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Medios de comunicacin y partidos polticos Steven Griner y Csar Arias en Amrica Latina.

Medios de comunicacin y partidos polticos en Amrica Latina: una aproximacin ms all de la

obsesin por controlar el gasto electoral

Steven Griner y Csar Arias

Publicacin editada por la Fundacin Friedrich Ebert en Mxico. Las opiniones vertidas en los documentos que se presentan, as como los anlisis y las interpretaciones que en ellos se contienen, son de la responsabilidad exclusiva de sus autores y no refleja, necesariamente, los puntos de vista de la Fundacin.


Ideas para la Accin Con el nacimiento de Ideas para la Accin, la Fundacin Friedrich Ebert en Mxico quiere brindar un espacio pblico donde las ideas tengan vida y posibilidad de transformarse en acciones concretas, inspirar polticas pblicas y buenas prcticas para la realizacin de la democracia sindical, la justicia social, la participacin poltica femenina, la seguridad ciudadana, la ampliacin del espacio pblico y el acceso equitativo a los medios de comunicacin, la migracin y el desarrollo fronterizo, la construccin de nuevos liderazgos para la democracia y estrategias novedosas de insercin en la globalizacin.

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Medios de comunicacin y partidos polticos en Amrica Latina: una aproximacin ms all de la obsesin por controlar

el gasto electoral.

Steven Griner y Csar Ariasi

Introduccin

Son varias las razones del descrdito de los partidos polticos en Amrica Latina. Entre ellas, sin embargo, el papel preponderante de los medios de comunicacin figura como una de las ms importantes. Los medios electrnicos, principalmente la televisin, restan centralidad a los partidos, sustituyndolos en cierta medida y, a la vez, representando una barrera de entrada significante a la poltica. El pblico latinoamericano ha dejado de confiar en los partidos y ha trasladado esta confianza a poderes fcticos como la televisin. El acceso a la televisin en el hemisferio es casi universal y para muchos sta representa la fuente principal de informacin y entrenamiento. En las encuestas de Latinobarmetro, la televisin goza de 47 por ciento de credibilidad pblica mientras que los partidos polticos oscilan entre un 19 y 22 por ciento.1

La penetracin de la televisin, la radio y recientemente del Internet, ha contribuido a la universalidad de la poltica, proveyendo informacin en tiempo real hasta en los rincones ms recnditos de la aldea global. No obstante, la irrupcin de los medios tambin ha profundizado la segmentacin de las sociedades. Dcadas atrs, el electorado era ms homogneo y consistente en su identificacin con las ideologas tradicionales de la economa y la sociedad. En la actualidad, sin embargo, el electorado se presenta como un tejido de preferencias segmentadas, cada una con su propia capacidad de ampliacin y poder de convocatoria. Como consecuencia, la forma de hacer poltica ha cambiado. Los actos masivos en grandes plazas y los discursos desde balcones han sido reemplazados por las nuevas tcnicas de la mercadotecnia electoral. La campaa poltica de hoy es ms dinmica y el uso efectivo de la televisin es imprescindible. El que tiene televisin en los huesos, como dijo un poltico norteamericano, es el que tiene ms xito electoral. En esta poltica ms tecnolgica y, paradjicamente ms personalizada, el lder fotognico es ms relevante que la maquinaria partidaria y el candidato ms importante que el partido.

1Inter-American Development Bank and IDEA International. Democracies in Development: Politics and Reform in Latin America, (2002), page 36.


Algunos estudios estiman que la contratacin de espacios en televisin, radio y encuestas representa entre el 60 y 80 por ciento de los gastos totales de las campaas polticas.2 Cabe destacar que 15 de los 17 pases de Amrica Latina han implementado algn tipo de regulacin sobre medios de comunicacin con el fin de reducir los gastos, tener una mayor transparencia en el proceso electoral y promover una mayor equidad en el mercado poltico.3 Aunque dichas medidas representan avances importantes en la regulacin de la relacin entre el poder y los medios, no necesariamente han contribuido a la reduccin de los gastos incurridos en las campaas electorales. A pesar de estos esfuerzos de reforma, los medios continan siendo el gasto electoral ms importante, debido esencialmente a que es un gasto poltica y operativamente difcil de limitar por decreto legislativo.

Si bien la demanda sigue siendo el determinante del gasto electoral, hasta hace

poco tiempo, la oferta se regulaba nicamente de acuerdo a las leyes del mercado libre. Si slo los partidos que contaban con mayor capacidad financiera eran los que accedan a los medios, era evidente que este acceso beneficiaba a algunos sectores socioeconmicos en detrimento de otros. Aunque la presencia meditica no garantiza el xito electoral, las desventajas para las fuerzas polticas incipientes, sin mayor reconocimiento de nombre, son significativas. El primer intento por corregir este desequilibrio contempl el uso de franjas electorales. Es decir, espacios generalmente gratuitos en radio y televisin dedicados a la publicidad de partidos y/o candidatos. Asimismo, se han promovido franjas en perodos no electorales para dar voz a diferentes fuerzas polticas y mantener actualizado el discurso pblico. Las franjas han sido utilizadas en forma exclusiva y tambin como complemento a los lmites en la publicidad electoral. Estas se pueden implementar en medios pblicos y privados, al igual que durante perodos electorales y entre elecciones. Las franjas han servido como punto de partida importante, pero sin otros mecanismos de ndole ms cualitativo, a ser revisados posteriormente, su efectividad en la promocin de una mayor transparencia y equidad en la competencia poltica es menor. Franjas exclusivas

