XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

MODELO PARA LA PARTICIPACION CIUDADANA SOSTENIBLE

EN LOS PROCESOS DE GESTION DE IESGOS DE DESASTRES

David Ricardo Francisco Solano Cornejo

______________________________

Segundo Premio

Introducción

La historia de América Latina muestra la gran vulnerabilidad de nuestra Región a los riesgos

naturales, los desastres y los cambios climáticos. Entre las condiciones que generan riesgo en esta

parte del mundo se cuentan los terremotos, las inundaciones, los huracanes, pero también la pérdida

de glaciares, que afecta nuestra provisión futura de agua.

Todo esto exacerba las condiciones de pobreza de nuestra Región, donde más del 50% de los

habitantes están bajo la línea de pobreza. Los desastres hacen a los pobres más pobres y atentan

contra los procesos de desarrollo y su efectividad.

En este sentido, el papel de los gobiernos y la sociedad civil (con una responsabilidad común

pero diferenciada) es estar preparados para la probable ocurrencia de estos fenómenos. Una

condición que aumenta esta exposición al riesgo, tan dañina como la precariedad de infraestructura,

es la escasa participación social, que magnifica por inacción o por desorden los efectos de un

fenómeno natural.

Sin embargo, es necesario entender que la gestión de riesgos está conformada por una serie

de iniciativas o propuestas, que buscan eliminar las diferentes condiciones que generan

vulnerabilidad. Y para que estas propuestas funcionen, no sólo deben estar diseñadas

adecuadamente en términos técnicos, sino deben estar planeados de tal manera que puedan ser

asumidos sosteniblemente por las personas.

Partiendo de la premisa que no hay éxito en la gestión de riesgos (como en todo proceso de

desarrollo) si la población no participa, este artículo busca plantear un modelo para lograr esta

participación. Para ello, usaremos como base conceptual el Marketing social, que busca

precisamente que las personas adopten los productos (o propuestas técnicas) sociales y ambientales,

clasificación donde la gestión de riesgos se encuentra.

En primer lugar, haremos una revisión conceptual de gestión de riesgos y de participación

ciudadana. A renglón seguido plantearemos como puede desarrollarse un proceso de trabajo en

gestión de riesgos, pero no desde el punto de vista técnico sino para asegurar la participación

ciudadana en estos procesos.

Somos convencidos que sin participación no habrá éxito en procesos que buscan ayudan a las

personas e instituciones a gestionar el riesgo de desastres. Por ello, creemos que este artículo puede

ser un aporte importante al éxito de los procesos de reducción de riesgos de desastres y, por ende, al

desarrollo de nuestra Región.

1. Gestión de riesgos de desastres y participación ciudadana

1.1 Concepto de gestión de riesgos

La historia de la acción de los gobiernos y la sociedad civil ante fenómenos como El Niño,

terremotos o erupciones volcánicas ha mostrado que el enfoque es primordialmente gestión del

desastre. Es por ello que tradicionalmente no se ha prestado atención a la vulnerabilidad (que

implícitamente y equivocadamente se considera como “condición de operación”) sino únicamente a

las consecuencias fatales que genera el fenómeno natural desencadenado.

Sin embargo, el concepto moderno de Gestión del Riesgos no acepta el desastre como algo

inevitable. Por el contrario postula la idea que “no existen los desastres naturales”, ya que el

desastre es considerado una consecuencia de la intervención del hombre lo cual le quita su

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

2

característica de natural. Se define el desastre como: “Situación (….) como resultado de un proceso

peligroso de origen natural, socio natural o antropogénico que, al encontrar condiciones propicias

de vulnerabilidad (…) causa alteraciones intensas, graves y extendidas” (Lavell, 2006)

Es decir, los desastres no dependen sólo de los peligros naturales, sino que la acción del

hombre genera las condiciones de vulnerabilidad necesarias para generar el desastre. Este concepto

cobra gran importancia para marcar las posibilidades de acción anticipada ante los desastres. Es por

ello que la gestión de riesgo se define como: “(…) Un proceso social cuyo fin último es la

reducción y atención, o la previsión o control permanente del riesgo de desastres en la sociedad

(…). Comprende los procesos de planificación, de formulación e implementación de políticas y

estrategias, acciones e instrumentos concretos de reducción y control.” (Lavell, 2006)

1.2 Relación entre Gestión de riesgos y participación ciudadana

El concepto de gestión de riesgo comprende dos términos importante. Empezando por el

segundo, diremos que “riesgo” es algo potencial, asociada directamente a la vulnerabilidad de una

sociedad. Sin embargo, la vulnerabilidad puede ser detectada ex ante y reducida, reduciendo así el

riesgo a desastres.

Por otro lado, el término gestión implica lograr resultados por medio de otros. Implica un

proceso que incluye no sólo la planificación y visualización de la problemática, sino también la

toma de decisiones y la operatividad de los procesos, lo cual pasa necesariamente por la acción de

los diversos actores, de tal manera que hagan suyas las propuestas y las ejecuten, no por imposición,

sino por convicción, lo cual es absolutamente necesario si consideramos que el riesgo y la

vulnerabilidad dependen directamente de los procesos humanos.

La participación de los diversos actores se hace además importante en las dos perspectivas de

la gestión de riesgo: la gestión llamada correctiva, que busca visualizar y reducir las condiciones de

vulnerabilidad y riesgo existentes en una sociedad; y la gestión de riesgo prospectiva, que busca que

los nuevos procesos no generen nuevas condiciones de vulnerabilidad. (Ministerio de Economía y

Finanzas, 2007)

Ahora bien, en una sociedad no sólo debemos tomar en cuenta la capacidad de resistencia a

un peligro, el cual viene asociado a los procesos técnicos (construcción, ordenamiento territorial,

etc) sino también su capacidad de resiliencia, es decir la característica del tejido social que le

permite trabajar no sólo para reducir sus condiciones de vulnerabilidad sino también, para una vez

desencadenado el evento que genera peligro natural, poder recuperarse de sus consecuencias.

Ambas capacidades (resistencia y resiliencia) no se generan espontáneamente sino son

resultado de procesos de formación de capacidades. Y es aquí donde la educación a todo nivel juega

un papel fundamental.

1.3 Gestión de riesgos y transversalidad

Para que esto suceda, es necesario que se genere la necesaria transversalidad del tema al

interior de las instituciones. Entendemos la transversalidad como la introducción de los temas en las

actividades que hace día a día la institución, tanto en procesos curriculares (si los desarrolla), como

en la gestión misma de la institución (que asigne los recursos humanos, financieros y

administrativos a lograr resultados en estos temas).

Normalmente se da una confusión entre la transversalidad y la multidisciplinariedad (tratar el

tema con diferentes profesionales sin coordinación entre ellos) y la interdisciplinariedad (tratar el

tema con diferentes profesionales para temas puntuales). El concepto de multidisciplinariedad es el

que más se aplica en la gestión de riesgo, es decir tratar un tema desde diferentes enfoques, sin

coordinación entre ellos. Por la misma definición, la multi y la inter disciplinariedad no generan

sostenibilidad, la primera por que se da espontáneamente y la segunda por que necesita un motivo

puntual. La transversalidad por el contrario significa que los actores no sólo consideran el tema

relevante para su vida, sino además han asimilado y trabajado metodologías para incorporar los

temas en las actividades que desarrollan día a día. (Solano, 2007)

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

3

2. Errores recurrentes en la gestión de riesgos

En base a los conceptos vertidos en el acápite anterior, podemos decir que en la gestión de

riegos en América Latina se incurren en los siguientes errores:

a) Privilegiar la infraestructura sobre los otros tres aspectos

Es común que cuando hablemos de gestión de riesgos, la primera mirada es hacia la

infraestructura. Esto no tendría nada de peligroso, si también se trabajara la necesaria generación de

capacidades (personales e institucionales) para que esta infraestructura fuera usada en forma

adecuada. Esto se puede interpretar como un pensamiento que antepone el aspecto económico a los

otros tres ejes de la sostenibilidad (social, ambiental e institucional). Sin embargo, está demostrado

que las mejores inversiones para el desarrollo integral de un espacio (y por ende para la gestión de

riesgos) son aquellas que toman en cuenta todos estos ejes al momento de intervenir en un espacio.

b) No entender la importancia de que la población se sienta parte de los procesos de gestión de

riesgos

Cuando hablamos del riesgo, estamos hablando de un impacto potencial, que si bien es cierto

se podría manifestar a través de la infraestructura, es causada e impacta en la población. Por ello,

será imposible lograr resultados en cualquier proceso de gestión de riesgos si la población no hace

suyos los procesos que se emprendan. Esta es una deficiencia que se percibe tanto en el sector

público como en el privado y está relacionada con el siguiente aspecto.

c) Reducir la acción en gestión de riesgos a lo asistencial

Con frecuencia se considera que para atender las necesidades sociales se requiere únicamente

infraestructura o dinero. Y muchas veces los pobladores, incluidas sus autoridades, opinan que la

gestión de riesgos se debe plantear en términos de miles de soles, más o menos, sin pensar para qué.

Esto no sería grave si este dinero se invirtiera también en generar capacidades humanas.

d) No elevar las capacidades humanas en el sector público

Esta situación se repite gobierno tras gobierno. Una “excelente estrategia” para obtener la

aprobación popular consiste en pagar sueldos bajos a los empleados públicos, a quienes suele

considerarse incompetentes y “ociosos”. En países como el Perú, a través de la historia, los puestos

públicos han sido el botín político de los distintos gobiernos. Sin embargo, cabe destacar que es el

empleado público quien debe ser el enlace entre la población y las instituciones para generar

desarrollo (en este caso, procesos de gestión de riesgos exitosos), ya que es parte importante del eje

institucional para tal fin. El que no haya cumplido esta función en el pasado no significa que su

perfil deba ser de baja calidad profesional. La realidad demuestra que los empleados públicos están

dedicados a cumplir labores rutinarias y no se han convertido en verdaderos impulsores de

desarrollo, en algunos casos por no contar con la capacidad para hacerlo o por el exceso de

controles que la propia actividad pública les impone. Este desconocimiento del papel de las

instituciones en el desarrollo hace que la función pública se haya desvalorado y se considere como

“una gran decisión” el contar con un sector público subremunerado.

e) Desconocer el verdadero papel de la educación en la gestión de riesgos

En una construcción de procesos de gestión de riesgos que se basen en la formación de

capacidades humanas, el sector educación se convierte en un eje fundamental. La educación no

abarca solo lo formal (en sus diversos niveles y modalidades) sino también lo no formal (que se da

en la sociedad). Es por ello que la educación en gestión de riesgos no se puede limitar a simulacros

y charlas, sino también sobre todo a lograr que los diferentes actores identifiquen sus necesidades,

toman sus decisiones y actúen en consecuencia. Es por ello, que la educación en gestión de riesgos

debe educar precisamente en lograr que cada persona gestione sus riesgos, lo cual no se logra con

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

4

procesos aislados.

f) Considerar que una sola institución puede asumir un tema transversal como la gestión de

riesgos

Por definición, los temas transversales son importantes para la sociedad y el desarrollo. Son

aquellos que requieren ser abordados para conseguir el desarrollo sostenible de los pueblos, y la

gestión de riesgos es uno de ellos. Sin embargo, no se aborda transversalmente, sino en forma

fragmentada, sin que el Estado y la sociedad tengan una visión común sobre ellos. Está demostrado

que una sola institución no puede encargarse de la gestión de riesgos del país, pues se necesita que

todas las instituciones incorporen este tema como eje de trabajo.

