mercadotecnia electoral

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Francisco de Jess aceves Gonzlez

UniversidaddeGuadalajara,Mxico Correoelectrnico:[email protected] Elautorexpresa su reconocimientoaElsaNoemMayorgaOchoa,cuya

contribucinenlacapturayprocesamientodeinformacinresultfunda-mentalparalaconclusindeestetrabajo.

Nuevapoca,nm.2,julio-diciembre,2009,pp.33-62.issn088-252x

Comounaconsecuenciainevitabledelacrecientemediatizacinobservadaen el desarrollode las contiendaselectorales,lamercadotecniapoltica,especficamente el uso de la publicidad polticatelevisiva,haterminadoporimponersecomoelinstrumentofunda-mentalalqueseajustanlasestrategiasdecampaadelospartidospolticosenlospasesdemocrticos.Elpropsitodelpresentetrabajoesanalizar,desdeunaperspectivacomparada,laregula-cinquesehaestablecidorespectoalcarctermediticodelascampaas,particularmenteen lo relativoa lapublicidadpolticaenlaslegislacioneselectoralesen9paseslatinoamerica-nosen2006.

Palabras clave: legislacinelec-toral,publicidadpoltica,campaaselectorales.

Elecciones, medios y publicidad poltica en Amrica Latina: los claroscuros de su regulacin

As an inevitable consequence of the in-creasing media promotion observed in the development of the electoral cam-paigns, political marketing research, specifically the use of the televised political publicity, has ended up pre-vailing as the fundamental instrument to which the strategies of campaign of the political parties in the democratic countries adjust. The intention of the present work is to analyze from a com-parative perspective the regulation that has been established with respect to the promotional characteristics of the campaigns, particularly with respect to political publicity, in elec-tions of 19 Latin American countries that were taking place in 2006.

Key words:electoral laws, political advertising, electoral campaigns.

34 FranciscodeJessAcevesGonzlez

introduccin

Comounaconsecuenciainevitabledelacrecientemediatizacinob-servadaeneldesarrollodelascontiendaselectorales,lamercadotecniapoltica, especficamente el uso de la publicidad poltica televisiva, ha terminadoporimponersecomoelinstrumentofundamentalalqueseajustanlasestrategiasdecampaadelospartidospolticosenlospasesdemocrticos. Ms all de las modificaciones que la adopcin de estas herramientashanprovocadoenelcarcterydesarrollodelascontiendaselectorales,suirrupcinhageneradoundebateacercadesuimpactoenlosprocesoselectorales.Ladiscusinabarcadiversostpicos.Porunaparte,semantienevigentelaaejadiscusinsobrelosposiblesefectosde la publicidad meditica y su capacidad de influir en la definicin del votodesusaudiencias.Aunqueenestepuntotodavahayquienesrei-vindicanelparadigmalazarsfeldianodelosefectoslimitados,sehanvenidoimponiendodiversasperspectivastericas,comolaagenda-set-ting(Stevensonet al.,200yMcCombsandKiousis,2004),elpriming(IyengaryKinder,993)yelframing(Shahet al., 1996), que ratifican laimportanciadelosmediosenlapercepcinquelasaudienciascons-truyensobresuentorno.Porotraparte,seinsistequeaconsecuenciadeestamediatizacin,eldebatepolticosehadegradado(Sartori,992y998).Finalmente,algunosestudiososhancomenzadoaplantearsealgunascuestionesrelacionadasconlairrupcindelapublicidadpolti-cameditica:Hamejoradolacalidadcomunicacionaldelosprocesoselectorales?Hacontribuidoalaprofundidaddeldebatepoltico?Haproporcionado al elector informacin til y necesaria para la definicin de su voto? Son preguntas cuya preocupacin va ms all de la eficien-ciadelinstrumentoysecentraensusefectossobreeldesarrollodelademocracia, especficamente sobre la calidad de la misma.

Enloquetodoscoincidenesenelreconocimientodelacentralidaddelosmediosmasivosdecomunicacinenlaconformacindelespaciopoltico (Dahlgren, 1997), y que debido a ello la configuracin de la polticaactualseencuentracapturadaporlalgicaylaorganizacindelosmediosquelaencuadranyestructuran,yquesiguiendoaCastells(999)endichoencuadramientoseencuentraunadelasfuentesfunda-mentalesdelacrisisdelademocraciaenlaeradelainformacin.

35Elecciones,mediosypublicidadpolticaenAmricaLatina...

Derivado de este carcter irreversible de la intervencin de losmedios en los procesos polticos, particularmente en las contiendaselectorales, se ha observado una creciente regulacin sobre su papelysusactividadesenlaslegislacionesquelospaseslatinoamericanoshanemitidosobrelamateria.Sinembargo,losestudiosqueabordaneltemaseencuentrantodavaenunestadoembrionario(LaugayGarcaRodrguez,2007).

