modelos de gestión electoral en américa latina en perspectiva comparada

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June 2012

Modelos de gestin electoral en Amrica Latina enperspectiva comparada

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Dra. Irene Aguado Herrera El proceso de institucionalizacin electoral

Dr. Vctor Manuel Guerra OrtizEl reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico. La aportacin del Registro Federal de Electores del IFE

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Dr. Fernando Barrientos del MonteModelos de gestin electoral en Amrica Latina en perspectiva comparada

El reto de las instituciones como garantes

de la democracia en Mxico

Participacin activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil en

la construccin de la democracia

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Participacin activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la construccin de la democracia

El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico

23 Primera Edicin 2012Nmero

Nmero

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Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales

Fiscala Especializada

para la Atencin de Delitos Electorales

FEPADE Difunde, publicacin semestral, junio de 2012. Ao 10, nmero 23. Editor responsable: Octael Nieto Vzquez. Nmero de Certificado de Reserva: 04-2011-022412065600-102. Nmero de Certificado de Licitud de Ttulo: 14390. Nmero de Certificado de Licitud de Contenido: 11963. Publicado por la Procuradura General de la Repblica con domicilio en Av. Paseo de la Reforma nm. 211-213, Col. Cuauhtmoc, Delegacin Cuauhtmoc, C.P. 06500, Mxico, D.F.; impreso por Artes Grficas Panorama S.A. de C.V. (AGP), con domicilio en calle Avena nmero 629, Col. Granjas Mxico, C.P. 08400, Mxico, D.F.; distribuido por la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales (FEPADE) con domicilio en Boulevard Adolfo Lpez Mateos nmero 2836, Col. Tizapn San ngel, Delegacin lvaro Obregn, C.P. 01090, Mxico, D.F.

ISSN: 2007-0004

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La presente publicacin es de distribucin gratuita.

Contenido

Dra. Irene Aguado Herrera El proceso de institucionalizacin electoral

Dr. Vctor Manuel Guerra OrtizEl reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico. La aportacin del Registro Federal de Electores del IFE

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MODELOS DE GESTIN ELECTORAL EN AMRICA LATINA EN PERSPECTIVA COMPARADADr. Fernando Barrientos del Monte 1

SinopsisA travs de un mtodo comparativo se dan a conocer los diferentes modelos de gestin electoral desarrollados a partir de los procesos de democratizacin de las dos ltimas dcadas del siglo XX en Amrica Latina. Los criterios ms relevantes para realizar el estudio son el grado de independencia y la composicin de los organismos encargados de la gestin electoral. Sin embargo, aclara, existen otros criterios que sealan diferencias centrales respecto al modelo de gestin adoptado por un pas dado, puede ser un modelo unificado, permanente, con funciones de administracin y justicia electoral, y adems con una cobertura amplia. Hace hincapi en que el trmino gestin electoral es un concepto que abarca todos aquellos elementos institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de procesos electorales y de mecanismos de democracia directa.

INTRODUCCINLa gestin de las elecciones resulta un elemento central de las democracias contemporneas, sobre todo si estn en consolidacin. Sabemos que la democracia no se reduce solamente al conjunto de procedimientos electorales por medio de los cuales se legitima el acceso a los cargos pblicos ms importantes de este rgimen. Implica tambin elementos sustantivos como las libertades de asociacin y de expresin, el imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos, fuentes alternativas de informacin, rendicin de cuentas de los gobernantes (Dahl, 1992); as tambin, son necesarias para su mantenimiento ciertas condiciones socioeconmicas, tales como un nivel de renta individual que permita una vida digna y una distribucin de la riqueza equitativa (Lipset, 1959). Empero, una eficiente gestin electoral que defina limpia y claramente a los ganadores y perdedores de un proceso electoral es una condicin sine qua non para definir si un rgimen es democrtico o no lo es.

No obstante, la mera existencia de elecciones no asegura la existencia de la democracia. Sabemos que existen regmenes no democrticos que llevan a cabo elecciones pero sin libertad

1 Doctor en Ciencia Poltica por el Instituto Italiano de Ciencias Humanas (SUM-Italia) y la Universidad de Florencia. Director del Departamento de Estudios Polticos de la Universidad de Guanajuato. Correo electrnico: [email protected].

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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en MxicoFEPADE Difunde 23

real de los ciudadanos para elegir, ni administradas por autoridades imparciales. Los regmenes no democrticos regularmente manipulan las elecciones precisamente para perpetuarse en el poder (Case, 2006:112). En stos existen organismos electorales, las elecciones se llevan de manera peridica, los ciudadanos votan y se eligen autoridades. Pero no son elecciones democrticas.

En Amrica Latina, sobre todo a partir de los procesos de democratizacin en las ltimas dos dcadas del siglo XX, la gestin electoral cobr relevancia precisamente porque se hizo necesario asegurar que los gobiernos democrticos tuvieran una legitimidad de origen (o electoral propiamente dicha) lo suficientemente slida para asegurar la estabilidad democrtica, as tambin que los subsecuentes procesos electorales fueran adecuadamente limpios y transparentes. En algunos pases, como en Mxico, Per y Brasil, la cuestin de en manos de quin deba estar la gestin electoral se volvi un tema fundamental de las reformas polticas, pero en otros fue menos relevante, como en Argentina, Chile y Uruguay.