3. Qué buscar con la participación ciudadana en gestión de riesgos

Bajo el enfoque planteado, la participación ciudadana es fundamental para el éxito de los

procesos de gestión de riesgos. Por Participación ciudadana entendemos como el proceso mediante

el cual un proponente de procesos (público o privado) y la sociedad establecen alianzas, realizan

procesos de comunicación (en doble vía) y generan soluciones a problemas comunes (OEA, 2001).

Según esta definición y tomando en cuenta muchos mitos existentes sobre la participación

pública, conviene dejar en claro que participación es:

Diálogo, no imposición. Participación significa diálogo, y diálogo, por definición, es un

proceso de doble vía, que implica expresar las propias ideas y escuchar las que vierta la parte

contraria. Esto no hay que confundirlo con la presentación de propuestas, las que deben estar sujetas

a un diálogo, en donde quepa la posibilidad de no aceptarlas y de formular otras nuevas en

conjunto.

Anticiparse a las necesidades. No se debe esperar que existan problemas para intervenir,

ya que en ese momento las soluciones serán mucho más difíciles de alcanzar.

Posibilidad de ceder. Hay que considerar que en un proceso de participación las partes

deben estar dispuestas a ceder posiciones, en función de los intereses del colectivo.

Buscar procesos donde todos ganen. En los casos en donde hay grupos que se imponen

sobre otros, existen vencedores y vencidos. Esta imposición suele ocurrir en las votaciones para

decidir sobre temas relevantes. Quienes resulten vencidos buscarán el momento y la forma de

revertir la decisión tomada, llevando el tema muchas veces a fojas cero. Por ello, en los procesos de

participación se debe buscar que todos se sientan beneficiados. Esto es difícil y toma mucho tiempo,

es cierto, pero se reduce significativamente la posibilidad de conflictos y, por ende, de interrupción

de operaciones y de gastos mayores en el futuro.

Tener propuestas claras. La participación implica que ambas partes (proponentes de

procesos y público objetivo) tengan claras sus propuestas y aquello que desean obtener. Así será

más fácil encauzar los procesos hacia la satisfacción común.

Estar abierto a escuchar otras posiciones y comprenderlas. Se debe conocer e interpretar

las propuestas de la población comprendiendo sus motivaciones. La participación exige una

comprensión de los móviles ajenos, para acercar posiciones y lograr soluciones sostenibles.

Plantear opciones. Esto es fruto de poder escuchar las motivaciones y alternativas,

comprenderlas y armar salidas a las situaciones planteadas. El arte de plantear opciones viables es

lo que distingue a un buen facilitador del proceso de participación de uno que no lo es. Aquí debe

tenerse cuidado al plantear soluciones que no sean sostenibles, ya que, si bien pueden aplacar las

tensiones en el momento, existe el peligro de que se reabra el tema o se convierta en un conflicto

mayor.

Una participación ciudadana efectiva y eficiente en gestión de riesgos, debe dar como

resultado reducción de la vulnerabilidad, reducción o eliminación de conflictos y sostenibilidad de

los procesos.

a. Reducción de la vulnerabilidad: Es decir, que tan susceptible es una unidad social de

sufrir daños por acción de un peligro o amenaza (Ministerio de Economía y Finanzas de Perú,

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

5

2007). Para ello, la participación ciudadana efectiva y consciente ayuda a:

i. Disminuir la exposición: que está relacionada con las actividades que llevan a cabo los

grupos humanos. Por ejemplo, su estructura productiva, su ubicación en el espacio geográfico, etc.

ii. Disminuir la fragilidad: relacionado con las condiciones de su infraestructura y de sus

relaciones sociales, y que tan capaces son de resistir el impacto de un fenómeno natural.

iii. Aumentar la resiliencia: Es decir, la capacidad de recuperación o adaptabilidad de una

unidad social frente a fenómeno natural.

b. Reducción o eliminación de conflictos: Según el Consejo Nacional del Ambiente

(Conam, 1999), los conflictos son situaciones en las cuales colisionan intereses o ideas y es escasa

la probabilidad de resolver estas diferencias en el corto plazo. Es decir, situaciones donde el diálogo

ya se ha agotado y se hacen valer derechos a través de la vía legal o de la acción de fuerza. Ahora

bien, no todo problema es un conflicto o está condenado a convertirse en uno. Un problema se

convierte en conflicto cuando una de las partes afectadas hace valer sus derechos. Es decir, todo

conflicto presupone la existencia de un problema, pero no todo problema llega a convertirse en

conflicto.

Sabatini (1995) reivindica la importancia de la Participación Ciudadana y las capacidades

humanas para evitar los conflictos, cuando menciona que la causas de estos son:

Debilidad en la gestión del Estado.

Sistemas de gestión que no incluyen la negociación voluntaria entre las partes.

En la negociación y el diálogo se antepone lo científico-legal a lo humano- social.

No se consideran los puntos de vista locales en la relación entre las partes.

Existen dos errores muy recurrentes en el abordaje de conflictos (presentes o potenciales):

Creer que los conflictos se evitan o resuelven con argumentos técnicos claros. Por

ejemplo, muchos tomadores de decisiones creen que resolver los problemas se limita a dar cifras o

hablar de la inaceptabilidad técnica de las demandas, cuando los conflictos tienen una raíz humana

(sensaciones, percepciones, creencias, mitos, etcétera), y es así como deben abordarse para darles

soluciones sostenibles.

Considerar que los conflictos se forman por intereses políticos, cuando estos sólo usan el

descontento para generar los conflictos, pero dicho descontento ya existe por demandas

insatisfechas de la población.

La gestión de riesgos puede ser una fuente de conflictos, si es que no se asume la necesidad

de la Participación Ciudadana cuando:

Se busca remediar los focos de vulnerabilidad, como construcciones, ubicación

inadecuada en el territorio, diseño de plantas o viviendas inadecuadas, etc. (gestión correctiva). Esto

implica inversión y cambios en la forma de vivir de las personas, lo cual es fuente de resistencia y

posible conflicto.

Se busca introducir conceptos de gestión de riesgo en nuevas inversiones, construcciones

o actividades económicas (gestión preventiva). Las personas prefieren hacer lo que ya conocen y no

arriesgarse en nuevas formas de afrontar su vida diaria, por eso también se cuestionará medidas

como estas. Además, un argumento es la creencia que “no pasará nada” muy común como

justificación para la inacción.

Se desea tomar medidas que disminuyan el riesgo una vez sucedido un desastre, pues las

personas en estas situaciones están más atentas a solucionar sus necesidades urgentes. Si este tema

no se ha organizado preventivamente, es muy difícil que las personas participen.

No consideramos como conflicto los reclamos de la población que, una vez sucedido un

desastre, demanda atención inmediata a sus urgencias de vivienda, alimento, abrigo, etc. Este

aspecto no forma parte de la gestión de riesgo (por definición potencial) sino de la atención del

desastre. Pero aún en estas circunstancias es necesario tener una participación ciudadana organizada

para tener resultados en el abordaje de estas necesidades en forma eficiente y eficaz.

c. Sostenibilidad de la gestión de riesgos: Asumir todos los aspectos anteriores en un todo

orgánico, dan como resultado un proceso de gestión de riesgos sostenible y por ende, contribuye a

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

6

la sostenibilidad de un proceso de desarrollo. Es necesaria por supuesto la sostenibilidad

económica, es decir contar con financiamiento, flujo de fondos, etc., que permitan afrontar los

gastos e inversiones que la gestión de riesgos implica. Pero también es necesario, como dijimos, que

la genta haga suyos los procesos (sostenibilidad social), que no se afecten los recursos naturales y la

calidad del ambiente (sostenibilidad ambiental, factor de riesgo en sí mismo) y que además se

fortalezca la institucionalidad para que de sustento en el largo plazo a los procesos de gestión de

riesgo. Es necesario dejar en estos temas la “lógica de proyectos” (con resultados limitados en corto

plazo) para abordar una “lógica de procesos sostenibles” ( con resultados que desencadenan otros

resultados), y eso sólo se logra con la participación activa e informada de los actores de la

sostenibilidad, las personas

4. La necesidad que las personas “compren” la gestión de riesgos

4.1 “Compra” de los procesos de Gestión de Riesgo

Por todo esto, es importante que las personas “compren” los procesos de gestión de riesgos.

Esto sucede cuando un individuo o un grupo han internalizado una práctica o una idea y la han

convertido en parte de su vida cotidiana, podemos decir que la persona ha comprado la idea o

acción que le hemos “vendido”.

Haremos el símil con la compra de un producto tangible. Solemos comprar cuando primero

nos han convencido y hemos entregado algo a cambio, es decir, hemos pagado un precio. Este

producto entra a formar parte de nuestras pertenencias y lo usamos cuando lo creemos necesario

para los fines que juzguemos convenientes, ya que somos conscientes de que contamos con él y le

damos preferencia sobre otros productos que no nos pertenezcan.

La compra de una idea o una práctica de desarrollo, y también en temas de gestión de riesgos,

es similar a la adquisición de productos tangibles. Imaginemos el hábito de no construir en lechos

cerca de los ríos o de no construir en laderas de los cerros. Las personas habrán “comprado” la idea

cuando esta forma de proceder forme parte voluntaria y consciente de la vida cotidiana, no porque

nos la impongan o seamos castigados por ello, sino porque la consideramos útil para vivir

adecuadamente. Pero si, a pesar de existir lugares alternativos, no aplicamos esa forma de proceder

o buscamos alguna ayuda o ponemos alguna condición económica adicional para ello, entonces no

habremos “comprado” la propuesta.

Un concepto o práctica adquiridos por un individuo o un grupo devienen en una idea o hábito

que son sostenibles. Pero, para que estos sean “comprados”, la estrategia debe apuntar a demostrar

su utilidad para el adoptante objetivo.

Este concepto ha sido olvidado en los proyectos de desarrollo y particularmente en las

actividades de Gestión de Riesgo, dando lugar a acciones que no resultan sostenibles y que son

tomadas (no compradas) por la población según le convengan, pero sin que las considere

importantes. Solo las tomarán en función al precio (pecuniario o de esfuerzo) en el corto plazo. O

en función de la posibilidad de transar y lograr otros resultados en la negociación con el gobierno o

el ente proponente. Este tipo de adopción, por definición, no es sostenible en el tiempo.

4.2 Comunicación para la Gestión de Riesgos: herramienta y no finalidad

Por lo expuesto, es necesario que los tomadores de decisiones busquen que los procesos de

gestión de riesgo sean verdaderos procesos de cambio social. Esto significa generar propuestas

claras de trabajo y lograr el compromiso social para capitalizarlas. Este compromiso (o “compra”)

sólo se materializarán si existe una propuesta de trabajo que la gente haga suya y que la implemente

en su ámbito, sea el hogar, el centro de trabajo u otro ámbito.