A lo largodel texto seabordar la irrupcinde lascampaasmediticasen losprocesoselectoralesy suamericanizacin; laoleadademocratizadoradeladcadade980ysuefectoenlas le-gislacioneselectoralesdeAmricaLatina;enseguida,seexpondrelprocedimientometodolgicosobreelquesesustentaelanlisisysepresentarnloshallazgosdelainvestigacin,paraconcluirconelsealamientodelosclaroscurosdelalegislacin.

irruPcin de la Publicidad Poltica en amrica latina

Existeunacoincidenciaentre losestudiososdel temaenubicarelnacimientodelmarketing poltico, en la campaa instrumentadaporelcandidatorepublicanoDwigthEisenhowerensucaminoalapresidenciadeEstadosUnidosen952.Maarek(997),porsuparte,identifica tres etapas en la evolucin del marketingpolticonorte-americano.Laprimera(952-960)alaquedenominainfanciasecaracterizapor lasustitucindeldiscurso tradicionalde la retricapolticaporlosmensajesbrevesydirectos,ascomoporelusointen-sivodelosmediosdecomunicacin,particularmentelosspotsradio-fnicosytelevisivos.Ladelaadolescencia(960-976)enlaquesedepurayprofundizaelusodelspot,yladelamadurez,oestadoadultoquelasitaapartirdelosaosochenta,cuandolatelevisinseconvierteenelmedioprincipaldepublicidadpoltica,acaparandolamayor parte del financiamiento que los partidos destinan a sus cam-paasyseobservaunacrecienteincidenciadelapublicidadnegativaeneldesarrollodelascontiendaspolticas.

Deacuerdoconestaperiodizacin, losprimerosbalbuceosdelmarketingpoltico,enAmrica latina,correspondieronalperiodo


de laadolescencia,ysemanifestaron,principalmente,en la incor-poracindeexpertosenelmanejode losmediospublicitariosenlos equipos de campaa, especficamente consultores extranjeros y publicistaslocales.

Laexperiencialatinoamericanaenelcampodelamercadotecniapoltica, segn afirmacin de Domnguez (1983), arranca en Venezue-laen968,cuandolospartidosdelestatus,adycoPei,contratanlosserviciosde JoeNapolitanyDavidGarth comoconsultoresdelascampaasdesusrespectivoscandidatos.Peroesen973,conlacampaadelcandidatodeAccinDemocrtica,CarlosAndrsPrez,denominadaElhombrequecaminamediante laconjuncindelconsultornorteamericanoJoeNapolitanylostalentoslocalesRennyOttolinayJosEnriqueCheliqueSarabia,esteltimocompositordeltemamusicalElcaminante,queseconvirtienelhimnodelacampaa,ascomoel trabajode laempresaencuestadoraGallup,quelapublicidadpolticatomacartadenaturalizacinenlosproce-soselectorales.

EnArgentina,justoenelprocesodetransicindeladictadurami-litaralosgobiernosciviles,Muraro(990)destacaelusosistemticodetodalabateradetcnicasinherentesalmarketingy lapublicidadpolticaenlacampaadeRalAlfonsin,candidatodelaUninCvicaRadicalenlaseleccionespresidencialesde983.

EnelcasodeChile,lapublicidadpolticanosurgienunacontiendaelectoralsinoenelmarcodelprocesoplebiscitariode988,enelquesedirimalapermanenciadePinochetenelpoder,procesoqueculminel5 de octubre con la victoria de la franja del No y el fin de la dictadura. Antelaausenciadepluralidadenlosmediosdecomunicacinydees-trictasrestriccionesalalibertaddeexpresin,seconstituyunafranjapolticaquejugunpapelfundamentalenlaestrategiacomunicacionaldelospartidosdeoposicin.Elhechodeque90.%delosentrevista-dos afirmaron en su momento haber visto siempre o a veces la franja evidencisuniveldepenetracinenlasaudiencias(Ortega,999).Supuestaenoperacinestuvoreguladaporelartculo3delaLeyOrgnicaConstitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios emitida en mayo deesemismoao,yenlaqueseestipulabaqueenelcasodeplebiscitonacionalloscanalesdetelevisinotorgaran30minutosdiariosquese


distribuiranlamitadparaelgobiernoylaotramitadparalospartidosquesustentenposicionesdiferentesalasdelgobierno.

EnBrasil,duranteelprocesoelectoralde989,quemarcabaelre-establecimientodelaeleccindirectaparapresidentedelarepblica,elcandidatoFernandoCollordeMellodespliegasucampaaprivilegiandoelespaciodelosmedioseintroducelapublicidadnegativacomorecursofundamental.EnelHorarioGratuitodePropagandaElectoraladvertaquedellegarLusIncioLuladaSilva,candidatodelPartidodelTrabajo,a la presidencia, confiscara las cuentas de ahorros (Chaia, 2006).

EnMxico,auncuandoenelprocesode988aparecieronalgunoselementos especficos de la mercadotecnia electoral como la difusin delasencuestaselectoraleseshasta994queErnestoZedillo,candi-datodelentoncesgobernantePartidoRevolucionarioInstitucional,uti-lizalapublicidadpolticacomounelementosustantivoensuestrategiadecampaaelectoral; asimismo,aunqueen forma limitadayconunenfoquedecrticaalrgimenpriista,elPartidoAccinNacionaladere-zsucampaaconalgunosspotspublicitarios.Suirrupcinseprodujo,entonces,enelcontextodelareformaelectoralde993derivadadelacrisispostelectoralde988,yenlacualseintrodujo,porvezprimera,lareglamentacinrespectoalacontratacindetiemposcomercialesenlaradioylatelevisin(Aceves,2000).

la americanizacin de la Poltica: un trmino a debate

Conlapropagacindelusodelosinstrumentosmercadolgicosenlascontiendaselectoralesendiversidaddepases,sehaconvertidoenunlugarcomndecirquelapolticasehaamericanizado.Ciertamentequeeldesarrollodeelementospropiosdelmarketingpolticonorteamerica-no,comolapersonalizacin,elusodeencuestas,laparticipacindeexpertosenpublicidadycreacindeimagenenlosequiposdecampaa,ydemaneraespecialelusodelosspotspolticos,particularmentelostelevisivos,etctera,hanaparecidodemaneracadavezmasfrecuenteenlospasesconprocesoselectoralesquereivindicancomodemocrticos.Nisiquieralospaseseuropeoshanlogradoevadirsedeestaamerica-nizacin,comoloilustraCastells(999)conlosejemplosdelReino


UnidoydeEspaa.Enelcasodelprimero,aunquelapublicidadpagadaesilegal,lospartidosdisponendeemisionesgratuitastantodentrocomofueradelascampaas.EnEspaa,porsuparte,elusodelosmediosylapersonalizacincimentaronelarriboalpoderdeFelipeGonzlezen982.InclusoenRusia,lascampaasdeestiloestadounidensehicieronsudebutenlaseleccionesparlamentariasde993.

