marco legal y regulador de lasactividades de autofinanciamientode las osc en colombia

Marco Legal y Regulador de las Actividades de Autofinanciamientode las OSC en Colombia

Esta guía abarca el marco legal y regulador que rige las de actividades de

"autofinanciamiento" (es decir, generación de ingresos) de las OSC en

Colombia y proporciona una evaluación de la actual legislación y sus efectos

prácticos con el fin de identificar áreas donde la ley puede ser perfeccionada.

En el Capítulo 1, la guía explica la importancia de entender los antecedentes

reguladores en lo relativo al autofinanciamiento, define el concepto del autofi-

nanciamiento de las OSC y, explica la metodología usada por NESsT en la inves-

tigación y evaluación del marco legal en Colombia. El Capítulo 2 describe una

tipología, aceptada por una amplia mayoría y desarrollada inicialmente por el

International Center for Not-for-profit Law – ICN. El Capítulo 3 describe el

marco regulador vigente y su aplicación en Colombia. Allí se explica que, no

obstante el uso del autofinanciamiento en las OSC está permitido en Colombia,

la tributación varía según el tipo de organización y el nivel y relación de la acti-

vidad con la misión general y propósitos de ésta. También se explican los deta-

lles y procedimientos para cada una de ellas, incluyendo además un caso prácti-

co. Finalmente, en el Capítulo 4, se aplican cinco criterios para comentar el

marco legal colombiano, evaluar sus actuales fortalezas y debilidades, y hacer

recomendaciones para su perfeccionamiento.

CCoolloommbbiiaa Abril2002

Nonprofit Enterprise and Self-sustainability Team (NESsT)

Serie deGuías LegalesNESsT Español

Derecho de autor © 2002 NESsT. Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta publicaciónpuede ser vendida o reproducida, de manera alguna, sin el consentimiento escrito de NESsT.

Esta publicación contiene información prepa-

rada por fuentes externas a NESsT, así como

opiniones basadas en esa información. NESsT

procura entregar información precisa y opinio-

nes bien fundadas, pero eso no significa que

la información y opiniones en esta publicación

estén libres de errores. Las leyes y normas

reguladoras citadas aquí, pudieran cambiar en

algunos casos; NESsT no se compromete a

actualizar esta publicación.

Esta publicación es para ser usada de manera

informal y no compromete a NESsT a entregar

asesoría legal. Dado que una asesoría legal

debe estar enfocada a las circunstancias espe-

cíficas de cada situación, la información y opi-

niones aquí proporcionadas no deben ser usa-

das como sustituto de la asesoría de un abo-

gado competente.

Para mayor información sobre NESsT,

sus publicaciones y servicios,

sírvase contactar a

Nicole Etchart

Co-fundadora y Directora Ejecutiva

NESsT

José Arrieta 89, Providencia,

Santiago de Chile.

Tel: +(56 2) 222-5190.

[email protected]

www.nesst.org

Escrito y editado por Nicole Etchart, Brian Milder,María Cecilia Jara y Lee Davis.

MMaarrccoo LLeeggaall yy RReegguullaaddoorr ddee llaassAAccttiivviiddaaddeess ddee AAuuttooffiinnaanncciiaammiieennttoo ddee llaass OOSSCC eenn CCoolloommbbiiaa

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JJuuaann CCaarrllooss JJaarraammiilllloo dirigió la investigación legal y pro-porcionó toda la información legal relacionada con laGuía. Juan Carlos es un experto destacado en derechofilantrópico colombiano; actualmente es Director delDepartamento de Derecho Tributario de la FundaciónSocial y sus empresas asociadas y Asesor Tributario delas fundaciones del Banco de la República. CCrriissttiinnaa ddeeMMoolliinnaa, Directora de Desarrollo de CDI Chile, coordinó lainvestigación inicial, incluyendo la adaptación del cues-tionario de investigación legal de NESsT. MMaarrííaa IIssaabbeellGGaarrccííaa--RReeyyeess, abogado chilena, tradujo profesionalmen-te la guía del inglés al español. GGuuiilllleerrmmoo GGaarrrriiddoo, direc-tor de Fundamor, proporcionó toda la información sobrela condición legal de Fundamor y las normas y leyes querigen sus actividades de autofinanciamiento. CCyy HHeerrsscchh,Colaborador Residente de NESsT, hizo colobopró certe-ros comentarios sobre varios borradores. El IInntteerrnnaattiioonnaallCCeenntteerr ffoorr NNoott--FFoorr--PPrrooffiitt LLaaww -- IICCNNLL, proporcionó latipología para clasificar el uso de actividades económicaso comerciales entre las OSC y el marco para evaluar lalegislación colombiana. PPiieerraa LLoommbbaarrddii y JJoosséé NNeeiirraa, deTesis, proporcionaron el diseño y esquema de la guía.JJaanniiss FFoosstteerr editó profesionalmente el documento finalen inglés.Finalmente, NESsT quiere reconocer y agradecer a lasfundaciones TTiinnkkeerr y DDaavviidd yy LLuucciillee PPaacckkaarrdd por suapoyo financiero en el desarrollo y publicación de esta Guía.

Nicole Etchart y Lee DavisCo-fundadores y Directores EjecutivosNESsTSantiago de ChileAbril 2002

NESsT

NESsT quiere reconocer a las siguientes personaspor su invalorable contribución en el desarrollo ypublicación de esta Guía.

El término “organización de la sociedad civil”(OSC)1 abarca la amplia variedad de organizacio-nes sin fines de lucro, no estatales, así como tam-bién las asociaciones de base comunitaria y gru-pos que caen fuera del ámbito de los sectores degobierno y económicos. Dado que cuentan conpoca ayuda filantrópica y del gobierno, muchasOSC se hacen cargo de su autofinanciamientogenerando ingresos en apoyo a su misión y a susprogramas.

NESsT ha documentado más de cien casos deOSC, en Latinoamérica y Europa Central, quedesarrollan este tipo de actividades y ha analizadoel impacto de estas estrategias en el desempeño ysustentabilidad de estas organizaciones. Un factorimportante que surgió de estas investigaciones,fue la necesidad de un marco legal y reguladorclaro y de soporte, para incentivar la adopción deestrategias de autofinanciamiento entre las OSC.Este marco define si las OSC pueden o nodesarrollar actividades de autofinanciamiento yhasta dónde lo harán.

Fijando el Escenario: propósito y metodología

Capítulo 1Marco Legal y Regulador de las Actividades de Autofinanciamiento de las OSC en Colombia

NESsT

1Estas organizaciones normalmente son llamadas "organizaciones sinfines de lucro", "organizaciones no gubernamentales" (ONGs),"obras de caridad", u "organismos de voluntariado". El términoOSC, organizaciones del sector civil, incluye a todos estos subgrupos.

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Así mismo, la estructura tributaria, el nivel deburocracia y la claridad de las leyes aplicables tie-nen una carga directa en la realización de las acti-vidades de autofinanciamiento. Las OSC frecuen-temente no conocen estas reglas. Muchas creenque no pueden practicar el autofinanciamiento;otras sienten que si lo hacen, dañará su imagenpública o sus relaciones con los donantes. Aúncuando las OSC conozcan la legislación respecti-va, frecuentemente no entienden cuáles son losimpuestos que deben pagar, qué formularios tie-nen que llenar, o cuál es el procedimiento aseguir.

El propósito de esta guía es clarificar el marcoregulador que enfrentan las OSC colombianas yevaluar hasta dónde éste les proporciona unambiente que haga posible que practiquen estra-tegias de autofinanciamiento.

1.1 ¿Qué es autofinanciamiento y por qué es importante?

El autofinanciamiento o las estrategias de autofi-nanciamiento, es usado por las OSC para generaringresos en apoyo a sus misiones. El uso de éste,es una respuesta al actual paradigma de financia-miento en el que las OSC compiten por una por-ción limitada de los recursos gubernamentales yfilantrópicos existentes, tanto de fuentes naciona-les como internacionales. Esta realidad hace quemuchas OSC dependan fuertemente de financia-mientos de corto plazo, por proyectos, lo que lesimpide enfocar su atención en el desarrollo estra-tégico y a largo plazo de sus organizaciones. A tra-vés del autofinanciamiento, las OSC pueden sercapaces de aumentar su viabilidad e independen-cia a largo plazo, al generar algunos de sus pro-pios recursos para complementar el apoyo de losdonantes públicos y privados.

El autofinanciamiento no necesariamente lleva ala comercialización de las OSC. Más bien, el auto-financiamiento puede proveer a las OSC un

mayor nivel de autosuficiencia y sustentabilidadsin comprometer los objetivos o valores de sumisión. El ingreso proveniente del autofinancia-miento puede ser una manera en que las OSCpuedan financiar actividades que con frecuenciano pueden apoyar con las fuentes tradicionales deingresos (por ejemplo, gastos de las operacionescentrales, nuevos programas, esfuerzos de promo-ción).

NESsT no cree que las OSC debieran reemplazarenteramente sus fuentes tradicionales de financia-miento con el autofinanciamiento sino que, encambio, postula que el autofinanciamiento puedeproporcionar un fuerte complemento al apoyogubernamental y filantrópico. A través del autofi-nanciamiento, muchas OSC no sólo están fortale-cidas financieramente, sino que también estánfortalecidas institucionalmente, por su habilidadpara generar nuevos ingresos y determinar elcurso de su trabajo con menos represiones porparte de los donantes.

Además, cuando las actividades comerciales de lasOSC se persiguen en un ambiente responsable ysociable, pueden ayudar a crear una “economíaalternativa” más sensible a las necesidades de lascomunidades locales, pequeños productores ypersonas de bajos ingresos. Al comprar productosy servicios vendidos por las OSC, los consumido-res están simultáneamente promocionando lamisión de las OSC y contribuyendo a un mundomás equitativo y sustentable.

Los tipos de actividades de autofinanciamientoincluyen lo siguiente:

• Cuotas de socios: generación de recursos a tra-vés de las cuotas de los socios o constituyentesde la organización, a cambio de alguna clase deproducto, servicio u otro beneficio (por ejem-plo, una OSC entrega un diario o revista a lossocios y/o descuentos sobre productos o servi-cios de la OSC).

NESsTMMaarrccoo LLeeggaall yy RReegguullaattoorriioo ddee llaassAAccttiivviiddaaddeess ddee AAuuttooffiinnaanncciiaammiieennttoo ddee llaass OOSSCC eenn CCoolloommbbiiaa

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Capítulo 1

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• Tasas por servicios: capitalizar sobre algunahabilidad o experiencia existente en la organiza-ción al aceptar trabajar para clientes del sectorpúblico o privado, que pagan (por ejemplo, laOSC entrega servicios de consultoría a negocioso gobierno local).

• Ventas de productos: vender, más que regalar,los productos de los proyectos de las OSC (porejemplo, libros u otras publicaciones); reventade productos (por ejemplo, donaciones en espe-cies) con un margen de ganancia bruta; o pro-duciendo y vendiendo productos nuevos (porejemplo, camisetas, tazones).

• Uso de activos “duros”: arrendar bienes inmue-bles, espacios, instalaciones de la OSC, equipos,etc. cuando no se estén usando en actividadesrelacionadas con la misión.

• Uso de activos “blandos”: generar ingresos porla licencia de la OSC de patentes que posee uotra propiedad intelectual, o al respaldar pro-ductos con el nombre y reputación de la OSC.

• Dividendos de inversión: inversiones pasivas,tales como cuentas de ahorro o fondos mutuos,u otras transacciones financieras más activas ysofisticadas (ej.: negociar activamente en la bolsade valores).

Las OSC desarrollan actividades de autofinancia-miento principalmente para fortalecer sus recur-sos financieros, para promover sus misiones socia-les, o ambas. Por una parte, una OSC puede sim-plemente estar interesada en generar gananciasque pueda usar para financiar los programas desu misión central. En estas circunstancias, la orga-nización no está preocupada de promover sumisión social directamente a través de su actividadde autofinanciamiento, sino, más bien, indirecta-mente al aplicar las ganancias de la actividad paraseguir adelante con su misión social. Un ejemplode esto es una organización de educación ensalud que abre una imprenta y utiliza las ganan-

cias para financiar los proyectos de investigaciónde la organización. Esta actividad puede conside-rarse no relacionada con la misión.

Por otro lado, una OSC sí puede estar interesadaen usar la estrategia de autofinanciamiento parapromover su misión social; un ejemplo es el deuna OSC cuya misión social es ofrecer capacita-ción en carpintería y colocación laboral a consu-midores de drogas rehabilitados y que empieza avender los muebles que los aprendices producencon el fin de pagar los costos de los materiales ylos sueldos de éstos. Esta actividad se considerarelacionada con la misión.

Estos dos ejemplos no son excluyentes entre sí, —y tampoco lo son las metas financieras y socialesque motivan a las OSC a desarrollar actividadesde autofinanciamiento. Muchas veces, las OSCpretenden alcanzar metas financieras y sociales enforma simultánea través de una actividad de auto-financiamiento. La organización de salud puedeestar mejor posicionada para difundir los hallaz-gos de su investigación al publicar sus propiosmateriales, y la organización de capacitación labo-ral puede ser capaz de aplicar las utilidades prove-nientes de las ventas de muebles para financiarotros programas de la organización o para finan-ciar sus gastos de operaciones centrales. En cadauno de estos escenarios, los objetivos de las activi-dades de autofinanciamiento de la OSC y la rela-ción de estas actividades con la misión principalde la organización, juegan un rol vital para deter-minar su tratamiento legal como lo ilustrará estaguía.

1.2 Propósito y Contenidos de esta guía

En un intento por diversificar su base financiera,muchas OSC colombianas han iniciado estrategiasde autofinanciamiento. Sin embargo, la mayoría

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Capítulo 1

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cómo navegar por la ley, porque no existe solouna manera de abordar el tema para todas lasOSC. Sin embargo, sí ofrece una visión generalde estas leyes y normas reguladoras, de talmanera que las OSC colombianas puedentener una idea de dónde calzan dentro del sis-tema legal y qué es lo que tienen que hacer sidesean embarcarse en las iniciativas del autofi-nanciamiento.