Entonces, parafraseando a Kotler (1992) un proceso de cambio social para la gestión de

riesgos es un proceso organizado donde un grupo (institución proponente) busca lograr que otro

grupo (público objetivo) adopte una determinada conducta y/o práctica de desarrollo.

Un proceso de cambio para lograr la participación para la gestión de riesgo para el ambiente

tendrá éxito si se cumplen las siguientes condiciones (Kotler, 1992):

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

7

a) Tiene fuerza, es decir su existencia responde a los intereses de solución del grupo

objetivo. Ahora bien, este pedido de solución (interés previo) puede motivarse. Esto es lo que

llamamos “sensibilización” que como podemos ver es sólo el inicio de un proceso. Puede darse el

caso también que el interés previo no necesite crearse, ya que responde a un problema que la

comunidad ya identifica con facilidad.

b) Se conoce que hacer para la solución del problema, es aquí donde debe existir la propuesta

de trabajo con meridiana claridad.

c) Se tiene claro el espacio donde se debe actuar.

d) El promotor de la acción brinda la información y ayuda en forma oportuna y eficiente.

Esto implica también que quien promueve el cambio debe estar preparado para soportar el trabajo.

e) El público recibe mensajes coherentes de quienes se dirigen a ellos, con relación al

problema.

f) El costo- beneficio percibido es aceptable.

En este contexto, la Comunicación y la Educación se convierten en instrumentos para que la

población adquiera las capacidades necesarias para poder desarrollar procesos sostenibles. Estas

capacidades pueden ser conceptuales (conocimientos), actitudinales (actitudes y valores) o

procedimentales (técnicas, procedimientos y metodologías) que deben llevar a desarrollar en forma

adecuada la conducta o práctica de gestión de riesgos que se plantea. Esto también nos puede llevar

a afirmar que no es suficiente con brindar el concepto, las personas deben hacer las cosas por

convicción, y saber cómo intervenir. Es en este momento que podemos decir que la gente ha

“comprado” la propuesta, que no significa que sea impuesta, sino que debe ser construida

participativamente.

Sin embargo, la comunicación se convierte en inútil sino existe alguna alternativa que

canalice los resultados de los procesos de Comunicación y Educación. El límite de estos procesos es

la mente de las personas, y es necesario propuestas que canalicen y conviertan el saber de la gente

en acción. Por ello, la participación en la gestión de riesgos no se limita a la comunicación-

educación, sino que esta es sólo un fin para apoyar la ejecución exitosa de las propuestas que se

plantean. Sin propuestas, no hay participación, pero sin comunicación, tampoco hay participación.

Ambos son elementos indesligables de una adecuada y sostenible participación ciudadana en la

gestión de riesgos.

5. Marketing social como herramienta para logar que la gente asuma la gestión de riesgos

Muchas iniciativas de gestión de riesgo son actividades inconexas y desligadas de objetivos

de desarrollo. Carecen además de una mirada que involucre en forma sostenible a los actores

sociales, a su público objetivo. La herramienta del marketing social permite precisamente definir las

iniciativas de gestión de riesgos para lograr el involucramiento pleno del público objetivo, es decir,

que “compren” la propuesta. Para ello, hay que pensar cada acción como un producto que debe ser

diseñado y ofrecido a los actores claves.

5.1 ¿Qué es el marketing social?

Kotler (1992) lo define como una “tecnología de gestión del cambio social que incluye

diseño, puesta en práctica y control de programas orientados a aumentar la aceptabilidad de una

idea o práctica social en uno o más grupos de adoptantes objetivo”.

Por ello, la utilidad del marketing social en la gestión de riesgos radica en la utilidad de las

herramientas que nos brinda, a fin que sean aceptadas las ideas y prácticas que se quieren promover,

siempre en función de los objetivos previstos y con una visión de mediano y largo plazo.

Existen similitudes con el marketing de consumo, entre otras:

Se trabaja sobre la misma base estratégica y conceptual.

La comunicación se orienta hacia el cierre de “venta”, que en el marketing social se

traduce en la adopción consciente de las ideas y prácticas que se promueven

La diferencia entre los enfoques de marketing social y los enfoques actuales de gestión de

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

8

riesgo reside en que el primero:

Apunta hacia una acción integrada y coherente de mediano y largo plazo.

Busca generar productos para satisfacer necesidades establecidas y reconocidas.

Tiene un enfoque previsor y no reacciona ante las demandas; por el contrario, se anticipa a

ellas.

Busca que los beneficiarios “compren” conscientemente estos productos para satisfacer

las necesidades reconocidas y priorizadas participativamente.

6. Modelo basado en Marketing social para lograr la participación ciudadana en la gestión de

riesgos

En base a lo planteado en los acápites anteriores, un modelo que aplique el Marketing social

para lograr participación ciudadana sostenible en gestión de riegos, debe aplicar una estrategia de

marketing que tenga en cuenta:

El problema que genera riesgo y que se quiere abordar

Institución proponente del proceso de gestión de riesgos que se quiere desarrollar

El objetivo de participación que se quiere obtener

El público objetivo con que se desea trabajar

La propuesta técnica a implementar (producto)

Las dificultades que tendría el público objetivo para asumir la propuesta técnica (precio)

El grupo encargado de llevar la propuesta técnica al público objetivo (canales)

La forma como se generan capacidades en la población (comunicación)

6.1 El problema que genera el riesgo

La gestión de riesgo no es un problema único, es una suma de problemas que hay que atacar

en forma ordenada y sostenible. Ahora bien, por lo general, los tomadores de decisiones tienden a

dar soluciones simplistas a los problemas de gestión de riesgos, con lo que demostrarían un escaso

conocimiento acerca de la realidad palpable.

Una característica de esta clase de problemas es que en sí mismos no son una razón, sino más

bien el resultado de una interacción que puede resumirse en cuatro tipos de problemas: económicos,

tecnológicos, culturales y políticos. En este contexto, los problemas de gestión de riesgos no son

sino la punta de un iceberg en cuya base conviven las causas que los originan. Y, como ocurre con

el iceberg, de nada serviría quitar la punta visible. Los elementos de la base no tardarán en emerger

y, aunque no sea así, seguirán bloqueando el camino hacia el objetivo: la solución del problema.

A manera de ejercicio podemos tomar un problema cualquiera: la construcción en zonas de

pendiente pronunciadas y en laderas inestables.

Este problema tiene una razón económica, las personas que construyen en esas laderas lo

hacen porque esos terrenos son de muy bajo precio en ocasiones gratuitos.

También tiene una raíz tecnológica, pues la tecnología de construcción difiere de lo

recomendable en estas zonas.

También existe un aspecto cultural, que incluye actitudes, idiosincrasia, organización

social, liderazgo, entre otros. En nuestra cultura, muchas veces existe una aversión a pensar en los

posibles peligros que una acción.

Y en esto también influye lo político, lo legislativo, lo electoral y las relaciones de poder.

En nuestros países, estas acciones son apoyadas por la clase política, más aún en épocas electorales.

Es necesario, entonces, conocer a fondo estos problemas y sus causas para así emprender

acciones coherentes y efectivas de gestión de riesgos. Y dado que se quiere generar desarrollo en la

población, la planificación tendrá que ser participativa.

La experiencia demuestra que la planificación participativa tiene como gran traba el inicio y

las proposiciones que se hacen en esta etapa inicial. Si se parte de los problemas, el trabajo se torna

más ágil y permite involucrar a los participantes en las etapas posteriores.

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

9

Las razones de esta afirmación son varias:

Las personas se sentirán mejor escuchadas si manifiestan sus problemas y su deseo de

resolverlos.

Existe una tendencia muy humana (y muy latina) de fijarse más fácilmente en los

problemas.

Las proposiciones de objetivos pueden ser muy vacías si no se tiene claro qué se quiere

resolver.

Es más fácil construir consensos si la gente siente y entiende que se están abordando

directamente sus problemas.

Las razones de esta afirmación son varias:

Las personas se sentirán mejor escuchadas si manifiestan sus problemas y su deseo de

resolverlos.

Existe una tendencia muy humana (y muy latina) de fijarse más fácilmente en los

problemas.

Las proposiciones de objetivos pueden ser muy vacías si no se tiene claro qué se quiere

resolver.

Es más fácil construir consensos si la gente siente y entiende que se están abordando

directamente sus problemas.

6.2 La institución proponente del proceso de gestión de riesgo

Con la finalidad de darle sostenibilidad institucional, es necesario que se identifique con

claridad no sólo la institución que propone y busca desarrollar el proceso de gestión de riesgos, sino

también sus características, como su competencia legal, su experiencia, las capacidades con las

cuales cuenta. Sin que exista una institución que propone y se hace dueña del proceso, las acciones

a desarrollar caen en un vacío de continuidad. Las características internas en detalle se desarrollan

con más amplitud en el acápite denominado canales de distribución (6.7)

6.3 Los objetivos de acción

Esta es quizás la parte medular del modelo, ya que permitirá definir hacia dónde deben

encauzarse los esfuerzos. Por supuesto, los objetivos dependen de aquello que queremos solucionar:

los problemas. Al igual que estos, tienen que ser definidos en forma participativa. Tanto la claridad

de los objetivos como el consenso que se construya a su alrededor dependerán de la claridad y el

acuerdo en la definición de los problemas.

Un objetivo es una declaración de la intención de lograr lo que se quiere en un tiempo

determinado. Representa aquello hacia lo cual deben dirigirse los esfuerzos.

6.3.1 Importancia de contar con objetivos claros

Ahora bien, si los objetivos no son claramente entendidos por todos en la institución que

promueve el proceso participativo en gestión de riegos, sucede lo siguiente:

No se sabe en qué acabarán los procesos. Cuando los objetivos no son claros, los grupos

ejecutores y el público objetivo no pueden visualizar con nitidez a qué conducirá todo su esfuerzo,

lo que muchas veces da lugar al desaliento o las dudas y acaba perdiéndose el tiempo en discusiones

para encauzar o reencauzar las acciones.

Inversiones poco productivas. Los objetivos se convierten en la medida del éxito o fracaso

de una acción. Si se logra el objetivo, es un éxito; si no se logra, un fracaso. En ese sentido, todo

gasto debe contribuir, directa o indirectamente, a alcanzar los objetivos.

Inexistencia de criterios para asignar fondos. Esto tiene relación con el acápite anterior.

Los fondos deben destinarse preferentemente al logro de los objetivos planteados.

Escasa claridad sobre el ámbito de acción. Puede ocurrir que las personas que trabajan en

promover los procesos de gestión de riesgos no entiendan cuál es su ámbito de acción ni cuente con

criterios para tomar decisiones. Los objetivos son también criterios de decisión, y deben servir para

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

10

que los trabajadores y directivos decidan sobre aquello que se debe hacer y aquello que no se debe

hacer, en función de lo que se quiere lograr.

Percepciones diferentes del éxito o el fracaso. Es posible que las personas que

intervinieron en el proceso evalúen el resultado final con criterio distinto. Si no conseguimos

asegurar que el objetivo sea claro y que todos lo hayan entendido de forma similar, puede haber

insatisfacciones con el resultado final y surgir reacciones que vayan desde el desaliento hasta la

protesta.