Quiz el trmino gestin electoral es ms til que administracin electoral, este ltimo utilizado regularmente slo para referirse a los organismos electorales que administran las elecciones, obviando aquellos encargados del contencioso electoral u otros organismos secundarios (como los de registro electoral) pero relevantes. La gestin electoral abarca todos aquellos elementos institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de procesos electorales y de mecanismos de democracia directa si se contemplan legalmente.2 Se compone de tres elementos: a) las leyes y normas en las cuales se fundamenta, b) los procedimientos en s mismos, y c) los organismos electorales, pudiendo ser de administracin y/o de justicia electoral, que de acuerdo a sus caractersticas condensan en s mismos un determinado modelo de gestin electoral.

POR QU SE CREAN LOS ORGANISMOS ELECTORALES?Ahora bien, en todas las democracias existen diversos modelos de gestin electoral, los cuales pueden estar en manos de organismos electorales independientes y permanentes, como sucede en Mxico (IFE y TRIFE), Per (ONPE y JNE) o Brasil (TSE); o en una o varias dependencias de gobierno o del Poder Judicial y que slo funcionan de manera ad hoc cuando se deben llevar a cabo las elecciones, como sucede en Alemania (Direccin Federal Electoral) e Inglaterra (Comisiones Electorales Locales). En las ltimas dcadas la gestin electoral encomendada a organismos electorales permanentes e independientes se ha convertido en una tendencia en ascenso, sobre todo en pases de reciente transicin democrtica. Como sabemos, en la literatura sobre la democracia moderna, las elecciones se han considerado como la columna vertebral, pero han existido muy pocas o nulas referencias explcitas sobre la gestin de tales procesos.

Por ello, la atencin acadmica sobre la gestin electoral no puede ser separada del contexto de las democratizaciones de las ltimas tres dcadas en el mundo. Ha sido en las democracias emergentes donde, no existiendo fuertes tradiciones liberales, se han debido introducir condicionantes institucionales para incorporar por la va electoral los principios democrticos. El modelo democrtico tiene sus referentes empricos con una historia slida, tales como Estados Unidos, Francia o Inglaterra, donde la gestin electoral est en manos de la administracin

2 Es necesario mencionar que en algunos pases donde se contemplan mecanismos de democracia directa stos son gestionados gene-ralmente por organismos electorales (cfr. Altman, 2011).

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pblica ordinaria; pero en las nuevas democracias se ha necesitado reforzar primero la limpieza del acceso al poder mediante elecciones libres e imparciales (free and fair), generando nuevas y complejas instituciones dedicadas slo a la gestin electoral (Stroppiana, 2008: 366).

El libro Free Elections, an Elementary Text Book (1958), de W. J. M. Mackenzie, es uno de los trabajos pioneros en el estudio de la gestin electoral. Mackenzie seala la importancia de la eficiente conexin entre un sistema electoral y la administracin de las elecciones. Dado el contexto y la poca en la que escribe su obra, Mackenzie considera que la independencia en la gestin electoral es una condicin que genera confianza, pero no slo radica en las instituciones en s, sino tambin en los hombres: No hay sistema, por noble que sea, que inspire confianza si lo aplican hombres que se hallan bajo las rdenes directas del gobierno en turno, y con autoridad para decidir sobre las cuestiones de hecho y de derecho que se susciten (Mackenzie, 1958: 100).

Ms recientemente, Keith Klein3 seala que los organismos electorales se han creado en ciertos pases por al menos dos razones: a) por deficiencias o carencias organizativas en la separacin de los dos poderes que regularmente se encargan de la gestin electoral: el Ejecutivo y el Judicial; y b) para afrontar una operacin compleja y polticamente relevante como es la organizacin de los procesos electorales. Siguiendo a Klein, las preguntas que todo sistema poltico debe responder a la hora de organizar la gestin electoral son: i) Existe una administracin ordinaria que acta con criterios de profesionalidad, neutralidad e independencia suficientemente slidos, con respecto al partido poltico que est en el poder, como para garantizar que esas notas se van a mantener cuando est en juego una posible alternancia en el poder?; ii) La opinin pblica del pas y los propios partidos polticos estn dispuestos a creer firmemente en la neutralidad de su administracin para organizarlas?; iii) Es la administracin pblica, supuesta su neutralidad, suficientemente eficaz y est dotada de los medios necesarios para una operacin tan compleja?; iv) Son suficientes los controles judiciales ordinarios para garantizar la actuacin adecuada de la administracin?; v) Suponiendo que lo sean, puede confiarse el control de las elecciones al poder judicial? o, por el contrario, carece ste a su vez de la neutralidad o de los medios necesarios para desarrollar su funcin en las condiciones que requiere un proceso electoral?

