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MODALIDADES DE ADQUISICIN DE TIERRAS POR EL INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIN

Cipriano Curuchet Cosimini

INTRODUCCIN

I. LAS MODALIDADES DE ADQUISICIN DE TIERRAS DE DERECHO COMN

1. Planteo 2. La incorporacin de tierras en rgimen de administracin a). La administracin de tierras pertenecientes a personas privadas. b). La administracin de tierras pertenecientes a personas pblicas 3. La incorporacin de tierras en calidad de arrendatario 4. La compra directa de tierras por el Instituto

II. LAS MODALIDADES DE ADQUISICIN DE TIERRAS DERIVADAS DEL CARCTER PBLICO DEL INSTITUTO

1. Planteo 2. Las opciones de compra preferente de tierras

A). El ejercicio del derecho de preferencia respecto de entidades pblicas

1. El derecho de preferencia en los casos de falta de licitador 2. El derecho de preferencia en los casos de recuperacin de crditos bancarios a). Ambito de aplicacin de la norma b). La obligacin del Banco c). Posibles actitudes del Instituto d). Incumplimiento de las obligaciones del Banco e). Facilidades de financiamiento para la compra preferente

B). El derecho de preferencia respecto del Banco de Seguros del Estado.

C). El ejercicio del derecho de preferencia respecto de los particulares (artculo 35 de la ley 11.029)

1o. Planteamiento 2o. Anlisis del artculo 35 de la ley 11.029 a). La disposicin b). Ambito de aplicacin de la norma b.1 En razn de la ubicacin del bien - b.2. En razn de la extensin del bien b.3 En razn de la naturaleza del negocio - Venta de la cuota parte indivisa de un campo - El negocio jurdico de aporte del campo a una sociedad - Ventas realizadas a travs de Remate - Integracin del precio de la compraventa por otros bienes adems de dinero - Venta de campo y Venta de Establecimiento Agrario c). El Procedimiento c.1 El ofrecimiento del campo al Instituto c.2 Quin debe efectuar el ofrecimiento?

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c.3 En qu momento u oportunidad debe hacerse el ofrecimiento del campo al Instituto? c.4 En que condiciones debe realizarse el ofrecimiento del campo al Instituto Nacional de Colonizacin? c.5 Aspectos de carcter formal. d). El plazo de que dispone el Instituto Nacional de Colonizacin para considerar el ofrecimiento e). Posibles actitudes a adoptar por parte del Instituto ante el ofrecimiento realizado por el particular d.1. Rechazar en forma expresa el ofrecimiento hecho por el particular d.2. Dejar vencer el plazo de diez das que le ley le otorga a los efectos de considerar la oferta. d.3. Aceptar en forma expresa la oferta que el particular le ha comunicado. e). Situaciones de incumplimiento de la norma e.1 Venta sin previo ofrecimiento al Instituto e.2. Ofrecimiento al Instituto, pero posterior incumplimiento de la norma - Incumplimiento del artculo 35 posterior a un rechazo de la oferta por el Instituto. - Incumplimiento del artculo 35 posterior a una aceptacin de la oferta por el Instituto.

D) La Expropiacin de tierras a particulares

1o. Concepto 2o. Derecho aplicable 3o. La facultad del Instituto 4o. Ventajas del empleo de esta modalidad 5o. El especial mecanismo de control poltico a que est sujeto el Instituto Nacional de Colonizacin 6. Criterios a emplear por el Instituto Nacional de Colonizacin en la seleccin de las tierras a ser expropiadas a). Pautas de carcter positivo b). Pautas de carcter negativo 7. La Tasacin del Inmueble a). El rgimen legal de tasacin pericial del bien b). El carcter no vinculante de la tasacin pericial para el Juez c). Otros valores a indemnizar por el Instituto Nacional de Colonizacin 8. Disposiciones particulares que contemplan al propietario expropiado

1. Introduccin.

El objeto del presente estudio consistir en efectuar un anlisis sistemtico de los distintos mecanismos que la ley prev a los efectos de que el Instituto Nacional de Colonizacin pueda hacerse de las tierras necesarias para cumplir con sus fines colonizadores. Esto es, habremos de referirnos a como el Instituto se hace de las tierras, de los campos, que luego habrn de ser redistribuidos, adjudicados, a los colonos.

Cmo habremos de dividir este anlisis?:

En primer lugar, habremos de referir brevemente a aquellos mecanismos que si bien estn previstos por la ley 11.029 como posibles vas que puede utilizar el Instituto para hacerse de tierras, no son sino modalidades de derecho comn, esto es, no presentan ninguna particularidad en cuanto hace a su empleo por dicho ente pblico. Tales son: la adquisicin de tierras en rgimen de administracin, de arrendamiento, y de compraventa.

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En segundo trmino, indagaremos acerca de aquellas modalidades que, no siendo ya de derecho comn, ponen de manifiesto las potestades exorbitantes que el Instituto Nacional de Colonizacin posee en esta materia, correspondiendo primeramente estudiar el ejercicio de la opcin de compra preferente por parte del aludido ente, tanto respecto de Bancos y otros entes pblicos, como respecto de particulares (artculo 35 de la ley de colonizacin), siendo este ltimo tpico el que mayor importancia reviste desde el punto de vista prctico y al que nos abocaremos por ello con mayor detenimiento. Luego, y siempre dentro de aquellas vas de adquisicin de tierras que implican el ejercicio de poderes extraordinarios de Derecho Pblico por la mencionada entidad, analizaremos aquel mecanismo cuyo funcionamiento importa el mayor grado de intensidad en el empleo de tales facultades: la expropiacin.

CAPITULO I

LAS MODALIDADES DE ADQUISICIN DE TIERRAS DE DERECHO COMN

1. Planteo.

Comenzaremos estudiando aquellos mecanismos de adquisicin de tierras por el Instituto Nacional de Colonizacin que no son para nada excepcionales ni extraordinarios respecto de aquellos que utilizara cualquier otra persona pblica o privada para hacerse de tierras: estas son las modalidades de adquisicin de tierras que habremos de denominar de derecho comn.

A pesar de las escasas particularidades que tienen dichos mecanismos cuando son empleados por el Instituto, estos han sido objeto de una regulacin especial en la Ley de Colonizacin, y a ella habremos de referirnos a continuacin.

2. La incorporacin de tierras en rgimen de administracin.

Esta modalidad consiste bsicamente en la incorporacin de tierras por parte del Instituto Nacional de Colonizacin, no en rgimen de propiedad ni en calidad de arrendatario, sino simplemente en calidad de administrador de las mismas.

De este modo, el Instituto va a administrar tierras por cuenta de terceros, sean stos personas pblicas o privadas. Vale decir, el propietario de las tierras cede su administracin al Instituto, quien de ese modo podr destinarlas a fines colonizadores. Si bien la ley alude genricamente a esta posibilidad en el artculo 28, conforme a la regulacin de este mecanismo, es posible distinguir dos hiptesis:

a) La administracin de tierras pertenecientes a personas privadas.

Esta posibilidad se encuentra prevista en el artculo 31 de la Ley 11.029, el cual dispone que los propietarios de tierras aptas para colonizar, podrn ceder stas a perpetuidad o por un nmero determinado de aos, mediante el pago de una pensin o

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en otra forma, con las garantas que se acuerden, con derecho de prrroga o no, bien concediendo al Instituto una opcin para la compra de dichos terrenos.

Como bien se puede apreciar, se prev la simple cesin de tierras por parte de sus propietarios (personas privadas) al Instituto Nacional de Colonizacin, siendo la norma bastante amplia en cuanto a las condiciones en que puede realizarse dicha cesin: esta bien puede hacerse con plazo determinado (por un nmero determinado de aos) o a perpetuidad, puede ser onerosa (mediante el pago de una pensin) o gratuita (o en otra forma), puede pactarse o no un eventual ejercicio del derecho de prrroga por parte del Instituto, e incluso puede concederse a este la opcin de comprar dichos terrenos.

b). La administracin de tierras pertenecientes a personas pblicas.

A esta situacin tambin se refiere de un modo expreso la Ley de Colonizacin, preceptuando el artculo 34 que el Instituto podr acordar con los Entes Autnomos, Servicios Descentralizados y organismos pblicos en general, la administracin de las tierras en propiedad de stos que sean aptas para la explotacin agropecuaria, mediante convenios especiales o el pago de un tipo de inters equivalente al de la deuda pblica, y con las garantas inherentes a estas obligaciones del Estado.

De este modo, el Instituto Nacional de Colonizacin tambin puede incorporar en rgimen de administracin tierras que pertenezcan a personas pblicas. En este sentido, si bien la ley comienza mencionando a los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, el giro posterior utilizado de organismos pblicos en general (si bien merece ser criticado por impropio, ya que no son los rganos los titulares de los derechos sino que lo son las personas jurdicas pblicas) permite que se incluya la posibilidad de que el Instituto celebre estos convenios de administracin con cualquiera de las personas estatales de carcter pblico (e incluso entiendo que debe entenderse extendida a las personas pblicas no estatales, ya que al incluir el artculo 31 a los particulares, y el 34 a las personas pblicas, mal podra exclurselas).

Por su parte, tambin este artculo 34 es amplio en cuanto a las caractersticas del convenio de administracin que pueda celebrarse, ya que si bien refiere a va de ejemplo a la posibilidad de que se pacte el pago de un tipo de inters equivalente al de la deuda pblica, el empleo de la expresin lata convenios especiales, confiere a las partes un interesante margen de maniobra en la negociacin.

Respecto de esta modalidad de adquisicin de tierras en administracin por parte del Instituto, cabe sealar que encuentra grandes restricciones, limitaciones, en cuanto a que el referido ente pblico no va a poder darle al colono que all se instale la seguridad, la estabilidad suficiente como para que este realice importantes obras o transformaciones en el predio. Al no ser el campo de propiedad del Instituto, el sujeto con quien este celebre el contrato de colonizacin va a estar siempre necesariamente en una situacin de transitoriedad en el mismo, lo cual no va a propiciar el ptimo desarrollo de la colonizacin.

3. La incorporacin de tierras en calidad de arrendatario.

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Tambin la ley prev la posibilidad de que el Instituto Nacional de Colonizacin incorpore tierras con fines colonizadores en calidad de arrendatario de las mismas. Esto es: el Instituto va a arrendar tierras pertenecientes a particulares o a personas pblicas, pasando a ser de ese modo su arrendatario, para posteriormente adjudicar (previa seleccin del mismo) el predio a un particular en la calidad de colono.

