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Fundaciò Universitat Politécnica de Catalunya Programa Master Desarrollo Urbano y Territorial. Gestión y Transformación de Ciudades en Países en Desarrollo

Modelo de gestión territorial, estrategia hacia la sostenibilidad del mundo rural. Estudio de caso “Caminos Rurales de la Producción”

Alumno: Alejandro Rafael [email protected]

Barcelona, 25 de Agosto de 2006

Master Desarrollo Urbano y Territorial. Gestión y Transformación de Ciudades en Países en Desarrollo

Memoria

Nota:

No es habitual un prologo en una tesina de master, pero creo necesario contextualizar el tema elegido para esta memoria. Nací en un paraje rural a las afueras de una ciudad intermedia de Sudamérica, Argentina, aunque desarrolle mis estudios de grado en el campo de las ciencias ambientales, siempre fue una preocupación y un tema de reflexión en la practica profesional las relaciones entre el campo y la ciudad, desde una perspectiva local- global y sostenible. Talvez por una cuestión disciplinar, durante mucho tiempo, tuve una mirada sesgada del desarrollo y de la Sostenibilidad, en parte hoy conservo esta visión sistémica y critica de la relación hombre-naturaleza, pero desde otro lugar, empiezo a comprender la multidimensionalidad y complejidad de los procesos que permiten el desarrollo humano. En este sentido “El master de Gestión y transformación de las ciudades en países en “desarrollo” me permitió por un lado entender desde la teoría algunas de las practicas o “no practicas” realizadas en nuestros ciudades, conocer el valor de la planificación de nuestro entorno, la necesidad de invertir en generar capital institucional, capital social y cuidar nuestro capital humano y natural, así como “aprehender” a articular instituciones, estrategias, actores y particularmente a tener una mirada mas amplia de lo local. La provocación intelectual, invitando insistentemente a la reflexión, de Carles y Josep Maria Llop ayudo a que cada uno de los participantes no lleváramos un conjunto de herramientas para adaptar, contextualizar y construyéramos nuestra propia bitácora del “saber hacer, del como hacer ciudad”. Esta memoria esta centrada en dos proyectos que han marcado mi actividad profesional-académica y que hoy me permiten conjugar teoría con praxis, llevando un conjunto de ideas a la practica. El proyecto “Caminos rurales de la producción” que nace desde “lo local” en un contexto de crisis económica y política (al borde de la desintegración social) en el año 2001, a partir de una demanda sentida de la comunidades rurales de mejorar las condiciones de acceso y calidad de vida de pequeños pueblos y localidades rurales. El proyecto es innovador en la manera de diseñar dispositivos institucionales para resolver la articulación municipio, provincia y nación, en el diseño de la estructura de financiamiento, en la manera de sociabilizar el problema, plantear la discusión y generar los consensos necesarios para la concreción de cualquier obra de infraestructura. Se apoya en la generación de capital social y valora el proceso mas que el resultado. Este proyecto se presenta en la memoria como estudio de caso, describiendo detalladamente cada unas de sus etapas. El segundo proyecto, que solo es tratado tangencialmente en la memoria, se trata de un Programa de Mejoramiento de la Educación Rural (PROMER)1, el cual se encuentra en fase de diagnostico2, relevándose un total de 7000 escuelas rurales aisladas y distribuidas en la totalidad del territorio argentino. Ambos proyectos apuestan a una transformación social, económica, cultural y ambiental del mundo rural.

1 tiene como objeto contribuir a la Política Educativa de la Nación en lo que hace al mejoramiento de la equidad del sistema educativo, optimizando la calidad y cobertura de la Educación Rural (en cuanto a las condiciones de funcionamiento de las escuelas rurales, ampliación de la cobertura, aumento de la tasa de promoción escolar) 2 a relevar información sobre la oferta educativa general, matrícula indígena, infraestructura del establecimiento, consumo de medios culturales y una aproximación de la situación socio-económica de las familias de los alumnos y la comunidad según la percepción del docente, consumo de medios, ect

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Índice Introducción....................................................................................... 5 MARCO TEÓRICO.............................................................................. 6 Sobre el concepto de “desarrollo”.......................................................... 6 Reconociendo los territorios locales....................................................... 8 El escenario global.............................................................................. 9 Capital social y desarrollo institucional................................................... 11 Problemas del mundo rural, urbanización y éxodo rural............................ 12 Red de ciudades, hacia la sostenibilidad................................................. 15 ESTUDIO DE CASO........................................................................... 18 Síntesis del caso de estudio................................................................. 22 1-La situación actual del campo: una aproximación al agro argentino y sus vías de comunicación.............................................. 22 1.1 Las características de la región........................................................ 23 1.2 Situación actual del agro, cambio tecnológico, requerimientos de la

actividad...................................................................................... 25 1.3 Vías de comunicación y organización territorial................................. 27 1.4 La red vial de la provincia de Buenos Aires....................................... 29 2-Los caminos rurales: estado de situación..................................... 29 2.1 Análisis del problema, causas y efectos........................................... 31 2.2 Mantenimiento de los caminos........................................................ 35 2.3 Caminos pavimentados con mantenimiento mínimo........................... 37 2.4 Diseño estructural de la calzada de hormigón de cemento Pórtland...... 39 3-Diseño participativo del proyecto................................................. 41 3.1 Técnicas utilizadas para la articulación de actores e instituciones........ 43 3.2 Etapas del proceso....................................................................... 43 3.3 Los aportes de los propietarios y habitantes rurales al proyecto.......... 45 3.4 Formulación final de la propuesta base............................................ 48 3.5 Actores y intereses....................................................................... 49 4-Componentes del modelo de gestión............................................ 51 4.1 Contribución por mejoras............................................................... 52 4.2 La distribución del costo................................................................. 52 4.3 Banco de fideicomiso..................................................................... 55 4.4 Los municipios y el gobierno provincial............................................. 55 4.5 Moneda de la producción................................................................ 56 4.6 La financiación de las AFJP.............................................................. 59 4.7 Aplicación a nuevos municipios del modelo de gestión........................ 59 5- El planeamiento y la selección de los caminos............................. 59 5.1 Evaluación y diagnóstico del municipio............................................. 65 5.2 Aportes para la selección de trazas.................................................. 65 5.3 Caminos seleccionados.................................................................. 73 5.4 Difusión, comunicación y búsqueda del consenso.............................. 74

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5.5 Proyecto, financiación y obra.......................................................... 75 CONCLUSIÓN.................................................................................. 76 Bibliografía....................................................................................... 78

"algunas pocas personas, en algunos pocos lugares, haciendo algunas pocas cosas, pueden cambiar el mundo..."

Instituto para el desarrollo de la

democracia participativa

Master Desarrollo Urbano y Territorial

Gestión y Transformación de Ciudades en Países en Desarrollo

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Introducción

Durante los últimos 15 años las ciudades argentinas han organizado, planificado y gestionado políticas de desarrollo local, asumiendo el desafío de encarar los retos del desarrollo desde la especificidad de cada territorio. Transcurridos varios años de experiencias locales de desarrollo, es posible percibir que éstas ofrecen resultados muy diversos, muchas veces insatisfactorios o cuanto menos modestos. Sin embargo, también se encuentran ejemplos de procesos económicos y sociales articulados y complementados territorialmente, innovaciones políticas y gerenciales que combinan creatividad, liderazgos, participación y responsabilidades compartidas, así como experiencias de capital social, que señalan caminos en la construcción de redes sociales e institucionales de cooperación y solidaridad. Durante mucho tiempo hemos creído que el factor económico era el único determinante del desarrollo, ahora sabemos que el desarrollo tiene muchas dimensiones (económica, social, cultural, ambiental, físico-territorial, político institucional…) que mantienen, unas con relación a las otras, un relativo grado de autonomía. Una comunidad se desarrolla cuando convierte en dinámicas sus potencialidades. Cuando hablemos aquí de “desarrollo” estaremos hablando por tanto de mejorar la vida de las personas (desarrollo humano), de todas las personas (desarrollo social) tanto de las que están vivas como de las que vendrán mañana (desarrollo sostenible). La presente tesina de master se presenta un breve marco teórico para la comprensión y encuadre del un proyecto de investigación-acción presentado como estudio de caso. En una primera parte se identificaron los elementos teóricos que permiten comprender el concepto de desarrollo, centrado en lo local y sus relaciones con lo global. Un proceso globalizado como otro local es víctima, por así decirlo, de la dinámica global, sobre la cual nadie tiene ningún control, pero sobre la que se puede influir y compensar los efectos excluyentes de este proceso, generando una forma de crecimiento económico que aproveche más eficientemente los recursos endógenos existentes en una zona determinada para crear empleos y mejorar la calidad de vida de las poblaciones allí residentes. Se plantea como aprovechar el potencial endógeno de los territorios y se expresa la oportunidad y necesidad de articulaciones entre escalas territoriales, entre instituciones desde una visión que no desconoce los desafíos de la época, que enfatiza la necesidad de desarrollar las ciudades no subordinando todas las dimensiones del desarrollo a lo económico. Se intenta desarrollar los aspectos fundamentales de la mirada sostenibilista del desarrollo, la problemática del mundo rural (el éxodo rural, cambio de modelo y el riesgo de desaparición de pequeños asentamientos urbanos), sus causas y consecuencias. Por otro lado se hace hincapié en la relación desarrollo y capital Social como la base indispensable(condición necesaria, aunque no suficiente) para el desarrollo de una comunidad en todos los diferentes niveles (desde la comunidad local, al municipio, comarca, región o país).

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A su vez, se refleja la histórica tensión del pensamiento latinoamericano sobre el desarrollo, entre modernización (ponerse al día con los modelos emanados de las regiones que se consideran a la vanguardia) e identidad (buscar un modelo de desarrollo en el interior de la propia cultura e historia) (Devés Valdés, 2003). En la segunda parte el objetivo es analizar el proyecto “caminos rurales de la producción” desde la perspectiva teórica - practica del desarrollo territorial integrado y sostenible. Este documento intenta reflejar un proyecto con componentes innovadores a la tradicional gestión de proyectos de infraestructura en la Argentina. Recoge de otras experiencias regionales dinámicas y de la incipiente teoría del desarrollo territorial la impronta que permite pensar y ejecutar ideas de abajo hacia arriba integrando intereses sectoriales y articulando entre los niveles municipales, provinciales y nacional del Estado. Intenta describir también una propuesta técnica pero no sólo eso sino cómo esa propuesta técnica se fundó con un enfoque participativo que agregó valor al proceso. La articulación de diversos actores públicos y privados disparó acuerdos e hizo una sinergia de recursos que permitió consolidar la propuesta. Por último, rescata la ingeniería financiera con lo que se resuelve este cuello de botella, se diseña un sistema de financiación que puede ser una solución a otras problemáticas aparentemente inaccesibles del desarrollo regional. Marco Teórico Sobre el concepto de “desarrollo sostenible”

La conceptualización del termino “desarrollo sostenible” sesgado históricamente por lo económico y de sostenible ligado a la existencia de unos limites determinado por las capacidades del entorno, sigue siendo hoy ambigua y en creciente debate. Debate por el concepto y sus orígenes etimológicos, diferencias culturales, contextuales (institucional, económico, incluso académico), el debate propio de interdisciplinaridad del termino y por ultimo el debate geopolítico (en termino de aquellos que cuestionan el patrón de producción y consumo y aquellos que lo promueven) (Antequera, J; Ríos, L; Gonzáles, 2005).

Las concepciones acerca del desarrollo han evolucionando desde una perspectiva que ponía la atención en el desempeño de las variables económicas, como el producto bruto interno, la tasa de inversión, la productividad y los niveles de industrialización (incorporación de valor agregado a la producción) hacia otra más interesada en los resultados alcanzados en materia de educación, cultura, autonomía, distribución de la riqueza y de las oportunidades de acceso a las diversas opciones de vida disponibles (Madoery, O 2003). Junto con el avance de esta última perspectiva también se abandona progresivamente la idea de que existen modelos de desarrollo representados por determinadas sociedades que habría que emular. Desde el Club de Roma hasta “Eco-92” veinte años después, se han introducido varios componentes nuevos a las reflexiones sobre el concepto de desarrollo que podemos sintetizar mediante el concepto general de sostenibilidad.(De Franco;A 2000) Las dificultades antes citadas para conceptualizar el desarrollo sostenible, entre otras cosas por la ambigüedad del termino y la multiplicidad de interpretaciones, no nos impiden reconocer que la definición más aceptada y difundida guarda relación con el agotamiento de los recursos naturales necesarios para las generaciones actuales y que, se imagina, serán necesarios también para las generaciones

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futuras.3 Por este motivo, el concepto de sostenibilidad está muy ligado a la idea de una relación del ser humano con la naturaleza que conserve el medio ambiente. Por esto que asociamos inmediatamente sostenibilidad con ambientalismo y ecología. Pero La sostenibilidad hoy en día guarda poca relación con la preservación o la conservación de los limitados recursos naturales. Comparto la definición dada por Augusto De Franco al termino “Sostenibilidad”, el autor entiende que es la capacidad de auto-organización, de reproducción y de auto-generación de las condiciones para la continuidad de un determinado ente o proceso. Estas capacidades son el resultado de un patrón de organización en red de un sistema complejo. Entonces un proceso económico, social, cultural, político, ambiental o físico-territorial es sostenible cuando se mantiene de forma continua a lo largo del tiempo, cuando este ente o proceso es durable. Si el sistema es sostenible será también durable, (la durabilidad es una consecuencia de la Sostenibilidad) ya que es capaz de auto-organizarse, de reproducirse y de autogenerar las condiciones para su continuidad. Diverso marcos teóricos hay aportado conocimiento a este patrón de organización, particularmente la ecología observando el comportamiento de los ecosistemas, descubrió que éstos presentan características que les confieren sostenibilidad, características como: la interdependiencia, el reciclaje, la asociación, la flexibilidad y la diversidad. En este sostenible es sinónimo de ser vivo, es autogeneración, es un patrón de redes en el cual la función de cada componente consiste en participar en la producción o transformación de los otros componentes de la red. Independientemente de la dificultades para operacionalizar la sostenibilidad, es posible suponer que las comunidades humanas (se diferencia de los ecosistemas ya que poseen lenguaje, conciencia, cultura, ect) que presentan tales características tengan más oportunidades de ser sostenibles, es decir, sean comunidades en las que podemos satisfacer nuestras aspiraciones y nuestras necesidades sin comprometer o reducir las oportunidades de las generaciones futuras. Si pensamos la Sostenibilidad como una utopía a alcanzar, un camino para comenzar es incorporar otras dimensiones al proceso de desarrollo promoviendo la participación multisectorial de los diversos agentes gubernamentales, sociales y empresariales, en la planificación, ejecución, monitoreo y evaluación de acciones integradas y convergentes en localidades determinadas. En el año 1997 surge en Brasil una metodología denominada “Desarrollo Local Integrado y Sostenible” (abreviadamente, DLIS), expresión que la utilizan tanto aquellos que continúan enfatizando o dan un papel determinante y exclusivo al factor económico, como aquellos que tienen una visión más sistémica del proceso de desarrollo (por ejemplo los que trabajan en la llamada Agenda 21, este proceso de desarrollo local se basa en la conquista de la sostenibilidad aunque no se cumplen todas las implicaciones que significaría la aplicación de estos principios) Estas metodologías de capacitación, creadas para motivar y cualificar la participación de los actores locales, deben ser entendidas instrumentos de una estrategia política y no a la inversa. Implantar el DLIS es pues abandonar un viejo

3 Nos referimos al concepto de “desarrollo sostenible” que es “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades” (IUCN, IJNEP & WWF, 1980; WCED, 1987).

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conjunto de prácticas, substituyéndolo por otras más democráticas, más ciudadanas y más sostenibles. (De Franco;A 2000) Esta visión holística, sistémica y constructivista (Boisier, 2003) del desarrollo es completada y tiene puntos en común con los aportes del desarrollo humano (Max Neef et al, 1986; Sen 2000), del enfoque institucional (North, 1993; Guillén, 2001), y cultural (Putnam, 1993, Kliksberg y Tomassini, 2000), del enfoque endógeno (Vázquez Barquero, 2002); y se aproxima a la realidad admitiendo la diversidad (Arocena, 1995) remarcando el rol que asumen los actores locales, el tipo de interacciones que llevan a cabo y las características del entorno de actuación, como componentes claves del proceso de desarrollo y planteando una nueva perspectiva en los fundamentos teóricos del desarrollo. Esta perspectiva entiende la necesidad de mirar los aspectos sociales, culturales, históricos y no sólo económico de cada sociedad (Devés Valdés, 2003). También incorpora como espacio para el desarrollo, el territorio, lo local. En una rápida búsqueda en dicha literatura resalta por su interés la definición de Buarque (1999): “El desarrollo local es un proceso endógeno registrado en pequeñas unidades territoriales y asentamientos humanos capaz de promover el dinamismo económico y la mejoría en la calidad de vida de la población. A pesar de constituir un movimiento de fuerte contenido interno, el desarrollo local está inserto en una realidad más amplia y compleja,con la cual interactúa y de la cual recibe influencias y presiones positivas y negativas. El concepto genérico de desarrollo local puede ser aplicado a diferentes cortes territoriales y asentamientos humanos de pequeña escala, desde la comunidad (…) al municipio e incluso a microrregiones de tamaño reducido”. El concepto de desarrollo, como se entiende en este trabajo, contempla al menos el logro del crecimiento económico, la preservación de la calidad medioambiental así como el mejoramiento de las condiciones de vida de la población y fundamentalmente el incremento de las capacidades individuales y sociales de una comunidad. En este marco, el desarrollo local es un proceso de cambio socio-económico, político y cultural de carácter sostenido que además se encuentra territorialmente localizado, y cuya finalidad última es el progresó de la región local, de la comunidad regional o local y, por supuesto, de cada persona que pertenece a ella4. Es el lugar para poner en valor la construcción de nuevos espacios ético-políticos, de nuevas instituciones participativas y de nuevos modelos de gestión de políticas públicas, gubernamentales y no-gubernamentales, de la implementación de estrategias innovadoras de desarrollo social basadas en la relación Estado-Sociedad y la celebración de pactos sociales, nuevos "contratos naturales". Significa lograr crecimiento económico con distribución de la riqueza, mejorar las condiciones de vida, de equidad de género y cuidado del medio ambiente; pero también apropiarse del espacio local democratizando las distintas instancias de gobierno, creando las condiciones que faciliten y no coarten la participación social, promoviendo el fortalecimiento del tejido social y de las culturas que allí viven. La sostenibilidad es, en cierto modo, el resultado de la combinación de todas estas prácticas y el logro de estas metas. Reconociendo los territorios locales

Desarrollo y crecimiento (entendidos como sinónimos) desde mediados del siglo XX, fueron interpretados como un proceso de dinámicas centralizadas (desde los estados nacionales) y de remoción de barreras (los obstáculos al desarrollo).

4 Se retoman conceptualizaciones desarrolladas por Boisier (1998a) y Arocena (1995).

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La ayuda al desarrollo proveniente de los organismos internacionales o la la planificación centralizada o la reasignación territorial de recursos eran los encargados de proveer los atributos necesarios para el desarrollo de los pueblos, tales como la industrialización de la estructura económica, la democratización y modernización de la sociedad. Los sujetos dominantes eran los actores de la sociedad nacional: la burocracia estatal, las elites modernizantes, las vanguardias iluminadas, los actores privados corporativos, y aquellos actores sociales cuya lógica predominante tenía una clara orientación “estado-céntrica” 5(Madoery, O 2003) Esta manera de promover el desarrollo (de raíz economicista) prioriza la direccion “arriba-abajo” y los condicionantes macroeconómicos. Para esta visión, el desarrollo de la sociedad sigue siendo un problema de índole macroeconómico, concretamente de flexibilización de políticas macro. En la década de los 90, la argentina y sus ciudades sufrieron el mayor despliegue de los fundamentos del llamado “pensamiento único”6, su adhesión incondicional al libre comercio, a la liberación de las transacciones financieras y la eliminación de normas regulatorias de las inversiones de las corporaciones transnacionales en el país, la adopción de este modelo universal produjo además de impactos sociales y económicos, un desconocimiento del territorio, de los actores locales, un las instituciones y de los rasgos de las culturas locales. Hoy, la teoría económica rescata la amplia y particular relación entre las características que presenta cada territorio subnacional (en especial, las ciudades medias y grandes y las redes de ciudades de menor dimensión) y los procesos de desarrollo7.También hay una fuerte presunción que las dinámicas explicativas del crecimiento y la acumulación de capital han “bajado” de escala. El escenario global

Los territorios locales también están desarrollando un nuevo rol ante el cambio de escenario provocado por las globalización, es necesario reinterpretar el papel de las ciudades y las articulaciones territoriales, particularmente la “tensión” entre escalas territoriales (nacional, regional, local) en el escenario global. Para Buarque “El desarrollo local dentro de la globalización es una resultante directa de la capacidad de los actores y de la sociedad local para estructurarse y movilizarse con base en sus potencialidades y en su matriz cultural, para definir, explorar sus prioridades y especificidades en la búsqueda de competitividad en un contexto de rápidas y profundas transformaciones (traducido del portugués por el autor)”

En “Local y Global”, Borja y Castells, nos dicen “El entorno local es un

elemento decisivo en la generación de competitividad de las unidades económicas

5 Esa matriz de pensamiento, heredera de una pretensión normativa universal (Kozlarek, 2001), construye teóricamente recetas aplicables a diferentes tiempos y lugares. Al suponer universalidad de aplicación y replicabilidad de las políticas de desarrollo, presentan una orientación hacia la uniformidad de las sociedades y la homogeneidad de los fundamentos políticos, las recetas técnicas y las prácticas metodológicas. (Madoery, O 2003) 6 Postula que el poder decisorio sobre la acumulación de capital y la asignación de recursos ha sido transferido desde los espacios nacionales a los mercados internacionales, como ámbitos de relaciones entre actores financieros y corporaciones transnacionales (Ferrer, 2001) 7 Afirma Vazquez Barquero (2000) que el desarrollo endógeno recupera el interés de la teoría de la organización industrial, por estudiar “las condiciones bajo las que se articulan los sistemas productivos al territorio, en la forma de clusters o distritos industriales y sostiene su virtualidad para sustituir a las grandes empresas fordistas como modelo de organización de la producción”. (Becattini 1979, 1987; Costa Campi, 1992, 1993; Piore y Sabel, 1984, Porter, 1990). Asimismo, junto con la teoría del desarrollo “estudia los elementos y mecanismos que impulsan el crecimiento local y reconoce que los sistemas productivos locales son una de las diferentes formas de organización de la producción que permiten mejorar la productividad y competitividad de las empresas y territorios” (Fua, 1983, 1988, Vázquez, 1983,1988, Garofoli, 1983,1992, Arocena 1986,1995).