Respuestas en direccin positiva suponen, de forma ideal-tpica, que en un Estado y sociedad democrticos con suficiente confianza hacia sus instituciones regulares, sea por su tendencia a la neutralidad en el ejercicio de sus funciones, por su eficacia administrativa, o por la existencia de medios institucionales que garantizan efectivamente la posibilidad de la alternancia en el poder y por lo tanto el accountability electoral, no es necesaria la existencia de organismos electorales permanentes y, en cierta forma, tampoco independientes de la estructura regular del gobierno. Esta situacin se presenta en algunos de los pases considerados como democracias consolidadas por ejemplo Irlanda, Suecia, Suiza, donde los organismos encargados de la gestin electoral no son permanentes y en varios casos son parte de la administracin ordinaria (Lpez Pintor, 2000:27-34). Incluso, en algunos casos, los partidos polticos interactan con la sociedad civil en la organizacin de ciertos aspectos de la jornada electoral como en Alemania-, desde la recepcin de votos hasta el conteo general de stos y, por lo general, no se pone en duda la imparcialidad del proceso y los mecanismos electorales funcionan sin generar desconfianza hacia la sociedad.

3 Citado por Manrique, 2005: 27 (las preguntas tambin son tomadas de este texto).

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MODELOS DE GESTIN ELECTORAL: CLASIFICACIONES Y CRITERIOS DE ANLISIS

Se puede decir que existen tantos modelos de gestin electoral como democracias en el mundo. La diversidad se observa en los todava pocos pero slidos estudios que existen para tratar de condensar la complejidad que implica la gestin de las elecciones, desde su preparacin y desarrollo hasta el contencioso electoral. El criterio central parte de la pregunta en manos de quin o quines queda la gestin electoral? W.J.M. Mackenzie (1958) sealaba la existencia de cuatro modelos: a) El parlamentario, cuando los mismos parlamentarios calificaban las elecciones por las que fueron elegidos; b) La administracin ordinaria, cuando el gobierno en turno designa comisiones especiales para organizar las elecciones, generalmente buscando funcionarios apolticos o creando oficinas especializadas en gestionar elecciones; c) El poder judicial, cuando existen personas competentes y defensoras del imperio de la ley; entonces se puede presentar una administracin judicializada de las elecciones o, incluso, slo el contencioso electoral se resuelve en tribunales ordinarios; y d) Las comisiones electorales, caracterizadas por su grado de independencia y grado de responsabilidad que sobre los procesos electores la ley les otorgue.

La atencin sobre la gestin electoral cobr relevancia a partir de los procesos de democratizacin del ltimo cuarto del siglo XX en diversas regiones del mundo, sobre todo en Amrica Latina, Europa del Este y en varios pases del norte de frica. Los procesos electorales en las democracias consolidadas como Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania e Italia por mencionar, algunos no presentaban grandes sobresaltos en cuanto a su organizacin y desarrollo. Los problemas de las elecciones se centraban, por lo general, en cuestiones de coordinacin, errores en el conteo, y los problemas existentes nunca pusieron en entredicho salvo en las elecciones de EUA en el ao 2000- el resultado electoral. Pero en las nuevas democracias la gestin electoral se convirti en un elemento central dada la necesidad de legitimar las autoridades por vas limpias, claras e imparciales sin la intervencin de poderes fcticos, los cuales durante varias dcadas dominaron las arenas de poder poltico (Pastor, 1999).

De los aos noventa del siglo XX en adelante, fueron sobre todo organizaciones internacionales como el International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), la International Foundation for Electoral Systems (IFES) y el Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL) que publican una serie de amplios documentos analticos respecto a cdigos de conducta en la administracin electoral, la observacin electoral internacional, reportes globales sobre participacin electoral, y dems textos producto de misiones de apoyo en contextos de elecciones posconflicto en frica, Asia y Amrica Latina.



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Cuadro 1. Modelos de clasificacin de los organismos electorales

Grado de IndependenciaW.J.M. Mackenzie

(1958)UNDP (Lpez Pintor)

(2000)IDEA

(2006)

Alto

Bajo

Comisiones ElectoralesDos o ms Organismos Independientes

Independiente

Comisin Independiente

MixtoPoder Judicial

Organismos Gubernamentales supervisados por una autoridad colegiada (Poder Judicial)

Administracin OrdinariaOrganismos gubernamentales dentro de un

amplio sistema descentralizado

GubernamentalParlamento El Gobierno gestiona los procesos electorales

Fuente: Elaboracin del autor con los argumentos de los autores y obras citadas.