2. Determinar cuáles son las leyes pertinentes querigen las actividades de autofinanciamiento delas OSC en Colombia, evaluar sus efectos prácti-cos, e identificar áreas donde la ley puede sermejorada. Esta guía identifica las fortalezas ydebilidades de las leyes colombianas—si ayu-dan u obstaculizan el uso del autofinanciamien-to, si permiten o no su uso transparente y sifomentan o no el desarrollo del sector comoun todo. La legislación es considerada dentrode un esquema de tratamiento tributario quehace más fácil su entendimiento y evaluación.Este esquema fue desarrollado por primera vezpor el International Center for Not-for-ProfitLaw – ICNL,2 para examinar el tratamientolegal de las actividades económicas y comercia-les de las OSC en países de Europa Central ydel Este; ahora se ha convertido en una tipolo-gía aceptada por una amplia mayoría y usadapara el entendimiento y evaluación de los trata-mientos tributarios de tales actividades. Elesquema del ICNL es presentado en elCapítulo 2; la legislación colombiana es analiza-da en el contexto del marco del Capítulo 3; ylos cinco criterios del esquema son usadoscomo una base para las evaluaciones y reco-mendaciones ofrecidas en el Capítulo 4.

1.3 Antecedentes y Metodología

Esta guía forma parte de los esfuerzos de NESsT

de ellas lo ha hecho con muy pocos conocimien-tos prácticos, capital u otra forma de apoyo. Lainvestigación de NESsT sobre el uso del autofi-nanciamiento entre OSC en Latinoamérica engeneral y en Colombia en particular, demuestraque muchas de ellas no tienen la capacidad orga-nizacional interna ___ habilidades y tiempo delpersonal, sistemas adecuados de financiamiento,apoyo de interesados, planes de negocios ___ ono tienen el soporte externo ___financiamiento,apoyo consultivo, ambiente legal y regulador favo-rable___ para desarrollar actividades de autofi-nanciamiento. No obstante, cuando tales organi-zaciones intentan perseguir estrategias de autofi-nanciamiento, se produce un fuerte grado de pre-sión en su personal e indirectamente en sus otrosprogramas y misiones fundamentales. Si las OSCdeciden perseguir actividades de autofinancia-miento, es importante que lo hagan con adecua-dos niveles y tipos de asistencia técnica y financie-ra y dentro de un marco externo que lo hagaposible.

La presión y las demandas que enfrentan las OSCque desarrollan actividades de autofinanciamien-to en Colombia, muestran la necesidad de enten-der el marco legal que las afecta. En este contex-to, el propósito de esta guía es abarcar las siguien-tes áreas:

1. Resumir las principales leyes, normas regulado-ras y procedimientos que rigen el uso del autofi-nanciamiento por parte de las OSC en Colombia.El Capítulo 3 explica lo que dice la ley colom-biana sobre el uso del autofinanciamiento y dis-cute las normas administrativas y tributariasque se aplican a las OSC que desarrollan dichasactividades. También explica los procedimien-tos—formularios que deben completarse y tasasque deben pagarse—requeridos para iniciar ymantener tales actividades. El capítulo 3 noproporciona una descripción paso a paso de

2ICNL es una organización internacional cuya misión es facilitar yapoyar el desarrollo de la sociedad civil y la libertad de asociaciónsobre una base global. El ICNL, en cooperación con otras organiza-ciones internacionales, nacionales y locales, proporciona apoyo téc-nico para la creación y mejoramiento de leyes y sistemas regulado-res que permitan, incentiven y regulen el sector no lucrativo y nogubernamental en varios países del mundo. El ICNL mantiene un

centro de documentación para leyes, normas reguladoras, materia-les de auto-regulación y otros documentos pertinentes; proporcionala capacitación y educación respectivas y desarrolla investigacionespertinentes para fortalecer y mejorar las leyes que afectan al sectorno lucrativo. Para mayor información sobre el ICNL, verhttp://www.icnl.org


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por fomentar el autofinanciamiento de las OSCen Latinoamérica. En 1999, NESsT empezó a con-ducir una investigación práctica sobre el autofi-nanciamiento de las OSC en Latinoamérica, parti-cularmente en Colombia y Chile, con el fin deidentificar los desafíos y necesidades típicas en laregión. Los objetivos de esa investigación prácticafueron:

• Valorar el actual uso de las actividades de autofi-nanciamiento entre las OSC en Latinoamérica.NESsT completó casos prácticos, documentandologros y obstáculos en las actividades de autofi-nanciamiento en 7 países latinoamericanos.

• Examinar el actual marco legal para el autofi-nanciamiento de OSC en toda la región, particu-larmente en Colombia y Chile, incluyendo elmarco regulador y tributario vigente a nivel localy nacional que influye en estas actividades.

• Difundir las lecciones de la investigación—alpublicar casos prácticos, guías legales y al organi-zar talleres locales—hacia interesados de todoslos sectores en un esfuerzo por desarrollar estra-tegias para apoyar a las OSC en el uso del autofi-nanciamiento.

La investigación realizada para la confección deesta guía, se basó en una metodología desarrolla-da por NESsT para evaluar el marco legal de las

3Juan Carlos Jaramillo es el director del Departamento de DerechoTributario de la Fundación Social y sus empresas asociadas y es ase-sor tributario para las fundaciones del Banco de la República. Serecibió de abogado en la Universidad de Sabana en Colombia. Esautor de varias publicaciones, incluyendo Entidades Sin Ánimo deLucro—Régimen Tributario Especial publicado por LEGIS S.A. y unestudio del marco regulador para las organizaciones sin fines delucro que figuró en los programas de la Fundación Ford–proyectode financiamiento sobre fundaciones empresariales en Colombia.

También es el autor de varios artículos sobre el sistema tributario deorganizaciones sin fines de lucro publicados por la Revista deImpuestos, que también es publicada por LEGIS S.A. Ha hecho pre-sentaciones en numerosos seminarios organizados por PROCALIsobre temas legales filantrópicos y tributarios pertinentes y fue invi-tado a hablar sobre el cambio filantrópico y social—aspectos legalesy tributarios—en Colombia, en el Centro David Rockefeller paraEstudios Latinoamericanos en la Universidad de Harvard.

actividades de autofinanciamiento de las OSC enun país determinado. NESsT usó un extenso cues-tionario que incluye grupos de preguntas en cua-tro áreas principales:

1. Qué señala la ley. ¿Cuál es el actual tratamientolegal de las actividades de autofinanciamientode las OSC? (incluyendo la legislación actual,disposiciones legales, historia de la ley, refor-mas de la ley, enfoque regulador, tasas deimpuestos, requerimientos de informes, otrasleyes o normas reguladoras, casos legales, yorganizaciones o abogados que prestan ayuda oasistencia)

2. Cómo es entendida la ley. ¿Son entendidas lasnormas reguladoras de las actividades de auto-financiamiento por las OSC?

3. Efectos de la ley. ¿Cuál es el efecto de las actua-les normas reguladoras de las actividades deautofinanciamiento sobre las OSC?

4. Recomendaciones para la ley. ¿Cuáles son lasrecomendaciones más importantes para anali-zar los actuales problemas de las normas regu-ladoras?

Juan Carlos Jaramillo 3, un destacado abogado del

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sector no gubernamental de las OSC en Colombiay con una amplia experiencia en el análisis delmarco legal de las OSC, fue contratado porNESsT para adaptar y responder el cuestionario.Su investigación giró sobre su propio conocimien-to de la legislación colombiana, así como tambiénsobre consultas y entrevistas con una serie de per-sonas e instituciones incluyendo funcionarios tri-butarios departamentales y municipales; abogadoscon experiencia en la legislación sobre materiasno lucrativas y OSC y otros expertos familiariza-dos con la legislación sobre materias no lucrativaso involucrados en hacer borradores o lobby paracambios en la ley, relativos al tratamiento tributa-rio de las OSC. Se consultó a empresarios localessobre las actividades de autofinanciamiento ysobre sus percepciones de la competencia queexiste en el mercado entre OSC y empresas lucra-tivas y que surgen a raíz de diferencias legales ode diferencias en los tratamientos tributarios.

La información fue recogida y evaluada por elseñor Jaramillo y luego usada por NESsT en lapreparación de esta guía. NESsT se basó en lasinvestigaciones de casos prácticos como tambiénen las entrevistas que hizo a varias OSC que usanel autofinanciamiento, para desarrollar ejemplosilustrativos de cómo la legislación juega en la rea-lidad. La guía fue revisada por otros abogadosespecializados en el sector no lucrativo, así comopor representantes de OSC para mejorar su preci-sión y claridad.

Este capítulo nos presenta un esquema para anali-zar las normas legales que rigen las actividades deautofinanciamiento de las OSC. Este, fue desarro-llado por el International Center for Not-for-Profit Law -ICNL 4 y NESsT lo ha ampliado ymodificado para hacerlo más apropiado al sistemalegal colombiano. La siguiente sección presentacuatro áreas principales, vitales para entender laestructura legal del autofinanciamiento de lasOSC, antes de evaluar los datos específicos deColombia: 1) las características legales de las

OSC, 2) la definición legal de autofinancia-miento, 3) los criterios para permitir elautofinanciamiento y 4) la tributación de las

actividades de autofinanciamiento.

En sus textos, el ICNL usa el término “organiza-ciones sin fines de lucro” (OSFL) u “ONG”,

cuando se refiere a un subgrupo de la amplia cla-sificación de “OSC”, el término usado por NESsT.Esta guía usa el término “OSC” excepto cuandoespecíficamente se basa en el esquema del ICNL,donde se mantiene la terminología original. Lasleyes colombianas son consistentes con el amplioespectro de organizaciones incluidas dentro deltérmino “OSC”.

Presentando un esquema para evaluar el Marco Legal y Regulador

Capítulo 2Marco Legal y Regulador de las Actividades de Autofinanciamiento de las OSC en Colombia

NESsT

4El marco total presentado en este capítulo fue adaptado, con auto-rización, de la presentación "Cómo regular las actividades econó-micas de las Organizaciones Sin Fines de Luco"(RegulatingEconomic Activities of Not-for-Profit Organizations)" que fue prepa-rado por primera vez por el ICNL para la Conferencia de Regulaciónde la Sociedad Civil en Budapest, Hungría, en Mayo de 1996 (dere-chos de autor del ICNL, 1997), y del Manual de Buenas PrácticasRelativas a las Organizaciones Sin Fines de Lucro (Handbook onGood Practices Relating to Non-Governmental Organizations),Apéndice I: Actividades económicas y tributación (derechos de autordel ICNL, 2000).

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Capítulo 2

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2.1 Características legales de las organizaciones sin fines de lucro

Estas características destacan las principales dife-rencias entre organizaciones con y sin fines delucro y en consecuencia, proporcionan un con-texto para entender cómo las organizaciones sinfines de lucro (OSFL) se embarcan en actividadesde autofinanciamiento. La discusión que viene acontinuación, en este capítulo y en el resto de laguía, se refiere a un sub-grupo de las OSFL—aquéllas cuyos propósitos filantrópicos tienen porfinalidad promover el beneficio público. No exis-te una forma fija de determinar qué constituye elbeneficio público y, de hecho, parte importantede los capítulos 3 y 4 se refieren a este tema enrelación con las leyes colombianas. Es importantereconocer también que algunas OSFL, tales comoasociaciones de mutualidad de coleccionistas deestampillas o de jugadores de ajedrez, pueden noperseguir estas metas.Estas organizaciones sontodavía consideradas OSFLy en general se les aplicanlas mismas normas regula-doras; pero esta guía sólose referirá a aquellas OSFLque buscan el beneficio público.

El ICNL hace la misma distinción entre las OSFL,y con referencia específica al beneficio público deéstas, el esquema regulador identifica dos hipóte-sis legales básicas que distinguen a las OSFL desus pares lucrativos:

1. Limitación de no-distribución. Aún cuando lasOSFL no tienen prohibida la generación deingresos, estos ingresos no pueden ser distribui-dos a particulares que puedan estar en unaposición de control sobre ellas, en favor deganancias personales tales como fundadores,socios, funcionarios, directores, agentes, emple-ados, o cualquier otra parte relacionada.

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2. Beneficio público como fin. Por definición, estaclase de OSFL está organizada y opera, princi-palmente, para proporcionar un bien público.

Estas características no dependen de la formalegal propia de las OSFL, por lo que esta discu-sión se referirá a OSFL con diversas formas lega-les, que prestan un beneficio público y que man-tienen el principio de la no distribución.

Como veremos en el Capítulo 3, la ley colombia-na es consistente con esta descripción; define alas OSC como organizaciones con fines de benefi-cio público y prohíbe la ganancia privada produc-to de las operaciones de estas organizaciones.

2.2 Definición legal de autofinanciamiento

Existen muchos términos ydefiniciones, actualmenteen uso, tanto legales comono legales, para describiractividades que generaningresos para las OSC (porejemplo: actividad comer-cial, actividad económica,

empresa filantrópica, empresa social, negocio confines sociales, ingresos ganados, actividad genera-dora de ingresos). El ICNL usa el término “activi-dad económica” para referirse a la actividad deautofinanciamiento y la define como “actividadescomerciales o de negocios perseguidas regular-mente”, con la excepción de aquéllas que hansido tradicionalmente excluidas (es decir, la ventade entradas a eventos culturales, honorarios detuición en instituciones educacionales y pagoshechos por los pacientes en hospitales sin fines delucro). Por otra parte, NESsT usa el término”auto-financiamiento” para referirse a las actividadesque le generan ingresos a las OSC, incluyendo alos seis tipos de actividades descritos en el capítu-lo anterior.

Las Organizaciones son consideradasOSFL en la medida en que prestan unbienestar público y mantengan el principio de la no distribución.

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La ley colombiana usa el término “actividadescomerciales” para referirse a todas las actividadesdesarrolladas por las OSC en el mercado. Este tér-mino incluye tanto a las actividades relacionadascon las operaciones diarias de la OSC, como porejemplo la compra demateriales, como a lasactividades asumidas paragenerar ingresos. Es poresto, que la distinciónentre actividades genera-doras de ingresos y otrasactividades “comerciales”es pertinente, ya que las disposiciones tributariascolombianas las tratan de manera diferente.Como se discute en el Capítulo 3, las actividadescomerciales que generan ingresos son aquellasque están gravadas pero sólo bajo ciertas circuns-tancias y sólo para ciertos tipos de OSC. Esta guíaadopta el término “actividades comerciales” cuan-do se refiere específicamente al contexto colom-biano en los capítulos 3 y 4, y usa indistintamentelos términos autofinanciamiento y actividades eco-nómicas al presentar la tipología del ICNL en estecapítulo.

2.3 Criterios para per-mitir el

autofinanciamien-to

En conformidad con el ICNL, “un tema inicial eshasta qué punto se les debiera permitir a lasOSFL desarrollar actividades económicas ocomerciales sin perder su condición “sin ánimode lucro”.5 En este punto del análisis la preguntano es si tales actividades debieran estar exentas deimpuestos, sino bajo qué circunstancias puedenser realizadas lícitamente.