Brasil y Chile son los dos pases de Amrica Latina que prohben la publicidad poltica pagada en televisin durante la campaa electoral para las elecciones presidenciales y legislativas. En Brasil, tanto la publicidad en televisin como la propaganda en radio se reducen a las franjas gratuitas asignadas a los partidos, mientras que el uso exclusivo de franjas en Chile se limita solamente a la televisin. Con el fin

2 Juan Rial, Financiamiento poltico: el acceso de los partidos a los medios de comunicacin, en De las normas a las buenas prcticas: el desafo del financiamiento poltico en las Amricas. Organizacin de los Estados Americanos e IDEA Internacional, 2004, pgina 62. 3 No existen en la Repblica Dominicana ni en Honduras garantas de acceso gratuito a la televisin ni regulaciones a la compra o transmisin de publicidad. En la Repblica Dominicana, el acceso gratuito a la televisin estatal est legislado pero no tiene una aplicacin prctica relevante.


de hacer menos oneroso el costo de entrada a la competencia electoral, los dos pases contemplan una distribucin equitativa para las fuerzas mayoritarias y un mnimo garantizado para las fuerzas emergentes. En Brasil y Chile, sin embargo, el criterio de distribucin de espacios en los medios se basa en las elecciones anteriores, lo que beneficia indirectamente a los partidos ms establecidos.

Aun en estos pases, la franja gratuita ha servido como complemento y no como sustituto del gasto electoral. En Brasil y Chile, igual que en el resto de pases de la regin, las campaas electorales han experimentado una marcada profesionalizacin, sobretodo en lo relacionado con los medios electrnicos. Muchos de los recursos que sin la franja hubieran sido destinados a comprar espacios, han sido desviados para cubrir gastos derivados de los estudios de mercado, el diseo de la publicidad y la produccin de spots. Algunos clculos en Brasil estiman que los costos secundarios ligados a la produccin de programas para radio y televisin representan cerca del 30% del costo total de las campaas presidenciales (aproximadamente 34 millones de dlares)4. Aunque las franjas gratuitas han facilitado la participacin de fuerzas polticas emergentes y asegurado el acceso a los partidos sin mayores aportes econmicos, stas no necesariamente pueden ser consideradas como un factor igualizador. En las elecciones presidenciales de 1999 en Chile, por ejemplo, la coalicin Unin por Chile, segn fuentes periodsticas, gast 10 veces ms que la Concertacin de Partido Por la Democracia en una eleccin decida por apenas 30.000 votos.

Pases de Amrica Latina que tienen franjas exclusivas

Franjas en medios de comunicacin Pas Medio Total de la franja Criterio de Adjudicacin

Brasil TV abierta y radio

Tres das semanales 25 minutos en dos tandas para presidente y diputado federal; 10 minutos para senador federal; 45 das antes de las elecciones.

1/3 igualitario y 2/3 de acuerdo a la eleccin de diputados federales anterior. Mnimo para partido o candidato presidencial sin antecedentes

Chile Slo TV abierta

30 minutos diarios para eleccin presidencial y 30 minutos para el congreso. Si la eleccin es concurrente, 40 minutos divididos por mitades (20 presidenciales y 20 congresistas).

Presidencial: igualitaria para todos los candidatos. Congreso: de acuerdo a la eleccin anterior de diputados.

4 David Friedlander y Thomas Traumann: Comea o show dos milhes, en: Revista poca, no. 213, 17.6.2002. Citado en Bruno Wilhelm Speck, Anlisis comparativo sobre financiamiento de campaas y partidos polticos en Brasil en Ibd., seccin de apndices.


Esquemas mixtos

Bolivia, Colombia, Mxico, Paraguay y Per cuentan con sistemas mixtos de franjas y lmites que se extienden en los medios pblicos y privados. Los lmites se implementan de formas distintas. La publicidad pagada en Bolivia se restringe a 10 minutos en canales nacionales y cinco minutos en medios locales. En Guatemala, la autoridad electoral en conjunto con los partidos polticos determina los espacios disponibles, pero estos no pueden ser menores a 30 minutos semanales. En Paraguay y Per, por su parte, se establecen lmites de cinco minutos diarios. En Paraguay el lmite rige 10 das antes del cierre de la campaa, mientras que en el caso de Per el perodo es de 30 das.

En Bolivia el canal estatal ofrece franjas gratuitas. El impacto de esta concesin es mnimo dado que el pblico de los canales estatales es limitado y la distribucin de los espacios se hace de forma igualitaria entre todos los partidos, cuyos nmeros han proliferado. Menos relevante an es la concesin estatal de medios en El Salvador y la Republica Dominicana en donde los espacios gratuitos estn contemplados legislativamente pero no se han instrumentado en la realidad electoral, en parte por falta de solicitud expresa de los partidos beneficiarios que prefieren regirse por el libre juego de las fuerzas del mercado.