Si bien esta hiptesis est prevista por la Ley de Colonizacin, esta apenas refiere a ella de un modo genrico en el artculo 28, aludiendo a ella a travs de la expresin tomar en arrendamiento (...) la tierra a colonizarse, as como en el artculo 36 de la misma ley.

Valen respecto de este mecanismo las mismas observaciones que formulramos acerca de la adquisicin de tierras en rgimen de administracin, en cuanto al estado precario y transitorio en que en todo caso habr de encontrarse el colono al que se le asigne el predio, lo cual no favorece para nada la meta colonizadora.

4. La compra directa de tierras por el Instituto.

Esta es la tercera y ltima de las modalidades de derecho comn de incorporacin de tierras por el Instituto, a que habremos de referirnos en este trabajo. A diferencia de los mecanismos que habremos de estudiar en las pginas venideras, no se trata de una opcin de compra preferente por parte del Instituto, sino que dicho ente sigue actuando (al igual que en las dos modalidades que vimos anteriormente) en las mismas condiciones y con las mismas prerrogativas que un particular. En este caso, el Instituto va a operar como cualquier comprador dentro del mercado de inmuebles.

La ley tambin ha referido genricamente a esta posibilidad en los artculos 28 y 36 de la Ley de Colonizacin, pero a dichas referencias normativas deben agregarse los artculos 46 y 146 de la referida ley, en cuanto disponen lo siguiente:

-Se requerirn cuatro votos conformes de los Directores del Instituto para realizar adquisiciones de tierras por compra directa (dada la importancia de la operacin que se est realizando no basta con la simple mayora de votos) (artculo 146).

-En estos casos de compra directa, cada uno de los Directores deber fundar circunstanciadamente su voto por lo menos en cuanto se refiere a las conveniencias generales de la operacin, al precio del bien -cuando este precio haya de fijarse o convenirse- y a la aptitud del predio para los fines a que se destine (artculo 46).

Tambin cabe hacer mencin del artculo 44 de la ley 11.029, por cuanto este dispone que el dueo de la propiedad comprada o expropiada, tendr preferencia para la adquisicin de una de las fracciones que resulten, la que le ser adjudicada al precio de compra o expropiacin.

CAPTULO II

LAS MODALIDADES DE ADQUISICIN DE TIERRAS DERIVADAS DEL CARCTER PBLICO DEL INSTITUTO

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1. Planteo.

Prosiguiendo con el estudio de los mecanismos de adquisicin de tierras que la ley establece en favor del Instituto Nacional de Colonizacin, corresponde ahora referirse a aquellos que no responden a las clsicas modalidades de derecho comn, sino que han sido establecidos por del ordenamiento jurdico en virtud del reconocimiento de la titularidad por parte de la aludida entidad de ciertas prerrogativas o facultades exorbitantes de Derecho Pblico. Dichas potestades extraordinarias que tiene el Instituto, no slo derivan de su carcter pblico, sino de su especfica finalidad perseguida, a la cual el Derecho le asigna una fundamental relevancia: la colonizacin (artculo 1 de la ley 11.029).

Cmo habremos de abordar el anlisis de estos mecanismos tan especiales?:

En primer lugar, habremos de dedicarnos a las distintas hiptesis de opcin de compra preferente o de ejercicio del derecho de preferencia en la compra de tierras que tiene el Instituto, tanto respecto de entidades pblicas como privadas (siendo este ltimo supuesto, como dijimos al comenzar la monografa, el ms relevante desde el punto de vista prctico).

Seguidamente, nos abocaremos a estudiar especialmente el ejercicio de la facultad expropiatoria por el Instituto, tema este que reviste un enorme inters terico-prctico que no podemos soslayar.

2. Las opciones de compra preferente de tierras.

La ley 11.029 establece en determinados casos una opcin a favor del Instituto Nacional de Colonizacin, en virtud de la cual este podr ejercer un derecho de preferencia en la compra, en la adquisicin de determinadas tierras, en ciertas situaciones especficas.

Esta opcin puede ser ejercida en diversas hiptesis, tanto cuando quienes pretendan vender sean entidades pblicas, como cuando lo sean sujetos privados.

A). El ejercicio del derecho de preferencia respecto de entidades pblicas.

Veamos en que casos el Instituto Nacional de Colonizacin puede ejercer el referido derecho de preferencia, pero con relacin a entidades, a organismos pblicos.

1. El derecho de preferencia en los casos de falta de licitador.

Esta hiptesis se encuentra prevista en el artculo 29 de la ley 11.029, el cual dispone que en los casos de adjudicacin de inmuebles rurales por falta de licitador los Bancos y dems dependencias del Estado ejecutantes, debern ofrecer los referidos bienes al Instituto, a los fines de la presente ley. Si el Ente no resolviere su adquisicin dentro del plazo de sesenta das, los adjudicatarios podrn disponer de los mismos, segn sus facultades.

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Respecto de esta norma cabe efectuar los siguientes comentarios:

-Este artculo 29 se refiere a la situacin, por cierto remota, de que luego de que un Banco o entidad estatal acreedora cualquiera, en la ejecucin de sus crditos, obtenga el remate de un bien inmueble rural, se encuentre con que no hay postor, o como dice la ley, no hay licitador, para su adquisicin. En estos casos la entidad ejecutante puede pedir que le sea adjudicado el bien por el valor de tasacin, esto es, por el valor de base del remate.

Pues bien: lo que la norma dispone es que en este supuesto el Banco o entidad de que se trate va a tener que ofrecer el referido bien al Instituto, quien podr ejercer de tal modo su opcin de compra preferente del mismo.

De este modo, y por lo excepcional de esta situacin, bastar con que se presente un nico licitador oferente a los efectos de adquirir el bien, para que este artculo 29 ya no sea aplicable.

-El Instituto va a tener un plazo de 60 das para ejercer su derecho de preferencia en la compra del bien, transcurrido el cual los adjudicatarios del mismo (el Banco o entidad pblica ejecutante) podrn disponer de este libremente.

2. El derecho de preferencia en los casos de recuperacin de crditos bancarios.

Esta modalidad est regulada por el artculo 35 de la ley 15.786, que establece:

Los bienes inmuebles rurales que ingresen al dominio del Banco Central del Uruguay o del Banco de la Repblica Oriental de Uruguay por concepto de recuperacin de sus crditos, sern destinados al Instituto Nacional de Colonizacin siempre que sean aptos para la realizacin de sus programas a juicio del Instituto.

Dichos Bancos debern ofrecer a la venta al referido Instituto los bienes inmuebles rurales de su patrimonio dentro de los cuarenta das del ingreso a su dominio indicndole las condiciones de enajenacin.

El Instituto Nacional de Colonizacin se pronunciar sobre la oferta dentro de los sesenta das de efectuada, considerndose la ausencia de respuesta por no aceptacin.

Vencido ese plazo, el precio de venta a terceros no ser inferior al ofrecido al Instituto, so pena de incurrir en la multa establecida en el artculo 35 de la ley 11.029, de 12 de enero de 1948.

A los efectos de lo dispuesto en este artculo, autorizase al Banco de la Repblica Oriental del Uruguay a otorgar al Instituto Nacional de Colonizacin financiamiento para la adquisicin de los bienes inmuebles rurales ofrecidos, en la misma condicin de pago que el Instituto ofrece a los colonos promitentes compradores.

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A los efectos de analizar esta disposicin, vamos a dividir el tema del siguiente modo:

a). Ambito de aplicacin de la norma.

Este artculo 35 de la ley 15.786 se aplica a aquellos casos en los cuales ingresa un bien al patrimonio o del Banco Central del Uruguay o del Banco de la Repblica Oriental de Uruguay, por concepto de recuperacin de sus crditos.

Pues bien, cabe efectuar entonces las siguientes puntualizaciones:

-Slo va a ser aplicable esta norma si el inmueble rural ingresa al patrimonio de alguna de estas entidades financieras estatales, no correspondiendo su aplicacin si se trata de otra entidad pblica diversa, o si estamos ante un Banco o cooperativa privada.

-La disposicin se refiere a un bien inmueble rural que ingresa al patrimonio de alguno de dichos Bancos por concepto de recuperacin de sus crditos.

A qu se est aludiendo con dicha expresin?: Esta resulta ser mucho ms comprensiva que la empleada en el artculo 29 de la ley 11.029, ya que no slo incluye aquellos casos de falta de licitador en la compra del bien, sino que abarca todos aquellos casos en los cuales el campo ingresa al patrimonio del Banco por concepto de recuperacin de sus crditos, comprendindose, sobre todo, dos casos ms:

a) Aquellos supuestos en los cuales el Banco remata el bien en defensa de su crdito, esto es, incluso habiendo otros ofertantes (no necesariamente debe darse la ausencia de postor o licitador) el Banco ejecutante opta por ofertar ms que stos (generalmente porque las propuestas de los dems licitadores son demasiado bajas), resultando de ese modo ser el acreedor el mejor postor.

b) Las hiptesis en las cuales el Banco recupera su crdito a travs del logro de un acuerdo con el particular deudor, en el cual este ltimo se compromete a saldar la deuda mediante un pago por entrega de bienes. Esto es, el bien inmueble rural ingresa al patrimonio del Banco a raz de que formaba parte de una dacin en pago que el particular deudor le hace a la institucin acreedora como manera de cancelar sus obligaciones.

b). La obligacin del Banco.

As, todos aquellos bienes inmuebles rurales que ingresen al patrimonio del Banco por alguna de las vas que acabamos de mencionar, deben ser ofrecidos en venta al Instituto Nacional de Colonizacin por el Banco.

Y, segn reza el texto legal, el Banco tiene la obligacin de efectuar dicho ofrecimiento en un plazo de 40 das contados a partir del ingreso del bien al patrimonio del mismo.

c). Posibles actitudes del Instituto.

El Instituto Nacional de Colonizaci.n puede:

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O bien aceptar expresamente el ofrecimiento que le hizo el Banco, ejerciendo de ese modo el derecho de compra preferente que le acuerda la ley.

O bien rechazarlo expresamente, por razones de oportunidad o conveniencia, por ejemplo.

O bien dejar pasar 60 das a partir del ofrecimiento del bien sin pronunciar respuesta alguna, en cuyo caso la norma le asigna determinado valor al silencio: este se considerar como no aceptacin (rechazo ficto).

d). Incumplimiento de las obligaciones del Banco.