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en una economía globalizada”..”deberan asegurar la existencia de una infraestructura tecnológica adecuada; de un sistema de comunicaciones que asegure la conectividad del territorio a los flujos globales de personas, información y mercancías; y, sobre todo, la existencia de recursos humanos capaces de producir y gestionar en el nuevo sistema técnico-económico. Dichos recursos humanos incluyen un sistema educativo susceptible de proporcionar una fuerza de trabajo cualificada, en todos sus niveles, incluyendo el universitario. Pero también requieren la existencia de condiciones de vida satisfactorias en vivienda, servicios urbanos, salud y cultura, que hagan de esa fuerza de trabajo educada un colectivo de individuos y familias equilibrados, productivos y hasta felices dentro de un orden. Pues bien, la producción y gestión del hábitat y equipamientos colectivos que están en la base social de la productividad económica en la nueva economía informacional, son responsabilidad, fundamentalmente, de los gobiernos locales y regionales.” Tomando lo local como elemento de transformación socio-político-económica, como espacio para el ejercicio de nuevas formas de solidaridad, cooperación y el establecimiento de redes sociales debemos entender lo global como una “oportunidad de diferenciarse” localmente. Como señala Harvey, “las identidades vinculadas al lugar se vuelven más importantes en un mundo donde disminuyen las barreras espaciales al intercambio, al movimiento y a la comunicación” (Harvey, 1993). El camino crítico del desarrollo local es de múltiples dimensiones (económico-productivas, político-institucionales, socio-culturales y urbano-ambientales) y debe combinar objetivos convergentes: eficiencia económica, que apunta a la competitividad de la economía y las empresas locales; equidad social, que apunta a la cohesión del conjunto de personas de la sociedad; y equilibrio ambiental, preocupado por la conservación y sostenibilidad del modelo de desarrollo. Aunque si no lo hace desde esta perspectiva compleja, la práctica del desarrollo local puede limitarse a “compensar” los efectos excluyentes de la globalización y de los ajustes estructurales de las sociedades nacionales. Las ciudades argentinas no cuentan aun con plena autonomía para la gestión del desarrollo local, aunque una reforma de la constitución nacional 19948 impulsa las competencias necesarias para lograr la autonomía municipal (posibilidad de decidir sobre cuestiones administrativas, financieras, políticas y económicas), la mayoría de las provincias del país no hay reformado sus constituciones provinciales para hacer viable estos principios. Se presenta entonces una débil capacidad legal-institucional para el desarrollo, que obliga a los municipios a una articulación eficaz con el estado provincial y nacional consolidando la idea de que el gobierno de la ciudad en la coyuntura antes explicada no se realiza exclusivamente desde el municipio sino por medio de un conjunto de agentes locales que, con su interacción, van produciendo el gobierno de lo local El “gobierno local” presenta la ventaja de conocer con mayor certeza la realidad económico-social, cultural y político-institucional en la que tienen que actuar, y tiene como desafió facilitar la capacidad de iniciativa local y la participación de un variado número de actores públicos, privados y de la ciudadanía, teniendo como meta el consenso social y sectorial respecto de las políticas a implementar, en un intercambio creciente con los diferentes actores locales representativos. Es cierto que paulatinamente se van ampliando los principios orientadores de la gestión pública local, desde funciones tradicionales y de gestión “administrativa”, 8 Artículo 123.- Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5o asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.

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hacia una serie de objetivos estratégicos: el desarrollo económico, la equidad social, el equilibrio ambiental, la vertebración territorial y la gobernabilidad democrática local a partir de una mayor participación ciudadana en los asuntos públicos(Madoery, O 2003). En contextos de restricciones institucionales como el actual es posible y deseable que la agenda local incorpore una visión ampliada, estratégica, y territorial basada en la innovación política y gerencial. Capital social y desarrollo institucional

Un proyecto o intervención de desarrollo (como las transacciones económicas y las relaciones sociales entre personas, familias, productores, empresas, ect que analizaremos en el estudio de caso) se desarrolla en un contexto local (comunidad, municipio, comarca, región, territorio…) que desde la teoría institucional se ha denominado entorno institucional local o ambiente institucional(Ferrero y de Loma Osorio, 2003) Esta zona o localidad se refiere, según Uphoff9 al “espacio territorial condicionado por características geográficas y físicas concretas, donde vive un conjunto de personas con relaciones sociales y económicas entre sí, que se identifican con los mismos puntos de referencia geográficos como la plaza, el mercado, la iglesia, el centro de salud, la escuela, … en torno a los cuales se llevan a cabo las transacciones económicas y las relaciones sociales”. Este entorno institucional local, donde se desarrolla la intervención o proyecto, está compuesto por una estructura social (individuos, familias, organizaciones con y sin ánimo de lucro, formales e informales, organismos públicos, y las redes sociales constituidas por las relaciones entre los mismos) y por el conjunto de reglas formales (leyes de diferentes niveles y sanciones, procedimientos administrativos, …) e informales (normas, valores, ideologías, costumbres, actitudes, percepciones culturales, relaciones de confianza, cultura de respeto a los acuerdos… sobre las que tiene especial influencia la historia, las tradiciones y la cultura y el entorno sociopolítico) que influyen en las opciones, decisiones y transacciones de (y entre) los diferentes actores; reglas que constituyen, en la teoría institucional, las instituciones propiamente dichas10 . El Capital Social de un entorno local comprende, precisamente, este conjunto, que configura la propia estructura social (su naturaleza y la participación de las personas en la misma), las reglas formales e informales que marcan su comportamiento y elecciones, y las ventajas (beneficios) o inconvenientes que suponen para el desarrollo de la comunidad en su conjunto. Más intuitivamente, el Capital Social hace referencia a la calidad del entorno institucional local con relación a las perspectivas de desarrollo. El concepto de capital social también esta estrechamente relacionado con el concepto de Desarrollo Humano entendido este como el proceso centrado en la mejora de las oportunidades de opción del ser humano en el presente y en el futuro: “proceso de ampliar la gama de opciones de las personas, brindándoles mayores oportunidades de educación, atención médica, ingreso y empleo, y abarcando el espectro total de opciones humanas, desde un entorno físico en buenas condiciones hasta libertades económicas y políticas” Una de las características del concepto es la enorme cantidad de dimensiones que abarca y formas existentes del mismo. Entre ellas se suelen mencionar las siguientes25: redes sociales; participación social y compromiso cívico; relaciones de

9 UPHOFF, (1993), citado en GÓMEZ et al., (1999). 10 Diferentes, por tanto, de los organismos, que son parte de la estructura social.

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confianza entre los actores; formas de organización; cooperación interinstitucional; normas de reciprocidad y sanciones contra el oportunismo (Ferrero y de Loma Osorio, 2003). Los beneficios de un Capital Social adecuado son entonces obvios: facilita el acceso a todo tipo de información (productiva, servicios, etc.); favorece la introducción y difusión de innovaciones y conocimientos; facilita la cooperación para la acción colectiva; facilita la adopción de un argumento colectivo para articular estrategias de desarrollo; sienta las bases para la gestión adecuada del entorno medioambiental; disminuye los costos de transacción asociados a los intercambios económicos y aumenta por tanto la actividad económica; aumenta la capacidad de control de excesos y oportunismos de los actores (como la corrupción de la administración local o los mecanismos de explotación de los más pobres por relaciones verticales entre productores e intermediarios); provee de mecanismos de seguro informal mutuo disminuyendo la vulnerabilidad ante condiciones adversas (catástrofes, pérdida de cosechas...) (Narayan Y Prichett, 1997) ; fomenta las sinergias adecuadas con los actores externos y entre los mismos... En los casos donde se han producido procesos de “empoderamiento” con una participación ciudadana se han podido superar obstáculos culturales y pasar de la demanda hacia el estado benefactor a favorecer iniciativas, generar dialogos y consensos a favor de una accion colectiva concreta que resuelva necesidades puntuales (infraestructura, vivienda, salud, educación, ect) La participación en las iniciativas locales es al mismo tiempo un instrumento metodológico y una herramienta de gobernabilidad para la continuidad del proceso de desarrollo, donde las organizaciones de la Sociedad Civil y el Estado asuman, acuerden y compartan el protagonismo de las decisiones. En este sentido el desarrollo es esencialmente un proceso liberador endógeno y participativo, que tiene en cuenta no sólo las aspiraciones económicas y políticas sino también aquellas transformaciones más esenciales y profundas, esto nos recuerdan que es el proceso el que verdaderamente importa. Problemas del mundo rural, urbanización y éxodo rural

Un proceso de modernización cultural estrechamente ligado al desarrollo de la ciencia y la tecnología, a los transportes y las comunicaciones, y a la construcción y difusión de nuevos valores impulsó a la ciudad como meta y faro de la modernidad y el desarrollo, dejando a las áreas rurales como espacios marginales y de retraso, tanto desde el punto de vista económico como social y cultural, dedicados sólo a la producción de bienes primarios (Sili, M 2005) Las interacciones e interdependencias entre el mundo rural y el mundo urbano son numerosas, reflejadas por los flujos —de personas, bienes y desechos, pero también de información- que los vinculan. Los centros urbanos dependen de las zonas rurales para la producción de alimentos, el abastecimiento de otras fuentes de materias primas (como agua para uso domestico o comercial, y madera, arena, etc. para uso industrial) y el almacenamiento de desechos urbanos. En períodos de crecimiento económico, las zonas rurales abastecen a la ciudad de la mano de obra que esta necesita. “Las poblaciones y actividades descritas como rurales o como urbanas están más estrechamente vinculadas entre sí a través del espacio y a través de los sectores de lo que se pensó usualmente, y esas diferencias son frecuentemente arbitrarias. Lo que se define como centro urbano puede variar de un país a otro, y las unidades domésticas pueden ser multiespaciales con algunos miembros residentes en áreas rurales y otros en ciudades, así como también

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dedicados a la agricultura dentro de áreas urbanas o en actividades no-agrícolas en las zonas rurales. Los flujos de personas, bienes y desechos, y los flujos relacionados de información y dinero, actúan como vínculos a través del espacio entre ciudades y zonas rurales”. (Tacoli C, 1999) Pero al mismo tiempo la explosión urbana y los problemas que esta trae —vivienda precaria, informalidad de las actividades, empobrecimiento, etc.-, se deben en gran parte al éxodo rural que representa cerca de la mitad del crecimiento demográfico de las ciudades (Massiah & Tribillon, 1987). Tales flujos demográficos más o menos permanentes ilustran la atracción que ejercen los centros urbanos sobre las regiones rurales por la mayor accesibilidad al mercado del trabajo y de mayor calidad de vida La urbanización, hoy en día, puede ser considerada como uno de los fenómenos más determinantes de la evolución del mundo contemporáneo. La concentración de individuos, actividades y servicios en el medio urbano es, desde hace varios decenios, una fuerte tendencia en todo el planeta (UNCHS, 2001). Este proceso pone en crisis las relaciones entre las regiones, tanto al interior de los países como en el plano internacional, agravando al mismo tiempo la explotación y la degradación de los recursos naturales y transformando las relaciones entre individuos y sociedades. Con más de 75% de la población residente en las zonas urbanas, la región de América Central y del Sur es la del mundo en desarrollo que es más directamente confrontada a los problemas de urbanización (Carrión, 1995). Y si bien es cierto que la evolución de América Latina es sintomática de una centralidad metropolitana (Dollfuss et al., 1994; Bataillon & Gilard, 1988), este continente refleja de igual manera la etapa más reciente del movimiento urbano, marcado desde hace poco por la descentralización (Rossi et al., 1999) y el fortalecimiento de las ciudades de tamaño inferior (Jordan & Simioni, 1998; Gugler, 1992; Hardoy & Satterthwaite, 1986). En 1950, el 29% de los habitantes del planeta, -unos 734 millones de personas vivian en ciudades-, en 1994 el porcentaje llegó a un 45% - unos 2.500 millones de habitantes- y se prevee que para las primeras décadas del próximo siglo éste supere el 60%,lo cual supone unos 3.500 millones. Los datos de Naciones Unidas de forma clara por qué se habla de un proceso de urbanización acelerado (Llop Torne, JM 1998 ) Este proceso en Argentina a producido que entre el censo del año 1991 y 2001 la población urbana aumentara en 4.137.000 habitantes, en tanto que la población rural tuvo una disminuyera de 326.000 habitantes (población concentrada en pueblos o dispersa en el medio rural). Los cambios generados quebraron el modelo de desarrollo rural familiar estructurado sobre una organización social y territorial donde predominaban las relaciones sociales locales y regionales, con una estructura de asentamientos humanos (pequeñas ciudades, pueblos y parajes) volcados a la prestación de bienes y servicios al sector agropecuario de carácter campesino, familiar y empresarial, estructurados en la producción agropecuaria. Paulatinamente esto fue reemplazado por un nuevo modelo de organización territorial rural desequilibrado, ligado casi exclusivamente a la producción de bienes primarios orientados a las exportaciones, con menor diversificación y mayor fragilidad en términos ambientales, menor capacidad de innovación y desarrollo y mayores niveles de exclusión y marginalidad. Siguiendo a Chonchol (1994) podemos definir a este

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proceso de cambio como un proceso de modernización conservadora de las áreas rurales de América latina, y en particular de Argentina. Pasadas ya cuatro décadas de este proceso de modernización conservadora, los resultados no han sido muy alentadores: éxodo y despoblamiento rural y su contracara, el hacinamiento urbano, deterioro de suelos y aguas, pérdida de la biodiversidad, pérdida del patrimonio y de la cultura tradicional, olvido y marginación social y cultural de gran parte de los espacios rurales, etc. Los pueblos (ciudades pequeñas) de menos 2000 habitantes manifiestan una tendencia neta al despoblamiento, en la República Argentina existen 602 pueblos que están en riesgo de desaparecer, 124 que prácticamente no han crecido en los últimos diez años y 90 que ya no figuran en el último censo 2001. Los poblados en riesgo albergan 268.920 habitantes y representan casi el 40% de los poblados rurales del país11. Las causas principales de su riesgo de desaparición son:

Finalización de la principal actividad económica que le dio vida. Cierre de estaciones de ferrocarril. Aislamiento ocasionado por el trazado de rutas pavimentadas

alejadas de los caminos de tierra. Falta de inversión en mejoramiento de caminos de acceso existentes. Disminución de los montos de población de cada una de las

comunidades involucradas, reflejadas en cada censo. Debilitamiento de su infraestructura de servicios con motivo del

achicamiento del pueblo. Falta de transportes públicos que permitan el traslado de la población

existente. Falta de inversión por parte del Estado en educación formal e

informal. Falta de fuentes de trabajo. Imposibilidad de acceder a la información y a las oportunidades en

general. Una de las consecuencias más evidentes de la transformación rural ha sido el éxodo rural y la reestructuración de los asentamientos humanos a nivel local y regional, debido a la pérdida de empleos y de oportunidades de desarrollo personal en las áreas rurales. El éxodo rural es producto de la disminución de la mano de obra por incorporación en mayor o menor medida nuevas tecnologías, la deslocalización de la oferta y la demanda de bienes y servicios, (algunos de estos -correo, ferrocarril, teléfonos, etc. han cerrado o han reducido su personal a partir de la ley de Reforma del Estado de principios de los 90), la falta de inversión y mantenimiento de infraestructuras, particularmente caminos rurales como analizaremos en el estudio de caso, entre otras causas. Por ultimo el incremento de la movilidad por el automóvil, generan nuevas lógicas, nuevas leyes de organización del espacio y hacen que la migración sea la única alternativa para los chacareros y para la población joven en general. Muchos de ellos terminan engrosando la población de villas miserias y barrios marginales, donde carecen de las infraestructuras y el equipamiento social mínimo. Este proceso de éxodo genera un circulo vicioso permanente, tal como lo define Houee «El proceso y los efectos de la pérdida de vitalidad son bien conocidos. Las comunidades con baja densidad de población y con actividades precarias resisten

11 Fuente: Fundación responde

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mal a la modernización: las fuerzas vivas se van del lugar debido a la falta de empleo, de relaciones diversificadas y de perspectivas de un futuro mejor. Esta migración provoca la degradación de los servicios, la inutilización del equipamiento colectivo, el abandono de un espacio y del patrimonio. La población envejece, y no se renueva más, la misma se refugia en su aislamiento, despreciando su identidad. Se pierde la memoria y aquello que quedaba de poder político. Se llega así a un umbral de desesperanza: mañana será el desierto o la recolonización, la espera de un milagro exterior y la asistencia del Estado» (Houee: 1989; 16) Los nuevos problemas sociales de la población residente (lo que se quedan) son dispares, aunque la mayoría de ellos estén vinculados con la pérdida del capital social (recurso extraordinario del desarrollo), la pérdida del capital en infraestructuras y equipamientos y el correlativo deterioro de la calidad de vida rural. El capital social de las áreas rurales disminuye, o incluso desaparece con el éxodo rural. Este hecho debilita las redes sociales y en consecuencia las redes de solidaridad, de dialogo, la ayuda mutua, el préstamo de herramientas y la transmisión de conocimientos técnicos locales, que en el pasado constituían un sólido colchón que amortizaba los efectos de la pobreza y del desempleo en el mundo rural se debilita, margina a los productores y reduce sus posibilidades de desarrollo.Todos estos elementos contribuyen a que los agricultores que deben permanecer en el campo sean cada vez más marginalizados, sea desde el punto de vista social (ya que no existen las relaciones necesarias para mantener la trama social rural), sea desde el punto de vista de la calidad de vida (debido a que el aislamiento y las bajas densidades hacen imposible el mantenimiento de servicios y equipamientos públicos) o finalmente desde el punto de vista productivo (ya que la ausencia de otros productores limita la capacidad productiva local, impidiendo el intercambio técnico e instrumental). (Sili, M 2005) Otro indicador de despoblamiento de las areas rurales en la notable disminución de la matricula (disminuyo entre 1980 y el 2000 en un 60 %) de las escuelas rurales y el cierre por falta de alumnos de muchas de ellas. Esto resulta un condicionante para la instalación de nuevos habitantes y familias rurales. La desaparición de las escuelas rurales, así como de los clubes, salas médicas u otras instituciones locales, rompe y fragmenta el tejido social rural de vecindad e interconocimiento responsable de la vida social y del mantenimiento de una forma de ruralidad equilibrada y dinámica, tarea que ahora ninguna institución u organismo emprende y que en definitiva, impide la reconstrucción y el desarrollo integral del mundo rural. Las escuelas rurales, en conjunto con el club, el almacén y la cooperativa, generaron en el entorno un ambiente de socialización y de construcción simbólica del lugar y la identidad rural, no sólo para los alumnos, sino para todos los habitantes de las áreas rurales. La polarización y la concentración de la población rural en unos pocos núcleos urbanos anula, además, cualquier posibilidad de equilibrio territorial y desestabiliza el sistema de asentamientos. Red de ciudades, hacia la sostenibilidad

Generalmente en la región pampeana los habitantes del mundo rural migran hacia ciudades intermedias. Una imagen interesante para explicar el espacio geográfico donde ocurre este proceso la aporta Oriol Nello (geógrafo) cuando describe a estos centros urbanos como pequeños escollo que emergen del mundo

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rural. “Algunos de estos escollos se han convertido en vastas islas, continentes inmensos en los que a veces encontramos, en posición subsidiaria, algunos residuos de ruralidad. Estos continuos son hoy definidos por redes de relaciones, por la telaraña de relaciones que el movimiento de personas, de mercancías y de información que se tejen sobre el territorio. La ciudad actual es, pues, una red, una red de redes de geometría variable dependiendo de la extensión y la intensidad de esas relaciones”. Las ciudades intermedias no puede definirse sólo por el tamaño de la población. Tan o más importante es el papel y la función que la ciudad desempeña en su territorio más o menos inmediato, la influencia y la relación que ejerce y mantiene en éste y los flujos y relaciones que genera hacia el exterior. Las ciudades medias articulan el territorio y funcionan como centros de referencia para un área más o menos inmediata. Y es precisamente ese papel y esa relación, que los centros mantienen con su territorio (Llop Torne, JM 1998 ) Estas ciudades funcionan como centros servidores de bienes y servicios para la población del mismo municipio y de asentamientos urbanos y rurales, son centros de interacción social, económica y cultural, están ligados a redes de infraestructuras que conectan las redes locales, regionales y nacionales y algunas, incluso, con fácil acceso a las internacionales, suelen alojar niveles de la administración de gobierno local, regional y subnacionales a través de los cuales se canalizan las demandas y necesidades de amplias capas de la población. En los años 50 y 60 se consideraba que las ciudades pequeñas (los pueblos que están en riesgo de desaparecer) jugaban generalmente un papel positivo en el desarrollo como centros desde los cuales la innovación y la modernización llegaría hasta la población rural. Una aportación reciente e influyente a este punto de vista positivo fue el desarrollo del concepto de funciones urbanas en el desarrollo rural. (Rondinelli y Ruddle, 1978; Belsky y Karaska,1990). Para estos autores, la estrategia territorial más efectiva y racional para promocionar el desarrollo rural es el desarrollo de una jerarquía urbana bien articulada, integrada y equilibrada. Si la red de centros urbanos pequeños, medios y mayores está ubicada eficientemente, permite agrupar servicios, equipamientos e infraestructuras que no podrían localizarse, por razones económicas, en pequeños asentamientos y aldeas y que sirven a una población muy dispersa desde un lugar central y accesible (Rondinelli, 1985). La localización de más puntos de suministro para proporcionar varios servicios, inputs agrícolas y bienes de consumo a las áreas rurales juega un papel crucial en el desarrollo rural. El modelo de Rondinelli posee su criticas (Hardoy y Satterthwaite 1986; Morris, 1997; Pedersen, 1997; Simon, 1992) producto de generalizaciones y preceptos universales, que aplicados a un modelo de planificación territorial, relativizan su valides. Es necesario que un modelo de planificación territorial tenga en cuenta las peculiaridades y la especificidad de las ciudades pequeñas y sus regiones. Unas de los aspectos a reforzar en pequeños asentamientos, localidades, pueblos o parajes es una descentralización real del poder de toma de decisiones mediante inversiones y un incremento de recursos a nivel local que permitirían articular las necesidades y prioridades locales y estimular tanto el desarrollo rural como el urbano (Tacoli C, 1999). Otro aporte para argumentar la necesidad de fortalecer el desarrollo de las pequeños asentamientos rurales es el concepto de multipolaridad que propone Rubén Pesci. Se basa en la idea de crear o reforzar interfases sociales como focos de vida asociada: muchas pequeñas ciudades reconocibles dentro de la gran ciudad

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o ciudades que se asocian en ligas regionales para aumentar su diversidad de oferta y demanda y hacer más segura su sostenibilidad. La multipolaridad permite crecimiento, sin gigantismo; roles diversos y complementariedad; más interfases entre culturas, y mayor diversidad y tolerancia en la ciudad; integración natural-artificial; ect Más allá de los factores explicativos del fortalecimiento de los pequeños centros urbanos, es importante recordar que las cuestiones urbanas, para ser abordadas pertinentemente, implican necesariamente una reorganización de los modos de gestión del territorio. Para esto, es necesario integrar de manera coherente los sectores técnicos y los sectores sociales, económicos y medioambientales (Harris, 1992; Stren & al., 1992; Cohen, 1991), apoyándose en una “gobernancia” que reúna al conjunto de actores urbanos (Bolay et al., 1996; Abbot, 1996) y que favorezca en primer lugar la participación democrática de las poblaciones (Ghai & Vivian, 1992). Se trata por lo tanto de favorecer el crecimiento y la rentabilidad de las actividades de la región, incluso de colaborar en el surgimiento de nuevas actividades, de asegurar una reparto equitativo de los frutos de este crecimiento con el objeto de luchar contra la pobreza y la exclusión, de velar por una distribución equilibrada de los establecimientos humanos en un territorio organizado y equipado para este efecto. Ello involucra también el manejo de los recursos naturales y energéticos disponibles con el fin de preservar la salud y el bienestar de las poblaciones presentes y futuras. El proceso de desarrollo es visto como resultado del esfuerzo organizativo e innovador del conjunto de la sociedad y no sólo del correcto desempeño de los mercados y la estrategia local busca promover la dinamización empresarial, el estímulo a las innovaciones, la generación de externalidades derivadas de la asociatividad y la proximidad y la utilización más eficaz posible de todo el potencial de desarrollo disponible o incorporable al territorio (Alburquerque, 2002). Y las ciudades cambian su protagonismo como espacio donde cobran sentido determinadas lógicas ligadas a procesos de desarrollo: procesos productivos territorialmente vinculados a través de eslabonamientos o cadenas de valor; rasgos específicos de la cultura y el “saber hacer” local que se refuerzan como “factores de especificidad territorial” (Pecqueur y Colletis, 1995), formas organizativas propias que denotan densidad institucional (Boscherini y Poma, 2000) adecuada para desenvolverse en entornos cambiantes. Este trabajo trata de resaltar el papel de las pequeñas ciudades en el desarrollo rural, diseñando una estrategia para unir, articular, conectar estas pequeñas ciudades en la red de redes de ciudades

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Programa Master Desarrollo Urbano y Territorial. Gestión y Transformación de Ciudades en Países en Desarrollo

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ESTUDIO DE CASO Síntesis del estudio de caso (Proyecto caminos rurales de la producción)

El Proyecto Caminos rurales de la Producción con Mantenimiento Mínimo nació en enero de 2002, en un contexto marcado por la crisis económica, social y política.