Empero,ladiseminacindeltrminoamericanizacincondujoaundebateentrelosestudiososdelacomunicacinpoltica,respectoaladelimitacindelosalcancesdelconcepto.Porunaparte,autorescomoNegrine y Papathanassopoulos (996) advirtieron de los riesgos quepodranderivarsedeinterpretarestaadopcindelestilodecampaanorteamericano,estaamericanizacincomounprocesodemoderni-zacindelacomunicacinpolticaenlospasesimplicados.Esdecir,quemsalldesuempleoinstrumental,elusodelasherramientasdelamercadotecniapolticaevidenciaba,ensudesarrollosociopoltico,unprocesodemodernizacindelsistemapolticodelasociedad.Concre-tamente,sereferanalaasimilacinyreproduccindelascaractersti-casdelsistemapolticoamericano.

Sinembargo,paraelgruesodelosautoresqueutilizanestetrmino(Radunski996;Berln Villafaa 2006; Zovatto, 2007) su significado se refiere estrictamente a la utilizacin de las herramientas de la merca-dotecniapolticaelusodelaencuestasylapublicidadpolticaquetuvieron su origen en Estados Unidos, pero con diversos grados deadopcinyadaptacin,sehanconvertidoenelelementocentraldelasestrategiasdecomunicacindelascampaaspolticasenlosprocesoselectoralesenAmricaLatina,comosedesprendedelcomentariodeZovatto a propsitode las campaas electoralesde2006 en algunospasesdeestecontinente:

Porltimo,debesubrayarseeltemadelascampaaselectoralesysucre-cienteamericanizacin.Unfenmenoenaumento,quesecaracterizaporlapersonalizacindelapoltica,lapreeminenciadelcandidatosobreelpartido, el uso progresivo de la televisin y la descalificacin del opositor por

encimadelasideasenelmarcodecampaasnegativas.EnestalneasedesarrollaronlascampaasenBrasil,CostaRica,Nicaragua,MxicoyPer(Zovatto,2007).


el Proceso democratizador y las leGislaciones electorales de amrica latina

Noescasualquelairrupcindelamercadotecniapolticayeldiseodecampaascentradasenlacomunicacinmediticahayaocurridoenlas dos ltimas dcadas del siglo pasado. Su aparicin coincide coneldesarrollodeprocesosdemocratizadoresenunconjuntodepaseslatinoamericanos.AnalistasdeldesarrollopolticoenAmricaLatinacomoZovattoyOrozco(2008),coincidenen trminosgeneralesconlateoradelasolasyubicanlaemergenciademocratizadoraenLati-noamrica,enelperiodoqueHuntington(994)denominlaterceraola, queabarcabade974a990.Porsuparte,PeterSmithensuestudiosobreeldesarrollodelademocraciaenlospaseslatinoameri-canos afirma que su mayor crecimiento se observa en lo que denomina comoeltercerciclodelademocratizacin,quevade978al2000,cuandocasiel90%delapoblacindeAmricaLatinadisfrutabadelademocraciaelectoral(2004:96).

Ecuadorretornalademocraciaen979,yenChile,conlallegadaalapresidenciadePatricioAylwinen990,postuladoporunacoali-cindepartidosentrelosqueseencuentranlaDemocraciaCristianayelPartidoSocialista,sereestablecelademocracia.Talvezunodelosindicadoresdeesteprocesodemocratizadorloconstituyeeldesarrollodelaslegislacioneselectoralesdelospaseslatinoamericanos.Dehe-cho,aexcepcindeCostaRicayBrasil,cuyaslegislacionesdatande952y965respectivamente,enlosdemspasessuslegislacioneshansidoelaboradasdeladcadadelosochentaenadelante.

UncasopeculiareseldeColombia,quearazdelareformaconstitu-cionalmediantelacualsepermitalareeleccindelpresidente,seelaborunalegislacinespecial,alaquesedenominLey996LeydeGarantasElectorales, promulgada en noviembre de 2005, mediante la cual se defi-nieronlasreglasaquedeberanajustarselaseleccionespresidenciales.