6.3.2 Características ideales de los objetivos a plantear

Para orientar adecuadamente las acciones y los recursos, un objetivo debe:

Ser claro. No debemos olvidar que el objetivo es tan solo una declaración y, como tal, ha

de reflejar en palabras a dónde se quiere llegar en lo cualitativo.

Tener relación directa con los problemas. Las acciones tienen una finalidad, y el objetivo

la debe reflejar. En nuestro caso, la finalidad es resolver los problemas identificados.

Reflejar resultados orientados a la acción y no solo a los medios. El objetivo podría

plantearse, por ejemplo, como: “solucionar o reducir el problema X” (acción) y no como:

“investigar las causas del problema X”. Este último podría ser un objetivo intermedio, porque no

llega a la raíz del problema y se limita a estudiarlo.

Ser alcanzable. El objetivo debe estar al alcance de la institución. Uno de los problemas

en la planificación es trazarse objetivos que la institución proponente no pueda resolver. En estos

casos, y si se cree que el problema que desea abordarse es imprescindible para el desarrollo de la

ciudad o la región, el objetivo a corto plazo debe plantearse en función de aquello que sí se pueda

alcanzar.

Ser mensurable. Todo objetivo debe poder medirse en forma cuantitativa. En caso

contrario, sería imposible saber si se ha alcanzado. Es más, dada la característica humana de

interpretar toda acción social y ambiental (entre ellas la gestión de riesgos) desde una óptica

particular, nunca existirá consenso de haberlo conseguido, surgiendo dudas que perdurarán en

cuanto a la credibilidad y efectividad de las acciones de la institución.

Ser retador. Un objetivo en gestión de riesgos debe incluir un compromiso que trascienda

lo rutinario.

Incluir los objetivos individuales en el objetivo colectivo. Cabe señalar que, en el

compromiso de toda la institución, uno de los componentes del éxito es que los trabajadores y la

población perciban con claridad que el logro de los objetivos en gestión de riesgos contribuirá a que

ellos se sientan también satisfechos en lo personal y no solo colectivamente.

6.4 Elección del público objetivo

Algo que siempre debe recordarse es que cualquier proceso de desarrollo (entre ellos, la

gestión de riesgos) no consiste en emprender la mayor cantidad de acciones, sino en promover el

desarrollo a través de ellas. Como tema de desarrollo, la acción en gestión de riesgos no observa es

una fórmula exacta, y no cabe aquello de “a iguales problemas, iguales soluciones”. Lo que se haga

dependerá de las personas con quienes se trabaje.

Como todo tema de desarrollo, la gestión de riesgos que se pretende alcanzar no es un tema

técnico, sino humano. Es más, la experiencia práctica demuestra que la gestión de riesgos exitosa no

pasa principalmente por las soluciones técnicas, ya que estas están escritas, sino por convencer a las

personas de que apliquen las soluciones previstas. Por estas razones, identificar al público objetivo

claves es fundamental para las acciones que se van a ejecutar.

6.4.1 ¿Quién es el público objetivo en un proceso de gestión de riesgos?

Kotler (1992) los denomina stakeholders [adoptantes objetivo] y quizás sea una buena

denominación, porque son quienes deben aceptar y adoptar las conductas y acciones de desarrollo

destinadas a alcanzar los objetivos trazados.

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

11

6.4.2 ¿Por qué es importante definir el público objetivo?

Es peligroso que un proceso de gestión de riesgos especifique con claridad el grupo de

personas con quiénes se trabajará. Esto muchas veces lleva a que las personas, en un trabajo

masivo, no lleguen a identificarse con las acciones que se emprendan, puesto que no las perciben

como útiles para ellas; de ahí que puedan demandar acciones diferentes y que no necesariamente

propicien éxito de un proceso de gestión de riesgos.

Entre las razones que exigen definir con claridad al público objetivo están las siguientes:

Para que las acciones puedan encauzarse en forma directa, sin generalidades y buscando

impactos mensurables.

Para saber qué tipo de lenguaje se va a usar, porque el lenguaje que no es específico para

un público no ejerce impacto en la búsqueda de soluciones.

Para conocer los medios que se van a usar, dado que los diferentes públicos objetivo

tienen también diferentes medios de enterarse o educarse. Puede tratarse de medios masivos o de

personas (liderazgos).

Los mensajes “para todo público” no existen, ya que llegan con mayor fuerza a ciertos

grupos y con fuerza menor o nula a otros. Además, hay casos en los que la difusión masiva da pie a

la ineficiencia en las inversiones.

Para que en el interior y el exterior de la institución proponente se conozca cuál es el

grupo con el que se trabajará, ayudando a tomar decisiones adecuadas tanto de inversión como de

acción.

Ahora bien, trabajar con todos los diferentes públicos no es posible, porque los recursos son

siempre limitados. Por ello, conviene determinar la prioridad de los interlocutores con quienes se va

a trabajar. Sin embargo, esta jerarquización debe ser consciente y no inconsciente; debe ser una

decisión pensada y sopesada y no el reflejo de la capacidad de ciertos grupos para presionar o lograr

un acercamiento. Cuando las prioridades no se fijan de modo consciente, es difícil transmitirlo y

que sea aceptado por otros grupos, además que la gente las percibe con sectarias, sobre todo los

grupos a los que no se consideró prioritarios.

Un grupo objetivo es prioritario si:

Es importante para resolver los problemas; este es el criterio principal. El grupo con el

cual se trabaje debe elegirse por ser medular para solucionar los problemas y para lograr los

objetivos propuestos. Este es un gran defecto de muchas acciones en gestión de riesgos cuando se

dirigen a grupos más cercanos o más accesibles pero que no necesariamente ejercen influencia

directa en el logro de los objetivos.

Es capaz de influir sobre otros grupos. Esta es una característica ideal, pero no siempre

fácil de conseguir. Sin embargo, es importante que el grupo con el cual se trabaje los procesos de

gestión de riesgos pueda servir de ejemplo y ser reconocido por otros grupos que también

intervengan en el logro del objetivo.

Tiene las condiciones para conseguir resultados tangibles a corto plazo. No podemos

trabajar con un grupo objetivo en el cual invirtamos muchos años sin contar con resultados que

alimenten el trabajo posterior.

Es accesible, es decir que podamos llegar a él con los recursos existentes. Puede haber

grupos inaccesibles pero importantes para el logro de los objetivos. No se recomienda trabajar con

ellos en el corto plazo, sino estratégicamente hacerlo con otro grupo mientras se genera la

accesibilidad necesaria en el mediano plazo.

6.5 Las propuestas técnicas a implementar (productos)

Los productos en toda estrategia de marketing son su razón de ser. Por eso, deben ser

satisfactores de necesidades (solución de problemas).

Las necesidades en gestión de riesgos muchas veces no son comprendidas ni asumidas por

los distintos grupos sociales, o son entendidas de forma diferente por diferentes grupos, incluidas

las instituciones que deben promoverlas.

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

12

En ocasiones se convive con los problemas sin asumirlos como tales. Por ejemplo, no se

conoce los factores generadores de riesgo en una comunidad, pero sí se conoce que existe riesgo o

ya se ha sufrido algún desastre en dicha comunidad. Entonces, esto genera una serie de demandas

inconexas, incomprendidas a veces por los mismos demandantes, lo que lleva generalmente a que el

trabajo en reducir las condiciones de riesgo se orienten a satisfacer solo a ciertos grupos: aquellos

con mayor capacidad de ejercer presión o mejores contactos dentro de la institución proponente, o

aquellos con mayor exposición mediática.

En otros casos, la poca comprensión o la comprensión distorsionada del riesgo de una

comunidad por parte de proponentes y futuros beneficiarios, hace que la acción se oriente a lo más

fácilmente observable y aceptable. Esto explica las grandes y exageradas inversiones en

infraestructura, o las capacitaciones masivas y puntuales, con la carga de insostenibilidad que

suelen tener estas acciones.

La experiencia muestra que la generación de un producto (propuesta) para lograr gestión

adecuada del riesgo debe partir de las necesidades, recogidas a través del conocimiento de los

problemas detectados, para lograr el desarrollo local, regional o nacional, según el caso.

6.4.1 ¿Qué es un producto y cómo se aplica a la gestión de riesgos?

Como se ha señalado, el producto (o propuesta técnica) es la piedra angular de toda

estrategia. Implica plantear una propuesta para abordar las necesidades identificadas en los

problemas que están generando exposición al riesgo; en principio, dicha propuesta es mejor que las

ya existentes que apuntan al mismo fin. De ahí que se resalte la importancia de identificar primero

las necesidades para saber cómo se pueden satisfacer.

En función de esto, podemos decir que el producto es el programa, proyecto, idea o conducta

que se propone para ayudar a superar los problemas-necesidades de configuran la exposición al

riesgo a desastres de las comunidades, con miras a lograr los objetivos trazados.

Kotler (1992) dice que podemos clasificar los productos sociales o ambientales según las

necesidades que cubren, y ordenarlos en forma creciente según la dificultad para introducirlos:

Tipo 1: Un producto que cubre una necesidad actualmente insatisfecha.

Tipo 2: Uno que cubre una necesidad que actualmente está cubierta, pero lo hace de mejor

forma.

Tipo 3: Uno que cubre necesidades no percibidas por el público objetivo, pero que se basa

en una comprensión de la realidad de este público.

También podemos clasificar los productos en gestión de riesgos por la facilidad con la que el

adoptante objetivo perciba en el corto plazo los beneficios de adoptarlos:

Productos suaves: aquellos que reflejan beneficios tangibles que pueden observarse

rápidamente, como la capacitación, la mejora de infraestructura o la construcción de defensa

ribereñas, por citar algunos ejemplos.

Productos duros: aquellos cuyos beneficios tangibles no se pueden ver en el corto plazo y

demandan cambios importantes en la vida del público objetivo, como ordenamiento territorial,

cambios cédulas de cultivo, cambios en tecnologías de producción o traslado de poblaciones a

zonas más seguras, entre otros.

6.5.2. Tipos de productos

Un producto para una adecuada participación ciudadana en la gestión de riesgos debe adoptar

distintas formas, según el grado de comprensión del público objetivo acerca de sus necesidades.

Si las necesidades aún no son comprendidas a cabalidad, un producto de puede ser una

creencia, una actitud o un valor. Se orientan al entendimiento y la toma de posición frente al

problema o la necesidad:

Una creencia es una concepción no evaluada sobre algo. Por ejemplo, “las construcciones

inadecuadas incrementan el riesgo de desastre”.

Una actitud es una evaluación positiva o negativa acerca de personas, objetos, ideas o

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

13

sucesos. Por ejemplo, “las construcciones inadecuadas son muy malas para la seguridad de las

familias”. Trasciende el mero conocimiento del concepto, implica tomar una posición sobre un

tema.

Un valor es una idea global sobre algo, que se constituye en un criterio para juzgar lo que

es bueno y lo que es malo. Por ejemplo, “quien construyen en forma inadecuada es un enemigo de

la seguridad, tanto propia como de la comunidad”

La principal herramienta para lograr la “venta” de esos productos es la comunicación. Estos

podrían ser llamados productos intermedios, ya que deben ser la base y no el fin último de los

procesos de gestión de riesgos, tal como veremos en el acápite dedicado a la comunicación.

