minería, economía y conflicto social en el perú
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MINERÍA, ECONOMÍA Y CONFICTO SOCIAL EN EL PERÙ
Por: Héctor F. Andrade Girón
Se puede notar que en los últimos años, a raíz del incremento de las inversiones mineras
en el Perú ha surgido un gran debate en torno a la importancia que constituye el sector
minero para el país, y en muchos casos, dicho debate ha llegado a constituirse en una
peligrosa discusión dicotómica, es decir, una fuerte división de posiciones entre los que
pregonan el “sí a la minería” y aquellos que defienden el “no a la minería”.
Tal parece que los peruanos tenemos una relación de amor-odio con la minería. La larga
tradición minería y su contribución positiva en términos macroeconómicos hacen que
este sector sea apreciado y considerado por varios grupos de la sociedad como el motor
del crecimiento de la economía peruana; mientras que por otro lado paralelamente crece
el descontento y el malestar de las comunidades y la población ubicadas cerca de los
centros de operaciones mineras. Definitivamente dos realidades y dos posiciones que
merecen ser estudiadas y entendidas en su real dimensión, por tal motivo el presente
ensayo pretende mostrar las dos caras de la minería, para luego culminar con un análisis
crítico pero desde una perspectiva integral y sistémica.
En el Perú ha habido cuatro Leyes Mineras en los últimos 45 años: el Código de
Minería de 1950; el Decreto Ley 17792, dado por el Gobierno del General Velasco
Alvarado, en 1969, que buscó promover la actividad empresarial del Estado en el sector;
la Ley General de Minería de 1981, que se orientó a promover la inversión privada, sin
desmontar la actividad empresarial del Estado. Finalmente, en noviembre de 1991 se
promulgó la Ley de Promoción de Inversiones en el sector minero, Decreto Legislativo
708. En 1992, se promulgó el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de
Minería (Decreto Supremo 014-92 del Ministerio de Energía y Minas), que rige hasta la
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actualidad; la inspiración de esta legislación pone el énfasis en el impulso a la actividad
privada, promoviendo la apertura comercial y la estabilidad jurídica de las inversiones
mineras.
Para entender el aporte de la minería a la economía peruana en la actualidad es
fundamental partir de la relevancia que tiene en variables macroeconómicas claves tales
como: valor agregado, exportaciones, contribuciones a la sociedad, inversiones y
empleo
La participación de la minería dentro del Producto Bruto Interno (PBI) total alcanzó el
4.3% en el 2011, y como se ve en la Figura 001, su participación presenta una ligera
tendencia decreciente desde los últimos 6 años.
Figura 01. PBI minero y de refinación de metales (S/. miles de millones de 1994)
Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.
Las operaciones mineras se concentran principalmente en los departamentos del Perú,
por lo tanto es una actividad operativamente descentralizada, en tal sentido resulta
importante conocer también el peso que tiene la minería y la refinación de metales en el
PBI de los departamentos.
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La participación de la minería en el PBI de cada departamento resulta ser mayor que el
promedio nacional, tal como se muestra en la Figura 02, en Pasco en valor agregado
representa el 47% de su PBI total, seguido por Madre de Dios (38%) y los
departamentos que menos dependen de la minería son Tumbes, San Martin, Amazonas
y Lambayeque.
Figura 02. Producción minera por departamento en 2010 (Como % del PBI departamental)
Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.
Respecto a las exportaciones, los principales minerales que exporta el Perú son cobre,
oro, zinc, plomo, estaño, hierro y plata. En el 2011 el valor exportado minero alcanzó
los US$ 27,361 millones, mayor en 26% a las exportaciones del año 2010 y desde el
2005, las ventas mineras al exterior crecieron a una tasa promedio anual de 18.7%
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Figura 03. Exportaciones mineras
Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.
Según Radetzki (2006) los tres booms de commodities posteriores a la segunda guerra
mundial han ocurrido a comienzos de los años 1950, mediados de los 70 y del 2003 en
adelante, el alto precio de los metales experimentadas a partir del 2003 se debe
principalmente a un shock de demanda combinada, impulsados por China, economías
emergentes e incluso de economías desarrolladas durante el boom del crecimiento
mundial entre 2005 y 2008.
Cabe resaltar que a diferencia de los precios de los metales, el volumen de exportación
de metales en el Perú, en los últimos años está mostrando un ligero freno, tal como
vemos en la Figura 04, que a diferencia del 2010 (61%) y del 2011 (59%) durante el
2012 el porcentaje de participación de los productos mineros en el total de
exportaciones nacional descendió a 56.79% tal como podemos observar en el siguiente
gráfico.