Procedimiento metodolGico

Elcorpusdeinvestigacinseconformconlaslegislacioneselectoralesqueseencontrabanvigentesen2006,de9pases latinoamericanos.


cuadro leGislaciones electorales de amrica latina

viGentes al 2006

Pas Ao LegislacinArgentina 983 CdigoElectoralNacionalBolivia 984 CdigoElectoralBrasil 965 InstituioCdigoEleitoralChile 988* Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones

ElectoralesyEscrutiniosLey9.884/2003sobreTransparencia,LmiteyControldelGastoElectoral

Colombia 2005 Ley996de2005LeydeGarantasElectoralesCostaRica 952** CdigoElectoral.LeyNo.536Ecuador 2000 Codificacin de la Ley de Elecciones

LeyOrgnicadeControldeGastoElectoralydelaPropagandaElectoralde2000

ElSalvador 993 CdigoElectoralGuatemala 985 LeyElectoralydePartidosPolticosHait 999 LoiElectoraleHonduras 2004 LeyElectoralydelasOrganizacionesPolticasMxico 990*** CdigoFederaldeInstitucionesy

ProcedimientosElectoralesNicaragua 2000 LeyElectoraldeNicaraguaPanam 2003 CdigoElectoralParaguay 996 CdigoElectoralPer 997 LeyOrgnicadeElecciones

LeydePartidosPolticosde2003R.Dominicana 997 LeyElectoralNo.275-97Uruguay 999 LeydeEleccionesVenezuela 997 LeyOrgnicadelSufragioyParticipacin

Poltica

Fuente:elaboracinpropia*Actualizadaal2003**Actualizadaal200***Actualizadaal2002


Suseleccinserealizsobrelabasedelcumplimientodedosaspectos.Elprimero,quedesde laperspectivageopoltica fueranconsideradoscomopartedeAmricaLatina,ysegundo,quesuregulacinlegisla-tivacontemplaraeldesarrollodecampaaspolticasenlascontiendaselectorales.2Porotraparte,esnecesarioadvertirqueunacaractersticadelaregulacinsobrelascampaaselectoralesesqueseencuentradi-seminadaendiversaslegislaciones(LaugayGarcaRodrguez,2007).ComprendendesdeelTextoConstitucional aCdigosyLeyes sobreProcesosElectorales,pasandoporleyessobrepartidospolticos,has-ta regulaciones especficas, como el financiamiento a los partidos as como algunas emanadas de la normatividad estatal ymunicipal. Sinembargo,paraesteanlisisseincluyeronsolamenteaquellaslegislacio-nesexpresamenterelacionadasconelprocesoelectoral.

Unprimerdatoquesaltaalavistaalrealizarelanlisisdelasleyeselectoralesessuausenciadehomogeneidad.Enefecto,tantoeneltipocomoenlacantidaddeaspectosrelacionadosconlascampaaspol-ticas,queson reguladospor las legislaciones, seapreciaunanotablediversidad.Cadapasimprimeensunormatividadaquellascuestionesqueconsideranrelevantesyprioritarias.

Ensuestudiosobrelaregulacindelascampaaspolticasenlaslegislacioneslatinoamericanas,LaugayGarcaRodrguez(2007)dis-tinguencincoelementosquesirvendebaseparasuanlisiscompara-tivo:a)lascondicionesparasurealizacin,b)superiodoyduracin,c)lasactividadestradicionalesdeproselitismopoltico,d)lacampaaelectoralporlosmediosdedifusin,ye)prohibicionesyrestriccionesgenerales.Empero,sindejardereconocerqueconstituyeunesfuerzoporagruparlosdistintosaspectossometidosaregulacinencincoca-tegoras,sucarcterhartogeneralproporcionaunavisinmuylimitaday poco especfica sobre la manera en que las legislaciones electorales delosdiversospasesregulanlasactividadesdelascampaaspolticas,particularmentelasrelacionadasconlapublicidadmeditica.Porello,paralaelaboracindeestetrabajoseprocediadisearuninstrumento

2 EnelcasodeCuba,elartculo7delaLeyElectoralde992sealatex-tualmentequelasactividadesdeloscandidatosnosonconsideradascam-paadepropagandaelectoral.


que hiciera posible la identificacin de todos y cada uno de los aspec-tosrelacionadosconlasactividadesdecampaaqueseconvertanenobjetoderegulacin.

Comoprimerpasoseprocedialocalizarenlaslegislacioneselec-torales los artculos relacionados con las campaas polticas. En se-guidaseconfeccion,conbaseenlatcnicadeanlisisdecontenido,una hoja de trabajo en la que se identificaron aquellos aspectos de la campaapolticaqueeransometidosaregulacin.Esteprocedimientopusoaldescubiertounelementoqueseconvirtienelcriteriobsicopara establecer una clasificacin de los aspectos sometidos a regula-cin. Se identific que el tratamiento que las legislaciones otorgaban a dichosaspectospresentabannotablesdiferenciastantoenelpeso comoenel alcance regulatorio.Enelprimercaso,laregulacinserestringaala definicin del marco normativo para la realizacin de las activida-desdecampaa;enelsegundocasoseprohibaexpresamentelaejecu-cindedeterminadasactividades,yenelterceroseestablecansancio-nesmediantelascualessecastigabaalinfractor.Estatriplecualidadenlaregulacinnormativa,prohibicinysancinproporcionelmode-lobsicoenelquesesustentelanlisiscomparativo,esdecir,elpri-merniveldecomparacin:qu aspectos regulan y cmo los regulan.

En atencin, entonces, a sus caractersticas, se clasific a los as-pectoscontempladosenlaregulacindelaslegislacionesentrestiposdiferentes:)aspectosbajonorma,2)aspectosprohibidosy3)aspectoscon sancin. En aras de mayor claridad habra que especificar que la tipologa de aspectos bajo norma se refiere a los que la normatividad se concreta a la definicin de los requisitos y/o los lmites del acto o procedimiento realizado, por ejemplo, la definicin de los lmites del periodo de campaa. Por aspectos prohibidos se entiende aquellossobre los que se emite tcitamente la prohibicin al ejercicio de de-terminadaactividad,porejemplo,ladifusindepropagandaelectoralfueradelperiodopermitido.Finalmenteenlatipologaaspectosbajosancinseincluyenaquelloscuyaejecucinescausadeunapena,seapecuniariao corporal, por ejemplo, lapenalizacinde seismesesdecrcelpordifundirpropagandafueradelperiodopermitido.