Existen dos criterios típicos usados por la legisla-ción de los países, para determinar si las activida-des económicas son “con ánimo de lucro” o son“sin ánimo de lucro”:

1. Criterio del propósitoprincipal. La prueba delpropósito principal entregaun modelo legal para regu-lar el autofinanciamientode las OSFL. No prohíbelas actividades de autofi-nanciamiento, sino más

bien enfatiza que la OSFL está establecida yopera fundamentalmente para fines no lucrati-vos y no para la ganancia personal. Este criterionos indica que el autofinanciamiento estaríarelacionado con la misión y no sería la princi-pal actividad de la organización.

2. Criterio del destino del ingreso. Contrario al cri-terio del propósito principal, el criterio del des-tino del ingreso, en su forma más pura, ignorala naturaleza económica o comercial de la acti-

vidad en cuestión y seenfoca exclusivamente enlos propósitos para los cua-les se usan los ingresosproducto de la actividad.Bajo este criterio, unaorganización debe dedicartodas sus ganancias a sus

propósitos no lucrativos con el fin de calificarcomo una OSFL. En consecuencia, una organi-zación que gasta un 99% de su tiempo enesfuerzos comerciales, que gasta el 1% de sutiempo asumiendo actividades de beneficiopúblico y que dedica todas sus ganancias a estasactividades, aún puede calificar como unaOSFL.

Bajo cualquiera de estos criterios, una OSFLpuede desarrollar actividades económicas que lle-ven adelante su misión (propósitos no lucrativos)para la que se ha organizado. Pero, ¿qué justifica-



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Capítulo 2

La distinción entre actividades que generan ingresos y otras actividades"comerciales" es pertinente ya que lasdisposiciones tributarias colombianas las tratan de manera diferente.

En este punto del análisis la preguntano es si tales actividades debieran estar exentas de impuestos, sino bajoqué circunstancias pueden ser realizadas lícitamente.

5"Cómo regular las actividades económicas de las Organizaciones SinFines de Lucro"(Regulating Economic Activities of Not-for-ProfitOrganizations)" (derechos de autor del ICNL, 1997).

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ción existe para que los gobiernos permitan quelas OSFL desarrollen actividades de autofinancia-miento? Existen dos buenas razones de políticapública, para permitir a las OSFL desarrollar talesactividades:

a. El autofinanciamiento utiliza ara el bienestar dela comunidad recursos que no son públicos. Losingresos provenientes de las actividades económi-cas constituyen la principal fuente de fondos paralas OSFL (particularmente en países en transicióndonde hay una ausencia de capital privado y detradición filantrópica), loque les permite realizar sutrabajo de dar bienestar ala comunidad con menordependencia del apoyogubernamental y de dona-ciones de caridad.

b. El autofinanciamientocumple con los objetivos del beneficio público.Ciertas actividades económicas y comerciales cum-plen directamente objetivos de brindar bienestara la comunidad. Por ejemplo, aún cuando laventa de un libro sobre técnicas de enseñanzavendido por una organización educacional es unaactividad económica, la distribución de éste sirvedirectamente para el objetivo del beneficio públi-co de promover la educación. Privar a las OSFLde usar tales medios comerciales y económicospara alcanzar sus metas podría directa-mente perjudicar su capacidad paracumplir con los objetivos de beneficiopúblico.

2.4 Tributación sobre activida-des de

autofinanciamiento

Mientras el tratamiento legal del autofinancia-miento de la OSC varía de país en país depen-diendo del nivel práctico, la mayoría ha excluido

extremos (es decir, prohibiendo completamentelas actividades económicas o permitiendo queactividades no relacionadas con la misión pasen aser la actividad principal de la organización). Másallá de esta decisión, el tema de fondo es el trata-miento tributario de tales actividades. Los estadoshan empleado cuatro enfoques, en forma indivi-dual o combinados, para determinar el tratamien-to tributario de las actividades de autofinancia-miento de la OSC:

1. Impuesto general. Una política de “impuestogeneral” grava los ingresosque son producto de todaslas actividades económicas,sin perjuicio de la fuente odestino del ingreso. Bajoeste enfoque la organiza-ción no está limitada pornivel o tipo de actividad,pero es gravada por todas

las ganancias generadas a través de estas activi-dades sin perjuicio de cómo se usen esos ingre-sos.

2. Destino del impuesto a las ganancias. Una políti-ca de “destino del impuesto a las ganancias”exime del pago de impuestos a las ganancias alas actividades económicas que son usadas parafines de beneficio público. Bajo este enfoque,la organización no está limitada por nivel o

tipo de actividad económica, pero esgravada sobre todas las gananciasque no sean destinadas para llevaradelante los fines de beneficiopúblico. El destino del impuestoa las ganancias no debe confun-dirse con el criterio del destino alas ganancias. Este criterio es

usado para establecer que lasOSC pueden desarrollar activida-

des económicas sin comprometer la condiciónlegal de OSC sin fines de lucro, siempre ycuando las ganancias sean destinadas a lamisión. Por otro lado, el destino del impuesto a

NESsTMMaarrccoo LLeeggaall yy RReegguullaaddoorr ddee llaass AAccttiivviiddaaddeess ddee AAuuttooffiinnaanncciiaammiieennttooddee llaass OOSSCC eenn CCoolloommbbiiaa

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Capítulo 2

Privar a las OSFL de usar tales medioscomerciales y económicos para alcan-zar sus metas, podría perjudicar direc-tamente su capacidad para cumplircon objetivos de bienestar público.

NESsTMMaarrccoo LLeeggaall yy RReegguullaattoorriioo ddee llaass

AAccttiivviiddaaddeess ddee AAuuttooffiinnaanncciiaammiieennttoo ddee llaass OOSSCC eenn CCoolloommbbiiaa

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Capítulo 2

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las ganancias se enfoca solamente hacia elaspecto tributario de las OSC.

3. Fuente del impuesto a las ganancias. Una políti-ca de “fuente del impuesto a las ganancias”tiene su enfoque en lafuente de la ganancia,otorgando una exen-ción tributaria sólocuando la ganancia esproducto de actividadesque están relacionadascon los fines de benefi-cio público de la organización. Bajo este enfo-que la organización es gravada por todas lasganancias generadas por actividades no relacio-nadas con la misión, aún si la ganancia esinvertida para apoyar actividades relacionadascon la misión.

4. Impuesto automático. La política de “impuestoautomático” hace una distinción rígida, basadaen un criterio pre-establecido para determinarla diferencia entre las actividades económicasque están sujetas a tributación y las que no loestán. Un ejemplo de esto es el establecimientode un límite para la exención de impuestosbasado en la cantidad de ganancias.

Algunos estados han creado políticas tributariashíbridas que están basadas en uno, dos o más deestos enfoques. Por ejemplo, es posible que lasganancias netas provenientes de la actividad eco-nómica estén exentas de impuesto bajo un topeespecífico y aplicar un criterio automático de rela-ción con la misión para determinar si la ganancianeta que está por sobre ese tope debiera ser gra-vada. Como lo ilustrará el siguiente capítulo, elmarco legal colombiano cae bajo un enfoquehíbrido que clasifica a las OSC en tres categorías yaplica normas tributarias diferentes para cadauna.

No existe consenso en cuanto a cuál de estosenfoques tributarios es el mejor, ya que cada uno

aporta con ciertos beneficios y con ciertos costos,definiendo diferentes objetivos de política públi-ca. El ICNL aplica cinco criterios para guiar sobre lasimplicancias prácticas de cada enfoque:

a. Simplicidad o compleji-dad de la administración.La tributación general detoda la actividad económi-ca es el enfoque más sim-ple de administrar, ya queuna vez que se definen las

actividades económicas, las OSFL son tratadas dela misma manera que las organizaciones lucrati-vas. La regla del “destino de las ganancias” es unpoco más compleja de administrar, siendo suprincipal dificultad la de establecer y cumplir loscriterios de lo que constituye un gasto parafomentar los objetivos de beneficio público. Uncriterio de “relación con la misión” es el más com-plicado de aplicar porque es difícil especificar larelación necesaria entre la actividad económica ylos objetivos del beneficio público.

b. Efectos sobre el cobro de los impuestos.Suponiendo que las tasas de impuestos son igua-les bajo los distintos tratamientos, el eventualimpuesto más alto es generado usando el enfoquedel impuesto general, ya que somete al mayornúmero de actividades de autofinanciamiento delas OSFL a tributación. Sin embargo, empírica-mente no está claro qué cantidad de impuestosería en efecto, recolectado, ya que el nivel de laactividad comercial de las OSFL sería presumible-mente inferior bajo esta regla que bajo las otras(porque la tributación proporciona un incentivopara las OSFL para iniciar o no actividadescomerciales).

En su forma más pura, la regla del “destino de lasganancias” tiene el potencial más bajo para pro-ducir impuestos porque todas las ganancias, seacual sea la fuente, están exentas de impuesto si seaplican al desarrollo de objetivos del beneficio

Los estados han empleado cuatro enfo-ques, en forma individual o combina-dos, para determinar el tratamiento tri-butario de las actividades de autofinan-ciamiento de la OSC.

MMaarrccoo LLeeggaall yy RReegguullaattoorriioo ddee llaass AAccttiivviiddaaddeess ddee AAuuttooffiinnaanncciiaammiieennttoo ddee llaass OOSSCC eenn CCoolloommbbiiaa

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público. En la práctica, muchos países imponenlímites sobre el monto de las ganancias que estánexentas de impuesto bajo la regla del “destino delas ganancias”, de manera que se limitan poten-ciales pérdidas en la recaudación de impuestospor el estado. El criterio de la “relación con lamisión” también reduce eventualmente el tamañode la base imponible, pero probablemente menosque el criterio del “destino de las ganancias” por-que otorga beneficios tributarios sólo para las acti-vidades relacionadas con la misión. También tieneel beneficio adicional de poder canalizar la activi-dad económica de la OSFL hacia áreas específicasque producen beneficio público.

c. Efectos sobre el sector comercial. El enfoquedel “impuesto general a las ganancias” de lasOSFL con actividades económicas, es más favora-ble para el sector comercial ya que no existe posi-bilidad de competencia “injusta” o perjudicial (esdecir, las OSFL no reciben tratamiento tributariopreferencial comparado con sus pares lucrativos).La regla del “destino de las ganancias” en suforma más pura no hace nada para prevenir que-jas por competencia injusta, ya que la naturalezadel uso de las ganancias puede dar a las OSFLuna ventaja tributaria que sus pares lucrativos nocomparten. Naturalmente, un límite sobre estebeneficio reduce la ventaja comparativa de lasOSFL. El criterio de la “relación con la misión”minimiza la competencia injusta al incentivar a lasOSFL a enfocarse en actividades que produzcanun beneficio público y al aplicar el tratamientotributario estándar usado para las empresas lucra-tivas cuando las actividades de las OSFL son des-arrolladas sólo para obtener utilidades. La dificul-tad para implementar la regla de la “relación conla misión”, radica en establecer cuáles actividadeseconómicas promueven el beneficio público ycuáles no (o cuáles no lo promueven lo suficien-te).

d. Efectos sobre el desarrollo del sector de lasOSFL. El enfoque del “impuesto general” reducefuentes para el sector no lucrativo, esencialmente

transfiriendo dinero desde las OSFL hacia el sec-tor gubernamental. En general se acepta que a lasOSFL que se dedican al beneficio público y noson elegible para optar a subsidios estatales, no seles debería pedir que transfieran fondos al esta-do(de la misma forma que las empresas lucrati-vas). La tributación general en todas las gananciasde las OSFL provenientes de actividades económi-cas, elimina el incentivo para desarrollar activida-des generadoras de ingresos de beneficio público,siendo más desfavorable para el sector no lucrati-vo. Los que promueven a las OSFL alegan quetales impuestos debieran estar en una tasa prefe-rencial inferior a los impuestos de las empresaslucrativas.

La regla del “destino de las ganancias” proporcio-na una eventual y mayor ganancia para las OSFL,toda vez que cualquier ganancia puede quedarvirtualmente exenta de impuestos si se canalizahacia actividades de beneficio público. La reglade la “relación con la misión” es menos favorablepara las OSFL ya que las actividades que son des-arrolladas sólo para obtener ganancias no gozande exención alguna. Sin embargo, esta regla aúnproporciona significativos beneficios tributarios alas OSFL particularmente cuando se enfocanhacia actividades asociadas a objetivos de benefi-cio público. Además, canaliza las actividades eco-nómicas de la OSFL hacia direcciones más benefi-ciosas en términos sociales, que el criterio del“destino de las ganancias”, el cual incentiva a lasOSFL a desarrollar actividades económicas quepuedan tener el mayor potencial de retornofinanciero.

e. Temas de implementación práctica. El enfoquedel “impuesto general” es el más fácil de aplicarya que existen reglas uniformes para las OSFL yorganizaciones lucrativas similares. La regla del“destino de las ganancias” usa un enfoque auto-mático que es relativamente fácil de administrar,aún cuando es necesario definir qué constituyeun gasto que fomenta objetivos de beneficiopúblico y supervisar el actual uso de las ganancias.

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Capítulo 2

En todo caso, todavía es necesario monitorear alas OSFL y al uso de sus fondos; esta función de“política” puede resultar ser, administrativamente,difícil. Así mismo, este enfoque crea un mayorpotencial de abuso por parte de personas inescru-pulosas que buscan usar a las OSFL como vehícu-los para la evasión de impuestos. El criterio de la“relación con la misión” presenta alguna dificul-tad cuando se aplica, ya que no es fácil la obten-ción de la definición y aplicación precisa de esteconcepto, tendiendo a funcionar mejor cuando eselaborado en el tiempo, a través de la prácticaadministrativa. Por otra parte, el enfoque de la“relación con la misión” es el que probablementemantendrá a las OSFL más enfocadas hacia activi-dades económicas que también beneficien alpúblico.

En el Capítulo 1 hemos presentado los anteceden-tes para entender las actividades comerciales delas OSC; en el Capítulo 2, establecimos una tipo-logía analítica para evaluar el marco legal querige dichas actividades. En el Capítulo 3, discutire-mos las leyes y normas reguladoras colombianasque son pertinentes en materia de actividadescomerciales de las OSC. Finalmente, en el

Capítulo 4, se evaluará la legislación colombianaexistente usando la tipología presentada en elCapítulo 2.