Franjas en medios de comunicacin Pas

Publicidad

privada Medio Total de la franja Criterio de

Adjudicacin Per Hasta un mximo

de 5 minutos diarios 30 das antes del cierre de campaa. Cinco minutos mensuales en perodos no electorales.

TV abierta y radio

10 minutos diarios de 30 a 15 das antes de las elecciones, 20 de 14 a seis das y 30 minutos entre 5 y 2 das, siempre entre las 19 y las 22hs.

50% igualitario 50% segn la representacin existente en el Congreso Partidos nuevos: igual que el partido de menor representacin.

Bolivia 10 minutos diarios, a los que se pueden aadir 5 minutos en medios departamentales o locales)

TV y radio

La propaganda electoral gratuita comienza 60 das antes del da de las elecciones. Los medios estatales deben otorgar espacios gratuitos y permanentes entre elecciones.

Igualitario y en los mismos tiempos para todos los partidos polticos, alianzas y candidatos.



Publicidad


Adjudicacin Paraguay 5 minutos diarios

10 das antes del cierre de campaa

TV, radio y prensa

5 minutos diarios en radio y televisin hasta el 3% de los espacios disponibles. Media pgina por edicin para peridicos y revistas.

Igualitario para cada partido, movimiento poltico o alianza que participe en las elecciones

Otra tendencia del sistema mixto es que dicho sistema prev la transmisin

publicitaria gratuita con ciertas restricciones indirectas a los espacios pagados. En Argentina, Mxico y Colombia -para elecciones presidenciales- se otorgan espacios gratuitos en los medios pblicos y privados, permitiendo la compra de publicidad adicional hasta los lmites globales del gasto de campaa. En Uruguay, la compra de publicidad se permite solamente durante un perodo de 50 das antes de las elecciones y la Corte Electoral otorga espacios gratuitos en el canal estatal de televisin.

Pases que tienen franjas en medios estatales y privados y lmites indirectos


Publicidad


Adjudicacin Argentina Lmite indirecto.

El lmite lo establece el total de gastos posibles por campaa

TV abierta, cable y radio

Cada partido poltico de distrito tiene 90 segundos en TV en 1a. y 2da. hora de TV y 120 segundos diarios en radio.

Igualitario

Colombia

Limite indirecto. El lmite es el tope de gasto por campaa establecido por la Ley.

TV y radio

2 minutos en televisin en horario triple A y 4 minutos diarios en radio en el horario de mayor audiencia.

El Consejo Nacional Electoral determina equitativamente y por sorteo la distribucin de estos espacios entre los distintos candidatos.

Mxico Tramo pago III. Lmite indirecto: no sobrepasar el total de gastos de campaa.

TV abierta y radio

Tramo gratuito I: Para Presidente todos los partidos cuentan con 250 horas en radio y 200 en televisin. Si es slo Congreso el tiempo es el 50%. Tramo gratuito II. Pagado por el IFE: Hasta 10 mil promocinales (spot) en radio y 400 en televisin de 20 segundos cada uno

30% igualitario 70% resultado de la eleccin anterior para diputados federales. Para partidos nuevos 4% del tiempo para los promocinales del tramo II.



Publicidad


Adjudicacin Uruguay 50 das antes de las

elecciones TV y radio estatal

5 minutos al inicio de la campaa electoral nacional y 15 al final de la misma. 15 minutos adicionales a cada candidato presidencial en caso de segunda vuelta

Igualitario a los candidatos presidenciales de partidos con representacin parlamentaria y candidatos presidenciales de nuevos partidos que en la eleccin interna hayan superado el 3% de los votos del total del padrn electoral.

El resto de los pases latinoamericanos han impuesto lmites sin conceder espacios gratuitos. Existen lmites expresos en Costa Rica (10 minutos diarios), Nicaragua (tres minutos) y Venezuela (dos minutos) y un lmite indirecto en Ecuador que pone tope a los gastos globales de campaa.

Cabe destacar la importancia de los lmites del gasto electoral en los seis pases indicados. Si bien es cierto que el costo de la produccin y transmisin de la publicidad televisiva suma hasta un 80 por ciento del presupuesto de campaa, los lmites globales afectan ms el gasto en esta rea. En casi la totalidad de los 18 pases latinoamericanos se utiliza un lmite preciso en la contratacin de publicidad o un lmite global de gasto de campaa, pero no ambos. Guatemala se presenta como una excepcin, sin embargo, los lmites globales y de publicidad recin aprobados en 2004, aun no se han implementado.

Aunque los marcos normativos sobre los lmites precisos o globales son relativamente claros, se reconoce que en muchos casos no son respetados en la prctica. Las razones principales tienen que ver con la falta de voluntad poltica de los partidos o capacidad tcnica de los entes reguladores. En algunos casos las legislaciones no corresponden con la realidad de las campaas electorales por lo que los partidos y candidatos prefieren competir al margen de los reglamentos o regirse por las leyes del mercado. La baja utilizacin de franjas publicitarias gratuitas en canales estatales con poca audiencia ejemplifica esta tendencia. Por el otro lado, las autoridades con responsabilidad fiscalizadora no cuentan con los recursos financieros ni humanos requeridos para hacer cumplir con las disposiciones. La distribucin de la franja electoral en las elecciones presidenciales de Per en 2006, por ejemplo, se caracteriz por varias dificultades administrativas. Como consecuencia, la autoridad electoral tuvo poco control sobre los topes de publicidad electoral y el cobro de tarifas diferenciadas a los diferentes equipos de campaa.