Al concluir la revisin de las legislaciones se identificaron un to-tal de 63 aspectos relacionados con las campaas electorales que se


encontrabansujetosaregulacin:26deelloscorrespondanalatipo-logadeaspectosbajonorma,8aladeaspectosprohibidosy20aladeaspectosbajosancin.Sinembargoestosaspectos,apesarde compartir la caracterstica que los agrupaba en determinada tipo-loga,sereferanaactividadesoprocedimientosquecorrespondanaunadiversidaddefactoresqueguardabanpocarelacinentres,loquerepresentaba una seria dificultad para llevar a cabo cualquier ejercicio de comparacin. Por eso, atendiendo a sus caractersticas especficas, se procedi a establecer un segundo nivel de clasificacin, en el que sedefinieron seis categoras: 1) aspectos que regulan las condiciones y requisitos a cumplirse en la contienda electoral; 2) aspectos rela-cionadosconelaccesoalosmediosdecomunicacinporpartedelos contendientes; 3) aspectos relacionados con los contenidos de lapublicidadylapropagandaelectoral;4)aspectosrelacionadosconlacoberturainformativaquelosmediosmasivosrealizandelascam-paaselectorales(quesolamenteapareceenlascategorasdeaspectosbajonormaybajosancin);5)aspectosrelativosalosrecursosyalasactividadesdegobierno;y6)aspectosotrosquetienenquevercondiversasaccionesoprocedimientosdelascampaaselectorales.

Enestascategorasseenmarcaronlos64aspectosreguladosporlaslegislaciones,yqueparaelpropsitodelpresentetrabajoseconsidera-roncomosubcategoras(vercuadro2).

amrica latina y camPaas mediticas: los claroscuros de su reGulacin

Esta metodologa hizo posible identificar con un mayor grado de preci-sinlosdiversosaspectosrelacionadosconlascampaaspolticasqueeranobjetoderegulacinenlosrespectivospases.Asimismopermi-ti identificar, mediante su recurrencia en las diferentes legislaciones, aquellosaspectosalosqueseotorgabamayorimportancia.Pero,ade-ms,sepudoadvertirconmuchaclaridadlaausenciadehomogeneidadrespectoalnfasisregulatoriodelosdiversospases.Esdecir,queaun-quelos64aspectossometidosaregulacinsirvierondebasealas97mencionesqueseobservaronenlaslegislacioneselectorales,solamen-te un puado de estos se hizo presente en un nmero significativo de


cuadro 2tiPos, cateGoras y subcateGoras de anlisis

Tipo Categoras Subcategoras

Aspectosb

ajono

rma

(26)

Condicionesyrequisitos

Definicin de campaa, periodo de difusin,

equidad,derechodeusodemedios,libertaddepropaganda,obligatoriedaddetransmisin,censuraogravamen,responsabilidad,identificacin partido

Publicidadypropaganda

Definicin de campaa y/o publicidad electoral

Accesoamedios

Contratacin,tarifas,espaciosmximos,catlogotiemposhorarios,informacincontratacin,topegastoscampaa,mediosytiempodelEstado

Coberturainformativa

Monitoreodemedios,equilibrioinformativo,derecho de rplica, uso de radio y TV

Actividadesdegobierno

Propagandaestatal

Otros Uso espacios abiertos o cerrados, altoparlantes,retirodepropaganda,comunicacinenlajornada,rganoderegulacin

Aspectosp

rohibido

s(9)


Difusinfueradelperiodo


Propagandanegra,propagandaannima,propagandaviolenta,usosmbolospatrios,usosmbolosreligiosos,aludirotrasnaciones

Accesoamedios

Tarifas,contratacinporterceros,usodemedios,contratarydirigirprogramasperiodsticos


TransmisinpresidencialencanaldelEstado,prohibicionesalpresidente,servidorespblicos,recursosdelEstado,publicidadestatal

Otros Uso espacio pblico, edificios pblicos, volumenalto


pases.Fueprecisamenteestedatodelamencinsobredeterminadosaspectosenlaslegislacionesloqueconstituyelelementoclaveparaefectosdelestudiocomparativo.

Deentrada,esteacercamientopusoenevidenciaalgunosrasgosquecaracterizana las legislaciones latinoamericanassobre lamateria.Enprimerlugarseadviertequeelnfasislegislativoseconcentraenemi-tirpreceptosquesolamenteregulandiversascuestionesrelacionadascon las campaas polticas. Es decir que se limitan a ofrecer definicio-nes,normas,criterios,lmites,etctera,adichasactividades;dehechoel total demenciones sobre aspectos bajo norma (03) representa52.3%del total.Encontraste, lacantidaddemencionessobreaspec-tosprohibidos(56)representasolamente28.4%yconunporcentajeconsiderablementemenor,slo9.3%deltotaldemenciones(38),seencuentran aquellos aspectos bajo sancin a los que la legislacinestableceunapenaporsuejecucin.

Esto significa que las legislaciones electorales en Latinoamrica tienenuncarcterfundamentalmentenormativo,esdecir,quesusre-gulaciones se redactan en trminos del deber ser y no un carcterdisciplinarioenelqueseestablezcanlasbasesdelastienequeser.