El origen de esta crisis se remonta a varias décadas durante las cuales asistimos a un fuerte proceso de deterioro de la economía y las instituciones. Dos hiperinflaciones a fines de los ochenta, y un fuerte proceso de endeudamiento durante los 90, culminaron en una crisis que no registra antecedentes en el país. Con la moneda devaluada (después de once años en que existió la paridad entre el dólar y el peso argentino, en relación uno a uno), con los depósitos, créditos, tarifas y demás contratos dolarizados, con el default ya declarado (por el que Argentina pasó luego a la historia con la mayor cesación de pagos de deuda soberana en toda la historia, por más de US$ 80.000 millones), sin reservas y con control de cambios, la economía en depresión y con el “corralito” bancario, se presentó para la Argentina un escenario por demás complejo en todos los órdenes. Fue en ese contexto de grave crisis, que afectó a la confianza en las instituciones, las empresas y los políticos, que se generó el Proyecto Caminos Rurales para la Producción con Mantenimiento Mínimo. Significó, para los promotores y para quienes se involucraron en el desarrollo del proyecto, una manera de recuperar la confianza perdida a través de un proyecto concreto y eficaz que permitiera que el motor del país se pusiera en marcha nuevamente. Impulsado originariamente por los productores rurales el Proyecto Caminos Rurales de la Producción con Mantenimiento Mínimo, sumó paulatinamente a diversos actores del sector público y privado: Intendencias Municipales de Olavarría y Azul (además de otras que se sumarían a lo largo del tiempo), Cámara de la Piedra de la Provincia, Asociación de Fabricantes de Cemento Pórtland-AFCP, Sociedades Rurales locales, propietarios rurales beneficiarios de las obras propuestas, organismos de financiación -en particular, las AFJP-, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, y facilitadores del proceso de gestión. El Proyecto nació de la intersección de dos necesidades históricas del desarrollo nacional. Por un lado, la necesidad del sector agropecuario de solucionar la triple contradicción acentuada en los últimos años, de constituir a la vez el motor del modelo agroexportador argentino, un caso representativo en el nivel internacional del desarrollo tecnológico “tranqueras adentro”, y simultáneamente no haber podido superar el aislamiento de los productores rurales, en cuanto a la dificultad del transporte y la comunicación. Por otro lado, demostrar trabajar una solución económicamente factible para llevar adelante un gran programa de infraestructura vial, para y romper un atraso estructural de más de 50 años. A partir del proceso devaluatorio se vive en la Argentina un escenario intrínsecamente contradictorio o dialéctico un «boom agropecuario conviviendo con una profunda crisis rural», esto es, los agronegocios funcionan bien, pero el mundo rural funciona cada vez peor. Necesidades económicas y sociales de los caminos rurales

Los caminos rurales son una de las la base bases del desarrollo sustentable y son parte inapreciable de la inversión necesaria en la infraestructura de un país. La mayoría de los caminos rurales naturales de la Pampa Húmeda, por su mal estado, son casi intransitables, producto de su propia naturaleza: son de tierra y están en una rica y extensa área, estimada en más de medio millón de kilómetros cuadrados, que registra más de 800 mm de lluvias al año. Esto produce pérdidas

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económicas, porque impide sacar del campo la producción. Además, el mal estado de los caminos provoca el aislamiento de la población rural, por la difícil vinculación con los centros urbanos, que implica la falta de acceso a las escuelas, a la atención médica, y a otros aspectos ligados a mejores condiciones de vida.

Las consecuencias sociales del mal estado de los caminos son muchas pero podrían resumirse en: difícil vinculación con centros urbanos (escuelas, atención médica, acceso a diversos servicios, relaciones sociales, etc.); aislamiento y éxodo rural; conflictos de intereses entre propietarios por el uso del camino. Las consecuencias económicas más importantes son: caminos no aptos para la actividad económica actual, que no soportan los requerimientos de la producción moderna; dificultades logísticas; costos adicionales (transporte, mantenimiento de maquinarias, etc.); pérdida de oportunidades para la actividad agropecuaria; baja en la productividad; baja en la calidad de la mano de obra. Los caminos rurales necesitan ser puestos en condiciones, porque eso implicaría, para los productores, la posibilidad de revertir las condiciones adversas actuales, evitando la pérdida de oportunidades para la actividad agropecuaria, erradicando el exceso de costos adicionales en las explotaciones productivas, eliminando el conflicto de intereses entre propietarios por el uso indebido del camino, y permitiendo desarrollar las diferentes actividades económicas con las exigencias actuales del mercado Un camino de la producción pavimentado reestablece las poblaciones rurales con el regreso de la familia al campo, y mejora la accesibilidad económica y social a las propiedades rurales, incrementando inversiones tranqueras adentro y ofreciendo opciones para que los propietarios y empleados puedan conectarse en mejores condiciones con pueblos, ciudades y con otros lugares. Además, ofrece a los municipios una opción para superar las dificultades que implica mantener su red vial rural, y valoriza económica y socialmente los campos. Y, claro, ofrece nuevas oportunidades laborales ligadas a la diversificación de actividades económicas en el agro. El camino es una herramienta con una visión de futuro integradora de actores del Estado, la economía real y la ciudadanía que promueve la reactivación social y económica en todos los municipios con actividad rural de nuestro país. Pero además, la concreción del proyecto de pavimentación de caminos rurales en el agro argentino, integrada a una política de Estado complementaria de un plan general de reactivación multimodal en infraestructura de comunicaciones –vial primaria, ferroviaria, portuaria y aeroportuaria- es, desde la revolución en el agro argentino con la irrupción del ferrocarril y el puerto, la base de una modernización indispensable para la alta competitividad Modelo de gestión

El Proyecto se constituyó, desde sus orígenes, como una propuesta de gestión participativa que involucrara a los propios beneficiarios de los caminos, y que favoreciera la sinergia entre el sector público (los municipios, el gobierno provincial), y el sector privado (los promotores y los inversores institucionales). Todos los sectores participaron en la formulación de un Proyecto que, desde sus comienzos, tuvo intenciones claras: debía ser un proyecto abierto, transparente y con participación de todos los actores involucrados de manera de concretar un plan que represente los intereses de la mayoría. Así, a lo largo del proceso de diseño y formulación, se buscó recibir aportes de todos los ámbitos, hacerlo con reglas claras, y con espíritu de trabajo en común, sin apelar a una exposición mediática alta.

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Para diseñar y concretar la propuesta de pavimentación de caminos rurales, los promotores del proyecto (AFCP, Asociación de Fabricantes de Cemento Pórtland de la Argentina) impulsaron y promovieron la participación de distintos actores (públicos, privados y sociedad civil) con el objeto de debatir y consensuar las características de un proyecto integrador, económicamente viable y que sustentara la voluntad de pago de los propietarios rurales. Los primeros municipios que se interesaron por el Proyecto fueron Olavarría y Azul. Allí se realizaron los informes técnicos necesarios para seleccionar y validar las trazas candidatas, y se llevó a cabo un proceso de articulación de acciones entre los promotores públicos y privados y los propietarios beneficiarios de los caminos a pavimentar con el objetivo de construir consenso. Así, del diálogo con cerca de 800 propietarios, sociedades rurales locales y autoridades comunales surgieron las características de la propuesta que, luego, se convertiría en el Proyecto Caminos Rurales de la Producción con Mantenimiento Mínimo. El proceso de debate y el equipo de asistencia externa

Para llevar adelante este enfoque participativo, articulador de intereses que intenta generar cohesión de los actores locales detrás de la problemática “se contactó” un grupo de profesionales de diversas disciplinas, que cumplieron el rol de facilitadores del proceso. Los mismos, con una fuerte formación metodológica y creencia en la posibilidad de generar propuestas de abajo hacia arriba, fueron los encargados de generar los espacios de diálogo. Una solución eficiente

El objetivo visible del Proyecto es la pavimentación, en hormigón, de los principales caminos rurales naturales que cada municipio identifique como vitales, desde el punto de vista de su potencial productivo y de su desarrollo territorial, y que hoy, por su estado, resultan casi intransitables e impiden en buena medida la diversificación de la producción rural y el acceso a decenas de pequeñas localidades rurales

Cuando se comenzaron a estudiar las distintas alternativas hasta encontrar la solución técnica ideal para los caminos rurales, la primera cuestión que entró en consideración fue el estado actual de estos caminos. Una de sus condiciones actuales principales es que están en mal estado o son intransitables. Las causas son propias de la naturaleza: tipo de tierra, la lluvia que cae, y, también, el hecho de que la pampa húmeda es una llanura con pocos desniveles. En estas condiciones, los caminos no son aptos para cumplir con los requerimientos de uso de la actividad productiva, porque la infraestructura no está preparada para soportar las grandes cargas que implica el paso de camiones y maquinaria pesada. Mantener un camino natural en condiciones de transitabilidad se torna excesivamente oneroso. Y eso es, justamente, lo que ocurre con la mayoría de los actuales caminos para la producción: el costo y el tiempo de mantenimiento son insostenibles. Una solución eficiente debe resolver ambas cuestiones: asegurar la transitabilidad y, al mismo tiempo, garantizar un mantenimiento mínimo. Por ello, las bases técnicas del Proyecto son: definir los anchos de calzada en función del servicio que prestará el camino, lograr transitabilidad permanente con un costo mínimo de mantenimiento, evaluar los datos para el diseño estructural del pavimento, las especificaciones del proyecto y los detalles constructivos con tecnología de última generación y antecedentes. En la formulación del Proyecto técnico se tienen en cuenta el factor climático, la transitabilidad permanente, la presencia de transportes de carga, el mantenimiento

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preventivo, y también la clasificación de suelos en las zonas del camino (zonas con suelos aptos para la construcción del camino, subrasantes naturales). Es decir, se debe hacer una evaluación integral de acuerdo al lugar donde se va a construir el camino, lo que también incluye la topografía de la zona: pendientes, erosión de los materiales, escurrimientos de agua superficiales y subterráneas. De esta manera, se determina un buen diseño del pavimento. Considerando todos estos factores, se eligió como diseño estructural tipo la pavimentación en hormigón. La alternativa rígida prevé una vida útil de 30 años, evaluada para un tránsito medio diario anual (TMDA) de 10 a 30 vehículos por día, de los cuales el 50% son camiones de carga. Este diseño de alternativa rígida tiene una serie de importantes ventajas. Una de ellas es el mantenimiento mínimo, con un costo 12 a 20 veces menor que los diversos tipos de caminos naturales propios de la Pampa Húmeda. Al momento de evaluar el costo total de un pavimento, no sólo cuenta el costo inicial de construcción, sino que debe sumársele el de mantenimiento durante su vida útil y los importantes costos del usuario, cifras que muestran una ecuación, en muchas oportunidades, favorables al pavimento de hormigón, en relación con otras alternativas estructuralmente comparables para igual duración. Como ejemplo, mantener una red de caminos naturales de 2.000 kilómetros supone un desembolso de unos $15.000.000 por año, mientras que esa misma red, hecha en hormigón, tendría una mantenimiento de sólo un millón de pesos por año. Básicamente, los caminos propuestos tienen una traza de 3,5 metros de ancho para los dos sentidos de circulación, una sub-base de suelo cemento, banquinas transitables de 1,5 metros de ancho por lado, de suelo cemento con imprimación reforzada, conformando un camino de 6,5 m de ancho. En el Proyecto, además, está contemplado el mantenimiento programado, que consiste en el cambio de un 30% de la junta siliconada cada 15 años, y reponer el riego asfáltico de las banquinas cada 3 años. Durante el período que dura la amortización de la obra, es decir, 10 años, la Intendencia toma la responsabilidad de realizar el mantenimiento programado, cuyo costo y fechas de realización son conocidos. Eso permite, mientras tanto, seguir usando el camino con cualquier tipo de carga y en cualquier circunstancia climática, algo impracticable con un tipo de camino natural. Los caminos de hormigón propuestos tienen transitabilidad permanente bajo cualquier clima y una gran resistencia que permite soportar las exigencias de la actividad económica actual, gracias a la tecnología de última generación con que se construyen. Y no exigen largos periodos de construcción, porque la tecnología de alto rendimiento permite completar hasta un kilómetro de camino por día, con lo que el tiempo total estimado de construcción de un camino de 30 kilómetros es de cinco a seis meses. Además, el hecho de que se realicen con determinadas características técnicas (como, por ejemplo, un ancho de 3,5 m con banquinas transitables de 1,5 m) permite que tengan un costo de construcción viable, compatible con la actividad económica, y competitivo con soluciones alternativas equivalentes. Estos caminos constituyen una solución sostenible en el largo plazo, y sustentan la voluntad de pago de los contribuyentes en el plazo de financiación. Formas de pago y financiación

La forma en que se paga y financia constituye una fuerte innovación de este proyecto. A propuesta de las partes —que luego fue aceptada por amplia mayoría—, también se definió que las obras fueran solventadas con el aporte de los propietarios rurales, que son los beneficiarios directos de la obra.

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Los productores pagan la pavimentación de los caminos a través de su participación proporcional mediante una Contribución por Mejoras que el municipio establece para cubrir los costos de construcción y financiación de las obras. El monto a pagar por el productor se establece en función de la cercanía al camino (en un radio de 5 km por lado) y de la cantidad de hectáreas que posea. Así, por cada kilómetro, 1.000 hectáreas pagarían la contribución por mejoras. La financiación proviene en un 80% de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) y un 20% del gobierno bonaerense. Este sistema permite asumir el costo del camino en un plazo de repago a 10 años. El Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y los municipios que adhieren al programa también son parte fundamental en este esquema. Los municipios son quienes asumen las garantías de pago de la obra ante quienes la financian, y avalan la cobrabilidad de la Contribución por Mejoras, mediante su coparticipación provincial de impuestos. Provincia y municipios comprometen el impuesto inmobiliario y parte de la tasa de mantenimiento vial, como apoyo a aquellos propietarios que cumplen con los compromisos de la contribución por mejoras. El pago por parte de los productores recién comienza cuando se han concluido los trabajos. Ese dinero es percibido por la comuna a través de un banco fiduciario creado para tal fin, que se encarga de pagarles a los agentes financieros. Desarrollo del Estudio de caso 1-La situación actual del campo: Una aproximación al agro argentino y sus vías de comunicación

El Proyecto Caminos de la Producción con Mantenimiento Mínimo fue pensado, en sus comienzos, para ser implementado en un área particular de la Argentina: la Pampa Húmeda. Esta región es considerada como una de las cuatro llanuras fértiles de clima templado más importante del mundo, y ello tiene implicaciones geográficas, económicas y sociales.

Región Pampeana o pampa húmeda

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Argentina, octavo país del mundo por su superficie de 2.791.810 km2 (sin el Sector Antártico), ocupa la parte más amplia del extremo meridional del continente sudamericano que avanza hacia las altas latitudes del Hemisferio Sur. Representa el 1,9% de las tierras emergidas del planeta y un vasto dominio marítimo de más de 5 millones de km2 considerando el Mar Argentino (990.000 km2), aguas antárticas y subantárticas.

La Región Pampeana, con sus 600.000 km2 y 12,6 millones de habitantes es, junto a la Región Metropolitana de Buenos Aires (su núcleo de 13,2 millones de habitan es y 4.456 km2), la de mayor concentración económica, política, socio-cultural y demográfica de la República Argentina. El peso socioeconómico de la Región Pampeana, sumadas sus subregiones, es importantísimo. El 43% de los establecimientos agropecuarios del país, y el 79% de

ográfico per cápita llega a ser un 31% más alto que el romedio nacional.

el 28% agrícolas y el 28%

tenencia de tierra bajo variadas formas de acceso (pools de iembra, contratismo, arrendamiento, etc.), se generó una sinergia que elevó la

la vez intenta desarrollarse en otros eslabonamientos productivos asociados l agro, que lentamente la van reposicionando como una región de desarrollo en

t

los industriales, se encuentran en esta región. La producción, aquí, alcanza valores muy altos: produce el 87% de los cereales del país, el 80% de la producción láctea nacional y el 77% de los automotores. Las exportaciones de la Región Pampeana suponen el 75,5% del total nacional. Una cifra más acaba por dar un claro panorama: el Producto Bruto Geográfico de la Región Pampeana es el 61% del total país, y el Producto Bruto Gep La producción agropecuaria más importante se registra en la subregión pampeana de la Pampa Húmeda, donde comenzó el Proyecto. Aproximadamente el 15% de las explotaciones en esta subregiónson mixtas, exclusivamente ganaderas. En los últimos años hubo un aumento en las explotaciones puramente agrícolas a expensas de las exclusivamente dedicadas a la ganadería. En términos de área cultivada, los principales cultivos son soja, trigo, maíz y girasol, en ese orden, y los cultivos secundarios son sorgo, cebada, maní y lino12. A partir de la difusión internacional de nuevas tecnologías y formas de organización en sistemas productivos, que se dio junto con la ampliación de la unidad productiva y el aumento de la sproductividad y competitividad de la región. El complejo de cereales y oleaginosas de la Pampa Húmeda presenta una gran flexibilidad para la incorporación de nuevas tecnologías y adopta una organización empresarial de trabajo en forma de red. Los empresarios del sector articulan a una serie de actores que proveen la tierra, el capital, la maquinaria, los insumos agroquímicos, la genética y los servicios de post-cosecha. Hoy, la región pampeana potencia el valor de los recursos naturales de su llanura, pero a aAmérica Latina. 1.1 Las características de la región

En el proceso de organización territorial pampeana intervienen, en particular desde hace poco más de un siglo, una densa, compleja y nutrida articulación de factores naturales, socio-culturales y económico-políticos. Estos factores han contribuido a producir, desde su valorización en términos de un territorio

12 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Documento: “Uso de fertilizantes por cultivo en Argentina”. Servicio de Manejo de las Tierras y de la nutrición de las Plantas. Dirección de Fomento de Tierras y Aguas. Roma, 2004

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agropecuario sin precedentes, un conjunto de subregiones articuladas que le confieren un sello distintivo.

ueña, por el oeste con la Región Central –o de las Sierras ampeanas– y con la Región de Cuyo; por el sur y el suroeste con la Región

ántico) y por el este con ese mar y con el ío de la Plata.

La pla

mente, puede dividirse en tres subregiones: Pampa ndulada, Pampa Deprimida y Pampa Alta. La llamada Pampa Ondulada, de clima

os especialmente al consumo de Buenos Aires y Rosario. El

permitido la instalación de una serie de puertos termedios que sirven a la navegación de ultramar. Toda esta región conforma el

cuenca del río Salado de Buenos Aires y se prolonga, rodeando a la Pampa

en una costa de ngrejales, y el drenaje imperfecto de

zonas bajas son inadecuados para la

En términos físico-naturales, la Región Pampeana es una amplia llanura, de una superficie algo mayor que España, que limita al norte con la Región Mesopotámica y la Región ChaqPPatagónica y el Mar Argentino (Océano AtlR

nicie posee una suave pendiente hacia el este-sudeste y su horizontalidad sólo está interrumpida por los relieves incluidos de los sistemas de Ventania y Tandilia en la Pampa Oriental o Pampa Húmeda y el de Mahuidas en la Pampa Occidental o Pampa Seca. La Pampa Húmeda, específicaOtemplado pampeano o húmedo y lluvias suficientes, tiene además un suelo que favorece la actividad agrícola y ganadera. En esta subregión se cría especialmente ganado vacuno lechero y se practica la avicultura y la apicultura. Zona maicera por excelencia, además de soja, trigo, maíz y girasol existen extensas plantaciones de frutales (zonas de San Pedro y San Nicolás) y cultivos de huerta y flores en gran escala, destinadtriángulo agrario, cuyos vértices ocupan Rosario, Venado Tuerto y Pergamino, es el espacio cultivado más productivo de la Argentina. La barranca ribereña ha infrente fluvial industrial de mayor importancia en el país por el número y magnitud de las diversas plantas instaladas. Y ello favorece la concentración de población, que se localiza en los grandes núcleos urbanos de Buenos Aires, La Plata y Rosario, los dos primeros integrantes de la Región Metropolitana de Buenos Aires. La provisión de agua potable y energía y el desarrollo y densidad de los medios de transporte y comunicación, la colocan en una situación de privilegio con respecto al resto del país.