Uno de los primeros trabajos amplios es el elaborado por Lpez Pintor (2000), en el cual se refleja un inters por detallar la lgica de la gestin de las elecciones que se empez a notar en muchas de estas nuevas democracias. Lpez Pintor propone cinco modelos de organismos electorales en relacin con los grados de independencia respecto del gobierno, enlistndolos de acuerdo a la frecuencia en que se localizan en el mundo:

i) Comisin independiente: organismo electoral totalmente independiente del Poder Ejecutivo con amplias facultades sobre las elecciones. Un modelo muy comn en las nuevas democracias y sobre todo en Amrica Latina, y segn Lpez Pintor se presentaba (en el ao 2000) en el 53% de todas las democracias.

ii) Un rgano del gobierno gestiona las elecciones bajo la supervisin de una autoridad colegiada (generalmente del Poder Judicial): este tipo de organismo electoral est regularmente conformado por miembros del gobierno, representantes de los partidos polticos, jueces e incluso miembros de organizaciones profesionales. Se trata de un rgano con funciones regulatorias, de supervisin y judiciales si es el caso. Se encuentra en varios pases de Europa del Este, en un gran nmero de excolonias francesas en frica, y en otros pases del mundo como Argentina, Japn, entre otros. Lpez Pintor seala que este modelo existe en el 27% de las democracias del mundo.

iii) El gobierno organiza las elecciones: este modelo se encuentra en casi todos los pases de Europa Occidental, y en un buen nmero de pases del sur de Asia, Pacfico y el Caribe, entre otros. Normalmente es la oficina ms profesionalizada dentro de la estructura del Poder Ejecutivo, que se encarga de gestionar el proceso electoral. Al respecto, Lpez Pintor seala que slo en el 20% de las democracias del mundo existe este modelo, y es una categora histricamente residual, no slo en nmeros sino en trminos de las tendencias contemporneas. Habra que sealar, empero, que se presenta precisamente en algunas de las democracias ms consolidadas, tales como: Blgica, Dinamarca, Finlandia y Luxemburgo.

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iv) rganos de gobierno en un sistema altamente descentralizado: una variante del modelo anterior, y que se presenta con mayor regularidad tambin en democracias consolidadas, tales como Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos. Y por ltimo;

v) Dos o ms organismos separados, ambos independientes del gobierno: es slo una variacin del primer modelo, tambin comn en las nuevas democracias. Regularmente un organismo se dedica a la gestin electoral, mientras otro tiene la funcin de supervisin (Lpez Pintor, 2000:20-30, 119-120).

Otro de los estudios donde se analizan prcticamente todos los modelos de gestin electoral en el mundo es el Handbook on Electoral Management Design (HEMD) de IDEA (Wall, et al., 2006), los autores parten de la independencia, pero sobre todo de criterios sobre el desarrollo de las funciones esenciales de los organismos electorales, entre las que se encuentran:

a) Vigilar que se respeten los requisitos del electorado pasivo y activo;b) Recibir y aprobar las candidaturas de los partidos a las elecciones;c) Gestionar las operaciones para el ejercicio del voto;d) Gestionar el escrutinio, ye) El conteo total de los votos y atribucin de los cargos de cada eleccin.Existen otros elementos que pueden administrar los organismos electorales, dependiendo

de su estructura y el marco legal, que se pueden denominar slo para distinguir- funciones secundarias, tales como:

f) Registro de electores;g) Delimitacin de las circunscripciones electorales (es decir, la geografa electoral y todas

las tareas que ello conlleva);h) Elaboracin de los materiales necesarios para las elecciones;i) Generar y sistematizar la informacin electoral, as como proporcionar elementos de

formacin cvica a los electores;j) Supervisin del funcionamiento de las campaas electorales;k) Monitoreo de los medios de comunicacin, yl) Resolucin de las disputas electorales y/o contencioso electoral. De esta diferenciacin se desprenden tres parsimoniosos modelos de organismos electorales

(Cuadro 1):i) Modelo Independiente: el cual existe en aquellos pases donde las elecciones son

organizadas y gestionadas por un organismo el cual es institucionalmente independiente y autnomo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,4 y tiene un cuerpo de funcionarios especializados para tal fin;

ii) Modelo Gubernamental: existe en aquellos pases donde las elecciones son organizadas y gestionadas generalmente por la rama del Poder Ejecutivo5 a travs de una oficina dependiente del Ministerio o Secretara (generalmente del Interior) y/o a travs de autoridades locales; y

4 La independencia se basa en ciertos criterios, sobre todo en la designacin de los miembros, por lo que quiz el trmino correcto sera autonoma de gestin. Sin embargo, se acepta tambin que la independencia es una condicin que asegura a aqulla.5 Aqu tambin cabe mencionar que dentro del Modelo Gubernamental se pueden (y se deberan) considerar aquellas Cortes Electorales dependientes del Poder Judicial. Es decir, que no son autnomas, sino que son una rama especializada del rgano supremo de justicia.



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iii) Modelo Mixto: se compone por lo general de dos cuerpos, es decir, una estructura dual formada por un organismo independiente, generalmente con funciones de supervisin y vigilancia de los procesos, y otro gubernamental con tareas de gestin y organizacin electoral.