Este capítulo analiza las leyes y normas regulado-ras que rigen las actividades comerciales de lasOSC. En Colombia se les permite a todas las OSC acomprometerse con actividades comerciales y al.igual que sus contrapartes lucrativas, las OSC quedesarrollan este tipo de actividades están sujetas adiversas normas reguladoras, incluyendo el requi-sito de pagar varios impuestos. Aún así, estas nor-mas son diferentes para ellas, ya que las OSCestán constantemente recibiendo rebajas tributa-rias o exenciones, más aún, cuando se trata deganancias provenientes de sus actividades comer-ciales. El gobierno colombiano ha legislado enfavor de este diferencial para ciertos grupos deOSC, con el fin de promover los esfuerzos de lasorganizaciones que están trabajando para el bene-ficio público.

La ley colombiana clasifica a las OSC en tres gran-des grupos (no contribuyentes, contribuyentesbajo un régimen especial, y contribuyentes) sobrela base de su estructura legal y su sector objetivo(por ejemplo, salud, educación, deportes, etc.).

1. OSC no contribuyentes. Existen OSC colombia-

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Capítulo 1

nas que están exentas del pago de impuestossobre toda ganancia generada por sus activida-

des comerciales, por lo que nuncapagan impuestos.

2. OSC contribuyentes bajo unrégimen especial. Las OSCcolombianas ubicadas en lacategoría intermedia estánexentas de impuestos o pagan

moderados impuestos a lasganancias, basados en el tipo de

actividad de autofinanciamientoque tienen. Su tratamiento tributa-

rio está determinado por tres crite-rios: 1) destino de la ganancia generada

por las actividades comerciales, 2) relación deestas actividades con la misión de la OSC y 3)nivel de la actividad comercial en relación conel trabajo general de la OSC. Los principiosque guían al tratamiento tributario para lasOSC bajo un régimen tributario especial, refle-jan una mezcla de las reglas presentadas en latipología del ICNL de destino, relación y nivel,

Marco Legal y ReguladorColombiano

Capítulo 3 NESsT

Marco Legal y Regulador de lasActividades de Autofinanciamientode las OSC en Colombia

discutido en el Capítulo 2.

3. OSC contribuyentes. Las OSC colombianas deltercer grupo pagan el mismo impuesto a lasganancias con que están gravados los negocioslucrativos. Las OSC que son contribuyentessiempre pagan impuestos a las ganancias sobretodas sus actividades comerciales.

Este capítulo explica el marco legal colombianopara las OSC que desarrollan actividades comer-ciales, el que incluye los tratamientos tributariospara las tres clasificaciones diferentes de OSC, asícomo también la presentación de otros documen-tos exigidos para fines tributarios y administrati-vos.

3.1 Cómo definir “sin fines de lucro”

Para revisar las normas reguladoras e impuestosque son aplicables a lasOSC que desarrollan acti-vidades comerciales, esimportante determinarcómo se caracterizan lasorganizaciones sin finesde lucro dentro deColombia. La ley colombiana define a las organi-zaciones sin fines de lucro como organizacionesque nunca distribuyen las ganancias que generana sus socios. Aunque las organizaciones sin finesde lucro no tienen por objetivo la generación deganancias, no están impedidas de involucrarse enactividades comerciales o de poseer ganancias nodistribuidas, en la medida en que estos exceden-tes no sean repartidos cuando se retire un socio alfinal del ejercicio contable o cuando la organiza-ción cesa de operar. En este último caso, cual-quier ganancia debe ser transferida a otra organi-zación sin fines de lucro con metas similares.6

Debe tenerse presente que estos principios sonidénticos a los presentados en el esquema delICNL en el Capítulo 2.

En Colombia, las organizaciones sin fines de lucroestán reconocidas legalmente bajo la ConstituciónPolítica de 1886 la que permite específicamente lacreación de “asociaciones”. La Constitución fuemodificada y ampliada en 1936 para permitir elestablecimiento de “fundaciones de servicio públi-co” y “organizaciones de servicio público”. Bajo lanueva Constitución Política, vigente desde 1991,el derecho a la libertad de asociación y el derechoa constituir diferentes tipos de asociaciones bajoun criterio legal común (“carencia de lucro”),están claramente reconocidos y aceptados.

El artículo 633 del Código Civil Colombiano esuna importante pieza de la legislación que clasifi-ca a las organizaciones sin fines de lucro, a lasasociaciones y fundaciones como personas jurídi-cas sujetas a las disposiciones respectivas. Las nor-mas reguladoras que rigen a las personas jurídicasestablecen que aquellas organizaciones que dese-

en desarrollar actividadesconsideradas de interésgeneral, que otorguen pri-vilegios fiscales o económi-cos o que reciban ciertostratamientos favorablesbajo la ley, deben incluir

una declaración de su estructura como institucio-nes sin fines de lucro en sus documentos y estatu-tos de asociación. De manera similar las leyes enu-meran asociaciones y fundaciones dentro de otrasformas institucionales de personas jurídicas sinfines de lucro que buscan beneficios no económi-cos.

3.2 Tratamiento tributario de las actividades comerciales de las OSC

Existen dos importantes piezas de la legislaciónen Colombia que establecen el marco legal paralas OSC involucradas en actividades comerciales.Debido a que se le permite a todas las OSC des-

La ley colombiana define a las organizaciones sin fines de lucro comoorganizaciones que nunca distribuyen asus miembros, asociados o corporados, lasganancias que generan.

6 Juan Carlos Jaramillo Díaz, "Marco jurídico de las entidades sinánimo de lucro en Colombia", p. 110. Preparado para la FundaciónFord y estudio CCRP y proyecto de análisis sobre fundaciones coninversión filantrópica, Mayo 1999.

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Capítulo 3

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Capítulo 3

arrollar actividades comerciales, los aspectos másimportantes de estas leyes se refieren al tratamien-to tributario. El Decreto Especial 624 de 1989,comúnmente conocido como Estatuto Tributario,establece la base legal para las actividades comer-ciales de las OSC y las clasifica en las tres categorí-as tributarias enumeradas al principio delCapítulo 3, basándose en su estructura legal,misión y actividades principales. El DecretoReglamentario 124 de 1997 enumera las condicio-nes bajo las cuales las OSC pueden desarrollar susactividades comerciales; su lenguaje es vago yofrece flexibilidad a la autoridad tributaria delgobierno, generalmente en relación con la emi-sión de normativas sobre si las OSC debieran o norecibir una rebaja tributaria o exención por susactividades comerciales.

3.2.1 OSC no contribuyentes

Aquellos grupos de OSC incluidos bajo el artículo23 del Decreto Especial 624, son OSC no contri-buyentes y pueden involucrarse en cualquier tipode actividad comercial sin pagar impuestos a lasganancias. Legalmentehablando, la actividadcomercial no tiene queestar relacionada con lamisión de la OSC, lasganancias provenientesde esta actividad no tie-nen que destinarse parapromover la misión de laOSC y la OSC puedeemprender la actividadcomercial en cualquiernivel. Por ejemplo, unauniversidad puede abrirun restaurante cuyasganancias son usadaspara abrir más restauran-tes y donde la ganancia de éstos no es imponible,sin perjuicio que sea usada para fines educaciona-les o para expandir la franquicia de los restauran-tes. Pero, dado que las universidades —y todas las

demás OSC que no pagan impuestos—están legal-mente impedidas para distribuir utilidades a losaccionistas, es poco probable que intentaran des-arrollar una franquicia de restaurante salvo con laintención de usar las ganancias para apoyar a lainstitución. De esta manera, a pesar que las OSCque no pagan impuestos no tienen restriccionespara obtener ganancias, su estructura legal canali-za cualquier ganancia existente hacia las misionesimplícitas de las OSC.

El único requisito aplicable a las OSC no contri-buyentes en relación con las ganancias generadaspor las actividades comerciales, es la presentaciónde una declaración de Ingresos y Patrimonios7 ala autoridad tributaria colombiana, la Direcciónde Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). LaCaja 3ª enumera los grupos de OSC incluidosbajo el artículo 23 del Decreto Extraordinario 624a las cuales se les ha otorgado un estado de nocontribuyente.

3.2.2 OSC contribuyentes bajo un régimen especial

Las OSC enumeradas bajoel artículo 19 del DecretoExtraordinario 624 son“contribuyentes con régi-men especial” y el trata-miento tributario relativoa sus actividades comercia-les es más complicado.Estas OSC gozan de unaexención tributaria sobreactividades comercialesque reúnen los siguientesrequisitos: 1) la actividadtiene que estar relaciona-da con la misión principalde la organización y 2) las

ganancias son destinadas a promover esa misión.8

Un ejemplo de esto sería el de una OSC que

Legislación clave para las actividadescomerciales de las OSC en Colombia:

Decreto Extraordinario 624 de 1989("Estatuto Tributario") establece la baselegal para las actividades comerciales de lasOSC y clasifica a las OSC en tres categorías tributarias basándose en su estructuralegal, misión y actividades principales.

Decreto Reglamentario 124 de 1997 enumera las condiciones bajo las cuales lasOSC pueden desarrollar sus actividadescomerciales.

investiga, emite informes y ofrece talleres sobretemas relacionados con la salud. La OSC no paga-ría impuestos al cobrar por sus materiales escritoso por dar capacitaciones, siempre y cuando lasganancias generadas por estas actividades seanusadas para promover la misión central de laorganización: mejorar la toma de conciencia enmateria de salud.

A diferencia de las OSC que no pagan impuestos,las contribuyentes con régimen especial pagan elmismo 35% de impuestos a las ganancias cargadoa los empresas con fines de lucro, cuando lasganancias provenientes de sus actividades comer-ciales no son destinadas a promover sus misiones(sin importar si las actividades comerciales estánrelacionadas o no con la misión). Si la mismaorganización de salud descrita más arriba usaralas ganancias provenientes de sus ventas y capaci-taciones para abrir una imprenta, entonces paga-ría 35% sobre la ganancia neta.

Para actividades comerciales que no están relacio-nadas con la misión de la OSC, pero cuyas utilida-des son destinadas a promover la misión, otro cri-terio es usado para determinar el pago de impues-tos. En estos casos, si el nivel de la actividadcomercial es moderado y además necesario enrelación con el conjunto de actividades emprendi-das por la OSC, entonces el impuesto a las ganan-cias es de un 20%. Sin embargo, si la actividadcomercial representa laactividad principal de laOSC y no se evidencia lanecesidad de desarrollar laactividad entonces la orga-nización es gravada con unimpuesto del 35%.

De esta manera, si laimprenta de la organiza-ción de salud opera a un volumen moderado, es

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Capítulo 3

necesaria para desarrollar la misión y las ganan-cias que genere son usadas para financiar nuevasinvestigaciones de salud o para desarrollar nuevostalleres, entonces la organización pagaría unimpuesto del 20% sobre ellas. Si la imprenta es

extremadamente exitosa,adquiere otras imprentasdel área y comienza a ope-rar a un nivel de volumentan alto que se transformaen la actividad principal dela organización de salud,entonces se le exigiría a laorganización el pago de unimpuesto a las ganancias de

un 35%, aún cuando todas las utilidades genera-

8Las OSC con régimen especial pueden también donar estas ganan-cias libres de impuestos a otras OSC que estén legalmente constitui-das con una misión similar.

• Sindicatos• Asociaciones de Padres de familia• Sociedades de Mejoras públicas• Instituciones de educación superior aprobadas por el

Instituto Colombiano para el fomento de la EducaciónSuperior y que sean entidades sin ánimo de lucro

• Hospitales sin ánimo de lucro• Organizaciones de Alcohólicos Anónimos • Juntas de Acción comunal • Juntas de Defensa Civil • Juntas de co-propietarios y administradores de edifi-

cios, organizados en propiedad horizontal o de co-pro-pietarios de conjuntos residenciales

• Asociaciones de ex-alumnos • Partidos y movimientos políticos aprobados por el

Consejo Nacional Electoral • Ligas de Consumidores • Fondos de Pensionados• Movimientos, asociaciones y congregaciones religiosas• Entidades de salud cuando obtengan permiso de fun-

cionamiento del Ministerio de Salud o de laSuperintendencia Nacional de salud

Extracto del artículo 23 del Decreto Especial 624

Caja 3a OSC NO CONTRIBUYENTES

7Abogados colombianos informan que la presentación de esta decla-ración tributaria se utiliza generalmente en función de hacer crucesde información tributaria para desarrollar procesos de fiscalización acontribuyentes ordinarios

Las OSC contribuyentes con régimenespecial pagan el mismo 35% deimpuestos a las ganancias cargado alas empresas con fines de lucro,cuando las ganancias provenientesde sus actividades comerciales no sondestinadas a promover sus misiones.



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Capítulo 3

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das por la imprenta fueran usadas para financiarmás investigación sobre salud.

En este ejemplo surgen dos importantes ambigüe-dades. Primero, no existe una definición predo-minante de cuándo la actividad comercial es con-siderada la actividad principal de la organizacióny no existe un criterio que clasifique la necesidad.Entonces se hace difícil comparar el número depublicaciones de investigaciones producidas otalleres desarrollados por la organización, con elvolumen de ventas de la imprenta y con el nivelde necesidad de la actividad. Últimamente, laDIAN determina esto basada en el volumen deactividad comercial en relación con la actividadtotal de la organización, pero esta decisión pare-ciera ser subjetiva (o al menos no se conoce crite-rio alguno). Segundo, el tema se torna más com-plicado si la organización de salud está usando laimprenta para publicar sus propios materialesescritos. En este caso, la organización podría argu-mentar fuertemente que la imprenta está relacio-nada con la misión; si la DIAN acepta este plante-amiento la organización estaría exenta de impues-tos, sin perjuicio del volumen de la imprenta, enrelación con la actividad total de la organización.Si la DIAN lo rechaza, entonces la organizaciónpagaría ya sea un 20% o un 35% dependiendo decómo fue clasificado el nivel de la actividad por lamisma DIAN. Como lo muestra el ejemplo, con lamisma actividad comercial la organización desalud podría estar exenta de impuestos o sujeta alpago de ya sea un 20% o un 35% de impuesto alas ganancias, basado totalmente en la decisión dela DIAN.9 Estos temas serán examinados detallada-mente en el Capítulo 4, en relación con las deci-siones actuales de las autoridades tributarias.