Sin duda alguna que este es un aspecto que, en la economa de la disposicin legal que nos ocupa, presenta ciertas interrogantes. Pero veamos a que conclusiones es posible arribar:

-La norma slo regula expresamente aquel incumplimiento por parte del Banco que puede producirse una vez que este ya ha ofrecido en venta el bien al Instituto, habindole este dado una respuesta negativa en cuanto a su compra (sea expresa o ficta, dado que a pesar de que el tenor literal slo refiere a la negativa ficta al decir vencido ese plazo..., de todos modos es natural y obvio que tambin deban incluirse los supuestos de rechazo expreso). De qu incumplimiento estamos hablando?, Del que se produce si en estos casos el Banco vende el bien a terceros a un precio inferior a aquel ofrecido al Instituto. Como vemos, esto significa que el requisito de la igualdad de condiciones que analizaremos cuando estudiemos la opcin de compra preferente del Instituto respecto de particulares, tambin tiene plena vigencia en este caso, dado que el Banco, luego de haberle ofrecido a un precio el bien al Instituto, no puede luego venderlo a particulares a uno que resulte ser inferior.

Pues bien: si el Banco incumple con esta obligacin, vendiendo el bien al particular a un precio inferior al ofrecido al Instituto, entonces ser pasible de la aplicacin de la multa establecida en el artculo 35 de la ley 11.029, esto es, equivalente al 5% del aforo fiscal ntegro del bien inmueble rural de que se trate.

Pero: por qu dijimos que este tema planteaba ciertas interrogantes?, Porque la norma no prev expresamente que sancin corresponder aplicar si el Banco directamente no cumple con su obligacin de ofrecer, verificndose los extremos exigidos por la disposicin, el bien inmueble rural al Instituto, o lo ofrece luego de transcurrido el plazo de 40 das que la ley establece. Esto es, la ley no dice nada respecto de que sancin habr que aplicar si el Banco lisa y llanamente desconoce el derecho de compra preferente que se le acuerda al Instituto.

Puede acaso pensarse que se trata de un precepto sin sancin?, Entendemos que no, ya que sera absurdo suponer que la norma est pensando en sancionar el incumplimiento de lo que podra llamarse una obligacin secundaria, o refleja, y no la obligacin principal contenida en la disposicin. De este modo, entendemos que la multa del 5% del aforo fiscal ntegro tambin deber ser aplicada en aquellos casos en los cuales el Banco no ofrece en venta el bien al Instituto, o lo ofrece fuera del plazo legal previsto.

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e). Facilidades de financiamiento para la compra preferente.

A los efectos de estimular el ejercicio del derecho de compra preferente por parte del Instituto Nacional de Colonizacin, el inciso final de este artculo 35 autoriza al Banco de la Repblica Oriental del Uruguay a otorgarle a dicha entidad financiamientos para la adquisicin de los bienes inmuebles rurales ofrecidos, y en la misma condicin de pago que el Instituto ofrece a los colonos promitentes compradores.

3. El derecho de preferencia respecto del Banco de Seguros del Estado.

Este mecanismo se encuentra previsto en el artculo 30 de la ley 11.029, siendo esta una disposicin muy puntual y restringida, cuyo mbito de aplicacin es por ello bien acotado.

Reza dicha norma: Asimismo, los inmuebles rurales que adquiera el Banco de Seguros del Estado como consecuencia de constitucin de rentas vitalicias, debern ser ofrecidos en las mismas condiciones que prescribe el artculo anterior, por el valor que hubiera servido de base a la operacin.

Como se puede apreciar, este precepto est regulando el derecho de compra preferente que tiene el Instituto, respecto de aquellos bienes inmuebles rurales que han ingresado al patrimonio del Banco de Seguros del Estado como consecuencia de la constitucin de una renta vitalicia.

Dichos bienes debern ser ofrecidos en venta por el Banco de Seguros al Instituto Nacional de Colonizacin en las mismas condiciones previstas en el artculo 29 de la misma ley (es el que regula la opcin de compra preferente en los casos de falta de licitador, al que ya nos hemos referido), y dicho ofrecimiento deber hacerse por el valor que hubiera servido de base a la operacin (la norma se est refiriendo a la renta vitalicia).

4. El ejercicio del derecho de preferencia respecto de los particulares (artculo 35 de la ley 11.029).

a).Planteamiento

Dentro de aquellos mecanismos de que se puede valer el Instituto Nacional de Colonizacin a los efectos de hacerse de tierras para cumplir con sus fines colonizadores, uno de los ms trascendentes por su relevancia para los operadores jurdicos es el previsto en el artculo 35 de la ley 11.029.

Esta disposicin viene a consagrar otra de las modalidades que hemos agrupado dentro de aquellas que exteriorizan las potestades exorbitantes que posee el Instituto, derivadas de su carcter pblico.

En este caso, y a diferencia de lo que sucede con las situaciones que analizamos precedentemente, dichas prerrogativas o potestades exorbitantes que la ley le confiere al

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Instituto Nacional de Colonizacin bajo la forma de opcin de compra preferente, ya no son ejercidas con relacin a Bancos u otros Entes Pblicos, sino frente a particulares. Corresponde seguidamente proceder al anlisis concreto de la referida norma.

b). Anlisis del artculo 35 de la ley 11.029:

b.1. La disposicin:

Reza la referida disposicin legal:

Dentro de las zonas que se sealen por decreto del Poder Ejecutivo, todo propietario, antes de vender un campo de una extensin superior a mil hectreas, est obligado a ofrecerlo en primer trmino al Instituto, el que tendr preferencia para la compra en igualdad de condiciones.

La declaracin a que se refiere el prrafo anterior, podr ser hecha ante cualquiera de las oficinas pblicas que en la reglamentacin se indiquen. Estas declaraciones debern ser comunicadas de inmediato al Instituto, el que dispondr de un plazo mximo de diez das para manifestar si se interesa o no por la adquisicin.

La falta de cumplimiento por parte del vendedor, lo har pasible de una multa equivalente al 5% del aforo fiscal ntegro.

Este artculo 35 est regulando el denominado derecho de preferencia, o derecho de tanteo que tiene el Instituto Nacional de Colonizacin a los efectos de que se le ofrezcan en venta determinadas tierras que de no existir esta norma quedaran libradas en su dominio al libre juego de la oferta y la demanda.

No cabe duda de este modo que tal disposicin limita fuertemente la propiedad individual de los particulares, en el sentido que el derecho de disponer de dichos campos no es irrestricto, coartndose por consiguiente la autonoma de la voluntad de las partes.

Obviamente que las mencionadas limitaciones encuentran pleno fundamento en los fines colonizadores de derecho pblico a que nos hemos referido unas lneas ms arriba.

b.2. Ambito de aplicacin de la norma.

Lo primero ser determinar cual es el conjunto de situaciones de hecho que vienen a quedar comprendidas dentro de la esfera de aplicacin de esta disposicin. Esto nos permitir definir en que casos va a operar este derecho de opcin que tiene el Instituto Nacional de Colonizacin, y de ese modo (como correlato de lo anterior) cuando deben los particulares ofrecer en venta al Instituto aquellos predios rurales que pensaban enajenar a otro particular.

Esta esfera de aplicacin puede ser delimitada a travs de cuatro aspectos:

a)En razn de la ubicacin del bien.

b)En razn de la extensin del bien.

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c)En razn de la naturaleza del negocio.

En razn de la ubicacin del bien: La norma dispone que la obligacin del propietario de ofrecer en venta el campo al Instituto, va a regir dentro de las zonas que se sealen por decreto del Poder Ejecutivo, lo cual nos dice de la necesidad de que el inmueble rural est ubicado dentro de esas zonas que seale el Poder Ejecutivo para que a su respecto sea aplicable este artculo 35.Vale decir, no basta con que se trate de un inmueble rural para quedar comprendido dentro de la disposicin del artculo 35, sino que el mismo debe estar ubicado dentro de aquellas zonas, aquellos puntos, lugares geogrficos, que sean delimitados por Decreto del Poder Ejecutivo.

Sin embargo, y a pesar de que esto podra hacernos pensar en una eventual limitacin de la esfera de aplicacin del artculo 35, ello en verdad es muy relativo, en tanto el criterio que ha empleado el Poder Ejecutivo al momento de delimitar las mentadas zonas ha sido de tal amplitud, de tal generalidad, que prcticamente todos los inmuebles rurales de la Repblica vienen a caer dentro de la aludida norma.

Justamente, ello surge de la lectura del artculo 1 del Decreto del Poder Ejecutivo del 24/5/98, el cual delimita las zonas de la siguiente manera:

a) Inmuebles rurales que se encuentren total o parcialmente dentro de la franja paralela a la carretera o va frrea construidas o proyectadas, con un ancho de veinte kilmetros. b) Inmuebles rurales comprendidos total o parcialmente dentro de la franja paralela a ro o arroyo navegable en toda parte de su curso. El ancho de esta franja ser de veinte kilmetros. c) Inmuebles que se hallen total o parcialmente dentro de un radio no mayor de diez kilmetros de un centro poblado con ms de (100) cien habitantes.

En razn de la extensin del bien: Tal como dispone el artculo 35, debe tratarse de un campo de una extensin superior a mil hectreas. De este modo, an cuando se tratase de bienes inmuebles rurales situados dentro de las zonas delimitadas por Decreto del Poder Ejecutivo, si su extensin es menor, es inferior a las mil hectreas, entonces no quedarn comprendidos dentro de la esfera de aplicacin de este artculo 35, y, por consiguiente, no regir a su respecto, la obligacin de su propietario de ofrecerlo en venta a Instituto Nacional de Colonizacin.

En razn de la naturaleza del negocio: Resulta claro que la norma alude inequvocamente a los supuestos de venta del bien inmueble rural. Esto es: rige para aquellos casos en los cuales el propietario del bien inmueble rural va a proceder a su venta, debiendo este ofrecerlo, en primer trmino, al Instituto Nacional de Colonizacin, el que tendr preferencia para la compra en igualdad de condiciones.

De este modo, vienen a quedar excluidos del mbito de aplicacin de esta norma todos aquellos supuestos en los cuales a pesar de que opera una transferencia de dominio, esta no se da como consecuencia de la celebracin de un contrato de compraventa, tales como la permuta, la donacin, la dacin en pago, etc. Al decir de

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Camao: quien permuta, dona, o entrega en pago un campo realiza actos jurdicos de enajenacin, pero no verdaderas ventas alcanzadas por el artculo 351.