La subregión de la Pampa Deprimida abarca la

ondulada, desde la ciudad de Santa Fe en el norte hasta Bahía Blanca por el sur. Su clima templado presenta una sensible disminución de las precipitaciones hacia el oeste. En esta zona hay una serie de depresiones ocupadas por lagunas permanentes o temporarias, desde la de Mar Chiquita en Córdoba hasta la de Chasicó en Buenos Aires, que recogen las aguas de arroyos permanentes y acusan una fuerte salinidad. Sólo la cuenca del Salado tiene salida al océano por la bahía Samborombón caesta área ha obligado a construir una serie de canales para evitar las consecuencias de las inundaciones. Los suelos del valle del Salado y de otras agricultura, así que allí predominan los

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establecimientos dedicados a la cría de vacunos. En las tierras altas los trigales alternan con los alfalfares y potreros con avena, cebada y centeno destinados al engorde o invernada de los animales. El área del trigo no alcanza actualmente los rendimientos de otros tiempos, como consecuencia del fenómeno de erosión de suelos que afecta a la zona marginal, lindante con la pampa seca. Importantes núcleos urbanos de doble carácter agropecuario se han desarrollado en esta zona, como Junín, Chascomús, Dolores, Venado Tuerto y Rafaela. Por último, la subregión de la Pampa Alta se extiende desde el borde oriental de las

diente atlántica alcanzan el mar, como Quequén Grande,

l litoral de esta zona posee los mayores centros balnearios de la Argentina, donde

aducen en diferencias fitogeográficas: la estepa e gramíneas característica de la Pampa Húmeda es reemplazada por la formación

os que circundan a las Sierras Pampeanas, al oeste se prolonga en las planicies cuyanas.

uerimiento de la actividad

iones precisas aparecen con vigor

lo ha sido durante años. La producción agropecuaria argentina se sextuplicó en n

945, a los casi 84 millones del 2005. A pesar de los altibajos que registró a lo largo d

sierras pampeanas en Córdoba, hasta el frente marítimo de la provincia de Buenos Aires comprendido entre Mar del Plata y Bahía Blanca. En este sector, el clima presenta la variedad con influencia oceánica, de lluvias suficientes, escasas amplitudes térmicas y la acción de los vientos del mar. En el sudeste de la provincia de Buenos Aires, limitada por los cordones de Tandilia y Ventania, se encuentra otro sector deprimido que constituye la pampa interserrana; su red de drenaje está dirigida hacia todos los rumbos, aunque sólo los ríos y arroyos de la penClaromecó, Sauce Grande, etc. Los recursos de que dispone esta área son múltiples: a la ganadería (ovinos y vacunos) y agricultura (cereales, oleaginosas y en Balcarce papas en gran escala), se suma la minería con la explotación de canteras de granito y piedra caliza. Esobresalen Mar del Plata, Miramar y Necochea. El primero es además puerto pesquero y base de submarinos. Bahía Blanca, en la zona austral, es el gran puerto de embarque de la región, punto terminal de caminos y ferrocarriles, que cuenta con poderosos elevadores de granos. La región de la Pampa Seca es la prolongación de la Pampa Húmeda hacia el Oeste. La frontera entre ambas, siempre oscilante, está marcada por la isoyeta de 500 mm. Las condiciones climáticas se trddel monte, con predominio de caldén, chañar y algarrobo, que son objeto desde hace varias generaciones de una intensa explotación. Hacia el oeste, donde las precipitaciones son mínimas, en el ámbito de la “diagonal árida sudamericana”, el monte se hace muy ralo, con abundancia de cactáceas. Al norte, la Pampa se confunde con los llanyLa práctica inadecuada de la agricultura en períodos húmedos originó la voladura de los suelos al sobrevenir la sequía, inutilizándose los campos. La actividad propia del área es la pastoril, que no crea ciudades, por lo que los núcleos poblacionales son escasos y de reducidas dimensiones. 1.2 Situación actual del agro, cambio tecnológicos y req

El agro argentino está inmerso, tranqueras adentro, en una dinámica de cambio permanente. Cientos de maquinarias, semillas, sistemas de trabajo grupales, modelos computarizados, recomendaccada día, mientras otras tecnologías se vuelven obsoletas. Gran parte de ese espíritu innovador es el que hace del agro uno de los motores de la economía nacional. Ysólo cuatro décadas: pasó de los 14 millones de toneladas que se cosecharon e1

e los años, la historia más reciente es alentadora. A mediados de la década de los noventa el campo vivió la llamada “Segunda Revolución de las Pampas”, al

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entrar en una espiral de crecimiento provocada fundamentalmente por la innovación tecnológica, que hizo que en sólo 10 años la producción agrícola se duplicara, alcanzando los 80 millones de toneladas de granos, y las exportaciones crecieran un 200%. El sistema de siembra directa, el uso masivo de fertilizantes, la iotecnología (con la Soja RR -y el Glifosato- y el maíz Bt), y los silos bolsa, entre

arginalidad.

rmitieron entonces la cuperación de los sectores agrícolas, especialmente en el primer y segundo año

n materia de comercio exterior, las exportaciones de productos de origen

un récord de US$ 1.389 millones, gracias a la cuperación del estatus sanitario, que permitió el acceso a un total de 90

botros, fueron los artífices de este crecimiento. A finales de los 90, sin embargo, el modelo económico puesto en marcha por el Gobierno Nacional comenzó a derrumbarse, hasta que en diciembre de 2001 se desencadenó en el país una crisis que implicó, entre otras cosas, un profundo cambio en algunas características del modelo económico. El fuerte endeudamiento externo, los altos niveles de desempleo y marginalidad, la baja productividad de la economía nacional, la sobrevaluación del peso con respecto al dólar y la fuga masiva de capitales, se combinaron para generar un ambiente de caos que impactó en todas las dimensiones de la vida nacional: afectó la gobernabilidad e incrementó en forma alarmante el número de pobres y la m A pesar de ello, el derrumbe de la economía no afectó por igual a todo el país y a todas las actividades productivas. Así como ciertos sectores industriales vinculados a la sustitución de importaciones comenzaron un proceso de recuperación luego de años de decadencia, los sectores agropecuarios ligados a la exportación consolidaron definitivamente su protagonismo en la economía nacional. El campo siguió creciendo. La nueva competitividad del tipo de cambio, el boom de la soja y la mejora en los precios internacionales para los commodities permitieron que el sector agropecuario fuera la principal fuente de divisas para el país durante una de las peores crisis de la historia. Estas circunstancias pereposteriores a la devaluación. Hoy, la importancia del agro es innegable, y las cifras son elocuentes. La temporada 2004-2005 supuso una cosecha récord de granos, con una producción que alcanzó casi los 84 millones de toneladas (51% de oleaginosas y 49% de cereales). Tanto la soja (38,3 millones de toneladas), como el maíz (19,5 millones) y el trigo (16,1 millones) alcanzaron sus máximos registros históricos. También fue positiva la recuperación del girasol (3,6 millones de toneladas) y del sorgo (2,9 millones), cuyas producciones crecieron, respectivamente, 16% y 33% con respecto al ciclo 2003-04. Eagropecuario crecieron un 12% en 2005, alcanzando un récord histórico de US$ 20,3 mil millones. Estas cifras representan el 51% del valor total exportado por la Argentina. El mayor crecimiento se dio en las exportaciones de productos primarios, que aumentaron un 15%, mientras que las manufacturas de origen agropecuario lo hicieron en un 10%. Las exportaciones del complejo oleaginoso representaron el 48% del total de exportaciones agropecuarias seguidas, en orden de importancia, por las del complejo cerealero (14%). Las exportaciones de carne vacuna, de 596 mil toneladas, alcanzaronremercados13. A pesar de esta incipiente recuperación del sector, que afectó diferencialmente a los sectores capitalizados con una gran escala y a los productores más pequeños, el proceso de transformación y crisis rural continúa y se agrava, a tal punto que desde el proceso devaluatorio se vive en la Argentina un escenario intrínsecamente 13 Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), “Evolución del Sector Agroalimentario Argentino durante el 2005”.

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agronegocios funcionan bien, pero el mundo rural se enfrenta a roblemas cada vez más complejos.

dado las exportaciones de origen agropecuario n la última década no ha estado respaldado por una inversión pública del mismo

d y accesibilidad en toda la red vial es de gran relevancia para el esarrollo productivo, especialmente en los caminos terciarios, que son los que

acro como en la microescala, en todo lo relacionado con s requerimientos propios del sector agropecuario. La importancia del transporte s estratégica porque cumple un rol vital, uniendo zonas de producción con zonas

El sistema de transportes y redes ferroviales en Argentina está definido por dos ca

contradictorio: un boom agropecuario conviviendo con una profunda crisis rural, esto es, los p Uno de ellos es la falta de inversiones e infraestructura tranqueras afuera. La agricultura sufrió un intenso proceso de cambio en las últimas décadas caracterizado por la incorporación creciente de tecnologías que contribuyeron a importantes aumentos de los volúmenes de producción y de la productividad de la tierra y la mano de obra, pero ese desarrollo no fue acompañado con un cambio de las infraestructuras. El salto que han eorden que permita continuar en la misma senda sin que colapse el sistema de transporte. En este sentido, la importancia de la red vial es incalculable: como ejemplo, baste decir que del total de granos producido en el país, cerca del 90% se moviliza utilizando diversos medios de transporte para llegar a destino, y el 75% utiliza el transporte de carretera. Es decir, alrededor de 55 millones de toneladas de granos transitan por los caminos pavimentados, mejorados y de tierra del país. La transitabilidaddiariamente transitan los productores. En última instancia, del estado de los 400.000 kilómetros de caminos rurales de tierra (la red terciaria) depende la comercialización de los productos agropecuarios y la provisión de los insumos necesarios para producir. 1.3 Vías de comunicación y organización territorial

Una de las cuestiones clave en el entramado económico y social de la región pampeana es, sin dudas, la de sus vías de comunicación. Éstas juegan un papel importante, tanto en la mloede procesamiento y/o consumo.

racterísticas muy marcadas: conforma una red radiocéntrica (centralizada con una marcada confluencia en la región metropolitana de Buenos Aires, en menor escala en Rosario y Bahía Blanca) y presenta un bajo nivel de complementariedad intermodal. El modelo agroexportador de la economía, la localización del eje


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industrial La Plata-Buenos Aires-Rosario-Puerto San Lorenzo, de los puertos de exportación principales y el asentamiento urbano fuertemente concentrado, contribuyeron en buena medida a esta organización territorial. Con el paso de los años, generaron crecientes demandas de transporte de bienes hacia la exportación y el consumo interno, que definieron la configuración de la red ferroviaria y carretera existentes. La intermodalidad en Argentina es muy baja. Actualmente, el sistema de transporte

ansporte, constante histórica del país, unida a

l transporte fluvio-marítimo, por último, está subutilizado como consecuencia de

ciales y municipales de

a evolución de la oferta vial en la Argentina ha sido dispar16. En la década de los

argentino se basa fundamentalmente en el sistema carretero. En el año 2000, el modo de transporte carretero representaba el 81% de las cargas transportadas medidas en toneladas/kilómetro, lo que implica una supremacía absoluta sobre los restantes modos de transporte14. La carencia de planificación del trprogramas sectoriales con permanentes interrupciones y cambios, originaron la actual situación de crisis del sistema. Por un lado, el sistema ferroviario se ha vuelto ineficiente a causa del deterioro en la infraestructura de su material rodante, sus comunicaciones, los controles de circulación y gestión empresarial, provocados fundamentalmente por el marcado diferimiento de las inversiones. La red caminera, por su parte, no contempló a la red ferroviaria, y terminó por desarrollar una inconveniente competencia con resultados negativos para la economía en su conjunto. Eproblemas en el equipamiento de los puertos, el dragado, la seguridad de navegación y la normativa laboral, anulando las ventajas comparativas que presenta el modo para las cargas masivas a larga distancia. Actualmente, la oferta global de caminos nacionales, provinla Argentina se estima en el orden de los 500.000 kilómetros. La red nacional abarca 38.800 kilómetros, la provincial unos 181.000 kilómetros y la municipal (vecinal) aproximadamente 280.000 kilómetros15. Sin contemplar la red municipal, aproximadamente el 29% de los caminos argentinos están pavimentados: la red nacional tiene un alto porcentaje de pavimentación (76%), mientras que las provincias cuentan con apenas el 18% de su red pavimentada, y la mayoría de sus caminos son de tierra y ripio o mejorados. Por las carreteras pavimentadas circula alrededor del 75% del tránsito vehicular de la Argentina. Lcincuenta la longitud total de caminos nacionales creció fuertemente (alrededor de 50%), duplicándose al mismo tiempo los kilómetros pavimentados. A mediados de esa década, la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) administraba alrededor de 60.000 kilómetros de caminos. A partir de los años sesenta, se fueron transfiriendo rutas nacionales –en especial, de ripio y de tierra– a las provincias, con lo cual hacia fines de los setenta la DNV ya administraba unos 37.800 kilómetros. A pesar de este fenómeno, durante esas décadas se realizaron fuertes inversiones en la pavimentación de rutas nacionales: en 1960, existían 9.700 kilómetros pavimentados, mientras que en 1970 la cifra era de 20.800 kilómetros y en 1980, de 26.500 kilómetros. A comienzos de los noventa, las rutas nacionales pavimentadas totalizaban 28.300 kilómetros.

14 Lic. Miguel Salvia (Presidente de la Asociación Argentina de Carreteras). La Obra Vial,Hidráulica y de Vivienda Privada y Pública. 50º Convención Anual de la Camara Argentina de la Construccion. 2002 15 Ricardo Delgado. Inversiones en infraestructura vial: la experiencia argentina. CEPAL. Serie Reformas Económicas, 1998 16 Las series históricas han sido tomadas de FIEL

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El proceso de crecimiento de la oferta vial nacional de la Argentina, entre mediados de los años treinta y la década de 1970, se relaciona con el fuerte incremento de la demanda del transporte carretero de cargas y de pasajeros. En los años noventa se produjo el quiebre en esta tendencia al crecimiento de la oferta vial. Por un lado, la red total ha crecido apenas un 3% entre 1990 y 1996 y, por otro se estancó la pavimentación de caminos. En este contexto, la densidad vial de la Argentina, entendida como la relación entre los kilómetros de rutas y la superficie del país, alcanza el 0.18, frente al 1.94 de Alemania, al 1.46 de Francia y al 0.97 de Italia. En tanto, existen 14 vehículos por kilómetro de camino, frente a 39 de España, 30 de Francia, 54 de Alemania y 72 de Italia. 1.4 La red vial de la provincia de Buenos Aires

La red vial de la Provincia de Buenos Aires se compone de 123.100 km de caminos, de los cuales 15.400 Km se encuentran pavimentados y 107.700 Km de tierra, lo que representa una densidad vial de 0,35 Km/Km2 (km de caminos por km2 de superficie de territorio provincial), y una relación entre calzadas de tierra y calzadas pavimentadas de 7 km/km

La red troncal del sistema carretero provincial es la que debe encauzar al tránsito actual y futuro hacia sus lugares naturales de destino. Se compone de la Red Nacional Troncal de caminos (que en la provincia de Buenos Aires cuenta con un total de 4.700 km, todos ellos pavimentados), y la Red Primaria o Troncal Provincial (aquella que vincula las ciudades principales y cabeceras de distritos, y está a cargo de la Dirección Provincial de Vialidad de la Provincia), que en el caso de la provincia de Buenos Aires cuenta con 12.500 km de caminos, de los cuales 8.200 km se hallan pavimentados y 4.300 km son de tierra.

La red secundaria, por su parte, es la que intercomunica y se complementa con la red troncal. Tiene, en general, un tránsito menor que la red principal, y está a cargo de la Dirección Provincial de Vialidad, con 2.500 Km pavimentados y 21.900 Km de tierra.

La Red vial terciaria o vecinal, a cargo de los Municipios, es donde se encuentran en su gran mayoría los caminos de la producción de la provincia. Toda la producción agropecuaria debe transitar por esta red antes de llegar a los caminos pavimentados que conforman las redes Nacional y Provincial primarias, funcionando como abastecedora del flujo de cargas de los productos primarios con destino a los grandes centros de consumo y puertos. La red vial de caminos terciaria de la provincia de Buenos Aires se compone de 81.500 km de tierra, conformados por caminos naturales (huellas) con casi ninguna obra de infraestructura realizada. Esta red equivale a aproximadamente el 22% del sistema carretero de tierra de todo el país. 2- Los caminos rurales: estado de situación

Los caminos rurales constituyen una infraestructura imprescindible en el medio rural, porque permiten accesos adecuados a las explotaciones agrarias para las personas, los insumos, la maquinaria y las producciones. Son a la vez vías de penetración del medio urbano en los espacios rurales. Constituyen un sistema capilar de una gran longitud y muy bajo tránsito, que vincula en forma directa a las fuentes primarias de producción, en especial la agrícola-ganadera. Estos caminos son de fundamental importancia para la economía provincial, en tanto son los que resuelven problemas locales de transporte, constituyendo el acceso directo a la propiedad rural y a las fuentes de producción, y por lo tanto, complementan la infraestructura formada por las redes troncales nacionales y provinciales.

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Jurídicamente, los caminos rurales (al igual que las carreteras interurbanas no congestionadas) aparecen como bienes públicos. Esta definición tiene como base la caracterización de la infraestructura vial como bien económico, y depende sobre todo del nivel, composición y evolución de la demanda. En este sentido, el tránsito es la variable determinante que define si un camino es un bien público, de “club”, o un bien que presenta ciertos componentes privados17. En el caso de los caminos rurales, se tiene en cuenta que los usuarios adicionales no aumentan los costos de utilización (consumo no rival) y, además, ningún usuario puede ser excluido de la vía. Por ello se lo considera como bien público. En caso de que se impusieran mecanismos de precios que posibiliten la exclusión de ciertos usuarios (como ocurre en ciertas carreteras urbanas), la vía se convertiría en bienes de “club”, es decir, bienes cuyo uso es excluible aun cuando no haya consumo rival. Hoy, los caminos rurales naturales, por su mal estado, son con frecuencia intransitables, producto de su propia naturaleza: son de tierra y están en una región (la llanura pampeana) que registra más de 800 mm de lluvias al año. En prácticamente toda su extensión tienen unas características físicas que disminuyen su transitabilidad, lo que produce impactos negativos tanto económica como socialmente. Las características más destacables son:

– La superficie de rodamiento es de un ancho de calzada de 4 a 10 metros, constituida por suelo natural sin ningún tipo de mejora, lo que los hace intransitables en un 25% del año, según los tipos de suelos de la superficie de rodamiento y del clima de la región en donde se encuentra el camino. – El ancho de las zonas de camino, de aproximadamente 15 metros, los hace exiguos para una posible disposición de zona de préstamo para la extracción lateral de suelo para alteos del camino. – Cerca del 50% del total de la red terciaria tiene una altura de rasante deficiente. – Los alcantarillados y zanjas de desagües son insuficientes en

prácticamente la totalidad de la red. Los tipos de suelo más comunes en la provincia de Buenos Aires que constituyen las superficies de rodamiento de los caminos naturales provinciales son arcillas, limos y arenas finas. Entre los suelos particulares están las toscas y conchillas; mientras que los suelos menos comunes son de grava, ripio y conglomerado. Los suelos limo-arcillosos predominan en el centro y este de la provincia; los suelos arenosos, en el oeste; y los suelos limo-arcillosos con concreciones calcáreas, en el sudoeste y sur. Estos últimos suelos, en zonas localizadas, se encuentran altamente cementados, lo que da lugar a las toscas. Los caminos de la producción presentan algunos denominadores comunes, como bajos niveles de conservación, caminos con severas erosiones (tanto de origen

eólico como hídrico), y caminos que prestan un servicio inadecuado al usuario.

17 Ricardo Delgado, cfr. .

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Fotografías de caminos rurales en mal estado

2.1 Análisis del problema, causas y efectos El flujograma que se muestra a continuación describe a partir del problema central, las causas y efectos del mala estado de los caminos rurales

El deterioro de los caminos rurales no tiene sólo causas naturales (precipitaciones, uso a través del paso del tiempo, etc.), sino también sociales y políticas. Las causas del mal estado de estos caminos son resultado, en buena medida, de la escasez de fondos para efectuar las labores de mantenimiento; de una ejecución deficiente y/o insuficiente de los trabajos de conservación; la falta de planificación preventiva; del limitado parque de maquinarias en condiciones de operar y falta de mantenimiento de las mismas; trabas burocráticas y administrativas para la gestión vial eficiente;

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reiteración del ciclo eterno y oneroso de: construcción de caminos – ausencia de conservación - destrucción – reconstrucción. Esta situación de deterioro se ve agravada por diversos motivos. Uno de ellos es la falta de estrategias globales orientadas a su desarrollo: en las últimas tres décadas los mayores esfuerzos han estado puestos en mejorar las infraestructuras y los equipamientos en las áreas urbanas debido, en gran medida, a la presión demográfica, en detrimento de las áreas rurales, de donde emigra. El deterioro también se debe a la falta de interés por mantener o crear nuevos servicios e infraestructuras por parte de las empresas privadas debido a la baja densidad poblacional existente, a lo que se suma la escasez de recursos por parte de los municipios y los organismos viales. Las funciones que cumplen los caminos rurales son, básicamente, económicas y sociales. Estos caminos constituyen, en primer lugar, una herramienta fundamental para la producción agropecuaria. Y, al permitir la comunicación y la permanencia de la población en áreas aisladas, se convierten en un componente indispensable para promover una organización territorial y un desarrollo social más sustentable de nuestro país. Pero su mal estado produce, por un lado, pérdidas económicas porque impide sacar la producción del campo todos los días del año; y por el otro, incrementa el aislamiento de la población rural por la difícil vinculación con ciudades y pueblos, lo que acarrea falta de acceso a las escuelas, a la atención médica y a otros aspectos ligados a mejores condiciones de vida. La relación entre el estado de mantenimiento de los caminos rurales y la calidad de vida y el desarrollo económico de un área es directamente proporcional. Cuanto mayor es la calidad y la cantidad de caminos rurales, mayor será la posibilidad de la zona de aumentar las oportunidades de producir riqueza y desarrollar el lugar18. El simple hecho de que los pobladores y la producción puedan desplazarse de un punto a otro evita los sobrecostos derivados de los problemas de movilidad. Y si disminuyen o se eliminan los sobrecostos, aumenta la rentabilidad y competitividad de sus productos. Actualmente, con unos caminos en estado inadecuado, sacar la producción en el momento oportuno puede ser prácticamente imposible, especialmente después de las lluvias que provocan la intransitabilidad parcial o total de los caminos vecinales. Pero además, la falta de caminos adecuados obliga en muchos casos a recorrer distancias más largas, con el correlativo aumento de los costos directos del transporte de los productos agrícola-ganaderos y de los costos indirectos de todo tipo. Además, si no hay una transitabilidad garantizada de los caminos, la población rural sólo puede acceder con limitaciones y restricciones a los centros de servicio o mercados, empeorando sus condiciones de vida y aumentando los costos económicos, consecuencia de un modelo de hábitat disperso. Una mejora de los caminos incidiría positivamente en: reducción de costos operativos por mejoramiento de las condiciones de las calzadas, banquinas y zonas marginales de los caminos; ahorro en los tiempos de viaje; mejora de la accesibilidad al punto de carga; reducción de pérdidas del producto por no poder cargarse a tiempo, y estímulo al desarrollo económico. Las consecuencias económicas del mal estado de los caminos rurales de la producción pueden resumirse en:

18 Marcelo Sili. La Argentina rural : de la crisis de la modernización agraria a la construcción de un nuevo paradigma de desarrollo de los territorios rurales. Buenos Aires, Ediciones INTA, 2005

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- Caminos no aptos para la actividad económica actual, que no soportan los requerimientos de la producción moderna - Dificultades logísticas - Costos adicionales (transporte, mantenimiento de maquinarias, etc.) - Pérdida de oportunidades para la actividad agropecuaria - Baja en la productividad - Disminución de la calidad de la mano de obra

Las consecuencias económicas del mal estado de los caminos de la producción están íntimamente ligadas a las sociales. Las consecuencias sociales más importantes de los caminos en mal estado son:

-Dificultades de vinculación con centros urbanos (escuelas, atención médica, prestación de diversos servicios, relaciones sociales, etc.) -Éxodo rural -Aislamiento y desarticulación con los avances de sus territorios -Presión migratoria sobre otros centros urbanos

La pérdida de empleos en el sector rural y la disminución de oportunidades de desarrollo personal en estas áreas provocan una disminución de la calidad de vida, que se evidencia particularmente en el aislamiento y el despoblamiento rural. Se crea así un círculo vicioso: cuanto más rala es la trama poblacional en las áreas rurales, más difícil es, para quienes permanecen en el campo, satisfacer sus necesidades, porque la población que queda no permite generar una demanda con escala suficiente para la prestación de ciertos servicios, como hospital, correo, escuelas, etc. Y los servicios existentes son inaccesibles durante parte del año (especialmente en épocas de lluvias) por la imposibilidad de transitar los caminos. El proceso de despoblamiento rural, aunque tiene varios factores –entre ellos el económico, relativo a los tipos de actividades agropecuarias, la industrialización de la zona, etc.- está relacionado con la falta de infraestructuras en el campo. Por ello, la ausencia de caminos pavimentados es clave en esta situación. La dispersión de la población en las zonas rurales (la cual ha disminuido en forma significativa en las últimas dos décadas), se debe sobre todo a dos situaciones que se producen de forma simultánea: por un lado, la quiebra económica provoca el abandono de la actividad agropecuaria, y ello obliga a los agricultores a emigrar; y por otro, una deficiente calidad de vida hace que los productores emigren hacia el pueblo más cercano o a las ciudades, donde el acceso a los servicios es, evidentemente, más sencillo. Esta última causa es la que provoca, actualmente, las migraciones más fuertes en las áreas rurales alejadas de los pueblos: cuanto más marginal es la zona (desde el punto de vista productivo), mayor necesidad de emigrar para superar el aislamiento y la falta de servicios. En la siguiente tabla, Evolución de la población rural por región, basada en datos del Censo de Población 1990 y 2001 del Indec, puede observarse esta tendencia:

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Fotografías de accesos a pequeños poblados, localidades o parajes

Una mejora cuantitativa y cualitativa de las infraestructuras, especialmente viarias, es esencial para aumentar la producción, generar más cantidad de empresas de transformación de productos primarios, aumentar los empleos no agrícolas, disminuir los niveles de pobreza rural, dinamizar la vida rural y en definitiva, mejorar la calidad de vida de la población rural. Sin embargo, uno de los graves problemas que enfrenta el mundo rural es el deterioro permanente y sistemático de sus infraestructuras debido a la falta de mantenimiento y al aumento de su demanda. El despoblamiento rural también está relacionado con la forma de vinculación de los productores agropecuarios con la tierra. En aquellas zonas rurales donde la densidad de población es mayor, y donde existe una población rural organizada y comprometida con su lugar, se han creado comisiones, consorcios camineros, cooperativas o microempresas organizadas para atender el problema, y ello se tradujo en mejoras sustanciales. Es decir, la forma de vinculación de los productores agropecuarios con la tierra incide considerablemente en la conservación de los caminos.