Las disposiciones legales detalladas más abajo,establecen los límites (aunque ambiguos) dentro

de los cuales las OSC con régimen especial pue-den quedar exentas del pago de impuestos porsus actividades comerciales. El artículo 19(1) delDecreto Extraordinario 624 establece que “Lascorporaciones, fundaciones y asociaciones sinánimo de lucro… cuyo objeto social principal ycuyos recursos estén destinados a actividades desalud, deporte, educación formal, cultural, investi-gación científica o tecnológica, ecológica, protec-ción ambiental, o a los programas de programasde desarrollo social cuando las mismas sean deinterés general, siempre que sus excedentes seanreinvertidos en la actividad de su objeto social”.Esta disposición es una afirmación del principiodel destino según el cual cualesquiera utilidadesprovenientes de actividades comerciales deben serdestinadas a promover la misión de la OSC paraque sea apta para la exención tributaria.

El artículo 19(1) continúa: “Se entiende que lasdemás actividades que realice la entidad son lasactividades comerciales necesarias para el cumpli-miento del objeto social principal, para lo cual seutilizarán los recursos correspondientes. ElGobierno reglamentará la materia”. Esta declara-ción incorpora el tema de la “relación” con el del“destino”, permitiendo explícitamente las activida-des comerciales “que son necesarias para cumplircon la misión de la OSC” en la medida en quecualesquiera utilidades que surjan a raíz de estasactividades sean “usadas para esta misión.” Laexención tributaria solo es aplicable si las ganan-cias son generadas por una actividad relacionadacon la misión y destinadas a promover la misiónde la OSC.

Por otra parte el artículo 1, párrafo 4 del DecretoReglamentario 124 reafirma, “Para los fines delartículo 19(1) párrafo 2 del Decreto

9Este ejemplo no es un caso aislado o especial. La organización desalud podría también abrir un restaurante de alimentos naturalescuyas ofertas de menú giren en torno a la investigación de la orga-nización en materia de alimentos saludables. ¿Calzaría esto con lamisión de la organización de promover la toma de conciencia enmateria de salud? O, más importante, ¿encontraría la autoridad tri-butaria que esto calza con la misión de la organización? ¿Cómodeterminaría la autoridad tributaria si el restaurante es la actividadprincipal o complementaria de la organización?

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Extraordinario 624, las entidades allí señaladastambién podrán desarrollar las actividades comer-ciales necesarias para el cumplimiento del objetosocial principal.” Este lenguaje es muy similar alconcepto de relación expresado en el DecretoExtraordinario 624.

Sin embargo, el Decreto Reglamentario 124 conti-núa: “Se entienden como actividades comercialesnecesarias aquéllas indispensables para cumplircon el objeto social principal, esto es entre otras,los actos de comercio que la respectiva entidadsin ánimo de lucro tenga que ejecutar para sufuncionamiento, tales como: adquirir su sedesocial, compra de equipos e implementos ademásde las actividades industriales y de mercadeo siem-pre y cuando sean emprendidas con la finalidadde realizar las actividades y programas para el desarrollo del objeto principal.

El lenguaje en esta sección del DecretoReglamentario 124, introduce un aspecto quepuede conducir a una interpretación desfavorableen referencia al concepto “actividades indispensa-bles”. Al respecto se considera que no debieraexistir debate porque la disposición reglamentaria(en este caso, el Decreto Reglamentario 124) nopuede extenderse más allá del alcance de la ley(aquí, Decreto Extraordinario 624). De estamanera, el concepto de indispensabilidad debereferirse al hecho mismo de la necesidad; a fin decuentas la ley habló de “actividades comercialesnecesarias para cumplir con su misión.”12

Mientras el Decreto Extraordinario 624 y elDecreto Reglamentario 124 son exclusivamentenormas tributarias aplicables a las OSC, algunas


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Capítulo 3

10La ley colombiana distingue tres tipos de educación: formal, no for-mal e informal. La educación formal está definida en el artículo 10de la Ley 115 de 1994 como una secuencia regular de aprendizajecon una progresión establecida y niveles de grado. Las OSC involu-cradas en la educación formal están clasificadas como contribuyen-tes con régimen especial. La educación no formal, como está defini-da en el artículo 36 de la Ley General de Educación, complementaestas instituciones educacionales más establecidas, al promover elconocimiento y el aprendizaje pero en contextos menos formales.Las OSC que trabajan en la educación no formal caen dentro de lacategoría de contribuyentes. El artículo 43 de la Ley General deEducación establece la educación informal como interacciones libresy espontáneas entre personas, organizaciones, medios de comunica-ción, etc. El trabajo de las OSC probablemente no correspondería aeducación informal, pero si así fuera, serían clasificadas como con-tribuyentes. Juan Carlos Jaramillo Díaz y otros, Entidades sin ánimode lucro—régimen tributario especial. LEGIS S.A., 1999. p. 26.11 La DIAN, en número de concepto 019398 emitido el 10 de

agosto de 1990, define los programas de desarrollo social comoprogramas de interés general que promueven el cambio social y eltrabajo entre comunidades para alcanzar sus metas, siempre quesus excedentes sean reinvertidos en la actividad de su objeto social.Entidades sin ánimo de lucro, p. 37.

Caja 3b. CLASES DE OSC CATALOGADAS COMO

CONTRIBUYENTES CON RÉGIMEN ESPECIAL

• OSC relacionadas con:-Salud-Deportes-Educación formal10

-Cultura-Investigación Científica o Tecnológica-Investigación Ecológica-Protección del Medioambiente-Desarrollo Social11

• Personas jurídicas sin ánimo de lucro que realizan acti-vidades de captación y colocación de recursos finan-cieros que se encuentran sometidas a la vigilancia dela superintendencia bancaria.

• Asociaciones Gremiales respecto de sus actividadesindustriales y de mercadeo

• Cooperativas, sus asociaciones, uniones, ligas centra-les, y organismos de grado superior de carácter finan-ciero.

• Asociaciones Mutualistas• Instituciones Auxiliares de Cooperativismo • Confederaciones Cooperativas

Extracto del artículo 19(1) del Decreto Especial 624

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Capítulo 3

otras normas más específicas regulan diferentessub-sectores de OSC en temas no tributarios (verCaja 3c).

3.2.3 OSC contribuyentes

Aquellas OSC que no caen bajo el artículo 19 o elartículo 23 del Decreto Especial 624, son conside-radas contribuyentes y se les exige el pago de unimpuesto del 35% sobre todas las ganancias pro-venientes de actividades comerciales. La relacióncon la misión, el destino de las ganancias, y elnivel o volumen de la actividad comercial no afec-tan esta posición tributaria. No existe una listaformal de las OSC en esta clasificación; más bien,las OSC caen dentro de esta categoría por defectosi no están específicamente enumeradas ya seacomo OSC que no pagan impuestos o bien, OSCcon régimen especial.

Por ejemplo, las OSC cuya actividad principal esla educación no formal estarían ubicadas en estacategoría y obligadas al pago de un impuesto del35% sobre las utilidades anuales. Sin embargo,dado que las OSC de la educación no formalgeneralmente tienen objetivos de cambio social ytrabajan a nivel de la comunidad, podrían solici-tar la clasificación como programas de desarrollosocial y que están enumerados como contribuyen-tes con régimen especial. La definición de laDIAN de los programas de desarrollo social, resu-mido en el pie de página 11, sugiere que la distin-ción entre programas de desarrollo social y educa-ción no formal es relativamente arbitraria, sinembargo, las diferencias prácticas en términosimpositivos son substanciales. Al final la tendenciaactual de la DIAN ha sido la de no reconocer elcarácter de entidad con régimen tributario espe-cial a las OSC de educación no formal.

Las OSC también pueden estar sujetas a cambiosen su situación tributaria por decisión de la legis-latura. Los recientes cambios en la clasificaciónde las asociaciones gremiales ilustran las distincio-

nes, aparentemente arbitrarias, de las categoríasde estas situaciones (Tributarias). Con anteriori-dad a la Ley 488 de 1998, las asociaciones gremia-les estaban clasificadas como contribuyentes conrégimen especial: estaban exentas del pago deimpuesto sobre las ganancias de las actividadescomerciales relacionadas con salud, deportes yrecreación, educación y desarrollo social, pero seles exigía el pago de un 20% de impuesto sobre“actividades industriales y de mercado”. Bajo laLey 488 de 1998, las asociaciones gremiales fue-ron nuevamente clasificadas como OSC contribu-yentes en relación con las actividades industrialesy de mercado y quedaron sujetas al 35% deimpuesto sobre las ganancias de estas actividades.Sin embargo, su situación general de contribuyen-tes con régimen especial no fue cambiada, por loque permanecieron exentas de impuesto sobre lasactividades comerciales mencionadas más arriba.Luego, con la promulgación de la Ley 633 en elaño 2000, la situación tributaria anterior a la Ley488 de 1998 fue restablecida. Durante este tiem-po, poco, si es que nada, cambió en la naturalezade las asociaciones gremiales o en su búsqueda de

Caja 3c DISPOSICIONES ESPECIALES QUE REGULAN

SUB-SECTORES DE OSC• Decreto 2716 de 1994: asociaciones agrícolas, gana-

deras, y rurales no nacionales, como entidades jurídi-cas sin fines de lucro y organizadas para fomentar eldesarrollo del sector rural en Colombia

• Ley 100 de 1990 y Ley 10 de 1993: organizaciones enel sector del cuidado de la salud

• Ley 115 de 1994 y Ley 30 de 1992: organizaciones enel sector de la educación

• Decreto 2035 de 1991 y Ley 52 de 1990: corporacio-nes, fundaciones, y asociaciones organizadas para pro-mover actividades en las comunidades indígenas

• Ley 99 de 1993: organizaciones medioambientales• Ley 24 de 1993 y Ley 29 de 1998: organizaciones

establecidas con fines científicos, tecnológicos, cultu-rales o de investigación

• Ley 126 de 1976: consejos de acción comunitaria

12 Entidades sin animo de lucro, p. 43.

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actividades comerciales, pero la legislatura lasreclasificó dos veces en dos años.

La Caja 3d muestra el nivel de impuesto sobre lasganancias para cada una de las tres categorías deOSC dependiendo delcriterio del destino delas ganancias, relacióncon la misión y nivel deactividad comercial.

3.3 Otros requisitostributarios para las

actividades deautofinanciamiento

de las OSC

Aunque las normas reguladoras tributarias relati-vas a las actividades comerciales de las OSC tie-nen un efecto muy significativo sobre las organiza-ciones y su capacidad para autofinanciarse, lasOSC también deben estar consciente que debencumplir varias otras normas reguladoras tributa-rias. Esta sección las detalla.

1. Impuesto sobre rendimientos financieros percibi-dos. Desde la enunciación de la Ley 383 en

1997, se les ha exigido a todas las OSC el pagode un impuesto del 7% sobre los interesesdevengados por certificados de depósito de loscuales sean titulares. Este impuesto es retenidopor el banco que emite el certificado de depó-

sito. Las OSC que nopagan impuestos y lasOSC con régimen espe-cial que no debenimpuestos, tienen dere-cho a solicitar la devolu-ción total de este impues-to. Las OSC con régimenespecial que adeudenimpuestos y otras OSCque sean contribuyentes,

pueden solicitar que este impuesto de reten-ción sirva para pagar una parte o todos susimpuestos.

2. Impuesto al Valor Agregado. Todas las OSC, sinperjuicio de su situación tributaria, debenpagar el impuesto al valor agregado (IVA), un16% sobre servicios prestados imponibles ysobre la venta o importación de bienes perso-nales imponibles.13 Las OSC incluyen esteimpuesto en el precio de los bienes y serviciosque venden, para que luego estos pagos seanfacturados semestralmente por la autoridadgubernamental de recaudación de impuestos


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Capítulo 3

Aquellas OSC que no caen bajo el artículo 19 o de artículo 23 del DecretoExtraordinario 624, son consideradas contribuyentes y se les exige el pago deun impuesto del 35% sobre todas lasganancias provenientes de actividadescomerciales.

Cuadro 3d TRATAMIENTOS TRIBUTARIOS PARA TRES CLASIFICACIONES DE OSC

DRL DRl Drl DrL dRl drl dRL drL

OSC contribuyentes 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

OSC con régimen especial 0% 0% 20% 35% 35% 35% 35% 35%

OSC contribuyentes 35% 35% 35% 35% 35% 35% 35% 35%

Clave:

D = Ganancia es usada para promover la misión de la OSC (destino)

d = Ganancia no es usada para promover la misión de la OSC

R = Actividad comercial relacionada con la misión de la OSC (relación)

r = Actividad comercial no relacionada con la misión de la OSC

L = Actividad comercial representa un alto nivel de la actividad total de la OSC (nivel)

l = Actividad comercial representa un nivel bajo de la actividad total de la OSC

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Capítulo 3

Las OSC que desarrollan actividades comercia-les, al igual que sus contrapartes lucrativas,pueden solicitar una rebaja del IVA basada enel monto de IVA pagado por ellas. Por ejemplo,para una OSC que gasta 1.000.000 COLP(pesos colombianos) en maderas al por mayor,el IVA representa un 16% de esta cantidad(160.000 COLP). Si la organización usa estamadera para fabricar muebles y luego tieneventas por 1.500.000 COLP, debe pagar el 16%de esta suma (240.000 COLP) al gobierno, porconcepto de IVA. Sin embargo, puede presen-tar los recibos de las compras de estas maderaspara recibir una rebaja de 160.000 COLP sobrelos 240.000 COLP que paga.

En otro tema relacionado con el IVA, pero nodirectamente relacionado con las actividadescomerciales, cabe hacer notar que las OSCdeben pagar IVA sobre compras asociadas a losbienes y servicios que ellas proporcionan. Porejemplo, un comedor de beneficencia debepagar el IVA de la comida que compra y queluego entrega gratis a sus clientes. La organiza-ción podría “recobrar” este IVA al vender lacomida traspasando el impuesto a sus clientes,pero esto iría en contra de su misión, la de ali-mentar a los necesitados. Este tema será discuti-do con mayor profundidad en la sección 4.4.

Aparte de la deducción explicada más arriba,las exenciones de IVA se aplican únicamenteen instancias muy específicas detalladas en laCaja 3e.

3. Impuesto de industria, comercio y avisos. Es unimpuesto de carácter distrital o municipal, cuyatarifa para el caso de Bogotá equivale a un0.5%.15 Ciertas actividades desarrolladas por lasOSC (por ejemplo educación pública o asisten-cia social) están exentas de este impuesto.16 Y siademás, la organización usa espacio públicopara exhibir publicidad, opera un impuesto

adicional del 15% sobre el impuesto para laindustria y el comercio.

4. Gravamen sobre movimientos financieros. Desde1999, todos los contribuyentes incluyendo lastres categorías de OSC, han estado sujetos a loque se conoce como el impuesto sobre movi-mientos financieros.17 Un impuesto del .003%es cargado sobre cualquier transacción finan-ciera dentro del país que involucre la emisiónde cheques de caja o el depósito de fondos encuentas corrientes o de ahorro.