Si las necesidades ya son comprendidas y se busca su satisfacción práctica, el producto

social puede ser un acto o una conducta. En el largo plazo, deben ser los productos finales de todo

proceso de gestión de riesgos.

Un acto se caracteriza por ocurrir una vez. Puede ser por ejemplo una campaña para

limpieza de cauces de los ríos o para construir una defensa ribereña. La comunicación juega un

papel importante para realizarlo, aunque también se requieren otros elementos logísticos.

Una conducta se diferencia por ser permanente. Es preciso consolidar conductas

recurrentes para que se manifiesten en caso necesario. Para lograrlo, hay que formular proyectos de

mediano y largo plazo. Si, por ejemplo, queremos que un grupo de campesinos participe

adecuadamente en los procesos de organización social, se necesita un proyecto que, a través de la

comunicación, demuestre las ventajas y la resolución de consultas, consiga que el grupo objetivo

haga suyas las prácticas difundidas y las aplique libre y conscientemente. Este es el tipo de

productos al que deben apuntar las instituciones proponentes en el largo plazo cuando buscan

generar desarrollo.

6.5.3. El concepto de producto en la gestión de riesgos

Al igual que cualquier producto de consumo masivo, los productos de en gestión de riesgos

deben tener un concepto de producto. Según Kotler (1993), este es una versión elaborada de la idea,

expresada en términos comprensibles para el público objetivo; a lo que nosotros añadimos: también

debe ser comprensible para todos los involucrados.

La utilidad de un concepto de producto radica en que genera una idea común, que facilita su

discusión al interior y al exterior de los grupos proponentes y el público objetivo, ayuda a la

emisión de mensajes coherentes y también a su presentación y aceptación ex ante por parte de los

interlocutores claves. Es poner las ideas en palabras.

Para cumplir con sus fines, dicho concepto debe:

Estipular claramente si es un producto intermedio o un producto final. Si el producto

definido fuera intermedio, el concepto debe dejar en claro qué producto final se quiere lograr. Si no

se aclara bien esta relación, el producto intermedio se convierte equivocadamente -en la mente de

las personas- en la razón de ser de la acción a implementar, afectando negativamente el logro de los

objetivos.

Tener relación con el objetivo planteado. Es decir, debe vincularse con aquello que se

quiere lograr. Un error muy común es plantear objetivos como: “disminuir la vulnerabilidad de la

población ribereña” y tener productos como: “un boletín informativo sobre riesgos”. Quizás el

producto podría ser “reubicar a la población ribereña” que guarda mayor relación con el objetivo

trazado.

Adecuarse al público objetivo. Estos deben estar en capacidad de poderlo aplicar con éxito

y en forma sostenible. Muchas veces se conciben productos para los que se requiere ayuda externa

permanente (apoyo financiero, asesoramiento, etcétera), porque así su implementación será más

fácil y rápida. A esto se le ha llamado “paternalismo”. Sin embargo, este tipo de intervenciones

demandan un mantenimiento permanente por parte de la institución proponente e impiden que las

personas ganen autonomía respecto al producto planteado. En el diseño debe contemplarse que este

producto será transferido oportunamente a las comunidades, y trabajar con esa perspectiva.

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

14

Poderse aplicar en la realidad económica, social y ambiental del público objetivo. Es

posible que un producto que funcionó en una realidad no funcione en otra.

Considerar los productos tangibles requeridos para su aplicación. En el concepto de

producto, hay que tener en cuenta los apoyos tangibles necesarios (como maquinarias, equipos,

metodologías, utensilios, etcétera) y saber cómo se van a financiar. Esto exige una definición clara,

para discutir abiertamente este apoyo, su pertinencia y durabilidad, y así evitar malos entendidos y

reclamos posteriores.

Estipular con claridad el financiamiento a través del tiempo, entendiendo como tal no solo

el capital que pone la institución proponente, sino también el aporte en dinero, trabajo, tiempo, etc.

que aportará el público objetivo y otras instituciones para hacer sostenible el producto, una vez que

les sea transferido.

Explicitar los compromisos requeridos tanto por parte de la institución como del público

objetivo.

Un concepto de producto debe evaluarse en forma participativa, para saber a ciencia cierta si

contribuye al logro de los objetivos previstos y si hay acuerdo sobre lo planteado. Dicha evaluación

debe ser interna (por los ejecutores) y externa (por el público objetivo). Esta última siempre es la

más difícil y temida, ya que los proponentes temen encontrarse con el síndrome “de qué se trata,

para oponerme”. Por ello, y si se han identificado participativamente las necesidades y los

objetivos, será más fácil trabajar con criterios de evaluación del concepto de producto, entre los

cuales están:

Satisfacción: el producto satisface alguna necesidad identificada.

Credibilidad: el beneficio es creíble para los interlocutores claves.

Comparabilidad: el beneficio es mejor que el de algún otro producto ya existente.

Disposición de compra: los interlocutores claves están dispuestos a “comprar” el

producto, entendiéndose por “compra” la interiorización de la propuesta.

Disposición al uso: los interlocutores claves están dispuestos a usar el producto, en caso

de encontrarlo satisfactorio.

Factibilidad de uso: el producto puede ser usado por el público objetivo, en sus

condiciones actuales o por crearse durante el proceso.

Sostenibilidad: significa que el diseño del producto incluye aspectos que ayudarán a que

los interlocutores claves se apropien de él y lo puedan ejecutar en el largo plazo, lo cual denota que

aceptan las condiciones planteadas. Aquí debe ponderarse si el producto contempla la formación de

capacidades, si requiere el compromiso institucional y personal del público objetivo, así como el

tipo de financiamiento requerido para hacerlo sostenible en el tiempo.

6.6 Las dificultades para que el público objetico asuma la propuesta (precio)

Para nadie es novedad que al comprar cualquier producto tangible, digamos un auto, hay que

pagar un determinado precio, generalmente pecuniario. Sin embargo, cuando se analiza la

conveniencia de la adquisición hay que sumar el seguro, el mantenimiento, el combustible, el precio

de venta del auto antiguo (si se tiene), el aprendizaje del manejo del auto nuevo (si corresponde),

entre otros gastos.

Un gran error respecto a los procesos de desarrollo, y por ende también en temas de gestión

de riesgos, es creer que lo único que interviene en la decisión de optar o no por una propuesta es el

pago pecuniario. Sin embargo, como sucede con cualquier producto, los relativos a gestión de

riesgos tienen un precio mayor que el del dinero que se paga.

En nuestro concepto, este es el aspecto crucial en la sostenibilidad de cualquier proceso, pero

el más olvidado. Los procesos de desarrollo y de gestión de riesgos están llenos de propuestas, pero

nunca se toma en cuenta aquello que puede originar que el público objetivo no toma le propuesta. Y

si el público no lo hace suyo, no existe proceso exitoso, es decir que logre sus objetivos.

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

15

6.6.1 ¿Qué es el precio?

Es aquello que un comprador sacrifica para acceder a un producto. A diferencia de la mayoría

de productos de consumo masivo, que tienen una estrategia que (en marketing) se llama de push

(esto es, empujar el producto hacia el consumidor), los productos de gestión de riesgos deben seguir

una estrategia de pull (es decir, atraer al consumidor hacia el producto). Esto significa que el

proponente debe convencer al público objetivo que tome un producto que muchas veces percibe

como innecesario, y en esta estrategia el precio juega un papel fundamental.

En temas de gestión de riesgo, el precio son las dificultades que el público objetivo tendría

para adoptar la propuesta planteada (producto). Por ejemplo, cambio en su rutina de vida, tiempo

dedicado a la capacitación, desconfianza en el proponente, etc.

Aquí hay que distinguir entre el precio real y el precio subsidiado. Generalmente, para que el

producto de gestión de riesgos sea tomado con rapidez, las instituciones suelen subsidiar los

precios. Estos subsidios pueden traducirse en apoyo profesional o apoyo en la utilización-ejecución

del producto. El precio subsidiado debe darse con la conciencia de que no puede mantenerse en el

tiempo, y en el diseño del producto deben incluirse acciones para que una vez retirado el apoyo (es

decir, una vez que se llegue al precio real) el producto siga siendo usado igual o en mayor medida

que cuando existía el subsidio.

El precio subsidiado no debe ser permanente en el tiempo, por razones de sostenibilidad

financiera y operativa. Producto que no incluya en su diseño este razonamiento corre el riesgo de

desaparecer una vez retirado el subsidio, ya que incurre en la práctica denominada paternalismo.

6.6.2 La importancia del precio en procesos de gestión de riesgos

Al igual que en el marketing masivo, el precio cumple varias funciones importantes con las

que se busca asegurar que el público objetivo tomen el producto que se les ofrece. Aunque los

productos hayan sido fijados en función de los objetivos acordados en forma participativa, esto no

necesariamente significa que cualquier producto será tomado con facilidad. El precio se convierte,

en la mayoría de casos, en el criterio final que determinará la adopción o el rechazo.

En una mezcla de marketing social, herramienta que estamos aplicando para este modelo, el

precio cumple estas funciones:

Configura la accesibilidad del producto: es decir, hará ver al público objetivo si será

posible ejecutar las acciones, actividades o proyectos que se plantean como productos, en las

condiciones de vida de dichos adoptantes. A mayor precio, hay menor posibilidad de acceder al

producto y, por ende, menor demanda.

Ayuda a posicionar el producto. Al contrario de los productos de consumo masivo, que a

mayor precio mayor sensación de sus bondades, generalmente los productos de gestión de riesgos

que tengan de menor precio son los que se perciben como mejores. Un menor precio genera la

sensación de un mayor compromiso de la institución que lo promueve, lo cual significa una mayor

inversión de la institución tanto en dinero como en trabajo para su desarrollo. Y este mayor

compromiso de la institución proponente alienta en la mente del adoptante objetivo la sensación de

mayor confianza en cuanto a la sostenibilidad del producto. El público objetivos en temas sociales y

ambientales (y por ende en temas de gestión de riesgos) no se limitan a aceptar las condiciones que

se les da (no son precio aceptantes), sino que intervienen (con su veto o su protesta) a fijar el precio

de los productos. Esto puede ocurrir de modo consciente (si lo vetan) o inconsciente (si

simplemente no lo toman).

Puede configurar barreras de entrada para la competencia. Y la competencia en marketing

social es todo aquello que impulsa a actuar en sentido contrario al objetivo trazado. Si, por ejemplo,

este es mantener limpia la cuenca de un río y el producto es organizar el arrojo de residuos sólidos

en lugares autorizados y de fácil recojo, un menor precio ayudaría a excluir todas aquellas prácticas

de desecho de residuos sólidos o líquidos que son contrarias al objetivo de mantener limpia dicha

cuenca.

Puede marcar la sostenibilidad del producto en el tiempo. Depende de si es un precio

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

16

subsidiado o un precio real, como se señaló en acápites anteriores.

Conviene dejar en claro que, a diferencia de lo que ocurre en el marketing de consumo, aquí

la institución proponente no fija el precio. Este se convierte en una variable que perciben tanto ella

como los interlocutores claves, y lo que hace la institución es tomarlo en cuenta en sus acciones.