No obstante, las clasificaciones anteriores son todava poco atentas a criterios adyacentes que van ms all de la independencia de los organismos electorales. Existen otros elementos (Cuadro 2) que muestran que la gestin electoral es ms compleja que los ejemplos de clasificacin antes sealados.6 El origen de los miembros (es decir, la composicin) que dirigen el o los organismos electorales es una cuestin diferente a si stos pertenecen o no a la administracin ordinaria. As, los miembros de los organismos electorales pueden ser representantes de los partidos polticos en el Parlamento, magistrados de carrera o expertos en el rea, o una combinacin de ambos criterios. De ello depender tanto la independencia como la imparcialidad de la gestin.

Cuadro 2. Criterios de clasificacin de los organismos electorales

Criterio Clasificacin Caractersticas Ejemplo

Grado de independencia(Tipo)

Gubernamentales - La Administracin Pblica Ordinaria gestiona las elecciones Italia, Alemania

Independientes - rganos especializados e independientes del gobierno Mxico, Per

Mixtos - Una combinacin de instituciones gubernamentales e independientes gestionan las elecciones

Argentina, Chile

Composicin

Partidista - Los partidos controlan el OE a travs de representantes Venezuela 1993

Expertos/Judicial - Abogados, jueces, expertos y/o ciudadanos controlan el OE Brasil

Mixta - El OE es controlado por un consejo o junta de composicin mixta de los dos anteriores

Repblica Dominicana

Nmero de institucionesUnificada - Un solo OE gestiona todo el proceso electoral Brasil

Compartida - Dos o ms OE gestionan los procesos electorales Mxico

Temporalidad de funcionesTemporales - Sus funciones slo se activan durante las elecciones Alemania

Permanentes - Funcionan de manera permanente aunque no haya elecciones Mxico, Brasil

Funciones

Administracin Electoral - Se centra slo en la administracin de los procesos electorales ONPE-PerIFE-Mxico

Justicia Electoral - Se encargan del contencioso electoral JNE-PerTRIFE-Mxico

Cobertura de sus funciones

Restringida - Gestiona slo elecciones nacionales o slo elecciones locales IFE-Mxico(slo nacional)

Amplia - Gestiona todos los procesos electorales, tanto nacionales como locales TSE-Brasil

Fuente: Elaboracin del autor.

Otro criterio que muestra la preocupacin en un pas respecto a la gestin electoral es si sta queda en manos de un solo organismo (unificada), como sucede en Brasil o Repblica Dominicana, o se divide en dos o ms (compartida), como sucede en Per, Mxico y Colombia. Otros elementos que se combinan dando mayor o menor poder a los organismos electorales son las funciones que legalmente se les asignan: administrar los procesos electorales dejando en manos de la justicia ordinaria el contencioso electoral, o creando tribunales ad hoc. En algunos casos estas tareas se condensan en un solo organismo, encargndose de toda la gestin electoral.

6 Otro anlisis clasificatorio que contempla ms criterios pero centrado slo en la regin andina es el desarrollado por San Martn Arzabe (2006). Empero, mientras algunos textos se centran en los aspectos administrativos, ste se centra en las cuestiones de la justicia electoral.

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Finalmente, debe observarse tambin si los organismos electorales funcionan de manera permanente, llevando a cabo otras funciones como el anlisis de la geografa electoral y tareas de educacin cvica y democrtica; o slo durante el tiempo que duran los procesos electorales (temporales), y si se encargan de todos estos, incluyendo los locales, o se dividen las tareas de la gestin electoral con organismos similares precisamente de nivel local.

Cules criterios son los ms relevantes? Sin duda el grado de independencia y la composicin resaltan porque son los que inicialmente ayudan a clasificar los organismos encargados de la gestin electoral. Pero los otros criterios sealan diferencias centrales respecto al modelo de gestin adoptado en un pas dado. En este sentido, mucho nos dice de un pas si se selecciona un modelo de gestin unificada, permanente, con funciones de administracin y justicia electoral, y adems con una cobertura amplia. Tal es el caso del Tribunal Superior Electoral de Brasil, donde la gestin electoral ha sufrido pocos cambios, y ms bien se ha profesionalizado la gestin electoral en manos de un solo rgano. Caso contrario en Mxico, con el Instituto Federal Electoral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales y los 32 organismos electorales locales y los respectivos tribunales. En este pas la gestin electoral s es independiente y en manos de expertos como en Brasil, pero es una gestin compartida con diversos organismos permanentes, cada uno con funciones delimitadas y de alcance restringido.

Entonces, aunque en trminos globales Mxico y Brasil se encuentren clasificados en otros estudios dentro de los modelos de gestin independiente y permanente, sus diferencias internas son tan grandes que necesariamente deben compararse partiendo de otros criterios como los mencionados.

MODELOS DE GESTIN ELECTORAL EN AMRICA LATINACon los criterios sealados es posible entonces acercarse comparativamente y con mayor detalle a los modelos de gestin electoral en Amrica Latina. Como se puede observar (Cuadro 3), no existe un rgano Electoral Supremo como en alguna literatura acadmica a veces se seala,7 o un solo tipo en cada pas; existen ms bien dos modelos de gestin electoral: unificado o compartido. El modelo unificado es aquel donde la gestin electoral, tanto la administracin como la justicia electoral, estn confiados a una sola institucin, generalmente el modelo de Tribunal Electoral, como sucede en Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Repblica Dominicana y Uruguay, donde el tribunal es independiente; en Venezuela entre 1958 y 1993 era una comisin; y en Paraguay, donde el tribunal es parte del Poder Judicial.

