módulo i - unir · derecho administrativo ii . ideas clave . 4.1. ¿cómo estudiar este tema? en...
TRANSCRIPT
Módulo I
La actividad de la Administración
La actividad de ordenación
[4.1] ¿Cómo estudiar este tema?
[4.2] Los principios del régimen jurídico de la actividad de
ordenación
[4.3] Técnicas de información
[4.4] Técnicas de condicionamiento
[4.5] Técnicas ablatorias
[4.6] Ordenación de relaciones jurídico-privadas
4
TE
MA
Derecho Administrativo II
Esquema
La
acti
vid
ad d
e or
den
ació
n
Pri
nci
pio
s
Res
erva
de
ley
Esp
ecia
lidad
(tip
icid
ad)
Téc
nic
as
De
info
rmac
ión
De
cond
icio
nam
ient
o
Ord
enac
ión
de
rela
cion
es
jurí
dic
o-p
riva
das
Ad
min
istr
ació
n Pú
blic
a d
e D
erec
ho p
riva
do
Prop
orci
onal
idad
De
iden
tific
ació
n
Doc
umen
tale
s y
form
ales
Favo
r lib
erta
tis
De
com
unic
ació
n
Com
prob
acio
nes
Aut
oriz
acio
nes
Abl
ator
ias
Abl
ació
n to
tal o
pa
rcia
l de
der
echo
s
Obl
igac
ione
s y
deb
eres
Act
ivid
ad
regi
stra
l
Act
ivid
ad
nota
rial
TEMA 4 – Esquema 2
Derecho Administrativo II
Ideas clave
4.1. ¿Cómo estudiar este tema?
En este tema analizamos la actividad de ordenación que ejerce la Administración
sobre la conducta de los ciudadanos para que cumplan con el orden establecido y evitar
que las actuaciones de éstos entrañen riesgos para el interés general. Para
desarrollar esta actividad de ordenación o limitación la Administración ordena la
realización de actividades, las limita, las prohíbe o minimiza sus efectos a través de
técnicas de ordenación, planificación, organización, dirección, limitación, control u
orientación con el fin de evitar que produzcan perjuicio alguno al interés general. Este
tipo de actividad ha sido conocida tradicionalmente como “actividad de policía”.
Para estudiar este tema lee el Capítulo XVII: La actividad de ordenación
(páginas 256-299) del manual de la asignatura: Principios de Derecho
Administrativo General, Tomo II, de Juan Alfonso Santamaría Pastor, Iustel.
4.2. Los principios del régimen jurídico de la actividad de
ordenación
Reserva de Ley
Según el cual cualesquiera supuestos de intervención, limitación o ablación de
la libertad de los ciudadanos deben legitimarse necesariamente mediante una
norma con rango de ley.
Principio de especificación (tipicidad)
Las previsiones legislativas de poderes de intervención han de ser tasadas y
singularizadas respecto de supuestos de hecho claramente individualizados, no cabe
el establecimiento normativo de poderes generales de intervención. En caso
de atribución de poderes genéricos, estas normas deben interpretarse con una eficacia
meramente descriptiva e interpretativa del ámbito de actuación de las potestades
concretas que, en todo caso, deben establecerse.
TEMA 4 – Ideas clave 3
Derecho Administrativo II
Proporcionalidad
Entraña la exigencia de adecuación cuantitativa entre la finalidad que debe perseguir la
técnica de ordenación y el diseño concreto de las facultades que la integren. Se trata de
un principio que veta la atribución de poderes materialmente innecesarios para lograr
los fines concretos.
Favor libertatis
Cuando la norma que establece los poderes de intervención permite a la
Administración optar entre varias medidas alternativas para conseguir su finalidad
ordenadora, ésta deberá optar por la que sea menos restrictiva para la libertad
individual de los sujetos sobre los que se vaya a emplear.
4.3. Técnicas de información
Las técnicas para ejercer la actividad de ordenación se clasifican, en función del
creciente nivel de incidencia sobre la conducta de los sujetos privados, en técnicas
de información, de condicionamiento y ablatorias.