Ahora bien: a pesar de que en una primera aproximacin al tema puede aparecer como relativamente sencilla la delimitacin de aquellos negocios comprendidos en el mbito de aplicacin de la norma, es necesario referir a ciertas situaciones dudosas, o tal vez zonas grises, respecto de las cuales no resulta tan sencilla su inclusin (o exclusin) dentro del concepto de venta.

Entre ellas, consideramos necesario referir a las siguientes:

- Venta de la cuota parte indivisa de un campo.

Si bien la norma refiere a aquellas situaciones en las cuales opera la venta de un campo, puede plantearse que sucede cuando lo que se vende no es el inmueble o predio rural como tal, sino una cuota parte indivisa de este.

Pero veamos, aun en estos casos es posible distinguir dos situaciones posibles:

A) Puede suceder que esa cuota parte indivisa ni siquiera supere (en cuanto a la determinacin ideal de su extensin) las mil hectreas, en cuyo caso corresponde descartar de plano la aplicacin de este artculo 35 a tales hiptesis (no corresponder el ofrecimiento al Instituto Nacional de Colonizacin), dado que no slo no opera la venta de un campo propiamente dicha (ms bien se vende una cuota parte ideal de un campo), sino que a su vez, aun cuando resultare posible asimilar el concepto de venta de un campo al de venta de la cuota parte ideal de un campo a los efectos de la citada disposicin, su aplicacin debe ser rechazada en virtud de que no se verifica el presupuesto relativo a la extensin del bien.

B) Tambin puede darse que la extensin ideal de la cuota parte indivisa que se pretende vender sea superior a las mil hectreas, en cuyo caso el presupuesto de aplicacin del artculo 35 referente a la extensin del bien se estara verificando.

Sin embargo, en tales situaciones tampoco es aceptable que se proceda a aplicar el artculo 35, ya que no es jurdicamente admisible equiparar la venta de una cuota parte ideal de un campo, a la venta de un campo, inmueble, o padrn propiamente dicho, siendo que la mentada disposicin solamente refiere a esta ltima situacin.

Si bien en estos casos es inocultable que se procede a celebrar un negocio de compraventa, el objeto de tal operacin no est constituido por un campo o un predio rural considerado como tal, sino que este viene a estar conformado por la cuota parte indivisa ideal de este, supuesto que a todas luces merece ser excluido del mbito de aplicacin de la norma.

Asimismo, y tal como ha dicho CAMAO, esta situacin no sera para nada conveniente desde el punto de vista prctico para el Instituto, dado que mal podra el

1 CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029,

Revista de Derecho Agrario Uruguay, N 4, pgina 40.

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Instituto Nacional de Colonizacin entrar en un condominio con particulares y menos destinar esa cuota ideal a la colonizacin 2(2).

- El negocio jurdico de aporte del campo a una sociedad.

Puede suceder que los socios o accionistas fundadores de una Sociedad opten por conformar su aporte a la misma a travs de la transferencia a esta ltima, de la propiedad de un campo o inmueble rural. En estos casos, el objeto del negocio jurdico est conformado por un campo, y a su vez, si se verificasen los restantes presupuestos para la aplicacin del artculo 35 (que el campo supere las mil hectreas, etc), podra plantearse la duda de si esta operacin quedara o no abarcada por la disposicin.

Sin embargo, la respuesta debe ser negativa: no es correcto equiparar el negocio jurdico de aporte de un bien a una Sociedad, al negocio jurdico de compraventa. Tal como ha sido sealado por la doctrina, sin duda el socio entra con la sociedad en relaciones muy anlogas a las de un vendedor respecto a su comprador, pero en ausencia de fijacin de precio en dinero, la operacin no puede jurdicamente confundirse con la compraventa3.

De este modo, aquellas situaciones en las cuales un socio transfiere el dominio de un campo a una sociedad en virtud de que ello constituye un aporte que este efecta hacia la misma, deben ser excluidas del mbito de aplicacin de este artculo 35, y por tanto, no cabe se proceda a ofrecer este predio al Instituto Nacional de Colonizacin.

Ahora bien: es preciso no confundir estas situaciones con aquellas en las cuales el socio celebra un verdadero contrato de compraventa con una Sociedad ya constituida. En estos casos, lgicamente, y al reunirse todos los presupuestos requeridos por la norma, corresponde la aplicacin de la misma y el consiguiente ofrecimiento del predio rural al Instituto.

- Ventas realizadas a travs de Remate.

Puede plantearse que sucede en aquellos casos en los cuales la transferencia de la propiedad del campo viene a efectuarse a travs de un remate judicial.

En estos supuestos no hay duda que corresponde realizar el ofrecimiento del campo al Instituto Nacional de Colonizacin, situacin que ha sido reglamentada expresamente por el artculo 4 del Decreto del Poder Ejecutivo del 29 de noviembre de 1949. Dicho Decreto dispone: En caso de que el propietario proceda a la venta en remate del bien, deber anunciarse en los avisos respectivos o en el momento de celebrarse el acto, que la escrituracin definitiva del bien est condicionada al ejercicio del derecho de preferencia, que el artculo 35 confiere al Instituto Nacional de Colonizacin. Efectuado el remate y antes de proceder a la escrituracin del inmueble,

2 CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,

pgina 40. 3 CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,

pgina 41.

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el propietario deber formular al Instituto la oferta de venta por el precio obtenido y con los dems requisitos que se establezca en este Decreto.

Esto es: este Decreto de 1949 viene a regular expresamente la aplicacin del artculo 35 de la Ley 11.029 a las hiptesis de venta del campo por un propietario a travs de un remate, reglamentacin sobre la que conviene en todo caso sealar:

-El citado Decreto, puesto que no distingue, viene a regular tanto los casos de remates judiciales como extrajudiciales.

-El ejercicio del derecho de preferencia por parte del Instituto Nacional de Colonizacin viene a operar como condicin previa para que pueda procederse a la escrituracin definitiva del bien, y no como presupuesto de la realizacin del acto de remate. Vale decir: el acto de remate va a realizarse an sin haber ofrecido antes el bien al Instituto, ofrecimiento que se debe efectuar luego de haber procedido a rematar el bien, pero antes de concretar la escrituracin del mismo.

-La circunstancia de que el ejercicio del derecho de preferencia por parte del Instituto es condicin previa de la escrituracin definitiva del bien, debe anunciarse en los avisos respectivos o en el momento de celebrarse el acto (de remate).

-El requisito de la igualdad de condiciones en que debe ofrecerse el campo al Instituto Nacional de Colonizacin, es tenido en cuenta por la reglamentacin, ya que el propietario deber ofrecer el bien en venta al Instituto por el precio obtenido en el remate, y con los dems requisitos que se establezca en este decreto.

Por lo dems, an cuando no existiese tal reglamentacin, estas situaciones de remate del predio rural deban naturalmente incluirse en la esfera de aplicacin de este artculo 35, dado que la eventualidad de que la propiedad del campo se transfiera mediada por el acto de remate (que jurdicamente no deja de ser ms que un acto comercial de intermediacin), no obsta a que nos encontremos ante verdaderas situaciones de venta (que no pierden la naturaleza de tales por el mero hecho de que se proceda a las mismas a travs del procedimiento del remate), que, como tales, quedan comprendidas en la previsin legal.

- Integracin del precio de la compraventa por otros bienes adems de dinero.

Puede darse la situacin que el precio pactado en la compraventa entre particulares, a cambio del cual va a realizarse la transferencia de la propiedad del campo, no slo est conformado por dinero sino que parte de este resulte conformada por otros bienes (tales como bienes muebles, o acciones, etc).

A los efectos de analizar tal situacin, es conveniente distinguir:

A) Aquellas situaciones en las que la atipicidad relativa a la conformacin del precio hace que no nos encontremos ante situaciones de compraventa, sino de permuta.

A este respecto cabe referirse a lo dispuesto por el artculo 1662 del Cdigo Civil, el cual dispone: Si el precio, esto es, lo que el comprador da por la cosa

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vendida, consiste parte en dinero y parte en otra cosa, se calificar el contrato por la intencin manifiesta de los contrayentes; y no constando sta, se tendr por permuta si es mayor el valor de la cosa y por venta en caso contrario.

De este modo: debemos estar en primer lugar a lo que las partes hayan manifestado (esto es, a la voluntad de las partes en cuanto a determinar si el negocio celebrado por estas es de permuta o de compraventa), y, en segundo trmino, habr que analizar la conformacin del precio objetivamente considerada (vale decir: si el precio se conforma en mayor medida por bienes, estaremos ante una permuta, y en los casos restantes, ante una compraventa).

Pues bien: si de la aplicacin del artculo 1662 del Cdigo Civil fluye que nos encontramos ante una permuta, no va a ser posible aplicar el artculo 35 de la Ley 11.029, y por tanto, no va a corresponder el ejercicio del derecho de preferencia por parte del Instituto Nacional de Colonizacin.

B) Puede suceder que a pesar de que el precio no est conformado exclusivamente en dinero, ello no obste a que la naturaleza jurdica del negocio siga siendo de compraventa. En tales casos es obvio que se renen la totalidad de los requisitos exigidos por el artculo 35 para su aplicacin, y por tanto, es menester cumplir con la aludida disposicin: esto es, el ofrecimiento al Instituto Nacional de Colonizacin debe hacerse.

Ahora si bien desde el punto de vista terico tales situaciones van a quedar comprendidas en el artculo 35, y corresponde por tanto dar cumplimiento al requisito del ofrecimiento del campo al Instituto, en la prctica va a resultar altamente improbable la aceptacin del tal oferta por parte del mismo, dado que le resultar difcil poder aceptarla en igualdad de condiciones con el particular, como la norma requiere. Como ha dicho la doctrina en su momento, si al Instituto Nacional de Colonizacin le resulta imposible procurarse los valores, bienes muebles e inmuebles que el comprador debe entregar como parte del precio, le ser igualmente imposible aceptar la oferta formulada por aquello de igualdad de condiciones 4.

- Venta de campo y Venta de Establecimiento Agrario:

Podra plantearse la situacin de que la compraventa a realizarse entre particulares no tuviese como objeto exclusivamente el campo, al decir del texto legal, o el predio rural o fundo aisladamente considerado, sino que comprenda a su vez otros bienes muebles (tales como herramientas, o vehculos de transporte), o semovientes (ganados), de modo tal que pueda pensarse, ms que en una simple operacin de compraventa de un campo, en una verdadera enajenacin del establecimiento agrario como tal, conceptuacin que ha sido admitida en nuestro Derecho por la doctrina5

Sobre tal problema, CAMAO ha sostenido que en aquellos casos en que exista indivisibilidad del objeto, el Ente tendr que adquirir todo el conjunto de bienes ya que

4 CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,

pgina 41. 5 SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, T.II, Mdeo. 2005,

pgina 184.