En el modelo compartido, donde las funciones de la gestin electoral estn divididas en dos o incluso tres organismos, s se incluyen aquellas instancias que, aunque dependen de un organismo electoral, se encargan exclusivamente del registro electoral. Este modelo se basa precisamente en las funciones electorales: a una instancia puede confirsele las funciones de administracin y control, mientras que a otra las funciones de justicia electoral. Este modelo de gestin electoral se presenta en Argentina, Chile, Colombia, Per y Mxico (con las caractersticas

7 Por ejemplo, Jaramillo (2007) coincide en que rgano electoral es la denominacin genrica, pero dicho autor centra la atencin en uno solo de los rganos electorales, lo cual es errneo, ya que, por ejemplo, en Argentina, Mxico, Per, slo por mencionar algunos organismos que se encargan de la gestin de las elecciones. La lgica de centrarse en un solo rgano se reproduce en otros anlisis similares.



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ya sealadas). Ecuador transit a este modelo a partir de su ltima reforma, y en Venezuela, si bien la Constitucin de 1999 crea el Poder Electoral, las funciones se dividen en tres instancias encargadas de la gestin electoral.

La ubicacin de los organismos electorales dentro del Estado vara, pero en la mayora de los casos son rganos autnomos, pocos son parte del Poder Judicial o del Ejecutivo a travs del Ministerio del Interior. Estos ltimos, como en los casos de Argentina y Chile, son de administracin electoral, pero la instancia que define es de carcter judicial. As tambin, prcticamente todos los rganos electorales son independientes. En algunos casos se seala que son semi-independientes para referirnos a que pertenecen (o pertenecan, segn el caso) a la estructura del Poder Judicial, y por tanto no son totalmente independientes.

Respecto a la composicin, es decir, el origen y la calidad de los miembros que integran los organismos, existe una tendencia a que stos queden en manos de expertos en la materia electoral, siendo por lo regular ciudadanos con cierta experiencia, y/o en personas con carreras dentro de los circuitos judiciales, sobre todo en aquellos organismos que imparten justicia electoral. Los organismos integrados por miembros de los partidos polticos o miembros que representen la correlacin de fuerzas en el Parlamento han desaparecido. No obstante, en casi todos los casos el Poder Legislativo influye en la designacin de los miembros y de las negociaciones que a su interior surgen; evidentemente pueden sesgar inicialmente la independencia de los organismos, pero precisamente queda en otros mecanismos legales asegurar que la imparcialidad se mantenga en las decisiones.

Ahora bien, respecto al nmero de integrantes se encuentran algunas singularidades. En aquellos organismos estrictamente de administracin electoral sin injerencia en la definicin o calificacin de las elecciones, slo existe un director que lo encabeza y es responsable ante el Poder Ejecutivo, como en Argentina (DNE) y Chile (SE), o responsable ante los miembros de una comisin electoral como en Per (ONPE) y Colombia (RNEC). De los casos analizados, el nmero de integrantes promedio est entre cinco (en siete organismos) y siete (en cuatro) integrantes. Los casos con un alto nmero de integrantes van desde nueve hasta 11 miembros. Los trece casos aqu mencionados muestran que la clasificacin parsimoniosa, si bien nos ayuda a abarcar universos ms amplios en el estudio de la gestin electoral, deja fuera todava muchos aspectos detrs de los modelos adoptados en cada pas.

Cuadro 3. Organismos electorales en trece pases de Amrica Latina.

Pas OE Ubicacin dentro del Estado Composicin Tipo Nm.miembros

ArgentinaCNE Poder Judicial Magistrados Independiente 3

DNE Ministerio del Interior Experto Gubernamental 1

Bolivia I CNE rgano Autnomo Expertos Independiente 5

Bolivia II TSE (2009) rgano Autnomo Mixto Mixto 7

Brasil TSE rgano Autnomo MagistradosIndependiente

7

ChileTCE rgano Autnomo Magistrados 5

SE Ministerio del Interior Expertos Gubernamental 1

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Colombia ICNE (1985) rgano Autnomo Mixto

Independiente

Variable (a)

RNEC rgano Autnomo (b) Experto 1

Colombia II CNE (1991,2003) rgano Autnomo Expertos 1

Costa Rica TSE Poder Judicial (f) Magistrados 3-5 (g)