Las Técnicas de Información
Cada vez con mayor frecuencia e intensidad, las normas imponen a los sujetos privados
un conjunto de deberes de información a la Administración respecto de datos de
hecho relativos a la existencia, circunstancias personales y actividad de los particulares,
con la finalidad de:
Posibilitar y facilitar el control de la Administración sobre los ciudadanos y sus actividades, teniendo en cuenta su carácter instrumental para otras técnicas.
Obtener una masa de información para el diseño de políticas concretas (empleo, sanitarias, asistenciales…)
Finalidad de los deberes de información a la Administración impuestos a sujetos privados:
Dentro de las técnicas de información distinguimos los deberes de identificación,
los deberes formales y documentales y los deberes de comunicación.
TEMA 4 – Ideas clave 4
Derecho Administrativo II
Deberes de identificación
Los deberes de identificación afectan tanto a personas físicas como jurídicas.
o En el caso de personas físicas: Registro civil (nacimiento, matrimonio, hijos,
defunción); DNI (obligatorio a partir de los 14 años); Pasaporte; Padrón
municipal; NIF; Número de la Seguridad Social (caso de trabajadores por cuenta
ajena y autónomos).
Para todas estas actividades censales, la Administración requiere a cada ciudadano
un amplio número de datos sobre sus actividades, circunstancias personales,
laborales, familiares, profesionales y económicas cada vez que hace uso de un
servicio público.
o En el caso de personas jurídicas: todas ellas han de inscribirse en diferentes
registros dependiendo de su naturaleza, donde han de hacer constar una serie de
datos referidos a su constitución y normas estatutarias. Tipos de registros:
Registros de alcance general, en los que deben inscribirse como personas jurídicas en cuanto tales con independencia de la función que realicen (Registro mercantil, Registro fundaciones, Registro de asociaciones, Registro de partidos políticos)
Registros de alcance sectorial, en los que han de inscribirse determinados tipos de personas jurídicas en función de la actividad concreta que desarrollen (entidades financieras, religiosas, culturales, deportivas)
Tipos de registros en el caso de personas jurídicas:
Deberes documentales y formales
Es cada vez más frecuente que la Administración obligue, como forma de obtener
determinada información de los sujetos privados, que éstos hagan constar
documentalmente determinados aspectos y datos relativos a su actividad en cuerpos
documentales que ellos mismos deben formalizar, cumplimentar y
conservar. A estas fuentes de información pueden acceder los correspondientes
servicios de la Administración cuando resulte conveniente. Es una forma de
autocontrol que facilita la inspección.
TEMA 4 – Ideas clave 5
Derecho Administrativo II
Principalmente se produce en:
Libros-registro de ingresos y actividades)
Contabilidad,…
Ámbito fiscal
Ámbito mercantil
ej. Hostelería: hoja de policía, libro de reclamaciones
Ámbitos sectoriales
Deberes de comunicación
Cada vez es más frecuente que normas legales y reglamentarias impongan un deber
de comunicación activa de los particulares hacia la Administración. En ocasiones
sobre hechos, datos o circunstancias ajenas a la persona sobre la que pesa el deber
de informar. Ej. Médicos sobre presuntos delitos, Sociedades rectoras de bolsas de
valores con relación a la CNMV…
En la mayoría de los casos, el deber se refiere a datos relativos a la actividad de
la persona o entidad a la que se impone. Ej. Caso de autorizaciones, deber de
información de cualquier cambio de titularidad, accidente, situación anormal… Este
deber de comunicación se ve reforzado generalmente con el derecho de la
Administración a inspeccionar los locales y documentación de los sujetos
privados para proveerse directamente de las informaciones de interés.
TEMA 4 – Ideas clave 6
Derecho Administrativo II
4.4. Técnicas de condicionamiento
A través de estas técnicas una norma jurídica condiciona el ejercicio lícito de una
actividad a su examen previo por parte de la Administración, del cumplimiento de una
serie de requisitos legales o bien de la conformidad de los términos de la actividad
proyectada con las exigencias del interés general. Con estas técnicas, el sujeto
privado ve limitada a priori su libertad de acción por un obstáculo consistente
en el necesario y previo pronunciamiento por parte de la Administración de un acto de
conformidad.