5. Impuesto al registrarse en la Cámara deComercio. Antes de 1995 todas las OSC estabanlegalmente obligadas a registrarse con laCámara de Comercio y a pagar el impuesto aso-ciado. Los Decretos 2150 de 1995 y 427 de1996, eliminaron este requisito general al exi-mir específicamente a algunas clases de OSCdel registro y del pago del impuesto por éste.18

Las OSC no exentas del registro, están obliga-das al pago del impuesto al mismo nivel que lasentidades lucrativas, 38.200 COLP.19

En la actualidad las OSC también deben registrarlo siguiente en la Cámara de Comercio: el librode las minutas de la asamblea de socios, fundado-res y junta de directores; el libro de los socios acti-

13 El actual artículo 482 del Decreto Extraordinario 624 establece quelas personas jurídicas exentas del pago de impuestos nacionales,departamentales o municipales, no están exentas del pago deimpuesto a las ventas.

14INURBE significa Instituto Urbano de Desarrollo.

15Recientemente el Concejo de Bogotá aprobó la reforma tributaria

distrital en la que se establecen nuevas tarifas para este impuesto.

Caja 3e EXENCIONES DE IVA

"Las organizaciones cuyos planes han sido aprobadospor INURBE14 o por cualquier agencia a la cual INURBEle delega autoridad, tendrán derecho al reembolso oindemnización del impuesto al valor agregado paga-do, ya sea por la adquisición de materiales de cons-trucción para viviendas de bajo costo y para el uso enla construcción de proyectos ejecutados, por construc-toras privadas, cooperativas, organizaciones no guber-namentales u otras instituciones sin fines de lucro."

Artículo 850, párrafo 2 del Decreto Especial 624 del 30 de marzo de 1989

26

vos y documentos de contabilidad financiera,incluyendo el libro mayor, hoja de balance, librodiario e inventario. En el año 2001, el costo pararegistrar cada libro o documento era de 15.000COLP.

3.4 Proceso de declaración de renta para las OSC

La ley 488 fue aprobada en Colombia en 1998,para simplificar la presentación de documentospor parte de las OSC en la solicitud de exenciónde impuestos. Previo a esta ley, los gastos y ladesignación de todos los impuestos sobre lasganancias tenían que ser determinadas por cadaperíodo tributario. Las OSC primero presentabanuna declaración de renta al Comité de entidadessin ánimo de lucro; después que el comité valora-ba esta declaración (la que frecuentemente toma-ba meses porque no tenía suficientes funcionariospara atender las peticiones y revisarlas a fondo),emitía el fallo. 20 Las OSC No Contribuyentes que-daban automáticamente exentas del pago deimpuestos sobre las ganancias; las OSCContribuyentes o Contri-buyentes con RégimenEspecial con ingresos brutos o activos brutos porsobre una cierta cantidad, debían pagar impues-tos. 21 En los casos donde las OSC aceptaban latasación y el fallo, procedían a presentar el corres-pondiente pago de impuestos a la DIAN. En loscasos donde las OSC no estaban de acuerdo,podían apelar en contra de la decisión del comité

e iniciar un proceso formal y legal desafiando estefallo.

Con la expedición de la Ley 488 se simplificó sus-tancialmente el procedimiento ya que se eliminóla competencia del comité para calificar la proce-dencia de egresos y la destinación de los exceden-tes; en tales circunstancias, las OSC que normal-mente acudían al comité ya no lo hacen si no quesimplemente presentan su declaración de rentadentro de los plazos señalados por el GobiernoNacional, quedando sometidas al riesgo normalde revisión de cualquier declaración tributariapor parte de la DIAN.

3.4.1 Declaración para las OSC contribuyentes y para las contribuyentes con régimen especial

Bajo la nueva ley las OSC ya no son tratadas demanera uniforme en relación con la determina-ción de sus impuestos por las ganancias. AquellasOSC que son consideradas contribuyentes y lascontribuyentes con régimen especial, deben pre-sentar una detallada y complicada declaración derenta que es enviada directamente a la DIAN. LaDIAN usa este formulario para determinar si losingresos generados a través de actividades comer-ciales debieran ser gravados y, si ello es así, a cuáltasa. Se requieren los siguientes documentos deapoyo:


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Capítulo 3

16 La normativa vigente está contemplada en el Decreto 400 de 1999elaborado por la Oficina del Alcalde de Bogotá. Esta disposiciónenumera los principales puntos tributarios como también las exencio-nes. Actualmente se está discutiendo un proyecto de reforma tribu-taria por el Congreso colombiano. 17 Inicialmente concebido como un gravamen, luego fue definidocomo un verdadero impuesto. Primero la intención era que fuesetransitorio, ahora es permanente de acuerdo con la Ley 633b de2000. Originalmente la tasa era del .002%; actualmente es del.003%.

18 Ver Apéndice A para la lista de este grupo de OSC.

19 Aproximadamente US$17.

20 De acuerdo con los miembros del comité, este difícil procedimien-to de determinación significó un trabajo adicional para el contribu-yente y un gran gasto de tiempo y recursos para el comité contable.En contraste con otras agencias de contabilidad tributaria, las cualestienen administraciones, jurisdicciones, y divisiones, el comité estáconcentrado en una única administración nacional y tiene un peque-ño equipo de trabajo de 5 a 15 personas. Las determinacionestomaban como promedio entre 6 y 8 meses para elaborarse y, des-pués que las cooperativas fueron incluidas como contribuyentessegún normas tributarias especiales en 1996, el pesado proceso dedeterminación tomó más de un año en algunos casos.

21Los topes máximos para el año 1997 fueron definidos de acuerdocon el Decreto 3049, artículo 16 de 1997. Las organizaciones queposeyeran una ganancia bruta superior a 734.800.000 COLP (aproxi-madamente US$ 320.000) o activos brutos cuyo valor fuera superiora 1.469.600 COLP (aproximadamente US$640.000), tenían que soli-citar calificación.

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Capítulo 3

• Estatutos vigentes• Certificado de Existencia Legal y Representa-

ción• Balance y Estado de Pérdidas y Ganancias, no

ajustado para inflación• Certificado emitido por el revisor fiscal o por un

contador de la entidad beneficiaria de las dona-ciones.

• Tabla o descripción de desembolsos, inversionesy programas desarrollados, certificada por unrevisor fiscal o por un contador público

• Copia autenticada de los folios correspondientesal libro de actas donde obre el acta completa enla cual conste la destinación de los excedentes.

• Descripción de las actividades de años anterio-res que producen ingresos y que serán desarro-lladas en el siguiente año, certificada por unrevisor fiscal o un contador público

3.4.2 Declaración para las OSC no contribuyentes

En comparación con la complicada documenta-ción que deben presentar sus contrapartes contri-buyentes y contribuyentes con régimen especial,las OSC no contribuyentes simplemente debenpresentar una declaración de ingresos y patrimo-nio. Dicha declaración normalmente es utilizadapor las autoridades tributarias como un mecanis-mo de verificación y cruce de información en pro-cesos de fiscalización con OSC contribuyentes.

La Caja 3f de más abajo ilustra algunos de lostemas discutidos en este capítulo, usando un casopráctico de una OSC en Colombia que desarrollauna serie de actividades comerciales.

Este capítulo interpreta y critica el marco legal yregulador (presentado en el capítulo anterior)para las actividades comerciales de las OSC enColombia. De muchas formas, las leyes colombia-nas establecen un marco regulador favorable paraque las OSC desarrollen actividades comerciales.Más allá de proteger específicamente el derecho

de las OSC a desarrollar dichas actividades, lasleyes colombianas ofrecen rebajas tributarias yexenciones que estimulan a muchas OSC a iniciaractividades comerciales y premia financieramentea aquellas que así lo hacen.

No obstante estos aspectos legales positivos, unlenguaje que da lugar a diversas interpretacionesa la reciente legislación y a la aplicación subjetivade las normas reguladoras por parte de institucio-nes gubernamentales, con frecuencia producenuna diferencia entre la intención original de lasleyes y su actual cumplimiento. Esta desconexióndebilita la buena intención del gobierno de pro-mover a las organizaciones que trabajan para elbeneficio de la comunidad. En este contexto, elcompromiso del gobierno de nutrir a las OSC yaumentar los beneficios entregados a la sociedadcolombiana, está amenazado por leyes aplicadasen forma imperfecta y dudosa. 4.1 Decisiones Tributarias

En el Capítulo 3 examinamos el lenguaje legal yregulador aplicable a las OSC que desarrollanactividades comerciales y discutimos la ambigüe-dad de este lenguaje, particularmente en relacióncon las OSC con régimen especial. Esta secciónrevisa dos fallos tomados por autoridades tributa-rias para poder analizar el cómo ellos han aplica-do las leyes y normas reguladoras a las OSC queestán comprometidas con actividades comerciales.En ambos casos, las OSC solicitaron exencionestributarias para sus actividades comerciales y enambos casos las autoridades tributarias determina-ron que debían pagar el impuesto completo del35% sobre las ganancias. Estos casos reflejan elpoder unilateral que tienen las autoridades tribu-tarias para interpretar y aplicar las leyes y normasen esta área.

En el primer caso, una OSC que según sus estatu-tos se dedicaba a apoyar programas de televisión y


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Capítulo 3

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Generalidades

Fundamor es una organizacióncolombiana, sin fines de lucro y fundadaen 1992 para proporcionar servicios

integrales tanto a portadores como a enfermos terminalescon SIDA, de escasos recursos o que han sido rechazadospor la sociedad. La organización también trabaja paracrear conciencia pública sobre los riesgos de laenfermedad, sus causas y sus efectos. Los programasclaves de Fundamor incluyen un hogar y un colegio paraniños portadores de SIDA, tratamiento integral parapacientes con SIDA, producción y marketing de bienes yservicios con fines de autofinanciamiento, y una campañanacional de educación y prevención del SIDA.

Desde la creación de Fundamor, la organización haconsiderado el autofinanciamiento como una estrategiaclave de financiamiento para mantener sus programas ycubrir los costos operacionales. En 1996, la organizaciónrecibió y renovó un edificio en las afueras de Cali parainstalar sus oficinas y servicios administrativos, así comotambién para ofrecer los programas para pacientesinternos y ambulatorios. Desde allí y desde sus oficinascentrales anteriores, Fundamor ha sido capaz dedesarrollar una serie de actividades deautofinanciamiento. En el año 2000, el 45% de losingresos de la organización provinieron de estasactividades.

Muchas de las operaciones comerciales son los programasexistentes de Fundamor y se extienden a clientesexternos, otros interesados y al público en general.

Caja 3f CASO DE ESTUDIO FUNDAMOR

Presupuesto operativo anual (2000) Colombianos $ 910.993.000US$ 455.496

Porcentaje de autofinanciamiento

45.44%

Tratamiento legal de sus actividades deautofinanciamiento

Fundamor está clasificada y reconocida por el Ministeriode Salud como una organización de cuidado de la salud,debido a que que entrega directamente el servicio. Conesta clasificación, Fundamor es considerada una OSCque no paga impuestos por ganancias obtenidas a travésde sus actividades comerciales. Aunque algunas de estasactividades no están directamente relacionadas con sumisión, —venta de ropa usada, venta de comidaorgánica, venta de productos de limpieza doméstica yuniformes, arriendo de departamentos —la organizaciónno tiene que pagar impuestos sobre las utilidadesgeneradas por estas actividades.

Si la organización hubiese sido clasificada como unaorganización de salud, pero no reconocida por elMinisterio como una agencia de entrega de serviciodirecto, sería una OSC con régimen especial y no gozaríadel mismo tratamiento tributario. Tendría que pagar unimpuesto del 20% sobre los ingresos generados por lasactividades que no están relacionadas con la misión. Ysi un gran porcentaje de sus ganancias totales provinierade cualesquiera de estas actividades, la organizaciónpodría quedar sujeta al pago de un impuesto del 35%.

Casi todas las actividades de autofinanciamiento de laorganización están regidas por la situación legal de sersin ánimo de lucro y son contabilizadas bajo su sistemacontable interno. La única excepción es la venta degalletas la que está legalmente estructurada como unaempresa con fines de lucro separada, llamada "ComidaSana"; pertenece en forma conjunta a Fundamor y aComida Sana. Fundamor recibe un porcentaje de las

Area de trabajo

Ubicación geográficaCali, Colombia

CulturaEducación/CapacitaciónMedioambienteSaludServicio SocialDesarrollo de la ComunidadVIH/SIDA

✓✓

✓



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ganancias de esta empresa en forma de donación y, porlo tanto, no paga impuestos sobre esta actividad.

Fundamor no está exenta del impuesto al valor agregado(IVA); cobra el IVA (16%) sobre todos los productos yservicios que vende (a excepción de sus productos decomida orgánica, que están exentos de IVA). Laorganización puede, sin embargo, deducir de estacantidad todo el IVA que paga por el costo de producciónde estos productos y servicios (es decir, materias primas,materiales y otros costos relacionados). Por ejemplo,Fundamor carga un impuesto del 16% a todos losuniformes que vende en un año determinado. Cuando laorganización compra la tela, hilo, alfileres, tijeras y otrosmateriales, también debe pagar un IVA del 16% por estas

compras, pero esta suma es luego reembolsada a laorganización a través del IVA que cobra por la venta delos uniformes. Entonces, si Fundamor vendió 50.000COLP por concepto de uniformes, debe cargarle un 16%,(ú 8.000 COLP) de IVA a sus clientes. Si gastó 20.000COLP en costos de producción, también tuvo queagregarle el 16% (3.200 COLP) de IVA. La organizaciónha podido recuperar 3.200 COLP de los 8.000 COLP queya ha pagado al gobierno.

Finalmente, la organización debe pagar un 7% sobre elinterés ganado por las inversiones, pero esta suma esreembolsada a la organización cuando elabora susdeclaraciones de impuestos mensuales.

Venta de Productos

Desde 1993, Fundamor ha administrado una tienda deelementos de segunda mano en San Antonio, el barriodonde originalmente tenía sus oficinas centrales. Latienda vende estos elementos que han sido donados porempresas y personas.

En 1997, Fundamor estableció dostalleres de producción; unoproduciendo productos delimpieza doméstica y otroconfeccionando uniformes de colegio, detrabajo, ropa de seguridad y zapatos.Fundamor es el único dueño del taller de productos delimpieza y es dueño del 50% de la organizaciónresponsable de la producción y marketing de la ropa yzapatos (La ropa y los zapatos son producidos en 52pequeños talleres ubicados en áreas de pocos ingresosde la ciudad).