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Es por todo ello que el Proyecto, lejos de centrarse sólo en cuestiones económicas derivadas del estado de los caminos rurales, también considera la importancia del poblamiento y del tejido social vivo. Y en este sentido es que se ha promovido la construcción de ideas, innovaciones y resolución de problemas por medio de la creación de grupos de vecinos involucrados en el trabajo en común de su traza (tal como se desarrolla en apartados sucesivos), y la articulación de estas asociaciones con diferentes niveles del Estado (municipal, provincial y nacional). Esta conjunción de intereses (propietarios, promotores privados y gobierno) es la que puede permitir quebrar una inercia negativa, de manera de que cada actor asuma su responsabilidad en la construcción de un proyecto conjunto que se materialice. Se trata de promover un círculo virtuoso entre el conocimiento, la realidad y su transformación con la participación de todos los sectores involucrados, donde el “camino a pavimentar-pavimentado” sea el disparador para el desarrollo de otras iniciativas. 2.2 El mantenimiento de los caminos

Las redes terciarias de caminos con alto grado de transitabilidad, que permitan mantener una operación continua con las redes secundarias y primarias que las vinculan con los grandes centros de consumo y exportación son fundamentales para revertir la actual situación desfavorable social y económicamente. Actualmente, la inversión en caminos rurales se orienta principalmente al mantenimiento y conservación de los caminos. Y se trata de, según las estimaciones, de alrededor de 400.000 kilómetros en todo el país. Las tareas de conservación de tan vasta red, desde sus comienzos, fueron efectuadas con equipamiento y personal propios por los distintos organismos de la Nación, las provincias y los municipios; es decir que se llevaron a cabo por administración. Con el tiempo fueron apareciendo otras modalidades para la ejecución de los trabajos de conservación, como los contratos de obra pública, los consorcios de productores rurales y las concesiones del servicio de mantenimiento de caminos. Uno de los aportes más valiosos es el que realizan los consorcios camineros, en distintas provincias. Se trata de entidades de bien público de servicio a la comunidad, sin fines de lucro, integrados por vecinos de una zona determinada, con el objeto de aunar esfuerzos y aportes económicos de distinta naturaleza, para la ejecución y conservación de caminos en la jurisdicción provincial, específicamente de los formadores de la red terciaria o vecinal o rural, y excepcionalmente en los de las redes primaria y secundaria. Los consorcios camineros tienen como objetivo construir, reconstruir y conservar caminos vecinales, y pueden señalizar, forestar y ejecutar todo otro tipo de mejoramiento en las obras de su jurisdicción, además de actividades de capacitación y concientización comunitaria orientadas a la seguridad, mantenimiento y conservación del patrimonio vial. Entre los más importantes están los de la provincia del Chaco (95 consorcios), que atienden específicamente la conservación de la Red. Sus fondos provienen de una alícuota sobre los Ingresos Brutos y, en este caso, recauda la Dirección de Rentas y transfiere a la Dirección Provincial de Vialidad. También constituyen un buen ejemplo los 285 de la provincia de Córdoba, reconocidos por Ley Provincial, que atienden unos 54.000 km de caminos de tierra con un Fondo Específico (Tasa Vial) que proviene de un porcentaje del Impuesto Inmobiliario Rural, y con un Fondo de Infraestructura Vial que se nutre con aportes adicionales de los productores rurales. Otra alternativa para la conservación de los caminos funciona a través del programa Prosap (con financiación del Banco Mundial). En algunas Provincias, como Entre Ríos y Buenos Aires, se aplica este Programa que tiene como finalidad el mejoramiento de caminos terciarios en áreas rurales productoras, apuntando a la

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transitabilidad permanente en los accesos a explotaciones agropecuarias productivas.

Los recursos afectados para las infraestructuras viales son relevantes. Por un lado, los presupuestos de las direcciones provinciales de Vialidad afectan importantes recursos para el mantenimiento de los Caminos de Tierra. El total de la inversión en trabajos públicos durante el año 2003 fue de $790.276.000. Asumiendo que el 20% de ese monto es inversión en Caminos de Tierra, se estaría en el orden de $158.000.00019. Por otro lado, en la provincia de Buenos Aires también se cuenta con la Tasa Vial Municipal, que se implementó en la década del 70. Se trata de una tasa que pagan los productores rurales, en función de la superficie de sus campos, como retribución por los trabajos de conservación de caminos que brindan los municipios. Es un verdadero Fondo Específico, con una recaudación anual teórica superior a los U$S/500 km año20, lo que indica que la Tasa Vial sería suficiente para financiar los trabajos de Conservación Rutinaria Anual. Sin embargo, los caminos rurales de prácticamente todas las provincias no están en buen estado, a pesar de que existen legislaciones que regulan la cuestión, equipamiento apto para las tareas requeridas, recursos humanos formados, fondos específicos (como la Tasa Vial en la Provincia de Buenos Aires). Ello se debe principalmente a dos causas: por un lado, la falta de planes orgánicos de trabajo hace que el dinero se destine a trabajar sobre la coyuntura y que se produzcan irracionalidades en el gasto; por el otro, porque parte de esos fondos son utilizados para otros fines.

19 Ing. Julio Oscar Gago. Caminos rurales terciarios: hacia un cambio profundo en su gestión de conservación. XIV Congreso Argentino de Vialidad y Tránsito. Buenos aires, septiembre de 2005 20 Ing. Julio Oscar Gago. Caminos rurales terciarios: hacia un cambio profundo en su gestión de conservación. XIV Congreso Argentino de Vialidad y Tránsito. Buenos aires, septiembre de 2005

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2.3 Caminos pavimentados con mantenimiento mínimo

Frente a las deficiencias de los modelos de conservación de las redes, se diseña una opción alternativa, que se caracteriza por su durabilidad y sus bajos requerimientos de mantenimiento.

Esta alternativa técnica construida de manera colectiva (Estado-Empresa-Ciudadanía) se basa en una visión de futuro, la cual impulsa el proyecto

Para el Proyecto, el diseño estructural tipo del camino se ha hecho para un proyecto de una sola vía, considerando un transito medio diario anual (TMDA) de 30 vehículos por día, con un 50% de camiones, y crecimiento del tránsito del 2%. Comprende una calzada de hormigón con un ancho de 3,5 m y 15 cm de espesor, una sub-base de suelo cemento de 13 cm de espesor, banquinas de 1,5 m de ancho por lado, también en suelo cemento, con imprimación reforzada, conformando un camino de 6,5 m de ancho.

La construcción del pavimento de hormigón esta previsto se ejecuta con Tecnologías de Altos Rendimientos (TAR), basadas en la utilización de pavimentadoras de encofrados deslizantes, equipadas con las más modernas herramientas tecnológicas, y plantas mezcladoras de hormigón de altas

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producciones, complementadas con equipos recicladores en la construcción de capas de apoyo de la calzada de hormigón, en este caso, suelo cemento. La tecnología convencional para realizar un camino rural de hormigón tiene cuatro fases básicas: la preparación de encofrados, la colocación con regla vibrante, la descarga del hormigón y el curado. Cuando se utilizan tecnologías de alto rendimiento para la construcción de pavimentos de hormigón, no sólo se consigue una calidad superior en la terminación, sino también un bajo coste de ejecución, altos rendimientos (aproximadamente, entre 1 y 1,2 km por día de ejecución), y múltiples tipos de perfiles transversales de la sección. La utilización de suelo cemento para la construcción de estos caminos es uno de los pilares de su rendimiento. De hecho, además de sus múltiples usos, el suelo cemento tiene su aplicación más importante como sub-base y base de pavimentos de hormigón y bituminosos y en superficies de estacionamiento y caminos rurales y vecinales. Desde 1930, en que fue empleado como un medio para estabilizar suelos locales y proveer caminos y material económico para bases de caminos, han sido construidos en Estados Unidos el equivalente de 161.000 km de pavimentos de suelo cemento de 7,30 m de ancho. Pavimentos flexibles fallidos han sido reciclados con cemento dando como resultado una nueva base de suelo cemento. El reciclado incrementa la resistencia de la base sin necesidad de reemplazar los materiales de base y sub-base por otros nuevos a un costo elevado. Por otra parte los niveles del camino y de sus drenajes pueden ser mantenidos sin crear nuevos problemas. Si la vieja superficie bituminosa puede ser fácilmente pulverizada el material así obtenido puede considerarse satisfactorio para incluirlo en el nuevo suelo cemento. Si por el contrario la superficie bituminosa conserva en gran parte su original flexibilidad, deberá ser removida más bien que incorporada al nuevo suelo cemento. El espesor de la nueva base de suelo cemento depende de varios factores, como la resistencia de la subrasante, las condiciones del tránsito evaluado en cargas y frecuencias, vida de servicio estimada y espesor de la capa bituminosa superficial a construir. Diversas instituciones técnicas han establecido métodos para el diseño de los espesores de las bases de suelo cemento. La mayoría de las bases de suelo cemento tienen un espesor de 15 cm y han tenido un comportamiento satisfactorio en caminos secundarios, calles residenciales y pistas de vuelo livianos. Para cada traza del Proyecto se debe realizar un estudio de ingeniería que determine con exactitud las necesidades propias de cada camino. En los últimos tiempos se ha actualizado la capacidad constructiva del suelo cemento, y la estabilización de suelos aumenta la posibilidad de utilizar los de la zona del camino. El suelo cemento reduce la plasticidad de los suelos y su capacidad de retención de agua, e incrementa la capacidad aportante, es decir, cuando se diseña un pavimento de hormigón se contempla el valor soporte de un suelo cemento con las resistencias propias que se obtienen y se optimiza también el espesor del hormigón. La tecnología usada para la construcción de los caminos de hormigón propuestos es de Alto Rendimiento, lo que garantiza la rapidez en su ejecución y, sobre todo, un alto nivel de calidad. Por ejemplo, la sub-base de suelo cemento se realiza con equipos recicladores – mezcladores, efectuando las operaciones de mezclado de materiales e incorporación de humedad en una sola pasada, directamente en “cancha”. Estos equipos permiten alcanzar las elevadas producciones requeridas por el proyecto. Como en toda obra vial, hay que cortar todas las capas que se compactan y se terminan, y el proceso de corte es importante. Estas máquinas son las trimmers (equipos “cortadores de cancha”), con las que se realiza el perfilado final de la sub-base de una manera muy rápida y precisa: apoyados sobre sensores

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electrohidráulicos, cortan a una velocidad de 8 metros por minuto, en cinco metros de ancho.

La construcción de la calzada de hormigón también se realiza con equipamiento de última generación, tanto en el proceso de elaboración de hormigón como en el de colocación y terminación de la calzada. Es posible contar, por ejemplo, con equipamientos móviles para la elaboración de hormigón, que permiten cumplir con rapidez y eficiencia los requerimientos a lo largo de la traza, atendiendo a las limitaciones recomendadas en las distancias de transporte de mezcla. El extendido de hormigón en calzada se ejecuta con pavimentadoras de encofrados deslizantes, dotadas con las más modernas herramientas disponibles en esta clase de máquinas. Este tipo de equipos, con molde de extrusión pesado, está provisto de sistemas de inserción automática de pasadores (DBI) y barras de unión, detrás del cual posee un tamper, una segunda plancha de extrusión, para corrección de las inserciones. Un fratás automático completa las operaciones de extendido, lo que permite realizar el trabajo sin intervenciones manuales y con una calidad de terminación y lisura excelentes. Además, en este tipo de construcciones de calzada se utiliza, para completar el tren de pavimentación, un equipo de texturizado y curado de la superficie de pavimento de hormigón autopropulsado, que opera inmediatamente detrás de la pavimentadora. La textura final de la calzada se obtiene con arpillera húmeda, una metodología probada y aplicada con éxito, con coeficientes de fricción de muy buena performance. El curado del pavimento se realiza con compuestos de resina en base solvente, eficaz para prevenir la tisuración plástica por pérdida de humedad del hormigón. En la fase final de la construcción de la calzada se realiza el aserrado de control de tisuración con aserradoras de discos diamantados, en las que luego se efectúa el cajeado y sellado de juntas. Los avances tecnológicos que se utilizan para la construcción de caminos no están relacionados solamente con la maquinaria, sino también con los materiales, como los que se utilizan para sellar las juntas de pavimentos de hormigón. Estas juntas soportan las tensiones que genera el hormigón cuando se enfría o calienta a lo largo del día. Para evitar que se introduzca el agua o materiales impropios, que provocarían la rotura de los bordes de las juntas, éstas se sellan con materiales siliconados, que, aunque son los más caros, tienen la mayor durabilidad. 2.4 Diseño estructural de la calzada de hormigón de cemento Portland

Los caminos que formen parte del Proyecto deberán ser construidos según una serie de normas que garanticen su calidad y eficiencia. Algunos de los datos técnicos especificados en los pliegos para los Proyectos de Ejecución son: Subrasante Para la subrasante se adopta un CBR (variación de la rigidez de la subrasante) de 3,2 %. Ante la presencia de suelos inestables volumétricamente por hinchamiento ó contracción por secado, deberá asegurarse un buen desempeño del futuro pavimento, mediante una adecuada preparación y uniformidad del suelo de fundación. Los suelos que presenten cambios volumétricos por variación de humedad, deberán ser reemplazados en 30 cm por suelos aptos para subrasante (dependiendo del potencial de expansión), o estabilizados en ese mismo espesor con cal o cemento, hasta lograr un Índice Plástico inferior a 10. También se determina que deberán proyectarse niveles de subrasante de 1 m (como mínimo) por encima del nivel de agua (freática o zonas de estancamiento prolongado), de modo que los suelos finos estén fuera del alcance capilar. Además, lógicamente, se deberán realizar los estudios de suelos del lugar, su aptitud para subrasante y núcleo de terraplenes, con sus correspondientes especificaciones técnicas (materiales, ensayos, construcción, compactación, etc.). Subbase de suelo-cemento

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La subbase de suelo – cemento de 13 cm de espesor se construirá sobre la subrasante, según lo determinado para los caminos que formen parte de Proyecto, en un ancho de 6,5 m. Este sobreancho aportará mejor respuesta estructural de bordes en zona de banquinas y un mejor rendimiento en producción y calidad durante el proceso constructivo de la calzada de hormigón. La dosificación de las mezclas del suelo – cemento se realizarán empleando el método desarrollado por la P.C.A., con los ensayos de durabilidad correspondientes; se fijará una resistencia mínima, a la compresión simple, para la mezcla de diseño, de 25 kg/cm2 a los 7 días (se deberán cumplir con las exigencias de resistencia y durabilidad de acuerdo al suelo que se utilice). El suelo-cemento de la sub-base se construirá in-situ con equipos recicladores- estabilizadores de última generación.

Las banquinas se ejecutarán en un ancho de 1,50 m a ambos lados de la calzada; el espesor mínimo en el borde externo será de 13 cm. El suelo-cemento se ejecutará con las mismas Especificaciones Técnicas Particulares que las utilizadas para la sub-base. Posteriormente al curado del suelo-cemento se realizará un tratamiento superficial bituminoso tipo doble, como superficie de rodamiento. Calzada de hormigón La calzada de hormigón (a construirse con equipos de encofrado deslizante) tendrá un ancho de 3,5 m con pendientes transversales, a ambos lados desde el eje, hacia banquinas de 0,5 %; el espesor de diseño es de 15 cm (dependiendo del TMDA de camiones). La separación entre juntas transversales es de 3,8 m; no llevan pasadores para la transferencia de cargas (debido al bajo tránsito pesado de diseño). El sellado de las juntas se realizará empleando como material de sellado silicona ó poliuretano de bajo módulo, según Especificaciones Técnicas Particulares del producto. El hormigón deberá tener una resistencia media a flexión de 4,5 Mpa a los 28 días. Para el curado del hormigón se utilizará compuesto químico de curado de resina en base solvente, en cantidades 200 a 300 g/m2.

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3- Diseño participativo del proyecto

El Proyecto iniciado en el año 2002, se constituyó desde sus orígenes también como una propuesta de gestión participativa. Nació como un cruce de inquietudes de distintos actores sociales que, tras un proceso abierto, dio lugar al desarrollo de un Proyecto que reúne aportes y necesidades de todos ellos. El contexto histórico político de Argentina durante el cual se gestó el Proyecto estuvo marcado, tal como se ha señalado, por una profunda crisis que se verificó simultáneamente en diferentes niveles. Además de una evidente crisis económica, social y política desatada en diciembre de 2001, se observó también una crisis de representatividad. Pero las crisis implican, además, la aparición de nuevas oportunidades que permiten renovar los mecanismos de participación y articulación política existentes. En definitiva, se trataría de una “crisis” generada por cambios en los ciudadanos y en la política, que supuso ante todo nuevos retos y oportunidades, que debían y podían ser superados con una mayor implicación de la ciudadanía, articulada con instituciones locales y gubernamentales (provinciales y nacionales) Cuando el entramado asociativo no es estable y no es posible aprovechar el capital social que éste supondría, surge la capacidad de los ciudadanos de intervenir en la toma de decisiones a través de otros canales. Los mecanismos deliberativos, como el que se puso en práctica en el desarrollo del Proyecto, ponen énfasis en la capacidad de reflexión y diálogo de los ciudadanos. Si el ciudadano medio no está generalmente lo suficientemente informado para decidir y para pensar globalmente, estos mecanismos intentan darle la información, el entorno y el tiempo necesarios para permitir que esa situación se revierta, y que el ciudadano pueda participar aportando sus necesidades y su sentido común, sus ideas y propuestas para enriquecer el Proyecto. El mecanismo deliberativo ofrece una serie de ventajas e innovaciones al garantizar la efectiva participación ciudadana en la toma de decisiones. La participación se convierte así en una vivencia real y tangible. La responsabilidad y autoestima individual y colectiva, la conciencia ciudadana y hasta la creatividad crecen notoriamente, al percibirse que, en ese contexto, cada opinión es escuchada y respetada. La participación que generó el Proyecto dio cuenta de que los ciudadanos de las zonas rurales y semi-rurales involucradas comenzaron a transitar un camino que los alejaba de las simples protestas sociales hacia la reconstrucción de una red social que los sostuviera en vistas a un desarrollo compartido, y a través de un proyecto común. Este proyecto apareció como la esperanza de poder construir algo entre todos, el Camino, que permitía dejar atrás una época mucho más larga signada por el aislamiento, la falta de oportunidades, el éxodo de los jóvenes en busca de salidas laborales acordes con sus expectativas. La desconfianza imperante entre distintos actores de la sociedad en ese momento histórico particular de la Argentina -a partir de finales del año 2001-, implicó para los promotores del Proyecto la necesidad de buscar vías que fomentaran la participación real y deliberativa. Se asumió que, en la medida que se deseaba lograr la participación de los beneficiarios del proyecto, era fundamental llevar adelante una serie de convocatorias donde predominara un sistema de comunicaciones fluido entre los diferentes actores involucrados. El proyecto se centró en mantener una propuesta que otorgara un alto grado de confiabilidad, que se diseñara desde una formulación clara, y se realizara con la permanente consulta entre los beneficiarios, de manera de debatir y consensuar (tanto entre ellos como con los demás actores: el Estado, los promotores privados, los

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productores y la sociedad civil), las características de un proyecto integrador, económicamente viable y que sustentara la voluntad de pago de los propietarios rurales. Durante dos años, un equipo de profesionales interdisciplinario (integrado por 35 profesionales y estudiantes avanzados universitarios de 13 disciplinas), participó del Proyecto en carácter de facilitador del proceso. Su función fue articular las acciones de promotores públicos y privados con los propietarios beneficiarios de los caminos a pavimentar para lograr el consenso. Además, el Equipo fue el encargado de realizar los informes técnicos necesarios para validar las trazas que se proponían como candidatas. La planificación que se propuso tuvo en cuenta el proceso temporal que lleva a confluir los distintos intereses. El Proyecto forma parte de un intercambio entre las diferentes partes, y la reciprocidad de compromiso entre las mismas. De esta forma, tanto el Estado como los promotores, los productores y la sociedad civil, tienden sus lazos asumiendo un compromiso frente a la realización de la obra. En consecuencia, el Proyecto no es otra cosa que el resultado de un proceso de construcción colectiva. Se trabajó con un método participativo que se apoya en las redes y vínculos sociales preexistentes. En la medida que se trató de crear un grupo de propietarios que adhirieran y aportaran al proyecto, se elaboró una estrategia que contemplaba el pasaje de la red vincular espontánea entre vecinos, a la creación de un grupo específico que trabajara en un proyecto común. Se aplicaron técnicas basadas en la creación de bases de confiabilidad adecuadas para comprender el proyecto y su posterior adhesión. La premisa de sostener la confiabilidad durante el proceso proporcionó el hilo conductor a lo largo de la experiencia. El Equipo tuvo la función de facilitar el consenso allí donde los vecinos lo promovieran, porque se consideraba necesario que las diferentes partes conocieran a fondo las expectativas del otro sobre el resultado esperado para la solución del problema, abriendo el espacio para la negociación a partir de aspectos y elementos comunes. La metodología de trabajo se cimentó en tres aspectos complementarios, organizacional, tecnológico y económico, los que se fueron consolidando gradualmente, en la medida que se incrementaban los niveles de compromiso con la propuesta. Entre los principales logros pueden mencionarse la reconstrucción de la confianza y la autoestima mediante proyectos concretos que mejoran la realidad de cada propietario, así como el situarse en una posición de hacerse responsables de la construcción del proyecto. Este trabajo se llevó a cabo con 790 propietarios rurales en las experiencias piloto de trazas candidatas en Olavarría y Azul, que contribuyeron al diseño del Proyecto.