A medida que los partidos polticos en Amrica Latina han adoptado sistemas de democratizacin interna, las elecciones primarias han asumido cierta prominencia en los procesos electorales. Este hecho acompaado de una ola creciente de reelecciones en la


regin ha generado lo que algunos analistas denominan un ambiente de campaa permanente. Partidos, candidatos y gobiernos han volcado un porcentaje importante de sus recursos a la compra de propaganda y la contratacin de encuestas en tiempos que caen fuera de los lmites legislativos. Las consecuencias de este vaco normativo han sido particularmente marcadas en Mxico. All los tres partidos principales han alcanzado un nivel de institucionalizacin que ha contribuido a contiendas intrapartidarias cada vez ms competitivas, costosas y prolongadas. Pese a esto, los gastos relacionados a las elecciones primarias no son regulados por las autoridades electorales. Tampoco existen normas federales que prohban la propaganda institucional en perodos electorales. En este pas, la duracin de las precampaas y el uso proselitista de los recursos del Estado se perfilan como unas de las principales reas de reforma en los prximos aos.

Lmites precisos e indirectos en campaas electorales

Pas Lmites precisos a la contratacin de los medios

Limites globales a los gastos de campaa

(lmites indirecto a la publicidad)

(US $ millones)

Argentina -- 10.1 Bolivia 10 minutos diarios, a los que se pueden

aadir 5 minutos en medios departamentales o locales

--

Brasil Franja gratuita y exclusiva para TY y radio -- Chile Franja gratuita y exclusiva para TV 5.7 Colombia 2 minutos en TV en horario triple A y 4

minutos diarios en radio en el horario de mayor audiencia.

4.6

Costa Rica Cada partido tiene derecho a 10 minutos mximo por canal y 10 minutos diarios en radio hasta un mximo de 30 minutos por semana.

--

Ecuador -- 1.1 El Salvador -- -- Guatemala Determinado por el Tribunal Supremo

Electoral, pero no menos de 30 minutos semanales no acumulables en radio y TV.

5.8

Honduras -- -- Mxico -- 51.7 Nicaragua No ms del 10% del tiempo permitido, que

es 30 minutos en cada canal y 45 minutos en cada radio por da

--

Panam -- -- Paraguay 5 minutos diarios en radio y televisin

hasta el 3% de los espacios disponibles. Media pgina por edicin para peridicos y

--


Pas Lmites precisos a la contratacin de los medios

Limites globales a los gastos de campaa

(lmites indirecto a la publicidad)

(US $ millones)

revistas.

Per Hasta un mximo de 5 minutos diarios 30 das antes del cierre de campaa. 5 minutos mensuales en perodos no electorales.

--

Republica Dominicana -- -- Uruguay -- -- Venezuela No est regulado. El Consejo Nacional

Electoral ha autorizado por va reglamentaria hasta 30 minutos semanales para candidatos presidenciales en medios pblicos y privados.

--

Los lmites legislativos para la compra de publicidad en medios y el control del

gasto total de campaa representan un inicio importante en los esfuerzos por promover una mayor transparencia y equidad en el acceso a los medios de comunicacin. Sin embargo, como se mencion anteriormente, la transformacin de las campaas electorales y la rpida evolucin de la tecnologa hacen que estos lmites por si mismos sean insuficientes. Por ejemplo, la relacin entre los dueos de los medios de comunicacin y los partidos polticos contina siendo un aspecto vital para garantizar una mayor equidad en la competencia poltica. Varios pases de la regin estn experimentando una creciente concentracin de la propiedad de los medios de comunicacin. Es decir, un grupo pequeo de individuos y corporaciones han asumido una desproporcionada propiedad de la prensa, la radio y la televisin. Existe el riesgo que dichos dueos compartan un punto de vista poltico especfico y apoyen a los polticos que comparten intereses similares a travs de espacios gratuitos, tarifas publicitarias reducidas y un cubrimiento informativo favorable en programas de noticias y opinin.5 La grfica que se muestra a continuacin, cuya fuente es un estudio publicado por Carlos Navarro Fierro, demuestra que la mayora de los pases de Amrica Latina cuentan con instrumentos complementarios a los lmites legislativos. Sin embargo, como tambin seala Navarro, los diferentes mecanismos son heterogneos en trminos de su naturaleza, alcance e impacto. En algunos casos, los controles carecen de vinculacin legal y representan solamente buenas intenciones en este proceso de mayor transparencia y equidad. Incluso en los pases en donde existen sanciones legales, la 5 En su informe anual del ao 2003, la Relatora para la Libertad de Expresin de la Organizacin de los Estados Americanos insisti que la concentracin en la propiedad de los medios de comunicacin es una prctica que conspira contra la democracia y la pluralidad al impedir la expresin diversa de los distintos sectores de la sociedad.


aplicacin es notablemente dbil. Por una parte, las autoridades electorales no cuentan con los recursos humanos, financieros y tecnolgicos necesarios para poner en prctica la ley. Por otra, los candidatos y partidos polticos enfrentan un riesgo mnimo por violar la ley dado que las sanciones no se aplican o tienen efecto slo al finalizar la contienda electoral. Cabe subrayar, sin embargo, que las autoridades electorales en los sistemas con un mayor nivel de financiamiento pblico como Mxico, Brasil y Panam gozan de una mayor capacidad de aplicar estas y otras medidas relacionadas con el control del financiamiento poltico.