En 1998 y en sus nuevas oficinas centrales, laorganización comenzó a producir frutas y verdurasorgánicas; las entrega a los internos y también las vendea otros centros de SIDA.

Fundamor también abrió una pequeña empresa confines de lucro que produce galletas, las que soncolocadas en dispensadores y vendidas en lugares clavesdentro de Cali. Esta actividad está relacionada de cercacon la campaña de toma de conciencia pública de laorganización, por lo que las galletas son vendidas bajo elslogan “Por gusto y solidaridad”.

Tasas por los programas de servicios

Fundamor ofrece servicios ambulatorios a portadores y apacientes con SIDA, incluyendo sesiones de terapia física,psicológica y ocupacional.

Organiza conferencias sobre la prevención del SIDA y eltratamiento para trabajadores de la salud y otros.

Vende Bonos por la Vida, que son certificados quepueden presentarse a miembros de la familia y amigosen reconocimiento de una ocasión (por ejemplo, unamuerte o un matrimonio), demostrando que quien loentrega ha hecho una contribución a nombre deldestinatario en favor de Fundamor. Los Bonos estándisponibles por varios montos y pueden comprarse enflorerías, funerarias y tiendas.

Utilidad de activo duro y blando

Fundamor mantiene un auditorium y un estudio paraconferencias y seminarios los que que arrienda para serusados por otras organizaciones. También ha renovadosus oficinas centrales anteriores y las ha convertido envarios departamentos en arriendo.

Dividendos de inversión

Fundamor estableció fondos especiales para cada uno desus programas con ahorros o donaciones específicas.Pretende que estos fondos eventualmente se conviertanen su patrimonio y, en consecuencia, los dividendos seanreinvertidos. Aún así, a veces son usados temporalmentepara resolver dificultades de liquidez.


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estaba clasificada como contribuyente con régi-men especial, solicitó una exención de impuestossobre las ganancias generadas por sus programas.Las autoridades tributarias denegaron la exencióntributaria, basándose en que el contenido culturaly educacional de los programas de televisión nocumplían cabalmente con la misión de la organi-

zación. Aún cuando las autoridades tributariasno cuestionaron que las ganancias fueran des-tinadas a apoyar la misión de la organización—como es exigido a las OSC con régimen espe-cial—sí decidieron que estos programas cons-tituían una alta proporción de las activida-des totales de la organización. De estamanera, en vez de otorgar una rebaja par-cial de un 20 % de los impuestos a lasganancias, las autoridades tributariasdeterminaron que debía pagar el

impuesto total, del 35%. Esta decisión, enesencia niega que el propósito principal de

la OSC es para el beneficio público y que eneste caso los programas de televisión con un signi-ficativo contenido cultural y educacional, estécomprometido con su misión.

En el segundo caso, una fundación sin fines delucro cuya misión era la de promover, desarrollary financiar investigaciones científicas y tecnológi-cas, solicitó una exención para las ganancias pro-venientes de sus inversiones de mercado. Esta

Interpretación y críticas del MarcoLegal y Regulador Colombiano

Capítulo 4 NESsTMarco Legal y Regulador de las Actividades de Autofinanciamientode las OSC en Colombia


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Capítulo 4

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vidades comerciales en Colombia, existen tam-bién varios aspectos positivos del sistema sobre loscuales basarse. Desde una perspectiva teórica, laley colombiana no sólo reconoce específicamenteel derecho de las OSC para desarrollar actividadescomerciales, sino que también le otorga a algu-nas, varias rebajas tributarias y exenciones basán-dose en un reconocimiento a sus positivas contri-buciones a la sociedad. Además, estos diferentes

tratamientos tributariosson organizados engeneral, alrededor deprincipios razonables ylógicos que premianlas actividades comer-ciales de las OSC (almenos para las OSCcon régimen especial),a través de rebajas tri-

butarias de acuerdo con la contribución de laactividad particular al beneficio público (activida-des relacionadas con la misión están exentas deimpuesto, mientras aquéllas no relacionadas, nolo están).

Por otro lado, la clasificación de las OSC en trescategorías con diferentes tratamientos tributarios,parece basarse en gran parte en el poder políticode varios grupos de OSC más que en principiosfundamentales, como por ejemplo, su contribu-ción al bien público.22 Aún cuando el tratamientolegal de las OSC con régimen especial está bienfundado (al menos en teoría), la clasificación dealgunas OSC como no contribuyentes no tieneuna justificación bien fundada. No sólo privilegiaen forma injusta a algunas OSC en relación conotras, sino que también establece la base para crí-ticas justificadas del tratamiento preferencial, porparte del sector lucrativo, críticas que a su vezdebilitan la legitimidad y reputación de todas lasOSC. Este tratamiento preferencial para las OSCque no pagan impuestos, es la otra gran desventa-ja de un marco teórico diferente que regula lasactividades comerciales de las OSC.

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organización cae dentro la categoría de OSC esta-blecida en el artículo 19 del DecretoExtraordinario 624 y es, por lo tanto, clasificadacomo contribuyente con régimen especial. Sinembargo, las autoridades tributarias rechazaronesta solicitud basaándose en que las utilidades dela fundación no sólo eran producto de las inver-siones de mercado (y por lo tanto no estaban rela-cionadas con la misión de la OSC), sino que a suvez se reinvertían y enconsecuencia no sedestinaban a sumisión.

Esta decisión se puedeconsiderar una malaaplicación de la ley yaque si bien la gananciaoriginal producto delas inversiones no fuedirectamente dirigida a la misión, el propósito dereinvertirla fue para generar un flujo de ganan-cias más grande y continuo para que pudierafinalmente y a largo plazo, sustentar la misión. Eneste sentido, la ganancia fue indirectamente desti-nada a la misión de la OSC. Aunque la organiza-ción claramente no era apta para exención tribu-taria dado que sus actividades no estaban relacio-nadas con su misión, las ganancias de estas activi-dades sí estaban destinadas a promover estamisión. De esta manera, las autoridades tributa-rias deberían haber basado su decisión en el nivelde la actividad comercial. Dado que la inversiónno representaba la actividad principal de la orga-nización, se debería haber aplicado un impuestoa las ganancias del 20%, en vez del impuesto totaldel 35%.

4.2 Crítica al marco que regula las actividades comerciales de las OSC

Mientras ciertamente existen debilidades en elmarco regulador de las OSC que desarrollan acti-

Un lenguaje que da lugar a diversas interpretaciones a la reciente legislación y ala aplicación subjetiva de las normas regula-doras por parte de instituciones guberna-mentales, con frecuencia producen una dife-rencia entre la intención original de lasleyes y su actual cumplimiento.

33

Más allá de esta valoración teórica, el marco regu-lador colombiano generalmente recibe revisionesmezcladas sobre los cinco criterios del ICNL des-critos en el Capítulo 2.4.3 Principales deficiencias del actual

marco regulador

Esta guía ha presentado las distintas disposicionesdel marco legal y regulador colombiano que rigelas actividades comerciales de las OSC. Mientrasmuchos aspectos del sistema promueven el des-arrollo de las OSC, existen algunas deficiencias,poco importantes, que debilitan los efectos positi-vos y las buenas intencio-nes. Tres principales pro-blemas se detallan a conti-nuación.

1. Arbitrariedad de las clasi-ficaciones de las OSCpara efectos tributarios.Dado que todas las OSCpueden desarrollar acti-vidades comerciales enColombia, el tratamien-to tributario de lasganancias comercialesfrecuentemente determina el cómo y hasta quépunto las OSC desarrollarán tales actividades.Este tratamiento tributario está altamentereglamentado por la actividad principal de laOSC—las OSC están clasificadas por tipo, y susituación tributaria depende de esta clasifica-ción. Las diferentes situaciones facilitan las acti-

vidades comerciales (en el caso de las no con-tribuyentes o contribuyentes con régimen espe-cial que desarrollen actividades relacionadascon la misión) o las impiden (contribuyentes ocontribuyentes con régimen especial para acti-vidades no relacionadas con la misión). Pero laclasificación de las OSC en estas categorías noparece estar basada en un principio, como esespecialmente evidente con el cambio de clasi-ficación de las asociaciones de comercio enaños recientes (ver sección 3.2.3). El actual sis-tema de clasificación para efectos tributariasfavorece injustamente a algunas OSC (no con-tribuyentes) y discrimina injustamente en con-tra de otras (contribuyentes). Las normas tribu-

tarias para las OSC conrégimen especial son unterreno intermedio razona-ble que podría ser usadopara todas las OSC. 2. Naturaleza subjetiva delas normas. La naturalezasubjetiva de las normas querigen las actividades comer-ciales de las OSC, entregaa los funcionarios deimpuestos una amplia flexi-bilidad para determinar 1)

la situación tributaria de las OSC con régimenespecial y 2) si las OSC son clasificadas comocontribuyentes o como contribuyentes con régi-men especial. No existen definiciones claraspara determinar las actividades relacionadascon la misión, para medir el nivel de actividaden relación con el trabajo total de la organiza-ción o para clasificar las actividades de las OSCcomo programas de desarrollo social (que lasubicarían bajo el régimen especial) o como



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Capítulo 4

22De esta manera, los grupos más poderosos de OSC, tales comouniones, movimientos religiosos, universidades, y hospitales, son cla-sificados como no contribuyentes, mientras las OSC de menor opoco poder, incluyendo organizaciones medioambientalistas, gruposculturales, y programas de desarrollo social—a pesar de su valor enla sociedad—son clasificadas como contribuyentes con régimenespecial. Aún más problemático, es la relegación de OSC cuya acti-vidad principal es la educación no formal, a la categoría de contri-buyente. Esta clasificación implica que el gobierno no cree que laeducación no formal contribuye al beneficio público.

Desde una perspectiva teórica, la leycolombiana no sólo reconoce específi-camente el derecho de las OSC paradesarrollar actividades comerciales,sino que también le otorga algunasvarias rebajas tributarias y exencionesbasándose en un reconocimiento a suspositivas contribuciones a la sociedad.


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Capítulo

34

NESsT

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CRÍTICA GENERAL: MARCO LEGAL COLOMBIANO PARA LAS ACTIVIDADES COMERCIALES DE LAS OSC

Simplicidad ocomplejidad de la administración

Efectos sobre elcobro de losimpuestos

Efectos sobre elsector lucrativo

En el sistema tributario revisado, las OSC deben estar dispuestas a que susdeclaraciones tributarias sean objeto de revisión por parte de la DIAN, en lugardel Comité de Entidades Sin Ánimo de Lucro que imperó hasta el año 1998. Eneste sentido, el nuevo sistema simplifica y hace expedito el proceso de declara-ción para las OSC. Sin perjuicio de ello, la declaración de impuestos requeridapara las OSC que son contribuyentes y aquéllas con régimen especial, es deta-llada y complicada comparada con el proceso de las OSC que no paganimpuestos, declaración que es bastante simple y directa.

Poderes más amplios de vigilancia de las OSC, que residen en el Poder Ejecutivoy que han sido traspasadas a las alcaldías, son raramente ejercidos. Esto es dealguna manera problemático—significa en efecto, que las OSC que no paganimpuestos no son controladas y que todas las demás OSC son sólo controladaspara propósitos tributarios—pero también evita que las OSC sean sometidas auna excesiva burocracia por parte de instituciones gubernamentales.

El marco regulador para las OSC en Colombia está enfocado casi exclusivamen-te hacia la recaudación de impuestos. Como se discutió en la sección anterior,en muchos casos donde la ley aparece otorgando exenciones parciales o com-pletas a las OSC, la DIAN ha decidido otra cosa. Además, muchas organizacio-nes en Colombia, buscando evitar los altos costos de un juicio vinculados a unaconfrontación con la DIAN, prefieren pagar y poner fin a los procesos en vez deprotestar en contra de estas decisiones. En consecuencia, la DIAN cobra másimpuestos de las actividades comerciales de las OSC de lo que puede esperarse,dadas las disposiciones legales para las rebajas y exenciones de impuestos. Eneste sentido, el efecto del cobro de impuestos es muy bueno.

En el sector lucrativo muchos alegan que las OSC reciben tratamiento preferen-cial, a través de rebajas y exenciones tributarias, dándoles una ventaja compara-tiva sobre las empresas lucrativas. Mientras algunas de estas quejas pueden serjustificadas a un valor nominal—particularmente en el caso de las OSC no con-tribuyentes que nunca pagan impuestos a las ganancias—está poco claro hastaqué grado este tratamiento diferencial, incluso "injusto", tiene alguna implican-cia práctica sobre la competitividad de las empresas lucrativas. Además, lasOSC que sí reciben más beneficios tributarios que sus pares lucrativos, tambiénoperan en el mercado con un número de desventajas, en comparación con lasempresas lucrativas (por ejemplo, menor acceso a capitales de inversión, costosadicionales asociados con el empleo de personas que no están capacitadas, o laentrega de servicios a comunidades marginales que son incapaces de pagar pre-cios competitivos). Sin embargo, es importante establecer reglas justas, quereconozcan las contribuciones que hacen las OSC a la sociedad colombianapero, que, a la vez, no le den ventajas injustas (ver Caja 4a para una mayor dis-cusión de este tema).

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Efectos en el desarrollo delsector OSFL

Temas de implementaciónpráctica

Las leyes que regulan las actividades comerciales de las OSC son relativamentegenerosas en Colombia. El hecho de que tantas OSC reciban rebajas o exencio-nes tributarias por sus actividades comerciales, es un incentivo para iniciar estasactividades, entregando beneficios tangibles a organizaciones que así lo hacen.Al mismo tiempo, la sola existencia de un marco regulador favorable no aseguraque las OSC tomarán ventaja de estas leyes o que sus actividades comercialessean viables. Las OSC frecuentemente carecen de las aptitudes necesarias, expe-riencia y acceso a capital que les permitiría tomar ventaja de esta legislación.Tampoco existe un apoyo técnico o financiero adecuado para iniciar y adminis-trar actividades comerciales, ni por parte de las instituciones gubernamentales nipor parte de otras OSC dentro del país. Un lenguaje vago en las normas regula-doras que rigen las actividades comerciales y los precedentes establecidos por laDIAN en varias decisiones en contra de exenciones a favor de OSC, actúan comofrenos a las OSC que pudieran, de otra manera, involucrarse en actividadescomerciales. Los aspectos positivos del marco regulador quedan por lo tanto,disminuidos en la práctica por varios factores que dificultan las actividadescomerciales de las OSC y por el desarrollo relacionado de las organizaciones ycon el sector más grande.