Las comprobaciones
Las normas condicionan la actividad de los particulares a la realización por parte de la
Administración de una mera comprobación del cumplimiento de determinados
requisitos de aptitud o idoneidad que ha de reunir una persona u objeto. Se trata
de las: acreditaciones, homologaciones…
El problema de las comprobaciones es lo difuso de su distinción con la figura de las
autorizaciones regladas en las que la Administración se limita a realizar una mera
comprobación del supuesto de hecho que la norma prevé. La distinción entre ambas
figuras puede basarse en la mayor amplitud del margen de apreciación que posee la
Administración en el caso de las autorizaciones a la hora de valorar la idoneidad de los
requisitos y una cierta valoración sobre la conveniencia pública, algo que no cabe en
las homologaciones al estar todo absolutamente objetivado.
Las autorizaciones
Esta técnica opera en unos casos sobre actividades que constituyen el ejercicio normal
de derechos subjetivos previamente reconocidos por el Derecho positivo o, en otros en
los que tal derecho previo no existe en modo alguno. Lo que subyace a la autorización
es la libertad general de actuación de los sujetos privados limitada por el
interés público que en cada caso se trate de tutelar. La autorización posee carácter
declarativo.
TEMA 4 – Ideas clave 7
Derecho Administrativo II
Clases de autorizaciones
Autorizaciones regladas y discrecionales
Autorizaciones simples y operativas
Clases de autorizaciones:
o Autorizaciones regladas y discrecionales: en las regladas el poder de
actuación de la Administración se halla limitado a la simple comprobación de los
requisitos establecidos por la norma que condicionan el ejercicio de la actividad.
En las discrecionales, las condiciones no se encuentran preestablecidas, de
manera que la ley remita la valoración libre por parte de la Administración de la
compatibilidad con el interés público de la actividad que pretende llevarse a cabo.
o Autorizaciones simples y operativas: las simples son aquéllas que tienen
por objeto una conducta aislada y concreta cuya realización determina la
extinción por consunción de la autorización. Ej. Autorización de una
manifestación; licencia de obra… Las autorizaciones operativas se refieren a
una actividad privada que se desarrolla de modo continuado y con vocación de
permanencia, por ejemplo una actividad industrial, de manera que la
autorización integra el régimen jurídico de dicha actividad manteniendo su
vigencia el tiempo que dure la actividad.
Régimen jurídico de las autorizaciones: El régimen jurídico de las
autorizaciones se encuentra establecido en las respectivas normas sectoriales que las
regulan.
o Otorgamiento: Las autorizaciones se otorgan siempre previo procedimiento
administrativo iniciado mediante solicitud. En consecuencia, se regirá por
el procedimiento que establezca la ley que lo regule, respetando siempre los
principios básicos del procedimiento establecidos en la PAC. La Administración
debe resolver en plazo y si no lo hace, rige el silencio que será negativo en la
mayor parte de los casos.
TEMA 4 – Ideas clave 8
Derecho Administrativo II
o Transmisibilidad: Las situaciones jurídicas activas derivadas del otorgamiento
de una autorización tienen un valor económico que las convierte, en principio, en
bienes aptos para su intercambio. Por ello, se plantea la cuestión de su
transmisibilidad. En realidad lo que se transmite no es la autorización sino los
derechos que en ella se contienen para su titular produciéndose una novación
en la titularidad de la misma.
- Las autorizaciones personales, aquéllas cuyo otorgamiento se realiza
atendiendo preferentemente a las características o aptitudes singulares del
destinatario. Ej. Licencia de armas, caza, pesca, carné de conducir… No son
transmisibles.