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Figura 04. Productos mineros en el total de exportaciones nacionales durante el 2012
Fuente: MEM.
Respecto a las contribuciones a la sociedad, el nuevo marco tributario aplicable a la
minería actualmente en vigencia comprende:
a) Ley N° 29789.- Ley que crea el Impuesto Especial a la Minería (IEM) y su
reglamento: Decreto Supremo N° 181-2011-EF.
b) Ley N° 29790.- Ley que establece el Marco Legal del Gravamen Especial a la
minería (GEM) y su reglamento: Decreto Supremo N° 173-2011-EF.
c) Ley N° 29788.- Ley que modifica la Ley 28258 – Ley de regalía minería (nueva
regalía minera) Modificatoria del Reglamento D.S. 180-2011-EF.
Entre las características comunes que tienen las tres leyes son:
a) La periodicidad del pago es trimestral.
b) El monto pagado es deducible como gastos para efectos del impuesto a la renta.
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c) Las tasas de impuesto (gravamen) se aplica sobre las utilidades operativas de las
empresas, entendiendo como tal al resultado de deducir del importe de las ventas
los costos y los gastos operativos.
d) Estos tres gravámenes tiene una estructura de tasa progresiva, es decir, la tasa
efectiva que corresponde aplicar se incrementa conforme aumenta el margen
operativo, por lo tanto, la participación del Fisco en los resultados de la actividad
minera se incrementan a media que aumenta la rentabilidad del sector.
En virtud al marco legal actualmente vigente, la contribución de la minería en términos
fiscales en el Perú se traduce a través del pago de tributos, regalías, derechos de
vigencia, del aporte voluntario y del fondo empleo. La suma de todas estas
contribuciones durante el 2011 ascendió a S/. 13,300 millones; así mismo, los tributos,
las regalías y derechos de vigencia constituyeron el 92% de la contribución total, tal
como podemos observar en el siguiente gráfico.
Figura 05. Contribución de la minería a la sociedad peruana en 2011 (S/. Millones)
Fuente: SUNAT, MEM, Fondoempleo. Elaboración: Macroconsult.
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Una elevada proporción de los recursos generados por la minería se destina a los
gobiernos regionales y locales, lugares donde se encuentran las operaciones de dichas
empresas, la contribución hacia los gobierno sub nacionales en la actualidad se
materializa a través del llamado canon y las regalías mineras
Entre los departamentos con mayor monto de transferencia se encuentran Ancash,
Arequipa, Cajamarca y La Libertad, estas transferencias representa 21%, 28%, 19% y
17.3% respectivamente del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en estos
departamentos.
Figura 06. Transferencias por Canon y Regalías a Gobiernos Locales y Regionales por
departamento en 2011.
Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.
Respecto a aporte de la minería en las inversiones, según el Ministerio de Energía y
Minas las inversiones del sector minero han adquirido un dinamismo notorio a escala
nacional. En años previos al 2008 llegaron como máximo a US$ 1,600 millones y desde
el 2008 se observa un crecimiento exponencial llegando en el 2011 a US$ 7,200
millones. Esto a nivel macroeconómico representa 21% de la inversión privada y según
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el reporte anual 2012 del Ministerio de Energía y Minas, durante EL 2012 las
inversiones totales llegó a una cifra record de US$ 8,549 millones.
Figura 07. Inversión del sector minero (US$ millones)
Fuente: INEI. Elaboración: Macroconsult.
La proyección que las inversión siga creciendo en los próximos años son positivas,
motivadas por la perspectiva de alto precio de los metales y la creciente
industrialización de las economías emergentes. Como vemos, la magnitud de la tasa de
inversión, constituye a la minería como uno de los sectores que mayor invierte en el
Perú.
Uno de los indicadores no menos importante es la participación de la minería en el
empleo, como podemos notar la minería en el empleo no tiene la misma magnitud a su
peso en el PBI agregado (4.8%) debido a que el sector minera se caracteriza por ser una
actividad intensa en capital, según el estudio del impacto económico de la minería en el
Perú (Macroconsult, 2012), durante 2011 el empleo generado por la minería representó
solo alrededor del 1% población económicamente activa (PEA), sin duda una cifra poco
representativa en comparación a otros sectores.
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Figura 08. Personal ocupado en el sector minero (Número de trabajadores)
Fuente: MEM
(p) información preliminar
Cabe preguntarse entonces, si la minería significa tantos beneficios a nivel
macroeconómico para el Perú, porque crece paralelamente el descontento y el nivel de
conflicto entorno a la minería. Para comprender este proceso complejo, es necesario
determinar un rango de conceptos que sobre el conflicto se han planteado.
