art. 60).
El control político lo ejerce el Concejo (D. 006 de 1998, Art. 90).
El control fiscal lo ejerce la Contraloría (D. 006 de 1998, Art. 95).
Principios Presupuestales
Definición: Los principios presupuestales son las
pautas de procedimiento que
gobiernan y tutelan el proceso
presupuestal durante cada vigencia
fiscal.
Principio de Legalidad del Gasto
El Principio de Legalidad del gasto público
es el núcleo rector en materia presupuestal
en Colombia, nace en la Constitución
Nacional y ha sido desarrollado
ampliamente por la Corte Constitucional
mediante varias sentencias, tales como: C-
197/01, C-442/01, C-859/01, C-1249/01, T-
1337/01, C-428/02, C-483/02, C-399/03, T-
1135/03, C-423/05.
Principio de Legalidad del Gasto “…El recaudo y aplicación de los dineros estatales deben manejarse de
conformidad con reglas y procedimientos predeterminados y contables, de
manera que, para que una erogación pueda ser efectivamente realizada tiene
que haber sido previamente decretada por ley, ordenanza o acuerdo e
incluida dentro del respectivo presupuesto. Ciertamente, no se podrán hacer
erogaciones con cargo al tesoro que no se encuentren previstas en el
presupuesto de gastos y no hayan sido aprobadas por el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos municipales, ni incluir partida
alguna en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito
judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una la ley
anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de
las ramas del poder público, el servicio de la deuda o a dar cumplimiento al
Plan Nacional de Desarrollo”. Sentencia C-428/02.
Fuente: Artículos 345 y 346 de la Constitución Política.
1. Planificación
2. Anualidad
3.Universalidad
4. Unidad de
Caja
5. Programación
Integral
6.
Especialización
7.
Inembargabilidad
8. Coherencia
Macroeconómica
9. Homeóstasis
Presupuestal
Principios
Presupuestales
Principios Presupuestales
1. Principio de Planificación:
“El Presupuesto General del Municipio de Medellín deberá guardar
concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo Municipal,
del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones.”
(Decreto 006 de 1998, Artículo 13).
Con fundamento en este principio, el presupuesto de los FSE
deberá armonizarse con el proceso de planeación; de esta forma,
deberá elaborarse de manera coordinada con los objetivos y
planes del Proyecto Educativo Institucional.
Adicionalmente, el Proyecto Educativo Institucional deberá
enmarcarse en el Plan de Desarrollo de Medellín.
Principios Presupuestales 2. Principio de Anualidad:
“El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las
apropiaciones del año fiscal que se cierra en esta fecha y los saldos de apropiación
no afectados por compromisos, caducarán sin excepción". (Decreto 006 de 1998,
Artículo 14).
La estimación de los ingresos y la autorización de los gastos de los FSE se debe
hacer periódicamente, cada año. Por este principio también se renueva anualmente
la intervención del Consejo Directivo y del Concejo Municipal en los FSE y se limita
la gestión de los mismos a la vigencia.
Respecto a la gestión de los FSE, es necesario tener en cuenta además y sobre todo
para efectos de control, que aunque el año fiscal culmina el 31 de diciembre, en la
práctica, los Rectores o Directores sólo harán ordenaciones hasta el día que salen a
vacaciones de fin de año.
Principios Presupuestales
3. Principio de Universalidad:
“El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se
esperen realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia,
ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos o erogaciones con cargo
al tesoro o transferir crédito alguno que no figure en el presupuesto “.
(Decreto 006 de 1998, Artículo 15).
Es importante analizar el Principio de Universalidad de manera
coordinada con el Artículo 32 del Decreto Municipal 006 de 1998, para
decir que en virtud del Principio de Universalidad el presupuesto de los
FSE deberá incluir la totalidad de los ingresos estimados y la totalidad de
los gastos que el ordenador del gasto ejecutará dentro la vigencia fiscal.
Este principio permite además facilitar el control que deben realizar las
instancias que aprueban el presupuesto de los FSE.
Principios Presupuestales 4. Principio de Unidad de Caja:
“Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el
pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General
del Municipio de Medellín.” (Decreto 006 de 1998, Artículo 16).
En virtud de este principio, las rentas no deben estar orientadas a la
financiación de gastos predeterminados. Por tanto, con este principio se
pretende que la gestión presupuestal pueda ejercerse con cierto grado de
maniobrabilidad al permitir que el gasto se oriente hacia las necesidades
más prioritarias. No obstante, en la práctica este principio tiene muchas
excepciones que es necesario que el ordenador del gasto del FSE
identifique con el fin de no incurrir en errores sancionables fiscal y
disciplinariamente.