Tipo Categoras SubcategorasAspectosb

ajosancin

(20)


Difusinfueraperiodos,incumplimientoengeneral, identificacin partido, responsabilidad


Propagandanegra,propagandaannima,usosmbolospatrios,espaciosmximos,destruccindepropaganda

Accesoamedios

Contratacin,remisindetarifas,topegastoscampaa

Coberturainformativa

Derechoderplica


Servidorespblicos,usomediospblicos,tiempodelEstado,publicidadestatal

Otros Regalosaelectores,usolenguaextranjera,participacinextranjeros

Fuente:elaboracinpropia.


Setrata,pues,delegislacionesqueapelanalavoluntaddelosactoresynoestablecenlasmedidascorrectivasquedesalientenocastiguenlafaltadeobservanciadelanormatividadestablecida,esdecir,delegisla-ciones insuficientes, limitadas, sin dientes, cuyos preceptos quedan a niveldellamadasamisa.

Ensegundolugar,siseatiendeladistribucindemencionesconrelacinalasdiversascategorasdelosaspectos,seobservaqueelrubroqueobtuvoelmayornmerodemencionesfueeldecondi-cionesyrequisitoscon60,seguidoporlascategorasdeaccesoamedioscon42ypublicidadypropagandacon4.Seadvierte,entonces,quesibienaquellosaspectosrelacionadosconlascondicio-nesquedebenprivarparaeldesarrollodelprocesoaparecenconma-yorfrecuenciaenlaslegislaciones,sonlosrubrosvinculadosconelcarctermediticodelascampaasaccesoamediosypublicidadypropagandalosqueconsideradosenconjuntorepresentan42.%del totaldemenciones,ysi leagregamosel relativoacoberturainformativaelporcentajealcanza45.6%.Esdecir,queenlaslegis-lacioneslatinoamericanaselasuntodeladimensinmediticadelascampaaspolticasrepresentaunelementodeprimerorden.Resultaobvioqueelreconocimientodelimportantepapeldelosmediosenlascontiendaselectoralessehaconvertidoenunapreocupacinparaloslegisladores.Deahseexplicaelespaciodedicadoenlanormati-vidad,ascomounmayornfasisdisciplinarioqueseobservaenlosaspectosrelativosaloscontenidosdelapublicidadypropaganda.Adiferenciadelosotrosrubros,enesteelpesoregulatoriotienequeverconlosaspectosprohibidosylassanciones.

la reGulacin de las camPaas en la leGislacin electoral

Arribasemencionabaqueunacaractersticadelas legislacioneslati-noamericanasconsistaenlaausenciadehomogeneidad.Nilacantidadnieltipodeaspectosquesonsometidosaregulacinposibilitanesta-blecerunpatrncomnqueasimilealosdiversoscdigosyleyes.Sinembargo, es posible establecer una clasificacin de los pases conforme alacantidaddeaspectosregulados.Desdeestaperspectiva,sepueden


identificar cuatro bloques de pases cuyo rango est determinado por el nmerodeaspectosquecontemplanensulegislacin.As,lospasescuyalegislacinregulaentrey5aspectosquedaranincluidosentrelosdemnimaregulacin;losqueregulende6a0aspectos,serandebajaregulacin;losdea5aspectosdemediaregulacinyfinalmente aquellos que contemplan 16 o ms aspectos formaran el bloquedealtaregulacin.

anlisis comParadode las leGislaciones latinoamericanas

Paraelanlisiscomparativoentrelaslegislacionesdelosdiversospa-sesseprocederaobservarlosaspectosconformealascategorases-tablecidasaspectosbajonorma,aspectosprohibidosyaspectosbajosancin,ydentrodecadaunadeellasubicardichosaspectosensuclasificacin correspondiente.

cuadro 3distribucin de los asPectos reGulados

en las leGislaciones electorales nmero de menciones

Aspectosbajonorma

Aspectosprohibidos

Aspectosbajosancin

Suma


38 2 0 60


2 0 42

Accesoamedios 3 6 4 4Coberturainformativa

6 - 7


4 0 0 24

Otros 3 7 3 23Suma 03 56 38 97



asPectos baJo norma

Delasochosubcategorasqueconformanelrubrodecondicionesyrequisitos,solamentedosdeellasseencuentranincorporadasenelcuerpodelalegislacindemsdelamitaddelospasesanalizados:perododedifusinenyequidad tambinen.Muypordebajoresponsabilidadsobrelapropagandaapareceensiete.Enelrubrodepublicidadypropaganda,queenestecasolaregulacinselimitaba a la definicin de los conceptos de campaa y/o propaganda, solamentedelos8paseslaincluyeronensulegislacin.Porsuparte,enelrubroaccesoamedios,quecomprendeasietesubca-tegoras,solamenteelaspectotarifases incluidoennuevepases;otrosaspectosquealcanzanunaciertapresenciasonlosdecontra-tacinconseis,ademsdeespaciosmximosymediosytiempodelEstadoencincocadauno.Encontraste,elrubrodecoberturainformativa,solamenteelaspectorelacionadoconelmonitoreodemedios,apareceentreslegislaciones.Elrubrodeactividadesdego-bierno,quesolamentecontemplalasubcategoradepropagandaes-tatal,apareceencuatro.Finalmenteenelrubrootros,losaspectosquetienenalgunapresenciaenlanormatividadsonlosrelacionados

cuadro 4clasiFicacin de los Pases conForme al ranGo de reGulacin

Rango PasesAlta regulacin(msde5aspectos)

Colombia(22),Mxico(8),Bolivia(7),Guatemala(6)yHonduras(6)

Media regulacin(-5aspectos)

Brasil(4),Hait(4),Panam(2)y Venezuela (11)

Baja regulacin(6-0aspectos)

Paraguay(9),CostaRica(8),Argentina(7),ElSalvador(7),Chile(6),Ecuador(6)yNicaragua(6)

Mnima regulacin(-5aspectos)

Per(4),RepblicaDominicana(3)yUruguay()



conelrganoderegulacinqueseencuentraenseisyeldeusodeespaciosabiertosocerradosqueapareceentres.