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s Duranteprovincpropuestasa, o especiaRuralesnegocia 3.1 Téc

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Mapa de trazas candidata

este proceso participativo, los diferentes niveles del Estado (municipal y ial) se incorporaron mediante la realización de aportes y, frente a diferentes tas, propusieron modificaciones (entre ellas al régimen de recaudación de la la generación de contactos para proveer a la financiación, etc.) Una mención l está referida a la sociedad civil, donde instituciones como las Sociedades , el INTA, las Cooperativas Eléctricas, etc., se sentaron en la mesa de ciones aportando tanto su experiencia técnica como su credibilidad social.

nicas utilizadas para la articulación de actores e instituciones

omo dinámica de gestión del grupo de promotores públicos y privados, se pló la necesidad de establecer reuniones permanentes entre las diferentes que componen ese grupo como forma de establecer códigos de comunicación tidos, puestas en común y, a partir de allí, elaborar consignas claras para cada tegrante del proyecto. Una consigna es aquel presupuesto que incluye las

ones básicas a realizarse en un tiempo y un espacio determinados; estas as fueron modificándose cuando alguno de los factores que integraban el o era sometido a nuevos acuerdos entre los participantes. to a la forma de trabajo con los beneficiarios del proyecto, se adoptaron como logía modelos de participación comunitaria desarrollados en nuestro país desde da del ´60, extendidos a partir de su aplicación desde diversas disciplinas –ía, antropología, psicología social, ecología, geografía- en muchos países del Se utilizaron dos técnicas -conocidas como “dinámica de la participación taria” y “proceso de negociación de intereses”- que tienen como base la ación de la confianza y el reconocimiento de las diferencias. En la medida en interactúa, los mitos y prejuicios sobre el “otro” se disuelven, porque cen los acuerdos consensuados en cada reunión. El aprendizaje grupal, o en la distribución de roles y tareas, se enriquece con la participación activa etapa del proceso. Este proyecto se potencia en la medida que los acuerdos asados en necesidades reales de la comunidad de productores y de los

ores. sta perspectiva, se pasa de la apropiación y compromiso individual al colectivo, o de la apropiación de las potencialidades individuales a crear lazos sociales

rmitan apropiarse de las potencialidades colectivas. El ejemplo más fiel está ntado por la propuesta que surgió de los productores de adelantar cuotas e a hacerse cargo de la financiación para dar viabilidad a la construcción de los s rurales cuando aún quedaba por definir quién financiaría la obras.

pas del proceso

edida en que se trató de diseñar con participación de diversos actores un o de obra, se llevó adelante un programa de tareas que previó la realización de ientes pasos para los casos piloto de Olavarría y Azul: Diagnóstico preliminar de la situación vial del municipio (Olavarría y Azul) Preselección de trazas candidatas a ser pavimentadas (10 trazas en total) Convocatoria de los diferentes actores del proyecto (Gobierno local, nstituciones intermedias y propietarios rurales) Realización de encuentros con dinámica de Taller con los actores involucrados n la realización del proyecto (10 encuentros) Análisis de los talleres

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- Contrapropuesta por parte del grupo planificador y promotores - Estudio por parte de los propietarios a los fines de su corrección - Formulación de propuesta base (8 meses de reuniones e intercambio de ideas/propuestas)

El Diagnóstico de situación incluyó un relevamiento expeditivo para detectar las necesidades de caminos interzonales para Olavarría y Azul. A partir de este relevamiento, y junto con los técnicos municipales, se preseleccionaron 6 sobre un total de 10 trazas candidatas (Durañona, Santa Luisa, El Boyero-Santa Dominga, en Olavarría; y Las Blancas, Santa Catalina y Santa Laura, en Azul). Se operacionalizó el grupo beneficiario del proyecto definiéndolo como propietarios de la tierra, o personas con mandato de éstos para poder ingresar en el proyecto, y se definió la convocatoria de instituciones intermedias y propietarios beneficiarios. En donde el caminos brindaba acceso a una localidad, pueblo o paraje, los convocados fueron todos los habitantes. La convocatoria a los talleres, que se hicieron en las escuelas ubicadas en las trazas o en los clubes sociales, tuvo como objetivo lograr la asistencia masiva de los productores que integran el tramo (es decir, propietarios ubicados en un área de influencia de 5 km en torno al camino, ver esquema), considerando que la participación de todos los beneficiarios directos era una de las cuestiones decisivas del éxito del encuentro. La invitación de los productores a los encuentros se formalizó a través de tres modalidades diferentes: envío por correo postal y correo electrónico, en forma personal y telefónicamente.

Previo a los talleres, el grupo de promotores diseñaron una propuesta abierta del Proyecto con un conjunto de ideas base. Esta propuesta contenía las características de la traza candidata, el proyecto técnico, la forma de pago, la financiación, el rol del Estado (municipal, provincial y nacional), etc. Además, a manera de incentivo y como una forma de decidir qué camino elegir para realizar la primera obra piloto, los promotores incluyeron en la propuesta base una premisa: el camino a elegir sería

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aquel en el que los propietarios se comprometieran a aportar a la financiación del proyecto. Para presentar y discutir esta propuesta con los propietarios, se eligió la técnica de dinámica de taller en la medida en que permitía una mayor participación de los actores involucrados. Al frente se ubicaron los facilitadores de la discusión, a partir de cuya tarea se pudo llegar a acuerdos mínimos entre los diferentes actores y trazar programas de acción a partir de los compromisos logrados. La metodología que se utilizó para el trabajo con los propietarios en los talleres fue la de Grupos Focus. Esta técnica parte de la premisa de que los grupos son un espacio privilegiado de interacción social y producen un discurso de múltiples sentidos, cuyo análisis posterior posibilita la indagación de las modalidades de pensar, valorar, sentir y actuar de los participantes respecto del Proyecto. Aunque cada integrante habló por sí mismo, expresó el imaginario social donde se produjeron las reuniones.

Los grupos fueron guiados por un equipo de coordinación. La tarea del coordinador se sintetiza como: encuadre de la reunión, promoción del intercambio grupal de tal manera que limita el “efecto masa” que tiende a configurarse en tales situaciones, y la síntesis de lo trabajado en cada grupo mediante las consignas utilizadas que quedaron plasmadas en papelógrafos, compartidos en un momento de encuentro con los otros grupos para observar lo producido por cada uno de ellos, intercambiar y clasificar algunas dudas e interrogantes. Por último, en un plenario final se plasmaron: Fortalezas (ventajas) Debilidades (desventajas) Sugerencias o Propuestas 3.3 Los aportes de los propietarios y comunidades rurales al Proyecto

Al finalizar los encuentros con los propietarios y comunidades rurales se analizaron las propuestas, los resultados de los plenarios, así como las relatorías de los trabajos grupales. Los talleres se transcribieron (500 horas) y se utilizaron como técnica para el análisis de contenido de las expresiones verbales vertidas por los diferentes actores. A partir de los talleres, se elaboró un listado con las propuestas de modificación o cambio al proyecto base realizadas por los propietarios y comunidades rurales. Las más relevantes fueron tres: bonificación de la Tasa Vial de Mantenimiento y bonificación del impuesto inmobiliario rural; mejoramiento de los caminos laterales; control de sobrepeso.

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Uno de los aportes más sustanciales al Proyecto de los realizados por los propietarios está relacionado con la propuesta de bonificaciones de la Tasa Vial de Mantenimiento y del Impuesto Inmobiliario Rural para aquellos propietarios que pagan la Contribución por Mejoras. En prácticamente todas las trazas surgió la disconformidad con la gestión municipal relacionada con el mantenimiento de los caminos rurales, y se propuso realizar modificaciones para estos pagos, reorientándolos al pago del Proyecto. En general, los propietarios presentaron sus reparos sobre el accionar histórico de la municipalidad en el mantenimiento de la traza. En algunos casos, el apoyo a la obra se vio condicionado al compromiso del Estado Municipal en relación a las obras, en el marco de una crítica de su accionar en esta materia (“Nadie está en contra de la obra, pero que la Municipalidad se haga responsable”). Las demandas al Estado se concentraron en diversos aspectos. Por un lado, hubo expresiones que exigían que los tramos propuestos se construyeran por obra pública a cargo del Estado (“No hay porqué cargarle todo el costo al productor, porque la Municipalidad se beneficia. Habría que hacer una cobranza más distributiva”; “La Municipalidad y Vialidad provincial deberían hacerse cargo”). Por otro lado, se registraron expresiones que propugnaban una intervención del Estado basada en deducciones de tasas e impuestos actuales. En concreto, proponían que a los fines de este proyecto, el estado municipal se comprometiera a una reducción de la tasa vial (“Si hay que poner una cuota, que sea a cambio de algo”; “Solicitamos una solución concreta con respecto a la tasa vial afectada a este proyecto o aplicar la diferencia al proyecto”; “La Municipalidad va a tener un ahorro en mantenimiento, por lo tanto, que haya una reducción en la tasa vial significativa”; “La contribución por mejoras valoriza la propiedad. El camino mejora la calidad de la producción, pero son de libre acceso, entonces algo tiene que contribuir la Municipalidad”; “La Municipalidad va a dejar de mantener el camino, va a tener que ceder parte de los impuestos”). También se propuso una reorientación del impuesto inmobiliario coparticipado (“Proponemos que el financiamiento sea a cuenta del impuesto inmobiliario y tasa vial”; “Que se canjee el impuesto inmobiliario por contribución de mejoras”; “Que el pago de los impuestos se integre al pago del camino, de forma de achicar el pago”). Incluso surgieron discusiones acerca de qué porcentaje se debía deducir del impuesto inmobiliario y de la tasa vial. (“Rebajar el 30% de la tasa vial es muy poco”; Aplicación de la bonificación municipal, mientras dure el financiamiento, debe ser por lo menos en un 50%”; “Si me aseguran 10 años de garantía y que me van a desgravar la misma proporción del impuesto inmobiliario y de la tasa vial, lo hago”; “Proponemos una desgravación proporcional de lo que se aporta, por parte de la provincia y de la Municipalidad”). En otros casos, se sugirió que el mantenimiento se lleve a cabo por algún procedimiento ajeno a la Municipalidad. En el sentido de garantizar el mantenimiento de las obras, se demandaron cláusulas referidas a este tema (“El mantenimiento de los caminos por parte de la municipalidad debe ser garantizado con alguna cláusula legal, que permita, por ejemplo, retener los impuestos por el fondo fiduciario en caso del no cumplimiento del mantenimiento”). Además de la demanda por parte de los propietarios al Estado Municipal en materia de tasas e impuestos, también se resaltó durante los talleres la necesidad de un compromiso de trabajo conjunto (“La reducción de los impuestos y un compromiso de la Municipalidad es fundamental”; “Proponemos la asociación de los productores con el Municipio”).

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Propietarios de algunas trazas manifestaron descontento y preocupación por el estado de los accesos laterales, e hicieron sugerencias acerca de modalidades de solución. El planteamiento general estuvo relacionado con las dificultades de acceder al camino pavimentado si no se hacen obras en los caminos laterales de acceso. (“Si no arreglan los caminos laterales, no vamos a poder salir a la ruta cuando tengamos los caminos”; “Yo tuve que cerrar un tambo porque los camiones no podían entrar cada dos por tres. El problema está en esos 3,5 km. que tengo hasta el tramo a pavimentar”; “Una desventaja es que no se contemplan los accesos secundarios”; “Como no frentista, no tengo ninguna ventaja, porque si llueve estoy en la misma”; “Para llegar al camino tenemos 5 km y a veces los tengo que hacer a pie”). Alguno condicionaron su apoyo al compromiso del Estado Municipal respecto a la ampliación y al mantenimiento de los accesos laterales (“Que la Municipalidad se comprometa con los accesos”; “Ampliar el relevamiento planialtimétrico hacia los caminos laterales”; “Propongo que la Municipalidad, a través de la tasa vial, mejore los caminos aledaños”; “Proponemos el mejoramiento de los caminos laterales. Proponemos el reentoscado”). Han señalado la necesidad de garantizar el mantenimiento de los accesos entoscados (“¿Quién me garantiza el entoscado de los caminos rurales?”), como complemento, cuya cobertura es demandada al Municipio. Algunas sugerencias vertidas en los encuentros apuntaron a solucionar esa problemática de los accesos laterales incluyéndolos en el proyecto (“Que los caminos laterales que están en la envolvente tengan un mejoramiento”; “Incluir este mejoramiento en la obra, evaluar técnicamente”; “Proponemos que los caminos laterales se hagan con suelo cemento y se financien con el mismo sistema que los caminos”; “Pagar un poco más y que ese pago se utilice para mejorar los accesos”; “Sería factible que en vez de cobrar 7,5 kg [con referencia a la moneda de la producción], cobrar 2 kg más y mejorar todas las redes de caminos”). Los propietarios mostraron preocupación por el uso del futuro camino por vehículos con peso excesivo (“Habrá uso indiscriminado por otros camioneros”; “Si se hace la obra, que no pasen los camiones con exceso de carga”). Para esto propusieron posibles soluciones, relacionadas con el control del peso de los camiones que transiten (“Sería bueno que los productores pudieran hacer responsables por el control de cargas a los camioneros, transportistas y dueños de camiones”; “Que se controlen los kg que transportan los camiones”; “Sugerimos que haya control del uso adecuado del camino por parte de la municipalidad”). Se manifiesta inquietud por el potencial uso por parte de personas no contribuyentes a la realización del proyecto. Es decir, la presencia de usuarios de los caminos sin vinculación con las actividades de los propietarios crea dudas con respecto al mantenimiento de las obras. Por ello propusieron alternativamente el cobro del peaje o la institución de mecanismos compensatorios (“Proponemos un peaje en el tramo”; “Debería haber una contribución del Estado para compensar por el uso de los no contribuyentes”), aunque luego fueron desestimadas por los mismos propietarios por su difícil implementación. En síntesis la propuesta base incorporo además de aportes de propietarios y habitantes de las comunidades rurales involucradas en el proyecto, un conjunto de definiciones técnicas y sugerencias de todos los actores participantes que terminaron conformando una propuesta que articula ideas e intereses con un alto nivel de apropiación y consenso.

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Aportes al proyecto

4.4 Formulación final de la propuesta base

Luego de realizados y analizados los diez encuentros con los propietarios rurales, se sistematizaron sus objeciones al Proyecto, sus demandas y sus propuestas, de manera de interpretar cuáles eran los cambios que se planteaban al proyecto base, y se comunicaron para el estudio por parte de los promotores privados y las municipalidades. Los intendentes de Olavarría y Azul (Helios Eseverry y Omar Duclós), junto con técnicos y funcionarios de ambos gobiernos, los promotores privados y los facilitadores evaluaron, durante una larga serie de reuniones, la factibilidad de cada una de las demandas de los propietarios rurales, e hicieron las gestiones necesarias (especialmente frente al gobierno provincial) para concretar los cambios sugeridos. Para ello fueron necesarios diversos estudios de viabilidad tecnico-económica y consultas con especialistas de diferentes disciplinas, gracias a los cuales se logró reformular el Proyecto. Los logros más importantes están relacionados con una de las demandas clave de los productores: la tasa vial y el impuesto inmobiliario rural. Por un lado, los municipios se comprometieron a descontar un porcentaje de la tasa vial municipal a aquellos propietarios de los inmuebles localizados en la zona de influencia de las obras a realizar que pague la contribución por mejoras. Y la Provincia y los municipios aprobaron computar como pago a cuenta total del impuesto inmobiliario rural el monto de la contribución por mejoras que deban abonar los propietarios de los inmuebles localizados en la zona de influencia de las obras a realizarse. Una vez logrados estos dos puntos, y redefinidas las características generales, el Proyecto reformulado se sometió a una nueva evaluación de los propietarios. Estas reuniones permitieron que se pudiera analizar el grado de adhesión a la realización del proyecto, y determinar cuáles eran los núcleos de oposición al mismo, con lo cual se pudo corregir la acción del programa. Se consideraron las variables más relevantes para el rediseño y la factibilidad del proyecto, que en esa etapa de formulación del Proyecto estuvieron relacionadas, en algunos casos, con cuestiones que más tarde encontrarían una solución institucional (como la financiación del Proyecto a través de un fideicomiso). En cualquier caso, fueron útiles para los objetivos mencionados. Las variables principales (A), manifestadas por los propietarios, fueron:

Oposición o adhesión al proyecto en forma general El acuerdo o no con la alícuota y forma de pago

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Autogestión del tramo para ser priorizado Problemas hídricos e hidráulicos manifestados por los propietarios Aceptación o no de la traza propuesta Voluntad de pago y compromiso financiero con el proyecto

A estas variables se les sumaron otras (B) descriptivas de cada tramo:

Distribución de los tamaños de los predios Promedio de alícuota Porcentaje de predios ganaderos

Del cruce de ambos tipos de variables (A y B) se confeccionó el ranking de 5 puestos. El puesto 5 corresponde al tramo que rechazó explícitamente el proyecto. El puesto 1, a aquellos tramos que se comprometieron a financiar el proyecto y propusieron un adelantamiento de cuotas (a pesar de que en etapas posteriores estas cuestiones fueron resueltas por otras vías). El puesto 2 se refiere a los tramos que apoyaron el proyecto pero que tuvieron una alta proporción de pequeños productores y solicitaron facilidades de pago y financiamiento. El puesto 3 es semejante al anterior, sólo que se le agrega que se trata de tramos con serias dificultades geomorfológicas. El puesto 4 abarca los tramos en donde no hubo acuerdo y se registró conflicto con la traza elegida La última instancia de participación de los propietarios, una vez seleccionadas las trazas por parte de los promotores privados, los municipios y los facilitadores, es el Registro de Oposición. En este registro, previo a la adjudicación definitiva de las obras, debe constar la base del prorrateo que determina la alícuota para cada inmueble afectado por el pago de la contribución por mejoras. Si, como mínimo, el 50% más uno de los contribuyentes involucrados en el camino en cuestión, que simultáneamente cubran el 50% más una del total de hectáreas de la zona de influencia de ese camino se inscriben en el registro, el camino es retirado del Proyecto por su índice de oposición. Una vez superado este registro, sólo queda llevar a cabo las licitaciones, tal como indican los Acuerdos Marco firmados por los municipios. Estas licitaciones públicas para

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la realización de cada obra y la entrega de los materiales que comprende el Proyecto son el último paso antes de la construcción del camino. 3.5 Actores y intereses

El Proyecto sumó paulatinamente a diversos actores, inicialmente del sector privado, como la Cámara de la Piedra de la Provincia, la Cámara Argentina de Consultoras de Ingeniería, empresas constructoras viales, Sociedades Rurales locales, propietarios rurales beneficiarios de las obras propuestas, organismos de financiación -en particular, las AFJP-; y públicos, como el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y las Intendencias Municipales de Olavarría y Azul. Es decir, es un Proyecto que promueve la cooperación entre el sector público (a través de los municipios y la Provincia), y el sector privado, a través de los aportes realizados por los promotores, los inversores institucionales y los propios beneficiarios de los caminos. Esta vinculación de intereses permite, a través de la coordinación de los distintos actores implicados, ampliar la red pavimentada municipal y provincial y mejorar el entorno de la competitividad del campo, además de innovar en la modalidad de financiamiento de las estructuras viales de la producción. Por eso, la Provincia, los Municipios, los promotores y la UAFJP se comprometieron a aunar esfuerzos y coordinar gestiones con el objetivo de ejecutar las obras de pavimentación dentro del Proyecto. Cada uno de los participantes en el Proyecto tiene, además de unos intereses concretos en la realización del camino, una serie de beneficios. Todo ello exige un compromiso que cada parte asumió (ver cuadro Nº1) Actores del proyecto

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Promotores iniciales Productores Rurales beneficiarios Pobladores de localidades pequeñas Entidades privadas lucrativas Asociación de Fabricantes de Cemento Portland, integrada por: Loma Negra S.A.,Cementos Avellaneda S.A., Grupo Minetti, y Petroquímica Comodoro Rivadavia S.A. Cámara de la Piedra de la Provincia de Buenos Aires Cámara Argentina de Consultoras de Ingeniería Cámara de la construcción Administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones Empresas Viales Cooperativas eléctricas Cooperativas agrarias Entidades públicas locales Municipio de Olavarria, Azul, Chivilcoy, Bragado, Tres Arroyos y Necochea. Secretarias de obras publicas, promoción económica, desarrollo social Grupos o asociaciones de base representativos Sociedad Rural Asociaciones de vecinos, asociaciones de clubes sociales, sociedades de fomento Cooperadoras de escuelas rurales Entidades públicas Provinciales (Buenos Aires) Ministerio de Asuntos Agrarios Ministerio de Infraestructura Ministerio de Economía Dirección provincial de vialidad Entidades públicas nacionales Ministerio de Planificación federal Vialidad Nacional Ministerio de Economía, Comisión Nacional de Valores


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Cuadro Nº 1

- Componentes del modelo de gestión

Históricamente los municipios argentinos no se involucraron en obras de infraes

o local abre las puertas, y el proyecto es un ejemplo, para

n esta linea de pensamiento los municipios (Azul y Olavarría), que funcionaron como

os Departamentos Ejecutivos de las Municipalidades convinieron, ad referéndum de la

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tructura a gran escala ya que siempre fueron reservados a las competencias nacionales y provinciales. El cambio del rol del estadque todos estos líderes territoriales en consonancia con otros actores, puedan activar el armado de planes que necesitan de una ingeniería de relaciones que no se encuentran en otros agentes con intereses más sectoriales. Ecasos piloto, entendieron el valor de articular instituciones y actores entorno a un proyecto comun. El 6 de febrero de 2004, tras un proceso que incluyó el inicio de tareas (contactos entre los promotores y los gobiernos municipales y provinciales) y el análisis de prefactibilidad (diagnóstico institucional; bases para el plan vial; selección de trazas; consenso y adhesión de los propietarios, etc.), las dos intendencias celebraron un Acuerdo Marco para la Pavimentación de Caminos Provinciales de la Producción con Mantenimiento Mínimo. Este Acuerdo tuvo como objetivo fijar las bases del emprendimiento conjunto, su forma de realización, ejecución, financiamiento y pago. Así, ambas intendencias acordaron la realización de obras de pavimentación de hormigón de los tramos de caminos rurales individualizados en el pliego del proyecto, que tienen en consideración la formación de una red troncal. Laprobación de los respectivos Concejos Deliberantes mediante la sanción de la Ordenanza Aprobatoria, una serie de cláusulas que le dieron marco al Proyecto.