Principios Presupuestales 4. Principio de Unidad de Caja:
En consecuencia, pese a que el Artículo 15 del Decreto 4791 de 2008 establece
que los recursos del FSE se reciban y se manejen en una cuenta específica a su
nombre. En la práctica, el Rector o Director Rural como ordenador del gasto de
estos recursos tendrá que manejar otras cuentas con el fin darle cumplimiento a
aquellas normas que estipulan excepciones al principio de Unidad de Caja, por
ejemplo: los recursos financieros obtenidos por el pago de derechos académicos
del ciclo complementario en las escuelas normales superiores, los cuales deben ser
incorporados en el presupuesto como una sección presupuestal independiente y
destinarse al pago de hora cátedra para docentes del ciclo complementario
(Decreto 4791 de 2008, Art.8 - Parágrafo 2° y 11 - Parágrafo 2°).
Acorde con lo anterior, el parágrafo 2°, del Artículo 10 del Decreto 4791 de 2008
establece además que “Los ingresos obtenidos con destinación específica deben
utilizarse únicamente para lo que fueron aprobados por quien asignó el recurso.”
Principios Presupuestales
5. Principio de Programación Integral:
“Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de
inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas
demanden como necesarias para su ejecución y operación, de conformidad con los
procedimientos y normas legales vigentes...” (Decreto 006 de 1998, Artículo 17).
Con el fin de evitar la desestabilización de las finanzas públicas y para asegurar una
buena programación presupuestal, este principio pretende que los programas de
inversión financiados no omitan contemplar explícitamente los compromisos de
funcionamiento ocasionados por ellos.
En consecuencia, si con los recursos de los FSE un establecimiento educativo oficial
financia, por ejemplo, la realización de una obra de infraestructura, el ordenador
del gasto con el fin de que se obtenga el beneficio de la obra, deberá prever
además la financiación de los gastos de funcionamiento que se causarían con la
realización de la construcción, como mantenimiento, seguros, etc.
Principios Presupuestales
6. Principio de Especialización:
“Las apropiaciones deben referirse en cada Órgano de la Administración
a su objeto y funciones y se ejecutarán estrictamente conforme al fin
para el cual fueron programadas.” (Decreto 006 de 1998, Artículo 18).
El Principio de Especialización hace alusión a la función de los órganos
del Presupuesto General de Medellín que van a ejecutar los gastos.
Este principio impacta además el criterio de clasificación utilizado en la
elaboración del presupuesto público.
Los establecimientos educativos oficiales de Medellín, tienen a su
cargo la función de ejecutar los gastos propios de los FSE.
Principios Presupuestales
7. Principio de Inembargabilidad:
“Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General del
Municipio de Medellín así como los bienes y derechos de los órganos que lo
conforman.
No obstante, la anterior inembargabilidad, los servidores competentes
deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en
contra de los órganos respectivos dentro de los plazos establecidos para
ello y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en
sentencias ejecutoriadas.”
(Decreto 006 de 1998, Artículo 19).
Principios Presupuestales
7. Principio de Inembargabilidad:
Mediante este principio se pretende proteger del embargo a las rentas y
a los bienes y derechos de los órganos que conforman el Presupuesto
General, permitiendo así, que éstos puedan estar disponibles para
satisfacer el interés general de la municipalidad. No obstante, la Corte
Constitucional (Sentencia C-546 de 1992) estableció una excepción en el
caso de las obligaciones laborales.
En consecuencia, en cumplimiento de este principio las rentas de los FSE
son inembargables y la excepción originada en obligaciones laborales no
tendría porque ser aplicable a este tipo de recursos según el numeral 11
del Artículo 11 del Decreto 4791 de 2008 que dice que con este tipo de
fondos no podría financiarse la celebración de contratos de trabajo.
Principios Presupuestales
8. Principio de Coherencia Macroeconómica:
“El presupuesto debe ser compatible con las metas
macroeconómicas fijadas por el Gobierno Nacional en
coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República.”
(Decreto 006 de 1998, Artículo 20).
Mediante este principio se hace referencia a que el
presupuesto, como instrumento de política económica debe
guardar coherencia con las variables macroeconómicas.
Principios Presupuestales
9. Principio de Homeóstasis Presupuestal:
“El crecimiento real del Presupuesto de Rentas, incluida la
totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza,
deberá guardar congruencia con el crecimiento de la
economía, de tal manera, que no genere desequilibrio
macroeconómico.” (Acuerdo 52 de 1995, Artículo 20).
Este principio hace alusión específica en que el crecimiento
del presupuesto debe ser congruente con el conjunto de la
economía.