- Las autorizaciones reales (ab rem), las que se otorgan atendiendo a las
características de una actividad, objeto o instalación (licencia industrial,
licencia de edificación, licencia de obras…) la irrelevancia de las condiciones de
su titular hace que sean transmisibles. Ej. La transmisión de una empresa
conlleva la de sus licencias. En estos casos lo que se exige es la comunicación a
la Administración de dicha circunstancia.
o Cláusula “sin perjuicio de tercero”: Se trata de una fórmula mediante la que
se pretende la limitación de los efectos de las autorizaciones al plano de
las relaciones jurídico-administrativas entre la Administración
autorizante y el sujeto autorizado. En consecuencia, la Administración es
neutral e irrelevante y no prejuzga en absoluto sobre relaciones jurídico-privadas
que puedan subyacer al otorgamiento de la autorización. Las autorizaciones,
principalmente reales, se otorgan a una persona que invoca algún tipo de
titularidad jurídico-privada sobre dicho bien. Esta cláusula significa que la
Administración permanece ajena a la consistencia o legalidad de dicha titularidad
que puede que sea disputada por terceros. Ej. Licencia de edificación sobre solar
cuya titularidad que se encuentra litispendente; licencia de obras concedida a un
arrendatario.
TEMA 4 – Ideas clave 9
Derecho Administrativo II
La devaluación de la autorización: la comunicación previa y la declaración
responsable
o Las comunicaciones con reserva de oposición: Consiste en el deber que
en determinados casos se impone a los particulares de comunicar a la
Administración su decisión de realizar una determinada actividad,
comunicación que ha de efectuarse con carácter previo al inicio de la misma e
indicando sus circunstancias o modalidades. La Administración examinará los
términos de la comunicación, su ajuste a la legalidad y a los intereses públicos, y
en caso de conclusión negativa, su oposición o requerimiento de necesario ajuste
o medidas correctoras. Con carácter general si en plazo no se formula oposición
alguna por parte de la Administración se entiende permitida la actividad.
o La declaración responsable: Se entiende por declaración responsable el
documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su
responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la
normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o
para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se
compromete a mantener su cumplimiento durante el período de tiempo
inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
4.5. Técnicas ablatorias
Son las técnicas administrativas de ordenación que intervienen con mayor intensidad
sobre los sujetos privados, ya que no se limitan a condicionar su actividad sino que
inciden directamente en su esfera jurídica, en su libertad o en su
patrimonio, mediante una ablación o disminución neta de su contenido.
TEMA 4 – Ideas clave 10
Derecho Administrativo II
Tipos de técnicas ablatorias
Técnicas que eliminan situaciones jurídicas activas disminuyendo su
contenido (ablación parcial o total de derechos)
o Ablación parcial de derechos: Junto a la autorización es la técnica más
común de ordenación por parte de la Administración. Las leyes cuando describen
el contenido de un derecho establecen límites al mismo. La limitación supone
una compresión, mutilación o eliminación parcial de dichos contenidos cuando
concurran determinadas circunstancias de hecho que así lo impongan.
La prohibición de un modo concreto del ejercicio del derecho.
La privación de algunas facultades del contenido del derecho.
La ablación parcial de derechos se puede producir de tres formas distintas:
La imposición de deberes especiales o requisitos especiales para el ejercicio del derecho
A las limitaciones de derechos se aplican todos los principios que rigen la
actividad de ordenación de la Administración tales como reserva de ley,
especificación, proporcionalidad y favor libertatis. El problema principal de las
limitaciones de derechos radica en su indemnizabilidad. La opinión doctrinal
considera que si la delimitación del contenido de un derecho no debe dar lugar a
indemnización, las limitaciones no deben tampoco dar derecho a indemnización.
o Ablación total de derechos: La actividad de ordenación puede realizarse
también mediante la supresión de situaciones jurídicas activas que
obran en el patrimonio de los sujetos privados. Se trata de la eliminación
mediante decisiones administrativas de titularidades específicas de derechos
subjetivos pertenecientes a personas singulares.
TEMA 4 – Ideas clave 11
Derecho Administrativo II
Expropiación forzosa: Causa de utilidad pública o interés social, procedimiento y justiprecio.
Transferencias coactivas: subrogaciones reales forzosas (reparcelación), ventas forzosas.
Supuestos de ablación total:
Comisos : apropiación coactiva sin contraprestación alguna de objetos de tráfico ilícito o de carácter peligroso para la salud o la seguridad.