Ecuador I TSE (c) rgano Autnomo Magistrados 7

Ecuador IICNE rgano Autnomo Expertos 5

TCE rgano Autnomo Magistrados 5

Mxico IIFE (1990-1996) Ministerio del Interior (e) Mixto 11

TCE (1986-1994) Poder Judicial Magistrados Semindependiente 5

Mxico IIIFE (1996) rgano Autnomo Expertos

Independiente

9

TRIFE Poder Judicial (f) Magistrados 7

Paraguay TSJE Poder Judicial Magistrados 3

PerONPE rgano Autnomo Expertos 1

JNE rgano Autnomo Magistrados 5

Rep. Dominicana JCE rgano Autnomo Expertos 5

Uruguay CE rgano Autnomo Magistrados

Semindependiente

9

Venezuela I CSE (1958-1993) rgano Autnomo Partidista 9

Venezuela II CNE (1993-1998) rgano Autnomo Mixta 11

Venezuela III CNE (1999) Poder Electoral (d) Expertos Independiente 5

a) En funcin del nmero de partidos en el Parlamento.b) Nominado por el CNE, y en cierta forma dependiente de ste.c) Hasta 2008 el mximo OE era el Tribunal Supremo Electoral en Ecuador, con la nueva Constitucin vigente desde 2008 se crea el

Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral que conforman el nuevo Poder Electoral. Estos dos ltimos no son materia de anlisis en este trabajo.

d) Con la nueva Constitucin de 1999, el OE en Venezuela no pertenece a ninguna de las ramas de la tradicional divisin de poderes, ya que se crean dos nuevos Poderes: el Ciudadano y el Electoral, representado precisamente por el Consejo Nacional Electoral.

e) Aunque el IFE se consideraba en la Ley como un rgano autnomo, entre 1990 y 1996 estuvo bajo la direccin del Ministerio del Interior (Secretara de Gobernacin), lo que lo converta en los hechos en parte del gobierno, pues no tena independencia, pero tampoco era necesariamente un Modelo Gubernamental. Estaba integrado por seis miembros del Poder Judicial, presidido por el Ministro del Interior, adems de representantes del Parlamento.

f) Si bien la legislacin lo seala como parte del Poder Judicial, en realidad debe considerarse autnomo en tanto que es ltima instancia en cuestiones electorales.

g) La Constitucin seala que son tres magistrados, y en un ao antes y hasta seis meses despus de la eleccin aumenta a cinco.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de las Constituciones de cada pas analizado.

Como se seal anteriormente, la administracin y la justicia electoral adquirieron una importancia sin precedentes en Amrica Latina en las ltimas dos dcadas del siglo XX, y en especfico en aquellos pases donde se transit desde un sistema autoritario. En aquellos casos donde la transicin fue por colapso de la coalicin gobernante, como Argentina, Bolivia, Paraguay y Per, no se presentaron cambios importantes en la gestin electoral sino hasta ya avanzado el proceso de consolidacin, y sobre todo cuando se presentaron signos de retroceso como en Bolivia, Paraguay y Per. Pero no en todos los casos la gestin electoral ha sido el centro de atencin. Mientras que en Brasil y Ecuador la gestin electoral desempe desde el inicio un rol central, en Uruguay y Chile fue un elemento poco relevante en el contexto de la democratizacin.

Es de resaltar que all donde las dictaduras militares de la dcada de 1970 del siglo XX fueron ms severas, como en Argentina, Chile y Uruguay, las reformas a la gestin electoral fueron mnimas en relacin a otros casos. No slo porque exista una sustanciosa experiencia democrtica previa, tambin el inters central estaba en alejar a los militares del poder ms que en reformar un sistema que ya funcionaba desde antes de su llegada. Paradjicamente, all donde se ha presentado mayor inters en la gestin electoral como en Bolivia, Ecuador, Per y



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Colombia, e incluso Mxico,8 son pases que han padecido riesgos de involucin democrtica y crisis polticas. Colombia y Venezuela modificaron sustancialmente las reglas de la administracin y la justicia electoral constitucionalizando el rol de los organismos electorales. Sin embargo, a la fecha no ha sido garanta suficiente para asegurar la gobernabilidad democrtica en ambas naciones, sobre todo en Venezuela (vid. lvarez, 2009).

Mxico es el caso tpico de transicin a la democracia centrada en reformas electorales y con mayor inters en la gestin electoral en su conjunto. Se explica en razn de que el actor autoritario al alejarse del poder empez a perder poder precisamente a travs de las elecciones, de all el impulso para fortalecerlo. Finalmente, Costa Rica y Repblica Dominicana han mantenido una estabilidad en trminos de reformas electorales, quiz no slo por el tamao de su electorado, sino tambin por una consistente cultura poltica democrtica que se ha fortalecido sobre todo en las ltimas tres dcadas.