6.6.3 Beneficios de un análisis adecuado del precio

Cuando la institución genera un análisis adecuado del precio este ayuda a procesos de gestión

de riesgos exitosa de la siguiente forma:

Contribuye a maximizar los beneficios del público objetivo y de los promotores, es decir,

debe promover que el producto sea tomado o ejecutado en grado suficiente para alcanzar el

objetivo.

Ayuda a maximizar el número de adoptantes del producto, es decir, conseguir que la

mayor cantidad de personas se sumen a la búsqueda del logro de los objetivos.

Colabora con la generación de equidad social, es decir que todas las personas se vean

beneficiadas, directa o indirectamente, sin distingos de condición económica.

Asegura la exclusión de aquellas prácticas que atenten contra el logro del objetivo. El

precio debe ayudar a la percepción de que las prácticas contrarias al producto diseñado son

perjudiciales para el público objetivo.

Elevar la probabilidad de que la adopción del producto sea sostenible.

6.6.4 Componentes del precio de un proceso de gestión de riesgos

Así como un precio tiene distintos componentes, también hay varios aspectos que tener en

cuenta para conocer qué precio real percibe el público objetivo cuando deciden si toman o no el

producto que se les ofrece. Muchas veces estos componentes son asumidos y evaluados

inconscientemente por el público, y parte de una estrategia de comunicación es hacer que estos

costos queden explícitos en la mente de ese público.

Cuando son muchos los costos no monetarios, como en los procesos de gestión de riesgos, el

costo de un producto no se conoce, sino se percibe. Esto hace que su tratamiento y difusión sea una

tarea con gran carga psicológica y de credibilidad por parte de la institución que promueve el

proceso, antes que una tarea basada en hechos demostrables.

Los componentes de un precio se describen a continuación. Hacemos la salvedad de que, si

bien se mencionan como costos, lo son para el adoptante objetivo y no para el proponente de

acciones de gestión de riesgos. Entonces, los aspectos que ayudan a construir un precio en procesos

de gestión de riesgos son:

Precio = costo total = costo monetario + costos no explícitos (costo de adaptación + costo de

aprendizaje + costo de prevención)

Costo monetario

Es el costo más fácil de visualizar y explicitar por el público objetivo, dado su mayor

contacto con la forma de presentación. Por ejemplo, si el producto que se ofrece es el recojo

diferenciado de residuos sólidos para evitar la colmatación de las cuencas de los ríos, el costo

monetario vendría a ser la compra de depósitos y/o bolsas para la basura.

Costo de adaptación

Es el costo del esfuerzo que toma cambiar de costumbres. Todo cambio en los hábitos o

modos de resolver los problemas, ya sea por su diferencia o intensidad, va a variar la forma como

las personas o instituciones suelen hacer las cosas. Y esto conlleva modificar sus costumbres

diarias. Va desde temas que pueden ser monetizados (como donde pastar el ganado, que tipo de

materiales usar, el tipo de productos que comprar, la forma de desechar los residuos, etcétera) hasta

temas difíciles de expresar en dinero (como el hecho de pedir o no bolsas de plástico en el

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

17

supermercado, dejar de ir al bosque a conseguir leña, no arrojar basura en el botadero

acostumbrado, etc). Cuando es difícil de monetizar, se convierte en el costo también más difícil de

reconocer.

Costo de aprendizaje

Los cambios de costumbres no ocurren de la noche a la mañana, hay que aprender a

introducirlos. Y aprender tiene un costo, que puede ser monetizado (un curso, por ejemplo, o recibir

una asesoría) o no (el tiempo que se invierta en el aprendizaje). Este costo del tiempo está en

función del costo de oportunidad de aquello que se deja de hacer. De ahí que muchas veces (no

siempre) el público objetivo pida dinero para capacitarse, porque ese tiempo que dedican a la

capacitación es el que, por ejemplo, pueden dedicar a obtener recursos económicos para subsistir.

La correcta fijación de este precio es fundamental para que el público objetivo tome o no el

producto ofrecido. Es uno de los costos más subsidiados por las instituciones que promueven la

gestión de riesgos.

Costo de prevención

Es el costo de estar alerta ante cualquier imprevisto o cuando las cosas no salen como se

plantearon. Este costo también puede ser monetizado (como la asesoría legal) o no (como no

dedicar las horas necesarias a la implementación del producto por desconfiar de los resultados o

para organizarse ante posibles incumplimientos).

6.6.5. Factores que afectan la sensibilidad hacia el precio

Mientras menos sensible al precio sea el público objetivo, más fácil será que adopten el

producto que se ofrece. Los factores que afectan esta sensibilidad son (Kotler, 1992):

Efecto de beneficio final. El público objetivo es menos sensibles al precio si sienten que

con el producto lograrán el objetivo. Es el efecto primordial; si este efecto no se da, será inútil

analizar los demás.

Efecto del conocimiento de sustitutos. La sensibilidad será menor si se sabe que no hay un

sustituto del producto para lograr el objetivo deseado.

Efecto de inversión asumida (costo hundido). Los adoptantes serán menos sensibles si

perciben como útiles las inversiones hechas con anterioridad (como instalaciones, compra de

equipos, etcétera).

Efecto de costo compartido. La sensibilidad será menor si se percibe que otras

instituciones y entes se han comprometido a compartir los costos. Aquí debe tenerse en cuenta la

sostenibilidad de los precios subsidiados, como ya se mencionó.

Efecto de costo relativo. Hay menor sensibilidad cuando se percibe que el costo es

mínimo en comparación con los costos que se asumen por otros beneficios complementarios o

paralelos.

6.6.6. Factores que reducen el precio percibido

De modo similar a lo que ocurre con los productos de consumo -donde las ofertas, los

premios o el servicio que los acompañan hacen que el precio se perciba como menor-, también en

marketing social existen factores que pueden causar un efecto parecido. Son aquellos que llevarán a

que el público objetivo perciban como menor el esfuerzo de adoptar los productos planteados. Los

principales son (Solano, 2009):

Servicio: es cuando la institución promotora del proceso pone a disposición del público

herramientas con productos tangibles -como materiales, espacio, datos, información, capacitación,

resolución de dudas, etcétera- que ayudan a reducir el costo monetario y los de aprendizaje y

adaptación.

Sensación de compartir preocupaciones: es cuando se siente que la institución promotora

refleja una preocupación real por lograr los objetivos. Se reduce el costo de prevención.

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

18

Cercanía a los que toman decisiones: ayuda a canalizar con facilidad las dudas,

recomendaciones, críticas, etcétera, que puedan disminuir los costos de prevención y aprendizaje.

Visibilidad de beneficios en el corto plazo: si las acciones dan resultados visibles y

parciales a corto plazo, se fortalecen las relaciones de confianza y mejora el trabajo en el futuro.

Disminuye el costo de prevención.

Visibilidad del beneficio diferencial con otros productos: como en el caso anterior, esta

diferencia debe percibirse en forma real y visible, porque de lo contrario el público objetivo podría

abandonar el producto. Disminuye el costo de prevención.

6.7 Cómo hacer llegar la propuesta al Público Objetivo: los canales de distribución

Así como muchas estrategias de marketing masivo fracasan por no haber canales de

distribución eficaces, idóneos y eficientes, muchos productos de marketing social también fracasan

por la ausencia de canales de distribución adecuados.

Como veremos a continuación, dichos canales requieren entonces una planificación muy

cuidadosa, pues serán el curso a través del cual el producto llegará al público objetivo. A mejores

canales, mejor llegada del producto y mayor probabilidad de adopción. Con canales mal diseñados

y que funcionen mal, la probabilidad de adopción se reduce al mínimo, aun cuando el producto, el

precio y la comunicación hayan sido brillantemente diseñados.

6.7.1 ¿Qué son los canales de distribución?

Para Kotler (1992), un canal de distribución es “una red de instituciones, agencias (y

personas) implicadas en la tarea de desplazar productos desde los puntos de producción a los puntos

de consumo”1. En gestión de riesgos, tales puntos de producción son las instituciones que diseñan

los productos; los canales pueden ser las personas (extensionistas, capacitadores o profesionales de

la institución) o las instituciones (aliados) que, como dice la definición, llevan los productos hasta

los hogares, las oficinas u otros lugares donde se encuentre el público objetivo.

Los canales de distribución pueden tener varios niveles, cada uno de los cuales comprende un

tipo de intermediarios. Imaginemos, por ejemplo, que un objetivo es: “se ha logrado que los

campesinos construyan con materiales resistentes a sismos”. Un producto podría ser: “desarrollo de

un programa de capacitación en construcciones rurales sostenibles”. Entonces, los niveles del canal

serían:

Cero niveles: si la institución promotora desarrolla los programas de capacitación

directamente, con personal de planta.

Un nivel: si la institución capacita o contrata a un grupo capacitador (por ejemplo, un

centro superior) para que se encargue de capacitar a los campesinos.

Dos niveles: si el centro capacitador contratado a su vez capacita a los grupos de líderes

para que cumplan un efecto multiplicador con los demás campesinos.

Tres niveles: si el grupo de líderes capacitados en el punto anterior, a su vez capacitan a

líderes de las otras comunidades para que ellas lleven los conocimientos a sus vecinos.

El tamaño del canal de distribución se decide teniendo en mente varios factores, entre ellos:

Tamaño del grupo objetivo: a mayor tamaño, mayor tamaño del canal.

Eficiencia: a mayor eficiencia de cada nivel, menor tamaño del canal.

Capacidad de inversión: a mayor capacidad de inversión, mayor tamaño del canal.

Costo de viaje: si el adoptante objetivo está más lejos, será mayor el tamaño del canal.

Si la institución proponente incluye en su producto de gestión de riesgos el apoyo de

productos tangibles, su distribución debe ceñirse a lo que dice la teoría de la logística sobre diseño

de canales de distribución.

1 Lo añadido entre paréntesis es nuestro.

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

19

6.7.2. Conflictos en los canales

Dado que los canales son parte de una organización, y siempre debe ser así, es común que

existan conflictos, por lo que la institución promotora del proceso de gestión de riesgos deberá

permanentemente estar atenta para detectarlos y corregirlos. Si bien los conflictos entre canales son

naturales, lo que nunca debería suceder es no prestarles atención y, una vez detectados, no

corregirlos.

Los principales tipos de conflictos en los canales de distribución son:

Incompatibilidad de objetivos. En el ejemplo del acápite anterior, si la institución

promotora desea trabajar con un grupo pequeño y la empresa capacitadora desea hacerlo con el

mayor público posible, podría haber un conflicto.

Roles y derechos indefinidos. Muchas veces, los miembros del canal se sienten con

derecho a negociar en nombre de la institución sin haber sido autorizados para ello. Esto puede

generar mensajes incoherentes hacia el público y problemas en la adopción del producto.

Diferencias de percepción. En la línea del ejemplo citado, esto podría suceder si la

institución promotora piensa que determinados líderes deben ser capacitados y la empresa

capacitadora no los considera como tales. Surge aquí un conflicto que puede desencadenar

problemas operativos en el futuro, cuando se evalúen los resultados.

Diferencias de velocidad en la toma de decisiones, donde la mayor lentitud puede venir de

la institución o de los canales.