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Estas cláusulas dan cuenta, sobre todo, de la base sobre la que se estructura este Proyecto: la forma en que se paga y financia el camino. Esta base está construida sobre tres pilares. Uno de ellos es la contribución por mejoras (garantizada con la coparticipación del municipio) que asumen los propietarios de las explotaciones rurales beneficiados por el camino a pavimentarse. Se convierte el monto a pagar, en pesos, en una “moneda de la producción”, establecida sobre el valor de un mix entre la carne y los cereales. El segundo pilar está relacionado con la financiación, que proviene en un 80% de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), y un 20% del gobierno bonaerense.
Estructura de financiamiento
Este sistema permite asumir el costo del camino en un plazo de repago a 10 años. El tercer pilar está constituido por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y los municipios que adhieran al programa. Ellos comprometerán el impuesto inmobiliario y parte de la tasa de mantenimiento vial, como apoyo a aquellos propietarios que cumplan con los compromisos de la contribución por mejoras. Una vez concluidos los trabajos, comienza el pago por parte de los productores. Ese dinero será percibido por la comuna a través de un banco fiduciario creado para tal fin, que se encargará de pagarles a los agentes financieros. 4.1 Contribución por Mejoras

Los productores rurales, que son los beneficiarios directos de la obra, pagan la pavimentación de estos caminos a través de su participación proporcional mediante una contribución por mejoras, que el Municipio establece para cubrir los costos de construcción y financiación de las obras. El pago de la contribución por mejoras sólo comienza cuando el camino está terminado. Jurídicamente, la contribución por mejoras es una obligación del contribuyente de dar sumas de dinero en pesos de “precio determinable” con relación al valor corriente de

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una cantidad determinada de cosas, que se resuelve o liquida en dinero, tal como lo prevé el vigente artículo 1353 del Código Civil para el caso de la compraventa (que, a su vez, especifica que puede serlo con relación a una cosa cierta en el art. 1349 CC); a la renta vitalicia y, en general a todos los contratos o actos jurídicos onerosos que involucren el pago de un precio, canon o tasa. Según el Acuerdo Marco, la contribución por mejoras consiste en el pago por parte de los contribuyentes al fiduciario de una suma de dinero en pesos, cuyo monto se determina con relación al valor de una cantidad determinada e invariable de kilos de carne o de cereal según el producto que se adopte como reprenda, según los precios de referencia a las fechas que se determine con relación al vencimiento de la contribución por mejoras. Ésta se aplicará a la cancelación de los Títulos Fiduciarios que se emitan bajo el Contrato de Fideicomiso Financiero. La cantidad total de kilos de carne (denominada “Cantidad Total Kilos Carne”) se define, en este Proyecto, como la cantidad equivalente de kilos de carne que podría adquirirse por el valor en pesos que representa el Costo del Proyecto de Contado, según el promedio simple de los precios máximos y mínimos para los Precios de Referencia para los sesenta días corridos anteriores a la fecha que sea diez días hábiles anterior a la apertura del Registro de Oposición. 4.2 La distribución del costo

Considerando que el costo del Proyecto es pagado por los contribuyentes, es

necesario establecer una fórmula de prorrateo, a través de la cual cada propietario pague la alícuota correspondiente. Una manera de tratar el prorrateo sería promediar el valor de la obra por superficie de manera que todos los afectados paguen lo mismo. Sin embargo, la realidad indica que los valores de los inmuebles mejoran hasta una determinada distancia, por lo que a partir de esa distancia es lógico que los propietarios de los predios no tengan que aportar a la obra en cuestión. Es también real el hecho de que la mayor mejora en los valores de los inmuebles serán los ubicados frente a la obra. Por ello se adoptó, en este Proyecto, un método de prorrateo que permite que pague menos quien se encuentra más alejado dentro del área de influencia del camino pavimentado. Si se establece una ley lineal entre los puntos ubicados a la distancia donde la mejora de los valores es cero (0), y los puntos donde la mejora es máxima, se establece una ley continua en toda la zona afectada por la obra. Conceptualmente, la variación del aporte en la zona de influencia de la obra determina un volumen igual a la Inversión Total de la obra, lo que permite evaluar de manera exacta la alícuota que a cada predio le corresponde. Este concepto elimina los conflictos de continuidad a medida que los predios quedan a una mayor distancia de los frentistas así como de las parcelas irregulares. Como se trata a todos los predios bajo una misma ley lineal, se establece una absoluta coherencia de igualdad en toda la zona de influencia. Para la definición de la distancia de influencia, se han evaluado los criterios, utilizados por reparticiones nacionales, provinciales y municipales. El método utilizado en el Proyecto, denominado “Distribución Volumétrica de la Inversión” se utiliza para el establecimiento de la alícuota que cada propietario deberá abonar. Considera fundamentalmente tres conceptos: traza del camino, zona de influencia y Cantidad Total Kilos Carne. La Cantidad Total Kilos Carne se distribuye entre los contribuyentes de modo tal que la alícuota que corresponda abonar a cada uno en concepto de contribución por mejoras esté compuesta por la suma de los siguientes componentes:

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- Componente base (kg/ha x año) constante en toda la zona de influencia. - Componente diferencial (kg/ha x año), inversamente proporcional a la distancia desde el centroide de cada inmueble a la traza del camino (es decir, será menor a medida que se aleja de al traza del camino).

La fórmula para determinar la “Distribución Volumétrica de la Inversión” se utiliza para resolver de la manera más exacta posible el aporte de cada propietario, de forma tal de considerar el área, forma y ubicación de las parcelas con respecto a la obra en cuestión. Para determinar la alícuota que corresponde a cada predio se aplica la siguiente ecuación: Alícuota = Área Parcela [m2] x CVP [$/m2] = [$] Donde el CVP es el Coeficiente Volumétrico de la Parcela, de acuerdo a la distribución de la Inversión adoptada. Para determinar el coeficiente Volumétrico de la Parcela (CVP) es necesario seguir algunas consideraciones. Por un lado, se adoptará una ley lineal entre el contorno de influencia y la traza de la obra para el coeficiente Volumétrico. Además, las ordenadas de la ley de distribución adoptada partirán del valor cero (0) en el contorno de Influencia, y tomarán el valor en la traza del camino en una primera iteración, el valor: CVT = 2 x Inversión Total Obra [$/m2] Área (zona de Influencia) Siendo CVT el Coeficiente Volumétrico Total. El coeficiente Volumétrico para cada parcela se determinará como: CVP= CVT – CVT x Di 5000 m

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Di= la distancia desde el centroide (centro de masa) de cada parcela a la obra en cuestión, tomando como distancias la menor de todas. En el caso de parcelas irregulares esta distancia se determinará como: Siendo: Ai= las áreas en que se pueda dividir la parcelas siendo esta irregular, en áreas de figuras conocidas, y Din las distancias desde el centroide de estas figuras, a la obra en cuestión (tomando como distancia, la menor de todas). La suma de las Alícuotas deberá ser igual a la inversión Total de la obra, por lo que se deberá ajustar el valor del CVT. Esto es debido a que en la primera iteración se toma en cuenta, además de las superficies de las parcelas, las superficies de los caminos, la consideración de los cortes de la zona de influencia por intersecciones, limites de partido, etc. Una vez realizado el ajuste anterior, los valores de alícuota obtenidos, serán los reales. Y el valor de la Alícuota, será el valor que deba abonar el propietario, por la ejecución de la obra. Entre las formas de pago, podrá pagarse como máximo en 10 cuotas anuales, fijadas en Kg de carne (Art.10). 4.3 Banco de Fideicomiso

Con el objetivo de proveer el financiamiento para efectuar los pagos a los contratistas que llevan a cabo las obras, las Municipalidades celebran un Contrato de Fideicomiso Financiero con un banco fiduciario, que coloca títulos fiduciarios para

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financiar el pago de las obras en cuestión. De esta manera, el financiamiento para el desarrollo de las obras es privado de riesgo, y el repago de los títulos fiduciarios se concreta mediante el flujo de fondos de la contribución por mejoras, que se impone a los propietarios obligados de los inmuebles ubicados en la zona de influencia de cada tramo de los caminos a pavimentar. En el caso de Olavarría y Azul, el Banco de la Provincia de Buenos Aires (Bapro) ha sido contratado, a través de su empresa asociada Mandatos, Fideicomisos y Negocios, para organizar los fideicomisos y seleccionar el banco que en cada caso estructuraría la emisión de los títulos (nominados en valor carne y/o en valor grano). El Fideicomiso que se organice debe tener por objeto la pavimentación de los caminos rurales en los municipios seleccionados mediante la financiación que se obtenga de la colocación de títulos fiduciarios (emitidos por quien resulte designado como fiduciario por el agente organizador) entre inversores. Éstos serían principalmente privados, y en especial (aunque no de forma excluyente) las AFJP. Para ello, el fiduciario, bajo el denominado Fideicomiso Financiero Caminos Provinciales de la Producción con Mantenimiento Mínimo, emite dos clases de títulos fiduciarios, clases A Senior y B Subordinados, por el monto del costo total de construcción y financiación de los caminos. Cada título fiduciario tiene el valor nominal de una Unidad Carne (o, en el caso de distritos donde predomina la agricultura, un mix de cereales). Los títulos fiduciarios clase A Senior se ofrecen a inversores institucionales y tienen preferencia, durante toda la vigencia del fideicomiso, en el cobro respecto de los clase B Subordinados. Estos últimos son suscriptos por la Provincia los contratistas y por el Fondo Fiduciario para el Desarrollo del Plan de Infraestructura Provincial. 4.4 Los Municipios y el gobierno provincial

Los municipios tienen, entre sus obligaciones, contratar al constructor, supervisar las obras, ofrecer consultoría externa en el desarrollo de las mismas y, además, evaluar el camino terminado y aprobarlo. Una vez aprobada la obra, los productores comenzarán a pagar la contribución por mejoras. Los importes presupuestados por los constructores serán cancelados directamente por el Fideicomiso, contra Certificado de Obra debidamente aprobado por el municipio involucrado. Los municipios que adhieren al Programa Caminos Provinciales son quienes asumen las garantías del pago de la obra ante quienes la financian. La municipalidad asume la obligación de abonar al fiduciario aplicando recursos propios un monto equivalente a la contribución por mejoras adeudada por los contribuyentes. Avala la cobrabilidad de la contribución por mejoras mediante su coparticipación provincial de impuestos, es decir, se comprometen a afectar un porcentaje de la coparticipación municipal de impuestos para garantizar a los tenedores de los títulos fiduciarios emitidos frente al incumplimiento de pago de la contribución por mejoras por parte de los propietarios de los inmuebles ubicados en la zona de influencia de las zonas a realizarse. Según este esquema de financiación, la Municipalidad cede en garantía al fiduciario el derecho a recibir los pagos diarios que la provincia de Buenos Aires, a través del Banco de la Provincia de Buenos Aires, efectúe periódicamente en concepto de coparticipación provincial de impuestos. De esta manera se garantizan tanto el mantenimiento del régimen como la obligación de la Municipalidad de realizar un pago al fiduciario equivalente al importe de las cuotas de la contribución vencidas y no canceladas a su vencimiento. En ambos casos, con más un cierto interés hasta la fecha del pago efectivo.

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Con la conformación del fideicomiso financiero, se determina también que el fiduciario será el propietario del derecho a percibir la cobranza extrajudicial, pero no judicialmente, de la contribución por mejoras, la que integrará su patrimonio fiduciario, a partir del preciso momento de su cesión al fiduciario mediante la suscripción del contrato de fideicomiso financiero. La contribución por mejoras no puede ser disminuida, suprimida o alterada en perjuicio de los derechos adquiridos por el fiduciario, en beneficio de los tenedores de los títulos fiduciarios que se emitan y coloquen bajo el Fideicomiso. La municipalidad, además, debe garantizar la estabilidad, intangibilidad e invariabilidad de esta contribución por mejoras, y asegurar que tendrá el destino exclusivo para el que se ha fijado. Así como las Municipalidades están obligadas a realizar en tiempo y forma la gestión de cobranza, también tienen instrumentos para incentivar a los contribuyentes. Durante la vigencia del fideicomiso financiero, los contribuyentes obligados al pago de la contribución por mejoras quedan exceptuados de pagar un porcentaje fijo de la tasa vial. Este porcentaje se calcula de la siguiente manera: primero se determina la proporción que los caminos representan sobre la red y, de acuerdo a la proporción resultante, la misma se divide entre los contribuyentes en partes iguales. Por otra parte, mientras el contribuyente no esté al día en el pago de la contribución por mejoras, quedará inhibido de realizar trámites en la órbita municipal, debiendo en consecuencia acreditar el pago o convenio de pago respectivo suscripto con la municipalidad, por la contribución adeudada. La Provincia y el Municipio, además, también acuerdan que los contribuyentes obligados al pago de la contribución por mejoras puedan computar como pago a cuenta del impuesto inmobiliario rural de la Provincia, el 100% de los montos abonados bajo la contribución por mejoras. La Provincia y la municipalidad deben implementar y mantener este incentivo durante todo el plazo de vigencia del fideicomiso financiero. En este sentido, el gobernador de la provincia de Buenos Aires firmó, el 12 de febrero de 2004, el decreto Nº254, que aprueba el Acta Acuerdo de Pavimentación de Caminos Rurales, y por Ley 13.155, Art. 48, se aprobó la cesión del impuesto inmobiliario rural, como pago a cuenta de los caminos rurales. 4.5 Moneda de la producción

Desde las primeras reuniones para el desarrollo del proyecto, uno de los temas clave que se discutieron fue la forma de pago de los caminos. Se determinó que fuera la moneda del proyecto, ya que ni la moneda de curso legal ni el dólar eran aceptados por los productores. La moneda de curso legal, por sus antecedentes históricos, impide todavía el cálculo económico confiable, especialmente cuando se trata de un extenso período de tiempo como el que prevé el Proyecto (10 años). El dólar fue descartado por no ser de uso corriente entre los productores afectados. La idea de la moneda de la producción fue aceptada durante los talleres en que participaron los propietarios rurales porque es conocida por todos, y está vinculada a la explotación básica. Los propietarios vieron con buenos ojos expresar su obligación de pago en kilogramos de un bien que ellos eran capaces de producir, es decir, era una moneda que les merecía confianza, una confianza imprescindible para establecer un compromiso de pago a largo plazo. Las otras partes del contrato, las AFJP, los Promotores y la Provincia de Buenos Aires encargadas de financiarlo, también apreciaron la calidad de la moneda de pago ofrecida, y aceptaron su uso para este contrato.

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Es importante tener en cuenta que los caminos rurales constituyen un insumo vital para la actividad agropecuaria, por lo tanto su construcción debería ser pagada mediante un sistema de canje similar a los ampliamente utilizados para la comercialización de otros insumos agropecuarios. Por otra parte, en la medida que se establece una vinculación directa entre la obligación contraída y su capacidad de producción, constituye el sistema naturalmente aceptado por los productores para contraer una deuda a largo plazo. Los productores aceptan pagar la infraestructura pública siempre y cuando el valor de sus deudas tenga como valor de referencia a sus productos, de forma tal de evitar cualquier desfasaje o indexación. El Proyecto define que el Valor Nominal de cada Título Fiduciario será equivalente a una unidad del producto agropecuario (commodity) predominante en la zona donde se desarrolla el Proyecto: kilogramo de novillo vivo de 400/420 kg en el Mercado de Hacienda de Liniers, en el caso de las zonas ganaderas, y cereales en el caso de las zonas agrícolas. El plazo se fija en diez años, con una tasa de interés anual del 4,5% en Valor Producto. Este sistema tiene ventajas apreciables, ya que permite que el productor se endeude en su propia unidad de cuenta, es decir, en granos o vacunos; garantiza el cumplimiento de sus obligaciones, vinculándolas a su capacidad de generar riqueza con la cosecha de los granos o la venta de ganado, con un costo de financiamiento relacionado con su rentabilidad; genera las condiciones para la participación activa de todo tipo de inversores institucionales y particulares en el proceso de financiamiento de la actividad agropecuaria ya que la garantía del financiamiento al productor es la misma cosecha de granos o producción pecuaria; y permite tomar ventaja del extraordinario poder de compra que la actividad agropecuaria representa en su conjunto. El uso en la actividad agropecuaria de unidades de un determinado producto como unidad de cuenta equivalente, data de muchos años. El primer antecedente legal encontrado es de 1984, sin necesidad de remontarse a las prácticas del siglo XIX. En los últimos años el sector agropecuario recurrió mucho más asiduamente a sistemas de comercialización caracterizados por mecanismos de canje que en etapas anteriores. Con estos sistemas se adquieren semillas, agroquímicos, fertilizantes, gasoil, automotores, maquinaria agrícola, seguros, y últimamente viviendas y hasta paquetes vacacionales. Diversos instrumentos del sistema financiero bancario y extrabancario tienen expresión en unidades de determinados productos, ya sea como forma de integración del capital o como referencia para la determinación de rendimientos y pagos. Por un lado, varios fideicomisos, orientados a actividades agropecuarias, reciben inversiones y reintegros de préstamos en valor equivalente de determinado producto o directamente en unidades de ese producto (por ejemplo, Fideicomiso Financiero Fondo Ganadero, cuyo fiduciario es Bapro Mandatos y Negocios S.A.). Por otro lado, diversas inversiones del sistema financiero utilizan mecanismos de retribución basados en equivalencias con el valor de varios commodities (entre otros activos), consistente en una proporción concertada de las variaciones positivas o negativas del precio de los activos o indicadores usados. Entre los sistemas de comercialización en el agro, el del canje es uno de los que más se ha desarrollado y generalizado en los últimos años, debido a la escasez de crédito bancario. Esta modalidad de comercialización y crédito comercial no es nueva, sino que viene de la época del “almacén de ramos generales”, y además la han practicado regularmente las cooperativas y los acopiadores. En líneas generales, el canje de cereales es una operación de venta de insumos agropecuarios y bienes de uso, previo a la siembra, que se pagan con entrega física de granos en el momento de la cosecha.

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Paulatinamente se van generando nuevas oportunidades a las que los productores agropecuarios van teniendo acceso mediante la utilización de unidades de cálculo en valor producto (granos, carne, leche, etc.) como forma de cancelación de obligaciones. Ellos es así ya que el productor posee en el grano, carne o leche un activo que actúa como medio de atesoramiento y unidad de cálculo e intercambio. Por otra parte, también asegura al productor protección frente al riesgo cambiario y la volatilidad financiera. El canje de insumos por cereales o vacunos es una práctica que registra antecedentes relevantes en el país. Por ejemplo, según un informe de la FAO, un punto de inflexión en la distribución de fertilizantes en el país fue el establecimiento del plan Canje, a partir de una ley de 1973 que fue aprobada en 1984, para la “promoción del uso de fertilizantes”. Este sistema establecía una relación de cambio para el pago de los fertilizantes que se adquirían a crédito contra entrega de los granos. La relación original de canje era de 1,95 de urea por kg de trigo pan. En esa época los exportadores de cereales eran los principales proveedores; el cereal entregado proporcionaba un recupero seguro del pago de los fertilizantes entregados a crédito. Un estudio de la Comisión Económica para America Latina (CEPAL) para el ministerio de Economía de Argentina indica que, a fines de la década del ochenta, los insumos necesarios para la siembra de aproximadamente el 20% de la superficie implantada con cultivos anuales se comercializaba con planes canje. Durante la década del noventa, el sistema siguió cumpliendo una función fundamental en el nivel de inversión tecnológica del sector, especialmente en muchas empresas que estaban excluidas, por sus características o estado patrimonial, del financiamiento ofrecido por la banca pública o privada. Los planes canje de insumos son un hábito instalado en la producción agropecuaria argentina. Involucran montos de alrededor de u$s 1.500 millones anuales. Según la CEPAL, si se estudia la composición porcentual de plazos y formas de pago sobre el total de ventas, representativa de la última década, se encontraría que el medio de pago para ventas de insumos variables es del 10% al contado, 35% a cosecha en pesos o dólares, 5% siembra en conjunto (productores y empresas), 15% con tarjeta de crédito, y 35% a cosecha en producto. Otros casos de utilización de canje son el Seguro Agrícola, que se basa en cobrar primas de seguro (contra granizo y riesgo agrícola) en granos; el alquiler de campos, cuyo pago se pacta en unidades de producto; y algunas tasas municipales, que en determinados partidos de la provincia de Buenos Aires se ajustan a la capacidad de pago de sus contribuyentes vinculada con el resultado de su actividad productiva. La unidad de cálculo utilizada en el Proyecto (unidades de un producto agropecuario) no se considera relacionada con el concepto de indexación, propio de las obligaciones dinerarias. Al asociar el valor de un título al precio de un producto que reúne las características de commodity, cuyo precio responde a condiciones de oferta y demanda internacional, no se persigue indexar el capital que ese título representa, sino mantener la estabilidad del valor –propio de las obligaciones de valor- y asegurar, al momento de cada vencimiento, que el deudor mantenga la capacidad de pago, mediante la vinculación a su capacidad de generar riqueza. Al hablar de moneda de la producción, es importante tener en cuenta que no se trata de un sustituto de la moneda formal y legalmente aceptado como el peso argentino o el dólar como moneda extranjera en su aplicación general, sino que está pensada para un uso y aplicación muy concretas, referidos a la financiación y pago de la contribución por mejoras, y que permita eventualmente la cotización de los títulos emitidos por el fideicomiso en el mercado abierto, otorgándole el atributo de “reserva de valor” por sus características intrínsecas.

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4.6 La financiación de las AFJP

El proyecto plantea que la financiación se realiza a través de un fideicomiso financiero que recibe un 80% de sus fondos de inversores institucionales, mientras el porcentaje restante es aportado por el gobierno de la Provincia (Buenos Aires en la primera etapa). El inversor institucional principal está conformado por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, que asumen la financiación del 80% del costo de la obra y el proyecto, a diez años de plazo, con un 4,5% de interés anual, a través de la compra de títulos emitidos por el Fideicomiso formado por iniciativa de los municipios. Las AFJP firmaron con la Provincia de Buenos Aires y los primeros municipios -Olavarría y Azul-, un Acta Acuerdo para avanzar en los trabajos. El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, puesto en vigencia por la Ley 24.241 del año 1994, integra el Sistema Único de Seguridad Social y cubre las contingencias de vejez, invalidez y muerte. El sistema, obligatorio para todos los trabajadores, se compone de dos regímenes: el Régimen Previsional Público y el Régimen Previsional de Capitalización. Actualmente, el sistema de AFJP cuenta con once instituciones, con 10.776.833 afiliados a fines de marzo de 2006 y una cartera total de inversiones que suma $75.412 millones. La agrupación participa activamente como financista de diversos proyectos que se ejecutan en Argentina. Normalmente, se interesan por proyectos que el sector privado pueda financiar con recursos que tengan un retorno asegurado y una rentabilidad lógica, e inclusive proyectos que son de carácter público pero donde el pago de la deuda está a cargo del sector privado (beneficiarios), como es el caso del Proyecto Caminos Rurales. En particular, las AFJP están habilitadas a adquirir en una porción o en su totalidad cuota partes de fideicomisos que tengan cotización pública en mercado de valores nacionales o internacionales. Dado que el Proyecto es financiado por inversores institucionales, por exigencias regulatorias, es necesario que los títulos tengan oferta pública aprobada por la Comisión Nacional de Valores (CNV). 5- El planeamiento y la selección de los caminos

La primera instancia, para replicar el modelo de gestión en otros municipios, es necesario definir criterios para la selección de nuevos municipios a incorporar al Proyecto Caminos Rurales para la Producción. Considerando las fortalezas del modelo de gestión construido al efecto, así como rasgos de los patrones de ocupación y apropiación territorial dominantes en cada municipio, se realizó un estudio detallado de los 134 municipios de la Provincia de Buenos Aires. El objetivo fue establecer un orden de implementación del proyecto, y el estudio aportó elementos útiles para la toma de decisiones por parte de los promotores del Proyecto. Para el análisis multivariado se utilizaron las siguientes categorías de análisis:

1. Superficie rural 2. Distritos agrícolas (soja, girasol, maíz y trigo) (Superficie cultivada/Superficie rural) 3. Distritos sojeros (Superficie cultivada con soja/Superficie cultivada) 4. Productividad (Valor total de la producción agrícola/Superficie cultivada) 5. Producto Bruto Geográfico Agropecuario, Agrícola y Ganadero (P.B.G. agropecuario, agrícola o ganadero/P.B.G. total) 6. Valor de la tierra (U$S/Ha) 7. Densidad de población rural (Habitantes/km2)

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8. Densidad de caminos no pavimentados: (Superficie rural/km de camino no pavimentado (Ha))

Para la provincia de Buenos Aires, algunos de los resultados quedan reflejados, a modo de ejemplo, en los siguientes mapas y cuadro, según las categorías de análisis:

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Para contribuir a la toma de decisiones por parte de los promotores públicos y privados del Proyecto, se realizó también un Atlas Rural Municipal, que contiene información cartográfica georreferenciada digitalizada y estadística vial, agrícola, demográfica, económica y tributaria del distrito1. En ocasiones se suman otras coberturas de información georreferenciada. A partir de esta información cartográfica georreferenciada digitalizada y las estadísticas vial, agrícola, demográfica, económica y tributaria del distrito, se elaboraron mapas temáticos, estadísticas, datos absolutos y relativos, índices y ranking de cada distrito en el total de distritos provinciales. Se estableció un criterio de combinatorias particulares de índices, lo que permitió establecer una regionalización preliminar por grupos de municipios de la Provincia. Estos grupos se conformaron a partir de la identificación de los distritos con mayor proporción de superficie cultivada/ superficie rural y los que poseen un menor riesgo

1 La información cartográfica-básica se refiere a los siguientes ítems: 1-Catastro rural provincial; 2 – Catastro rural municipal; 3- Catastro rural (Editorial Mapa Rural); 4 – Espacio urbano (ejes de calles localidad cabecera); 5 – Localidades; 6 - Parajes rurales; 7 - Estaciones ferroviarias; 8 – Establecimientos educativos rurales; 9 – Suelos: Capacidad de uso; 10 – Paisajes (geoformas); 11 – Anegamiento; 12 – Inundación

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de inundación/ anegamiento, definiéndose 6 zonas.(Zona Norte, Centro Norte, Oeste, Sur, Suroeste y Metropolitana) El estudio detallado de cada uno de los municipios, considerando las ocho variables expuestas, es el primer paso para el planeamiento y la selección de los caminos rurales que forman parte de este Proyecto. Con el propósito de seleccionar aquellos municipios de mayor tamaño relativo (alta recaudación impositiva en concepto de impuesto inmobiliario rural y tasa vial de mantenimiento, baja proporción relativa de superficie afectada por envolvente), mayor proporción de superficie cultivada (alta rentabilidad agropecuaria, mayor capacidad de pago) y mayor disponibilidad de caminos rurales de tierra, se realizó un análisis multivariado que arrojó como resultado una lista. Según este ranking, los cuatro municipios mejor posicionados, por zonas, fueron:

CHACABUCOALBERTIBRAGADOCHIVILCOY

NECOCHEATRES ARROYOSSAN CAYETANOA. G. CHAVES

SAAVEDRACNEL. PRINGLESCNEL. SUAREZTORNQUIST

GUAMINIGRAL.VILLEGASA. ALSINAT. LAUQUEN

ZARATECAMPANACAÐUELASCNEL BRANDSEN

ROJASSAN PEDROPERGAMINOSALTO

CHACABUCOALBERTIBRAGADOCHIVILCOY

NECOCHEATRES ARROYOSSAN CAYETANOA. G. CHAVES

SAAVEDRACNEL. PRINGLESCNEL. SUAREZTORNQUIST

GUAMINIGRAL.VILLEGASA. ALSINAT. LAUQUEN

ZARATECAMPANACAÐUELASCNEL BRANDSEN

ROJASSAN PEDROPERGAMINOSALTO

Un criterio político-economico-institucional importante es el respaldo del Municipio para incorporarse al Proyecto. En este sentido se consideró como un indicador significativo la coparticipación disponible para endeudamiento, ya que el

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proyecto contempla los casos donde los propietarios no asuman el pago de la Contribución por Mejoras También se tienen en cuenta los riesgos de anegamiento e inundación. Éstos están ligados en gran medida a condiciones climáticas, hídricas y geomorfológicas; en particular influyen el régimen de lluvias, la forma del relieve, la textura del suelo y la configuración de las pendientes. Un tema de gran interés lo constituye el escurrimiento de las aguas por los campos buscando la pendiente natural, porque es aquí donde los caminos del municipio adquieren un papel preponderante al constituirse como canales artificiales de desagüe en épocas de lluvias intensas. Es importante considerar que un régimen de lluvias intenso tiende a producir anegamientos, y que cuando el anegamiento perdura, adquiere permanencia, el agua no infiltra y se producen escurrimientos laterales o aguas abajo; esta situación suele derivar en inundaciones de diverso grado, que es necesario considerar al estudiar cada municipio. Otro aspecto relevante es la necesidad de muchas pequeñas localidades rurales pueblos y parajes de contar con el acceso pavimentado. En este sentido no hay estudios de detalle por municipios de las comunidades rurales en riesgo de desaparición. El criterio que se adopto para este tema fue que todos los caminos rurales que sean parte del proyecto (que vallan a ser pavimentados) debe finalizar su recorrido en un localidad, pueblo o paraje o bien dar servicio a un asentamiento urbano rural de menos de 500 habitantes.

Una vez elegidos los municipios se definió un modelo de gestión que permitió organizar y replicar el proyecto. Desde los proyectos piloto (Municipios de Azul y Olavaria) se trazó un esquema base de gestión, cuyos pasos deben cumplir todas las trazas que se consideren candidatas para formar parte de este Proyecto. Este esquema se puso en marcha con los municipios de Alberti, Bragado, Chivilcoy,(Zona Centro Norte) Necochea y Tres Arroyos (Zona Sur) A manera de ejemplo se aplicaran las Diagnóstico, selección, priorización y legitimación de caminos rurales al municipio de CHIVILCOY

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Seleccionar y validar las trazas candidatas para ser pavimentadas requiere la realización de exhaustivos informes técnicos. El diagnóstico, selección, priorización y legitimación de caminos rurales de la producción implica un trabajo de cinco etapas:

5.1 Evaluación y diagnóstico del municipio 5.2 Aportes para la selección de trazas 5.3 Caminos seleccionados 5.4 Difusión, comunicación y búsqueda del consenso 5.5 Proyecto, financiación y obra

5.1 Evaluación y diagnóstico del municipio

La primera etapa, de evaluación de las características generales del municipio

involucrado, consiste en estudiar variables sociales, territoriales, agrícolas y económicas (superficie rural; densidad de población rural; aptitud del suelo; inundabilidad y anegamiento; densidad de caminos no pavimentados; distritos agrícolas de soja, girasol, maíz y trigo; distritos sojeros; productividad agrícola; producto bruto geográfico agropecuario; producto bruto geográfico agrícola; producto bruto geográfico ganadero; valor de la tierra; arrendamiento). Esta etapa comienza con:

a) Inicio de tareas en Municipios seleccionados. - Nota de interés del Municipio (dirigida al Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y al ICPA). - Contacto con el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. - Reunión con promotores (ICPA, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, Equipo Territorio y Gestión) b) Análisis de prefactibilidad - Diagnóstico Institucional - Análisis de la situación fiscal (coparticipación) - Análisis de cobrabilidad de impuestos y tasas (inmobiliario rural provincial y tasa vial municipal)

Ejemplo: del análisis de población Análisis de capacidad de uso del suelo

Localidad 1991 Estimación 2004

Chivilcoy 49.142 Moquehua 1974 2250 Gorostiaga 297 400 Ramón Biaus 246 350 San Sebastián 185 250 La Rica 168 200 Emilio Ayarza 115 150

Tipo Superficie Ha Porcentaje I (mayor capacidad) 26.895 13 % II 58.596 28.2 % IV 95.407 45. %9 VI 503 0.24 % VII (menor capacidad) 26.420 12.7%

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5.2 Aportes para la selección de trazas

Los aportes para la selección de trazas (Etapa 2) se refieren al análisis de

criterios para priorizar trazas, a partir de antecedentes disponibles en el Municipio sobre vialidades y temas afines, en tres escalas: regional (primera aproximación), subregional (segunda aproximación) y municipal (tercera aproximación). Esta tarea tiene el propósito de formular bases para un plan vial rural municipal.

- Identificación de referentes de la comunidad (propietarios rurales, Sociedad Rural, Cooperativas agrarias, etc.) - Bases del Plan Vial Rural (Estudio de doce criterios para definir caminos candidatos)

Dentro del proceso de selección y validación, la etapa referida a los aportes para la selección de trazas es uno de los pilares que permiten configurar las bases para un futuro Plan Vial Rural. La etapa de los aportes para la validación de trazas en el marco de este Proyecto consiste en un análisis de los antecedentes disponibles de cada distrito en relación con vialidades y su conectividad en tres escalas (regional, subregional y municipal), combinando doce criterios. Así, el fundamento conceptual y operativo para proceder a la selección de trazas de caminos rurales a pavimentar en los municipios surge de una evaluación detallada sobre doce criterios en los tres niveles de aproximación (regional, subregional y municipal) que cubren la totalidad del universo vial rural municipal. Se trata de los siguientes: Escala Regional:

Criterio 1: Mapeo de las conexiones de escala regional e interregional. A partir del mapeo de la posición del municipio en la región, así como en relación a otras regiones, se evalúa la conectividad regional.

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Escala Subregional:

Criterio 2: Mapeo de las conexiones pavimentadas y no pavimentadas entre la localidad cabecera y las cabeceras de distritos limítrofes.

A partir del mapeo de las conexiones pavimentadas y no pavimentadas entre la localidad cabecera del municipio en cuestión y las cabeceras de distritos limítrofes se establecen grados de conectividad en la escala subregional. Estas relaciones entre conexiones pavimentadas y no pavimentadas entre cabeceras son importantes por cuanto es preciso evaluar en las bases para un plan vial rural si estas conexiones entre cabeceras se solapan con algunos de los otros criterios de la escala municipal que a continuación se analizan. Escala Municipal:

Criterio 3: a) Ruta nacional o provincial no pavimentada; b) Camino de Red Secundaria Provincial A partir del mapeo de las Rutas Provinciales y/o Nacionales no pavimentadas y de los Caminos provinciales de la red Secundaria se evalúa el tipo y grado de conexión en una hipótesis de camino pavimentado.

Criterio 4: Camino rural pasante entre vías pavimentadas

A partir de la identificación de los caminos rurales pasantes entre vías pavimentadas se intenta evaluar en qué medida se trata de eventuales caminos donde la hipótesis de

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pavimentación del camino produzca un flujo de vehículos que exceda el área de influencia específica de la envolvente del camino.

Criterio 5: Camino de uso frecuente con fines no agropecuarios o acceso a

localidades no cabeceras de más de entre 300 y 500 habitantes del distrito. El análisis de este criterio permite identificar los caminos de uso frecuente con fines no agropecuarios

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Criterio 6: Camino rural de primer rango no pasante entre vías pavimentadas (camino entre un punto del campo y una ruta pavimentada) Este es un criterio rector básico en la identificación de caminos candidatos a incorporarse al Proyecto, aspecto que se incorpora –previa combinatoria con los otros criterios- a las bases para un Plan Vial Rural Municipal al final de esta Etapa. Para este criterio se identifican, ante todo, los caminos rurales de primer rango: se trata de caminos no pasantes entre vías pavimentadas que se extienden entre un punto del campo y una ruta pavimentada con longitudes mínimas de 15 km. y al menos un camino lateral o de segundo rango de acceso al mismo.

Criterio 7: Camino rural de primer rango no pavimentado de acceso a localidades. A partir de la identificación de las localidades rurales del distrito y de otras situadas en zonas limítrofes al municipio se mapean los caminos rurales de acceso las mismas.

Criterio 8: Camino rural de primer rango no pavimentado de acceso a parajes rurales o estaciones ferroviarias Una vez hecha la identificación de los parajes rurales y las estaciones ferroviarias del distrito y de otras situadas en zonas limítrofes al municipio, se mapean sus caminos rurales de acceso.

Criterio 9: Camino rural de primer rango no pavimentado de acceso a escuelas A partir de la identificación de las escuelas del área rural y de las localidades rurales del municipio se mapean los caminos rurales de acceso. Con información oficial proporcionada por el Mapa Escolar Bonaerense de la Dirección General de Cultura y Educación se georreferencian los establecimientos educativos.

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Criterio 10: Camino rural de segundo rango (incluye caminos de uso eventual y caminos laterales) Los caminos rurales de segundo rango son todas aquellas vialidades de uso eventual, entre las que se encuentran los denominados caminos laterales a los de primer rango. Estos caminos se evalúan en relación con los criterios restantes con el propósito de determinar redes de caminos rurales de primero y segundo rango, situación que a la vez permite definir de manera preliminar cuencas viales rurales.

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Criterio 11: Tránsito medio estimado (transporte automotor, transporte de

carga) Estos estudios se realizan principalmente con el objetivo de determinar la conveniencia de pavimentar el camino en cuestión, es decir, asegurar que el TMDA no supera lo indicado para este tipo de caminos. En este sentido, para completar el estudio de las trazas propuestas, se ha diseñado una metodología para estudiar el TMDA en aquellos casos que la Dirección de Vialidad lo requiera, que consiste en una aproximación teórica preliminar a la evaluación de TMDA de la envolvente propuesta y la envolvente inducida, tomando como punto de partida el caso de cada traza. Este modelo teórico se ha definido con referencia a información empírica recabada con datos de la realidad lo más fehacientes posibles; se trata de datos de habitantes urbanos y rurales, propietarios rurales, caminos pavimentados y no pavimentados, producción agrícola, producción ganadera, carga dominante de camiones, viajes dominantes de población residente en el campo y en los pueblos rurales y número de alumnos en las escuelas. Es decir, esta evaluación parte del diseño de un modelo teórico vial y de un modelo teórico productivo; luego se aplica a la traza seleccionada tanto para la envolvente propuesta como para la envolvente inducida, y finalmente se propone una síntesis comparativa del TMDA de las localidades rurales y del ámbito rural. En este caso, el análisis y las variables contempladas surgen de una serie de encuentros y entrevistas con informantes claves de la Dirección Provincial de Vialidad, del gobierno local, referentes de los pueblos rurales y del sector agropecuario local. Si luego de éste y los demás estudios se considera factible que la traza candidata forme parte de este Proyecto, los estudios técnicos de ingeniería para el Proyecto Ejecutivo determinarán con mayor exactitud el TMDA para ese camino.

Criterio 12: Frecuencia de mantenimiento de caminos

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Considerando la frecuencia media de mantenimiento de caminos rurales por parte del gobierno local se construye el Mapa 12. Su interpretación permite reconocer una estrecha relación entre los caminos rurales de primer rango (Criterio 6) y aquellos de mayor frecuencia de mantenimiento.

La puesta en práctica de los doce criterios en tres niveles de aproximación da como resultado combinatorias complementarias incluyentes y/o excluyentes de los criterios según situaciones particulares. Puede ocurrir, por caso, que un camino rural cumpla simultáneamente con los criterios 6, 7 y 9, por la circunstancia de ser a la vez acceso a un pueblo, a una escuela y extenderse entre un punto del campo y un camino pavimentado; en este caso se trata de combinatorias complementarias incluyentes que no ofrecen obstáculos a su consideración como camino rural a pavimentar. En contrapartida, puede ocurrir que un camino sea pasante entre caminos pavimentados (criterio 4) y simultáneamente sea una vialidad de acceso a una localidad donde sus habitantes vivan la cuestión del acceso pavimentado como una necesidad sentida; se trata en este caso de una combinatoria excluyente que demanda una solución de una naturaleza diferente a la de este Proyecto. La aplicación de estos doce criterios permite realizar una clasificación preliminar de todas las vialidades que cubren el espacio rural: pavimentadas o no pavimentadas de jurisdicción nacional, provincial y municipal. Estos resultados, analizados en relación con otros aspectos generales (demográficos, agropecuarios y del medio natural) ofrecen elementos para formular bases para un plan vial rural municipal en el que se determinan las cuencas y subcuencas viales rurales para la totalidad del territorio municipal. Este estudio es útil para reconocer grados de factibilidad técnico - territorial para que un determinado camino forme parte del Proyecto. En tal caso, la factibilidad técnico - territorial no es condición suficiente para concretar la obra, ya que es necesario evaluar grados de factibilidad económica, institucional y social. Considerando estos aspectos, el análisis combinado de los doce criterios mencionados permite

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determinar las cuencas y subcuencas viales rurales del municipio, y entre ellas se seleccionan las trazas. Ejemplo: Bases para el plan vial rural de Chivilcoy

En la propuesta de trazas seleccionadas se consideran también procesos como la promoción de redes reticulares desde zonas rurales; el fortalecimiento territorial en la microescala; la promoción de conexiones rurales secundarias a partir de los ejes radiales (caminos laterales o caminos rurales de segundo rango); y la reversión del éxodo rural (fortalecimiento de flujos sociales y económicos en cuencas viales priorizadas). 5.3 Caminos seleccionados

El tratamiento de los caminos seleccionados (Etapa 3) consiste en una

evaluación detallada de las envolventes propuestas sobre diversos aspectos: número de propietarios, superficie por parcela rural, valor del impuesto inmobiliario por propietario, valor de la tasa vial por propietario, valor promedio de la contribución por mejoras por propietario, caminos laterales, distribución por tamaño de propiedades, capacidad de uso del suelo. Una vez finalizado el análisis de las trazas candidatas a ser pavimentadas, estos estudios se aportan a la Dirección de Vialidad de la provincia de Buenos Aires para su evaluación. Vialidad determina su aprobación como parte del Proyecto. Los dos pasos más importantes de esta etapa son:

- Selección de Trazas (Proyecto Territorial del Camino y Estudios de Tránsito Medio Diario Anual)

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- Identificación y aprobación de trazas por la Dirección Provincial de Vialidad, el gobierno local y los promotores del proyecto.

Ejemplo de trazas seleccionadas en el municipio de Alberti


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5.4 Difusión, comunicación y búsqueda del consenso

Las trazas seleccionadas pueden someterse a modificaciones al comienzo de la

Etapa 4 (Difusión y comunicación. Mecanismos para la búsqueda del consenso). Se trata de un proceso participativo con propietarios y autoridades municipales, que consta de tres pasos principales: - Consenso y adhesión de propietarios (Modificación eventual de envolventes)

4.1. Mapeo Social: Elaboración de un diagnóstico de las condiciones económico-sociales en torno al camino, identificación de las organizaciones de base de la localidad en caso que la hubiera. 4.2. Difusión y Convocatoria: Llamado a los vecinos del area de influencia del camino para que participen en una asamblea /taller. La convocatoria se hace a través de 4.3. Pre-taller: Capacitación de representantes comunales en metodología participativa y técnicas de negociación. 4.4. Taller: presentación de la propuesta de pavimentación , etc contar lo que se hace en el taller 4.5. Validación: Concreción de los perfiles de cada proyecto priorizado por las comunidades. 4.6. Mesa de Negociación: Definición de aportes por parte de cada actor de acuerdo con cada proyecto definido como prioritario. 4.7. Carta de Compromisos: Formalización de los acuerdos suscrita por propietarios rurales 4.8. Seguimiento y Evaluación de proceso - Aprobación definitiva de trazas y envolventes - Comunicación del proyecto al legislativo municipal. Aprobación de la Ordenanza Marco

5.5 Proyecto, financiación y obra

Una vez seleccionadas y aprobadas las trazas, y alcanzado el consenso y el

apoyo entre los propietarios afectados, comienzan las tareas para realizar el proyecto técnico de ingeniería, formular el esquema de financiación a través de un fondo fiduciario, y concluir el proyecto con la licitación y ejecución de las obras.

a) Proyecto de ingeniería - Presentación del pliego del proyecto de ingeniería al municipio - Publicación de la licitación del proyecto de ingeniería - Adjudicación del proyecto de ingeniería - Realización del proyecto de ingeniería - Revisión y aprobación del proyecto de ingeniería por parte del ICPA, Dirección Provincial de Vialidad y Cámara de Consultores de Ingeniería

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- Preparación del pliego para licitar la obra - Publicación del pliego para licitar la obra b) Aspectos financieros - Firma y aprobación del contrato con Bapro - Definición del diseño financiero - Contratación de servicios por Bapro - Preparación de documentos - Calificación de Riesgo - Aprobación de Comisión Nacional de Valores - Publicación, Agente de Registro c) Cierre del proyecto - Licitación de la obra - Preadjudicación - Registro de oposición - Adjudicación definitiva - Creación e implementación de la Contribución por Mejoras - Firma del contrato de adhesión con la Provincia - Suscripción e integración de títulos d) Inicio, montaje y preparación de equipos

Actualmente el proyecto tiene realizados los proyectos de ingeniería de 12 caminos rurales en los municipio de Olavaria, Azul, Chivilcoy, Alberti, Necochea y Tres Arroyos. CONCLUSIÓN El proceso de desarrollo de las personas, comunidades y territorios tiene como un eje fundamental la evolución y consolidación del capital social local. Si bien parece asumida la importancia del capital relacional en la construcción de nueva ciudadanía y la consolidación de procesos locales de desarrollo, la práctica del desarrollo local evidencia aún una marcada falta de articulación entre organizaciones y personas y dispersión de esfuerzos municipales, privados, gremiales, etc. Existe una oportunidad en nuestros países para generar espacios de articulación más democráticos entre distintos niveles del estado, entre ciudadanos, sector privado y sector publico, de pensar nuevas categorías conceptuales, metodologías, instrumentos y dispositivos institucionales contextualizadas para un territorio especifico y aplicarlos a un proyecto concreto. Temas como un nuevo rol del Estado Nación, nuevas articulaciones entre escalas administrativas y una recreación de lo local, aparecen como los ejes centrales para hacer del desarrollo endógeno/local una estrategia alternativa viable en Argentina. Para que proyecto como el analizado en el estudio de caso puedan convertirse efectivamente en realidad, es necesario tener siempre presente las condiciones regionales, nacionales y, cada vez más, internacionales. Por una parte, porque mucho de lo que interesa a lo local se tramita y se resuelve en esos espacios más amplios. Por otra parte porque la situación general —de la que es parte lo local- puede tener, y generalmente tiene, influencias positivas o negativas sobre las posibilidades del desarrollo local. Compartir información para el dialogo, para la puesta en común, para el entendimiento, articular intereses, promover el trabajo en red, el trabajo en equipo,

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facilitar el aprendizaje colectivo, generar capital social, reconstruir la confianza y la autoestima fueron algunas de las premisas del proyecto “Caminos rurales de la producción”.No se partió de una formula preestablecida, aunque se pueden reconocer ingredientes básicos para desarrollo humanos y social sostenible de las áreas rurales y su entorno afectados por el proyecto. Muchos expertos de la economía, sociología ,ect., piensan que para desarrollarse es preciso crecer, pero crecer sosteniblemente –es decir, producir más y mejor, pero sin comprometer la vida de las generaciones futuras– y distribuir con más equidad los frutos de este crecimiento. Entiendo que esta noción aun puede ser mejorada incorporando la idea de “limite” y que es un desafió y una oportunidad para estos territorios en tanto que aun pueden incorporar esta noción al proceso. Es posible que el proceso de éxodo rural permanente tenga una replica de renacimiento rural producto de las migraciones de la ciudad al campo a partir del desarrollo de las nuevas tecnologías de transportes y comunicaciones (servicios de electricidad, televisión, telefonía e internet) y ahora caminos rurales transitables todo el año. Si esto ocurre permitira que las personas puedan desarrollar actividades que requieren un contacto permanente con otros lugares (nacionales e internacionales), generar «nuevas» actividades no siempre limitadas a lo que suceda en el mismo lugar, sino que muchas veces resultado de una compleja malla de articulaciones que irán mucho más allá del espacio local, regional, y nacional. El proyecto de caminos rurales de la producción me permitió desarrollar la creatividad (necesaria para desarrollar cualquier actividad en el marco de la institucionalidad argentina) y experimentar metodologías y instrumentos diseñados países desarrollados previa adaptando al contexto. Como tarea pendiente, entre otras, resultaría interesante desarrollar algunos indicadores de Sostenibilidad que permitan cuantificar no solo esta etapa de proyecto sino también la fase de implantación y sus impactos. Bibliografía ANTEQUERA, J; GONZÁLEZ, E; RÍOS, L. (2005). “Sostenibilidad y desarrollo sostenible:

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