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debe actuar en igualdad de condiciones , y que si por el contrario el negocio es divisible la opcin recaer slo sobre la tierra6 . Esto es: an en aquellos casos en los cuales el objeto de la compraventa no consista slo en el campo o fundo como tal, sino en un establecimiento agrario, corresponde de todos modos ofrecer al Instituto Nacional de Colonizacin la adquisicin del mismo, dado que el ofrecimiento (y la eventual aceptacin) debe hacerse en igualdad de condiciones con el particular. La solucin no es la misma si la venta del campo puede dividirse o separarse del resto del negocio, en cuyo caso la aplicacin del artculo 35 slo va a referirse a la primera.

Comparto la solucin dada por CAMAO, sin perjuicio de lo cual considero conveniente aadir lo siguiente: podra plantearse la duda respecto de si en aquellos casos en los cuales lo que se hace es enajenar un establecimiento agrario, no estaramos fuera del mbito de aplicacin del artculo 35, ya que este se refiere exclusivamente a la venta de un campo, y no a las hiptesis de enajenacin de establecimiento agrario.

Frente a este problema, considero que la solucin prctica dada por CAMAO resulta ser enteramente compartible, no obstante lo cual considero que el principal argumento para aplicar de todos modos el artculo 35 no es el de la igualdad de condiciones en que debe ofertarse y aceptar el bien el Instituto, ya que bien podra decirse que ello slo opera en la medida en que se aplique el artculo 35, y que este slo sera aplicable a los supuestos de venta de un campo, y no de enajenacin de un establecimiento agrario. Considero que ante tal interrogante, la solucin debe darse en el sentido que admitir la inaplicabilidad del artculo 35 de la ley 11.029 a las situaciones de enajenacin de establecimiento agrario podra conducir a un sinfn de casos de fraude y simulacin, que llevaran incluso a tornar ilusoria la vigencia de la mencionada disposicin. Por lo dems, no debe olvidarse que en todo caso an en aquellos supuestos en los cuales lo que se realiza es una enajenacin de establecimiento agrario y no una venta del campo propiamente dicha, el inmueble o fundo no deja de ser el bien material por excelencia del establecimiento agrario al que se reserva un rol protagnico en el concierto de los dems bienes7 .

c). El Procedimiento.

Del anlisis de lo dispuesto por el artculo 35 de la ley 11.029, as como de su reglamentacin correspondiente, fluye que el mecanismo mediante el cual se tutela el ejercicio del derecho de preferencia por parte del Instituto Nacional de Colonizacin, est compuesto de los siguientes momentos o etapas:

c.1El ofrecimiento del campo al Instituto.

En primer lugar, corresponde que el particular, antes de vender el campo, proceda a ofrecerlo al Instituto Nacional de Colonizacin. Vale decir: hay una obligacin legal a cargo del particular de ofrecer, antes de proceder a su venta, el campo en propiedad al Instituto.

6 CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,

pgina 41. 7 SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, T.II, cit, pgina 179.

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De la lectura del artculo 35, as como de su reglamentacin, podemos concluir que este ofrecimiento debe estar revestido de una serie de condiciones o requisitos, que pasaremos a estudiar a continuacin:

c.2 Quin debe efectuar el ofrecimiento?:

Del giro gramatical empleado por el texto legal surge con meridiana claridad que quien est obligado a ofrecer el campo al Instituto es el propietario del mismo.

Esto es: dado que la letra no distingue, tampoco debe hacerlo el intrprete, por lo cual deben entenderse comprendidos en la disposicin tanto aquellos casos en los cuales el titular del derecho de propiedad sobre el bien es una persona fsica, como aquellos supuestos en los cuales lo sea una persona jurdica. Tambin deben incluirse los casos en los cuales el dominio del terreno se halle dividido entre varios copropietarios, sin perjuicio de lo cual en tales situaciones, y tal como lo ha dicho la doctrina, el ofrecimiento debe provenir de todos ellos, ya que de otro modo se tratara de una oferta parcial sin contenido obligacional total8.

Obviamente la expresin propietario excluye de la aplicacin del artculo 35 a todas aquellas personas que no tengan un derecho de propiedad sobre el inmueble, an cuando tuviesen una relacin jurdica de carcter real con el bien (tales como los usufructuarios), y con ms razn deben entenderse fuera del artculo 35 a aquellas personas que ni siquiera ostenten un derecho real menor, como ser los arrendatarios, poseedores, o meros tenedores, entre otros.

c.3 En qu momento u oportunidad debe hacerse el ofrecimiento del campo al Instituto?

El ofrecimiento debe hacerse antes de vender el campo, esto es, antes de que se perfeccione el negocio jurdico compraventa.

Pero entonces, cundo se perfecciona una compraventa de bienes inmuebles?: Cabe remitirse a la lectura del artculo 1664, numeral 1, del Cdigo Civil, el que dispone: la venta de bienes inmuebles, servidumbres, censos y la de una sucesin hereditaria no se consideran perfectas ante la ley mientras no se haya otorgado escritura pblica. De este modo, y dado que toda compraventa de inmuebles se perfecciona con el correspondiente otorgamiento de la escritura pblica, el ofrecimiento del bien al Instituto debe en todo caso efectuarse antes de que se proceda a dicha escrituracin.

Ahora bien: la doctrina ha puesto nfasis en aquellas situaciones en las cuales la escrituracin definitiva de la compraventa es precedida por la celebracin de una promesa de compraventa (o enajenacin de inmuebles a plazos), en cuyo caso, en estricto rigor, podra darse que se cumpla con el extremo legal de ofrecer el bien inmueble al Instituto antes de la venta (o sea, antes de la escrituracin definitiva) pero con posterioridad a la celebracin de la promesa de compraventa, todo lo cual puede a

8 CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,

pgina 35.

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su vez haber generado legtimos derechos adquiridos a favor del particular potencial adquirente del bien de que se trate.

En tales casos CAMAO sugiere la inclusin de la eventual aceptacin del Instituto Nacional de Colonizacin como condicin resolutoria expresa del respectivo contrato de promesa, aconsejndose, adems, que el ofrecimiento (al Instituto Nacional de Colonizacin) se efecte de inmediato, an antes de conferirse la posesin del campo al promitente comprador, pues de tal forma de evita la creacin de situaciones de hecho que luego son fuente de problemas y discusiones, de difcil o costosa solucin para las partes9.

Corresponde al respecto plantear la siguiente situacin: Qu sucede si la promesa de compraventa fue inscripta con anterioridad al ofrecimiento del bien inmueble al Instituto?; en tales casos se entiende que si cuando el vendedor ofrece al Instituto el campo, existe una promesa inscripta a favor del promitente comprador privado, no se est cumpliendo con el requisito de que el ofrecimiento al Instituto se produzca en igualdad de condiciones con el particular, dado que a ste ltimo el inmueble le fue ofrecido (supuestamente) libre de inscripciones anteriores.

Cmo se soluciona este problema?: CAMAO sostiene que si el Instituto Nacional de Colonizacin acepta la oferta que le fuera realizada, entonces el oferente deber obtener la cancelacin de aquella inscripcin preexistente que grava con derecho real el predio, de modo tal que si luego no lo logra incurrir en responsabilidad, no pudindose pretender que sea el organismo quien se ocupe de obtener tal cancelacin10.

Por supuesto que lo ms aconsejable para evitar tales situaciones problemticas ser ofrecer el bien inmueble al Instituto antes de proceder a la inscripcin de la promesa, sobre todo por las complicaciones que pueden derivar de una eventual resistencia por parte del promitente comprador privado a abdicar del derecho que la inscripcin anterior le confiere sobre el bien en cuestin.

c.4 En que condiciones debe realizarse el ofrecimiento del campo al Instituto Nacional de Colonizacin?

El propietario est obligado a ofrecer el campo al Instituto en igualdad de condiciones, esto es, en las mismas condiciones en que le pretende enajenar el bien al particular interesado en la compra del mismo (idntico precio, moneda, forma de pago, poca de entrega del predio, etc).

Ahora bien: este requisito no slo supone una obligacin a cargo del propietario del campo de ofrecerlo al Instituto en igualdad de condiciones con el particular, sino que a su vez importa restringir el marco de negociacin dentro del cual se va a poder

9 CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,

pgina 36. 10

CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit, pgina 39.

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mover el propio organismo, el cual no podr pretender alterar, en ninguna medida, las condiciones pactadas por los particulares.

c.5 Aspectos de carcter formal

El acto formal de ofrecimiento del bien al Instituto, ha sido cuidadosamente reglamentado por los Decretos del Poder Ejecutivo del 24 de Mayo de 1948, y del 29 de Noviembre de 1949.

Coordinando el mencionado material normativo, podemos concluir que el acto de ofrecimiento debe cumplir con las siguientes formalidades:

a) Extrnsecas: De la lectura del artculo 3 del Decreto del 29 de Noviembre de 1949 surge que el ofrecimiento debe hacerse por escrito, y la firma de ese escrito debe estar autenticada. La referida disposicin establece en su inciso final: La propuesta deber suscribirla el vendedor o su apoderado en forma, debiendo en todos los casos autenticarse la firma del proponente.

b) Instrumentales: Esta clase de formalidades hace a aquellos datos o menciones necesarias que debe contener este acto formal de ofrecimiento del bien inmueble al Instituto. Este aspecto tambin ha sido regulado por el artculo 3 del Decreto de 1949, de modo tal que se enumeran toda una serie de datos e informaciones que debe contener la propuesta, a los efectos de que el Instituto pueda realizar un correcto y acabado juicio de oportunidad y conveniencia respecto de la adquisicin del bien en propiedad.

En tal sentido, dicha norma dispone que la propuesta contendr, por ejemplo, los datos necesarios para individualizar el bien que se ha prometido vender, as como el nombre del promitente comprador, el precio y la forma de pago, en que se ha convenido la operacin, mencionndose toda una serie de datos adicionales que debe contener la referida propuesta, culminando la disposicin con un inciso final en el que se establece que la misma contendr toda otra informacin cuyo desconocimiento por el Instituto pueda hacer variar el juicio que se forme sobre la conveniencia o no, de aceptar la oferta.

c.6 Ante quien debe ser hecho el ofrecimiento.