Técnicas que amplían o crean situaciones desfavorables de carácter
pasivo: obligaciones y deberes
o Obligaciones: Imposición a los particulares de la obligación de hacer o de
no hacer algo que se establece a favor de una tercera persona que ostenta
el poder de exigirla: el derecho. En este caso esa tercera persona es: la
Administración. La norma crea la obligación, define sus elementos esenciales y
después la Administración la plasma mediante un acto administrativo en una
vinculación específica dirigida a una persona.
Prestaciones personales, una obligación de hacer o de no hacer, prácticamente extinguidas tras la retirada del servicio militar obligatorio.
Prestaciones reales, una obligación de dar. Es el caso de los impuestos y de las cuotas a la Seguridad Social.
Supuestos:
o Deberes: Imposición a los particulares de determinados deberes
públicos. La realización de una conducta de hacer o de no hacer y que en
contraste con la obligación se impone en beneficio de la colectividad
general, no son el correlato de un derecho subjetivo sino de una potestad
atribuida a la Administración para asegurar su cumplimiento. “Todos los
españoles tienen el derecho y el deber de defender a España”. La creación e
imposición de deberes puede ser efectuada por Ley pero también por la
Administración mediante reglamento o acto administrativo.
TEMA 4 – Ideas clave 12
Derecho Administrativo II
Es la forma normal de establecimiento. Esta imposición va acompañada de la atribución a la Administración de potestades para asegurar su cumplimiento. Estas potestades son: intimatoria, sancionadora y requerimiento.
La imposición de deberes mediante reglamento:
Denominados “órdenes” que crean o constituyen deberes por sí mismas previa habilitación legal. Estas órdenes pueden ser: singulares/ generales en función de su destinatario; positivas (mandatos) o negativas (prohibiciones); preventivas; directivas; represivas.
La imposición de deberes mediante acto administrativo:
4.6. Ordenación de relaciones jurídico-privadas
Es la “Administración Pública de Derecho Privado” que denomina Zanobini.
Desde la perspectiva clásica las relaciones personales, familiares y patrimoniales
reguladas por el Derecho privado eran ámbitos vedados a la Administración. Se
regulaban por el legislativo (siempre mediante leyes) y sus conflictos se resolvían por el
poder judicial. En la actualidad, en estas áreas en las que la autonomía de la
voluntad es la protagonista principal también subyace el interés público de
seguridad del tráfico jurídico sobre el que las autoridades públicas han ostentado
concretos poderes de intervención.
La Actividad Registral: los registros jurídico-privados poseen una finalidad de
publicidad material y formal, dirigida a los ciudadanos en general en los que la
constancia de hechos y situaciones de manera fidedigna tienen el objetivo de
garantizar la certeza pública de los mismos y dar seguridad a las relaciones
privadas que toman como base. Ejemplo: el Registro de la propiedad.
TEMA 4 – Ideas clave 13
Derecho Administrativo II
La Actividad Notarial: mediante la formalización y control de negocios
jurídico-privados a través de la dación de fe pública de determinados actos y
negocios jurídicos en los que mediante la misma se acredite la veracidad de los
datos y hechos a través de Notarios (antes también corredores de comercio) a
los que el Estado les inviste para realizar esta función tan importante.
En los ámbitos de la Administración corresponde a los Secretarios y en el de la
Administración judicial también.
TEMA 4 – Ideas clave 14
Derecho Administrativo II
Lo + recomendado
No dejes de leer…
La actividad de policía o limitación. Sus técnicas. La potestad
sancionadora (I)
GIL IBÁÑEZ, J. L. Actualidad administrativa, ISSN 1130-9946, Nº 38, 1994, p. 571-
583.
Este artículo profundiza en el estudio de las nociones básicas y
generales de la actividad de policía que realiza la Administración;
también denominada actividad limitativa o sancionatoria.
El documento está disponible en el aula virtual.
No dejes de ver…
Manifestación Ley Tabaco 28-02-2011
Protesta por la aplicación de la Ley Antitabaco
secundada por un 80% de los hosteleros de la
provincia de Albacete porque, dicen, “se está
cargando sus negocios”. La Ley 42/2010, de 30
de diciembre, por la que se modifica la Ley
28/2003, de 26 de diciembre, de medidas
sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la
publicidad de los productos del tabaco es una manifestación de la actividad de
ordenación de la Administración.