A MANERA DE CONCLUSIN: LA INDEPENDENCIA NO ES LA PANACEALa bsqueda de la independencia de los organismos electorales ha sido el aspecto ms recurrente en todas las reformas electorales en la regin latinoamericana. Empero, es necesario sealar que esa condicin no asegura necesariamente que estos organismos acten con imparcialidad, aunque se ha argumentado que a mayor grado de independencia mayor imparcialidad (cfr. Rosas, 2010:78). Esta lgica no se aplica con los modelos de gestin electoral existentes. De hecho, en las democracias consolidadas el modelo de gestin ms comn es aquel menos independiente. Entonces, en dnde radica la clave de la buena gestin electoral? La respuesta sera: en una buena combinacin entre independencia y eficientes e imparciales criterios de decisin de los organismos involucrados en la gestin electoral. Los criterios de imparcialidad mnimos a considerar son tres:

a) La frmula decisoria al interior de los organismos electorales: evidentemente se espera que sea colegiada all donde las decisiones son trascendentes, y en qu medida, si son por mayora simple o calificada, o incluso por unanimidad;

b) La inacatabilidad de las decisiones que se tomen dentro del organismo electoral: si las decisiones del organismo electoral ms importantes pueden ser revisadas por el parlamento, por ejemplo, no obstante su independencia, entonces se compromete su desempeo. Si la ltima palabra de las decisiones queda en manos del organismo en cuestin, entonces se esperara mayor grado de imparcialidad; y finalmente,

c) La calificacin de las elecciones: esto implica reglas precisas e imparciales para asegurar certeza en la gestin electoral. Con excepcin de dos casos, Argentina y Venezuela, donde todava existe, y Bolivia hasta antes de 2009, ha desaparecido la denominada autocalificacin de las elecciones o Contencioso Poltico, donde los parlamentarios electos deciden si las elecciones cumplieron con los requisitos de justicia y libertad, y por lo tanto, si su propia eleccin es legal y legtima. Esta ha sido sustituida por el denominado contencioso jurisdiccional en manos de organismos y/o tribunales electorales.

8 En cada uno de estos pases se han presentado en un periodo breve, menos de veinte aos, entre finales del siglo XX y principios del XXI, sendas reformas constitucionales que han puesto a la gestin electoral prcticamente al nivel de un cuarto o quinto poder ms all de la clsica triparticin heredada de la tradicin republicana de Montesquieu. En este trabajo por ello nos referimos con I y II a los casos, dependiendo las grandes reformas electorales.

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Amrica Latina ha sido un excelente laboratorio en el diseo de modelos de gestin electoral que aseguren la libertad y la limpieza en las elecciones, permitiendo que las autoridades electas asuman el poder poltico con una suficiente legitimidad de origen, y por lo tanto, manteniendo la gobernabilidad. No obstante, los procesos involutivos de la democracia ya no estn en la manipulacin de las reglas electorales, o al menos hasta ahora eso se vislumbra. Las democracias en la regin se ponen en riesgo con la perpetuacin de figuras en el poder (como en Venezuela bajo Hugo Chvez e incluso en Argentina bajo los Kirchner), con las tentaciones de golpes de Estado, como sucedi en Venezuela en 2002, en Per y en Ecuador en 2005, en Honduras en 2009, y en Ecuador nuevamente en 2010, pero tambin con la baja confianza en los valores de la democracia, como muestran los datos del Latinobarmetro de la primera dcada del siglo XXI. Por ello, los organismos encargados de la gestin electoral en la regin deben, adems de fortalecerse internamente, procurar la difusin de los valores democrticos entre los ciudadanos. Pues cabe decirlo, no slo de elecciones viven las democracias.

Anexo: Los organismos electorales en trece pases de Amrica Latina

Pas Siglas Nombre Constitucin

ArgentinaCNE Cmara Nacional Electoral 1994

DNE Direccin Nacional de Elecciones 1994

Bolivia I CNE Corte Nacional Electoral 1967, reformas 2002

Bolivia II TSE Tribunal Supremo Electoral 2009

Brasil TSE Tribunal Supremo Electoral 1988

Chile TCE Tribunal Calificador de Elecciones 1980, con reformas

SE Servicio Electoral 1980, con reformas

Colombia I CNE Consejo Nacional Electoral 1886, reforma 1985

RNEC Registradura Nacional del Estado Civil 1886, reforma 1985

Colombia II CNE Consejo Nacional Electoral 1991, reforma 2003

RNEC Registradura Nacional del Estado Civil 1991, reforma 2003

Costa Rica TSE Tribunal Supremo de Elecciones 1949, reformas

Ecuador I TSEc Tribunal Supremo Electoral 1998

Ecuador II CNE Consejo Nacional Electoral 2008

TCE Tribunal de lo Contencioso Electoral 2008

Mxico I IFE (1990-1996) Instituto Federal Electoral 1917, reformas

TCE (1986-1994) Tribunal de lo Contencioso Electoral 1917, reformas

Mxico II IFE (1996) Instituto Federal Electoral 1917, reformas

TRIFE Tribunal Electoral del Poder Judicial 1917, reformas

Paraguay TSJE Tribunal Superior de Justicia Electoral 1992

Per ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales 1993, reformas

JNE Jurado Nacional de Elecciones 1993, reformas

Rep. Dominicana JCE Junta Central Electoral 1994, 2002, 2010

Uruguay CE Corte Electoral 1985



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Venezuela I CSE (1958-1993) Consejo Supremo Electoral 1936, reforma 1958

Venezuela II CNE (1993-1998) Consejo Supremo Electoral 1961, reforma 1993

Venezuela III CNE Consejo Supremo Electoral 1999

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