As,encontramosqueenrelacinalos26aspectoscuyaregula-cin se circunscribe a la definicin normativa de las condiciones y loslmitesaquedebenapegarselosactorespolticos,solamenteentresdeellosperiododedifusin(),equidad()ytarifas(9)hansidoreguladospormsde lamitadde las legislaciones.Laregula-cinsobrelaresponsabilidadsobrepropagandaseapreciaensiete;contratacindepublicidadpolticaenseis;losespaciosmximosy losmediosy tiemposdelEstadoseencuentranencinco; lare-gulacinsobrelapropagandaestatalapareceencuatro;losdemsaspectosaparecena losumoen tres legislacionesyochodeellossolamenteseencuentranenuna.

Sinembargo,losresultadosdelcuadro5ilustrandealgunamaneraaquellos puntos que a juicio de los legisladores requieren una regu-lacin especfica. Destaca que luego de la medida de establecer con precisinlosperiodosdeduracindelascampaas, lanormatividadseenfoquehaciaunaspectoqueresultacentralparagarantizareldesa-rrollodeunacontiendaapegadaaprincipiosdemocrticos:laequidad.Perounelementoqueligadoalanteriormereceunaespecialconsidera-cineselrelativoalaregulacinsobrelastarifasquelasempresasdemediosimponenalapublicidadpoltica.Elhechodequenuevepaseslaincluyanensulegislacinilustradoscosas:porunaparte,lapene-tracindelamercadotecniapolticaenlasestrategiasdecomunicacinde losactorespolticosy,porotra, la importancia fundamentalde lapublicidadmediticaenlascontiendaselectorales.

Peroelcuadrotambinilustralasprioridadesdelasdiversaslegis-lacionessobrelosaspectosaregular.Noseadviertehomogeneidadenestaseleccin,inclusoenlospasesqueseencuentranenelgrupodealtaregulacin.As,aunquealaspectorelativoaladelimitacindelperiodo lo incorporan en sus respectivas legislaciones, el aspecto deequidad solamente lo incluyen dos (Colombia yBolivia).En con-traste,dichoaspectoseencuentraestablecidoenlamayoradepasesconsideradosdebajaregulacin.

Asimismo, los aspectos relacionados con el uso de la publicidadpolticacontratacin,tarifas,espaciomximoytopedegastosdecam-


cuadro 5asPectos baJo norma en las leGislaciones electorales

.


paarecibenuntratamientopreferencialenlaslegislacionesdealtaregulacin,aexcepcindeHonduras.EnellosesumanpasescomoPanam,Paraguay,CostaRica,ElSalvadoryNicaragua.

Uncasoespeciallorevisteelhechodequesolamentedelos9pases incorporan en el texto de su normativa alguna definicin sobre lo quesedebeentenderporcampaaelectoralo,ensudefecto,depropa-gandaelectoral.Enelprimercaso,quecomprendealospasesdeAr-gentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Honduras, Mxico y Venezuela, coinciden en definir a la campaa electoral como el conjunto de activi-dadesqueloscandidatosypartidosrealizanconelpropsitoexpresodecaptarelsufragio,alaquelaslegislacionesdeBolivia,EcuadoryHondurasagreganladifusindelosprogramasdegobierno.Entodosestoscasos,yaenformaimplcitaoexplcitaseincluyealapropagandaelectoralcomoparteintegrantedelacampaa,yenelcasoparticulardeColombia se especifica el carcter presidencial.

Porsuparte,mientrasquealgunosdelospasesqueincluyenunadefinicin sobre propaganda electoral Panam, Paraguay y Mxico circunscribensualcancealadifusindemensajesporcualquiermedio,incluyendo loselectrnicos,para ladifusinde lascandidaturasyelllamadoalvoto,otrosChileyHondurasenfatizanlafuncinpersua-sivadelapropagandaenelsentidodelainduccindelvotopordeter-minadoscandidatos.Encontraste,Guatemalaincluyeenelconceptodepropagandatodasaquellasactividadesproselitistasquelasotraslegis-laciones incluyen en su definicin de campaa.

Adiferenciadelosdemspases,Brasil,CostaRica,ElSalvador,Nicaragua,Per,RepblicaDominicanayUruguay, no consideraronincluir entre los aspectos regulados por su legislacin una definicin de campaaelectoralodepropagandapoltica.

asPectos Prohibidos

En el caso de las actividades explcitamente prohibidas en las legis-lacioneselectorales,el rubrodepublicidadypropagandaeselqueregistramayornmerode referencias (2) seguidopor los rubrosdecondicionesyrequisitos(2)yactividadesdegobierno(0).Peroadems, a excepcin del rubro cobertura informativa al que no se


mencionaenningunadeellas, losrubrosdeaccesoamedios(6)yotros(7)seencuentranpresentesenlatercerapartedelasmismas.