De acuerdo a lo dispuesto por el artculo 35 de la Ley 11.029, la declaracin podr ser hecha ante cualquiera de las oficinas pblicas que en la reglamentacin se indiquen, y la reglamentacin ha venido a disponer que los ofrecimientos a que se refiere el artculo 35 de la ley 11.029 debern efectuarse en Montevideo, ante el Instituto Nacional de Colonizacin , o por intermedio de las Sucursales que establezca en el litoral e interior de la Repblica. Donde no las hubiere, podrn hacerse por intermedio de los Servicios Agronmicos Regionales de la Direccin de Agronoma y por las Sucursales del Banco de la Repblica (artculo 1 del Decreto del Poder Ejecutivo del 29 de Noviembre de 1949).

De este modo, podemos decir que:

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En primer trmino, cabe sealar que el acto formal de ofrecimiento debe ser hecho ante las oficinas del propio Instituto Nacional de Colonizacin, o bien a travs de su sede central en Montevideo, o bien a travs de las Sucursales del mismo que pudieren existir en el interior de la Repblica.

En defecto de la existencia de tales Sucursales en el interior de la Repblica, podr recurrirse por parte del particular a los Servicios Agronmicos Regionales de la Direccin de Agronoma, o a las Sucursales del Banco de la Repblica, a los efectos de efectuar el respectivo ofrecimiento.

d). El plazo de que dispone el Instituto Nacional de Colonizacin para considerar el ofrecimiento.

Tal como reza el artculo 35 de la ley 11.029, una vez que se ha producido el ofrecimiento del campo al Instituto, este dispondr de un plazo mximo de 10 das para manifestar si se interesa o no por la adquisicin. Vale decir, a partir del momento en que se produce el ofrecimiento del campo al Instituto, con todos los requisitos que la ley establece, comienza a correr un plazo legal de diez das (corridos) dentro del cual dicho organismo deber manifestar si acepta o no la referida oferta.

Respecto de este plazo de 10 das, es menester realizar las siguientes puntualizaciones:

-En primer lugar, este plazo va a comenzar a correr siempre y cuando el ofrecimiento rena todos los requisitos legales y reglamentarios a que nos hemos referido, esto es, siempre que cumpla a cabalidad con los extremos previstos, por ejemplo, en el artculo 3 del Decreto de 1949, y siempre que contenga adems idnticas condiciones a las de la venta concertada privadamente. Entretanto no cumpla con tales requerimientos, el plazo legal de 10 das va a permanecer en suspenso (o mejor dicho, ni siquiera va a comenzar a correr), suspensin que se va a producir en la medida en que la Divisin Jurdico-Notarial del Instituto Nacional de Colonizacin observe dicho ofrecimiento (por irregular, defectuoso o improcedente), teniendo a partir de ese momento el particular interesado la carga de levantar tales observaciones a los efectos de que el plazo comience a correr, prosiguindose de ese modo con el trmite.

Estas particularidades relativas a la eventual suspensin del plazo de 10 das, han sido puestas de manifiesto tanto por la doctrina11 como por la jurisprudencia12.

-En segundo trmino, corresponde referir al artculo 2 del Decreto del 29 de noviembre de 1949, el cual dispone que el plazo de diez das a que se refiere la ley empezar a contarse desde la fecha de su registro en la Mesa Central de Entrada del Instituto Nacional de Colonizacin. Esto es: si opto por presentar la oferta en un lugar diverso a la sede central del Instituto Nacional de Colonizacin en Montevideo, no

11 CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,

pgina 37. 12

Dictamen 75/975 del Procurador de Estado, Dr. Figueroa, citado en CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, Revista de Derecho Agrario Uruguay N 4, pgina 37.

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obstante haberse efectuado el ofrecimiento el plazo de 10 das comenzar a correr en una fecha diversa a la de la presentacin de la oferta, dado que en todo caso el mismo no podr computarse sino a partir de la fecha de su registro en la Mesa Central de Entrada del Instituto Nacional de Colonizacin.

Por consiguiente, resulta por dems clara la practicidad y conveniencia de presentar la oferta (en la medida de lo posible) directamente en la Mesa Central de Entrada del organismo.

-En tercer lugar, el plazo de 10 das con que cuenta el Instituto a los efectos de analizar si acepta o no la oferta que le fuera realizada, resulta por dems exiguo (y mucho ms teniendo en cuenta las actuales carencias de infraestructura y personal que sufre dicho organismo), lo cual atenta contra una cabal y adecuada valoracin de la conveniencia de aceptar o no el ofrecimiento antedicho.

e) Posibles actitudes a adoptar por parte del Instituto ante el ofrecimiento realizado por el particular.

Si la oferta es correcta desde el punto de vista formal, o una vez observada es subsanada, entonces esta se va a elevar por la Gerencia General del Instituto al Directorio de este, el cual en posesin de todos los elementos de juicio correspondientes (y previo asesoramiento interno) adoptar (o no) resolucin sobre el fondo (esto es, sobre si acepta o no la oferta).

En consecuencia, llegada esta instancia, las posibles actitudes a adoptar por parte del Instituto son las siguientes:

e.1. Rechazar en forma expresa el ofrecimiento hecho por el particular.

En este caso el Instituto va a expedir un certificado al interesado, cuya validez y dems particularidades han sido objeto de reglamentacin en los artculos 5 y siguientes del Decreto del 29 de Noviembre de 1949.

Respecto de dichos certificados, considero en todo caso necesario sealar que: -Si existiese promesa de compraventa, la vigencia de los mismos va a estar dada por el trmino de vigencia de la promesa respectiva. En caso de no existir promesa, o en caso de que an existiendo promesa no se haya determinado su plazo de vigencia, entonces los certificados sern vlidos por el trmino de 180 das contados a partir de la fecha de notificacin al interesado de la resolucin del Directorio no haciendo uso de la opcin (denegatoria expresa), o desde que venci el plazo de diez das acordado por la ley para que el Instituto se expidiera (denegatoria tcita).

-El artculo 8 del mencionado Decreto establece que el certificado perder validez, si la operacin se realizara en condiciones diferentes a las establecidas. Esta disposicin no es otra cosa que la aplicacin de aquel requisito legal que analizamos oportunamente, y que refera a la igualdad de condiciones en que deba ofrecerse (por el particular) y aceptarse (por el Instituto) la venta del campo, igualdad de condiciones que debe darse entre el negocio jurdico de compraventa originalmente proyectado entre el propietario del campo y el promitente comprador del mismo, y la compraventa a

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celebrarse entre el dueo del inmueble y el Instituto Nacional de Colonizacin (si es que este ltimo acepta la oferta).

Pues bien: no verificndose dicha igualdad de condiciones, esto es, celebrando los sujetos particulares (comprador y vendedor) una compraventa cuyas condiciones contractuales sean distintas a aquellas contenidas en la oferta que inicialmente le fuera remitida por el propietario del campo al Instituto, entonces el certificado pierde validez y la venta deviene infraccional (salvo que mediare un nuevo ofrecimiento al Instituto conforme a las variantes negociales que se hubiesen producido), aspecto este ltimo al que nos referiremos ms adelante.

e.2 Dejar vencer el plazo de diez das que le ley le otorga a los efectos de considerar la oferta, en cuyo caso, como es natural, la misma se considerar tcitamente rechazada.

Naturalmente que en estos casos de denegatoria tcita tambin va a proceder la expedicin del respectivo certificado por parte del Instituto Nacional de Colonizacin.

e.3 Aceptar en forma expresa la oferta que el particular le ha comunicado, en cuyo caso, y esto tambin es reflejo del tan mentado requisito de la igualdad de condiciones a que nos hemos venido refiriendo en el presente trabajo, el Instituto se va a subrogar al particular en el contrato de compraventa, en idnticas condiciones (en materia de precio, plazo, clusulas accesorias, etc) respecto de aquellas que hubiesen sido acordadas tanto en el negocio inicialmente proyectado entre particulares, como en la oferta que oportunamente le fuese trasladada al Instituto.

Al decir de CAMAO, nace el haz obligacional recproco entre el oferente (ahora parte vendedora) y el Instituto Nacional de Colonizacin (ahora parte compradora) que se desarrollar en un todo de acuerdo a las normas contractuales acordadas entre los particulares, ya que el Instituto Nacional de Colonizacin adquiere en igualdad de condiciones desplazando o sustituyendo al promitente comprador privado13.

Cualquier clase de variacin en este sentido, tambin va a suponer una violacin del artculo 35 de la ley 11.029.

f). Situaciones de incumplimiento de la norma.

Corresponde a continuacin proceder al anlisis de aquellas situaciones en las cuales se infringe con el artculo 35 de la ley 11.029, de modo tal que el particular vendedor no respeta el pleno ejercicio del derecho de preferencia que dicha disposicin le acuerda al Instituto Nacional de Colonizacin.

Pues bien: en qu casos es posible considerar que hay violacin de este artculo 35?; dado lo relevante del problema, resulta conveniente analizar las distintas situaciones separadamente:

13 CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,

pgina 35.

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f.1.Venta sin previo ofrecimiento al Instituto:

Esta situacin se encuentra expresamente prevista y regulada por el inciso final del artculo 35, al disponerse que la falta de cumplimiento por parte del vendedor, lo har pasible de una multa equivalente al 5% del aforo fiscal ntegro.

No hay duda que si el vendedor, estando incluido en el mbito de aplicacin de este artculo 35, procede a vender su campo sin antes haberlo ofrecido al Instituto Nacional de Colonizacin, incurrir en una situacin de frontal incumplimiento con lo preceptuado por dicha disposicin, de modo tal que ser pasible de la aplicacin de la correspondiente sancin.

En que consiste la sancin prevista por la norma? Se trata de una sancin de carcter pecuniario, esto es, de multa, equivalente al 5% del aforo fiscal ntegro. Cuando la norma se refiere al aforo fiscal ntegro, debemos entender, tal como ha hecho la jurisprudencia, que dicha expresin alude al valor real emitido por la Direccin General de Catastro a los efectos de la contribucin inmobiliaria rural14 .

f.2 Ofrecimiento al Instituto, pero posterior incumplimiento de la norma.

Es posible que an habindose procedido por parte del vendedor a ofrecer el campo al Instituto Nacional de Colonizacin, se incumpla, con posterioridad a dicho acto de ofrecimiento, con lo dispuesto por el artculo 35.