Los conflictos entre canales se pueden y deben resolver aplicando las herramientas que se

usan para cualquier tipo de conflicto, sea social, económico o ambiental. Estas herramientas son:

La negociación, es decir, buscar concesiones y compromisos de aceptar los acuerdos.

La mediación de una tercera persona o ente.

El trabajo conjunto en la resolución de los problemas.

El arbitraje, buscando un tercer ente o persona que decida por las partes,

comprometiéndose estas a respetar su decisión.

6.7.3. Alianzas interinstitucionales como canales de distribución

Un modo de hacer que lleguen los productos de gestión de riesgos son las alianzas de la

institución promotora con otras instituciones. Una alianza interinstitucional es una forma de

relación donde dos o más partes se ponen de acuerdo sobre acciones y mutuas concesiones de tipo

económico, en bienes, en construcción de capacidades, etcétera. Se materializa normalmente a

través de convenios.

Para que una alianza interinstitucional ayude en la consecución de los objetivos debe cumplir

con los siguientes requisitos:

Los objetivos deben estar claramente definidos.

Ambas partes deben sentir que logran beneficios con ella.

Las obligaciones de las partes están claramente establecidas.

El compromiso se decide por consenso y es de fácil ejecución.

Hay disposición hacia la mutua concesión en aquellos aspectos que no figuran en el

convenio pero que ayudan al logro del objetivo.

Existe claridad sobre quiénes representan a ambas partes en el convenio, así como

facilidad de contactar a los representantes.

Nunca se cambia unilateralmente una decisión tomada en conjunto.

Se reconocen los beneficios obtenidos gracias al convenio, aunque sea indirectamente.

6.7.4. Los voluntarios: pros y contras

Con frecuencia, muchos procesos de desarrollo (y también de gestión de riesgos) se han

limitado a la participación de voluntarios. Es más, las personas encargadas tienden a ligar

mentalmente este trabajo con la mano de obra voluntaria. Sin embargo, por ser los voluntarios una

fuerza importante, su uso se ha convertido muchas veces en un abuso, sin resultados sostenibles

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

20

para el logro de los objetivos trazados.

El trabajo con voluntarios tiene los siguientes aspectos favorables:

Poca inversión necesaria.

Trabajo con gente comprometida con los propósitos.

Casi siempre los voluntarios tienen gran capacidad de empatía con el público objetivo,

porque los conocen o porque son parte de ellos.

Pero presenta las siguientes desventajas:

Poca sostenibilidad del trabajo por realizar, dada su poca duración.

La selección generalmente no es muy rigurosa.

Posibilidad de obtener resultados diferentes de los esperados.

Para lograr un trabajo eficiente y eficaz con voluntarios, es preciso observar las siguientes

pautas:

Realizar trabajos de corta duración.

Trabajar con resultados a corto plazo.

Identificar sus aptitudes y colocarlos donde más puedan producir.

Reconocer su trabajo con un diploma o alguna retribución económica (deseable).

Distinguirlos con algún objeto tangible (una credencial, una camiseta, etcétera).

Destinarlos a aquello para lo cual fueron reclutados.

Cumplir rigurosamente con lo que se promete.

Muchas causas en las que participan voluntarios no solo han fracasado sino que han generado

desaliento e imposibilidad de contar con el mismo grupo para nuevas causas, por no haberse

observado estas pautas. No se trata de “usar” a los voluntarios. Ellos pueden ser una importante

fuerza de apoyo en caso necesario. La efectividad de su trabajo dependerá de la capacidad de

involucrarlos, así como de la claridad de sus objetivos y de su capacidad para transmitirlos.

6.8. Qué decir para involucrar: la estrategia de comunicación

La comunicación a menudo ha sido y es un recurso muy mal utilizado en los procesos de

gestión de riesgos. Lo habitual es que haya corrido paralela y sin relación con la gestión. La

respuesta más fácil, y la más recurrente, ha consistido en la creación de materiales (impresos o

audiovisuales) o en talleres de capacitación, con una visión meramente instrumentista de la

comunicación, pero sin plantear los procesos en donde tales instrumentos se aplicarán para lograr

los objetivos deseados.

En la comunicación para el desarrollo (y por ende sobre gestión de riesgos), muchas veces se

piensa que los objetivos se logran con pura creatividad. Aquí no se necesita solo creatividad, sino

que esta se ponga al servicio de los objetivos planteados; lo cual se consigue planteando procesos de

comunicación con objetivos que no se limiten a dar datos o a “sensibilizar”, sino que busquen

generar competencias en los interlocutores claves para que intervengan con efectividad en los

procesos de gestión de riesgos. Por ello, una buena forma de evaluar un proceso de comunicación

ambiental o social no es preguntar: “¿qué hiciste?”, sino: “¿qué objetivos tenías?” y “¿los

lograste?”.

Según Solano (2008) las personas no practican ciertas conductas o desarrollan ciertas

acciones por una de estas cinco razones, llamadas estados de la conciencia:

Porque no saben nada del problema (real o potencial) que los perjudica.

Porque saben del problema, pero no lo consideran importante.

Porque consideran importante el problema, pero no conocen una solución; es decir, no

conocen un producto.

Porque conocen el producto, pero no lo consideran importante o efectivo

Porque consideran el producto importante, pero no saben cómo ejecutarlo.

Superar estas barreras es generar conciencia y constituye la razón de ser de la comunicación

en gestión de riesgos. Una vez planteado un producto, un precio y unos canales, es preciso activar la

acción y convencer a la población de adoptarlos. Para ello, la comunicación debe convertirse en “la

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

21

fuerza de avanzada” de los procesos de gestión de riesgos. Sin apelar a la manipulación,

simplemente colocando en la mente del público objetivo los conceptos y las certezas necesarios

para generar acción.

6.8.1. ¿Qué es la comunicación en Gestión de riesgos?

Oepen (2000), refiriéndose a la comunicación ambiental, dice: “es el planeamiento y uso

estratégico de procesos de comunicación y manejo de medios para soportar la toma de decisiones, la

participación pública y la implementación de proyectos, para lograr el desarrollo sostenible”.

Podemos decir entonces que la comunicación en gestión de riesgos es aquella que se genera

para lograr que las personas se involucren y se comprometan con los procesos de gestión de riesgos,

credos o por crearse.

De esta definición se desprenden varias consideraciones:

La comunicación no es un fin en sí mismo, sino una herramienta para soportar procesos de

gestión de riesgos.

No es postergable; es, por el contrario, la primera y la última acción que todo ejecutor de

procesos de gestión de riesgos debe realizar para lograr la sostenibilidad de sus acciones.

No puede estar a cargo de cualquier profesional, error en el que suele incurrirse cuando se

trata de temas sociales y ambientales. Deben intervenir profesionales en comunicación para el

desarrollo, con el apoyo de los técnicos. Unos sin los otros será muy difícil que logren resultados

importantes.

No se trata únicamente de generar materiales, ya que estos son tan solo medios para llegar

a los objetivos.

La educación y la capacitación no están desligados de los procesos de comunicación, ya

que tienen un público objetivo y unos mensajes. Por ello, la educación y la capacitación deben

formar parte de una estrategia.

Podemos decir, entonces, que la comunicación es la principal herramienta para la toma de

conciencia de la población, piedra angular del involucramiento en los procesos de gestión de

riesgos. Pero, es necesario dejar en claro que modificar la conciencia frente a un problema de

gestión de riesgos, no significa que el público objetivo conoce el problema, sino que está preparado

para ejecutar acciones destinadas a combatir el problema.

Por ello, la comunicación sin productos, definición de precio adecuado y canales (los otros

tres elementos de la mezcla) cae en saco roto, ya que la conciencia lograda no podrá traducirse en

acción. Un proceso de comunicación y educación genera conciencia, la cual debe ser recogida por

la gestión para lograr resultados tangibles en la solución y prevención de problemas que generan

riesgo de desastres.

Dado que una de las razones de la comunicación en gestión de riesgos es decirles a las

personas qué hay acciones o actividades que deben hacer de modo diferente para reducir las

condiciones de riesgo, los procesos de toma de conciencia atañen no solo a los medios de

comunicación que se usen sino implican también nuevas propuestas de acción (productos), para que

las personas las conozcan e interioricen. Tales procesos suelen ser lentos, pues se enfrentan a

conceptos y hábitos arraigados por generaciones. Esto trae por tierra la idea de muchos proyectos

que se proponen como objetivo “generar conciencia” y prevén tiempos muy cortos, como seis

meses o un año, cuando la toma de conciencia significa afectar y cambiar la forma de vida, lo que

toma más de un año o seis meses. Esto refleja un problema crítico respecto a la concepción de

conciencia que tienen muchos tomadores de decisiones.

6.8.2. Por qué es tan especial la comunicación en gestión de riesgos

Dada la complejidad de los asuntos de gestión de riesgos, ya que involucran aspectos de la

vida diaria de las personas -como sus intereses y expectativas, así como su forma de hacer las cosas-

, la comunicación en gestión de riesgos debe contemplar ciertas complejidades que van a surgir en

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

22

su desarrollo:

Implica dar a conocer cuestiones que tienen muchas variables, con raíz en lo económico,

lo cultural, lo tecnológico y lo político. Dada esta complejidad, siempre habrá que trazar los

objetivos con sumo cuidado.

El público objetivo no necesariamente entiende los problemas y los temas de igual modo

que el experto. Es más, el mismo mensaje puede ser interpretado de diferentes formas por públicos

distintos.

El propósito de la comunicación en gestión de riesgos es impactar en el comportamiento

humano, pues lo que se busca es modificar conductas. La aceptación de los mensajes dependerá en

gran parte de lo arraigadas que ellas estén y de su importancia en la vida de las personas.

Puede ocurrir que se produzcan acciones diferentes de las deseadas. De ahí que deban

analizarse claramente las posibles reacciones ante los mensajes y cómo canalizarlas hacia la acción

sobre el problema. El comunicador no puede lanzar mensajes sin haberse cerciorado de que la

reacción se utilice de manera provechosa para solucionar los problemas planteados (entre el público

primario) y que no suscitará reacciones adversas (entre el público secundario).

La comunicación en gestión de riesgos, como ocurre en la gestión social y ambiental,

promueve acciones para conseguir beneficios en el largo plazo, no visibles en el momento que se

genera el proceso.

6.8.3. Por qué fracasa la comunicación en gestión de riesgos

En función de los conceptos anteriores y de las experiencias conocidas, podemos decir que

muchos procesos de comunicación en gestión de riesgos han fracasado por lo siguiente:

No tomar en cuenta la actitud previa del público objetivo frente al promotor del mensaje.

Nunca debe olvidarse que una acción de gestión de riesgos no es inocua y siempre está respaldada

por la experiencia y la presencia en el ámbito de trabajo alguna entidad. Si existe una actitud

desfavorable hacia esa institución, esta también se trasladará a las reacciones ante los mensajes.

Creer que las verdades científicas son convincentes por sí solas, cuando la aceptación de

los mensajes dependerá no solo del rigor en la información, sino además de cómo el público

objetivo los reciba y decodifique, en su propio léxico y circunstancias.

Expectativas infladas del cambio que los materiales (imágenes, libros, folletos, etcétera) o

los talleres pueden generar por sí solos en la población. Los materiales y los talleres son solo

elementos de apoyo a la estrategia general.