Regulaciones sobre publicidad en medios en perodos de campaa6

Pas Compra Prohibida Inscripcin Tarifas

Trato Equitativo

Cargo de Descuentos

Perodo Limitado

Rendicin Informes

Propaganda Gobierno Monitoreo

Argentina X

Bolivia X X X

Brasil X X

Chile X X X

Colombia X X X

Costa Rica X X X

Ecuador X X X X X X

El Salvador X X X

Guatemala X X X X

Honduras

Mxico X X

Nicaragua X

Panam X X X

Paraguay X X X X

Per X X X

Puerto Rico X X X

6 Carlos Navarro Fierro. Regimenes de Financiamiento y Fiscalizacin y Garantas de Equidad en la Contienda Electoral: Estudio comparado de 19 pases de Amrica Latina. Instituto Federal de Elecciones y la Organizacin de los Estados Americanos, 2005, pgina 79.


Divulgacin de los resultados de las Encuestas

A medida que las campaas polticas avanzan tecnolgicamente, el uso de las encuestas asume un papel de mayor importancia. Entre las elecciones, las encuestas cuantifican la popularidad de un gobierno. Cifras favorables pueden fortalecer al ejecutivo (a veces hasta los extremos), mientras que resultados no favorables denotan deficiencias en la Administracin y pueden llegar a provocar crisis de gobernabilidad. En algunos pases se requieren fichas tcnicas donde se incluyen datos bsicos como el tipo de muestreo, el mtodo de entrevista, los mrgenes de error y los intervalos de confianza. No obstante en ninguno de ellos se requiere legalmente que la totalidad de la metodologa de las encuestas sea pblica. Slo seis pases (Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Panam) requieren que las compaas consultoras divulguen la identidad de quienes contratan las encuestas durante perodos electorales. Adicionalmente, siete pases prohben la publicacin de los resultados de estudios de opinin un cierto nmero de das antes de las elecciones.7

Existen distintos mecanismos que se pueden adoptar para asegurar una mayor calidad de las encuestas y una utilizacin tica de sus contenidos. La mayora de dichas medidas trascienden el mbito legislativo tales como son la vigilancia por parte de asociaciones profesionales y la autorregulacin de las empresas a travs de cdigos de conducta. Desde 1994, como resultado de la presin de los actores polticos, y en 1996 con una base legal pero si sanciones, el Instituto Federal Electoral (IFE) de Mxico en asocio con la Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin coordinan la aplicacin de lineamientos generales que promueven el equilibrio informativo en el cubrimiento de las actividades de campaa. La coordinacin con esta agremiacin de concesionarios y la capacidad tecnolgica dentro del mismo IFE han hecho que la normatividad sobre la divulgacin de los resultados de encuestas se cumpla con bastante rigor. Estas modalidades de asociacin tambin han servido para controlar las tarifas de la publicidad pagada en medios en los 10 pases de la regin que han adoptado medidas para hacerlas ms transparentes y equitativas. En la gran mayora de los pases latinoamericanos, sin embargo, este tipo de sinergias entre los organismos electorales y otros actores de la sociedad civil aun se encuentre en etapas incipientes de desarrollo. Utilizacin de los recursos del Estado y equilibrio informativo

Uno de los aspectos que ms puede afectar las condiciones de equidad en las campaas electorales es la utilizacin de los recursos del Estado con fines proselitistas en los medios de comunicacin. Este tema ha cobrado cada vez ms importancia en el entorno latinoamericano, donde 14 de los 18 pases de la regin permiten la reeleccin 7 Los pases con los limites de das previos al da de eleccin en parntesis son los siguientes: Ecuador (20), El Salvador (15), Mxico (8), Panam (10), Paraguay (15), Per (7) y Venezuela (7).


presidencial inmediata o despus de un mandato constitucional. En la era de la informacin, gobernar es comunicar. Por esta razn, la publicidad oficial se ha convertido en la herramienta ms importante de los gobiernos para mantener una interlocucin permanente con los ciudadanos. En 2005, la organizacin Argentina Poder Ciudadano inform que el Ejecutivo Nacional invirti el 84% del presupuesto destinado a difundir la gestin de gobierno (aproximadamente 24 millones de dlares) durante los primeros seis meses del ao. De acuerdo a estos clculos, el 37% del total de la pauta publicitaria oficial fue contratado en diarios y revistas; 22% en televisin abierta; 19% en radios AM y FM; y el 12 por ciento en los canales de cable8.

Este flujo de recursos oficiales y la relacin preexistente con los medios le proporcionan una ventaja importante a los gobernantes-candidatos en poca de campaa electoral. Mantener este fenmeno bajo control implica un esfuerzo tripartito. Por una parte, los gobernantes-candidatos deben ejercer una completa separacin de los actos de gobierno con respecto a los actos de campaa. En segundo lugar, las autoridades electorales deben enfatizar el seguimiento y la divulgacin del manejo que se hace de los recursos pblicos durante los comicios. Finalmente, los medios estn llamados a reforzar su independencia e imparcialidad a travs de la transparencia en la contratacin de espacios y la implementacin estricta de cdigos de tica en el tratamiento de los eventos polticos.