Sindudaque losaspectosquerecibenunaprohibicinexpresaen lanormatividadelectoral,apartede ladifusinde lascampaasfuerade los tiemposestablecidos, se relacionandirectamenteconloscontenidosde lapropagandapoltica.Son3 lospasesque laincluyenensulegislacin,seaenlaacepcindepropagandanegra,depropagandaannimaodepropagandaviolenta.Encontraste,dichaprohibicinseencuentraausenteenlasregulacionesdeArgen-tina,Colombia,Chile,Nicaragua,PanamyPer.Elotrorubroqueobtienemayorpresenciaentrelosaspectosprohibidoseselrelaciona-doconlasactividadesrelacionadasconlaslaboresdegobierno(0).Entreellas,destacadenuevolarelacionadaconelusoirregulardelapublicidadestatal(4),queexpresamenteseencuentraprohibidaporArgentina,Colombia,GuatemalayPer.

Elnfasisotorgadoalaprohibicindeactividadesrelacionadasconla propaganda, especficamente la denominada propaganda negra o pu-blicidadnegativa,expresalavaloracinqueloslegisladoresleotorgancomo un factor que influye en la definicin del voto, as como el deseo dedesterrarsusefectosperniciosossobrelacontiendapolticadelasarenaselectorales.

asPectos baJo sancin

Lneasarribasesealabaquelaslegislacioneselectoralesseenfocabanbsicamentesolamentearegular,enelsentidodeestablecereldeberser,lasactividadesrelacionadasconlascampaaspolticasyqueexis-taunadiferenciasustancialentrelosaspectossolamentereguladosyaquellosporcuyaejecucinseestableceunasancin.Los20aspectosreguladossolamentesonmencionadosen38ocasiones.

Elanlisisdelaslegislacionesindicaqueelnicoaspectoasancio-narenelquecoincidensietepases,eselrelativoaladifusinfueradeperiodo,quecorrespondealrubrodecondicionesyrequisitos.Otroscincopasescoincidenensancionaralgunosdelosaspectosrelacionadosconlapropagandapoltica.Lassancionesalasactividadesirregularesdelosservidoresoelusoindebidodelosrecursospblicosseestablecenen


cuadro 6asPectos Prohibidos en las leGislaciones electorales

.


sietepases,ysolamenteencuatro,todosellosubicadosentrelospasesdealtaregulacin,creansancionesrelacionadasaladifusindelapu-blicidadmeditica,referidaalacontratacin,remisindetarifasytopesdecampaa.

cuadro 7asPectos baJo sancin en las leGislaciones electorales

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Si se considera que la efectividad de la observancia de las leyessegarantizaporlacapacidaddesancionarlasconductasyactividadesque se desvan de la norma, se podra concluir que las legislacioneselectoralesdelospaseslatinoamericanospresentanunnivelmuybajodeefectividad.Peroinclusivedentrodeestaconsideracinseapreciandiferenciasimportantes.EnunextremoestaranpasescomoHondurasyHait,queestablecensancionesaseisaspectos,seguidosporBrasilyBoliviaquesancionanacincoycuatro,respectivamente;enelotro,Ecuador,Nicaragua,RepblicaDominicanayUruguay,quenoestable-censancinalguna.

Por otra parte, se puede apreciar que no existe relacin entre laslegislacionesdepases consideradosde alta regulacin, conel n-merodeaspectossancionados.ElejemplomspalpablelosuministranMxicoyGuatemala,queapesardequeensusregulacionesabarcan8y6aspectosrespectivamente,solamenteaunoseleestableceunasancin.Encontraste,ArgentinayElSalvador,quepertenecenalgrupodebajaregulacin,sancionanados.

conclusiones Provisionales

Elanlisisdelaregulacindelascampaaselectoralesylapublicidadpoltica en las legislaciones de 9 pases deAmricaLatina permiteadelantaralgunasconclusiones,asseanpreliminares.

Laprimeratienequeverconlasdiferenciassustancialesqueseob-servanentrelaslegislaciones,tantoenelnmerodeaspectossometidosaregulacincomoalacalidaddelosmismos.Estadisparidadpareceser el resultado de las particularidades con las que cada pas ha ex-perimentadosusprocesoselectorales.As, laestabilidadde lanormapermanece en tanto resulte funcional para procesar los conflictos deri-vadosdelacontiendaelectoral;encasocontrariosegeneranprocesosdereforma.

La segunda se refiere al profundo rezago que se observa en la legis-lacinelectoralrespectoalacentralidaddelespaciomeditico,quesehaconvertidoenlaprincipalarenadeconfrontacinydebatepoltico.Inclusiveenaquellospasescatalogadoscomodealtaregulacinenel presente escrito, la normatividad establecida resulta insuficiente.


La tercera conclusin es que el nfasis regulatorio se restringe aestablecer la norma de los aspectos relacionados con las actividadesdecampaaypublicidadpolticaenelmbitodeldeberser,sines-tablecerparalelamentealosordenamientoslaaplicacindesancionescorrespondientesalosinfractores.Son,pues,comosediceenelargotjurdico,legislacionessindientes.

Pero adems de las anteriores, se impone reflexionar acerca de si la promulgacindeleyesenlamateriagarantizalacalidaddemocrticadelosprocesoselectorales,valedecir,silalegislacinabonaalademocra-tizacindelsistemapoltico.Estapregunta,quenoadmiteunarespues-tacategrica,remitedenuevoalaparticularidaddelaexperienciadecadaunodelospases.Sepodradecirquelaefectividaddelanormadependededoscuestiones:delamaneraenquelosactorespolticosysocialesobservanlanormaestablecida,ydelamaneraenquelanormaadquiere el peso suficiente para obligar a su observancia.

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