Según Marinés Suares (1996) lo considera como un proceso interaccional que, como tal,
nace, crece, se desarrolla y puede a veces transformarse, desaparecer y/o disolverse, y
otras veces permanece estacionado. Por otra parte, Ezequiel Ander-Egg (1995) sostiene
que el conflicto es un procesosocial en el cual dos o más personas o grupos contienden,
unos contra otros, en razón de tener intereses, objetos y modalidades diferentes, con lo
que se procura excluir al contrincante considerado como adversario. En este mismo
sentido, Jares (2002) enuncia el conflicto como la esencia de un fenómeno de
incompatibilidad entre personas o grupos y hace referencia tanto a los aspectos
estructurales como a los personales, es decir, que el conflicto existe cuando se presenta
cualquier tipo de actividad incompatible.
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Desde el campo de la psicología, se enfatiza en la frustración, considerando que el
conflicto se presenta cuando al menos una de las partes experimenta frustraciónante la
obstrucción o irritación causada por la otra parte: «Por tanto el conflicto surge en cuanto
las partes perciben que las actividades a desarrollar para la consecución de los objetivos
se obstruyen entre sí» (Mundéate y Martínez, 1994, citados por Jares, 2002: 44).
La Defensoría del Pueblo entiende a los conflictos sociales como un proceso complejo
en el cual sectores de la sociedad, el Estado y las empresas percibenque sus objetivos,
intereses, valores o necesidades son contradictorios y esa contradicción puede derivar en
violencia.
En el Perú, según el reporte de conflictos sociales N° 107,de la Defensoría del Pueblo,
de los 147 conflictos socio ambientales registrados durante el mes de enero 2013, el
72,8% (107 casos) corresponde a conflictos relacionados a la actividad minera; le
siguen los conflictos por actividades hidrocarburíferas con 14,3% (21 casos). A
continuación los gráficos de la distribución de conflictos de acuerdo a sector:
Figura 09. Minería y los conflictos socio ambientales enero 2013
-
Fuente: Defensoría del Pueblo. Elaboración: propia
Pero, ¿cuáles son las características y los orígenes de dichos conflictos?, según los
hallazgos en la investigación minería y conflicto social (Tanakaet al., 2007) los
conflictos mineros analizados en el Perú, se sitúan frente a dos situaciones diferentes.
73%
14%
4%1%
2% 3% 1%1% Minero
Hidrocarburos
Energéticos
Electricidad
Residuos y saneamiento
Forestales
Otros
Agroindustria
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De un lado, aquellas en las que ya se implementó un proyecto minero, planteándose el
conflicto en términos de la afectación y de la participación de los beneficios de la
actividad y, del otro, aquellas en las que se pretende iniciar una operación o ampliar las
áreas de operación ya existentes, en donde los reclamos se orientan a la conveniencia o
no de dicha actividad, por múltiples consideraciones.
Por otro lado, es importante entender que los conflictos generados por las industrias
extractivas de recursos no renovables son esencialmente estructurales en el sentido que
se enfrentan lógicas, temporales y espaciales, estructuralmente incompatibles. Los
conflictos son estructurales también en la medida que se desarrollan en un contexto de
violencia estructural (Galtung, 1996): pobreza, desigualdad en el acceso a la
información y a los recursos de poder e influencia, necesidades básicas insatisfechas
como la educación y la salud son algunos ejemplos del fenómeno de violencia
estructural.
En ese sentido, los conflictos mineros reflejan también reclamos históricos de las
comunidades rurales, quienes en su mayoría indígenas y campesinas se han sentido
excluidas permanentemente de los beneficios que generan la explotación de las riquezas
naturales que posee el país. Y el estado, ente responsable de canalizar los beneficios y
las utilidades tanto a nivel nacional, regional y local viene demostrando poca capacidad
para invertir los fondos que genera la minería de manera productiva y a favor de las
comunidades en conflicto con la minería.
A todo ello se suma la desconfianza de las comunidades hacia las instituciones, no
confían que el gobierno abordará sus inquietudes y les protegerá efectivamente de la
contaminación y otros riesgos que la industria minera puede causar.
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Así mismo, algunas compañías mineras, a raíz de su inexperiencia para operar en un
contexto post-conflicto en una sociedad tradicional como la peruana, cometieron en
ocasiones graves errores en su relación con las comunidades locales. Empleando por
ejemplo a personal que ostentaba actitudes desdeñosas o incluso racistas hacia las
comunidades campesinas locales.