Aunque la mayor parte de los 18 pases latinoamericanos contemplan algn tipo de restricciones a la utilizacin de los recursos del Estado a travs de los medios, solamente cinco tienen disposiciones concretas o mecanismos que garanticen el cumplimiento de la ley. Mxico, Bolivia, Brasil y Colombia han incorporado distintas medidas de control a raz de los ltimos procesos electorales. En todos los casos, ms que regulaciones estrictas, ha sido el dilogo permanente entre las autoridades electorales, los partidos polticos, los concesionarios de medios y la presin de la sociedad civil lo que ha contribuido al funcionamiento efectivo de los dispositivos de control. En Mxico, la presin del IFE y los partidos de la oposicin en los comicios de 1994 y 2003 logr que el Gobierno Federal retirara comerciales dirigidos a la difusin de logros y promocin del voto por ser considerados publicidad en favor del partido oficialista. En Colombia, la ley de garantas promovida por sectores de oposicin prohibi durante los cuatro meses de la campaa al presidente lvaro Uribe la realizacin de uno de sus programas banderas denominados Consejos Comunitarios, por considerar que dichos actos financiados con recursos pblicos podran ser utilizados para proselitismo electoral. Dicha ley tambin suspendi durante los cuatro meses la vinculacin de empleados a la nmina estatal, restringi la contratacin pblica y cre un sistema de inhabilidades estricto para la participacin en poltica de los servidores pblicos.9

8 Cmo se invierte el dinero de la publicidad oficial en El Clarn, Buenos Aires; martes 27 de septiembre de 2005. Tomado de www.clarin.com/diario/2005/09/27/sociedad/s-03301.htm. 9 Ley 996 de 2005 Ley de garantas electorales.


Colombia, Bolivia y Brasil han sido estrictos en el control de contenidos y la garanta de un cubrimiento informativo plural entre las diferentes fuerzas polticas. La ley que rigi las elecciones presidenciales de 2006 en Colombia, por ejemplo, fortaleci la figura del derecho de rplica para proteger el buen nombre y la honra de los candidatos. Como consecuencia, el Consejo Nacional Electoral exigi a los concesionarios de medios de comunicacin otorgar espacios en los horarios de mayor audiencia al Movimiento Alianza Democrtica M-19, para que respondiera a las declaraciones en las que el Presidente y candidato lvaro Uribe afirm que la toma del Palacio de Justicia realizada, por el entonces grupo guerrillero M-19, cont con el apoyo del narcotrfico10. Un comportamiento similar tuvo la Corte Nacional Electoral en Bolivia al ordenar la suspensin de 17 spots televisivos y cuas radiales durante la campaa para la eleccin de representantes a la Asamblea Constituyente y el Referendo Nacional Autonmico en 2005.11 Asimismo, al no existir candidatos y con el objetivo de garantizar el equilibrio informativo entre el s y el no, el Tribunal Supremo Electoral de Brasil decidi prohibir toda la publicidad en medios electrnicos en el referendo de octubre de 2005, en el que los brasileos rechazaron la prohibicin a la venta de armas. Medidas similares se tomaron en las elecciones presidenciales de 2006, en las que los concesionarios fueron obligados a invitar a todos los candidatos presidenciales a los diferentes debates y programas de opinin como medio para conservar el pluralismo y la equidad de la contienda electoral que se desarrolla a travs de la televisin y la radio.

La relacin entre medios, poder y elecciones es implcitamente conflictiva porque pone en contraposicin derechos fundamentales como la libertad de expresin con la necesidad de generar condiciones de mayor equidad y pluralismo en la competencia poltica. Ante esta realidad los pases han adoptado distintos tipos de arreglos institucionales. En Venezuela dicha relacin se rige con base en la ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisin que aprob la Asamblea Nacional en diciembre de 2004. En otros pases el control de contenidos lo hacen las autoridades electorales en asocio con comisiones reguladoras especializadas como la Comisin Nacional de Televisin en Colombia o agremiaciones de concesionarios como la Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin en Mxico. Dada la complejidad de esta relacin, varios pases han promovido la adopcin de metodologas ad hoc donde los partidos y candidatos definen las reglas de la publicidad en dilogo con los rganos electorales. Es importante resaltar, que un nmero creciente de organizaciones de la sociedad civil se han venido incorporando a la labor de monitoreo

10 CNTV fija plazo a canales de televisin para derecho de rplica del M-19 al presidente Uribe en Caracol Noticias, febrero 2 de 2005. Tomado de www.caracol.com.co/noticias/143445.asp?id=143445. 11Organizacin de los Estados Americanos. Informe De La Misin De Observacin Electoral En Bolivia Elecciones Presidenciales y de Prefectos 2005 (CP/doc.4115-06). 6 de mayo 2006. paginas 18-20.


de medios a travs de observatorios que proveen a la opinin pblica con datos relevantes sobre el desarrollo y los contenidos de las campaas electorales.12 Internet