Cules son tales situaciones de incumplimiento? Cabe distinguir dos posibilidades:

- Incumplimiento del artculo 35 posterior a un rechazo de la oferta por el Instituto: Tal situacin se presentara en aquellos casos en los cuales luego de que el Instituto rechaza la oferta que el vendedor le comunic, este ltimo procede a vender el bien al particular en condiciones diferentes a aquellas contenidas en el ofrecimiento hecho al organismo.

No cabe duda que se est desconociendo el requisito de la igualdad de condiciones a que ya nos hemos referido en este trabajo.

- Incumplimiento del artculo 35 posterior a una aceptacin de la oferta por el Instituto.

Esta hiptesis se plantea en aquellas situaciones en las cuales no obstante el Instituto haber aceptado el ofrecimiento que le hizo el particular, este procede, o bien a enajenar el campo a otro particular, o bien a alterar las condiciones contractuales inicialmente previstas (con lo cual se violara aquello de la igualdad de condiciones). No cabe duda, de acuerdo al anlisis que hemos venido realizando, que en ambas situaciones se est violando el artculo 35.

14 Sentencia 138/973, citada en CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del

artculo 35 Ley 11.029, Revista de Derecho Agrario Uruguay N 4, pgina 38.

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Ahora bien, planteadas de este modo las diversas situaciones de incumplimiento de la norma no obstante haber ofrecido el bien al Instituto: Qu sancin corresponde aplicar?:

No cabe duda que la sancin de multa expresamente prevista en el inciso final del artculo 35 es aplicable a aquellas situaciones en las cuales el vendedor omite ofrecer el campo en venta al Instituto, pero es posible decir lo mismo respecto de aquellos casos en los cuales el incumplimiento se da con posterioridad a haber efectuado tal oferta?.

CAMAO se ha pronunciado al respecto sosteniendo que en tales casos no puede pensarse en aplicar la multa prevista por el artculo 35, pues el ofrecimiento se efectu con anterioridad a la venta, cumplindose con ello la obligacin legal. Resta entonces pensar en la multa o clusula penal pactada (...) si el vendedor incumple alguna de sus obligaciones, entonces incurre en la penalidad prevista (no en la porcentual fija prevista en el artculo 35) a favor del Instituto Nacional de Colonizacin15.

Si bien la solucin aportada por CAMAO puede resultar atractiva, a poco se profundice sobre el punto cabe sealar que la misma slo presta utilidad si efectivamente se pact una multa o clusula penal en el respectivo contrato, ya que de lo contrario el incumplimiento de la disposicin legal quedara sin sancin.

En alguna oportunidad el Instituto ha considerado que dichas situaciones de incumplimiento merecen ser sancionadas con la nulidad de la escritura que se extienda en tal sentido (por ejemplo, si se ofrece el bien al Instituto, este lo acepta, y luego el mismo es vendido al promitente comprador o a otro particular).

Entiendo que resulta ms adecuada la solucin dada por Saavedra en sus clases, conforme con la cual dada la laxitud de la expresin empleada en el inciso final del artculo 35 (la falta de cumplimiento por parte del vendedor, lo har pasible de una multa equivalente al 5% del aforo fiscal ntegro), tambin es posible aplicar la referida sancin legal de multa a aquellas situaciones en las cuales no obstante haberle sido ofrecido (y eventualmente aceptado) el campo al Instituto por el particular, este incumple luego con el artculo 35 (por ejemplo, vendiendo el campo a otro particular a pesar de la aceptacin de la oferta por el Instituto).

D). La Expropiacin de tierras a particulares.

1. Concepto.

Dentro de aquellas modalidades de adquisicin de tierras de que se puede valer el Instituto Nacional de Colonizacin, corresponde finalmente referirse a aquellas en que se pone de manifiesto en su mxima intensidad, el carcter exorbitante de las prerrogativas que le son conferidas a dicho ente pblico a los efectos de que este pueda cumplir con su fin pblico de colonizacin. Es que, como vamos a ver enseguida, el mecanismo de la expropiacin supone el ejercicio de una potestad pblica de una

15 CAMAO IRIONDO, Mario, El Derecho Preferencial del artculo 35 Ley 11.029, cit,

pgina 38.

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excepcionalidad tal, que implica el desconocimiento del derecho de propiedad individual de las personas sobre sus bienes.

Tal como la ha definido SAYAGUS LASO, la expropiacin es un instituto de derecho pblico mediante el cual la administracin, para el cumplimiento de fines pblicos, logra coactivamente la adquisicin de bienes muebles o inmuebles, siguiendo un procedimiento determinado y pagando una justa y previa compensacin16(16).

2.Derecho aplicable.

Este mecanismo de la expropiacin de tierras por parte del Instituto Nacional de Colonizacin se encuentra regulado en los artculos 37 y siguientes de la Ley 11.029 (Ley de Colonizacin).

Justamente, el artculo 37 de la referida ley declara de utilidad pblica la expropiacin de tierras para formar o completar las colonias a que se refiere la presente ley, facultndose al Instituto para ejercer las acciones pertinentes de acuerdo con las disposiciones aplicables de la ley N 2958, de 28 de marzo de 1912 y del decreto-ley N 10.247, de 15 de octubre de 1942. De este modo, la propia ley de Colonizacin se est remitiendo a la regulacin del rgimen general de la expropiacin en nuestro Derecho Positivo, de modo tal que dichas normas (tanto la Ley 2958 como el Decreto-Ley 10.247) tambin van a resultar aplicables (aparte de la normativa especial de los artculos 37 y siguientes de la Ley 11.029) a las expropiaciones de tierras que realice el Instituto Nacional de Colonizacin.

No podemos olvidar, a pesar de que la Ley 11.029 no haga referencia a stas, las disposiciones de carcter constitucional que regulan el instituto de la expropiacin, que por su superior jerarqua e indudable funcin garante de los derechos individuales ante las prerrogativas exorbitantes de las personas estatales, vienen a operar como lmite infranqueable ms all del cual la finalidad colonizadora del Instituto no puede justificar cualquier solucin. Aqu corresponde mencionar justamente el artculo 32 de la Constitucin, al que deberemos apelar en ms de una oportunidad, sobre todo llegado el momento de interpretar cabalmente el sistema que la Ley 11.029 define en cuanto a la tasacin del campo del particular que va a ser objeto de expropiacin.

De ms est decir que en el presente trabajo slo nos referiremos a aquellos aspectos relativos al rgimen de la expropiacin, que resulten ser especficos o particulares en cuanto al ejercicio de dicha potestad por parte del Instituto Nacional de Colonizacin.

3. La facultad del Instituto:

El artculo 37 de la ley 11.029 declara de utilidad pblica la expropiacin de tierras para completar o formar las colonias, facultando al Instituto Nacional de Colonizacin a tales efectos.

16 SAYAGUS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T. II, 6 edicin,

Mdeo, 1998, pgina 262.

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Seguidamente, el artculo 38 de la referida ley establece que la facultad de expropiar tierras para destinarlas a colonizacin slo podr ser ejercida por el Estado.

De estar al tenor literal de las mencionadas disposiciones podra pensarse que hay una evidente contradiccin, dado que no es posible por un lado facultar al Instituto Nacional de Colonizacin a proceder a la expropiacin de tierras para cumplir con su tarea colonizadora (declarando a su vez de inters pblico dicha actividad), y en el artculo siguiente disponer que tal facultad slo podr ser ejercida por la persona pblica Estado.

Creemos que la forma de resolver tal aparente contradiccin es la siguiente: el artculo 38 no est empleando la expresin Estado en el sentido restringido de Persona Pblica Mayor, sino que lo est haciendo en un sentido amplio, esto es, el de Estado Aparato, como el conjunto de personas pblicas estatales, incluyndose a los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, aunque con la salvedad de que no pueden entenderse incluidos los Gobiernos Departamentales (ni, obviamente, los particulares).

4. Ventajas del empleo de esta modalidad.

Siendo la expropiacin el mecanismo por excelencia empleado por el Instituto Nacional de Colonizacin para hacerse de tierras, es necesario destacar lo ventajoso que este va a resultar desde el punto de vista prctico para el colono particular que reciba una tierra que fue adquirida por el Instituto a travs del empleo de esta va.

Justamente, y a diferencia de lo que acontece cuando el Instituto recibe tierras (para destinar en colonizacin) en administracin o en arriendo, en este caso va a pasar a ser el propietario de los predios, por lo que, llegado el momento de celebrar el respectivo contrato de colonizacin con el particular a quien se le va a adjudicar la tierra, el Instituto va a poder conferir a este un derecho estable, dotado de permanencia y vocacin a la continuidad en el tiempo, lo cual (y resulta casi ocioso decirlo) va a beneficiar grandemente el desarrollo econmico, poblacional, y productivo de la colonia.

5. El especial mecanismo de control poltico a que est sujeto el Instituto Nacional de Colonizacin.

Una de las particularidades ms relevantes en cuanto al rgimen especial de expropiacin de tierras por parte del Instituto Nacional de Colonizacin, es la relativa al mecanismo de control poltico por parte del Poder Ejecutivo a que el mismo se encuentra sometido en el ejercicio de su facultad expropiatoria.

Es que, como todo Ente Autnomo, la gestin del Instituto es objeto de vigilancia por parte del Poder Ejecutivo. Al decir de SAYAGUS LASO, El Poder Ejecutivo debe mantenerse atento a la actividad que desenvuelven los entes autnomos y en caso de considerar ilegal o inconveniente la gestin de sus consejos o directorios, puede hacerles las observaciones que estime pertinentes (...) El contralor del Poder

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Ejecutivo abarca no slo la juridicidad de la gestin del ente, sino tambin los aspectos de conveniencia17.

Pues bien, dicha vigilancia o contralor poltico, encuentra una especificacin en el inciso segundo del artculo 37 de la ley 11.029, el cual dispone: En cada caso, y antes de iniciar las acciones, el Instituto comunicar al Poder Ejecutivo la resolucin adoptada y sus fundamentos. Si el Poder Ejecutivo no observara la resolucin dentro de 20 das de la fecha de la comunicacin, la resolucin quedar firme y el Instituto podr continuar los procedimientos. La observacin significar suspensin de los procedimientos y reconsideracin de lo resuelto por el Directorio del Instituto.