No considerar que los intereses de todos los receptores no son siempre los mismos, y que

la forma como reciben e interiorizan los mensajes dependerá de sus circunstancias.

No mostrar (por no saber cómo hacerlo o por no contar con ellas) evidencias tangibles de

beneficios parciales o totales por asumir nuevas conductas.

6.8.4. ¿Comunicación sobre el problema o sobre el producto?

La comunicación debe ser sobre ambos. Un error muy común es abordarla proponiendo

alternativas de acción (productos), sin que los público objetivo hayan llegado a interiorizar de qué

manera les afecta el problema. Y si consideran que el problema no es relevante, verán la solución o

el producto de modo similar.

En ese sentido, se sugiere conocer primero cuáles son los conocimientos, actitudes y prácticas

(CAP) de los interlocutores claves respecto al problema, para saber si se requiere iniciar un proceso

de comunicación. Esto significa saber en cuál de los cinco (05) estados de la conciencia se

encuentra el público objetivo.

Únicamente cuando el nivel de CAP que el público tiene sobre el problema es el adecuado,

sea por condición inicial o porque se ha trabajado al respecto, cabe asumir la tarea de comunicación

acerca del producto, presentándolo como satisfactor de la necesidad que se desprende del problema

identificado.

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

23

6.8.5. La estrategia de comunicación

Para que la comunicación sea seria y se logren objetivos de conciencia que contribuyan a la

estrategia general, es preciso contar con una estrategia ad hoc. Es decir, conjugar los elementos

necesarios en un todo coherente para lograr resultados: aquellos requeridos para el cambio que el

proceso de gestión de riesgos pretende introducir.

Nunca debe olvidarse que el propósito de una estrategia de comunicación en gestión de

riesgos es ayudar a que el público objetivo tenga las competencias2 para intervenir en forma eficaz y

eficiente (para su propio bien) en un proceso de gestión de riesgos. Esto implica una cuidadosa

elección de mensajes y medios, así como de los procesos que se van a seguir.

Una estrategia de comunicación en gestión de riesgos debe tener en cuenta los siguientes

elementos, ya se trate de un problema o de un producto:

Problema que se va a abordar o producto que se va a difundir

Público objetivo

Nivel de conciencia de los interlocutores claves

Objetivos

Énfasis de los mensajes

Medios que se van a usar

Mensajes que se van a difundir

Los describimos a continuación. En el caso de los dos primeros elementos, esto se hará

brevemente por haberlos tocado con amplitud en capítulos anteriores.

Problema por abordar o producto que difundir

Se trata del problema o el producto (propuesta) sobre el cual se desea que los interlocutores

claves cobren conciencia.

El público objetivo

Son el grupo de personas en quienes se desea formar conciencia. Este grupo debe ser clave

para la solución del problema planteado.

Nivel de conciencia de los interlocutores claves

Es preciso responder aquí a la pregunta: ¿por qué los interlocutores claves no actúan sobre el

problema? o ¿por qué no toman o no tomarían el producto? Y, como ya mencionamos, la respuesta

puede ser una de estas cinco (Solano, 2008):

Porque no conocen el problema

Porque conocen el problema pero no lo consideran importante

Porque no conocen alguna propuesta que los ayude a resolver el problema

Porque conocen la propuesta pero no la consideran relevante

Porque conocen la propuesta, la consideran relevante pero no saben como aplicarla

Estos estados de la conciencia son un continuo: nadie puede tener una actitud favorable si no

conoce de qué se trata y nadie puede saber qué hacer (en forma sostenible) si no tiene una actitud

favorable. Es cierto que uno puede emprender acciones sin necesidad de conocer de qué se trata o

de tener una actitud favorable, pero esto no es sostenible: la falta de convencimiento puede hacer

que abandonen las mejores prácticas si se hallara otra forma de hacer las cosas que resulte más fácil

al público objetivo (a menor precio), pero que no sea tan favorable para la solución del problema.

Es importante saber entonces en qué parte de este camino de cinco hitos se encuentra el

público objetivo. Para esto se debe levantar información primaria con el público objetivo.

2 La competencia para intervenir en gestión de riesgos no se refiere solo a tener conocimientos técnicos, sino también

capacidades de diálogo y propuestas; por ejemplo, para poder arribar a soluciones donde todos ganen.

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

24

Objetivos de comunicación

Se refieren a la capacidad que se desea alcanzar en cada parte del proceso de comunicación

que va a emprenderse. Existe la creencia equivocada de que los procesos referidos a la conciencia

no pueden medirse, pero esto no es cierto. Para ello, es necesario diseñar primero los objetivos.

Dependiendo del estado de la conciencia del público objetivo, los objetivos de comunicación

en gestión de riesgos pueden ser uno de los siguientes:

Que las personas conozcan el problema.

Que las personas tengan una actitud frente al problema, a favor de su erradicación o su

solución.

Que las personas conozcan el producto.

Que las personas consideren el producto útil para solucionar el problema.

Que las personas sepan cómo usar el producto (aplicar la propuesta).

Énfasis de los mensajes

En función de cuáles sean los objetivos, los mensajes tendrán un énfasis determinado; así:

Si el objetivo es el conocimiento del problema, el énfasis estará en explicar de qué se trata

el problema y por qué se presenta.

Si el objetivo es la actitud frente al problema, el énfasis se pondrá en dejar en claro ante

las personas cuáles son los perjuicios sobre el problema y los beneficios de su solución.

Si el objetivo es el conocimiento del producto, el mensaje debe versar sobre las bondades

del producto respecto a la solución del problema.

Si el objetivo es de actitud frente al producto, el énfasis estará en su bondad al

comparársele con otros productos existentes.

Si el objetivo es la práctica, el énfasis se pondrá en cómo aplicar el producto, es decir, en

mostrar la alternativa técnica que se plantea como tal.

Es un gran error hablar de soluciones cuando las personas no entienden el problema. Si se

enfoca la comunicación en la búsqueda de soluciones antes de haber abordado las dos primeras

etapas, es más probable que los resultados no sean sostenibles, lo que restará eficiencia a la

inversión que genera todo proceso de comunicación.

Medios de comunicación

Los medios para que llegue el mensaje al público objetivo y su elección deben concordar con

los objetivos previstos. Si bien es cierto que todos los medios pueden usarse en distintas

circunstancias, lo importante es hacerlo en función de su eficiencia.

Los medios pueden ser de tres tipos:

Masivos: son los que pueden llegar con el mismo mensaje a muchas personas, con una

sola inversión. Este grupo comprende, además de la radio y la televisión, a los diarios, los panfletos

e inclusive la Internet. Son más eficientes si se busca generar conocimiento (del problema o del

producto)

Semimasivos: son aquellos que, aunque representan una sola inversión, no llegan a

muchas personas, sino a un público determinado en número y características. Aquí están

comprendidos los talleres, los cursos y seminarios, las reuniones comunales, entre otros. Permiten

una mayor reflexión intelectual y la discusión de conceptos. Presentan una mayor eficiencia si se

trata de generar actitud.

Personales: son los que implican una interacción personal y facilitan la resolución de

dudas y respuestas en el mismo momento. Permiten también la discusión de las prácticas y la

adaptación a las prácticas anteriores. Más eficientes si se trata de generar una mejor aplicación de

las propuestas.

Mensajes para difundir

Representan aquella idea que deseamos fijar en la mente de las personas. La importancia del

XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

25

mensaje radica en que se convierte en lo que debe impregnar toda acción y todo momento en la

comunicación. La incoherencia con este mensaje llevará a que fracase la estrategia de

comunicación.

7. Conclusiones

La gestión de riesgos es fundamental en América Latina, región donde existen diversos

factores desencadenantes de desastres, sean terremotos, inundaciones, huracanes, etc. Pero, como

todo proceso que contribuya al desarrollo, no se trata de un proceso técnico reducido a

construcciones o inversiones, sino sobre todo se trata de procesos que debe involucrar en forma

sostenible a la población proclive a ser afectada por estos factores de riesgo.

A lo largo de los años, se ha reducido el involucramiento a proceso de comunicación, muchas

veces desligados de los proceso de gestión de riesgos que se desarrollan. Sin embargo, es necesario

que las personas se involucren en los proceso, para ello, debemos identificar con claridad los

problemas, el público con el cual se trabajar, los objetivos y propuestas. En base a ello, se debe

desarrollar procesos que hagan que la gente asuma estos procesos de gestión de riesgos y los haga

suyos. Es en este contexto que la comunicación se convierte en una herramienta que ayude en el

propósito de involucrar a la población, que no sólo obtendrá conocimientos, sino también

alternativas técnicas que no sólo conocerá y valorará, sino que también sabrá aplicar en los

momentos que sea necesario.

En resumen, podemos decir que un proceso de gestión de riesgos debe plantear con claridad

el binomio propuesta clara más compromiso. Sólo así podremos tener éxito en los procesos

participativos de gestión de riesgos y reducir las posibilidades que los desastres afecten en forma

significativa a nuestras comunidades.

Bibliografía CEPREDENAC (2007), Diseño Programa de Especialización en Análisis y Reducción de Riesgo a

Desastres en Procesos de Desarrollo. Managua.

CONAM (1999), Manual de capacitación para el manejo y resolución de conflictos ambientales, Lima,

Consejo Nacional del Ambiente.

INDECI (2006), Manual Básico para Estimación del Riesgo. Lima, Instituto Nacional de Defensa Civil.

Kotler Phillp (1992), Marketing Social, Madrid, Ediciones Díaz de Santos.

Kotler, Philip (1993), Dirección de la mercadotecnia, México, Prentice Hall Ediciones.

Lavell, Allan (2007), Apuntes sobre gestión de riesgos. Lima, Proyecto PREDECAN.

Magendzo, Abraham (2005), “Currículo y transversalidad: una reflexión desde la práctica”, en Revista Internacional Magisterio, educación y pedagogía, N° 16. Bogotá, Agosto- septiembre.

Ministerio de Economía y Finanzas del Perú (2007), Conceptos asociados a la gestión de desastres en la

planificación e inversión para el desarrollo, Lima, MEF.

Oepen, Manfred (2000), Communicating the Environment. Environmental Education, Communication

and Sustainability, Francfort, GTZ.

OEA (2001), Estrategia interamericana para la participación pública en la toma de decisiones sobre desarrollo sostenible, Washington, Organización de Estados Americanos.

Sabatini, Francisco (1995), ¿Qué hacer frente a los conflictos ambientales? Ambiente y Desarrollo,

Santiago, CIPMA.

Solano, David (2001), “Comunicación y generación de conciencia ambiental”, en Tópicos de educación

ambiental, Vol. 3 N° 3, México, abril, pp. 52-57.

__________ (2007), “Transversalidad y transectorialidad en el sector público”, Mención Honorífica XX

Concurso CLAD ¿Cómo enfrentar los desafíos de la transversalidad y de la intersectorialidad en

la gestión pública?, Caracas, http://www.clad.org/siare_isis/fulltext/0056804.pdf.

__________ (2008), Estrategias de comunicación y educación para el desarrollo sostenible, Santiago,

UNESCO.

__________ (2009), Responsabilidad social: estrategias sostenibles para el desarrollo y la

competitividad, Lima, Universidad ESAN.