En los ltimos aos, Internet se ha convertido en uno de los medios con mayor potencial de desarrollo en la transmisin de informacin y la comunicacin de mensajes polticos. Howard Dean, uno de los candidatos demcratas en las elecciones presidenciales de 2004 en los Estados Unidos, revolucion el uso del Internet al recaudar ms de 30 millones de dlares para su campaa electoral por este medio. Este hecho sin precedentes, le permiti a Dean convertirse en el lder de la contienda antes de disputar la primera eleccin primaria dentro su partido. Ms importante an, dado que la mayora del recaudo provena de pequeas contribuciones de ciudadanos que aportaban por primera vez a una campaa, el candidato logr ventajas importantes con respecto a sus rivales en trminos de recursos financieros y organizacin poltica. El xito de Howard Dean fue involucrar a una poblacin inexplorada de jvenes tradicionalmente apticos a los asuntos polticos pero devotos del avance tecnolgico. Se estima que Internet ser la fuente ms importante de recursos en las elecciones presidenciales de 2008, superando otros mecanismos de recaudo como el correo y el contacto directo con los donantes.13 Como consecuencia, se calcula que la prxima campaa presidencial norteamericana ascender a ms de un billn de dlares, recaudados en gran medida a travs del Internet e invertidos mayoritariamente en televisin.

Partidos polticos y candidatos estn incursionando aceleradamente en el manejo de pginas webs, chats de discusin y blogs de opinin, a medida que el Internet amplia su alcance a diferentes grupos de ciudadanos. Sin embargo, el uso del Internet para fines polticos es todava circunstancial comparado con sus aplicaciones en el mundo de los negocios o la gestin de la informacin. En Amrica Latina, los partidos polticos no han desarrollado una estrategia contina de proselitismo al electorado virtual, lo que refleja en parte la generacin de sus lderes y los bajos niveles de desarrollo en la regin. No obstante, el avance de la video tecnologa en el Internet representa una oportunidad de producir comerciales a un costo relativamente bajo y transmitirlos prcticamente gratis. La audiencia televisiva es nfima cuando se compara con los grupos de ciudadanos que la publicidad en lnea puede alcanzar. Otro ejemplo en el contexto norteamericano ayuda a ilustrar las oportunidades en juego. Un anuncio denominado Vote Different en favor del candidato presidencial Barack Obama, producido y distribuido annimamente a travs del portal You Tube14, recibi ms de

12 Algunas de las organizaciones pioneras en estos esfuerzos son la Corporacin Participa en Chile, Poder Ciudadano en Argentina, TRANSPARENCIA en Per, Alianza Cvica en Mxico, Participacin Ciudadana en la Repblica Dominicana y Ecuador, Accin Ciudadana en Guatemala, entre otros. 13 Washington Post, Donations Pooled Online are Getting Candidates Attention, March 11, 2007. 14 http://www.youtube.com


medio milln de visitas en solo un da y a la fecha ha sido visto y comentado por varios millones de cibernautas. Dicho anuncio no est vinculado a ninguna campaa oficial.

Tampoco existen reglamentos que delimiten las obligaciones fiscales derivadas

de los costos del anuncio, ni provisiones que determinen la responsabilidad poltica incurrida por la difusin de sus contenidos.

Hasta el 2004, ninguno de los 18 pases de Amrica Latina ha promulgado legislacin alguna relacionada con el acceso y utilizacin del Internet para fines polticos o electorales. En la actualidad cerca de 89 millones de personas tienen acceso a Internet en la regin y las proyecciones de crecimiento continan incrementando en porcentajes de dos dgitos.15 Por esta razn, los pases de la regin estn llamados a redoblar sus esfuerzos en materia de regulacin y fortalecimiento de las capacidades institucionales necesarias para contrarrestar los efectos inminentes del Internet tanto en el discurso poltico, como en las condiciones bsicas de competencia, equidad y transparencia de las futuras campaas electorales.

Adicionalmente, el Internet amplia la participacin poltica al facilitar la expresin de todos aquellos ciudadanos residentes en el exterior. En el ao 2003, millones de residentes latinoamericanos en los Estados Unidos enviaron ms de US $32 billones de dlares en remesas a sus pases de origen.16 El Internet brinda a estas poblaciones no slo la posibilidad de ejercer su derecho a participar en la formacin de la agenda pblica, sino tambin a contribuir financieramente a las campaas de sus representantes. Once de los 18 pases de la regin han incorporado dentro de su legislacin el voto de nacionales en el extranjero. En el Salvador, el ejecutivo ha creado un ministerio especial encargado de los asuntos de sus nacionales en los Estados Unidos y, en Colombia, se ha creado una circunscripcin electoral especial dentro de la cmara baja del congreso para elegir un representante de los colombianos en el exterior. Es slo cuestin de tiempo para que un lder poltico capte el inters de esa masa polticamente ambivalente de jvenes cibernautas y ciudadanos prsperos residentes en el exterior. No obstante, los efectos que pueda tener este tipo de proselitismo y financiamiento en la regulacin existente y la realidad poltica de los pases continan siendo interrogantes sin respuesta definida. Son realmente caras las elecciones en Amrica Latina?