Respecto de este mecanismo de control del Instituto Nacional de Colonizacin por parte del Poder Ejecutivo, entiendo corresponde efectuar las siguientes puntualizaciones:

- La comunicacin que le hace el Instituto al Poder Ejecutivo de la resolucin de expropiacin adoptada, debe en todo caso ser anterior a la iniciacin de los procedimientos expropiatorios, nunca posterior.

- El contenido de dicha comunicacin no slo est dado por el decreto expropiatorio propiamente dicho, sino tambin por los fundamentos del mismo (esto es, la resolucin del Instituto, como todo acto administrativo, debe ser fundada).

- El Poder Ejecutivo puede, o bien observar tal resolucin, o bien responderle al Instituto que la comparte (a pesar de que esta ltima eventualidad no est prevista expresamente por la norma). Tambin puede el Poder Ejecutivo optar por dejar pasar 20 das desde la fecha de la comunicacin sin observarla, en cuyo caso esta quedar firme (esto es, se considerar tcitamente aprobada por el Poder Ejecutivo), pudiendo ahora el Instituto seguir adelante con el trmite expropiatorio.

En caso de que el Poder Ejecutivo observe la mentada comunicacin, se suspendern los procedimientos de expropiacin, debiendo el Directorio del Instituto Nacional de Colonizacin reconsiderar la resolucin que originalmente haba adoptado.

En suma, el Instituto no va a poder ejercer su facultad de expropiar tierras con fines colonizadores si no cuenta con el asentimiento expreso o tcito del Poder Ejecutivo.

6. Criterios a emplear por el Instituto Nacional de Colonizacin en la seleccin de las tierras a ser expropiadas.

Del anlisis de la ley 11.029 resulta que el Instituto Nacional de Colonizacin no es enteramente libre a los efectos de determinar qu predios rurales van a ser objeto de expropiacin. Vale decir, en la economa del texto legal se establece toda una serie de pautas que debe tener en cuenta el ente pblico, llegado el momento de definir cuales sern los inmuebles rurales que expropiar con fines de colonizacin.

17 SAYAGUS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T. II, cit, pg. 167.

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Dichas pautas o criterios pueden ser clasificados en dos grupos:

a). Pautas de carcter positivo. Estas se encuentran detalladas en los artculos 39 y 40 de la ley 11.029, y consisten en aquellos criterios que debe manejar el Instituto a los efectos de determinar que tierras tendrn preferencia para ser expropiadas, esto es, cuales inmuebles rurales debern ser tenidos en cuenta en primer lugar llegado el momento de proceder a su expropiacin.

Dentro de estas pautas positivas el legislador ha optado por establecer un orden de prelacin en cuanto a la valoracin de las mismas, de modo tal que el Instituto deber tener en cuenta, en primer lugar, determinados extremos, para recin luego, en caso de duda o insuficiencia de los mismos, proceder a analizar los siguientes. Pues bien, pasemos a detallar en que orden de preferencia se encuentran delineados tales criterios:

En primer lugar, tal como reza el acpite del artculo 39 de la ley 11.029, corresponde, al efecto de la expropiacin de tierras, considerar en primer trmino su aptitud para los fines y formas particulares de colonizacin a que sean destinadas.

Esto es, el Instituto deber tener en cuenta, antes que nada, si la tierra es o no apta, adecuada, para cumplir con el fin y forma particular de colonizacin a que vaya a ser destinada. De este modo, habr que considerar tanto las particularidades de la relacin de colonizacin que pueda en el futuro trabarse en torno al predio, como el tipo de explotacin a realizarse en el mismo, todo lo cual debe hallarse en consonancia con las caractersticas del terreno de que se trate.

A continuacin el artculo 39 realiza una enumeracin de aquellas tierras que debern ser tenidas en cuenta preferentemente (luego de haber analizado su aptitud para los fines y formas particulares de colonizacin a que sean destinadas) a los efectos de su expropiacin, y que son las siguientes:

-Las tierras sin cultivos o deficientemente explotadas prximas a los centros poblados, vas de comunicacin, estaciones, lugares de embarque o establecimientos industrializadores de la produccin.

Esta especial consideracin de las tierras mal o insuficientemente explotadas a los efectos de su expropiacin por parte del Instituto Nacional de Colonizacin, no es otra cosa que consecuencia del principio del buen cultivo, ms precisamente, del deber de buen cultivo (especificacin del mencionado principio), siendo este uno de los pilares sobre los que se asienta el Derecho Agrario contemporneo.

Es que, tal como lo ha sealado nuestra doctrina, la omisin del buen cultivo puede aparejar incluso la privacin del derecho de propiedad que -a juicio de la sociedad- , ha dejado de cumplir con el fin para el cual se reconoci 18(18).

-Las propiedades de mayor extensin, apreciada esta en relacin a su emplazamiento, productividad del suelo y modo de explotacin en la fecha en que la expropiacin sea decretada.

18 SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, Mdeo 2004, pg. 110.

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Esta disposicin tambin resulta ser reflejo de la aplicacin de uno de los principios del Derecho Agrario, en este caso, del principio de la razonable divisin de la tierra, reconocido y estudiado por nuestra doctrina 19.

Es que, evidentemente, aquellas propiedades cuyas dimensiones escapan a los parmetros de razonabilidad para convertirse en latifundios, justifican plenamente su consideracin preferente a los efectos de ser expropiadas por el Instituto Nacional de Colonizacin.

-Las tierras, cualquiera sea su ubicacin, que fueran econmicamente susceptibles de importantes transformaciones culturales.

Sin lugar a dudas que dada la imprecisin de la frase empleada en este inciso, resulta por dems complicado desentraar su verdadero significado. Entendemos que la expresin tiene una laxitud tal, que confiere al Instituto Nacional de Colonizacin un margen de maniobra lo suficientemente amplio como para poder incluir, a su discrecin, cualquier predio rural de la Repblica dentro de aquellos con preferencia para ser expropiados.

Lo que s est claro, y tal como lo ha sealado nuestra doctrina, es que esta disposicin es otra manifestacin palpable del principio del buen cultivo, y ms precisamente, de la preferencia por el cultivo ms beneficioso20.

- Las zonas que cuenten con obras de riego o puedan ser dotadas de ellas, o en las cuales se vayan a realizar importantes mejoras hidrulicas.

En este caso la norma atiende a la existencia en el predio, actual o futura, de obras de riego o mejoras hidrulicas.

Naturalmente que en aquellas situaciones en las cuales la obra pblica ya se hubiese efectivamente realizado, el valor de la tasacin del campo va a verse incrementado considerablemente, lo cual importar una superior erogacin monetaria por parte del Instituto llegado el momento de abonar la correspondiente indemnizacin. Es por esto que el propio artculo 39 en su inciso final, refirindose a los casos en los cuales se proceda a expropiar estas tierras, dispone que la expropiacin de las mismas deber realizarse -de ser ello posible- antes de que se produzca la valorizacin como consecuencia de la construccin de la obra pblica.

-Los terrenos excesivamente fraccionados, de rea insuficiente para el sustento de una familia, siempre que exista posibilidad de obtener una reconstitucin parcelaria que haga de cada predio una unidad econmicamente eficaz.

En este caso tambin nos encontramos ante un corolario del principio de la razonable divisin de la tierra pero en un sentido inverso al que vimos unas lneas ms arriba, dado que en este caso no se est castigando a la gran propiedad, sino que se est

19 SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pg. 116.

20 SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pg. 111.

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tratando de un modo desfavorable a aquellas tierras que por encontrarse excesivamente fraccionadas justifican plenamente ser objeto de expropiacin por parte del Instituto Nacional de Colonizacin.

Como bien ha sido sealado por nuestra doctrina, la razonable divisin y distribucin de la tierra pasa tambin por el reconocimiento jurdico de determinadas limitaciones a la facultad de dividir la tierra a efectos de impedir una pulverizacin indeseable de la propiedad y consecuentemente una no razonable divisin de la tierra21.

En tercer trmino, el artculo 40 de la ley 11.029 establece los criterios que debern tenerse en cuenta por el Instituto Nacional de Colonizacin una vez analizados los contenidos en el artculo 39 de la referida ley. Tal como precepta el artculo 40, estos criterios debern ser considerados luego de contemplados en primer trmino los extremos establecidos en el artculo anterior, y en igualdad de condiciones, de modo tal que slo en aquellos casos en los cuales subsistiere la duda de parte del Instituto respecto de que predios sern objeto de expropiacin, deber procederse a la valoracin de los aludidos aspectos.

Estas pautas tienen que ver, al decir de la norma, con la situacin personal de los propietarios de las tierras, realizando la referida disposicin una enumeracin a va de ejemplo de situaciones que deben ser evaluadas de modo desfavorable por parte del Instituto hacia la persona que las motive (las cuales entonces servirn como ndicios de un comportamiento que amerite la expropiacin de las tierras de su propiedad).

Cules son esas circunstancias?, el artculo se refiere, por ejemplo, a que los propietarios residan habitualmente fuera del pas, o posean ms de una finca rural, o a que no exploten sus predios personalmente, o a que cobren precios abusivos por los arrendamientos, culminando la enumeracin con la frase genrica otras circunstancias de carcter antisocial.

b) Pautas de carcter negativo.

De la misma manera que la ley en los artculos 39 y 40 se preocupa por dar pautas positivas a los efectos de seleccionar los campos que sern expropiados por el Instituto Nacional de Colonizacin, en su artculo 41 brinda un criterio negativo, que permite excluir a determinados inmuebles de la facultad de expropiacin ejercida por el Instituto.

Cul es ese criterio?: Reza el artculo 41:

No sern objeto de expropiacin a los fines de esta ley, los inmuebles en los cuales existan establecimientos directamente explotados por sus dueos y que por su adelanto tcnico e importancia econmica, o por la entidad de las mejoras incorporadas al suelo, puedan considerarse ejemplares.

Sin embargo, en casos excepcionales, cuando en razn de la ubicacin del predio convenga al inters general proceder a la expropiacin, sta podr ser decretada previa ratificacin del Poder Ejecutivo, prestada en Consejo de Ministros.

21 SAAVEDRA METHOL, Juan Pablo, Curso de Derecho Agrario, cit, pgina 117.

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Vale decir: no podrn, en principio, ser expropiadas por el Instituto aquellos inmuebles que renan las siguientes condiciones que deben darse acumulativamente:

a) Que sean explotadas directamente por el propietario de las mismas.

b) Que en base a su adelanto tcnico e importancia econmica, o por la entidad de las mejoras incorporadas a su suelo, puedan considerarse como explotaciones ejemplares.