Este video está disponible en el aula virtual y en la siguiente dirección web:
http://www.youtube.com/watch?v=yu0GbkjU2Vg
TEMA 4 – Lo + recomendado 15
Derecho Administrativo II
+ Información
A fondo
La actividad de policía o limitación. Sus técnicas. La potestad
sancionadora (II)
GIL IBÁÑEZ, J. L. Actualidad administrativa, ISSN 1130-9946, Nº 39, 1994, p. 585-
601.
En este artículo se analiza la sanción administrativa como elemento
de la actividad de policía de la Administración, la tipología de
sanciones que pueden imponerse y los principios a que está sometida
la potestad sancionatoria que aplica dichas sanciones.
El documento está disponible en el aula virtual.
Bibliografía
BERMEJO VERA, José. Derecho administrativo básico. Parte general, Navarra:
Thomson-civitas, Cizur Menor, 2005, p. 259-275.
COSCULLUELA MONTANER, Luis. Manual de Derecho administrativo. Parte
general, Navarra: Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2010, p. 583-594.
GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO/ FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, TOMÁS-RAMÓN.
Curso de Derecho administrativo II, Thomson-Civitas, Madrid, 2006, p. 165-208.
PARADA VÁZQUEZ, Ramón. Derecho administrativo I, parte general, Madrid:
Marcial Pons, 2010, p. 359-379.
TEMA 4 – + Información 16
Derecho Administrativo II
Test
1. La actividad de ordenación se configura como:
A. Actividades de sanción.
B. Actividades de fomento.
C. La actividad de policía de la Administración.
D. Actividades de intervención en los ciudadanos.
2. La actividad de ordenación:
A. La ejercer la Administración sin necesidad de autorización previa.
B. Tiene como finalidad la protección del orden público.
C. La ejerce la Administración previa autorización legal.
D. No es un poder de sujeción general de la Administración sobre los
ciudadanos.
3. Los principios a que no se somete el régimen jurídico de la actividad de ordenación:
A. Principio de tipicidad.
B. Principio pro libértate.
C. Principio de reserva legal.
D. Principio de especialidad.
4. Las técnicas de ordenación pueden ser:
A. Ablatorias.
B. De colaboración.
C. De participación.
D. De condicionamiento.
5. Los deberes de identificación como técnica de ordenación:
A. Sólo afectan a las personas físicas.
B. Facilitan el control de la Administración sobre los ciudadanos.
C. Obligan a facilitar los datos de la actividad que desarrollen.
D. Pueden versar sobre hechos ajenos a la persona que tiene el deber de
informar.
TEMA 4 – Test 17
Derecho Administrativo II
6. Las autorizaciones:
A. Son técnicas ablatorias de ordenación.
B. Sólo pueden ser regladas.
C. Por lo general su carácter es declarativo.
D. Son la técnica de intervención más habitual de la Administración.
7. Señalar los enunciados erróneos:
A. Las autorizaciones se rigen por lo establecido en la norma sectorial que las
regula.
B. Las autorizaciones reales no son transmisibles.
C. Las autorizaciones personales no son transmisibles.
D. Si se incumple la condición impuesta, la autorización no puede ser revocada.
8. Las técnicas ablatorias de ordenación:
A. Pueden crear situaciones pasivas desfavorables.
B. Pueden consistir en privaciones generales de derechos.
C. Las obligaciones que imponen pueden ser tanto personales como reales.
D. Las obligaciones que imponen son en beneficio de la Administración.
9. Las órdenes administrativas:
A. Imponen deberes por actos administrativos.
B. Se caracterizan por su carácter preventivo.
C. Van dirigidas a la generalidad.
D. Son una modalidad de las técnicas ablatorias.
10. La actividad de ordenación de las relaciones jurídico-públicas:
A. No impera la autonomía de la voluntad.
B. Vela por el interés público de seguridad del tráfico jurídico.
C. Se califica como “la Administración Pública de Derecho Privado”.
D. Se manifiesta mediante la actividad registral que acredita la veracidad de los
datos y hechos.
TEMA 4 – Test 18