Una mirada retrospectiva del proceso social-económico peruano nos arroja que durante
la historia en nuestro país se han impuestos diferentes tesis respecto a cómo construir
desarrollo, para el Perú y muchos países de Latinoamérica, a partir de la década de los
40 se inició a imponerse la tesis de buscar mejores niveles de vida para la población a
través de la sustitución de las importaciones y la apuesta por la industrialización
nacional, esta iniciativa buscaba lograr la independencia economía y que el motor de la
economía este fundamentalmente en el mercado nacional.
Una vez agotada la estrategia de sustitución de las importaciones, surgió una nueva
estrategia de desarrollo, caracterizada por la apertura externa, mercado libre y la
preponderancia del sector privado como eje del desarrollo económico; surgió también el
concepto de ventaja comparativa y se planteó la idea del mercado como mecanismo
fundamental de la asignación de los recursos, y por ende, se exigía la neutralidad del
aparato del estado, reduciendo así, drásticamente su rol e influencia en la economía.
De cara al futuro, surge la necesidad que nuestro país emprenda una nueva fase de
desarrollo, centrada en la búsqueda de una competitividad colectiva, para ello es
necesario apostar por un nuevo modelo de desarrollo, más interactivo (clúster minero).
Que implica desarrollar el encadenamiento de la minería en todas sus direcciones, con
proveedores locales, universidades, comunidades campesinas, refinerías, etc., orientada
a hacer crecer la productividad sistémica tal como indica (Meyer-Stamer 2000).
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Para ello es muy necesario superar esa visión simplista de la minería peruana, lo vemos
como fuente de desarrollo pero nos olvidamos que ningún desarrollo es automático.
(Glave, Kuramoto, 2007). Esperamos que los encadenamientos propuestos por
Hirschman (1958) se generen automáticamente, o que el bigpush propuesto por
Rosenstein-Rodan (1961) se presente con una inversión minera masiva.
Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeconómico,
principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generación de
divisas y alivio de la balanza de pagos, así como en el crecimiento económico. Sin
embargo, es menos claro también el impacto real de la industria minera en la generación
de empleo directo e indirecto, así como en el proceso de desarrollo local y regional.
Sin duda la agudización de los conflictos sociales mineros y la inestabilidad generada,
es motivo de preocupación, ya que plantea serios problemas de gobernabilidad que
puede tener consecuencias económicas y sociales y en efecto, mermar seriamente las
perspectivas de desarrollo sostenible del país.
Pero también es importante que dichos conflictos, más que problemas, sean vistos como
fuente de oportunidad y se constituya en el factor catalizador para que las comunidades
campesinas sin perder su identidad, se reinventen en el plano económico bajo los
nuevos retos y perspectivas que plantea una sociedad posindustrial.
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REFERENCIAS
1) Ander-Egg, Ezequiel. 1995. Diccionario del trabajo social Lumen. Buenos
Aires.
2) Aisenson Kogan, Aída. 1994. Resolución de conflictos Fondo de Cultura
Económica. México.
3) Bonilla, Guido et al . 1998. Conflicto y justicia: Programa de Educación para la
Democracia. Instituto para el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galán.
Bogotá.
4) Galtung, Johan (2002). Repenser le conflit: l‟approche culturelle, preparado para
el proyecto Dialogue interculturel et prévention des conflits, Strasbourg: Conseil
e l‟Europe.
5) GLAVE, Manuel; KURAMOTO, Juana (2007). "La minería peruana: lo que
sabemos y lo que aún nos falta por saber". En: Investigación, políticas y
desarrollo en el Perú. Lima.
6) HIRSCHMAN, Albert O. (1958). The Strategy of Economic Development. New
Haven: Yale University Press Inc., 1.ªedición.
7) Macroconsult (2012). “Impacto económico de la minería en el Perú” Documento
elaborado por encargo de la SNMPE.
8) MEYER-STAMER, Jörg (2000). “Estrategias de desarrollo local y regional:
clústers política de localización y competitividad sistémica”, El Mercado de
Valores, n.º 9. México: Nacional Financiera.
9) Minería y conflicto social/ José de Echave, Alejandro Diez, Ludwing Huber,
Bruno Revesz, Xavier RicardLanata y Martin Tanaka. Lima, CBC, CIPCA,
CIES, IEP, 2009
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10) M. Radetzki, R. E. (2006). El boom en el mercado de minerales: ¿cuánto tiempo
podrá durar? Estados Unidos.
11) ROSENSTEIN-RODAN, Paul (1961). “Notes on the theory of the „big push‟”,
en H. S. Ellis y H. C. Wallich (eds.), Economic Development for Latin
America. Nueva York: St. Martin‟s.