Muchas OSC, particularmente aquellas clasificadas como no contribuyentes,toman ventaja de la legislación favorable que las protege de los impuestos sobrelas ganancias por sus actividades comerciales. Hasta este punto, las leyes tienenun efecto práctico positivo. Por otra parte, el lenguaje vago en la legislación esfrecuentemente usado para estrechar interpretaciones de la ley que rechazan lasrebajas y exenciones tributarias a las OSC, donde en muchos casos debierandefenderse. En este sentido, a veces la legislación es mal aplicada, redundandoen efectos financieros negativos para las OSC en cuestión.

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Muchos en el sector lucrativo, se quejan que las OSC sebenefician de leyes injustas que les otorgan una ventajacomparativa en sus actividades comerciales. En lamedida en que las actividades comerciales de las OSCcolombianas se desarrollan más y son públicamentereconocidas, es importante examinar el tema desdediferentes ángulos. Algunos puntos importantes aconsiderar:

LLaass aaccttiivviiddaaddeess ccoommeerrcciiaalleess ddee llaass OOSSCC eennttrreeggaannbbeenneeffiicciiooss ppúúbblliiccooss aaddiicciioonnaalleess aa llaa ssoocciieeddaadd.. Antes que nada, el rol de las OSC como organizacionestrabajando para entregar beneficios públicos esenciales ala sociedad no debe ser pasado por alto. En estecontexto, la protección tributaria que fortalece lacapacidad de las OSC para contribuir a la sociedad esjustificada. El establecer regulaciones separadas pararegir a los sectores lucrativos y no lucrativos nonecesariamente privilegia a uno por sobre el otro; másbien, reconoce la singularidad de cada uno y apunta aestablecer las reglas más apropiadas posibles dadas susdiferentes situaciones y contribuciones.

LLaass OOSSCC——yy llaass aaccttiivviiddaaddeess ccoommeerrcciiaalleess qquuee eellllaassddeessaarrrroollllaann——ssoonn aammpplliiaammeennttee ddiivveerrssaass eenn ssuu nnaattuurraalleezzaa..Segundo, es importante recordar que las OSC están lejosde ser un grupo homogéneo. Esta diversidad se acentúacon las diferencias significativas en el tratamientotributario entre las tres clasificaciones de OSC: nocontribuyentes, contribuyentes con régimen especial, ycontribuyentes. Agrupar a todas las OSC y criticar su"tratamiento preferencial" implica dejar de reconocerestar diferencias. En el contexto actual muchospromotores de las OSC estarían de acuerdo en queciertas normas reguladoras, especialmente algunas de

aquellas que se aplican a las OSC no contribuyentes, soninjustas—tanto para los negocios lucrativos como paralas OSC que están clasificadas de forma diferente. Aúnasí, esto no es argumento suficiente para atacar a todaslas OSC o para eliminar las rebajas o exencionestributarias que puedan promover los beneficios públicosque muchas OSC, sin duda, crean a través de susactividades comerciales.

LLaass aaccttiivviiddaaddeess ccoommeerrcciiaalleess ddee llaass OOSSCC ssoonn rreellaattiivvaammeenntteeppeeqquueeññaass eenn ccoommppaarraacciióónn ccoonn llaass eemmpprreessaass lluuccrraattiivvaass.. Finalmente, cuando se consideran las quejas por lacompetencia injusta por parte de las empresas lucrativasen contra de las OSC, es esencial considerar los recursosrelativos controlados por estos grupos. Ciertamente,parecería ridículo para una gran entidad con fines delucro quejarse por una competitividad injusta por unaorganización de base comunitaria que desarrolla unaoperación comercial a pequeña escala. Puede ser másrazonable, para esta entidad, quejarse de competenciainjusta de un hospital o universidad que desarrolleoperaciones comerciales a gran escala. Más justificadoaún, sería el dueño de un pequeño negocio quejándosede competencia injusta por las actividades comercialesde un hospital o de una universidad. Esto, por no decirque este tema debiera ser considerado sin referirse a losprincipios fundamentales. Más bien, los principiosbásicos debieran jugar un rol principal en la regulaciónde las actividades comerciales de las OSC—Éstas,debieran recibir exenciones tributarias, o al menosrebajas tributarias por actividades que promueven elbeneficio público. Cualquier ventaja que reciban las OSCen este contexto, es justificada si las OSC,efectivamente, promueven el bien público.

Cuadro 4a ACTIVIDADES COMERCIALES Y COMPETENCIA CON EL SECTOR PRIVADO

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educación no formal (situación de contribu-yente). Surgen dificultades porque las OSCpueden interpretar su situación en forma dife-rente a como lo hace la DIAN, quien es laúnica con poder para tomar la decisión final.Las decisiones tomadas por la DIAN afectansignificativamente la viabilidad de las activida-des comerciales de las OSC y, a su vez, la fuerzageneral de las organizaciones mismas.

3. Visión de las OSC como instituciones de “cari-dad” que son financieramente dependientes. EnColombia existe la tendencia de visualizar a lasorganizaciones sin fines de lucro como simplesinstituciones de caridad y cualquier utilidadque tenga a fin de año, atrae especial atencióny revisión por parte de las autoridades tributa-rias. Las agencias responsables de supervisar ycontrolar tales organizaciones, particularmentela DIAN, a veces no entienden que las organi-zaciones sin fines de lucro no son organizacio-nes “de pérdidas”. El hecho que ellas reportenutilidades no significa de manera alguna que seestén desviando de su propósito como institu-ciones sin fines de lucro. Lo que importa esque las utilidades acumuladas al cierre de unaño fiscal (en Colombia, el 31 de diciembre delmismo año calendario) no sean distribuidas orepartidas entre los socios de la organización.

4.4 Recomendaciones

Sobre la base de estas críticas a las leyes, normasreguladoras y a las prácticas del control guberna-mental de las OSC que desarrollan actividadescomerciales, hacemos las siguientes recomenda-ciones para mejorar el sistema:

1. Establecer criterios consistentes para determinarla situación tributaria. El actual sistema de clasi-ficación discrimina en contra de algunas favo-receiendo a otras OSC, sin base sólida de prin-cipios o valores. Este sistema de clasificacióndebiera ser modificado y alinearse de manera

tal, que pueda fomentar las actividades comer-ciales de las OSC que promueven el beneficiopúblico.

Una forma lógica de hacer esto sería reclasifi-canr a todas las OSC como contribuyentes conrégimen especial y ofrecer rebajas y exencionestributarias cuando las actividades comercialesde las OSC efectivamente contribuyan al bene-ficio público. Un sistema uniforme como elque actualmente se aplica a los contribuyentescon régimen especial —que ofrece exencionesde impuestos a las actividades comerciales rela-cionadas con la misión y rebajas a las activida-des no relacionadas con la misión, cuyos ingre-sos son usados para sustentar esta misión —sería una buena forma de organizar los trata-mientos tributarios. Sin perjuicio de que lalegislatura escoja extender esta fórmula especí-fica o desarrollar otra, es necesario que el siste-ma actual sea modificado para establecer pau-tas claras, consistentes y basadas en principiospara determinar la situación tributaria de lasOSC.

2. Desarrollar pautas legales y reguladoras claras ydetalladas. Dado que las normas tributariaspara las actividades comerciales sin fines delucro no son claras o son interpretadas erróne-amente, frecuentemente su aplicación produceefectos contrarios a su propósito. En conse-cuencia, es esencial crear leyes y normas queestablezcan en forma clara y detallada la inten-ción de la legislatura para que no existan inter-pretaciones erróneas en el cumplimiento de supropósito.

La legislatura está actualmente discutiendo unanueva ley para organizaciones sin fines delucro; esta ley u otra que cubra específicamentelas actividades comerciales de las OSC debieramodificar las actuales normas reguladorasvigentes para clarificar ambigüedades en lasactuales disposiciones. Esto implicaría ajustar elDecreto Extraordinario 624 y el Decreto



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Reglamentario 124 de 1997 para eliminar ellenguaje vago y establecer pautas para determi-nar cómo clasificar la relación con la misión yel nivel de las actividades comerciales.

3. Educar a las OSC, funcionarios gubernamentales,y público en general. Esto es vital para las OSC,especialmente para aquellas que quieren desarrollar actividades comerciales para estarconscientes de la legislación aplicable. La OSCnecesitarán apoyo—probablemente más delgobierno, pero también quizás, de otras institu-ciones sin fines de lucro —para recibir la ade-cuada capacitación para navegar efectivamenteen el ambiente legal y regulador que rige susactividades. Actualmente, tales recursos no exis-ten; la creación de una institución sin fines delucro que pudiera ofrecer conocimientos lega-les, contables y técnicos a precios razonablespara las OSC sería en extremo beneficioso parael desarrollo del sector.

También es necesario para los funcionariosgubernamentales, especialmente para funcio-narios de la DIAN, ser debidamente capacita-dos de manera que puedan cumplir las leyescon precisión. En términos más amplios, esimportante que el público en general reconoz-ca y aprecie el trabajo de las OSC. Un mayorentendimiento de las OSC y de su contribuciónal beneficio público, ayudará a reducir las que-jas de competencia injusta por parte del sectorlucrativo y fomentará, de manera general, elbienestar de las OSC y por lo tanto, su habili-dad para seguir adelante con sus valiosas misio-nes sociales.

4. Eximir a las OSC del IVA del 16% por comprasque están directamente relacionadas con susactividades relativas a su misión. Una cuarta yúltima recomendación que no está directamen-te relacionada con las actividades comercialesde las OSC, como se definen comúnmente enColombia, se refiere a un tema que influyefuertemente en la viabilidad financiera de las

OSC. Como se mencionó en la sección 3.3, elIVA se aplica a todas las compras incluyendoaquellas que hacen las OSC en virtud de susmisiones. Un comedor de beneficencia paga elIVA, un 16%, sobre la comida que comprapara alimentar a sus clientes, al igual que unnegocio minero paga un IVA del 16%, por lamaquinaria que compra para extraer minera-les de la tierra. En consecuencia, esta aplica-ción uniforme de las leyes del IVA deja dereconocer y fomentar el beneficio que produ-cen las OSC en la sociedad colombiana. Losautores de esta guía creen que, tal como lasOSC debieran recibir un tratamiento tributa-rio favorable para sus actividades comercialesrelacionadas con su misión, debieran tambiénrecibir tratamiento tributario favorable parasus actividades no comerciales. En el caso delIVA, esto implicaría eximir a las OSC del IVAdel 16% por compras que están directamenterelacionadas con sus actividades relativas a sumisión. Una exención de tal naturaleza elimi-naría una considerable carga financiera y enconsecuencia, las ayudaría a producir mayoresbeneficios públicos para la sociedad colombia-na.

CCoonncclluussiióónn

No existe duda alguna que clarificando las leyes, hacién-dolas más equitativas, y acercando más el cumplimientoa su propósito, mejoraría el marco legal y regulador delas OSC que desean o que ya están desarrollando activi-dades comerciales en Colombia. Esperamos que estasguías sirvan para presentar y explicar la actual legislacióny destacar aquellas áreas que necesitan ser consideradasen una reforma. Particularmente, dados los limitadosrecursos gubernamentales y filantrópicos y dada lacarencia de capacidad y la falta de apoyo financiero paradesarrollar las actividades comerciales de las OSC enColombia, estos cambios llegarían lejos promoviendo eluso transparente del autofinanciamiento y su reconoci-miento como una opción legítima e importante de gene-rar ingresos para las OSC colombianas.


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Apéndice A: REGISTRO CON LA CÁMARA DE COMERCIO

Con la excepción de los grupos de OSC enumerados acontinuación, todas las OSC deben registrarse en laCámara de Comercio ubicada en la jurisdicción de la"persona jurídica" que se está formando. En conformi-dad con el Decreto 2150 de 1995, el requisito parareconocer la legalidad de organizaciones sin fines delucro por la Cámara de Comercio, fue eliminado.Posteriormente, el Decreto 427 de 1996, especificó lostipos de organizaciones que no requieren registrarse conla Cámara de Comercio. Ellas son:

• Instituciones de educación superior• Instituciones de educación formal y no formal cubier-

tas por la Ley 115 de 1994• Personas jurídicas que brindan servicios privados de

vigilancia• Iglesias, congregaciones, y denominaciones religiosas,

federaciones y confederaciones de las mismas, y aso-ciaciones de ministros

• Organizaciones reguladas por las Ley 100 sobreSeguridad Social

• Sindicatos y asociaciones de trabajadores y emplea-dores

• Partidos y movimientos políticos• Cámaras de Comercio reguladas por el Código de

Comercio• Otras personas jurídicas, cuya creación y operación

están expresa y específicamente reguladas por la ley,todas las cuales deben ser regidas por sus normasespeciales

• Organizaciones privadas en el sector del cuidado de lasalud cubiertas por la Ley 10 de 1993

• Organizaciones bajo administración colectiva sobrederecho de autor y derechos asociados cubiertos porla Ley 44 de 1993

• Personas jurídicas de derecho privado, sin fines delucro, extranjeras con oficinas centrales fuera del paísy estableciendo operaciones comerciales permanentesen Colombia

• Establecimientos oficiales de asistencia social y educa-ción pública y corporaciones y fundaciones creadaspor leyes, ordenanzas y acuerdos regulados por elDecreto 3130 de 1968

• Propiedades regidas por leyes de condominio regula-das por la Ley 16 de 1985

• Oficinas de compensaciones de asignaciones familiaresreguladas por la Ley 21 de 1982

• Cabildos indígenas, regulados por la Ley 89 de 1890• Organizaciones que componen el Sistema Nacional de

Deportes en varios niveles reguladas por la Ley 181 de1995

• Asociaciones de jubilados de comercio cubiertas por laLey 61 de 1993

• Cárceles regidas por la Ley 65 de 1993• Clubes de tiro y caza y asociaciones de coleccionistas

de armas, regulados por la Ley 61 de 1993

El hecho que a este grupo de organizaciones no se leexija que se registre en la Cámara de Comercio, noimplica que el reconocimiento de su estado legal deten-ga dicho registro. Además, la formación de estas organi-zaciones, sus estatutos y enmiendas, licencias y permisospara operar, como también la prueba de existencia yrepresentación, son regidos por sus propias disposicionesparticulares. Finalmente, el registro en la Cámara deComercio se basa exclusivamente en el estado legal delas organizaciones y no tiene efecto alguno en la situa-ción tributaria.

marco legal y regulador de lasactividades de autofinanciamientode las osc en colombia

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