Durante la ltima dcada, distintos esfuerzos de reforma han tratado de controlar el incremento en los costos de las campaas, apuntando a los medios de comunicacin,

15 http://www.internetworldstats.com. Internet Usage in the Americas. 16 Inter-American Dialogue, All in the Family: Latin Americas Most Important International Financial Flow (January 2004), page 4. In 2002, remittances amounted to some $32 billionor about 2 percent of the regions Gross National Product and more than triple the $10 billion they comprised just a half dozen years ago.


y en particular a la televisin, como el principal disparador del gasto electoral. En efecto, los 34 Jefes de Estado y de Gobierno de la regin identificaron el alto costo de las campaas electorales como una de los principales problemas de la democracia cuando aprobaron la Carta Democrtica Interamericana en septiembre 11 de 2001.17 Resulta paradjico que mientras los lderes polticos deploran el alto gasto electoral, la mayora de estos no pueden decir con exactitud cunto cuestan las campaas, ni determinar los costos relacionados con el diseo, la produccin y la transmisin de sus mensajes publicitarios. Casi siempre se cita a los Estados Unidos como un extremo perverso de la relacin entre el dinero y la poltica. En este pas se gastaron aproximadamente US $4 billones de dlares en los comicios generales de 2004 (incluyendo las elecciones primarias y la publicidad contratada por grupos independientes) para elegir al presidente y los representantes del congreso. Este clculo representa casi 50 veces el costo en Canad donde se celebraron elecciones federales el mismo ao.18 Sin embargo, Estados Unidos anualmente gasta varias veces mas esta cifra en comerciales de pasabocas. No cabe duda que las elecciones estadounidenses son caras, pero es importante cuestionarse cul es el verdadero parmetro de comparacin?

La pregunta relevante no es si las campaas en el hemisferio son ms o menos costosas, ni si la televisin es la culpable del incremento en el gasto electoral. Los medios de comunicacin y el avance tecnolgico llegaron para quedarse. Los ciudadanos continuarn viendo televisin y navegando el Internet en busca de informacin y entretenimiento, y al menos en el futuro cercano, estos medios tambin continuarn siendo los dispositivos ms efectivos para comunicarse con la mayora de la poblacin. En vez de continuar con la obsesin de hacer la poltica ms barata, futuros esfuerzos de reforma podran concentrarse en corregir las distorsiones creadas por el uso creciente de los medios de comunicacin en las democracias contemporneas. La poltica en Amrica Latina, como en el resto de pases del mundo, continuar siendo una actividad cara y competitiva. Sin embargo, es necesario que su financiamiento alcance los mayores grados de transparencia y equidad posibles. La televisin y las nuevas tecnologas de la informacin representan al mismo tiempo el reto ms complejo y la oportunidad ms importante que tienen los lderes de la regin para lograr estos dos objetivos.

17 Carta Democrtica Interamericana, Artculo 5. El fortalecimiento de los partidos y de otras organizaciones polticas es prioritario para la democracia. Se deber prestar atencin especial a la problemtica derivada de los altos costos de las campaas electorales y al establecimiento de un rgimen equilibrado y transparente de financiacin de sus actividades. 18Steven Griner, Political Financing and International Electoral Cooperation, in Electoral Insight (March 2006), page 25.


Ideas para la Accin busca contribuir al fortalecimiento pblico de las fuerzas socio-polticas de la centro-izquierda en su tarea de desarrollar estrategias y polticas pblicas progresistas sobre temas relevantes para la sociedad mexicana.

www.fesmex.org

Sobre los autores.

Steven Griner fue coeditor del estudio comparativo De las normas a las buenas prcticas: el desafo del financiamiento poltico en Amrica Latina, publicado en 2004.

Csar Arias colabor en el mismo estudio y actualmente se encuentra cursando

una Maestra en Administracin Pblica en la Universidad de Columbia en Nueva York.


La Fundacin Friedrich Ebert en Mxico La Fundacin Friedrich Ebert (FES) es una institucin privada sin fines de lucro, comprometida con las ideas y los valores de la democracia social. Su nacimiento data del ao 1925, debe su nombre a Friedrich Ebert, primer presidente alemn democrticamente elegido. Hoy en da los ejes centrales del trabajo de la FES son justicia social, democracia activa, fomento de la investigacin, reforma social y estrategias polticas para la configuracin de una globalizacin incluyente. Nuestra oficina en Mxico es una de las ms antiguas de Amrica Latina; en 1969 comenz sus primeras actividades. En la actualidad, el trabajo de la FESMEX se organiza a travs de tres programas: a) dilogo poltico e internacional, b) dilogo sindical y de gnero y, c) fortalecimiento de capacidades de actores socio-polticos identificados con la centro-izquierda. Ofrecemos plataformas de reflexin sobre la poltica exterior mexicana, su papel como actor regional y global; dilogos para la modernizacin de los sindicatos, la democracia sindical, el fortalecimiento de capacidades para su accin internacional y herramientas para una insercin equitativa y competitiva en la globalizacin. La formacin poltica de nuevos liderazgos democrticos y progresistas ocupa un lugar central de nuestros esfuerzos, as como la asesora a nuestras contrapartes en conceptos polticos innovadores, tales como: participacin poltica femenina, poltica social, seguridad ciudadana y espacios pblicos, migracin y desarrollo fronterizo, calidad de la poltica, ciudadana y democracia comunicacional.

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